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5 Die Ordnung des deutschen Glücksspielmarkts in:

Clemens Recker

Der deutsche Glücksspielmarkt, page 57 - 86

Staatliche Regulierung im Spannungsfeld zwischen wohlwollender Konsumbeschränkung und individueller Handlungsfreiheit

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4146-8, ISBN online: 978-3-8288-7000-0, https://doi.org/10.5771/9783828870000-57

Series: Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln, vol. 60

Tectum, Baden-Baden
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57 5 Die Ordnung des deutschen Glücksspielmarkts Basierend auf den Erkenntnissen der theoretischen Analyse von Glücksspielgütern richtet der folgende Abschnitt den Fokus auf die konkrete Ausgestaltung der Marktordnung auf dem deutschen Glücksspielmarkt. Zunächst wird ein kurzer Überblick über den deutschen Glücksspielmarkt gegeben. Dieser Überblick erscheint hilfreich, um ein besseres Verständnis des zu regulierenden Gegenstands zu vermitteln. Im Anschluss folgen zunächst theoretische Vorüberlegungen zu geeigneten Regulierungsinstrumenten, bevor der andauernde Reformprozess des deutschen Glücksspielmarkts besprochen wird. 5.1 Die aktuelle Angebotsstruktur auf dem deutschen Glücksspielmarkt Gemessen an den Spieleinsätzen hatte der deutsche Glücksspielmarkt im Jahr 2015 ein geschätztes Marktvolumen von 76,6 Mrd. Euro. Das Interesse an Glücksspielen hat in den letzten Jahren zugenommen, wobei die geschätzten Verdopplung des Einsatzvolumens seit dem Jahr 2005 vor allem auf die Zuwachsraten beim Online- Glücksspiel zurückgeführt wird.103 Der Rückgriff auf geschätzte Zahlen ist notwendig, da gegenwärtig ein großer Anteil der Spieleinsätze in Spielformen eingesetzt wird, die nach deutschem Recht nicht legal und daher nicht vollständig exakt erfasst sind. 104 Folgt man aktuellen Schätzungen, hatten deutschlandweit legal zugelassene Spielformen im Jahr 2015 nur einen Marktanteil von ungefähr 50 Prozent. Mit einem Anteil von ungefähr 32 Prozent am Gesamtmarkt sind stationäre Geldspielautomaten in Gaststätten oder Spielhallen die dominierende Spielform der legal zugelassenen Spielarten. Es folgen das staatlich organisierte Lottoangebot (ca. 9 Prozent) und die Spielbanken (ca. 8 Prozent). Legale Angebote der 103 Vgl. Rebeggiani, Breuer (2017), S. 657. 104 Alle in diesem Kapitel 6.1 vorgestellten Marktanteile folgen einer Berechnung von Rebeggiani, Breuer (2017), S. 658 auf Grundlage von Informationen des deutschen Buchmacherverbands und der Gemeinsamen Geschäftsstelle Glücksspiel. 58 Fernsehlotterie, von Pferderennbahnen oder das staatliche Sportwettangebot von Oddset haben hingegen nur einen geringen Anteil. Die andere Hälfte des Marktvolumens fällt seit vielen Jahren in einen rechtlichen Graubereich, der aufgrund von Zweifeln an der Vereinbarkeit der restriktiven nationalen Regulierung mit europäischem Recht in den vergangenen Jahren größtenteils geduldet wurde (vgl. Kapitel 5.3). Der Großteil dieses Marktsegments beseht aus internetbasierten Angeboten von Anbietern mit einer gültigen Lizenz in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Diese Anbieter bedienen im Regelfall mit deutschsprachigen Internetauftritten gezielt auch den deutschen Glücksspielmarkt. Das nachgefragte Angebot besteht vorrangig aus Online-Casinospielen wie Black Jack sowie Online-Poker, alles Spielformen, die nach herrschender deutscher Rechtsauffassung im Internet nicht angeboten werden dürften (vgl. Kapitel 5.3.1). Ungeachtet dessen haben die Spieleinsätze im Segment der Online-Casinospiele inzwischen ein Anteil von ca. 40 Prozent am gesamten deutschen Glücksspielmarkt. Sportwetten von Anbietern aus dem EU-Ausland kommen auf einen Marktanteil von ca. vier Prozent. Zum geduldeten Spielangebot zählen auch stationäre Wettlokale, die in den letzten Jahren an vielen Straßenecken entstanden sind. Diese Ladengeschäfte treten im Regel rein formal nicht als Wettanbieter, sondern lediglich als Vermittler zu Plattformen auf, die eine gültige Lizenz in anderen EU-Staaten besitzen. Als genereller Markttrend der vergangenen Jahre zeichnet sich die starke Bedeutungszunahme von onlinebasierten Glücksspielformen ab, die nach Auffassung fast aller deutschen Bundesländer illegal sind. Der Marktanteil staatliche bereitgestellter oder konzessionierter Spielangebote ist rückläufig. Damit wird ein immer größerer Anteil der Spieleinsätze in einem Marktumfeld getätigt, das sich einer inländischen Regulierung weitestgehend entzieht. Dieser fehlende regulatorische Zugriff auf gut die Hälfte des Glücksspielmarkts ist eine zentrale Hürde, da dadurch die Reichweite potenzieller staatlicher Regulierung zur Suchtvermeidung gegenwärtig deutlich beschränkt ist. Bei der Zielverfolgung könnte zusätzlich problematisch sein, dass mit Casinospielen vor allem jene Spielformen außerhalb des nationalen Rechtsrahmens stark zunahmen, die mit einem erhöhten Suchtpotential verbunden sind (vgl. Kapitel 4.1.4). 59 5.2 Leitgedanken für eine sachgerechte Regulierung Basierend auf den Analyseergebnissen der beiden vorgegangenen Kapitel lässt sich die Anforderung an einen idealen Regulierungsrahmen des deutschen Glücksspielmarkts wie folgt beschreiben: Die Regulierung sollte im Idealfall ein wirksames Instrument zum (freiwilligen) Selbstschutz für Konsumenten mit Suchtproblemen umfassen, ohne die Handlungsfreiheit des großen Anteils der Konsument ohne Selbstbindungsprobleme zu beschränken (vgl. Kapitel 3). Dar- über hinaus sollte die Regulierung das mögliche Problem nicht internalisierter Kosten der Glücksspielsucht adressieren (vgl. Kapitel 4). Diese beiden Zieldimensionen stehen nicht im Wiederspruch zueinander. Gelingt es, über ein wirksames Instrument zum Selbstschutz das Suchtrisiko zu minimieren, so wäre gleichsam auch von einer Minderung der externen Kosten von Suchtkrankheiten auszugehen. Aufgrund der im vorangegangene Absatz dargestellten Marktentwicklung kommt als Anforderung bzw. Vorbedingung hinzu, möglichst das gesamte Marktumfeld in einen regulierten Bereich zu überführen, damit die gewählten Regulierungsinstrumente überhaupt die Konsumenten erreichen und so eine Wirkung entfalten können. Zur Zielerreichung erscheint ein generelles Konsumverbot (ausgewählter) Glücksspielangebote ungeeignet. Problematisch ist zunächst, dass ein solches Verbot auch die Handlungsfreiheit all jener Konsumenten ohne Suchtproblem einschränken würde. Neben diesen theoretischen Überlegungen sprechen aber auch die Beobachtungen der letzten Jahre und die europäische Rechtsauslegung (vgl. Kapitel 5.3) dagegen, dass sich mit Komplettverboten einiger Spielformen ein wirksamer Schutz vor Suchtkrankheiten realisieren lässt. Ausweichreaktionen der Konsumenten führen bisher dazu, dass die in Deutschland verbotenen Spielformen auf ausländischen Plattformen europäischer Anbieter zunehmend stärker nachgefragt werden (vgl. Kapitel 5.1). Auch eine Lenkungssteuer erscheint weniger gut geeignet, um das Suchtrisiko zu senken und die externen Kosten der Glücksspielsucht zu internalisieren. Das Kernproblem im Fall einer Lenkungssteuer dürften die zu erwartenden Ausweichreaktionen sein: Sofern die Angebote ausländischer Anbieter nicht vollständig mit Verbotsregelungen unterbunden werden können und sich die Anbieter einer nationalen Lenkungsabgabe entziehen können, dürfte ein nationaler 60 Sonderweg bei der Glücksspielbesteuerung den Marktanteil nicht oder anderweitig regulierter Spielangebote erhöhen. In diesem Marktsegment würde eine Lenkungssteuer weder zur Internalisierung externer Effekte beitragen noch einen Beitrag zur Suchtprävention liefern können (vgl. Kapitel 5.3.8). Als Alternative zu einer Lenkungsabgabe bietet sich eine zentrale freiwillige Sperrdatei für alle Angebote auf dem deutschen Glücksspielmarkt an. Ein solcher Regulierungsansatz zur Minimierung von Suchtfolgen greift Gedanken der sogenannte „Opt-in“ Regelungen auf, die vor allem im anglo-amerikanischen Forschungsraum im Fall von Selbstbindungsproblemen diskutiert werden.105 Eigenschaft einer solchen Regelung wäre es, dass sich die Konsumenten für den Zugang zu Glücksspielangeboten erst proaktiv freischaltet lassen müssen und im Rahmen dessen nach einer kurzen Aufklärung über Suchtrisiken ein persönlichen Spiellimit festlegen können. Sofern eine solche Regelungen mit der optionalen Möglichkeit einer Selbstsperre kombiniert wird, könnte auf der einen Seite die Eingriffsintensität für Konsumenten sehr gering gehalten werden, während die Möglichkeiten einer Budgetgrenze und einer temporären Spielsperre die Suchtrisiken im Fall von Kontrollproblemen eindämmen und so die individuellen und externen Kosten der Glücksspielsucht minimieren könnten. Als Kritik gegen dieses Instrument könnte man anführen, dass sich aufgrund der Freiwilligkeit einige Individuen einer Regulierung der möglichen externen Kosten einer eigenen Suchterkrankung entziehen könnten. Da andere Instrumente wie eine Lenkungssteuer in der Realität aber ebenfalls mit erheblichen Ausweichreaktionen einhergehen, erscheint der Ansatz einer freiwilligen Sperrdatei auch zur Regulierung negativer externer Effekte des Glücksspiels vielversprechend. In der Praxis wäre eine freiwillige Sperrdatei über eine zentrale Anmeldeplattform für die Glücksspielteilnahme umsetzbar. Im Rahmen des Anmeldevorgangs müsste ein beliebiges monatliches Spielbudget nach den Vorstellungen des Spielers festgelegt werden, das optional für einen bestimmten Zeitraum verbindlich festgeschrieben werden könnte. Mit den zentralen Zugangsdaten wäre dem Konsumenten dann die direkte Teilnahme an allen legalen Glücksspielangeboten im Internet möglich, während eine zentrale Chipkarte den Zugang zu Geldspielautomaten und allen anderen terrestrischen 105 Vgl. Käseberg (2013), S. 36. 61 Spielangeboten ermöglichen könnte. Auf Konsumentenseite würde eine einmalige zentrale Anmeldung im Vergleich zur Registrierung bei den Anbietern keinen höheren Aufwand erfordern. Sofern unterschiedliche Anbieter genutzt werden, wäre eine zentrale Anmeldung gegenüber vielen dezentralen Benutzerkonten der Tendenz nach sogar einer Erleichterung. Ein weiterer Vorteil der zentralen Regelungen wären sinkende Wechselkosten zwischen den Spielangeboten konkurrierender Anbieter. Sofern bei einigen Spielformen wie dem Lotto-Spiel die Befürchtung hoher Marktkonzentrationen besteht, können sinkende Wechselkosten zwischen den Anbietern einen Beitrag zur Sicherung des Wettbewerbs liefern (vgl. Kapitel 4.3). Es ist nicht so, dass die nationale Politik die Idee einer Sperrdatei in ihren bisherigen Regulierungsansätzen übersehen hätte. Die letzten Fassungen des Glücksspielstaatsvertrags sehen ein entsprechendes Instrument vor. 106 Damit ein solches Instrument aber eine breite Schutzwirkung entfalten kann, müssten alle oder wenigstens möglichst große Teile des genutzten Spielangebots angeschlossen sein. Ein freiwilliger Sperrmechanismus ist solange weitgehend wirkungslos, wie im großen Umfang (nach nationaler Auffassung illegale) Ausweichangebote ohne größere Zugangshürden zur Verfügung stehen. Um einen wirksamen Mechanismus zum Selbstschutz zu implementieren, sollte eine geeignete Regulierung daher auf Instrumente verzichten, die Ausweichreaktionen in ein nicht regulierbares Marktumfeld hervorrufen. Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden der aktuelle Reformprozess auf dem deutschen Glücksspielmarkt analysiert und bewertet. 5.3 Der andauernde Reformprozess des deutschen Glücksspielmarktes – Analyse und Empfehlungen Wie im einleitenden Kapitel erläutert war die Marktordnung auf dem deutschen Glücksspielmarkt bisher von starker Regulierung und staatlicher Monopolisierung geprägt. Der bis Ende des Jahres 2011 bestehenden Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV)107 sah für viele Spielformen eine staatliche Monopolstellung vor. Die Monopolstellung wurde vom Gesetzgeber mit den Zielen der Suchtbekämpfung und Betrugsprävention begründet. Zur Zielerreichung wurden Lot- 106 Vgl. § 8 GlüÄndStV. 107 In Kraft getreten am 1.Januar 2008, gültig bis 31.12.2011. 62 teriegewinnspiele auf den öffentlichen Toto und Lottoblock beschränkt. Sportwetten wurden auf den öffentlichen Anbieter Oddset begrenzt. Darüber hinaus bestand ein striktes Verbot für die Onlinevermittlung von Glücksspielen aller Art. Private Anbieter konnten sich dagegen in einigen Bundesländern für den Betrieb eines terrestrischen Spielkasinos konzessionieren lassen. Weiterhin war der unter Bundesgesetzgebung fallende Betrieb von Geldgewinnspielautomaten in Gaststätten und Spielotheken von privaten Betreibern ohne signifikante Einschränkungen möglich.108 109 Die europäische Rechtsprechung ermöglicht ihren Mitgliedsstaaten dabei seit einem Grundsatzurteil aus dem Jahr 2003110 einen Eingriff in die europarechtlich verankerte Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, wenn ein staatliches Monopol von Glücksspielen konsequent am Ziel der Suchtbekämpfung ausgerichtet ist.111 Die im ersten Glücksspielstaatsvertrag aus dem Jahr 2008 verankerte Marktordnung wurde im Verlauf eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen die Bundesrepublik Deutschland112 jedoch vom Europäischen Gerichtshof im Jahr 2010 als europarechtswidrig eingestuft.113 Der Europäische Gerichtshof beanstandete die unzureichend begründete Ungleichbehandlung verschiedener Glücksspielformen mit Verboten und Monopollösungen auf der einen Seite und dem freien Marktzugang zum Betrieb von Gewinnspielautomaten auf der anderen Seite. Darüber hinaus wurde angemahnt, dass die offensive Werbung im öffentlichen Raum für die staatlich bereitgestellten Lottospiele und Sportwetten dem Monopolziel der Suchtbekämpfung zuwiderlaufe.114 Dieser Einschätzung der Rechtslage folgte wenige Monate spä- 108 Vgl. Monopolkommission (2012), S. 7 109 Der Fokus der folgenden Abschnitte liegt auf den Glücksspielformen, die unter Landesregulierung und damit in den Regelungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags fallen (u.a. Lotterie, Sportwetten, internetbasierte Angebote). Die unter Bundesrecht fallende Betrieb von Spielautomaten in Gaststätten o.Ä. spielt im weiteren Verlauf daher eine untergeordnete Rolle. 110 Vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003, Rechtssache C-243/01; sog. „Gambelli-Urteil“. 111 Vgl Monopolkommission (2012), S. 10. 112 Vgl. Europäische Kommission GD Binnenmarkt, IP/08/119. 113 Vgl. EugH, Urteile vom 8. September 2010, Rechtssachen C-409/06, C- 316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07, C-410/07, C-46/08. 114 Vgl. Rebeggiani (2011), S. 2. 63 ter auch das Bundesverwaltungsgericht und mahnt eine Neuordnung des Glücksspielmarktes an.115 Dieser Forderung kamen die verantwortlichen Bundesländer zunächst mit einer Änderung des Glücksspielstaatsvertrags nach. Die definierten Vertragsziele des Mitte 2012 in Kraft getretenen ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV) orientierten sich am vorherigen Regelrahmen: Oberstes Ziel war weiterhin die wirksame Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht der Bevölkerung.116 Dazu sollte die Marktordnung das illegale Glücksspiel auf Schwarzmärkten unterbinden.117 Weitere Vertragsziele waren der Jugendschutz118 sowie die Unterbindung von betrügerischen Absichten 119 wie der Wettmanipulation oder begleitender Kriminalität wie der Geldwäsche. Zur Zielerreichung sahen die Bundesländer weiterhin viele restriktive Markteinschränkungen vor. Dazu sah der Änderungsvertrag weiterhin ein Verbot von Casino- und Pokerspielen im Internet vor. 120 Auf dem Gebiet der Sportwetten wurde im ersten Änderungsvertrag eine begrenzte Teilliberalisierung vorgesehen. Im Rahmen einer Experimentierklausel sollten 20 konzessionierte Anbieter zeitlich befristet Sportwetten im Internet und in Ladenlokalen anbieten dürfen.121 Weitere Auflagen begrenzten den monatlichen Spieleinsatz der Spielteilnehmer und verboten das Angebot von sogenannten Live-Wetten auf laufende Sportveranstaltungen. Das staatliche Lottomonopol blieb erhalten.122 Werbeaktivitäten sollten zudem fortan beschränkt und nur für legale Spielangebote unter Auflagen gestattet werden.123 Das Bundesland Schleswig-Holstein hat den geänderten Glücksspielstaatsvertrag zunächst nicht unterzeichnet. Stattdessen hat das Bundesland in Reaktion auf die Urteile des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts bereits im Jahr 2011 einen 115 Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010, Rechtssache 8 C 15.09 116 § 1 Abs. 1 GlüÄndStV. 117 § 1 Abs. 2 GlüÄndStV. 118 § 1 Abs. 3 GlüÄndStV. 119 § 1 Abs. 4 GlüÄndStV. 120 Vgl. § 4 Abs. 4 GlüÄndStV. 121 § 10a GlüÄndStV. 122 § 10 GlüÄndStV. 123 § 5 GlüÄndStV. 64 eigenen Regulierungsrahmen mit dem Glücksspielgesetz Schleswig- Holstein (GlückGSH) geschaffen. Diese Regelung bestätigte zwar auch das bestehende staatliche Lottomonopol, ermöglichte aber die weitreichende Lizenzvergabe an private Anbieter im Bereich der Sportwetten und Online-Casinospiele. 124 Nach einem Regierungswechsel trat Schleswig-Holstein zu Beginn des Jahres 2013 dem Staatsvertrag der anderen Bundesländer bei. Trotz des reformierten Glücksspielstaatsvertrags bestanden auch in den Folgejahren Zweifel an der Vereinbarkeit der neuen Regelung mit europäischem Recht. Im Mittelpunkt der Diskussion stand vor allem die Frage, ob die (vermeintlich willkürlich) gegriffene Obergrenze der vorgesehenen privaten Sportwettlizenzen ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit sei. (vgl. Kapitel 5.3.3). Diese Rechtsunsicherheit nutzten diverse Wett- und Spielanbieter für Spielangebote, die nach deutscher Rechtsauffassung verboten waren. Als Rechtsgrundlage beriefen sich diese Anbieter entweder auf gültige Lizenzen in einem anderen EU-Land oder auf Lizenzen, die vom Bundesland Schleswig-Holstein vor dessen Beitritt zum gesamtdeutschen Vertragswerk noch ausgestellt wurden. Auch wenn die Genehmigungsgrundlage mit dem Beitritt Schleswig-Holsteins zum bundeseinheitlichen Vertragswerk zwischenzeitlich entfallen war, wurden diese Angebote neben den Angeboten europäischer Anbieter wohl aufgrund der bestehenden Rechtsunsicherheit im Bundesgebiet geduldet. Mit Beginn des Jahres 2016 beendete der Europäische Gerichtshof die bestehende Rechtsunsicherheit und erklärte in einem weiteren Urteil auch die Unvereinbarkeit des reformierten Glücksspielstaatsvertrags mit europäischem Recht.125 Vorausgegangen war die Klage eines europäischen Spielevermittlers, der Rechtsmittel gegen eine Strafverfolgung durch bayrische Behörden eingelegt hatte. Die Behörden hatten zuvor versucht, das Spielangebot mit Verweis auf die deutschen Verbotsregelungen zu unterbinden.126 Bis zu einer europarechtskonformen Neufassung der inländischen Glücksspielregulierung können zum gegenwärtigen Zeitpunkt Glücksspiele auf 124 Vgl. Monopolkommission (2012), S.3. 125 Vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016, Rechtssache C-336/14. 126 Vgl. Verfahren des Amtsgerichts Sonthofen, das dem Fall zur Klärung dem EuGH vorgelegt hat, 07.05.2013 - 1 Ds 400 Js 17155/11. 65 Grundlage gültiger EU-Lizenzen ohne Einschränkung in Deutschland angeboten werden. Die zuständigen Bundesländer diskutieren seither um eine erneute Reform des Glücksspielstaatsvertrags. Ein erster Entwurf sah lediglich vor, die Obergrenze für private Sportwettanbieter im Rahmen der Experimentierklausel abzuschaffen.127 Das Verbot von internetbasierten Casinospielen und Poker sollte bestehen bleiben. Im September 2017 gab die Landesregierung von Schleswig-Holstein bekannt, dass sie der Änderung nicht zustimmen werde.128 Auch das Bundesland Nordrhein-Westfahlen kündigte Bedenken an. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist daher ungewiss, ob ein leicht reformierter Glücksspielstaatsvertrag zeitnah in Kraft tritt oder aber ob es zu einer weitreichenderen Reform des Rechtsrahmens kommt. Die folgende Analyse der deutschen Marktordnung befasst sich daher als Ausgangspunkt mit dem zuletzt gültigen Regelungsstand aus dem Jahr 2012 und zeigt Ansatzpunkte für eine Weiterentwicklung der Regulierung. 5.3.1 Status Quo: Verbot von internetbasierten Casinospielen und Poker Der letzte Regulierungsrahmen des deutschen Glücksspielmarktes sah das pauschale Verbot aller internetbasierten Glücksspielformen vor, sofern diese nicht explizit gestatteten sind. Diese Verbotsregelung betrifft vor allem das Onlineangebot von Casinospielen. Casinospiele umfassen die ursprünglich aus terrestrischen Spielkasinos stammenden Spielformen wie Roulette oder Black-Jack. Zudem wird auch das zunehmend populäre Pokerspiel von dem Verbot erfasst.129 Der Gesetzgeber begründet das Onlineverbot für Casinospiele mit deren „herausragendem Suchtpotential“ und der hohen Manipulati- 127 Vgl. § 1 Abs. 4 Entwurf des zweiten Staatsvertrags zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages. 128 Die aktuell in Schleswig-Holstein regierende Koalition aus CDU, FDP und Grünen haben in ihrem Koalitionsvertrag vom 16. Juli 2017 festgehalten, dass sie der Änderung so lange nicht zustimmen werden, bis eine europarechtskonforme Lösung gefunden sei, die den gesamten Glücksspielmarkt einschließlich des Online-Casinospiels sowie des Pokerspiels umfasse. 129 Nach einem Urteil des BGH ist das Pokerspiel kein Geschicklichkeitsspiel und daher als vom Zufall abhängiges Glücksspiel einzuordnen, Vgl. BGH Urteil vom 28. September 2011, Az. I ZR 93/10. 66 onsanfälligkeit. Durch eine Begrenzung dieser Spielformen auf die zahlenmäßig stark limitierten terrestrischen Spielcasinos erhofft sich der Gesetzgeber eine Eindämmung der Suchtrisiken. Als Argument wird neben der geringen Verfügbarkeit auch die im Vergleich zum virtuellen Casino gegebene soziale Kontrolle durch das Personal und andere Mitspieler angeführt.130 Trotz der bestehenden Verbotsregelung setzen die inländischen Konsumenten im Jahr 2015 ungefähr 30 Mrd. Euro bei internetbasierten Casinospielen ein. Das entspricht einem Gesamtmarktanteil von knapp 40 Prozent. Die Spieleinsätze bei legalen terrestrischen Spielcasinos betrugen mit gut 6 Mrd. Euro im gleichen Jahr nur ein Fünftel dieser Summe.131 Die dominierende Stellung internetbasierter Casinospiele auf dem deutschen Glücksspielmarkt ist dabei ein sehr junges Phänomen, das auf die enorme Wachstumsraten dieses Segments in den letzten Jahren zurückzuführen ist: Für das Jahr 2009 werden die Spieleinsätze auf ungefähr eine Milliarde Euro geschätzt132 (ein Dreißigstel der Einsätze im Jahr 2015), für das Jahr 2012 gehen Experten von Spieleinsätzen von ungefähr 4 Mrd. Euro133 aus. Die nach deutscher Regulierung untersagten internetbasierten Spiele werden dabei größtenteils von ausländischen Betreibern angeboten, die eine gültige Glücksspiellizenz in ihrem Land besitzen.134 Um das Verbot dieser nach deutschem Recht bisher illegalen Onlineangebote durchzusetzen, hatte der Gesetzgeber ursprünglich eine Unterbindung der Zahlungsströme vorgesehen. Dazu eröffnete der geänderte Staatsvertrag die Möglichkeit, Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten eine Mitwirkung am Zahlungsverkehr für unerlaubtes Glücksspiels zu untersagen.135 Vorbild für diese Strategie ist der USamerikanische „Unlawful Internet Gambling Enforcement Act“, der seit dem Jahr 2009 die Unterbindung der Kreditkartenzahlungen an illegale Glücksspielanbieter ermöglicht.136 Die zu unterbindenden Zahlungsströme werden dabei auf Basis einer branchenspezifischen 130 Vgl. Gesetztesbegründung zum GlüÄndStV, Teil A II, Ziffer 6. 131 Vgl. Rebeggiani, Breuer (2017), S. 658. 132 Barth, Becker (2012), S. 3. 133 Goldmedia (2013), S.4. 134 Vgl. Goldmedia (2013), S.3. 135 § 9 Abs. 4 GlüÄndStV. 136 Vgl. Brugger (2011), S. 92. 67 Klassifikationsnummer (Merchant Category Code) separiert. Diese Kodierung wird weltweit einheitlich von allen Kreditkartenunternehmen zugeordnet, sobald sie einen Anbindungsvertrag mit einem neuen Unternehmen abschließen. Die Kodierung „MCC 7995“ kennzeichnet dabei beispielsweise Zahlungsströme mit Unternehmen, die in der Glücksspielbranche tätig sind. Da diese Klassifizierung nicht zwischen legalem und illegalem Glücksspiel unterscheidet, ist den Kreditkartenunternehmen von den jeweiligen Regierungen mitzuteilen, welche Zahlungsströme dieser Kodierung in ihrem Land zu unterbinden sind.137 Dieses ist auf Grundlage einer sogenannten Blacklist (alle Zahlungsströme an Unternehmen auf der Liste verboten) oder einer Whitelist (generelles Verbot aller Zahlungsströme mit Ausnahme der Unternehmen auf dieser Liste) möglich.138 Allerdings ist diese Möglichkeit einer einfach umzusetzenden Zahlungsunterbrechung auf Kreditkartentransaktionen begrenzt. Neben der für einen Großteil der Transaktionen genutzten Kreditkartenzahlung139 bestehen diverse weitere Transaktionsmöglichkeiten mit den Anbietern140 (beispielsweise klassische Banküberweisungen, Zahlungsanbieter wie Paypal, Giropay, Sofort-Überweisung, Kryptowährungen). Für diese Zahlungsmethoden besteht mangels entsprechender Kodierung bisher keine vergleichbar einfache Möglichkeit, Zahlungen gezielt und vor allem automatisiert zu unterbinden. Am ehesten bestünde wohl noch die Möglichkeit, den geringen Anteil klassischer Banküberweisungen an illegale Anbieter mithilfe einer permanent zu aktualisierenden Blacklist zu unterbinden.141Als Alternative war daher in einer frühen Entwurfsfassung des Glücksspieländerungsstaatsvertrags auch die Seitensperre von illegalen Onlineangeboten vorgesehen (Access-Blocking). Die Idee einer Seitenzensur wurde letztlich aber verworfen. Ausschlaggebend waren seinerzeit neben 137 Vgl. ebenda (2011), S. 96. 138 Vgl. Brugger (2013), S. 158. 139 Vgl. Europäische Kommission (2011), S. 20, Anteil Kreditkartenzahlungen ca. 65 Prozent. 140 Vgl. Heyer (2011), Folie 5. 141 Diese Liste müsste die Kontodaten der Empfänger enthalten (BIC und IBAN-Nummer). Den Kreditinstituten müsste dann auferlegt werden, Überweisungen an diese Empfänger zu unterbinden. 68 verfassungsrechtlichen Bedenken Hürden bei der technischen Umsetzung.142 Bisher kamen die dargestellten Instrumente zur Unterbindung der Spielangebote von ausländischen Online-Plattformen in Deutschland bisher praktisch nicht zur Anwendung. Experten führen die passive Haltung der befassten Behörden weniger auf technische Schwierigkeiten, sondern vielmehr auf die bestehende Rechtsunsicherheit in den vergangenen Jahren zurück.143 5.3.2 Alternative Regulierung: Legalisierung von Onlineangeboten Im Fall der Onlineangebote gilt es abzuwägen, ob eine Begrenzung der Casinospiele auf terrestrische Spielbanken durch ein Verbot von Online-Angeboten ein verhältnismäßiger Markteingriff ist. Argumentiert man zunächst ausschließlich auf Grundlage der Marktversagenstheorie über negative externe Kosten der Spielsucht (vgl. Kapitel 4.1) für unbeteiligte Dritte, so müsste die erhoffte Kosteneinsparung (Nutzen der Verbotsregelung) den Verlust an Handlungsfreiheit (Kosten der Verbotsregelung) überkompensieren. In der praktischen Abwägung kann man sich beiden Komponenten nur über Annahmen annähern. Hinsichtlich der erhofften Kosteneinsparung liefert die Suchtforschung belastbare Hinweise, dass von anonymen Spielen mit schneller Spielabfolge ein erhöhtes Suchtrisiko ausgeht (vgl. Kapitel 4.1.4). Neben der Art des Spiels dürfte auch die dauerhafte und unmittelbare Verfügbarkeit dieser Onlineglückspiele über heimische Computer und mobile Endgeräte zum Suchtpotential beitragen. Eine wirksame Beschränkung dieser Spielformen könnte daher plausibel einen Beitrag zur Suchtminimierung liefern und damit auch die negativen externen Kosten der Spielsucht verringern. Bevor eine Abwägung dieser erhofften Kosteneinsparungen mit den Kosten einer Verbotsregelung möglich ist, gilt es aber zunächst, die erhofften Kosteneinsparungen genauer zu betrachten – mithin die Wirksamkeit einer Verbotsregelung zur Minimierung des Suchtrisikos zu hinterfragen. Die Beobachtungen der letzten Jahre nähren die These, dass sich über eine Verbotsregelung der Konsum der zunehmend beliebten 142 Vgl. Kriegelstein, Köpsell, Pfitzmann, (2008), S. 75. 143 Vgl. u.a. Becker (2015), S. 413ff. 69 internetbasierten Glücksspiele kaum beschränken lässt. Ein großer Teil dieser Debatte ist juristischer Natur und daher nicht im direkten Fokus dieser Abhandlung. Die kurz dargestellte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof zu den bisherigen Reformversuchen der deutschen Rechtsordnung lässt sich aber dahingehend interpretieren, dass ein Nebeneinander von weitreichenden Erlaubnissen und Komplettverboten ähnlicher Spielformen nur sehr schwer in einer europarechtskonformen Marktordnung zu verankern ist.144 Allerdings erscheinen auch im Fall eines europarechtskonformen Verbots von Online-Glücksspielen Zweifel an der Wirksamkeit angebracht. Da es sich bei Online-Casinospielen um die mit Abstand beliebteste Spielform handelt, sind in diesem Fall Umgehungstatbestände sehr wahrscheinlich. Die zuständigen Behörden könnten dann zwar rechtssicher auf die begrenzten Instrumente zur Unterbindung illegaler Onlineangebote wie die Unterbindung von Kreditkartenzahlungen zurückgreifen. Falls die beliebte Zahlung mit der Kreditkarte nicht länger möglich sein sollte, dürfte für die internetaffinen Nutzer von Onlinespielen die Registrierung bei anderen, deutlich schwerer zu unterbindenden Online-Zahlungsmodellen keine unüberwindbare Hürde darstelle. Im Ergebnis erscheint es daher der Tendenz nach unwahrscheinlich, dass ein Komplettverbot die Spielnachfrage und damit die Suchtgefahr deutlich senken kann. Ein Verbot von Online-Glücksspielen erscheint daher bereits ungeachtet der Verhältnismäßigkeit ungeeignet, die externen Kosten der Glücksspielsucht zu minimieren. Tendenziell könnte sich eine strikte Verbotsregelung sogar konterproduktiv auf die Senkung der externen Kosten der Glücksspielsucht auswirken. Sofern ein Verbot die Spielaktivitäten nicht unterbindet, sondern zu großen Teilen lediglich auf illegale Plattformen 144 Angemerkt sei an dieser Stelle, dass sich in der inländischen Rechtsprechung auch Urteile finden, die partielle Verbote zur Suchtprävention stützen könnten. So hatte das Bundesverfassungsgericht u.a. die Frage zu entscheiden, ob eine Begrenzung des Casinospiels auf staatliche Anbieter die Berufsfreiheit einschränken könnten. Das Bundesverfassungsgericht hat eine entsprechende Klage gegen das staatliche Spielbankenmonopol unter Verweis auf die bessere Suchtprävention durch staatliche Anbieter seinerzeit abgewiesen. „Positive Erfahrungen mit privaten Betreibern in anderen Bundesländern stünden der Erwartung langfristiger erheblicher Vorteile bei der Gefahrenabwehr durch ein rein staatliches System nicht entgegen“, BVerfG, Urteil vom 23. März 2007, BvR 2228/02. 70 im Ausland verlagert, hat der deutsche Gesetzgeber keinen Einfluss mehr auf begleitende Maßnahmen zum Spielerschutz. Eine Aufrechterhaltung des Verbots dürfte mithin dazu führen, dass gerade jene Spielformen mit einem erhöhen Suchtpotential nicht an einen Schutzmechanismus wie die Selbstsperre angeschlossen werden können. Aufgrund der wohl mangelhaften Wirksamkeit bzw. Effektivität einer Verbotsregelung von Onlinespielen bei der Senkung externer Kosten der Spielsucht mag die Abwägung mit den Kosten des Instruments hinfällig erscheinen. Der Vollständigkeit halber seien aber dennoch kurze Gedanken genannt, die als Kosten gegen den zweifelhaften Nutzen einer Verbotsregelung abgewogen werden müssten. Zunächst gilt es auch im Fall der Onlinespiele mit erhöhtem Suchtrisiko zu bedenken, dass der Großteil der Konsumenten auch diese Spielangebote in einem kontrollierten Umfang konsumieren, ohne dabei unbeteiligten Dritten einen Schaden zuzuführen. (vgl. Kapitel 4.1.4). Eine Verbotsregelung würde damit die Handlungsfreiheit eines Großteils der Nutzer intensiv beschränken, ohne dabei einen gesicherten Beitrag zur Senkung der externen Kosten der Spielsucht zu leisten. Zieht man zusätzlich die weitaus höheren externen Kosten anderer zugänglicher Konsumgüter mit Suchtpotential (Alkohol, Tabak) als Vergleichsmaßstab hinzu, erscheint die Verhältnismäßigkeit eines Konsumverbots umso fragwürdiger. 145 Darüber hinaus führt das staatliche Verbot die ungleiche Behandlung mit anderen frei zugänglichen Spielformen fort. Aufgrund ähnlicher Spielmuster sieht die Suchtforschung bei terrestrischen Glücksspielautomaten, wie sie beispielsweise in Kneipen oder Spielsalons stehen, ein vergleichbar hohes Suchtpotential. Das durch Bundesgesetze geregelte Automatenspiel unterliegt allerdings keinen vereinbaren Verbotsregelungen. Neben der Begrenzung von externen Kosten der Spielsucht ist der Schutz der Bürger vor einer eigenen Erkrankung die zentrale Motivation politischer Regulierungsaktivitäten. Unabhängig von der 145 Beispielsweise sind durch Tabakkonsum im Gesundheitssystem im Jahr 2007 aufgrund des hohen Ausmaßes an organischen Schädigungen Mehrkosten 7,8 Milliarden Euro für das Versichertenkollektiv entstanden, vgl. Admas, Effertz (2009), S.1. 71 zweifelhaften Legitimität eines Konsumverbots zum Selbstschutz146 (vgl. Kapitel 3) ist das Instrument aus den oben genannten Schwierigkeiten bei der Begrenzung externer Kosten wohl auch zum Schutz der Konsumenten ungeeignet. Ein wirksamer Verbraucherschutz lässt sich analog nur implementieren, wenn die Spielaktivität in möglichst großen Teilen in einem regulierten Marktumfeld stattfindet. Diese Feststellung gilt sowohl für die Möglichkeit einer (präventiven) Begrenzung der Spieleinsätze als auch für darüberhinausgehende Anliegen des Verbraucherschutzes, die auf einen manipulationsfreien Spielbetrieb beispielsweise durch eine notarielle Überprüfung der Algorithmen abzielen. Daher bietet sich als Alternative die Legalisierung der Online- Angebote an. Während das bisherige Verbot die Kanalisierung eines immer größeren Anteils der inländischen Glücksspielaktivitäten verhindert147, wäre mit einer Legalisierung die begründete Hoffnung auf eine Überführung in ein reguliertes Marktumfeld verbunden. Unterschiedliche Anreize für die Anbieter könnten die Überführung erleichtern. Zunächst dürfte die Erlaubnis der populären Kreditkartenzahlungen bei zeitgleicher Unterbindung aller Kreditkartenzahlungen an nicht lizensierte Anbieter ein Wettbewerbsvorteil und damit Anreiz sein, in einen regulierten Markt einzutreten.148 Sofern die Lizensierungsanforderungen darüber hinaus mit einer angemessenen Steuerlast (vgl. Kapitel 4.3.8) und einer Werbeerlaubnis einhergeht, wären weitere Anreize für eine Lizensierung gegeben. Da bei einem freiwilligen Übertritt eines großen Teils der Anbieter auch ein großer Teil der Zahlungsströme legal wäre, entstünden bei den mit der Spielaufsicht befassten Aufsichtsbehörden Kapazitäten, um Zah- 146 Man könnte selbstverständlich argumentieren, dass ein Verbot, dass sich faktisch leicht umgehen lässt, ein weniger starker Eingriff in die Konsumentensouveränität ist. Ein solcher Argumentationsstrang würde jedoch die gesamte Debatte um einen sachgerechten Regulierungsrahmen ad absurdum führen. 147 Vgl. de Miranda, Schmidt (2013), S.92. 148 Diese Regelung könnte mit verhältnismäßig geringem Aufwand über eine „Whitelist“ mit allen lizensierten Anbietern umgesetzt werden. Kreditkartenzahlungen an alle nicht lizensierten Anbieter würden so automatisch unterbunden. 72 lungsströme an verbleibende illegale Anbieter ohne gültige nationale Lizenz gezielter zu verfolgen und zu unterbinden.149 Da sich viele Casinospiele durch eine Manipulation das Zufallsalgorithmus zu Gunsten der Anbieter beeinfluss lassen, erscheint die staatliche Lizensierung und Überprüfung privater Spielanbieter erforderlich. Im Rahmen einer solchen Prüfung sollte auch die Solvenz der Anbieter (bzw. eine Rückversicherung gegen hohe Gewinnauszahlungen) und die Anbindung an die Sperrdatei sichergestellt werden. 5.3.3 Status Quo: Verbot von Live-Wetten und Versuch der mengenmäßigen Beschränkung privater Sportwettanbieter Nachdem sowohl das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2006150 und der Europäischer Gerichtshof im Jahr 2010151 in ihren Urteilsbegründungen zur Unzulässigkeit des ersten Staatsvertrags explizit auch das staatliche Sportwettmonopol adressiert hatten, sah die letzte Fassung des Glücksspielstaatsvertrags aus dem Jahr 2012 eine Teilliberalisierung auf dem Markt für Sportwetten vor. Im Rahmen eines Feldversuchs sollten zunächst die Folgen einer begrenzten Marktöffnung evaluiert werden. Dazu sollten bis zu 20 konzessionierte Anbieter bis zum 30. Juni 2019 befristet zur legalen Teilnahme am Markt zugelassen werden.152 Der bisherige staatliche Monopolanbieter Oddset sollte als privatwirtschaftlich umorganisierte ODS Oddset GmbH an der europaweiten Ausschreibung teil.153 Die Vergabe der mengenmäßig beschränkten Konzessionen sollte an eine Konzessionsabgabe gekoppelt werden. Darüber hinaus wurde eine Steuer in Höhe von 5 Prozent auf den Wetteinsatz vorgesehen.154 Zur Vermeidung von Suchtgefahren sah das Gesetz einen monatlichen Höchsteinsatz von 1.000 Euro pro Spieler und eine enge Begrenzung des Produktportfolios der Anbieter vor. Im Rahmen der 149 Darüber hinaus kann ein Eigeninteresse bei lizensierten und damit steuerzahlenden Anbieter angenommen werden, die ermittelnden Behörden mit sachdienlichen Hinweisen zu illegale Konkurrenten zu unterstützen. 150 BvR, Urteil vom 28.3.2006, 1054/01. 151 EuGH, Urteil vom 8.9.2010, C-409/06. 152 Vgl. Gesetzesbegründung zum GlüÄndStV, Teil A II, Ziffer 3. 153 Gesellschafter sind staatliche Lottogesellschaft aus acht Bundesländern, vgl. Lotto Hessen (2013), Pressemitteilung vom 11.03.2013. 154 Die Steuerpflicht ist nicht im Glückspielstaatsvertrag, sondern im parallel reformierten Rennwett- und Lotteriegesetz RWLG verankert. 73 Angebotsbegrenzung sollten unter anderem Live-Wetten verboten bleiben.155 Der Gesetzgeber begründete dieses Verbot mit dem erhöhten Suchtpotential dieser Echtzeitwetten in Folge ihrer erhöhten Ereignisfrequenz. Darüber hinaus sollte ein umfangreiches Auswahlverfahren die Seriosität der Bewerber sicherstellen. Ziel der Teilöffnung sollte die Überführung des Online-Sportwettmarkts in ein von Deutschland aus reguliertes Marktumfeld sein. Durch die erhoffte Kanalisierung des Angebots sollte sowohl das Suchtrisiko für Verbraucher als auch das Risiko von Wettmanipulation minimiert werden. Die Begrenzung auf 20 Anbieter sollte eine engmaschige Kontrolle gewährlisten und eine Ausweitung des Marktvolumens verhindern.156 Ein Auswahlverfahren sollte die Solvenz des Anbieters sicherstellen und getroffene Vorkehrungen zum Spielerschutz und zur Betrugsprävention überprüfen.157 Zur Vergabe der zeitlich befristeten Konzessionen ist es allerdings nie bekommen. Im ersten Anlauf im Jahr 2012 hatten sich ungefähr 150 Anbieter auf die 20 vorgesehene Lizenzen beworben.158 Offiziell bestätigt wurden dann 41 Bewerber zu einer zweiten Auswahlstufe zugelassen.159 Am Ende erfüllten 35 Bewerber die Mindestanforderungen für die 20 Konzessionen.160 Im Verlauf der daraufhin zu erwartenden juristische Aufarbeitung des Vergabeprozesses wurde die Konzessionsvergabe vorläufig gestoppt. Im Jahr 2015 stufte der Hessische Verwaltungsgerichtshof das Vergabeverfahren als nicht gesetzeskonform ein beendete die Vergabe endgültig. 161 Neben der mengenmäßigen Beschränkung rügte das Gericht auch die intransparenten Auswahlkriterien, anhand derer einem Großteil der Bewerber die Mindestanforderung zum Anbieten von Sportwetten abgespro- 155 Sogenannte Live- oder Ereigniswetten ermöglichen Wettabgaben auf gerade laufende Sportereignisse. Beispiele hierfür sind Wetten, ob eine Mannschaft einen bestehenden Rückstand im Spielverlauf noch aufholen kann oder welche Mannschaft den nächsten Eckball zugesprochen bekommt. 156 Vgl. Gesetzesbegründung zum GlüÄndStV, Teil A II, Ziffer 3. 157 § 4a i.V.m. § 4b GlüÄndStV. 158 Vgl. Winter (2013), in Faz.net: 8.7.2013. 159 Vgl. Verwaltungsgericht Wiesbaden, Az. 5 L 90/13. WI. 160 Vgl. Rebeggiani, Breuer (2017), S. 656. 161 Vgl. Verwaltungsgerichtshof Hessen, Beschluss vom 16.10.2015, Az. 8B 1028/15. 74 chen wurde.162 Der Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs wurde ein Jahr später vom Urteil des Europäischen Gerichtshof zur mangelnden Europarechtskonformität der letzten Fassung des Glücksspielstaatsvertrag bestätigt. In der Urteilsbegründung wurde explizit auch die geplante mengenmäßige Beschränkung der Sportwettlizenzen hervorgehoben.163 Ungeachtet des versperrten Marktzugangs wird der inländische Sportwettmarkt wie auch der Casinomarkt schon seit vielen Jahren von privaten Anbietern mit auswärtigen Lizenzen dominiert. 164 Schätzungen gehen davon aus, dass der staatliche Monopolanbieter Oddset bereits im Jahr 2009 nur einen Marktanteil am gesamten inländischen Wettmarkt von 6 Prozent hatte. Für das Jahr 2012 wird der Anteil staatlicher Angebote bei einem gesamten Marktvolumen von knapp 7 Mrd. Euro Wetteinsätzen auf unter 4 Prozent geschätzt.165 Die privaten Wettanbieter bieten ihre Wetten zum einen im Internet an. Zum anderen sind in Deutschland in letzten Jahren ungefähr 4.500 geduldete Wettvermittlungsstellen wie Wettbüros oder Sportbars entstanden, die in Kooperation Wetten zu Anbietern mit auswärtiger Lizenz vermitteln.166 Live-Wetten sind mit einem ungefähren Anteil von 60 Prozent die beliebteste Spielform im Angebot der privaten Anbieter. 167 Trotz fehlender nationaler Glücksspiellizenz führen vor allem die größeren Anbieter, die neben einer Onlineprä- 162 Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass das Bundesland Schleswig- Holstein vor seinem Beitritt zum Staatsvertrag bereits 48 Lizenzen an private Anbieter vergeben hatte. Auch in Schleswig-Holstein war die Erteilung einer Lizenz an eine Überprüfung der Zuverlässigkeit und Transparenz des Anbieters sowie dessen Bereitschaft zur Mitwirkung an Maßnahmen zur Verringerung von Suchtgefahren geknüpft (§ 20 i.V.m § 23 GlückGSH). Im bundeseinheitlichen Konzessionsverfahren wurde daher teilweise auch Anbietern die Mindesteignung abgesprochen, die zuvor von der Aufsichtsbehörde in Schleswig-Holstein als geeignet eingestuften wurden. Vgl. hierzu auch Goldmedia (2012) S.7. 163 Vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016, Rechtssache C-336/14. 164 Einige Wettanbieter berufen sich auf eine Lizenz aus dem Schleswig- Holstein, die das Bundeland vor seinem Beitritt zur bundeseinheitlichen Regelung vergeben hatte. 165 Zahlen vgl. Rebeggiani, Breuer (2017), S. 657. 166 Vgl. Rebeggiani, Breuer (2017), S. 658. 167 Vgl. Goldmedia (2013), S. 9. 75 senz auch über eine Kette von lokalen Annahmestellen verfügen, die im Staatsvertrag vorgesehene Glücksspielsteuer ab. 168 Die Steuerpflicht für Sportwetten ist unabhängig von der Frage einer gültigen Glücksspiellizenz an die Annahme bzw. den Wettabschluss mit einem inländischen Spieler geknüpft und kann bei Steuervergehen daher aufgrund einer eigenen, separaten Rechtsgrundlage geahndet werden.169 In der Literatur werden die steuerzahlenden Anbieter oft auch dem Graumarkt zugeordnet, weil bei ihnen aufgrund der Steuerzahlungen der Wille zum Eintritt in ein reguliertes deutsches Marktumfeld angenommen wird. Im Jahr 2015 entfielen etwa 4,8 Mrd. Euro der inländischen Wetteinsätze auf diese Anbieter. Geschätzte Einsätze in Höhe von 3,6 Mrd. Euro entfielen auf Angebote von Anbietern, die keine Wettsteuer abführen und daher in der Literatur dem Schwarzmarkt zugeordnet werden.170 5.3.4 Alternative Regulierung: Keine mengenmäßige Beschränkung für private Sportwettanbieter und Freigabe von Live-Wetten Live-Wetten werden von der Suchtforschung mit einem ähnlich erhöhten Suchtrisiko wie automaten- und internetbasierten Casinosimulationen in Verbindung gebracht (vgl. Kapitel 4.1.4). Analog zur Erörterung des Verbots von internetbasierten Casinospielen können die zu erwartenden negativen externen Effekte jedoch auch bei Live- Wetten wohl kein staatliches Verbot legitimieren. Zweifel bestehen sowohl hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit als auch hinsichtlich der Wirksamkeit eines Verbots zur Verringerung der externen Kosten der Glücksspielsucht. Gleichermaßen erscheinen unverhältnismäßige Marktzugangsschranken und ein Verbot bestimmter Wettformen als Hilfestellung vor einer eigenen Suchterkrankung der Spielteilnehmer ungeeignet (vgl. Kapitel 5.3.2). Bestehende Verbotsregelungen haben in der Vergangenheit vielmehr das Spielnachfrage auf Plattformen umgeleitet, die keinen einheitlichen Mechanismus zum Spielerschutz in Form einer Sperrdatei bieten. 168 Vgl. Rebeggiani, Breuer (2017), S. 661 169 Vgl. § 17 RWLG. 170 Vgl. Rebeggiani, Breuer (2017), S. 659. 76 Als alternative Regulierung von Sportwetten bietet sich daher die Legalisierung der Wettangebote privater Anbieter an. Diese Erlaubnis sollte auch die beliebten Live-Wetten umfassen. Sofern am Verbot der Live-Wetten festgehalten würde, wäre davon auszugehen, dass sich große Teile des deutschen Sportwettmarkes auch in Zukunft auf schwer zu unterbindenden ausländischen Plattformen ohne entsprechende Präventionsmöglichkeiten weiterentwickeln. Daher ist die Einbeziehung der populären Liveangebote in den Regulierungsrahmen wohl eine Grundvoraussetzung für die Überführungen des Wettmarktes in ein geregeltes Marktumfeld. Zur Unterbindung von Betrugsabsichten und zum Spielerschutz erscheint auch die Überprüfung privater Wettanbietern im Rahmen eines Zulassungsverfahrens erforderlich. Analog zum Verfahren bei privaten Casino-Betreibern sollte die Zulassung die Solvenz der Anbieter und die Anbindung an die Sperrdatei sicherstellen. Sofern ein interessierter Anbieter diese Anforderungen jedoch erfüllt, gibt es keine ökonomischen Gründe, einigen Anbietern den Marktzugang aufgrund einer dann willkürlich gesetzten Obergrenze zu versperren. Sofern der Gesetzgeber auf Marktzugangsschranken und Teilverbote verzichten und über ein transparentes Lizensierungsverfahren Rechtssicherheit herstellen würde, wäre es wohl auch auf dem Markt für Sportwetten möglich, einen großen Anteil der Angebote in ein geregeltes legales Marktumfeld mit der Möglichkeit zur Selbstsperre zu übertragen. Neben einem uneingeschränkten Zahlungsverkehr dürfte für die Wettanbieter vor allem die Werbeerlaubnis ein Anreiz für den Eintritt in den legalen Markt sein. Hintergrund ist, dass durch die Vielzahl der Anbieter auf dem internetbasierten Markt für Sportwetten ein intensiver Wettbewerb mit annähernd vollkommener Konkurrenz und sehr hohen Auszahlungsquoten besteht.171 Die Wettanbieter haben daher keinen großen Spielraum, sich mit ihrem Wettangebot von Angeboten der Konkurrenz abzuheben. In Anbetracht dieses Marktumfeldes kann davon ausgegeben werden, dass für die Wettanbieter neben der legalen Werbemöglichkeit auch die dauerhafte Markenpräsenz mit erlaubten eigenen terrestrischen Wettlokalen ein wichtiges Instrument zur Kundenbindung ist 171 Vgl. Barth, Becker (2012b), S.3, abhängig von der Steuerlast im konzessionsgebenden Land werden Auszahlungsquoten von bis zu 97% erzielt. 77 und daher ein Anreiz zur Lizensierung des eigenen Angebots darstellt.172 Für das ergänzende Wettangebot des staatlichen Anbieters Oddset gibt es aus ökonomischer Perspektive kein Begründungsmoment. Auf dem Markt für Sportwetten liegen keine Tatbestände von Marktversagen vor, die neben einem privaten Sportwettangebot ein zusätzliches Wettangebot der öffentlichen Lotteriegesellschaften einiger der Bundesländer erforderlich machen könnten. 5.3.5 Status Quo: Staatliches Lottomonopol Die bisherige Marktordnung auf dem deutschen Glücksspielmarkt sah die Aufrechterhaltung des staatlichen Veranstaltungsmonopols bei Lotterien vor.173 Die Marktteilnahme privater Akteure beschränkt der Gesetzgeber auf eine provisionsbasierte Vermittlung der staatlichen Angebote. Der Gesetzgeber begründet die Notwendigkeit einer staatlichen Monopollösung zuletzt unter anderem mit dem Ziel, die Versorgung der Bevölkerung mit einem „ausreichendes Glückspielangebot“ sicherstellen zu wollen.174 Dahinter verbirgt sich die empirisch nicht bestätigte Hoffnung, dass die Bevölkerung bei einem flächendeckend gut zugänglichen Lottoangebot andere Spielformen mit höherem Suchtpotential weniger oder gar nicht nachfragt. Darüber hinaus wurde das staatliche Monopol bisher mit dem Ziel der Manipulationsprävention begründet. Eine hohe Manipulationsanfälligkeit resultiere dabei vor allem aus der intransparenten Gewinnermittlung.175 Da das staatliche Veranstaltungsmonopol für Lotterien nicht unerhebliche Einnahmen generiert, wird allerdings immer wieder gemutmaßt, dass der Gesetzgeber die künstliche Branchenmonopolisierung im Bereich der Lotterien vorrangig aufgrund der erzielbaren Monopolrendite vornimmt.176 Tatsächlich erwirtschaften die auf ihr jeweiliges Bundesland begrenzten sechzehn Landeslottogesellschaf- 172 Vgl. Barth, Becker (2012b), S.14. 173 In einigen Bundesländern sind die monopolisierten Lottogesellschaften zwar als GmbH organsiert, in diesem Fall sind die Gesellschafter jedoch öffentliche Institutionen der jeweiligen Bundesländer. 174 § 10 GlüÄndStV. 175 Vgl. Gesetzesbegründung zum GlüÄndStV, Teil A II, Ziffer 3. 176 Vgl. u.a. Monopolkommission (2012) S. 18. 78 ten bei einer Auszahlungsquote von knapp 50 Prozent einen jährlichen Bruttospielertrag von ungefähr 3,5 Mrd. Euro.177 Neben den vertraglich zugesicherten Gebietsmonopolen der Landesgesellschaften verhindert die festgeschriebene Auszahlungsquote in Form eines Preiskartells einen Preiswettbewerb. Eine höhere Auszahlungsquote ist seitens des Gesetzgebers nicht erwünscht. Begründet wird die Erfordernis eines hohen Überschusses mit dem Ziel, die Attraktivität und damit die vermeintliche Suchtgefahr des Lottospiels nicht zusätzlich zu steigern.178 Die Teilnahmeerlaubnis der staatlichen Lottogesellschaften an grenzüberschreitenden Gemeinschaftslotterien mit deutlich höheren und daher wohl attraktiveren Hauptgewinnen widerspricht in Teilen jedoch der vorgebrachten Zielsetzung, die Attraktivität des Lottospiels eindämmen zu wollen. 179 Der Verwendungszweck der Erlöse aus dem staatlichen Glücksspiel ist vertraglich festgeschrieben und soll wohltätigen Zwecken dienen.180 Verwendung finden die Überschüsse unter anderem in der der Sportund Kulturförderung. 5.3.6 Alternative Regulierung: Privatwirtschaftliche Organisation des Lottoangebots Das bestehende Lottomonopol lässt sich aufgrund der generierten Erlöse zwar politökonomisch erklären, nicht aber ökonomisch begründen. Aufgrund des extrem geringen Suchtpotentials von Lotterien (vgl. Kapitel 4.1.3) entfallen Begründungsansätze, die auf eine Minimierung des Suchtpotentials zur Vermeidung externer Kosten der Spielsucht abzielen. Auch darüber hinaus lassen sich keine ökonomischen Argumente finden, die eine staatliche Bereitstellung zwingend erforderlich machen. Die Marktversagensanalyse konnte keine Hinweise auf natürliche Monopolstrukturen bei Vertrieb und Durchführung von Lotterien liefern, die unter Umstände eine staatliche Bereitstellung als eine von mehreren Regulierungsoptionen hätten rechtfertigen können (vgl. Kapitel 4.3). Dennoch wäre bei einer nichtstaatlichen Bereitstellung zu beachten, dass sich aufgrund möglicher Größenvorteile auf Lotteriemärkten Marktkonzentrationen bilden können. Hintergrund 177 Vgl. Barth, Becker (2012a), S.3 178 Vgl. Monopolkommission (2012) S. 18. 179 Vgl. § 22 GlüÄndStV. 180 § 10 Abs. 5 GlüÄndStV. 79 ist die konsumrelevante und mit zunehmendem Kundenkreis ebenfalls steigende Höhe des ausgespielten Hauptgewinns. Aus wettbewerbspolitischer Sicht wäre es auf Lotteriemärkten Hauptaufgabe des Staates, die Ausnutzung von Marktmacht beispielsweise in Form von künstlich niedrig gehaltenen Ausschüttungsquoten infolge von Absprachen zu unterbinden. Auch das Vorliegen asymmetrischer Informationen aufgrund der Manipulationsanfälligkeit von Lottospielen erfordert entgegen der bisherigen Einschätzung des Gesetzgebers kein staatliches Veranstaltungsmonopol. Grundsätzlich ist die Ermittlung der Gewinnzahlen zwar manipulationsanfällig und könnte vom Veranstalter beispielsweise dahingehend manipuliert werden, dass die Ziehung des Hauptgewinns auf Grundlage der im Vorfeld abgegeben Lottoscheine ausgeschlossen wird. Zur Gewährleistung einer einwandfreien Ermittlung der Gewinnzahlen ist es jedoch nicht erforderlich, dass der Staat selber als Veranstalter auftritt. Als Alternative bietet sich beispielsweise eine vom Veranstalter zu zahlende notarielle Beaufsichtigung von Lottoziehungen an. Auflagen zur finanziellen Absicherung größerer Gewinne durch entsprechende Rückversicherungen können die Konsumenten zudem vor der Zahlungsunfähigkeit eines Anbieters schützen. Das formulierte Ziel, ein Mindestangebot sichern zu wollen, erfordert aus ökonomischer Perspektive ebenfalls keine staatliche Bereitstellung. Eine systematisch zu geringe Bereitstellung ist auf dezentralen Wettbewerbsmärkten nur im Fall der Marktversagenskonstellation öffentlicher Güter zu erwarten. Die ökonomische Theorie beschreibt öffentliche Güter anhand zweier Kriterien. Ein öffentliches Gut liegt vor, wenn sowohl eine Nicht-Rivalität im Konsum als auch eine Nicht-Ausschließbarkeit vom Konsum vorliegt. Die Ursache für eine mangelhafte Bereitstellung öffentlicher Güter am Markt ist hauptsächlich auf ihre Eigenschaft der Nicht-Ausschließbarkeit zurückzuführen: Da sich beispielsweise im Falle einer Hochwasserschutzmaßnahme kein Bürger im Hinterland von deren schützender Wirkung ausschließen lässt, kann es Aufgrund von Trittbrettfahrerverhalten zu einer unzureichenden Zahlungsbereitschaft für die privatwirtschaftliche Bereitstellung eines Deiches kommen. Im Falle von Lottospielen liegt dieser Tatbestand nicht vor. Maßgeblich ist, dass die Teilnahme an der Lotterieverlosung den käuflichen Er- 80 werb eines Spielscheins voraussetzt, sodass bei Lotterien der Ausschluss von nicht zahlungsbereiten Teilnehmern gegeben ist.181 Als alternative Regulierung bietet sich die privatwirtschaftliche Organisation des Lotterieangebots an. An dieser Stelle sei in Erinnerung gerufen, dass in einem marktwirtschaftlich organsierten Wirtschaftssystem privatwirtschaftliche Unternehmungen der Regelfall sind.182 Regulative staatliche Markteinschränkungen sind daher nur in begründeten Ausnahmefällen legitim. Die Beweislast für das Erfordernis eines staatlichen Angebots läge daher auf Seiten des Staates bzw. seiner gewählten Vertreter. Im Fall von Lotterien liegen keine Hinweise vor, dass eine staatliche Bereitstellung zwingend erforderlich machen würde. Eine wettbewerbliche Organisation des Lotteriemarkts würde wohl rückläufige Produzentenrenten und steigende Ausschüttungsquoten zu Gunsten der lottospielenden Konsumenten ermöglichen. Aufgrund des extrem geringen Suchtpotentials von Lotterien dürften auch höhere Ausschüttungen das Suchtrisiko nicht dergestalt steigen, dass eine Sonderbehandlung von Lotterien zur Minimierung externer Kosten der Spielsucht gerechtfertigt sein könnte. Zur Suchtprävention bietet sich daher auch bei marktwirtschaftlich organisierten Lotterien der Anschluss an eine freiwillige Sperrdatei an. Darüber hinaus würde eine marktbasierte Organisation wohl auch eine präferenzgerechte Ausdifferenzierung der Spielformen ermöglichen. Neben Spielangeboten mit hohen Ausschüttungsquoten sind dabei auch Lotterien zugunsten mildtätiger Zwecke wie beispielsweise Weihnachtslotterien denkbar, sofern ein wohltätiges Engagement im Interesse der nachfragenden Konsumenten liegt. 5.3.7 Status Quo: Glücksspielbesteuerung auf Grundlage der Spieleinsätze Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union haben sich im Rahmen der Harmonisierung ihrer Mehrwertsteuersysteme auf eine Umsatzsteuerbefreiung von Wetten, Lotterien und sonstigem Glücksspiel mit Geldeinsatz geeinigt.183 Stattdessen obliegt es den Mitgliedsstaaten, Glücksspiele im Rahmen einer spezifischen Glücksspielsteuer zu 181 Vgl. Bardt (2012), S. 17. 182 Vgl. Bardt (2012), S. 15. 183 Richtlinie 2006/112/EG des Europäischen Rates. 81 besteuern. Die Besteuerung von Glücksspielen ist in Deutschland zu großen Teilen im Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) geregelt. Sportwetten und (Pferde-)Rennwetten werden mit einer Steuer von 5 Prozent auf den Wetteinsatz belegt. Neben der Umsatzbesteuerung war im bisherigen Glücksspielstaatsvertrag eine ergänzende Konzessionsabgabe von bis zu 71.000 Euro vorgesehen.184 Für Lotterien gilt ein Steuersatz von 20 Prozent auf den Preis der Lose. Ausgenommen von der Lotteriesteuer sind nicht gewerbliche Tombolas bzw. Lottieren beispielsweise im Rahmen von Gemeindefesten. Für die nach deutscher Rechtsauffassung verbotenen internetbasierten Casinospiele besteht im inländischen Steuerrecht bisher keine Regelung zur Steuerpflicht. Spielautomaten in Gaststätten oder Spielsalons unterliegen hingegen der kommunalen Vergnügungssteuer. Die Steuersätze variieren dabei zwischen den Kommunen deutlich. Während einige Kommunen auf die Steuer vollständig verzichten, sind in der Spitze in anderen Kommunen Abgaben von 25 Prozent auf den Spielumsatz anzutreffen.185 Die Abgaben der Spielbanken sind im jeweiligen Landesrecht geregelt. Im Regelfall fällt nach einem Freibetrag von 1 Million Euro eine Spielbankabgabe in Höhe von 50 Prozent auf den Spielertrag an.186 Für die Konsumenten von Glücksspielen sind sämtliche Spielgewinne in Deutschland hingegen steuerfrei.187 Die Steuereinnahmen aus Glücksspielen (nicht zu verwechseln mit Spielerträgen aus öffentlich veranstalten Glücksspiel wir z.B. der Klassenlotterie) betrugen im Jahr 2015 in Deutschland ungefähr 5 Mrd. Euro. 188 Der größte Einzelposten ist gegenwärtig die Lotteriesteuer. Aufgrund der fehlenden steuerrechtlichen Grundlage trägt das um- 184 § 9a Abs. 4 GlüÄndStVB. Bei einem jährlichen Umsatz bis zu 100 Millionen Euro, zuzüglich 0,3 v.T. der 100 Millionen Euro übersteigenden Spieloder Wetteinsätze. 185 Vgl. Peren, Clement, Terlau (20011), S. 40. 186 Vgl. für Nordrhein-Westfahlen §12 Abs. 2 SpielbG NRW. Eine ausführlichere Darstellung der Spielbankbesteuerung findet sich beim Landesamt für Steuern Niedersachsen http://www.lstn.niedersachsen.de/steuer/informationen-zu-denoeffentlich-zugelassenen-spielbanken-122306.html. 187 Vgl. u.a. Kahle (2006), S. 52. 188 Quelle: Gemeinsame Geschäftsstelle Glücksspiel. 82 satzstärkstes Glücksspielsegment der Online-Casinospiele nicht zum Steueraufkommen bei. Ein Teil der privaten Sportwettanbieter zahlt hingegen trotz fehlender inländischer Sportwettlizenzen die vorgesehene Umsatzabgabe auf Wetteinsätze (vgl. Kapitel 5.3.3). 5.3.8 Alternative Regulierung: Abgabe auf den Bruttospielertrag Es kann unterschiedliche Beweggründe für die Besteuerung des Glücksspiels geben. Neben fiskalischen Überlegungen der Einnahmengenerierung sind im Fall von Gütern, bei deren Konsum negative externe Kosten auftreten können, vor allem Überlegungen zu einer Lenkungssteuer (auch Pigou-Steuer) relevant. Ziel einer Lenkungssteuer wäre es, die auftretenden externen Kosten einer Spielsucht zu internalisieren. Ein solcher Ansatz folgt der Idee, dass Glücksspielkonsumenten Teile der möglichen Kosten einer Suchterkrankung nicht in ihrem Entscheidungskalkül berücksichtigen, weil diese Kosten im Falle einer Krankheit von Dritten getragen würden. Aufgrund dieser nicht berücksichtigten Kosten könnte der Glücksspielkonsum aus Konsumentenperspektive zu günstig sein, was in einer zu hohen Nachfrage resultieren könnte (vgl. Kapitel 4.1). Eine Lenkungsabgabe würde nun versuchen, über eine gezielte Besteuerung einen höheren Marktpreis herbeizuführen, der als zusätzlich Komponente die bisher nicht berücksichtigten externen Kosten beinhaltet. Die externen Kosten der Konsumentscheidung sollen so den Konsumenten angelastet werden. 189 Allerdings ist fraglich, inwieweit sich eine Lenkungsabgabe zur Internalisierung von negativen externen Effekten bzw. Kosten des Glückspiels überhaupt wirksam implementieren lässt. Neben dem in der Literatur üblicherweise vorgebrachten Argument der Unkenntnis der genauen Verläufe des Grenznutzens- bzw. der Grenzkosten 189 Neben der bloßen Internalisierung (also Anlastung) der externen Kosten der Glücksspielsucht könnte es auch die Intention des Gesetzgebers sein, über eine Lenkungssteuer die Entstehung einer Suchterkrankung präventiv zu verhindern (und nicht bloß deren Kosten den Konsumenten anzulasten). Eine solche Politik dürfte jedoch an Grenzen stoßen. Hintergrund ist, dass die Forschung vorrangig bei Konsumenten, die zu Suchtmustern neigen, von einer weniger preiselastischen Nachfrage ausgeht. Sofern sich eine Spielsucht gar verfestigt hat, hätten in Phasen des triebgesteuerten Verlangens Preissteigerung praktisch keinen Einfluss mehr auf die Konsumentscheidung aufgrund der tendenziell preisunelastischen Nachfrage bei Personen, vgl. u.a. Ahlheim, Zahn (2007), S. 373. 83 einer weiteren Einheit Glücksspielkonsum zur Ermittlung einer optimalen Steuerhöhe greift vor allem das Argument möglicher Ausweichreaktionen.190 So könnte eine hohe Lenkungsabgabe die Überführung des Glücksspiels in ein reguliertes Marktumfeld deutlich erschweren. Anbieter (und damit letztlich auch die Konsumenten) könnten sich in diesem Fall einer Lenkungssteuer (weiterhin) entziehen. Bei der Wahl einer angemessenen Bemessungsgrundlage für eine Spielsteuer steht der Gesetzgeber vor der Herausforderung, dass die Wettanbieter im europäischen Ausland einer teilweise extrem niedrigen Steuerlast ausgesetzt sind. Aufgrund der erläuterten Schwierigkeiten bei der vollständigen Unterbindung grenzüberschreitend offerierter Onlineangebote besteht daher auf dem internetbasierten Glücksspielmarkt zumindest in abgeschwächter Form ein internationaler Steuerwettbewerb. 191 Der inländische Graumarkt wurde in den letzten Jahren vor allem von Anbietern mit EU-Lizenzen aus Malta und Gibraltar dominiert. Im Gegensatz zu der in Deutschland vorgesehenen fünfprozentigen Abgabe besteuert Gibraltar den Spielumsatz mit einer Abgabe von einem Prozent bei einer jährlichen Abgabendeckelung von ca. 490.000 Euro (£425.000). Malta besteuert den Spielumsatz mit nur 0,5 Prozent bei einer jährlichen Abgabendeckelung von 466.000 Euro.192 Sofern man davon ausgeht, dass eine Überführung des internetbasierten Glücksspielmarkts aufgrund begrenzter Sanktionsmechanismen im Fall einer anreizkompatiblen Regulierung der Tendenz nach besser gelingt, sollte die Abgabenlast im konkurrierenden Ausland bei Ausgestaltung der Besteuerungsregeln berücksichtigt werden. In Hinblick auf die populären internetbasierten Casinospiele erschwert die in Deutschland gewählte Methode der Umsatzbesteuerung mit einem relativ hohen Steuersatz die Einbeziehung der bisher verbotenen Casino- und Pokerspiele. Diese Spielformen zeichnen sich durch eine sehr hohe Einsatzfrequenz (schnelle Spielabfolge) und vergleichsweise hohe Ausschüttungsquoten aus. Beispielswiese liegt der durchschnittliche Bankvorteil (Gewinnmarge) beim klassischen Roulett bei 2,7 Prozent.193 Eine fünfprozentige Umsatzbesteuerung würde daher zwangsläufig zu einem Verlust des Spielanbieters füh- 190 Vgl. u.a. Roth (2011), S. 169 ff. 191 Vgl. Maschke, Schmidt (2011), S. 113. 192 Vgl. Barth, Becker, (2012b), S. 13. 193 Vgl. pwc (2011), S. 14. 84 ren.194 Die legalen Casinospiele und Spielautomaten sind daher im Staatsvertrag von der Umsatzbesteuerung ausgeschlossen. Bei diesen Glücksspielformen wird der Bruttospielertrag und damit der verbleibende Bankgewinn des Veranstalters besteuert.195 Wenn man als Ziel einer einheitlichen Besteuerungsgrundlage für alle Glücksspielformen verfolgt, bietet sich aufgrund der Schwierigkeiten bei der Umsatzbesteuerung von Casinospielen als Alternative eine Besteuerung des Bruttospielertrags der Spielanbieter an. Eine Vorlage für ein solches Steuermodell bietet die ursprünglich in Schleswig-Holstein vorgesehene Besteuerung des Bruttospielertrags in Höhe von 20 Prozent.196 Statt am erzielten Umsatz orientiert sich dieses Steuermodell am erzielten Rohertrag des Anbieters. Bemessungsgrundlage ist folglich der durch den Verkauf von Glücksspielgütern geschaffene Mehrwert. Bei einer Besteuerung des Bruttospielertrags bestünde die Möglichkeit, neben Sportwetten und Lotterien auch Glücksspielformen mit hoher Ereignisfrequenz und daher hohen Spielumsätzen (Poker, Casino- und Automatenspiele) in ein einheitliches Steuersystem zu integrieren. Vergleicht man diesen Steuervorschlag mit der gegenwärtigen Steuerregelung für Wettanbieter (Umsatzabgabe von 5 Prozent), ergibt sich im Fall einer Ertragsbesteuerung von 20 Prozent eine leicht geringere Steuerbelastung. Berechnungen gehen davon aus, dass die Umsatzabgabe der steuerzahlenden privaten Wettanbieter einer Ertragssteuer von ungefähr 26 Prozent entspricht. Im Durchschnitt aller 28 EU-Mitgliedsstaaten werden Sportwetten in Europa mit ungefähr 23 Prozent besteuert.197 Eine Ertragsbesteuerung in Anlehnung an den europäischen Durchschnitt im Bereich um die 20 Prozent läge allerdings noch immer deutlich oberhalb sehr geringer Steuersätze in einigen Mitgliedsstaaten. Das als Lizenzgeber sehr beliebte Mitgliedsland Malta erhebt beispielsweise eine (umgerechnete) Ertragssteuer von nur 3 Prozent.198 194 Vgl. de Miranda, Schmidt (2013), S. 92. 195 In Nordrhein Westfahlen wird der Bruttospielertrag der Spielbanken beispielsweise bei einem Freibetrag von einer Mio. Euro mit 50 Prozent besteuert, Vgl. §12 Abs. 2 SpielbG NRW. 196 § 36 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 GlückGSH. 197 Rebeggiani, Breuer (2017), S. 662f. 198 Rebeggiani, Breuer (2017), S. 663. 85 Ähnlich geringe Steuersätze werden auch auf andere Glücksspielformen wie Casinospiele erhoben. Damit verbliebe wohl auch weiterhin ein Anreiz seitens der Anbieter, sich zumindest aus Steuergründen einer inländischen Lizensierung und freiwilligen Steuerzahlung zu entziehen.199 Eine sehr geringe Besteuerung in Anlehnung an die Steuersätze in Malta oder Gibraltar würde hingegen zu einer sehr deutlichen Ungleichbehandlung mit alternativen Konsumgütern und Dienstleistungen führen, deren Erbringung bzw. Verkauf der Gesetzgeber weitestgehend mit einer Mehrwertsteuer zum Normal-Steuersatz von 19 Prozent belegt. Im Ergebnis stünde bei Steuersätzen wie in Malta eine einseitige Konsumsubvention von Glücksspielgütern, die ebenfalls unerwünschte Lenkungseffekte haben könnte. 5.4 Ausblick Die Entwicklungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass die restriktive nationale Regulierung bei der Verringerung von Suchtrisiken und daraus entstehenden Folgekosten an Grenzen stößt. Erklärtes Ziel dieser restriktiven Regulierung war es, den Spieltrieb der inländischen Bevölkerung auf wenige, erlaubte Spielformen zu begrenzen. Das Gegenteil ist der Fall: Die bestehenden Konsumverbote haben bisher dazu geführt, dass die inländischen Konsumenten inzwischen gut 50 Prozent ihrer Spieleinsätze bei Anbietern mit auswärtigen Lizenzen tätigen. Die ausländischen Spiellizenzen sind im Regelfall zwar an einer Überprüfung der finanziellen Stabilität der Anbieter gekoppelt, sie verzichten jedoch oft auf darüberhinausgehende Mechanismen zum Spielerschutz. Die Verbotsregelungen der aktuellen Regulierung erweisen sich daher sowohl bei der Minimierung externer, gesellschaftlicher Kosten der Spielsucht als auch bei der Minimierung individueller Kosten der potenziell Betroffenen als kontraproduktiv. 199 Gegenwärtig werden von privaten Anbietern trotz bestehender Steuerpflicht nur gut 60 Prozent der Wetterträge in Deutschland versteuert, vgl- Rebeggiani, Breuer (2017), S. 659. Neben günstigeren Steuermodellen in anderen Mitgliedsstaaten kann die mangelnde Bereitschaft zur Steuerzahlung in Deutschland aber auch an der Tatsache liegen, dass die Angebote private Anbieter aufgrund fehlender Lizensierungsmöglichkeit nach deutschem Recht bisher verboten waren. 86 Die diskutierten alternativen Regulierungsansätze zeigen einen Weg auf, wie die inländische Glücksspielnachfrage in ein von Deutschland aus reguliertes Marktumfeld überführt werden könnte. Diese Überführung ist die Grundvoraussetzung dafür, dass Instrumente zum Spielerschutz wie ein freiwillige Budget- oder Verlustbegrenzung oder auch eine temporäre Selbstsperre einen wirksamen Beitrag zur Suchtprävention leisten können. Aufgrund bestehender grenzüberschreitender Angebote im europäischen Binnenmarkt könnte auch ein koordiniertes Vorgehen der Mitgliedsstaaten beispielsweise mit einer gemeinsamen Sperrdatei für alle in Europa konzessionierten Glücksspielanbieter Vorteile bieten. Die sehr unterschiedlichen Regulierungsansätze in den Mitgliedsstaaten lassen eine gemeinsame Lösung allerdings unwahrscheinlich erscheinen. Daher ist vorrangig die nationale Politik in Person der zuständigen Bundesländer gefordert, nach Jahren der Rechtsunsicherheit einen Regulierungsrahmen zu schaffen, der nicht länger die Hälfte des Glücksspielmarktes ausklammert und die Augen vor potenziellen Suchtgefahren im schnell wachsenden Onlinesegment verschließt. Der erste Entwurf der Bundesländer zur Neufassung des vom Europäischen Gerichtshof im Jahr 2016 gekippten Glücksspielstaatsvertrags macht hingegen wenig Hoffnung. Die Mehrheit der Bundesländer will die Europarechtskonformität lediglich durch den Wegfall der mengenmäßigen Beschränkung der bisher nicht vergebenen privaten Spottwettlizenzen herstellen. 200 Das populäre Online- Casinospiel, die stark nachgefragten Live-Wetten oder Online- Pokerspiele sollen verboten bleiben. Hoffnung auf eine sachgerechte Glücksspielregulierung machen hingegen die jüngsten Ankündigungen der Bundesländer Schleswig-Holstein und Nordrhein- Westfalen. Beide Länder wollen einen neuen Staatsvertrag nur dann mittragen, wenn auch ein legales, reguliertes Marktumfeld für die bisher verbotenen Onlineangebote geschaffen wird. 200 Vgl. § 1 Abs. 4 Entwurf des zweiten Staatsvertrags zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages.

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Zusammenfassung

Gut gemeinte Konsumverbote sind ein kontroverses Thema. Wohl die wenigsten Menschen wünschen Anderen etwas Schlechtes, und so liegt der Impuls nahe, sein Gegenüber vor „falschen“ Entscheidungen bewahren zu wollen. Auch im Fall des Glücksspiels versucht der Gesetzgeber die Bevölkerung mit Verboten vor einer Suchterkrankung zu schützen. Die Verbote populärer Spielformen haben bisher allerdings dazu geführt, dass immer mehr Konsumenten auf Plattformen ohne wirksame Schutzmechanismen ausweichen. Neben Problemen bei der praktischen Umsetzung ist es auch aus theoretischer Perspektive nicht einfach, gut gemeinte Verbote systematisch zu begründen. Die Ansätze scheitern regelmäßig daran, dass es – zumindest nach ökonomischem Verständnis – keinen Maßstab für „falsche“ Konsumentscheidungen gibt, solange nicht unbeteiligte Dritte Leidtragende dieser Entscheidungen sind. Innerhalb des ökonomischen Analysegerüsts erscheint es logisch kaum möglich, die tatsächliche Vorteilhaftigkeit von gut gemeinten Verboten herzuleiten, auch wenn für einige Konsumenten eine langfristige Besserstellung durch Beschränkungen durchaus denkbar ist. Daraus folgt jedoch keine gleichgültige Haltung gegenüber den Suchtgefahren. Vielmehr werden unter Bezugnahme auf den andauernden Reformprozess der Glücksspielregulierung alternative Ansätze besprochen, die zur Suchtprävention einen möglichst wirksamen Mechanismus zur freiwilligen Begrenzung der Spieleinsätze vorsehen.