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3 Staatliche Markteingriffe zum Schutz der Bürger vor ihrem eigenen Konsumverhalten in:

Clemens Recker

Der deutsche Glücksspielmarkt, page 17 - 40

Staatliche Regulierung im Spannungsfeld zwischen wohlwollender Konsumbeschränkung und individueller Handlungsfreiheit

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4146-8, ISBN online: 978-3-8288-7000-0, https://doi.org/10.5771/9783828870000-17

Series: Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln, vol. 60

Tectum, Baden-Baden
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17 3 Staatliche Markteingriffe zum Schutz der Bürger vor ihrem eigenen Konsumverhalten In diesem Kapitel wird die Frage diskutiert, ob sich mit dem Analyserahmen der Ökonomik Suchtprävention zum Schutz der Bürger vor sich selber als staatliches Ziel herleiten lässt. Konkret geht es um die Legitimation staatliche Verbote bzw. Konsumbeschränkungen zum Selbstschutz. Da es sich um einen ökonomischen Analyseansatz handelt, wird die Fragestellung zunächst aus der normativen Perspektive einer individualistischen Grundposition diskutiert. Im Anschluss wird mit der individualistischen Interpretation meritorischer Güter ein Ansatz vorgestellt, der für sich beansprucht, die Unvereinbarkeit von paternalistischen Handlungsbeschränkungen mit der normativ-individualistischen Grundposition der Ökonomik überwunden zu haben. In einer abschließenden Erörterung werden Schwachpunkte dieses Ansatzes diskutiert. 3.1 Vertragstheoretische Überlegungen auf Grundlage einer normativ individualistischen Grundposition Zur Bewertung von Handlungsbeschränkung bietet die Konstitutionenökonomik ein Analyseinstrument, das eine systematische Annäherung an die Frage der Legitimität von Regeln ermöglicht. Im Gegensatz zur ökonomischen Fragestellung, wie sich Individuen unter bestimmten, gegebenen Restriktionen verhalten, beschäftigt sich die Konstitutionenökonomik mit der übergeordneten Fragestellung der Entstehung eines Regelrahmens. Die Grundidee ist, eine Regel oder einen Regelrahmen aus individueller Perspektive vertragstheoretisch herzuleiten. Diese vertragstheoretischen Perspektive folgt dabei der Überlegung, dass sich die Legitimität einer Handelsbeschränkung herleiten ließe, wenn die individuelle Zustimmung jedes betroffenen Individuums plausibel erscheint. Die Entstehung eines gemeinsamen Regelrahmens kann daher als ein marktbasierter Tauschprozess interpretiert werden, bei dem die Individuen miteinander Handlungsbeschränkungen aushandeln: Eine Person entscheidet sich dabei freiwillig für die Beschneidung des eigenen Möglichkeitsraums, weil sie sich einen Vorteil daraus verspricht, wenn sich alle anderen Personen im Gegenzug der gleichen Einschränkung unterwerfen. Grundvoraussetzung für den 18 freiwilligen Austausch von gegenseitigen Handlungsbeschränkungen ist, dass sich alle beteiligten Vertragsparteien eine individuelle Besserstellung durch die Einschränkung erhoffen.18 Ein bekanntes Beispiel für die potenzielle Vorteilhaftigkeit gegenseitiger Handlungsbeschränkungen ist der eigene Verzicht auf Selbstjustiz und physische Gewaltanwendung, wenn sich im Gegenzug alle Individuen einem staatlichen Gewaltmonopol unterwerfen. Daher lässt sich die Entstehung von Regeln in dieser Logik auch als Folge eines Konsenses aller betroffenen Individuen beschreiben. Die zentrale Bedeutung dieses Konsensprinzips als Grundvoraussetzung für die Begründung gemeinsamer Regeln folgt aus der einfachen Überlegung, dass sich die Vorteilhaftigkeit einer Regel nur dann systematisch ableiten lässt, wenn zuvor alle betroffenen Personen zugestimmt haben.19 Relevant wird nun die Frage, welcher Maßstab für die Bewertung der individuellen Zustimmung zu einer Regel angelegt wird, um auf eine Besserstellung aller Beteiligten schließen zu können. Folgt man dem methodologischen Individualismus als zentrale normative Wertsetzung der Ökonomik, kann nur über eine tatsächliche Zustimmung aller Beteiligten auf die tatsächliche Vorteilhaftigkeit einer Regel geschlossen werden: Der methodologische Individualismus besagt, dass das handelnde Individuum als Quelle aller Werte anzusehen und daher die einzige bewertende Instanz sein kann.20 Anders formuliert, kann nur jeder Mensch für sich den Wert eines bestimmten Gutes oder auch die Wertminderung durch eine bestimmte Handlungsbeschränkung individuell bewerten. Ein konsistenter Rückschluss auf die Vorteilhaftigkeit einer Regel setzt daher die tatsächliche Zustimmung jedes betroffenen Individuums voraus. Denn 18 Vgl. Buchanan (1990), S. 4. 19 Vgl. Brennan, Buchanan (1993), S.34. 20 Der methodologische Individualismus lässt sich in zwei Komponenten untergliedern: Die erste anthropozentrische Komponente besagt, dass alle Werte vom Individuum ausgehen. Für wissenschaftlich tätige Ökonomen bedingt diese erste Komponente, dass sich der Wert eines Gutes oder einer Dienstleistung nicht extern objektivieren lässt, sondern immer nur durch die subjektive Wertschätzung des betroffenen Individuums entsteht. Die zweite liberale Komponente bedingt, dass wissenschaftlich tätige Ökonomen Individuen in den Mittelpunkt ihrer Analyse stellen. Ziel ist es, Phänomen über individuelle Handlungsentscheidungen zu erklären. 19 nur diese tatsächliche, freiwillige Zustimmung würde sicherstellen, dass sich jedes Individuum - wie unterschiedlich seine individuellen Vorstellungen bzw. Präferenzen auch seien mögen - tatsächlich besserstellt. Die aus einer engen individualistischen Perspektive erforderliche freiwillige und tatsächliche Zustimmung aller adressierten Individuen zu einer einschränkenden Regelung wird von Buchanan und anderen Vertretern der Konstitutionenökonomik mangels Operationalisierbarkeit auf das schwächere Substitut einer hypothetischen Zustimmungsfähigkeit reduziert. Ein häufig angeführtes Argument für den Rückgriff auf die hypothetische Zustimmungsfähigkeit als Maßstab individueller Vorteilhaftigkeit ist der Verweis auf die Konsensfindungskosten in einer großen Gesellschaft.21 Als hypothetisch oder allgemein zustimmungsfähig gelten in dieser Logik Regeln, die die Besserstellung aller betroffenen Individuen plausibel erscheinen lassen.22 Dieser Rückgriff auf eine hypothetische Zustimmung hat dann aber unmittelbare methodische Konsequenzen: Da die betroffenen Individuen in diesem Fall nicht mehr durch ihre tatsächlich Zustimmung die Bestätigung für die Vorteilhaftigkeit einer Regel erbringen, kann auch das abgeleitete Ergebnis keine unmittelbare Bindungswirkung entfalten. Die Plausibilitätsprüfung einer gegenseitigen Vorteilhaftigkeit und damit einer allgemeinen Zustimmung dient daher vorrangig der Versachlichung der politischen Debatte um die Ausgestaltung von Regeln. James M. Buchanen selber grenzt den Möglichkeitenraum für allgemein zustimmungsfähige Regeln auf Situationen mit zwischenmenschlicher Interaktion ein. Ohne potenzielle Konfliktsituation zwischen den einzelnen Individuen bestehe kein Bedarf Rechte und Pflichten jedes einzelnen festzulegen und Notfalls unter Zwang durchzusetzen: „In a world without interpersonal conflict, potential or actual, there would, of course, be no need to delineate, to define, to enforce, any set of individual (family) rights, either in the ownership and use patterns of physical things or in terms of behaviour with respect to other persons.“23 21 Vgl. Tietzel, Müller (1997), S. 13. 22 Vgl. ebenda (1997), S. 14. 23 Buchanan (1975), S.29, das Zitat findet sich in deutscher Fassung auch bei: Koboldt (1995a) S. 9. 20 Auf den ersten Blick mag hier vorrangig die ökonomische Verhaltensannahme eines rationalen und um Nutzenmaximierung bemühten Individuums gegen eine hypothetische Zustimmungsfähigkeit sprechen. Tatsächlich erscheint es intuitiv wenig plausibel, warum ein rationales Individuum freiwillig auf einen Teil seiner Handlungsoptionen verzichten sollte, wenn es im Gegenzug keinen entsprechenden Verzicht seiner Mitmenschen zur Realisierung einer Situation gegenseitiger Vorteilhaftigkeit bewirken kann. Sofern man Rationalität dahingehend interpretiert, dass rational agierende Individuen aus ihren Handlungsalternativen ohnehin nur jene Möglichkeiten auswählen, die nach individueller Abwägung vorteilhaft erscheinen und alle mit Nachteilen behafteten Möglichkeiten umgehen, besteht kein Anreiz zur Beschränkung der eigenen Freiheit. Während eine Einschränkung keinen Nutzengewinn verspricht, weil das jeweilige Individuum ohne freiwillige Beschränkung gemäß seinen situationsbedingten Präferenzen frei aus allen verfügbaren Optionen auswählen kann, bürgt jede eingegangene Beschränkung die Gefahr, dass sie Handlungsmöglichkeiten versperrt, die irgendwann von Interesse sein könnten. Zentral dürfte bei dieser Abgrenzung aber vor allem die Wertsetzung des methodologischen Individualismus sein, der für James M. Buchanen der Ausgangspunkt seiner ökonomischen Analyse von Regeln ist:24 Denn immer wenn eine Regel die Handlungsalternativen eines souveränen Individuums in Situationen ohne Interaktion mit Dritten beschränkt, muss diese Regel zwangsläufig dessen individuelles Werturteil und damit dessen individuelle Handlungsfreiheit in Frage stellen. Die Tatsache, dass in diesem Fall dem Individuum durch Dritte eine fehlerhafte Bewertung seiner Handlungsalternativen unterstellt werden muss, scheint unauflösbar der normativen Annahme des methodologischen Individualismus zu wiedersprechen, wonach allein das Individuum die ausschlaggebende Instanz für die Bewertung des individuellen Wertes einer Situation, eines Gutes oder auch einer Regel sein kann. 24 Vgl. Brennan, Buchanan (1993), S.34. 21 3.2 Der konstitutionenökonomische Ansatz zur Legitimation von Handlungsbeschränkungen ohne zwischenmenschliche Interaktion Obwohl paternalistische Handlungsbeschränkungen mit der normativen Grundlage der Ökonomik scheinbar nicht vereinbar sind, bestehen in der ökonomischen Literatur Ansätze, die eine Vereinbarkeit meritorisch motivierter Beschränkungen mit einer individualistischen Grundposition über eine zu erwartende individuelle Zustimmung nachweisen wollen. Ausgangspunkt dieser Ansätze ist jeweils der Zweifel, ob Individuen unter realen Bedingungen tatsächlich in der Lage sind, die Folgen ihres Handelns ausreichend abzuschätzen. Aufgrund genau dieser Zweifel sieht auch der Gesetzgeber im Fall von Suchtgefahren eine weitreichende Schutzpflicht des Staates für seine Bürger. Da eine ablehnende ökonomische Grundposition gegenüber jeder Art wohlwollender Bevormundung in Teilen der öffentlichen Diskussion bereits aufgrund der vermeintlichen Realitätsferne eines auf individueller Rationalität aufbauenden theoretischen Menschenbilds in Abrede gestellt wird, kann eine kritische Auseinandersetzung mit den Stärken und Schwächen alternativer Legitimationsansätze zur Versachlichung der Diskussion beitragen. Der konstitutionenökonomische Legitimationsversuch meritorisch motivierter Konsumvorschriften knüpft an das Instrument der vertragstheoretischen Analyse von Handlungsbeschränkungen an. Die Idee eines freiwillig eingegangenen Vertrags über den Verzicht von Handlungsoptionen wird dabei auf Situationen ohne zwischenmenschliche Interaktion übertragen. Ziel ist es, auch jenseits zwischenmenschlicher Konfliktsituation Möglichkeiten einer individuellen Besserstellung aufzuzeigen, die sich aus einem verbindlichen Verzicht auf bestimmte Handlungsfreiheiten ergeben. Die individuelle Zustimmung wird darüber plausibilisiert, dass der Verzicht zumindest dem langfristigen Willen des Individuums entsprechen könnte und daher vorzugswürdig sei. Den Anstoß für diese konstitutionenökonomische Interpretation meritorisch motivierter Handlungsbeschränkungen gab die offensichtliche Unvereinbarkeit von Richard Musgraves Konzeption (de- )meritorischer Güter mit der Konsumentensouveränität als elementare Grundlage des normativ individualistischen Forschungspro- 22 gramms der Ökonomik.25 Nach Richard Musgraves Forschungsprogramm existiert im Fall meritorischer Güter neben einer Indifferenzkurve auf Grundlage der individuellen Präferenzen noch eine zweite, extern an das Individuum herangetragene Indifferenzkurve, aus der ein optimales, wünschenswertes, Konsummuster des betrachteten (de-)meritorischen Gutes resultiert.26 Der hier diskutierte Fall staatlich vorgegebener Konsumbeschränkungen zur Suchtpräventionen ließe sich auf dieses Konzept folgendermaßen übertragen: Die beobachtbaren Präferenzen des Individuums, Güter mit Suchtpotential in einem möglicherweise problematischen Ausmaß zu konsumieren, könnten legitimierweise unter Berufung auf einem vermeintlich besser informierten Expertenkreises übergangen werden, sofern deren vorgeschlagenes Konsumverhalten für das Individuum und die Gesellschaft unter Berücksichtigung fachlicher Expertise vorteilhaft erscheint. Damit übergeht Richard Musgraves Konzeption meritorischer Güter bewusst die Souveränität der Konsumenten und empfiehlt anstelle vermeintlich fehlerhafter individueller Werturteile eine alternative, externe Norm.27 Dem gegenüber versucht die erweiterte konstitutionenökonomische Analyse paternalistisch motivierter Handlungsbeschränkungen meritorische Eingriffe weniger auf Grundlage exogener Werte bzw. Normen zu legitimieren. Vielmehr soll stärker plausibilisiert werden, dass die Intention einer meritorischen Handlungsbeschränkung den Präferenzen des adressierten Individuums selbst entspricht. Um die Problemstellung einer individuellen Handlungsbeschränkung bei Abwesenheit zwischenmenschlicher Interaktion einer konstitutionenökonomischen Analyse zugänglich zu machen, schränkt dieser Ansatz die Annahme individueller Rationalität ein. Betrachtet werden Situationen, unter denen Individuen offenbar Schwierigkeiten haben, ihre vermeintlich vorhandenen individuellen Präferenzen in entsprechendes Handeln umzusetzen. Die Annahme, dass eine beobachtbare Wahlhandlung nicht immer den Präferenzen bzw. Zielen eines Individuums entsprechen muss, ermögliche den Vertretern dieses Ansatzes die Rekonstruktion von selbstschädigenden Verhaltensweisen. 28 Selbstschädigende Verhaltens- 25 Vgl. Müller, Tietzel (1997), S. 11 und S. 13. 26 Vgl. Musgrave (2008) 27 Vgl. Müller, Tietzel (1997), S. 11. 28 Vgl. Koboldt (1995b), S. 48. 23 weisen treten demnach in Situationen auf, in denen ein Individuum mit seinen beobachtbaren Handlungen gegen seine eigene langfristige Zielsetzung verstößt.29 Angenommen wird eine Situation, in der das Ergebnis einer bewussten Entscheidung von einer Vielzahl von kleineren Einzelentscheidungen abhängt. Hier sei es denkbar, „dass die in den jeweiligen Situationen getroffenen Einzelentscheidungen in der Gesamtheit dem vom Individuum gewollten Ergebnis systematisch entgegenstehen und nicht die präferierte Sequenz erzeugen.“30 Bezogen auf die Gefahr einer Spielsuchterkrankung ließe sich dieses Gedankenexperiment dahingehend übersetzen, dass ein Individuum zunächst klar ein übergeordnetes Interesse hat, auf keinen Fall der Spielsucht mit allen, dem Individuum durchaus bekannten, negativen Folgen zu verfallen. In jeweiligen, dieses übergeordnete Interesse tangierenden Einzelentscheidungen, wie beispielsweise der spontanen Platzierung von Spieleinsätzen, könnte sich das Individuum von ganz anderen Präferenzen bzw. der Befriedigung anderer Bedürfnisse leiten lassen, sodass die mögliche Folge diese Sequenz von Einzelentscheidungen (ein schrittweiser Kontrollverlust über das eigene Spielverhalten) dem übergeordneten Gesamtinteresse konträr gegen- über steht oder zumindest davon abweicht.31 Während es sich bei dieser Frage grundsätzlich um ein individuelles Selbstbindungsproblem handelt, könnte hier ein individuelles Interesse bestehen, sich selbst auf Entscheidungen oder Handlungsweisen verpflichten zu können oder durch veränderte Handlungsanreize eine optimalere Entscheidungssequenz herbeizuführen.32 Damit könnte die Zustimmungsfähigkeit zu einer Handlungsbeschränkung auch abseits zwischenmenschlicher Interaktion bestehen. Der Versuch einer konstitutionenökonomische Interpretation und Legitimation (de-)meritorischer Güter besteht folglich aus zwei Stufen: Zunächst wird versucht, einen Widerspruch zwischen den beobachtbaren Wahl- bzw. Konsumentscheidung eines Individuums und seinen langfristigen Zielen nachzuweisen. Aus der modellierten Abweichung zwischen einem beobachtbaren individuellen Handlungsergebnis, wie der medizinischer Diagnose der Spielsucht und 29 Vgl. ebenda, S. 48. 30 Koboldt (1995a), S.13. 31 Gedankengang in Anlehnung an: Koboldt (1995a), S. 13. 32 Vgl. Koboldt (1992), S. 51. 24 der unterstellten individuellen Präferenz, niemals spielsüchtig werden zu wollen, wird eine potenzielle Kooperationsrendite abgeleitet. Diese Rendite wäre zu realisieren, wenn sich das Individuum zu seinem eigenen Vorteil an seine unterstellte Präferenz binden würde. In diesem Fall würde das Individuum in gewisser Weise mit sich selber kooperieren und die vermeintlich kurzsichtige Freude am Glücksspiel zugunsten einer künftigen Suchtfreiheit aufgeben. Im nächsten Schritt wird argumentiert, dass die Durchsetzung dieser Selbstbindung den Rückgriff auf einen Dritten als überwachende und sanktionierende Instanz notwendig machen würde. Die Aufgabe, Individuen bei der Verfolgung ihrer unterstellten Präferenzen durch bindende Mechanismen zu unterstützen, könnte nach Auffassung der Vertreter dieses Ansatzes dann von staatlicher Seite übernommen und beispielsweise in der Rechtsordnung als Verbot selbstschädigender Verhaltensweisen wie dem Konsum von Glücksspielformen mit hohem Suchtpotential oder dem Konsum von Drogen verankert werden.33 Die Berechtigung dieser freiheitseinschränkenden Regelungen im Rechtsrahmen einer Gesellschaft soll dann in Anlehnung an die konstitutionelle Ökonomik durch den Nachweis allgemeiner Zustimmungsfähigkeit im Rahmen eines hypothetischen Konsenstests plausibilisiert werden. Die folgende Analyse vertieft zunächst den Modellierungsversuch einer Abweichung zwischen beobachtbaren Handlungen und langfristigen Zielen eines Individuums. Darauf aufbauend wird das Argumentationsmuster nachgezeichnet, das auf Grundlage dieser hergeleiteten Abweichung eine meritorisch motivierte Konsumvorschrift im Rechtsrahmen legitimieren soll. Eine abschließende Erörterung am Ende dieses Kapitels diskutiert mögliche konzeptionelle Schwächen dieses argumentativen Legitimationsversuchs. 3.2.1 Vorüberlegungen zur Modellierung einer Abweichung zwischen individuellen Zielen und tatsächlichen Handlungen Der argumentative Legitimationsversuch paternalistischer Handlungsbeschränkungen basiert auf eine modellierte Abweichung zwischen den langfristigen Zielen und den tatsächlichen Handlungen eines Individuums. Die angesprochene Konzeption meritorischer 33 Vgl. Koboldt (1995b), S. 49. 25 Güter von Richard Musgrave modelliert diesen Widerspruch zwischen einem beobachteten Konsumverhalten und einem erstrebenswerten Konsumverhalten über den Abgleich mit einer idealtypischen und auf externen Wertvorstellungen beruhenden Zielvorgabe. Jüngere ökonomische Ansätze versuchen bei der Rekonstruktion von Abweichungen zwischen angestrebten Zielvorgaben und diesen Zielen widersprechenden Konsumhandlungen die individuelle Perspektive an keiner Stelle zu Gunsten einer wertenden externen Perspektive aufzugeben.34 Alternativ soll gezeigt werden, dass ein Individuum seine eigenen individuellen Zielvorgaben systematisch verfehlen kann, weil es sich in der kurzfristigen Abwägung seiner alltäglichen Konsumentscheidungen von zeitnahen Überlegungen leiten lässt und die langfristigen Folgen der Handlung unzureichend berücksichtigt. 3.2.2 Unterschiedliche Präferenzordnungen und zeitinkonsistentes Verhalten Ausgangspunkt für die jüngere ökonomische Literatur zu meritorisch motivierten Konsumbeschränkungen ist die scheinbare Unvereinbarkeit des im Rational-Choice Ansatz modellierten widerspruchsfreien Individuums mit Beobachtungen von Willensschwäche im menschlichen Verhalten. Ein häufig angeführtes Beispiel sind Individuen, die auf der einen Seite angeben, das Rauchen einstellen zu wollen und ungeachtet dessen immer wieder Tabak konsumieren.35 Dieses Beispiel lässt sich auch auf die Problematik der Spielsucht übertragen, wenn Spielern die Probleme ihrer Konsumintensität zwar bekannt sind, sie in alltäglichen Situationen jedoch in ein bestehendes Konsummuster verfallen und ein kontrollierter Umgang mit Glücksspielen nicht möglich ist. Um sich dem Phänomen der Willensschwäche ökonomisch zu nähern, unterstellen einige Ökonomen jedem Individuum eine mehrstufige Hierarchie in seiner Präferenzordnung. 36 Diese Hypothesenbildung über individuelle Präferenzen weicht von weiten Teilen der ökonomischen Theorie ab, die individuellen Präferenzen als gegeben annimmt, das For- 34 Vgl. Schröder (2007), S. 49. 35 Vgl. Beckmann (2007), S. 4: 36 Bekannte Vertreter des Ansatzes sich selbst widersprechender Individuen sind Brannan, Lomasky (1983) oder Schelling, zu Schelling vgl. Beckmann (2007): 26 schungsprogramm auf die Analyse von Restriktionen beschränkt und Fragen zu nicht einwandfrei beobachtbaren Vorgängen im Inneren des Menschen an Nachbardisziplinen wie die Psychologie weitergibt.37 Innerhalb der diskutierten mehrstufigen Hierarchie der Präferenzen wird angenommen, dass auf einer übergeordneten Ebene jedes Individuum eine Vorstellung entwickelt, welches Verhalten in langfristiger Perspektive für sich vorteilhaft sei und wie es sich zur Zielerreichung in bestimmten Entscheidungssituationen zu verhalten hätte.38 Anders formuliert würde bei diesem Prozess ein Individuum überlegen, welche Präferenzen es sich auf Handlungsebene geben möchte. Folglich betiteln Geoffrey Brennan und Loren Lomasky diese Art von Meta-Präferenzen in ihren Arbeiten als reflektive Präferenzen.39 Unterhalb dieser reflektiven Präferenzenordnung würden auf der Handlungsebene handlungsleitende Präferenzen bestehen, die nicht auf langfristige Überlegungen zurückgreifen, sondern beispielsweise vor einer Konsumentscheidung kurzfristig die Vor- und Nachteile abwägen. Da gerade in einer kurzfristigen, handlungsleitenden Abwägung der unmittelbar entstehende Nutzen aus einer Konsumentscheidung wie dem Nachgeben nach dem Wunsch nach einer Zigarette oder der Teilnahme am Glücksspiel überwiegen kann, könnten diese auch als Marktpräferenzen betitelten handlungsleitenden Präferenzen von der reflektiven Präferenzenordnung eines Individuums deutlich abweichen.40 In der Tat scheint diese ökonomische Interpretation eines langfristig ungewollten und durch kurzsichtige Entscheidungen bedingten Konsummusters mit Hilfe alternierender Präferenzordnungen der gängigen Beschreibung der Glücksspielsucht in der Suchtforschung zu entsprechen, wonach pathologisches Glücksspiel als kurzfristige Impulshandlungen unter Ausblendung langfristiger Folgen klassifiziert wird. Von Impulshandlungen betroffene Personen weisen einen verstärkten Drang auf, kurzfristig einem Verlangen ohne Rücksicht auf potenzielle Konsequenzen nachzugeben. 41 Bei der Entscheidung für die Platzierung von Wetten oder für die Teilnahme 37 Vgl. Erlei (1992), S. 34. 38 Vgl. Erlei (1992), S. 36 sowie Müller, Tietzel (1997), S. 33. 39 Vgl. Brannan, Lomasky (1983), S. 196. 40 Vgl. Erlei (1992), S. 36. 41 Vgl. Scharfetter (2010) S. 299. 27 am Automatenspiel gemäß den eigenen Marktpräferenzen dürften für ein suchtgefährdetes oder spielsüchtiges Individuum die Vorzüge des direkt verfügbaren Konsums deutlich überwiegen, während der durch eine verringerte Spieltätigkeit langfristig erzielbare Vorzug eines Lebens ohne Suchtzwänge bei dieser kurzfristigen Entscheidungsfindung nur eine untergeordnete Rolle spiel oder gänzlich ausgeblendet werden dürfte. Damit wäre die Ursache für das Abweichen der beobachtbaren Marktpräferenzen von den angenommenen individuellen reflektiven Präferenzen auf ein zeitinkonsistentes Verhalten zurückzuführen. 3.2.3 Empirische Befunde zu zeitinkonsistentem Verhalten im Zusammenhang mit der Glücksspielsucht Die Existenz und Ausprägung einer mehrstufigen, individuellen Präferenzordnung lässt sich aus einer außenstehenden Perspektive nicht unmittelbar ablesen oder beobachten. Ein gängiger Forschungsansatz ist es daher, indirekte Rückschlüsse über individuelle Ziele und widersprüchlichen Handlungen aus der Beobachtung des menschlichen Verhaltens zu ziehen. Forschungsziel ist es dabei, eine Abweichung zwischen einer beobachtbaren Wahlhandlung und konträren langfristigen Zielvorstellungen eines Individuums nachzuweisen. Der hier diskutierte Legitimationsversuch führt die Existenz einer sich systematisch wiedersprechenden mehrstufigen Präferenzordnung auf zeitinkonsistentes individuelles Verhalten zurück. Zeitinkonsistentes Verhalten ist im Forschungsprogramm der experimentellen Wirtschaftsforschung sowie der Nachbardisziplin der experimentellen Psychologie umfangreich untersucht.42 Diese auch hyperbolic discounting genannte menschliche Verhaltensweise beschreibt eine in Experimenten reproduzierbare auftretende Ungeduld beziehungsweise vermeintliche Überbewertung zeitnaher Belohnungen.43 Überträgt man diesen Gedanken des hyperbolic discounting auf Suchtgefahren, so könnten Menschen bei der Konsumentscheidung über ein unmittelbar verfügbares Gut dazu neigen, den direkt erzielbaren Nutzen aus der Befriedigung ihrer Bedürfnisse stärker zu 42 Ein Überblick über zentrale Experimente und Ergebnisse zu zeitinkonsistentem Verhalten und hyperbolischer Diskontierung findet sich in Frederick, Loewenstei, O’Donoghue (2002). 43 Vgl. Van Aaken (2006), S. 119. 28 gewichten als den langfristig höheren Nutzen eines Lebens ohne die Folgen einer Suchtkrankheit. Sofern die Möglichkeit einer zeitnahen Belohnung durch direkten Konsum jedoch nicht gegeben ist und die Konsumentscheidung aus einer zeitlichen Distanz heraus bewertet werde müsste, würde die langfristig vorteilhaftere Variante eines Lebens ohne Suchtkrankheit bevorzugt. In Experimenten zeigt sich die Tendenz, dass kleinere, dafür direkt erfolgende Belohnungen oder Auszahlungen größeren Beträgen vorgezogen werden, sobald die größeren Beträge nur nach einer längeren Wartezeit erzielbar sind. Sofern keine der Belohnungen direkt verfügbar und eine Auszahlung ohnehin mit einer längeren Wartezeit verbunden ist, verschwindet diese scheinbar irrationale Wahl. Probanden ziehen dann größere Auszahlungen wieder kleineren Auszahlungen vor, selbst wenn dazu eine längere Wartezeit in Kauf zu nehmen ist.44 Im Zusammenhang mit pathologischem Glücksspiel ist zeitinkonsistentes Verhalten in mehreren Studien und Experimenten untersucht worden. Brady Reynolds (2006) bieten in einem zusammenfassenden Überblicksartikel einen guten Einblick in Aufbau und Ergebnisse aktueller Experimente auf diesem Gebiet. 45 Die zusammengefassten Studien untersuchen den Zusammenhang zwischen dem individuellen Spielverhalten der Probanden und ihrer Tendenz zu hyperbolischer Diskontierung. Die jeweilige Tendenz, kurzfristige Gewinne längerfristigen Vorteilen vorzuziehen, wird üblicherweise mit hypothetischen Auswahlfragen erhoben. Ein Beispiel für eine solche Frage ist, ob ein Proband € 10 Auszahlung in 180 Tagen oder € 3 direkte Auszahlung bevorzugt.46 Im Regelfall erfolgt eine zeitverzögerte tatsächliche Auszahlung in Anlehnung an die gewählte Option.47 44 Vgl. Frederick, Loewenstein und O’Donoghue (2002), S. 360. 45 Vgl. Reynolds (2006), 651–667: Die im weiteren Verlauf beschrieben Ergebnisse der Experimente von Petry und Caserella (1999), Petry (2001) sowie Allesie und Petry (2003) finden sich in diesem Überblick. 46 Vgl. Reynolds (2006), S. 653. 47 Vgl. ebenda S. 653: In mehreren Studien konnte jedoch nachgewiesen werden, dass sowohl Experimente mit tatsächlicher als auch rein hypothetischer Auszahlung zu sehr ähnlichen Ergebnissen führen und dieser Unterschied im experimentellen Design zu keinen systematischen Verzerrungen führt. 29 Nancy M. Petry und Thomas Casarella (1999) und Nancy M. Petry (2001) haben in Ihren Studien die Unterschiede zwischen Probanden ohne problematisches Spielverhalten und Probanden mit pathologischem Spielverhalten untersucht. Bei Teilnehmern mit Suchtproblem zeigte sich eine deutlich höhere Ungeduld zugunsten direkter Gewinne. Die Probanden ohne kritisches Spielverhalten zeigten ein vermeintlich rationaleres Wahlverhalten und waren auch auf Grund der deutlichen Auszahlungsunterschiede zwischen direkter und späterer Verfügbarkeit (zwischen $ 100 und $ 1000 Unterschied) bereit, sich zugunsten des höheren Gewinns zu gedulden. Die als spielsüchtig eingestuften Teilnehmer erzielten nur dann vergleichbare Gewinne, wenn alle Auszahlungsoptionen mit einer signifikanten Wartezeit verbunden waren.48 Sheila M. Alessi und Nancy M. Petry (2003) haben darüber hinaus den Einfluss der Intensität des Spielverhaltens untersucht. Bei vergleichbarem Versuchsaufbau wurden die Probanden in drei Gruppen unterteilt.49 Die erste Gruppe bestand aus Teilnehmern mit extremen, pathologischem Spielverhalten, während in einer zweiten Gruppe Spieler mit intensiver und bereits als kritisch eingestufter Spielhäufigkeit zusammengefasst wurden. Die dritte Kontroll-Gruppe bildeten Teilnehmer ohne Bezug zum Glücksspiel. Im Ergebnis zeigte sich bereits ein deutlicher Unterschied zwischen der ersten und der zweiten Gruppe: Während der Unterschied zwischen Nicht-Spielern und intensiven Spielern ohne pathologisches Suchtverhalten relativ gering ausfiel, zeigten erst die Probanden der ersten Gruppe mit einem als pathologisch eingestuften Spielverhalten eine ausgeprägte hyperbolische Diskontierung. Wie auch bei den anderen Experimenten führte bei dieser Teilnehmergruppe die beobachtete Präferenz für direkte Auszahlungen zu deutlich geringeren Gesamtgewinnen.50 48 Vgl. ebenda, S. 663: Um den Effekt der Spielsuchterkrankung möglichst ohne Verzerrung Erheben zu könne, wurden in beiden Gruppen Probanden mit einem zusätzlichen Substanzmissbrauchsproblem gesondert ausgewertet. 49 Die Unterteilung erfolgte auf Basis eines standardisierten Erhebungsmethode zur Intensität des individuellen Spielverhaltens (SOGH), entwickelt am Illinois Institute for Addiction Recovery, einsehbar unter: http://www.addictionrecov.org/southoak.aspx . 50 Vgl. Reynolds (2006), S. 664. 30 Letztlich ermöglichen die hier vorgestellten Experimente jedoch keinen stringent logischen Rückschluss auf die tatsächlichen Präferenzen eines Individuums. Die Beobachtung, dass pathologische Spieler aufgrund einer ausgeprägten Ungeduld eine signifikant geringere Auszahlung erzielen, liefert zwar ein Indiz dafür, dass sich diese Personengruppe aufgrund der Übergewichtung zeitnaher Belohnung auf längere Sicht schlechter stellt. Dennoch bedarf es einer externen Interpretation dieser Ergebnisse, um abzuleiten, dass die gewählten Auszahlungsoptionen aufgrund des letztlich geringeren Gewinns gegen die eigentlichen Ziele bzw. die reflektiven Präferenzen des Probanden verstoßen. Eine in sich geschlossene Beweisführung, dass eine Zugangssperre zu kurzfristigen Konsummöglichkeiten den Präferenzen aller glücksspielaffinen Probanden entspricht, lässt sich durch die experimentelle Beobachtung nicht erbringen. Die Existenz von übergeordneten, individuellen Präferenzen, deren Verfolgung ein überlegenes Handlungsergebnis ermöglichen würde, kann daher nur auf die Kombination von Indizien gestützt werden. Im hier diskutierten Fall könnten die Ergebnisse der Experimente gegebenenfalls in Kombination mit dem beobachtbaren Wunsch aller sich in Therapie begebener erkrankter Spieler nach einem suchtfreien Leben als Indizien interpretiert werden, dass zumindest bei dieser Personengruppe die beobachtbaren Wahlhandlungen nicht den langfristigen Präferenzen entsprochen haben könnten. Auf Grundlage dieser Indizien müsste dann gefolgert werden, dass eine Korrektur der kurzfristigen handlungsleitenden Präferenzen dem langfristigen Willen der betroffenen Individuen entsprochen hätte. 3.2.4 Hypothetische Zustimmungen auf konstitutioneller Ebene Sofern man der oben vorgestellten Rekonstruktion individueller Präferenzen folgt und eine Bindung an die angenommenen langfristigen Präferenzen durch Handlungsbeschränkungen als individuellen Willen des betroffenen Personenkreises interpretiert, stellt sich die Frage, warum diese Einschränkung der Handlungsoptionen auch im Interesse der restlichen Individuen liegen sollte. Wenn die Hilfestellung zur Realisierung der unterstellten langfristigen individuellen Präferenzen durch eine Verbotsregelung bereitgestellt werden soll, wäre bei Beibehaltung der kontrakttheoretischen Perspektive die Zustimmung aller vom Verbot betroffenen Personen notwendig. 31 Bezogen auf die Suchtproblematik des Glücksspiels besteht die Situation, dass der Großteil der Spielteilnehmer einen kontrollierten Umgang mit dem eigenen Glücksspielkonsum pflegen kann. Für diesen Befund spricht die Tatsache, dass nur ein geringer Anteil der Spielteilnehmer an einer Spielsucht erkrankt. Zumindest bei dieser großen Personengruppe wäre durch ein Verbot mit Nutzeneinbußen zu rechnen. Da durch eine Zugangsbeschränkung zu bislang präferierten Gütern von einer individuellen Verschlechterung auszugehen ist, erscheint eine hypothetische allgemeine Zustimmungsfähigkeit nicht unmittelbar einleuchtend. Diese Zweiteilung der Glücksspielkonsumenten in eine große Gruppe mit kontrolliertem Umgang und eine Minderheit mit pathologischem Spielverhalten legt jedoch auch die Überlegung nahe, dass die (hypothetische) individuelle Zustimmungsfähigkeit zu Konsumbeschränkungen nicht unerheblich von der jeweiligen Situation des betrachteten Individuums abhängt. Während im Fall pathologischer Spieler zumindest Indizien für die langfristige Vorteilhaftigkeit einer einschränkenden Regelung hergeleitet werden können, erscheinen Beschränkungen der Konsumentensouveränität aus der Perspektive nicht betroffener Personen der Tendenz nach eher nachteilhaft. Um die Entscheidungsfindung über die Vorteilhaftigkeit einer einschränkenden Regel vom Einfluss der jeweiligen Einzelumstände zu befreien, bemühen die Vertreter einer individualistischen Meritorik das von John Rawls geprägte Bild eines Schleiers der Unwissenheit.51 Ziel dieser aus der Gerechtigkeitstheorie stammenden Metapher ist es, den Entscheidungsprozess über grundlegende Spielregeln in einer Gemeinschaft unabhängig von der individuellen Position ihrer Mitglieder analysieren zu können. Hintergrund ist die Überlegung, dass die fiktiven Gesellschaftsmitglieder nur dann unvoreingenommen über die tatsächliche Vorteilhaftigkeit von gemeinsamen Spielregeln entscheiden können, wenn sie ihre exakte Lebenssituation noch nicht kennen und daher nicht wissen, wie sie im späteren laufenden politischen Prozess von den Entscheidungen auf Grundlage der gemeinsamen Regeln konkret betroffen sein werden.52 Buchanan konkretisiert dieses Modell und spricht in seinen zeitgleich zu Rawls entwickelten Überlegungen von einem Schleier der Unsicherheit.53 Um 51 Vgl. Tietzel, Müller (1997), S. 13 sowie Aufderheide (1995), S. 84. 52 Vgl. Kirchgässner (2012), S. 10. 53 Vgl. Brennan, Buchanan (1993), S.37-41. 32 eine einstimmige Übereinkunft über gemeinsame Spielregeln gewährleisten zu können, verweist er auf die Notwendigkeit eines hohen Abstraktionsniveaus der zur Abstimmung stehenden Regeln.54 Zur Verdeutlichung eines durch zunehmende Abstraktion entstehenden Schleier der Unsicherheit führt James M. Buchanan das Beispiel eines Milchbauers an, der gefragt, ob der Staat die Milchsubventionen aufrechterhalten soll, mit hoher Wahrscheinlichkeit für eine Fortsetzung der Subventionspolitik votieren wird. Sofern aber über die grundsätzliche Regel abgestimmt wird, ob der Staat einigen seiner Bürger durch Subventionen Vorteile gegenüber anderen auf Kosten derer Steuergelder verschaffen darf, könnte die Abkehr von staatlichen Subventionen auch für den Milchbauer zustimmungsfähig werden, weil er unsicher darüber ist, wie nutzenmindernd sich eine unkontrollierte Subventionspolitik für ihn auswirken würde.55 Sofern folglich eine große individuelle Unsicherheit besteht, ob sich eine Regelung zu einem späteren Zeitpunkt positiv oder negativ auf die eigene Situation auswirkt, könnten eigennützige Überlegungen der hypothetischen Individuen dazu führen, dass Kosten und Nutzen einer Regelung losgelöst von der eigenen jeweiligen Lebenssituation bewertet werden. Diese Überlegung lässt sich dann auf die hier diskutierte hypothetische individuelle Zustimmung zu einer Konsumvorgabe zum Schutz vor vermeintlich selbstschädigenden Konsumgewohnheiten übertragen. Unter der Abstraktion von einer individuellen Suchtanfälligkeit lassen sich dann Vermutungen über den Ausgang individueller Abwägung der Gesellschaftsmitglieder zwischen der Nutzensteigerung und der Nutzenminderung eines Verbots anstellen. Für das Nachempfinden dieser individuellen Abwägung bietet es sich an, ein potenzielles Glücksspielverbot im Bild der Kaufentscheidung einer Versicherung gegen Glücksspielsucht zu interpretieren. Die erste Determinante dieses Entscheidungsproblems ist die Schadenswahrscheinlichkeit. In unserem Fall also das Risiko, einer Bevölkerungsgruppe mit einem pathologischen Suchtproblem anzugehören. Weitere Determinanten sind die Schadenshöhe und die Kosten für die Versicherungsprämie. In unserem Fall würde sich die Schadenshöhe aus individuellen materiellen und immateriellen Schäden im Fall einer Suchterkrankung ergeben. Die Kosten für die Versicherung 54 Vgl. Brennan, Buchanan (1993) S.36. 55 Vgl. Brennan, Buchanan (1993) S.38. 33 würden sich aus dem entgangenen Nutzen ergeben, der sich für ein Individuum ohne Suchtproblem bei einem Verbot von Glücksspielen ergibt.56 Als letzte Determinante käme dann noch die individuelle Risikoeinstellung hinzu. Betrachtet man einen hypothetischen Fall mit einer Erkrankungswahrscheinlichkeit von 50 Prozent und identischer Schadens- und Prämienhöhe, würden sich in Abhängigkeit von dieser individuellen Risikovorliebe jeweils unterschiedliche Abwägungsergebnisse einstellen. In diesem konstruierten Fall ist der Erwartungswert einer Versicherung bzw. eines Verbots identisch mit einer Situation ohne Reglung, in der das Auftreten der Sucht bei Abstraktion der individuellen Suchtanfälligkeit einem Münzwurf gleicht. Risikoneutrale Individuen wären in diesem Fall indifferent. Risikoscheue Individuen mit einer Schadens- bzw. Verlustaversion würden das sichere Ergebnis eines Glücksspielverbots ohne eintretenden Schaden und ohne möglicherweise realisierbaren Mehrwert aus dem Glücksspiel einem zufälligen Münzwurf vorziehen. Risikofreudige Individuen würden im Gegenzug eine Zufallsentscheidung dem vorhersagbaren Ergebnis eines bindenden Verbots vorziehen. Die Aufgliederung dieser Determinanten des individuellen Entscheidungskalküls verdeutlicht, dass für eine Plausibilisierung einer hypothetischen Zustimmung zu einem Verbot eine Reihe von (externen) Annahmen getroffen werden müssen, die das Ergebnis der hypothetischen Entscheidung maßgeblich beeinflussen. Die Schadenswahrscheinlichkeit ließe sich auf Grundlage bestehender Studien zum Suchtpotential unterschiedlicher Glücksspielformen wohl noch vergleichsweise einfach eingrenzen (vgl. Kapitel 4.1.4.). Schwieriger wird es, die individuelle Schadenshöhe im Fall einer Suchterkrankung und den Wert des individuellen entgangenen Nutzens durch ein Spielverbot abzustecken. Ähnliches gilt für möglichst plausible Aussagen hinsichtlich der anzunehmenden Risikoneigung. Trotz dieser Unwägbarkeiten bei der Bestimmung aller relevanten Parameter erscheint ein allgemeiner gesellschaftlicher Konsens zu einem Glücksspielverbot vor allem aufgrund der geringen Schadenswahrscheinlichkeit bzw. Erkrankungswahrscheinlichkeit kaum rekonstruierbar. Im Umkehrschluss bedeutet eine geringe Scha- 56 Dieses einfache Beispiel abstrahiert von administrativen Kosten zur wirksamen Umsetzung eines Verbots, die unabhängig vom Schadensfall auftreten und in die Kosten-Nutzen Abwägung eines Verbots noch einbezogen werden müssten. 34 denswahrscheinlichkeit auch eine hohe Wahrscheinlichkeit für entgangener Nutzen im wahrscheinlicheren Fall eines unproblematischen Konsums. Selbst wenn nur wenig Nutzen bzw. Freude aus dem Glücksspielkonsum unterstellt und eine signifikante Schadenshöhe und große Risikoaversion angenommen wird, bleibt eine allgemeine Vorteilhaftigkeit einer Verbotsregelung höchst zweifelhaft – und damit auch die an diese Vorteilhaftigkeit gekoppelte hypothetische Zustimmung. 3.3 Zwischenfazit I: Die Vorteilhaftigkeit von generellen Konsumverboten zum Selbstschutz lässt sich konstitutionenökonomisch nicht herleiten Der hier vorgestellte Legitimationsversuch von (de-)meritorischen Markteigriffen zielt darauf ab, die Unvereinbarkeit von Richard Musgraves Konzept meritorischer Güter mit einer individualistischen Grundposition aufzulösen. Indem von außen herangetragene Präferenzen durch individuelle Metapräferenzen ersetzt werden, beansprucht dieser Ansatz für sich, den Widerspruch zwischen paternalistischen Staatseingriffen und der Konsumentensouveränität überwunden zu haben. Da das Regelungsziel eines (de-)meritorischen Staatseingriffs fortan definitorisch nicht mehr einer externen Wertvorstellung, sondern dem (langfristigen) individuellen Willen der betroffenen Individuen entsprechen soll, entspränge eine entsprechende Beschränkung individuellen Zielvorstellungen. Sofern sich identische Zielvorstellungen für alle betroffenen Individuen rekonstruieren ließen, wäre eine Beschränkung potenziell zustimmungs- und konsensfähig. Einige Ökonomen, wie beispielsweise Gebhard Kirchgässner, kommen daher zu dem Ergebnis, dass dieses Legitimationskonzept meritorischer Eingriffe den Anforderungen des normativen Individualismus genügt, da individuelle Entscheidungen im Fokus der Analyse stehen.57 Das Untersuchungsergebnis, inwieweit eine Verbotsregelung der individuellen Zielvorstellung entsprechen könnte, hängt dabei aber erheblich von den Annahmen des Wissenschaftlers ab. Werden Annahmen in Richtung sehr großer Schadenshöhe, sehr geringem Nutzen aus der Spielteilnahme und einer ausgeprägten Risikoaversion getroffen, wird eine hypothetische Zustimmung sicher etwas wahr- 57 Vgl. Kirchgässner (2012), S. 10. 35 scheinlicher. Sofern sich die Rekonstruktion einer potenziellen individuellen Zustimmung aber ausdrücklich auf ein hypothetisches Gedankenexperiment beschränkt, erscheinen die erforderlichen exogenen Setzungen zunächst auch wenig kritisch: Wenn eine hypothetisch hergeleitete Zustimmung auf wenig realitätsnahen Annahmen beruht, könnte man erwarten, dass das Gedankenexperiment auch in einer realen Debatte um ein Verbot auch keine Überzeugungskraft entfaltet. Problematisch wäre es hingegen, wenn unmittelbar aus einer hypothetisch hergeleiteten Konsensfähigkeit eines Verbots auf die Legitimität einer Verbotsregel geschlossen würde. Eine solche Argumentationskette wäre mit einer konsistenten individualistischen Methodik nicht vereinbar. Wenn eine normativ individualistische Grundposition des Ausgangspunkt einer wissenschaftlichen ökonomischen Analyse bildet, sind konsistente Rückschlüsse auf eine tatsächliche Vorteilhaftigkeit einer Regel nur dann möglich, wenn die betroffenen Individuen freiwillig zustimmen konnten (vgl. auch Kapitel 4.1).58 Jeder konstitutionenökonomischen hergeleitete Begründungsversuch für Regeln kehrt diese Logik zunächst um: Statt die Vorteilhaftigkeit einer Regelung an der freiwilligen Zustimmung festzumachen, soll eine argumentativ hergeleitete Vorteilhaftigkeit die freiwillige Zustimmung der betroffenen Individuen plausibilisieren. Sobald die Notwendigkeit einer tatsächlichen Zustimmung durch eine hypothetische Zustimmung zu einer Regelung ersetzt wird, sind Annahmen über die von außen nicht beobachtbaren individuellen Präferenzen zu treffen. Es bleibt immer das Risiko, dass tatsächliche individuelle Interessen und Zielvorstellungen nicht oder nur unzureichend erfasst werden. Zur weiteren Veranschaulichung dieser Problematik bietet es sich an, in der von Viktor Vanberg geprägten Kategorisierung zwischen einem wohlfahrtsökonomisch geprägtem „Nutzen-Individualismus“ und einem konsensorientierterem „Wahl- Individualismus“ zu denken:59 Offenbar bietet der Konsum eines Gutes mit Suchtpotential wie beispielsweise die Teilnahme an einem Glücksspiel für einige Individuen einen Nutzen. Aus außenstehender Perspektive lässt sich jedoch nur die Tatsache beobachten, dass ein Individuum dieses Gut nach- 58 Vgl. Märkt (2002), S.26. 59 Vanberg (2000), S. 257. 36 fragt und dem Glücksspiel damit einen beliebigen Wert beimisst.60 Die genaue Wertigkeit ist dabei aus außenstehender Perspektive nicht zu beziffern. Eine solche Bewertung muss jedoch jeder Ansatz vornehmen, der versucht, das Potential einer individuellen Besserstellung durch eine Zugangsbeschränkung zu plausibilisieren, um darauf aufbauend eine Verbotsregelung zu begründen. Zwangsläufig ist in diesem Fall die Frage zu beantworten, in welchem Verhältnis der aus dem Glücksspiel gezogene Mehrwert zum Preis einer möglichen Suchterkrankung steht. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob eine beobachtete Präferenz zugunsten zeitnaher Belohnungen auf Kosten einer langfristigen Besserstellung zwangsläufig immer negativ gewertet werden soll. Auch wenn es aus außenstehender Perspektive nicht immer verständlich erscheinen mag, könnte auch der Fokus auf ein kurzfristiges Vergnügen unter bewusster Inkaufnahme langfristiger Risiken dem individuellen Lebensentwurfs einiger Mitmenschen entsprechen.61 Die Beantwortung dieses Abwägungsproblems ist mit erheblichen methodischen Problemen verbunden. Gibt man auf Grundlage der Expertise der Sucht- und Verhaltensforschung eine eindeutige Antwort auf diese Frage, so muss dem zwangsläufig die Annahme zugrunde liegen, dass sich individuelle Nutzenpositionen auf einer kardinalen Skalar sauber erfassen und verrechnen lassen.62 Sobald im hier diskutierten Beispiel der angenommene Nutzenzuwachs einer Verbotsregelung (verringerte Suchtgefahr) die Nutzenminderung durch die Aufgabe der individuellen Freiheit (keine Möglichkeit, legal dem Glücksspiel nachzugehen) übersteigt, wäre eine solche Regelung aus nutzen-individualistischer Sicht bereits begrüßenswert.63 Viktor Vanberg verweist in seiner methodischen Kritik an einem solchen Vorgehen auf die Unmöglichkeit einer kardinalen Nutzenerfassung. Diese Kritik richtet sich ursprünglich an wohlfahrtsökonomische Ansätze, die suggerieren, den gesellschaftlichen Nutzen auf Grundlage angenommener Nutzenpositionen der Gesellschaftsmitglieder durch gegenseitige Verrechnung optimieren zu können. Die- 60 In diesem Fall wäre es keineswegs glaubhaft, den Konsum kategorisch mit einem zwanghaften Suchtverhalten erklären zu wollen. Ein Suchtmuster ist vor dem Erstkonsum nicht begründbar. 61 Vgl. Pies (1992), S.77. 62 Vgl. Vanberg (2000), S. 260. 63 Vgl. Vanberg (2000), S. 261. 37 se Kritik lässt sich gut auf die Diskussion um die Vorteilhaftigkeit von Verbotsregelungen zum Selbstschutz übertragen. Der Unterschied ist lediglich, dass die von Viktor Vanberg als „Nutzen- Individualismus“ kritisierte wohlfahrtsökonomische Verrechnung den gesellschaftlichen Nutzen zu maximieren versucht, während die Maximierungsversuche im hier vorliegenden Fall den Nutzen eines Individuums betreffen. In beiden Fällen wird das individuelle (Wahl- )Urteil64 der betroffenen Personen übergangen und durch ein externes Bewertungskriterium auf Grundlage von Beobachtungen oder Expertenmeinungen ersetzt.65 Im Umkehrschluss wäre es allerdings auch voreilig, einer vertragstheoretischen Analyse von Handlungsbeschränkungen aufgrund ihrer methodischen Grenzen einen Erkenntnisgewinn abzustreiten.66 Sofern die Annahmen und Grenzen dieser Methodik offengelegt werden, liefert dieser Ansatz eine gute Systematisierung des individuellen Entscheidungskalküls im Fall von Selbstbindungsproblemen. Weiter regt der Ansatz dazu an, die von James M. Buchanen vorgenommene Abgrenzung von Situationen zu hinterfragen, die eine potentielle Kooperationsrendite durch freiheitsbeschneidende Regeln versprechen (vgl. Kapitel 3.1): Im Rahmen der vertragstheoretischen Analyse soll die ökonomische Rekonstruktion individuellen Zustimmungsfähigkeit Situationen aufdecken, die Tauschgewinne durch eine kollektive Regelsetzung versprechen. Sofern der Möglichkeitenraum für diese Tauschgewinne nur auf Situationen mit zwischenmenschlicher Interaktion beschränkt bleibt, bleiben mögliche Tauschgewinn im Fall von Selbstbindungsproblemen bei der 64 Hiervon leitet sich das Gegensatzpaar Wahl-Individualismus und Nutzen- Individualismus ab 65 Viktor Vanberg spricht in diesem Kontext auch davon, dass die betroffenen Individuen dem um Optimierung bemühten Ökonomen ausschließlich als „Stationen zur Nutzenmessung“ dienen würden. Vgl. Vanberg (2000) S. 257. 66 Verdeutlicht sei an dieser Stelle nochmals, dass die methodische Grenze einer mangelnden Allgemeingültigkeit bzw. Bindungswirkung bei jeder verfassungsökonomischen Analyse besteht. Auch wenn Situationen mit zwischenmenschlicher Interaktion untersucht werden, kann der Wissenschaftler auf Grundlage eines angenommenen ökonomischen Handlungsmodells lediglich eine Hypothesenbildung über die individuellen Präferenzen und damit über den Grad einer hypothetischen Zustimmung betrieben. 38 Analyse per Definition außen vor. Zumindest für den Kreis der von Spielsucht betroffenen Individuen kann allerdings keineswegs sicher ausgeschlossen werden, dass der Tausch eines Teils der eigenen Handlungsfreiheit durch wirksame Sperre zum Spielzugang gegen eine Chance auf ein langfristiges Leben ohne Suchtproblem nicht doch ein gewinnbringendes Geschäft bzw. eine Allokationsverbesserung und mithin zustimmungsfähig sein könnte.67 Immer dort, wo ein Individuum diesen Tauschgewinn aufgrund von Selbstbindungsproblemen langfristig nicht auf sich allein gestellt realisieren kann, wäre auch die hypothetische Zustimmung zu einer kollektiven Regel denkbar. Auch wenn sich letztlich eine theoretische, allgemeine Zustimmungsfähigkeit für eine Konsumbeschränkung im vorliegenden Fall nicht plausibilisieren lässt, eignet sich die vertragstheoretische Betrachtung zumindest zur Problemanalyse. Gerade auch aufgrund der wenig plausiblen allgemeinen Zustimmungsfähigkeit eines Konsumverbots ergeben sich für die ökonomische Auseinandersetzung spannende Anschlussfragen. Auf der Suche nach bisher ungenutzten Tauschgewinnen wäre nach einem Regulierungsrahmen für den Glücksspielmarkt zu suchen, der der Bevölkerung einen freiwilligen Selbstschutz vor Suchtgefahren ermöglicht. Gesucht wird demnach ein wirksamer Mechanismus, bei dem interessierte Individuen freiwillig ihre individuelle Handlungsfreiheit gegen eine möglichst suchtfreie Zukunft eintauschen können, ohne die Handlungsfreiheit nicht interessierter Mitmenschen zu beschränken. Immer wenn die bloße Kenntnis der Suchtgefahren Individuen keine ausreichende Hilfestellung ist, könnte daher eine wirksame Selbstsperre eine Alternative sein. An die Stelle eines auf externe Wertsetzungen aufbauenden generellen Konsumverbots würde im Fall einer individuellen Selbstsperre die tatsächliche Zustimmung die Konsumbeschränkung konsistent legitimieren. Die letztendliche Entscheidung, ob ein Leben ohne Spielsucht den langfristigen Zielen eines Individuums entspricht, würde an den mündigen Konsumenten übertragen. Die Frage, ob sich betroffene Personen bei ihren Konsumentscheidungen helfen lassen und dafür einen Teil ihrer kurzfristigen Entscheidungsfreiheit aufgeben wollen, würde nicht mehr von Dritten entschieden, sondern direkt an die Individuen 67 Es lässt sich aus der externen Beobachtung aber natürlich genauso wenig beweisen, dass diese individuellen Tauschgewinne tatsächlich bestehen. 39 weitergegeben.68 Darüber hinaus könnte eine freiwillige Beschränkung auch jenen Personen eine Hilfestellung bieten, die bislang nicht spielsüchtig sind. Sofern sich eine Person über ihre Fähigkeiten zu einem dauerhaft kontrollierten Konsum nicht sicher ist, könnte eine präventive Sperre eine wirksame Hilfestellung zur Suchtprävention bereitstellen. Aufgrund dieses enormen Potentials greift die spätere Bewertung der Marktordung auf dem deutschen Glücksspielmarkt die Möglichkeiten einer Selbstsperre wieder auf. Durch den Fokus auf freiwillige Selbstschutzmechanismen wird gleichwohl aber eine finale Antwort auf die Frage umgangen, ob sich kollektive Konsumverbote zum Selbstschutz im Rahmen einer vertragstheoretischen theoretisch herleiten ließen. Als Gedankenimpuls sei hierzu folgendes angemerkt: Es ist sicher nicht auszuschließen, dass sich eher realitätsferne Szenarien konstruieren lassen, in denen alle Gesellschaftsmitglieder in einer Handlungsbeschränkung aus individuell rationaler Kosten-Nutzen Abwägung eine allokative Verbesserung sehen könnten. Sofern der Raum für Tauschgewinne dann nicht per Annahme auf Situationen zwischenmenschlicher Interaktion beschränkt bleibt, wäre eine hypothetische Vorteilhaftigkeit von Verbotsregelungen zumindest rein logisch nicht ausgeschlossen. Wie im vorliegenden Fall dürfte ein Konsumverbot unterschiedliche Individuen in einer Gesellschaft aber wohl immer unterschiedlich treffen. Die große Skepsis vieler Ökonomen gegenüber vermeintlich gut gemeinten Konsumvorgeben rührt auch daher, dass die tatsächlichen Entscheidungen über Verbotsregelungen im politischen Prozess nicht einstimmig getroffen werden. Durch Mehrheitsentscheidung könnte dann die Konsumentensouveränität eine Minderheit gegen ihren Willen eingeschränkt werden, obwohl durch ihr Konsummuster keine unbeteiligten Dritten zu Schaden kommen. 68 Auch im Fall einer Spielsuchterkrankung gibt es keine Hinweise, die Zweifel an der grundsätzlichen Mündigkeit betroffener Spieler zulassen. Abgesehen von impulshaften Spielephasen besteht die generelle Fähigkeit zur Selbstreflektion. (Vgl. Kapitel 2.1.)

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Zusammenfassung

Gut gemeinte Konsumverbote sind ein kontroverses Thema. Wohl die wenigsten Menschen wünschen Anderen etwas Schlechtes, und so liegt der Impuls nahe, sein Gegenüber vor „falschen“ Entscheidungen bewahren zu wollen. Auch im Fall des Glücksspiels versucht der Gesetzgeber die Bevölkerung mit Verboten vor einer Suchterkrankung zu schützen. Die Verbote populärer Spielformen haben bisher allerdings dazu geführt, dass immer mehr Konsumenten auf Plattformen ohne wirksame Schutzmechanismen ausweichen. Neben Problemen bei der praktischen Umsetzung ist es auch aus theoretischer Perspektive nicht einfach, gut gemeinte Verbote systematisch zu begründen. Die Ansätze scheitern regelmäßig daran, dass es – zumindest nach ökonomischem Verständnis – keinen Maßstab für „falsche“ Konsumentscheidungen gibt, solange nicht unbeteiligte Dritte Leidtragende dieser Entscheidungen sind. Innerhalb des ökonomischen Analysegerüsts erscheint es logisch kaum möglich, die tatsächliche Vorteilhaftigkeit von gut gemeinten Verboten herzuleiten, auch wenn für einige Konsumenten eine langfristige Besserstellung durch Beschränkungen durchaus denkbar ist. Daraus folgt jedoch keine gleichgültige Haltung gegenüber den Suchtgefahren. Vielmehr werden unter Bezugnahme auf den andauernden Reformprozess der Glücksspielregulierung alternative Ansätze besprochen, die zur Suchtprävention einen möglichst wirksamen Mechanismus zur freiwilligen Begrenzung der Spieleinsätze vorsehen.