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1 Fragestellung in:

Clemens Recker

Der deutsche Glücksspielmarkt, page 9 - 12

Staatliche Regulierung im Spannungsfeld zwischen wohlwollender Konsumbeschränkung und individueller Handlungsfreiheit

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4146-8, ISBN online: 978-3-8288-7000-0, https://doi.org/10.5771/9783828870000-9

Series: Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln, vol. 60

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
9 1 Fragestellung Je nach Abgrenzung kann man gut ein Fünftel der inländischen Bevölkerung zur Gruppe regelmäßiger Glücksspielkonsumenten zählen.1 Auch wenn die überwiegende Mehrheit der Konsumenten unterschiedliche Spielformen ohne das Auftreten von Suchtproblemen nutzt, ist die Frage der Suchtprävention der dominierende Aspekt in der Debatte um eine sachgerechte Regulierung das Glücksspielmarkts. Glücksspielsucht ist ein anerkanntes Krankheitsbild. Die Forschung geht von bis zu 400.000 Betroffenen in Deutschland aus. Für diesen kleinen Anteil der Betroffenen sind die Folgen der Krankheit hingegen oftmals gravierend: Überschuldung, Arbeitsplatzverlust, Isolation im privaten Umfeld bis hin zu Suizidversuchen sind Begleiterscheinungen der Krankheit. Vor diesem Hintergrund nennt der Gesetzgeber den Schutz der Konsumenten vor einer Suchterkrankung als oberstes Regulierungsziel. Bis zur Mitte des Jahres 2012 sah der seinerzeit gültige Glücksspielstaatsvertrag zur Zielerreichung die staatliche Monopolisierung eines großen Teils des Glücksspielangebots vor. Zusammen mit Verbotsregelungen für besonders suchtgefährdende Spielformen sollte so der „natürliche Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen“ geleitet werden, um Suchtkrankheiten wirksam zu verhindern.2 Da das öffentlich bereitgestellte Spielangebot neben erheblichen jährlichen Einnahmen in Höhe von 3,3 Mrd. Euro (2010) auch mit ausgeprägten Werbeinitiativen für die eigenen Angebote einherging, mahnte der Europäische Gerichtshof eine Neuordnung an.3 Hintergrund ist, dass nach europäischem Wettbewerbsrecht ein Staatsmonopol auf dem Glücksspielmarkt nur dann zulässig ist, wenn es konsequent am Ziel der Suchtprävention ausgerichtet wäre.4 Der notwendigen Neuorganisation entsprachen die zuständigen Bundesländer zunächst mit dem Mitte des Jahres 2012 in Kraft getretenen ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV). Oberstes Vertragsziel blieb weiterhin die Lenkung der Konsumge- 1 Vgl. u.a. BZgA (2013. 2 § 1 GlüStV Abs. 1 u. 2. 3 Vgl. Ahlheim (2011), S. 732. 4 Vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003, Rechtssache C-243/01; sog. „Gambelli-Urteil“. 10 wohnheiten der Bevölkerung in geordnete und betrugsfreie Bahnen zur „wirksamen Suchtbekämpfung“. 5 Neben einer Teilliberalisierung im Bereich der Sportwetten in Form befristeter, mengenmäßig beschränkter privater Lizenzen sollten weitreichende Verbote im Bereich des internetbasierten Glücksspiels (u.a. Casinospiele und Pokerspiele) und die Aufrechterhaltung des staatlichen Lotteriemonopols die Zielerreichung gewährleisten. Aufgrund von Verfahrensproblemen kam es in den folgenden Jahren nie zur Vergabe der mengenmäßig beschränkten Lizenzen. Im Jahr 2016 urteilte dann der Europäische Gerichtshof, dass auch der im Jahr 2012 reformierte Staatsvertrag gegen die Europäische Dienstleistungsfreiheit verstößt.6 Im Fokus des Verfahrens stand die Frage, ob Wettanbieter aus dem europäischen Ausland aufgrund des versperrten Marktzugangs auch auf Grundlage ihrer im Heimatland gültigen Lizenzen in Deutschland Wetten vermitteln dürfen. Zuvor hatten Bayrische Behörden versucht, diese Praxis mit Verweis auf eine fehlende deutsche Lizenz zu unterbinden. Die mehrfach gescheiterten Reformversuche führen im Ergebnis bisher zur einer über Jahre andauernden Regelungslücke. Leittragende dieser fortwährenden Regelungslücke könnten vor allem die Konsumenten sein, die bei Angeboten aus dem Ausland kaum wirksamen Mechanismen zum Spielerschutz vorfinden. Daher soll das vorliegende Buch Gedankenanstöße für einen sachgerechten Regulierungsrahmen des deutschen Glücksspielmarkts liefern. Im Mittelpunkt des ersten Teils des Buchs (Kapitel 4) steht die spannende Frage, wie weitreichend der Gesetzgeber seine Fürsorgepflicht für seine Bürger interpretieren sollte. Interessant ist diese Frage vor allem dann, wenn zur Zielerreichung, wie im vorliegenden Fall, auf Konsumverbote zurückgegriffen wird. Diese Verbote treffen unweigerlich auch jene Bürger, die trotz Suchtpotential einen unproblematischen Umgang mit einem Gut pflegen könnten. Aus ökonomischer Perspektive ist das Ziel, Konsumenten vor den Folgen ihrer eigenen Konsumentscheidungen zu schützen, dann auch nicht so einfach zu greifen. Entsprechenden Konsumverboten liegt regelmäßig die These zu Grunde, dass der Gesetzgeber den Nutzen oder Schaden individueller Konsumvorlieben besser als das betroffene Individuum selbst beurteilen kann. Folgt man aber dem methodolo- 5 § 1 GlüÄndStV. 6 Vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016, Rechtssache C-336/14. 11 gischen Individualismus als zentraler normativer Wertsetzung der Ökonomik, entscheidet das mündige Individuum alleine über den Wert einer Konsummöglichkeit für sein eigenes Befinden. Diese Wertsetzung baut auf der Überlegung auf, dass es keinen objektiven Maßstab für den erfahrenen Nutzen einer Sache oder einer Situation gibt. Und so stehen auch gut gemeinte Beschränkungen der individuellen Entscheidungsfreiheit zum Schutz vor Suchtkrankheiten als Eingriff in die Konsumentensouveränität in einem Spannungsverhältnis zur Wertbasis der Ökonomik. Im daran anschließen Teil (Kapitel 5) wird die Frage behandelt, inwieweit sich aus der ökonomischen Theorie des Marktversagens Eingriffsnotwendigkeiten des Staates in Glücksspielmärkte plausibilisieren lassen. Im Fokus dieser Diskussion steht vorrangig die Frage, inwieweit Konsumkorrekturen aufgrund negativer Auswirkungen des Glücksspiels auf unbeteiligte Dritte erforderlich sein könnten. Das könnte beispielsweise der Fall sein, wenn Kosten der Glücksspielsucht über die Sozialsysteme der Gesellschaft angelastet werden und diese Kosten bei individuellen Konsumentscheidungen nur unzureichend berücksichtigt werden. Im Rahmen dieses Kapitels werden dann auch weitere potenzielle Marktversagenstatbestände wie das Vorliegen von Asymmetrischen Informationen oder Marktmacht diskutiert, die einen regulativen Eingriff in den Glücksspielmarkt erforderlich machen könnten. Der letzte Teil des Buchs führt beide Gedankenstränge zusammen (Kapitel 6). Im Mittelpunkt steht hier die Frage, wie vor dem Hintergrund des vorangegangenen Zieldiskurses ein geeigneter Regulierungsrahmen des deutschen Glücksspielmarkts aussehen könnte. Die Überlegungen sind vom Versuch geleitet, eine wirksame Suchtprävention auch ohne gravierende Eingriffe in die individuelle Handlungsfreiheit in Form von Konsumverboten zu realisieren.

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Zusammenfassung

Gut gemeinte Konsumverbote sind ein kontroverses Thema. Wohl die wenigsten Menschen wünschen Anderen etwas Schlechtes, und so liegt der Impuls nahe, sein Gegenüber vor „falschen“ Entscheidungen bewahren zu wollen. Auch im Fall des Glücksspiels versucht der Gesetzgeber die Bevölkerung mit Verboten vor einer Suchterkrankung zu schützen. Die Verbote populärer Spielformen haben bisher allerdings dazu geführt, dass immer mehr Konsumenten auf Plattformen ohne wirksame Schutzmechanismen ausweichen. Neben Problemen bei der praktischen Umsetzung ist es auch aus theoretischer Perspektive nicht einfach, gut gemeinte Verbote systematisch zu begründen. Die Ansätze scheitern regelmäßig daran, dass es – zumindest nach ökonomischem Verständnis – keinen Maßstab für „falsche“ Konsumentscheidungen gibt, solange nicht unbeteiligte Dritte Leidtragende dieser Entscheidungen sind. Innerhalb des ökonomischen Analysegerüsts erscheint es logisch kaum möglich, die tatsächliche Vorteilhaftigkeit von gut gemeinten Verboten herzuleiten, auch wenn für einige Konsumenten eine langfristige Besserstellung durch Beschränkungen durchaus denkbar ist. Daraus folgt jedoch keine gleichgültige Haltung gegenüber den Suchtgefahren. Vielmehr werden unter Bezugnahme auf den andauernden Reformprozess der Glücksspielregulierung alternative Ansätze besprochen, die zur Suchtprävention einen möglichst wirksamen Mechanismus zur freiwilligen Begrenzung der Spieleinsätze vorsehen.