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2 Methodische Vorüberlegungen zum Aufbau in:

Clemens Recker

Der deutsche Glücksspielmarkt, page 13 - 16

Staatliche Regulierung im Spannungsfeld zwischen wohlwollender Konsumbeschränkung und individueller Handlungsfreiheit

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4146-8, ISBN online: 978-3-8288-7000-0, https://doi.org/10.5771/9783828870000-13

Series: Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln, vol. 60

Tectum, Baden-Baden
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13 2 Methodische Vorüberlegungen zum Aufbau Um sich der Frage nach der Legitimation und Erfordernis einer Intervention auf dem Glücksspielmarkt methodisch sauber zu nähern, ist diese Analyse in zwei Abschnitte untergliedert: Zunächst steht die Frage im Mittelpunkt, inwieweit Suchtprävention zum Schutz der Bürger vor sich selbst ein legitimes staatliches Ziel sein kann. Später wird die Fragestellung bearbeitet, ob der Staat zur Korrektur von Marktversagen und zum Schutz unbeteiligter Dritter in den Glücksspielmarkt eingreifen sollte. Neben dem Gesetzgeber vertreten auch Teile der ökonomischen Literatur die These, dass die Bekämpfung der Spielsucht zum Schutz der Individuen vor sich selbst ein legitimes staatliches Ziel ist. Exemplarisch sei in diesem Zusammenhang auf ein Zitat von Katharina Lima de Miranda und Ulrich Schmidt verwiesen, wonach es durch die Spielsucht „[…] als direkten Effekt zu sehr negativen Auswirkungen für den Spieler [kommt], weshalb sich die Bekämpfung der Spielsucht als staatliches Ziel auch ohne das Vorliegen externer Effekte rechtfertigen ließe“.7 Dieser Position liegt die Auffassung zu Grunde, dass sich Eingriffe in die Souveränität der Konsumenten zum Schutz vor dem eigenen Konsumverhalten durch ein von außen beobachtetes Präferenzversagen rechtfertigen lassen. Konkret wird angenommen, dass die Spieler aufgrund ihres kurzsichtigen Handelns die langfristige Konsequenz einer potenziellen Spielsucht für die eigene Person unzureichend beachten.8 Im Vorfeld dieser theoretischen Analyse erscheinen daher einige kurze Vorbemerkungen zur Glücksspielsucht und zur Abgrenzung zwischen meritorisch motivierten Markteingriffen und regulativen staatlichen Maßnahmen zur Korrektur von Marktversagen und externen Effekten hilfreich. 7 De Miranda, Schmidt (2013), S. 86. 8 Vgl. ebenda, S. 86. 14 2.1 Eigenschaften der Glücksspielsucht und Verbreitung in Deutschland Was versteht die Forschung unter der Krankheit der Glücksspielsucht? Und wo verlaufen die Übergänge zwischen regelmäßigem Konsum und einer Suchterkrankung. Die Suchtforschung beschreibt das Phänomen der „Sucht“ zunächst nicht sehr trennscharf als eine sehr starke Gewohnheit, die sich im Zeitverlauf besonders verfestigt hat. Folglich ist jede Sucht eine Gewohnheit, wenngleich nicht jede Gewohnheit ein Suchtproblem darstellen muss.9 Die Weltgesundheitsorganisation definiert die Glücksspielsucht als psychische Krankheit aufgrund einer Störung der Impulskontrolle.10 Betroffene Spieler beschreiben das Phänomen der Glücksspielsucht dahingehend, dass sie in zwanghaften Spielphasen die Selbstkontrolle über ihr eigenes Handeln verlieren und einem inneren Drang nachgeben müssen.11 Außerhalb dieser zwanghaften Phasen geht die Forschung übereinstimmend davon aus, dass betroffene Spieler zur Selbstreflektion fähig sind.12 Im Zuge der Erkenntnis über diese scheinbar aussichtslose und selber nicht kontrollierbare Situation erkranken viele betroffene Personen an einer Depression und ziehen teilweise einen Freitod in Betracht. Folgt man einer Erhebung unter hilfesuchenden Betroffenen, litten 73 Prozent der Patienten unter Depressionen, während 18 Prozent der Patienten bereits mindestens einen Selbstmordversuch begangen hatten.13 Andere verbreitete Begleiterscheinungen der Spielsucht sind die Überschuldung der betroffenen Individuen und ggf. ihrer Familien, Aktivitäten der Beschaffungskriminalität sowie der Verlust von sozialen Kontakten und der Arbeitsstelle.14 Studien gehen davon aus, dass in Deutschland ungefähr 0,58 Prozent der männlichen und 0,39 Prozent der weiblichen Bevölkerung vom Phänomen eines unkontrollierten pathologischen Glücksspiels betroffen sind. Geschlechterübergreifend wird bei 0,49 9 Vgl. Braun (2002), S. 130. 10 Vgl. Hayer, Meyer (2005), S. 28. 11 Vgl. Abdellaoui, Becker, Tsarouha-Wiesmann, Wörl (2011), S. 10. 12 Vgl. Becker (2011), S. 13. 13 Vgl. Bachmann, Meyer (2005), S. 111. 14 Vgl. de Miranda, Schmidt (2013), S. 86. 15 Prozent oder ungefähr 400.000 Personen ein phasenweise unkontrolliertes Glücksspiel angenommen.15 2.2 Abgrenzung von meritorisch motivierten Markteingriffen und Korrekturen in Folge eines Marktversagens Bei einem überwiegenden Anteil der oben genannten Begleiterscheinungen der Glücksspielsucht liegt die Annahme nahe, dass die negativen Folgen vor allem vom spielenden Individuum und nicht von unbeteiligten Dritten, oder abstrakter der Gesellschaft, getragen werden müssen. Sofern der Staat Konsumvorgaben zur Bekämpfung der Glücksspielsucht durchsetzt, obwohl keine unbeteiligten Bürger zu Schaden kommen, liegt diesem staatlichen Markteingriff zwangsläufig die Auffassung zugrunde, dass die Bürger zu viel oder falsch konsumieren. Aus dieser Beobachtung heraus wird dann das Erfordernis für Maßnahmen zum Schutz der Konsumenten von den Folgen ihrer eigenen Konsumentscheidungen abgeleitet. Um ein vermeintlich vorzugswürdiges Konsummuster zu erzielen, müssen korrigierende Eingriffe daher zwangsläufig in das vorherige Entscheidungsmuster der Konsumenten eingreifen. In der ökonomischen Literatur werden Markteingriffe zum angenommenen Wohle der Bürger unter dem Begriff der Meritorik bzw. des Paternalismus diskutiert. Da im Fall von meritorischen Gütern eine externe Entscheidungsinstanz für sich beanspruchen muss, besser als die betroffenen Individuen selbst über deren Präferenzen und Ziele entscheiden zu können, sieht ein großer Teil der ökonomischen Literatur einen kaum überwindbaren Widerspruch zur normativ individualistischen Wertbasis der Ökonomik und lehnt meritorisch motivierte Markteingriffe ab.16 Ganz anders ist der Sachverhalt gelagert, wenn die Folgen des Konsumverhaltens eines Individuums teilweise von unbeteiligten Dritten getragen werden müssen. In diesem Fall bewegt sich die Diskussion in den etablierten Kategorien der ökonomischen Marktversagensdebatte. Sofern der Glücksspielkonsum aufgrund von externen Effekten bei unbeteiligten Personen Kosten hervorruft, geht die Marktversagensdebatte von einer ineffizienten Ressourcennutzung 15 Vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (2012), S. 84. 16 Vgl. u.a. Roth (2011), S. 214. 16 aus. Während das glücksspielende Individuum aufgrund von nicht angelasteten bzw. eingepreisten Kosten zu Überkonsum neigen könnte, schmälen die Kosten bei den Kostenträgern den Raum für deren präferierte Verwendungszwecke. Eine alternative, im Vergleich zum Status-Quo vorteilhafte Verwendung der knappen Ressourcen wird dann in Teilen verhindert. Bei Vorliegen dieser Konstellation birgt ein korrigierender Markteingriff das Potential einer Pareto-Verbesserung.17 17 Vgl. Roth (2011) S. 177.

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Zusammenfassung

Gut gemeinte Konsumverbote sind ein kontroverses Thema. Wohl die wenigsten Menschen wünschen Anderen etwas Schlechtes, und so liegt der Impuls nahe, sein Gegenüber vor „falschen“ Entscheidungen bewahren zu wollen. Auch im Fall des Glücksspiels versucht der Gesetzgeber die Bevölkerung mit Verboten vor einer Suchterkrankung zu schützen. Die Verbote populärer Spielformen haben bisher allerdings dazu geführt, dass immer mehr Konsumenten auf Plattformen ohne wirksame Schutzmechanismen ausweichen. Neben Problemen bei der praktischen Umsetzung ist es auch aus theoretischer Perspektive nicht einfach, gut gemeinte Verbote systematisch zu begründen. Die Ansätze scheitern regelmäßig daran, dass es – zumindest nach ökonomischem Verständnis – keinen Maßstab für „falsche“ Konsumentscheidungen gibt, solange nicht unbeteiligte Dritte Leidtragende dieser Entscheidungen sind. Innerhalb des ökonomischen Analysegerüsts erscheint es logisch kaum möglich, die tatsächliche Vorteilhaftigkeit von gut gemeinten Verboten herzuleiten, auch wenn für einige Konsumenten eine langfristige Besserstellung durch Beschränkungen durchaus denkbar ist. Daraus folgt jedoch keine gleichgültige Haltung gegenüber den Suchtgefahren. Vielmehr werden unter Bezugnahme auf den andauernden Reformprozess der Glücksspielregulierung alternative Ansätze besprochen, die zur Suchtprävention einen möglichst wirksamen Mechanismus zur freiwilligen Begrenzung der Spieleinsätze vorsehen.