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5. Transnationale Soziale Dialoge in der EU und die Entwicklung einer neuen Staatlichkeit – Ein Ausblick auf die Einbindung der Sozialpartner in die europäische Governance in:

Philipp Gies

Transnationale Soziale Dialoge in der EU, page 243 - 274

Mechanismus sozialer Normbildung - Entwicklung einer neuen Staatlichkeit?

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4134-5, ISBN online: 978-3-8288-6997-4, https://doi.org/10.5771/9783828869974-243

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 76

Tectum, Baden-Baden
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243 5. Transnationale Soziale Dialoge in der EU und die Entwicklung einer neuen Staatlichkeit – Ein Ausblick auf die Einbindung der Sozialpartner in die europäische Governance Im vorherigen analytischen Teil wurden sowohl die empirischen Ergebnisse der Datenbank, zwei Fallstudien, als auch eine Diffusionsanalyse für die Überprüfung der Beiträge transnationaler Sozialer Dialoge in der EU zur sozialen Normbildung herangezogen und abschließend die Hypothesen bewertet. Grundlage dafür sind die empirisch überprüfbaren Hypothesen 1 bis 5a. Zur Beantwortung der Forschungsfragen werden in diesem Abschnitt die Ergebnisse soweit möglich verallgemeinert und um die normative Hypothese 5b erweitert. Diese Erweiterung erfordert ein probabilistisches Vorgehen, um mithilfe einzelner Klärungsschritte belastbare Aussagen über die weitere Entwicklung transnationaler Sozialer Dialoge zu treffen. Im Folgenden wird entsprechend geprüft, ob Staaten sozialstaatlich akzeptable Normbildung und -durchsetzung durch transnationale SDe hinnehmen und rechtlich flankierend unterstützen. Zur Behebung rechtlicher Schwächen transnationaler arbeitsrechtlicher Normbildungsprozesse werden sie einen subsidiären normativen und institutionellen Rechtsrahmen schaffen, der für die Sozialstaatlichkeit entsprechende Outcomes und Reaktionen sowie Stabilität und Konsistenz der so fortentwickelten hybriden sozialen Normbildungsordnung sicherstellt (H5b). Im ersten Schritt ist dafür zu überprüfen, welche Ergebnisse aus der empirischen Untersuchung verallgemeinerbar sind. Im zweiten Schritt werden die bestehenden Anbindungen an Staatlichkeit sowie die aktuellsten krisenbedingten Entwicklungen detailliert aufgeschlüsselt, um die Ausgangslage für die weitere Kooperation zwischen Staaten und transnationalen Sozialen Dialogen hervorzuheben. Auf Basis dieser Erkenntnisse ist in Abschnitt 5.3 der theoretische und konzeptionelle Rahmen der Untersuchung für die normativ fortentwickelte Kooperation einzubeziehen. Letztlich lassen sich daraus Schlüsse zur hybriden sozialen Normbildungsordnung ziehen. 244 5.1 Transnationale Soziale Dialoge – Soziale Normbildung mit Lücken In der empirischen Untersuchung konnte aufgezeigt werden, dass in den einzelnen europäischen Dialogformen Normbildung verfolgt wird. Dabei nimmt die Bedeutung transnationaler Soziale Dialoge zu, da arbeitsrechtliche Regelungen auf EU-Ebene gesetzt werden und sich Entscheidungsnetzwerke zwischen den Akteuren festigen. Durch unterschiedliche Rückbindungen an staatliche Institutionen und die jeweils anvisierte Entscheidungsebene entstehen für die Dialogformen separate, aber nicht unabhängig voneinander ausgewiesene Funktionen. Auf dieser Grundlage konnte eine übergreifende Bewertung der Dialogformen im thematischen Arbeitsschwerpunkt Information und Konsultation abgebildet werden. Hier soll dargestellt werden, dass sich die transnationalen Sozialen Dialoge in der EU auch allgemeiner durch eine Bedeutungszunahme sowie einen breiten Leistungswandel auf europäischer Ebene etablieren und letztlich den Wandel von Staatlichkeit mitgestalten. 5.1.1 Anerkennung einer allgemeinen Bedeutungszunahme transnationaler SDe Für die EBR ist eine Verallgemeinerung der Bedeutungszunahme relativ einfach darzustellen. So sind im Rahmen der EBR-Gründungen und der damit festgelegten prozeduralen Standards alle Dokumente dem Untersuchungsschwerpunkt Information und Konsultation zugeordnet. Die dargestellten Entwicklungen bei den EBR bilden somit eine Gesamterhebung ab. In der Empirie wurde zudem aufgezeigt, dass das Thema Information und Konsultation in fast allen weiteren Outcomes, also den verbindlichen substantiellen und prozeduralen Abkommen, enthalten ist. So gibt es nur 39 Outcomes, die einzig Information und Konsultation thematisieren. Gleichzeitig existieren nur 66 von 1695 Outcomes ohne Regelungen zu Information und Konsultation. Unter die 66 Outcomes fallen 41 Abkommen auf Unternehmensebene und 25 SD-Abkommen nach Art. 154/155 AEUV. Information und Konsultation strahlt somit als Grundprinzip in die EU aus und verfügt im Vergleich über einen starken Querschnittscharakter. Durch diese sehr hohe Überschneidungsrate mit der Normbildungsleistung lässt sich die dargestellte Bedeutungszunahme auf die Gesamtentwicklung der transnationalen Sozialen Dialoge verallgemeinern. 652 Dies wird auch von einem arbeitsspezifischen Wissenschaftler bestätigt (Interview: W as [1], S. 4f.). 245 5.1.2 Die prozedurale Grundlage als Ausgangspunkt eines allgemeinen Leistungswandels Die Verallgemeinerung eines Leistungswandels ist hingegen nicht einfach zu übertragen. Inhaltlich sind auf Unternehmensebene in der EU die bisherigen Resultate positiv zu bewerten. So haben, nach Angaben des ETUI von 2005, die Hälfte der Unternehmen, die unter die Vorgaben der Richtlinie fallen, dieses Gremium installiert. Für mögliche Verhandlungen auf Unternehmensebene stellt dies einen guten Wert dar. Das untersuchte bargaining in the shadow of the law hat dazu geführt, dass die Gremien fast ausschließlich über die Mindestvoraussetzungen der Richtlinie 2009/38/EG (ex: RL 94/45/EG) verfügen und teilweise darüber hinausgehen. Die Anhörung und Beratung zu verschiedenen Themen durch das Gesamtplenum sowie durch ad-hoc-Arbeitsgruppen sind entsprechend häufig verankert. Darin liegen die Grundlagen für einen allgemeineren Leistungswandel auf Unternehmensebene. Denn zu erwartende Veränderungen des gesetzlichen Rahmens auf Unternehmensebene sowie eigenverantwortliche Handlungen werden innerhalb dieser Gremien verhandelt. Aber auch die weiterführenden Abkommen bilden einen Indikator für die erbrachten Leistungen. Auffällig ist, dass die EBR-Substantives, Mischformen sowie die Unternehmensabkommen (TCA), um eine kurze zeitliche Entwicklungsphase versetzt, Outcomes hervorbringen. Hier ergibt sich die Frage, welchen Einfluss bereits der EBR-Rechtsrahmen für die Schaffung von Informationsund Konsultationsmaßnahmen auf die weniger explizit geregelten Formen hat. Inhaltlich unterscheiden sie sich im Wesentlichen durch einen hohen Grad an Innovation und Interessenanbindung von den Gründungsabkommen. Wie in Hypothese 4 bewertet, resultiert daraus, dass mit diesen Dialogformen neue, weniger verbindliche Verhandlungsstrukturen aufgebaut werden, um – zumindest temporär – innovativ im Rahmen der Sozialen Dialoge zu agieren und um die gesetzlich nicht gewährleistete Interessenäußerung der europäischen Gewerkschaften auf Unternehmensebene einzubringen. Der Inhalt der substantiellen EBR, der Mischformen und der TCA lässt zudem auf eine Verknüpfung zwischen dem Arbeitsschwerpunkt Information und Konsultation und anderen thematischen Schwerpunkten wie Gesundheitsschutz und Diskriminierungsschutz schließen. So werden durch die Outcomes neue Gremien, wie Beobachter*innen für Sicherheit, Gesundheitsschutz, Gleichstellung oder Datenschutz, geschaffen. Dabei treten die Managementebene, europäische Gewerkschaften und EBR als Verhandlungsakteure auf und orientieren sich am vorhandenen Rechtsrahmen der EBR-Richtlinie. Leistungen, die von diesen Akteuren hervor- 653 Spiegelaere und Jagodzinski 2015, S. 13. 654 Z. B. die Dokumente 20011, 20115, 20205 und 30099 beinhalten diese Leistungen. 246 gebracht werden, beschränken sich in diesen Fällen nicht auf den Arbeitsschwerpunkt, sondern nutzen die prozeduralen Grundlagen für weitere inhaltliche Auseinandersetzungen. Dass bei 1426 Gründungsdokumenten bisher 137 weiterführende Outcomes entstanden sind, zeigt, dass aktive transnationale Verhandlungen ohne gesetzlichen Rahmen kein Automatismus sind. Dies bestärkt erneut die Wirkung des rechtlichen Schattens auf den Umfang und die Absicherung transnationaler Verhandlungen und ihrer Leistungen. Auf Verbandsebene ist dagegen der Verhandlungsrahmen stärker von der EU vorgegeben und umfasst die Artikel 151 bis 156 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Die Sozialpartner verfügen so nach Artikel 154 und 155 bereits im Allgemeinen über die Fähigkeit, eigene Leistungen als Richtlinienvorschlag weiterzugeben oder autonom umzusetzen. Verhandlungen zu Information und Konsultation finden hier entsprechend seltener statt. So hat die Untersuchung ergeben, dass Outcomes im Arbeitsschwerpunkt Information und Konsultation häufig Lücken im europäischen Rechtsrahmen schließen oder prozedurale Vorgaben umsetzen. Insbesondere die Abkommen zu den ILO-Kernarbeitsnormen im Fischereisektor (10300, 10762), beim Schutz der Seefahrer (10556) sowie die 48 Outcomes zur Gründung eines sektorspezifischen Sekretariats verweisen auf eine erneute Verbindung von Information und Konsultation als Grundlage für andere Themen, wie Diskriminierungs- und Gesundheitsschutz. Zusätzlich entsteht aber auch innovative Normbildung und Normverbreitung in staatlich gering geregelten Bereichen, wie der Work-Life-Balance. Somit sind allgemein Leistungen mit direkter Auswirkung auf den europäischen Rechtsrahmen und eine europäische Staatlichkeit entstanden. Aus diesen Querverweisen der Unternehmens- und der Verbandsebene resultiert letztlich ein allgemeinerer Leistungswandel. Dass dies keine stringente Erfolgsgeschichte ist, zeigen die Einschränkungen auf der Unternehmensebene, der aktuell geringe Umsatz von Outcomes auf der Verbandsebene und die in der Untersuchung aufgezeigten Verhandlungshürden durch die Wirtschafts- und Schuldenkrise. 655 Weitere Untersuchungen hierzu bieten Zimmer 2007; Kavur : im Erscheinen; Waldon 2017. 656 Dieser Rahmen geht bereits zurück auf Verhandlungen der Sozialpartner. In der Datenbank der Untersuchung gespeichert als Dokument 10040. 657 Die Dokumente 10181, 10283, 10300, 10762 und 10556 übernehmen diese Funktionen. 658 Mückenberger und Nebe 2017 (im Erscheinen). 247 5.1.3 Transnationale SDe – Ein etabliertes Governance-Instrument Für die transnationalen Sozialen Dialoge liegt eine allgemeine Bedeutungszunahme vor, die sich in weitreichenden Normbildungen und -verbreitungen bestätigt. Die im empirischen Teil dargestellte Implementation und Wirksamkeit der Outcomes in den Dialogformen geschieht dabei nicht nur zufällig und parallel im Bereich Information und Konsultation. Transnationale Dialoge können vielmehr übergreifend als Instrument in der europäischen Staatlichkeit erfasst werden. Die Gründung von EBR institutionalisiert etwa den direkten Dialog zwischen Arbeitnehmer*innenrepräsentation und Managementebene. Durch EBR- Beauftragte kann zudem eine Verbindungslinie zu den europäischen Gewerkschaften entstehen - auch wenn diese Verbindung durch Überlastung der Beauftragten und fehlende Ressourcen teils schwach ausgeprägt ist. Auf Verbandsebene hingegen werden Dialoge auf Makro- und Mesoebene geführt. Diese Dialoge haben Einfluss auf die sektorübergreifende und sektorale Regelsetzung sowie die Ausrichtung der Arbeits- und Beschäftigungspolitik der EU. So entsteht auf mehreren Ebenen ein Netzwerk aus Akteuren, dass innerhalb eines gesetzlichen Rahmens in der EU verbindliche Outcomes abschließt. Diese Outcomes können dabei dialogformübergreifende Regulierungen hervorbringen. So illustriert etwa die Regelung zu Stress am Arbeitsplatz, dass Verhandlungen der Makroebene auf Unternehmensebene wahrgenommen und aufgegriffen werden, um unternehmensspezifisch implementiert zu werden. Aber auch der hier aufgeführte Fall des Telekommunikationsunternehmens zeigt, dass Projekte der unterschiedlichen Dialogformen innerhalb eines Unternehmens ineinander greifen können. Gerade für aktivere Sektoren und Unternehmen dürfte sich darin eine komplementierende Form der Normbildung und Normverbreitung bestätigen. Im aktuellen Diskurs findet diese komplementierende Funktion besonderen Bezug auf die Auswirkungen der letzten Krisen. Sektorübergreifende und sektorale Abkommen sowie verschiedene substantielle EBR- und TCA-Abkommen haben aufgezeigt, dass Antizipation von Wandel ein wichtiger Punkt in den Verhandlungen über Information und Konsultation ist. Diese Verhandlungen zwi- 659 Rüb und Platzer 2015, S. 177. 660 Waldon 2017. 661 Interview: U av [12], S. 18. 662 Besonders bemerkenswert ist ein Abkommen der Deutschen Bahn, das Arbeitnehmer*innen EU-weit vor Umstrukturierungsmaßnahmen schützt und als erste europäische Regulierung Mitbestimmung ermöglicht. Online unter: https://www.magazinmitbestimmung.de/artikel/Top- Vereinbarung+bei+der+Bahn@h4S2msEqQvGnDN0LH_OUMA ?issue=UDAJ0vgnS2mApig9ZjlM7Q, letzter Zugriff: 07.09.2016. 248 schen Unternehmen, (europäischen) Gewerkschaften und Arbeitnehmer*innen des EBR können sich sogar weitergehend institutionalisieren. Hierfür steht die Schaffung von europäischen Beobachtungsgremien und Arbeitsgruppen für Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz. Über diese institutionalisierten Partizipationsmöglichkeiten werden wichtige Themen kontinuierlich weiterentwickelt. Gemeinsam haben diese positiven Entwicklungen, dass sie sich aus einer rechtlich abgesicherten Position entwickelt haben und darauf aufbauend eigenverantwortlich Interessen weiterentwickelt werden konnten. Transnationale Soziale Dialoge haben sich so als ein Instrument etabliert, um arbeitsrechtliche Themen weiter zu verhandeln. Als Fazit ergibt sich, dass sich durch die transnationalen Sozialen Dialoge insgesamt voice-artige Interessensverhandlungsstrukturen etabliert haben, die in entitlement-artiger Normbildung und Normverbreitung resultieren. Sie übernehmen wichtige Funktionen, die ähnlich den Leistungen des DRIS in Kooperation mit den Kollektivakteuren bei Organisations- und Entscheidungsprozessen auf nationaler Ebene entstanden sind. Dabei ist auch offensichtlich, dass trotz eines gemeinsamen Vorgehens die verschiedenen Interessen der beteiligten Akteure nicht identisch sind und die Interessenverhandlung sowohl antagonistisch, als auch nicht-antagonistisch verlaufen kann. Gerade die rechtlich nicht explizit geregelten TCA, also Verhandlungen zwischen europäischen Gewerkschaften und Unternehmen, machen deutlich, welche Hürden bei den Verhandlungen noch bestehen. Für europäische Gewerkschaften stellt dies bisher die einzige direkte Möglichkeit für Verhandlungen auf Unternehmensebene dar. So existieren in der Interessensausübung grundlegend ungleiche Voraussetzungen für die beteiligten Akteure. Die EU verfügt in diesem Bereich über Gesetzgebungskompetenz und sollte aus diesen Erkenntnissen eine Position zum Schutz der Arbeitnehmer*innen einnehmen. Allerdings sind auf staatlicher Seite sowohl antagonistische Bereiche zum Arbeitsentgelt, Koalitionsrecht, Streikrecht und Aussperrungsrecht nach Art. 153 Abs. 5 AEUV von der Gesetzgebung ausgenommen, als auch starke heterogene Interessen durch die großen wirtschaftlichen Unterschiede der Mitgliedstaaten vertreten. In der weiteren Einbindung der Sozialen Dialoge und entsprechender Unterstützungsmechanismen liegt ein Schlüssel für die Gestaltung der Europäischen Governance-Struktur. 663 Weiss 2015, S. 367f. 249 5.2 Die Auswirkung transnationaler Sozialer Dialoge auf das europäische Mehrebenensystem Im folgenden Abschnitt der Untersuchung werden die Erkenntnisse über die europäischen Sozialen Dialoge und ihre Bedeutung für den Wandel von Staatlichkeit thematisiert. Dabei strebe ich eine Präzisierung und Weiterentwicklung dieser Thematik in der europäischen Governance-Debatte an. Es ist zu klären, welche Beiträge europäische transnationale Soziale Dialoge für eine neue, sich wandelnde, soziale Staatlichkeit in der EU leisten. Dabei stehen auf der einen Seite die in der Untersuchung vorgebrachten positiven Entwicklungen der transnationalen Sozialen Dialoge in Bezug auf ihre Form und ihre Leistungen. Auf der anderen Seite sind die festgestellten Strukturen auch normativ kritisch zu beurteilen. Ein Demokratie- und Legitimationsproblem besteht etwa in den Verhandlungen vorbei am Europäischen Parlament. In diesem Punkt zeigt sich zudem die These, dass Parlamente als „Integrationsverlierer“ gelten, während Regierungen „Integrationsgewinner“ sind. Entsprechend muss eine Untersuchung der europäischen Sozialen Dialoge neben den empirischen Erkenntnissen auch eine theoretisch-normative Komponente berücksichtigen. Für eine Beantwortung dieser Komponente erfolgt eine detaillierte Auseinandersetzung zu den bisherigen Rückbindungen transnationaler Sozialer Dialoge an Staaten und Staatlichkeit. In Bezug auf die normative Hypothese 5b ist unter dem Vorzeichen der aktuell wirksamen Krisenfolgen in diesem Abschnitt zu klären, ob Staaten weiterhin sozialstaatliche Normbildung und -durchsetzung durch transnationale SDe hinnehmen und rechtlich flankierend unterstützen werden. 664 Anhand dieser Problematik untersucht Spieß 2005 die legitimatorische Kraft der Sozialpartner. In ihrer Untersuchung wägt sie zwischen den Einschnitten, durch den möglichen Ausschluss des Europäischen Parlaments, und dem legitimatorischen Zuwachs, durch die vorgeschriebene Repräsentativität der Sozialpartner, ab. Dabei kommt sie zu dem Schluss, dass unter Einhaltung der Repräsentativität der Soziale Dialog nach Art. 154/155 gemeinschaftsrechtlichen Demokratie- und Rechtsstaatsprinzipen entspricht (Ebd. S. 153f. und S. 224ff.). 665 Bei Pehle und Sturm (2008) wird die These ausgearbeitet, dass die Verlagerung von Kompetenzen auf EU-Ebene kombiniert mit dem Vorrangprinzip des Europarechts die Kontrollfunktion der nationalen Parlamente gegenüber den Regierungen beeinträchtigt. Selbst eine Stärkung des Europäischen Parlaments würde diesen Prozess nicht ausgleichen. Folglich gehen die Parlamente als „Integrationsverlierer“ und die Regierungen als „Integrationsgewinner“ aus dem Prozess der Europäisierung hervor (Pehle und Sturm 2008, S. 160). Hierzu auch Bauer und Becker 2014 sowie Bressanelli und Chelotti 2016. 250 5.2.1 Die bestehenden Einflüsse transnationaler Sozialer Dialoge auf die europäische Staatlichkeit Mit der Grundlage dieser Untersuchung im Sonderforschungsbereich 597 der Universität Bremen wurden durchgängig die Prozesse der Europäisierung, Internationalisierung und Zerfaserung der Nationalstaaten als Ausgangspunkt vorausgesetzt, um eine Transnationalisierung zu untersuchen. Diese Transnationalisierung bildet aus politikwissenschaftlicher Betrachtung eine neue Form von Staatlichkeit. Ein zentraler Standpunkt ist, dass durch die Erschließung neuer transnationaler Ebenen staatliche Aufgaben ausgedehnt werden, aber „viele Aufgaben sind nicht mehr ausschließlich im nationalen Kompetenzbereich erfüllbar“ . Diese Spannung in der Erfüllung von Staatlichkeit führt in verschiedenen Bereichen zu einer funktionalen Teilung von staatlichen Aufgaben und damit einhergehend zu einer neuen Regelung der Herrschaftskomponenten, bestehend aus „Entscheidungskompetenz, Organisationskompetenz und Letztverantwortung“ . Im spezifischen Bezug auf diese Untersuchung über die transnationalen SDe stellt die Entscheidungskompetenz die Fähigkeit zur arbeitsrechtlichen Normbildung und Normverbreitung dar. Die Organisationskompetenz bezieht sich auf die Fähigkeit, Interessen auf EU-Ebene zu äußern und durchzusetzen. Die Letztverantwortung – als Einseitigkeit, Einzigkeit und Einheitlichkeit einer Staatsgewalt – stellt die Unterstützungs- und Durchsetzungsmechanismen dar und entsteht aus einer geteilten Souveränität zwischen der EU und ihren Mitgliedsstaaten. Der zu untersuchende Einflussbereich europäischer Sozialpartner bezieht sich hier somit vorrangig auf die beiden ersten Kompetenzen - auch wenn das Versprechen der Letztverantwortung und Legitimität jenseits des Nationalstaates nicht dauerhaft gewährleistet werden kann und bei einer Transnationalisierung der öffentlichen Sphäre die Sozialpartner eine zentrale Rolle in der Ausübung normativer Legitimität und politischer Wirksamkeit 666 Benz und Mohr 2011, S. 267. 667 Nullmeier 2009. 668 Genschel und Zangl 2007, S. 11. 669 Eine ausführlichere Ausführung zur geteilten Souveränität zwischen EU und den Mitgliedstaaten bietet Schliesky 2004, S. 144. 670 So verweist Steffek 2008 in seinem Beitrag zur Legitimität jenseits des Nationalstaates auf die Schwierigkeiten, national Verantwortung zu übernehmen, wenn sich eine umfassende Transnationalisierung der Gesellschaft vollzieht. Für Steffek führt dies zu der Forderung, auch die Letztverantwortung einer Transnationalisierung für die organisierte Zivilgesellschaft zu unterziehen, um die internationale Politik partizipativer zu gestalten (Steffek 2008, S. 199ff.). 251 einnehmen. Durch die Veränderungen dieser drei Herrschaftskomponenten nimmt als eine Konsequenz die Komplexität für die notwendige Kommunikation deutlich zu. Das zeigt sich darin, dass über mehrere Ebenen und Akteure Aushandlungen stattfinden, die unterschiedlichen Voraussetzungen an Legitimation unterliegen. Im Hinblick auf die Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure, hier explizit die Verbände bei den europäischen Sozialen Dialogen, existieren sowohl im Forschungsstand als auch in der Praxis europäischer Staatlichkeit dagegen viele Leerstellen. In dieser Untersuchung konnte diesbezüglich aufgezeigt werden, dass die Dialogformen unterschiedlich an staatliche Unterstützungs- und Durchsetzungsmechanismen angebunden sind. In diesem begrenzten Rahmen sind nichtstaatlichen Akteuren Möglichkeiten zur Interessenäußerung/-durchsetzung zugesprochen worden. Als Folge agieren staatliche Institutionen sowie private Akteure durch das Instrument europäischer Sozialer Dialoge ineinander verschränkt und führen dabei vorgeschaltete, parallele, komplementäre, aber auch autonome Verhandlungen und Normsetzungsverfahren durch. Diese lassen sich in der Untersuchung als Governance with Governments in einem komplexen Mehrebenensystem darstellen. So hat sich ein Multi-Level Governance-Prozess herausgebildet, der teils wirksam Aufgaben übernimmt, die traditionell Nationalstaaten und ihren Kollektivakteuren zukamen. Inzwischen nimmt in diesem Prozess der Kompetenztransfer von nationalen Institutionen und Sozialen Dialogen auf die EU-Ebene zu. So haben die Fallstudien gezeigt, dass eine stärkere Vernetzung und immer mehr Projekte mit europäischer Relevanz entstehen, während die Transnationalisierung des Arbeitsrechts zunimmt bzw. bereits 671 Den Ausgangspunkt für die Kommunikation in der öffentlichen Sphäre leistet Habermas 1994 in seinem Werk „Faktizität und Geltung“. Darauf aufbauend entwirft Fraser 2008 im Rahmen einer globalen Gerechtigkeitstheorie ein aktualisiertes Konzept zur Transnationalisierung der öffentlichen Sphäre. Darin fordert sie, das Westfälische System zu überwinden, um neue Verantwortlichkeiten zu schaffen (Fraser 2008, S. 76ff. und S. 98f.). 672 Für den zugrundeliegenden Multi-Level Governance-Ansatz analysiert Benz die EU als „Compounded Representation“. Dabei kollidieren aus der Verlinkung der nationalen und europäischen Institutionen unterschiedliche Formen der Repräsentation, die eigentlich nicht kompatibel sind (Benz 2003). 673 Einen aktuellen Überblick zur legitimierenden Funktion der Zivilgesellschaft für die europäische Staatlichkeit und ihrer fehlenden Ausdifferenzierung in der Praxis bieten Abels und Wilde 2016, S. 268. 674 Sowohl im Chemieunternehmen (Interview: U an [7], S. 11f.) als auch im Telekommunikationsunternehmen wurden diese Entwicklung bestätigt (Interview: V gw [9], S. 1; Interview: U ag [10], S. 2). 675 Nebe 2014. 252 umfassend ist. Zusätzlich konnte bei der empirischen Bewertung der Fähigkeit zur Normbildung und Normverbreitung aufgezeigt werden, dass eine höhere staatliche Anbindung häufiger sozialstaatliche Regelungen nach sich zieht. Historisch betrachtet haben transnationale Soziale Dialoge bereits großen Einfluss auf eine Neugestaltung von Staatlichkeit in der EU genommen. Dies ist nicht überraschend, da die Neuformierung staatlicher Strukturen in der EU „nicht allumfassend, nicht immer autonom, nicht genuin souverän – aber wirksam, rechtsstaatlich verfasst und legitim“ zu bewerten ist und die Sozialpartner schon früh in Bezug auf Arbeit und Beschäftigung konsultiert wurden. In diesem Bezug entwickelten sich dabei transnationale Soziale Dialoge als eine Schnittstelle zwischen staatlichen und sachnahen Akteuren, um Normen zu bilden und zu verbreiten. Besonders die europäischen Sozialpartner haben mit ihren Vorschlägen zu institutionalisierten Verhandlungen auf europäischer Ebene maßgeblich die Grundlage für die sektorübergreifenden und sektoralen Sozialen Dialoge gelegt. Die Diffusionsanalyse in dieser Untersuchung verdeutlicht zusätzlich, dass die Sozialpartner durch Konsultationsprozesse hohen Einfluss auf die Ausgestaltung und Evaluation der Richtlinien für europäische Informationsund Konsultationsprozesse genommen haben. Und schließlich sind sie durch die „Einrichtung eines Dreigliedrigen Sozialgipfels für Wachstum und Beschäftigung“ (Beschluss 2016/1859/EG; ex: 2003/174/EG) fest in die makroökonomische Konsultation eingebunden. Aus dieser historischen Betrachtung bewertet, sind die Sozialpartner also aktiv am Wandel von Staatlichkeit beteiligt. Letztlich haben die Sozialpartner als sachnahe Akteure in transnationalen Sozialen Dialogen eigenverantwortlich Aufgaben staatlicher und nationaler Kollektivakteure wahrgenommen, die durch den europäischen Rechtsrahmen akzeptiert und abgesichert werden. In dieser ersten Betrachtung scheint es, als verfügen sie durch die verschiedenen Formen der SDe nicht nur über eine eigene Organisationskompetenz, sondern besitzen anhand ihrer Normbildungskapazität ebenfalls Entscheidungskompetenzen. Für die Zuteilung von Herrschaftskomponenten wäre dies eine ungewöhnlich starke Position für private Akteure, um an Staatlichkeit teilzuhaben. Für die Entwicklung und enge Verbindung der transnationalen Sozialen Dialoge bietet die hier vorgenommene Untersuchung weitere Erkenntnisse. So konnte über den Verlauf der Untersuchung hinweg aufgezeigt werden, dass die transnationalen Sozialen Dialoge starken Einfluss auf die Entwicklung von In- 676 Weiss 2015, S. 367. 677 Leibfried 2005, S. 315. 678 Dies zeigt sich bereits in Dokument 10040, welches den Ausgangspunkt für den sektorübergreifenden Dialog nach Art. 154 und 155 AEUV bildet. 253 formation und Konsultation in den industriellen Beziehungen haben und die Fähigkeit besitzen, die europäische Governance durch ihre Outcomes zu beeinflussen. Bereits für die Bewertung von Hypothese 5a ist eine Verbindung zwischen der steigenden Fähigkeit der Akteure in den Sozialen Dialogen und ihrer zunehmenden Anbindung an staatliche Unterstützungs- und Durchsetzungsmechanismen auszumachen. Allgemeiner führt ein anhaltendes Vertrauen der Akteure in die Verflechtung auf transnationaler Ebene zu einem Regelungssystem, in dem sich für die europäische Arbeits- und Beschäftigungspolitik feste Abläufe bewähren. Entscheidende Elemente für die Entwicklung sind die Art und der Umfang der Zusammenarbeit zwischen staatlichen und privaten Positionen in einer hybriden Konstellation. Auf Seiten der EU werden dabei vorrangig prozedurale Regelungen eingeführt, die einer weiteren Ausgestaltung bedürfen. Die jeweiligen Vertretungen der Arbeitnehmer*innen und Arbeitgeber*innen verhandeln in diesem Schatten des Rechts ihre Interessen. Dabei werden Verhandlungen und ein soziales Mindestmaß in diesen sichergestellt. Bereits bestätigt hat sich in der Untersuchung die hohe Bedeutung des rechtlichen Schattens auf die Verhandlungsbereitschaft. Dieser bildet so die wichtigste Grundlage zur Anregung und Förderung transnationaler Sozialer Dialoge im Hinblick auf eine europäische Sozialstaatlichkeit. Weitere Handlungsursachen, wie ein Leidensdruck des Unternehmens oder nationale und sektorale Einflüsse, treffen meistens nur auf wenige Unternehmen zu oder bilden eher partikular Interessen ab. Im Rahmen einer anhaltenden Transnationalisierung ist zudem zu betonen, dass die Ausübung dieser Herrschaftskomponenten nicht ausschließlich auf europäischer Ebene geschieht. Über das Prinzip der Subsidiarität besteht in den praktischen Aushandlungsprozessen eine Verzahnung der drei Herrschaftsformen mit dem europäischen Mehrebenensystem. Ziel ist es, in der EU die geeignete Handlungsebene mit den jeweiligen Akteuren für den Entscheidungsprozess heranzuziehen. Darin finden sich die verschiedenen Strategien der EU wieder, die sich mal auf freiwilligere Harmonisierungen des Rechtsrahmens durch Aktionsprogramme der Offenen Methode der Koordinierung beziehen oder auch eine verbindlichere Integration durch Richtlinien und Beschlüsse vorsehen. Strittig ist in der Forschung dabei, ob die klare Dichotomie zwischen 679 Zur Entwicklung ausgewogener, arbeitsrechtlicher Kooperation in einem hybriden Modell in der EU siehe Hepple 2005, S. 3 und S. 193f. 680 Besonders betont in der Fallstudie zum Chemieunternehmen (Interview: U an [7], S. 8). 681 So wurde bereits in Kapitel 2 ausgeführt, dass in der EU eine doppelte Subsidiarität für die Kommunikation auf horizontaler und vertikaler Ebene vorliegt (Marginson und Keune 2012). 254 „harten“ und „weichen“ Verfahren der Regulierungen dauerhaft aufrechtzuerhalten ist. Partizipation wird in dieser Methode entwickelt, allerdings mangelt es an der Verzahnung mit der nationalen Ebene. So werden eher selektiv Themen verstärkt. Dennoch entsteht aus dem politischen Zusammenspiel der Akteure und der Anerkennung des Instruments der Sozialen Dialoge ihre Wirksamkeit. Letztlich hebt die Entwicklung des Arbeitsschwerpunktes Information und Konsultation dieses Wechselspiel zwischen Normbildungsprozessen und rechtlich flankierender Reaktionen hervor. Noch vor den Übereinkommen für einen sektorübergreifenden Sozialen Dialog und vor der Europäischen Betriebsräte- Richtlinie (RL 94/45/EG) existierten kaum gesetzliche Rahmen zu Information und Konsultation auf europäischer Ebene. Spätestens mit der Richtlinie über allgemeine Informations- und Konsultationsbefugnisse der Arbeitnehmer*innen 2002 liegt inzwischen ein universell regulierter Bereich vor. Dennoch bleiben auch hier arbeitsrechtliche Weiterentwicklungen notwendig, um etwa allgemeine Krisenfolgen oder spezielle anhaltende Ressourcen- und Anerkennungsprobleme, insbesondere der europäischen Gewerkschaften, zu bearbeiten. Die Zerfaserung des DRIS und die aufgezeigte Bildung eines starken supranationalen rechtlichen Schattens, der über die Richtlinien und Beschlüsse auf der Unternehmens- und Verbandsebene aufgebaut werden konnte, haben dieses Zusammenspiel ermöglicht und fördern dabei direkt den kommunikativen Austausch der arbeitsbezogenen Akteure. Insgesamt sind transnationale Soziale Dialoge wichtige Akteure bei der Normbildung. Darin gestalten die Sozialpartner, abgesichert und gefördert durch staatliche Institutionen, diverse Regelungen. So gibt es für die europäische Staatlichkeit bei der Entscheidungskompetenz und Organisationskompetenz die Möglichkeit einen „polity-creating process“ zu etablieren, über den sozial und verbindlich Normen gebildet und verbreitet werden. Gesondert dazu steht die Herrschaftskomponente der Letztverantwortung. Diese kann und soll nicht allein auf europäischer Ebene Bestand haben. Dies spricht einerseits gegen die geteilte Souveränität zwischen der EU und ihren Mitgliedsstaaten. So sind explizit „das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das 682 La Porte und Pochet 2005, S. 353ff. 683 Visser 2005. 684 Trubek und Trubek, Louise, G. 2005; Keller 2008, S. 231. 685 Patmore 2011, S. 78ff. 686 Rüb und Platzer 2015, S. 178. 687 Leibfried und Zürn 2006. 688 Hooghe und Marks 2001, S. 2. 255 Streikrecht und das Aussperrungsrecht“ nicht Bestandteil europäischer Gesetzgebungskompetenz. Andererseits werden auch die europäischen Sozialpartner von nationalen und regionalen Strukturen getragen, die selbstständig auf diesen Ebenen Verhandlungen führen und nur eingeschränkt ihre Kompetenzen auf die europäische Ebene delegieren werden. 5.2.2 Konflikte arbeitsrechtlicher Transnationalisierung und ein austeritätspolitischer Fokus als aktuelle Hemmnisse in der EU Für die Ausübung der europäischen Governance bleibt die praktische Verflechtung der Akteure mit dem Anspruch an ein subsidiäres Verfahren als ein Wandel der Staatlichkeit nicht ohne Folgen. So verläuft die zunehmende Transnationalisierung und Aufteilung von Kompetenzen nicht reibungslos. Es existieren auf der einen Seite innerhalb der Dialogformen und Sozialpartner ebenenübergreifende Konflikte. Dies zeigt sich darin, dass nationalen und europäischen Arbeitnehmer*innenvertretungen rechtlich unterschiedliche Verhandlungspositionen ermöglicht werden, so dass zwischen den Gremien Kompetenzkonflikte entstehen können, aber auch Standortkonkurrenzen bestehen bleiben. Dar- über hinaus ist die Ressourcen- und Anerkennungsaufteilung für die unterschiedlichen Ebenen bei den jeweiligen Akteuren selbst umstritten. Und letztlich stellen unterschiedliche Ambitionen gegenüber einem Abschluss bei Verhandlungen zwischen Arbeitgeber*innenseite und Arbeitnehmer*innenseite ein dauerhaftes Problem dar. „It needs two to tango. That already starts at the beginning. If there is not a common interest, than there is no discussion. The question is how big can the win-win situation be. It has happened that colleagues of both sides have not seen enough winning material to start a negotiation. Even if in general the idea was, that there might be something needed.” 689 Art. 153 Abs. 5 AEUV. 690 Lo Faro 2000. 691 Interview: U ag [10], S. 1f. und S. 11; sowie Interview: U an [11], S. 3. 692 Unter anderem diskutiert in den Beiträgen von Rampeltshammer und Dehnen 2010 sowie Wannöffel 2011. 693 So beschreibt ein gewerkschaftlicher Experte, dass sie als Verkäufer europäischer Abkommen intern auftreten müssen, um diese Regelungen in der eigenen Organisationshierarchie klar zu einbetten (Interview: V gw [5], S. 2). 694 So werden unterschiedliche Erfolgs- und Verbindlichkeitsansprüche betont (Interview: W as [1], S. 8; Interview: U ag [10], S. 4). 695 Interview: V gw [5] S. 3. 256 Zudem treffen staatliche Unterstützungs- und Durchsetzungsmechanismen mit national sehr unterschiedlichen Arbeitsmarktregimen auf europäischer Ebene aufeinander. Der Versuch einer Harmonisierung fiel mit in das Projekt des gemeinsamen europäischen Binnenmarktes. Diesem lagen zur Verwirklichung zunächst drei verschiedene Konzepte zugrunde: Ein neo-merkantilistisches Konzept, ein neoliberales Konzept und ein sozial-demokratisches Projekt. Bereits frühzeitig wurde befürchtet, dass ein Schwerpunkt auf die „negative Integration“ gelegt würde, um die Handels- und Wettbewerbsbeschränkungen zu beseitigen, ohne dabei die marktkorrigierenden Eigenschaften einer „positiven Integration“ mit einzubinden. Im Verlauf nahm eher die negative Integration - mit neoliberalen Tendenzen – zu und brachte eine Flexibilisierung und Modernisierung in Form von Leiharbeit und Prekarisierung hervor, wodurch sich auch die Möglichkeiten der Gewerkschaftsbewegung stark änderten. Eine Folge ist die Reorganisation der industriellen Beziehungen und seiner corporate Governance basierend auf dem shareholder value. Einerseits also tendenziell eine Verlagerung der Entscheidungsprozesse weg von den beteiligten Akteuren (Stakeholdern) und hin zu Anteilseignern (Shareholdern), die teilweise kurzfristiger Interessen in der Unternehmensentwicklung haben. Andererseits gibt es diesen Verlagerungsprozess auch auf staatlicher Ebene. Ausdruck findet dies unter anderem in der Begrenzung des Staates durch die Vorrangstellung des makroökonomischen, europäischen Wachstums- und Stabilisierungspaktes gegenüber sozialpolitischen Projekten, wie der Gleichstellungspolitik. In den industriellen Beziehungen führte dies bis 2008 dazu, dass mit der vermehrten Zunahme von Projekten und Verhandlungen auf der europäischen Ebene Dezentralisierungen bei der Entscheidungsfindung einhergingen. Mit Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise befinden sich sowohl die europäische Staatlichkeit als auch 696 van Apeldoorn 2009, S. 23. 697 Scharpf 1996, S. 15; Hepple 2005, S. 76ff. 698 Dörre et al. 2009, S. 65. 699 Den aktuellsten Gewerkschaftsentwicklungen während der EU-Austeritätspolitik und dem Anspruch an kampagnenfähige europäische Gewerkschaftsbewegungen widmet sich der Sammelband von Bsirske et al. 2016. 700 Horn 2011. 701 Young 2000, S. 139. 702 Marginson und Welz 2015, S. 447; Amlinger und Bispinck 2016. 703 Eine zusammenfassende Entwicklung europäischer Institutionen seit Beginn der Krise 2008 bieten Joerges und Glinski 2014; Bieling und Große Hüttmann 2016, S. 23 sowie Falkner 2016. 257 Teile europäischer und nationaler Kollektivvertragssysteme im Umbruch. Es folgten deutliche Einschnitte für die europäische Wirtschaftspolitik mit besonderer Rolle für die internationalen und europäischen Institutionen und einer makroökonomischen Supranationalisierung. Beispielhaft stehen hierfür die Troika bestehend aus Europäischer Kommission, Europäischer Zentralbank und Internationalem Währungsfonds sowie länderspezifische Empfehlungen des Europäischen Semesters. Für Mitgliedsstaaten, die krisenbedingt einen hohen Zuwachs an Staatsschulden hatten, werden dabei Abkommen und Vorgaben nationaler Tarifvertragssysteme teilweise ausgesetzt. Zudem entsteht auf europäischer Ebene eine verstärkte internationale Liberalisierungspolitik der EU durch angestrebte Freihandelsabkommen. Letztlich änderte sich für die Debatte über einen Wandel von Staatlichkeit während dieser Phase zudem, dass inzwischen private Akteure als „too big too fail“ eingestuft werden und von dieser Schieflage eine Staatsgefährdung ausgeht. So verdeutlichen aktuelle Krisenprozesse eine europäische Governance mit dem Fokus auf neoliberale Wirtschaftspolitik und austeritätspolitischen Maßnahmen. Die Entwicklungsmöglichkeiten transnationaler Sozialer Dialoge in der EU erscheinen in diesem Politikumfeld eher begrenzt. Besondere Aufmerksamkeit in der Wissenschaft erhielt die Auseinandersetzung zwischen Wolfgang Streeck und Jürgen Habermas über die krisenbedingten Entwicklungen in der EU. So erkennt Streeck in den Krisendynamiken einen supranational organisierten, „neoliberalen Konsolidierungsstaat“ , der die sozialen Grundlagen der Demokratie entzieht. Währenddessen entdeckt Habermas in der Krise keine „defätistische Preisgabe des europäischen Projektes“ und 704 Hierzu u. a. die Untersuchungen von Kluge und Vitols 2010; Busch et al. 2012, S. 12; Clauwaert und Schömann 2012; Guyet et al. 2012; für produzierendes Gewerbe: Koukiadaki et al. 2016 und speziell für Stahl: Adamczyk und Surdykowska 2010. 705 Diese Entwicklung steht im Gegensatz zu einer erwarteten Re-Nationalisierung als Vertrauensentzug der europäischen Ebene. Siehe Bressanelli und Chelotti 2016; Dehousse 2016; Kudrna 2016. 706 Falke 2015, S. 286f.; Marginson und Welz 2015, S. 447. 707 Interview: V gw [5], S. 10f.; Schulten und Müller 2015. 708 Bollen et al. 2016. 709 Hufeld 2016, S. 139. 710 Einen ausführlichen Überblicksband über die (negative) Entwicklung politischer Maßnahmen unter dem Paradigma der Austerität bieten Schäfer und Streeck 2013b. Die Entwicklung der nationalen Staatsausgaben und die darin enthaltenen Einschnitte in der Sozialpolitik analysiert Bieling 2012. 711 Streeck 2013a, S. 159. 712 Habermas 2013, S. 64. 258 will dem (wachsenden) Nationalismus vielmehr eine „Politische Union“ entgegenstellen. Für Habermas müssten „sich proeuropäische Parteien länderübergreifend zu Kampagnen gegen diese Umfälschung von sozialen in nationale Fragen zusammenfinden“. Hierin besteht eine Erneuerung seiner Forderung nach einer Delegation von Kompetenzen in einer „postnationalen Konstellation“. Während sich diese Debatte auf die Entwicklung der EU und ihre zugrundeliegenden demokratischen und sozialen Werte nach der Krise als Ganzes bezieht, ergeben sich konsequenterweise auch Folgen für die bestehenden Instrumentarien, wie die Sozialen Dialoge in der EU, die Einfluss auf eine demokratische und soziale, europäische Staatlichkeit nehmen können. 5.2.3 Eine Zusammenführung aktueller Krisenprozesse und der Rolle transnationaler Sozialer Dialoge in einer neuen Economic Governance In der empirischen Untersuchung der Datenbank zeigt sich, dass über die gesamte Laufzeit seit dem Abschluss des ersten transnationalen Dokuments eine stete Weiterentwicklung und Einbindung transnationaler SDe in den europäischen Governanceprozess zu erkennen ist. Bisher gilt in der EU der Grundsatz, dass sie als Akteure in die Entscheidungsfindung eingebunden werden sollen. Die Konsequenz für eine Ausgestaltung der SDe, gerade unter dem Eindruck der letzten Krisen, scheint allerdings eine Andere zu sein. Mit den umfassenden Krisenprozessen seit 2008 erfolgt aktuell ein Umbruch, dessen Auswirkungen für die transnationalen SDe noch unklar sind und der für die normative Bewertung dieser Untersuchung aufgegriffen werden muss. Ausgangspunkt der empirischen Analyse ist, dass die Bedeutung der europäischen Ebene bei der Ausübung und Verhandlung von Normen zunimmt und transnationale Soziale Dialoge komplementär oder ergänzend in der europäischen Staatlichkeit wirken können. Ausschlaggebend für die Überprüfung aktueller Entwicklungen ist, dass die Sozialpartner einen eigenverantwortlichen Handlungsspielraum der EU bevorzugen. In Verbindung mit der theoretischen und konzeptionellen Anforderung, dass eine voice-artige Interessenformulierung im Zusammenhang mit entitlement-artigen Resultaten steht, lässt 713 Habermas 2013, S. 70. 714 Habermas 1998. 715 Europäische Kommission 2001, 2002, 2008, 2010; Kok 2004, S. 44; Europäisches Parlament 2013. 716 Dies ist die grundlegende Annahme des „bargaining in the shadow of the law” von Bercusson 1992, S. 185. 717 Mückenberger 2010, S. 44. 259 sich eine zu prüfende Gegenthese aus den bisherigen Erkenntnissen formulieren. Zugespitzt formuliert ist zu bewerten, ob Staaten wegen der aktuellen Krisenprozesse keinen subsidiären normativen und institutionellen Rechtsrahmen schaffen und somit keine stabile, konsistente Fortentwicklung hybrider sozialer Normbildungsordnung sicherstellen. Eine diese These stützende Annahme ist, dass bereits eine Verschiebung bei der Absicherung und Befähigung der transnationalen Sozialen Dialoge hohe Auswirkungen auf die bisherige Entwicklung haben könnte. Mit einem fortdauernden Fokus auf den makroökonomischen, europäischen Wachstums- und Stabilisierungspakt werden so etwa Ansprüche an die europäische Arbeits- und Beschäftigungspolitik zurückgestellt und folglich die Position der Sozialpartner als Verhandlungsakteure geschwächt. Folge hiervon wäre ein sinkendes Vertrauen in die Arbeitsfähigkeit der SDe und damit einhergehend eine geringere Akzeptanz ihrer Arbeitsweise. Festigt sich darüber hinaus ein „neoliberaler Konsolidierungsstaat“, würde eine umfassende Veränderung staatlicher Aufgaben folgen. Eine Konsequenz wäre eine Begrenzung staatlicher Unterstützungs- und Durchsetzungsmechanismen zugunsten einer Selbstregulierung des Marktes. Die staatliche Ausübung der Herrschaftskomponenten würde sich auf die beschriebene negative Integration reduzieren. Durch diese Abgabe staatlicher Herrschaftskomponenten bestünden letztlich wenige Voraussetzungen für eine hybride Kooperation mit sozialstaatlicher Ausrichtung. Sinkende Akzeptanz der transnationalen SDe? – Fehlender Output und knappe Ressourcen als Begrenzung Bisher hat sich in der Untersuchung gezeigt, dass deutlich mehr Verhandlungen auf Unternehmensebene als auf Verbandsebene geführt werden. Zudem haben zuletzt die Verhandlungen auf Verbandsebene zunehmend unverbindliche Dokumente hervorgebracht. Wie Expert*inneninterviews und eine Fallstudie hervorheben, folgt aus dem zu niedrigen Durchsatz verbindlicher Verhandlungen wiederum eine sukzessive Kürzung des Verhandlungsspielraums der sektoralen und sektorübergreifenden SDe. Diese Kürzung ist möglich, da die Europäische Kommission mit der Kostenübernahme der sektoralen Sekretariate durch den Beschluss 98/500/EG Anreize zur Transnationalisierung der Sozialpartner geschaffen hat und die Ausgestaltung teilweise finanziert. Hierin ergibt sich eine gewisse finanzielle und institutionelle Abhängigkeit der Sozialpartner. 718 Hierzu auch: Prosser 2006; Weber 2010, S. 490; Keller und Weber 2011. 719 Interview: V gw [5], S. 11f.; Interview: V gw [9], S. 2; Interview: U av [12], S. 5f. 720 Einen kurzen Überblick über die Rolle der EU Finanzierung der Sozialpartner bietet Eichhorst et al. 2011, S. 43ff. 260 Diese Kürzung betrifft beide Seiten der Sozialpartner gleichermaßen. Allerdings ist die finanzielle und institutionelle Abhängigkeit von der EU unter den Sozialpartnern unterschiedlich stark ausgeprägt. Besonders die Gewerkschaftsverbände stehen seit Dekaden unter dem Druck sinkender Mitgliedszahlen und sinkendem gewerkschaftlichem Organisationsgrad in den Betrieben, wodurch sich ihre Organisationsmacht und strukturelle Macht verringert. Eine sinkende institutionelle Absicherung würde ihre Interessenposition entsprechend weiter gefährden. Allerdings stellt nicht allein der fehlende Output eine Grundlage für die Kürzungen durch die EU dar. Verstärkt durch die wirtschaftliche Krise steigt der Fokus auf makroökonomische Entwicklungen , die vermehrt supranational vorgegeben wird. In wissenschaftlichen Debatten wird dieser Schritt inzwischen als eine neue Wirtschaftssteuerung, oder „Economic Governance“, basierend auf Absenkung arbeitsrechtlicher Standards und sozialer Leistungen problematisiert. So könnten auch Lohnanpassungen unter die neue makroökonomische Anpassung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) fallen, wodurch Soziale Dialoge ausgehebelt würden. Aus dieser Policy-Verschiebung zur austeritätspolitischen Wirtschaftspolitik der EU ergibt sich unmittelbar die Frage nach einer allgemein sinkenden Akzeptanz der Akteure in der Arbeits- und Beschäftigungspolitik. Die Befürchtung der Sozialpartner ist in eine (einseitige) Aberkennungsspirale. So wurde in Interviews besonders darauf hingewiesen, dass mit der gesunkenen Anzahl an Outcomes die Kommission die Treffens- und Beratungszeiten sowie Ressourcen der Sozialpartner senkt. Zudem besteht die Tendenz, dass ihre politische Teilhabe gegen allgemeine Konsultationsverfahren eingetauscht wird und ein schleichender Entzug der Kommission aus ihrer Verantwortung vorliegt. Besonders für den Sozialen Dialog nach Art. 154/155 wurde bereits angemahnt, dass es eine ausge- 721 Dörre 2010, S. 873. 722 Eine zusammenfassende Darstellung der neuen Reformen in Europäische Kommission 2012a. 723 Eine detaillierte Analyse über die Supranationalisierung der makroökonomischen Governance der EU bietet die Untersuchung von Dehousse 2016. Zentrale Antriebskraft dieser Entwicklung ist die Europäische Kommission, welche die Ausrichtung der neuen Economic Governance lenkt (vgl. Bauer und Becker 2014, 2015) sowie weitere Wirtschaftsakteure/-mechanismen in der EU, wie die Europäische Zentralbank, der Europäische Stabilitätsmechanismus und die Troika (da Conceição-Heldt 2015). 724 Bieling 2012; Hacker 2013; Schulten und Müller 2015; Platzer 2016, S. 108. 725 Interview: V gw [5], S. 10f.; Platzer 2016, S. 108. 726 Interview: V gw [9], S. 2; Interview: U av [12], S. 5f. 727 van den Abeele 2014, S. 27. 261 glichene Unterstützung beider Seiten des Dialogs benötige, um seine Form weiterzuentwickeln. Markant sei, so ein Interview mit der Gewerkschaftsseite, zudem, dass ein Abkommen des Friseursektors nicht in europäische Gesetze umgesetzt wurde. Eine Studie der ILO kommt außerdem zu dem Schluss, dass während der Krisendynamiken vermehrt Soziale Dialoge als Hürde und nicht als Lösungsweg von Staaten betrachtet werden. Aus den Erfahrungen mit früheren Evaluationen zur „Besseren Regulierung“ ergibt sich so aus Sicht der Sozialpartner eine Skepsis gegenüber dem kürzlich angekündigten Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT). Besonders kritisch wird ein möglicher Wandel in ihrer staatlichen Anbindung und der Kooperation bei staatlichen Aufgaben und der künftigen Rolle der Europäischen Kommission kommentiert. So wurde REFIT als „Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung“ in der EU angekündigt und das Ziel vorgegeben, gegenwärtige Verfahren und Regelungen zu überprüfen. Dies betrifft auch die Rechtsetzung zu Information und Konsultation. Zudem wird die Richtlinie zur Allgemeinen Information und Konsultation von 2002 seit April 2016 überarbeitet. Dies geschieht unabhängig vom REFIT-Programm, trotzdem wird die Überprüfung durch die inhaltlichen und zeitlichen Überschneidungen beider Ankündigungen vom Europäischen Gewerkschaftsinstitut (ETUI) kritisch bewertet. Mit dieser langen Auflistung an möglichen Einschränkungen, die den transnationalen Sozialen Dialogen drohen bzw. bereits umgesetzt sind, ergibt sich an dieser Stelle ein Paradox. Für die Akteure auf der Makro- und Mesoebene stellt sich die Herausforderung, der Transnationalisierung eine höhere Priorität einzuräumen, um in der EU-Governance zukünftig Weichen zu stellen. Aber der fehlende verbindliche Output der Sozialpartner sowie der neue Fokus der EU auf makroökonomische Entwicklungen führen zu einer sinkenden Wahrneh- 728 Dufresne et al. 2006, S. 337. 729 Interview: V gw [2], S. 1; Interview: V gw [9], S. 2f. 730 Vaughan-Whitehead 2015, S. 27. 731 van den Abeele 2014, S. 7. 732 Ebd., S. 24. 733 Bisher gibt es noch keine neuen Beschlüsse durch das Programm. Bisher wird als erster Schritt ein öffentliches Konsultationsverfahren angestrebt. Eine Internetplattform soll aber über Veränderungen informieren: http://ec.europa.eu/smartregulation/refit/index_de.htm, letzter Zugriff: 09.09.2016. 734 ETUI 2015, online unter: http://www.etui.org/News/Recast-of-the-information-andconsultation-directives-a-new-stage-in-the-better-regulation-campaign, letzter Zugriff: 09.09.2016. 735 Marginson und Welz 2015; Rüb und Platzer 2015, S. 205. 262 mung der Verhandlungen. In Folge dessen werden Kürzungen durch staatliche Institutionen umgesetzt. Letztlich entstehen insbesondere für die Gewerkschaften Probleme der Interessendurchsetzung. Dies führt zu einem zweiten, angegliederten Problem eines möglichen Demokratiedefizits. So sind staatliche Akteure bei ihren Regulierungsvorhaben angewiesen auf sachnahe Informationen. Eine Einschränkung europäischer Akteure und die Begrenzung institutionalisierter Kommunikation mit sachnahen Verbänden führen dauerhaft dazu, dass anderweitig Interessen in die Normbildung eingebracht werden müssen. Als ein Resultat könnten dabei spezialisierte Verbände häufiger in die Normbildung eingebunden werden. Im Vergleich zu repräsentativen Akteuren könnten sie schneller und gezielter Anfragen bearbeiten, da sie keinen demokratischen Rückkopplungsprozess durchlaufen müssen. Auch für die Unternehmensebene könnten Demokratiedefizite entstehen. Durch den gewachsenen Umfang der Aufgaben können Rückkopplungsprobleme an die Belegschaft oder nationale Vertretungen auftreten. Frühzeitig wurde dies als Syndikalismusthese formuliert. Nach dieser These erfolgt eine Technokratisierung der Entscheidungsstrukturen. So könnten erfolgreiche EBR, die eine eigene, vom Management vereinnahmte Politik betreiben, sich von kollektiven Verhandlungen auf Basis der Arbeitnehmer*inneninteressen abkoppeln. Letztlich entstehen mit dem hier beschriebenen Paradox aus Bedeutungszunahme der europäischen Ebene und komplexer, teils ausgrenzender Kommunikation Züge, die eine, mit den Kriterien von Partizipation nicht vereinbare, Professionalisierung mit sich bringen. Insgesamt zeigt sich, dass die transnationalen Sozialen Dialoge aktuell durch zwei Prozesse beeinflusst werden. Es existieren erstens interne Schwierigkeiten der Verhandlungsbereitschaft, ebenen-übergreifenden Anerkennung und Ausstattung. Diese Konflikte der Sozialpartner müssen in weiteren Analysen detaillierter untersucht werden. In der vorliegenden Empirie konnte dabei als ein Ausgangspunkt aufgezeigt werden, dass eine höhere staatliche Anbindung zum Abschluss sozialer Outcomes geführt hat. Der zweite Prozess liegt in einer Verschiebung der industriellen Beziehungen durch die EU. Besonders hieran ist, dass die Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2008 starken Einfluss auf die Ausgestaltung sozialer Normbildung und Normdurchsetzung hat. So haben sich wirtschaftspolitische Paradigmen in der EU geändert, die gegenüber den Vorgaben der Arbeits- und Beschäftigungspolitik derzeit vorrangig behandelt werden. 736 Marginson und Keune 2012, S. 7. 737 Rüb und Platzer 2015; ursprünglich: Keller 1996. 738 Rüb und Platzer 2015. 263 Ausformung eines „neoliberalen Konsolidierungsstaates“ und Begrenzung von Staatlichkeit? Die stabilitätspolitischen Kriterien der europäischen Wirtschaftspolitik erhalten durch die in der Krise drastisch angestiegenen Staatsschulden einen besonderen Stellenwert. Für Streeck bestärkt sich somit seit 2008 und durch die vorherrschende Krise eine neoliberale Transformation des Staates, die sich aus dem Nachkriegskapitalismus entwickelt hat. Ursprünglich stehen dieser Entwicklung national ausdifferenzierte Kollektivvertragssysteme entgegen, die durch Völkerrecht, Primärrecht und Sekundärrecht reguliert sind. Mit ihrer Europäisierung entstand gleichzeitig aber auch eine Konkurrenz der Systeme zueinander. Begünstigt würde diese Konkurrenz durch Unterschiede zwischen nationalem Recht und europäischem Rechtsrahmen. Die Arbitrage zwischen den Gesetzen eröffnet ein „regime shopping“ , welches die Untergrabung höherer, sozialer Standards ermöglicht. In Streecks Auslegung könnte eine Spirale sich verschlechternder Arbeitsstandards entstehen. Die Krise verstärke als Katalysator diese neoliberalen Tendenzen und ziehe Maßnahmen nach sich, die zu einem neoliberalen Konsolidierungsstaat führten. Nationale und europäische rechtliche Anpassungen führen so zu einer Verschiebung der wirtschaftlichen Ausrichtung, die den Markt als zentralen Akteur etablieren – nicht mehr das „Staatsvolk“ . Unterstützt wird diese These von weiteren Einschätzungen. So formulieren Everson et al. 2016, dass vermehrt eine Transformation der europäischen Judikative erkennbar sei, die „sich dem Primat des Politischen [fügt und dabei] eine Form der Entrechtlichung der Verfassungsrechtsprechung“ durch das europäische Krisenmanagement entsteht. Gleichzeitig findet eine Supranationalisierung der makroökonomischen Governance mit austeritätspolitischen Schwerpunkt statt, die eine bestimmte, neoliberale Ausrichtung der Politik in 739 Falke 2015, S. 283ff. 740 Streeck 2013c. 741 Kluge 2015, S. 473. 742 Bereits ausführlicher dargestellt in Streeck 1992. 743 Streeck 2010. 744 Mit dem Fokus auf empirische Kriterien argumentiert Streeck 2013a, dass Regierungen häufiger marktorientierte Entscheidungen treffen und damit eine Immunisierung des „Marktvolkes“ von den (demokratischen) Forderungen des „Staatsvolkes“ entsteht. (S. 119ff.) Als eine grundsätzliche Entwicklung dabei beschreibt Streeck die „Entdemokratisierung des Kapitalismus mittels einer Entökonomisierung der Demokratie“ (S. 28). Daraus erkläre sich die sinkende Wahlbeteiligung einerseits und andererseits die Festigung globaler Wirtschaftsakteure und ihrer gewinnorientierten Wirtschaftsmodelle. 745 Everson et al. 2016, S. 160. 264 den Mittelpunkt rückt. Nach Hyman 2016 ist nicht nur die Wirtschaftspolitik betroffen, sondern die EU ist grundlegender „now dominated by neoliberal fanatics and is driving the demolition of democratic social institutions at national level“ . Aus diesen Einschätzungen ergeben sich nun unterschiedliche Forderungen. Während sich Hyman auf einen gramscianischen Stellungskrieg zur Ver- änderung der gegenwärtigen Debatte und Verständigung einstellt, könne nach Streeck eine europäische Sozialpolitik durch die diversen nationalen Unterschiede nicht geschaffen werden. Letztlich bliebe, wie eine Überschrift aus der Debatte mit Habermas bereits hervorhebt, nur die Optionen: „Kapitalismus ohne Demokratie oder Demokratie ohne Kapitalismus“ . In der Betrachtung der Krisenmaßnahmen und -folgen zeigt sich auch in der Praxis, dass in kürzester Zeit vorher unvereinbare Umgestaltungen der industriellen Beziehungen stattgefunden haben und mit der andauernden Finanzialisierung der Wirtschaft weitere Herausforderungen existieren. Gleichzeitig werden international liberale Freihandelsabkommen verstärkt angestrebt. Neuere Forschungen über die politischen und rechtlichen Folgen der europäischen Krisenpolitik sowie der makroökonomischen Instrumente der Währungspolitik zeigen, dass die Empfehlungen der EU im Rahmen der neuen Economic Governance, konkret das so genannte Six-Pack von 2011, das Two-Pack von 2013 und Auflagen für Krisenstaaten durch Memoranda of Unterstanding (MoU), nicht widerspruchsfrei zu den bisherigen Grundwerten stehen. Dabei geraten auch wichtige nationale Prinzipien, die bei der Überwindung der Krise geholfen haben, wie Mitbestimmung, zunehmend unter Druck, da sie als „Fremdkörper im europäischen Gesellschaftsrecht“ wahrgenommen werden. Wie im Rahmen eines ILO-Projektes aufgezeigt wird, wurden auch die Sozialen Dialoge während Krisendynamiken vermehrt als Hindernis statt als Lösungsva- 746 Dehousse 2016; Kudrna 2016. Umgekehrt findet in anderen Politikbereichen eine Dezentralisierung statt, so dass dort eine europäische Politik geschwächt wird (da Conceição- Heldt 2015). 747 Hyman 2016, S. 18. 748 Ebd. 749 Streeck 2013c. 750 Marginson und Welz 2015. 751 Prosser 2014, S. 359ff. 752 Bollen et al. 2016. 753 Vgl. Bruun 2014; Rödl et al. 2015; Everson et al. 2016, S. 162; Falkner 2016, S. 229ff.; Eine ausführliche rechtswissenschaftliche Untersuchung der Rechtsbindung der Unionsorgane beim Abschluss von MoU mit dem Fokus auf Austeritätspolitik und Menschenrechte bietet Fischer-Lescano 2013. 754 Kluge 2015, S. 473. Hierzu auch Meardi 2014. 265 riante behandelt. So werden beispielhaft durch das Two-Pack und das Six- Pack zukünftige staatliche Eingriffe und Entwicklungsmöglichkeiten an die makroökonomischen Zahlen geknüpft. Auf europäischer Ebene folgten Auflagen zur Stabilisierung des Finanzmarktes, austeritätspolitisch orientierte Reformen und später durch den Fiskalpakt eine Ausrichtung auf makroökonomisches Wachstum, ähnlich der deutschen Schuldenbremse. Vor allem das so genannte Six-Pack regelt die „multilaterale Überwachung“ des Europäischen Semesters durch die Europäische Kommission, den Rat, aber auch durch die Mitgliedsstaaten untereinander. Als Krisenfolge passen sich häufiger politische Maßnahmen an austeritätspolitische Ziele an, um eine hohe Staatsverschuldung einzudämmen. Dies führt auch zur Anpassung nationaler Administration an europäische Vorgaben. Hierdurch sinkt der Spielraum für soziale und demokratischpartizipative Politikstile. In der austeritätspolitischen Kontrolle nehmen europäische und internationale Institutionen, wie die Troika und länderspezifische Empfehlungen des Europäischen Semesters, inzwischen eine sehr prominente Position ein. Hierdurch steigt die Dezentralisierung von Verhandlungen in nationalen SDe allgemein und die krisenbedingte Beschneidung nationaler SDe nimmt, durch die Neuausrichtung nationaler Arbeitsmarkregime, für manche europäischen Länder zu. Durch die hohe horizontale Verbindung der Sozialpartner lässt sich diese Entwicklung auch für die europäische Akteursebene voraussetzen. Diese Entwicklung beschränkt die Fähigkeit von Arbeitgeber*innenund Arbeitnehmer*innenverbänden, Teil europäischer Governance zu sein. Die angedeutete Reduzierung der Konsultationszeit und Ablehnung von Regulierungsvorschlägen könnte sich im REFIT-Programm der Europäischen Kommission wiederfinden. So besteht die Gefahr, dass durch die Einschränkung oder Neusortierung verschiedener Informations- und Konsultationsverfahren mittelbar anhängende Prozesse und Absprachen im Akteursnetzwerk nicht mehr greifen. Spätestens seit der Aufarbeitung der Krisenfolgen durch die EU ergibt 755 Vaughan-Whitehead 2015, S. 27. 756 Bieling und Große Hüttmann 2016, S. 22. 757 Bieling und Große Hüttmann 2016, S. 22; Falke 2015, S. 282f. 758 Falke 2015, S. 286f. 759 Anhand der griechischen Administration zeigt Featherstone 2014 auf, welche Konflikte dabei zwischen nationaler Diversität der Administration und übergeordneter europäischer Strategie auftreten. 760 Schäfer und Streeck 2013a. 761 Marginson und Welz 2015, S. 447. 762 Ebd. 763 Interview: V gw [5], S. 10; Interview: V gw [10], S. 10f.; und Interview: V av [12]; S. 17f. 266 sich eine neue Economic Governance. Diese zeichnet sich unter anderem dadurch aus, dass „die Länder des west- und nordeuropäischen Zentrums moderieren konnten [während] der Krisenverlauf in den südlichen ‚Defizitländern‘ sowie in einigen mittelosteuropäischen Ländern dramatische arbeits- und sozialpolitische Folgen“ hat. Die Entkopplung betroffener Akteure von den Entscheidungsprozessen und die Bedeutungszunahme technokratischer Expert*innengruppen beschrieb Crouch 2004 als Post-democracy . Nach Streeck bestätigt sich diese Entwicklung in der Verschiebung des Schuldenstaates zum neoliberalen Konsolidierungsstaat. Die Krise als neues Paradigma in der arbeitsbezogenen Governance? – Eine vorläufige Einschätzung Gegenüber der Ausformung eines rein marktorientierten Staates ohne Bezug zur Zivilgesellschaft müssen auch Bedenken vorgebracht werden. So zeigt die hohe Zahl der Regierungswechsel in den besonders von der Krise betroffenen Mitgliedsländern sowie diverse Proteste, die diese Austeritätspolitik begleiten, dass Kapitalismus ohne Demokratie und die Ausformung eines neoliberalen Konsolidierungsstaates nicht ohne Opposition in der Öffentlichkeit verlaufen. Auch in wissenschaftlichen Debatten gibt es Widerspruch zu Streecks Annahme. So verweist Habermas in einer Replik auf einen faktisch bestehenden demokratischen Komplex, den er als „das Beharren der eingewöhnten, in politische Kulturen eingebetteten Institutionen, Regeln und Praktiken“ beschreibt. Speziell die Sozialpartner, als etablierte Akteure der europäischen Arbeits- und Beschäftigungspolitik sowie der gegenwärtigen makroökonomischen Stabilisierung, arbeiten ebenfalls nach ihren Regeln und Praktiken weiter. In der analysierten Datenbank zeichnet sich dies insbesondere durch den sehr hohen Anteil an Outcomes zu „Antizipation von Wandel“ ab. Allgemeiner findet sich trotz einschneidender Regelungen eine hohe Aktivität sachnaher Akteure, die, wie bei der Einführung der Kurzarbeit in Deutschland zu sehen, als Vorbild für die staatlichen Institutionen dienen kann. 764 Rüb und Platzer 2015, S. 201. 765 Ebd., S. 202. 766 Crouch 2004. 767 Streeck 2013a; Streeck 2015. 768 Vaughan-Whitehead 2015, S. 34. 769 Habermas 2013, S. 64. 770 Besonders bei den zusätzlichen EBR-Abkommen, den Mischformen und den TCA ist der Anteil zu diesem Thema mit 36 von 137 Outcomes sehr hoch. 771 Müller-Jentsch 2016, S. 60. 267 Insgesamt ist festzuhalten, dass bisher kein neoliberaler Konsolidierungsstaat entstanden ist, sondern die verschiedenen Regelungen für die transnationalen SDe und für Information und Konsultation weiter gelten. Wie Habermas betont, führt die Krise nicht zu einem sofortigen Zusammenbruch des bestehenden demokratischen Komplexes - auch wenn sich ein drohender „postdemokratischer Exekutivföderalismus“ in der krisenhaften Verfassung der Europäischen Union andeute. So bleibt ein Rechtsschutz durch internationale, europäische und nationale Institutionen bestehen. So ist aktuell die zugespitzte These nichtzutreffend, dass Staaten wegen der aktuellen Krisenprozesse keinen subsidiären normativen und institutionellen Rechtsrahmen schaffen und somit keine stabile, konsistente Fortentwicklung hybrider sozialer Normbildungsordnung sicherstellen. Dies gilt ebenfalls für die bestehenden Formen von arbeitsbezogener Information und Konsultation. Unklar bleibt aber, welche Langzeitfolgen aus den Krisenreaktionen für das Europäische Sozialmodell erfolgen. Und ob ein Stellungskrieg um Deutungshoheit, geführt durch eine Allianz aus Gewerkschaften und progressiven Bewegungen, künftig neue Handlungsperspektiven eröffnet. Als grundlegende Erkenntnis für die Untersuchung liegt die ambivalente Situation vor, dass der aktuelle Trend auf eine Vermarktung von kollektiven Verhandlungen verweist und die neue Prämisse auf eine makroökonomische Wachstumssicherung den Anforderungen der Arbeits- und Beschäftigungspolitik zuwiderläuft. Dazu entwickeln sich jedoch Widersprüche und in der Praxis können die Sozialpartner einen Beitrag zur Krisenaufarbeitung durch die Sozialen Dialoge bieten. Ein regulatorisches Fitness- und Performance-Programm der EU sollte somit darauf zielen, handlungsfähige Konzepte für eine allgemeine und transparente Umsetzung aufzugreifen und die Kriterien von Information und Konsultation in den verschiedenen Dialogformen zu stärken. Letztlich steht das Arbeitsrecht bereits durch die Transnationalisierung vor neuen Herausforderungen und muss modernisiert werden. Die Folgen der gegenwärtigen Krisen machen deutlich, dass diese Modernisierung auf den geltenden demokratischen Grundlagen der EU fortzuentwickeln ist und an eine Transnationalisierung von Staatlichkeit mit sozialstaatlichen Zielen angepasst werden sollte. 772 Habermas 2013, S. 64. 773 Habermas 2012, S. 8. 774 Evju 2012; Supiot 2012; Fischer-Lescano 2013; Heuschmid 2014. 775 Vaughan-Whitehead 2015, S. 51. 776 Hyman 2016, S. 21. 777 Voss 2011, S. 43ff. 778 Europäische Kommission 2006. 268 5.3 Erkenntnisse für den theoretischen und konzeptionellen Rahmen Die Notwendigkeit einer Modernisierung basierend auf demokratischen Anforderungen einer sich fortentwickelnden transnationalen Staatlichkeit ist hier theoretisch einzubetten. Denn die Fähigkeit, im begrenzten Rahmen Staatlichkeit mit zu gestalten, impliziert auch ihre demokratische Legitimierung. Diese darf durch eine transnationale Verschiebung nicht verloren gehen. Allerdings argumentiert einer der bekanntesten liberalen Demokratietheoretiker, Robert Dahl, in einer pessimistischen Betrachtung, dass internationale Organisationen über kein demokratisches Potential verfügen und folglich Prozesse der Internationalisierung nicht-demokratisch sein werden. Gleichzeitig sind die für diese Untersuchung grundlegenden Entwicklungen der Europäisierung, Globalisierung und Zerfaserung des Nationalstaats (derzeit) irreversibel. Dies macht eine Auseinandersetzung zumindest mit europäischer Demokratisierung notwendig. Diese Notwendigkeit wird bestärkt durch den konzeptionellen Rahmen. In Bezug auf Arbeit haben sich, wie aufgeführt, die transnationalen Sozialen Dialoge als interessenvertretendes und -durchsetzendes Instrument in der europäischen Governance etabliert. Es gibt dabei keine Alternative dazu, sich einer vergleichbaren Institution anzuschließen, über die legitim Einfluss genommen werden kann. Nach Hirschman schließt dies den „threat of exit“, also eine gerechtfertigte Option, eine Organisation zu verlassen, aus. Transnationale Soziale Dialoge benötigen entsprechend Konzepte, um darüber die Ausübung von Voice zu ermöglichen und diese so demokratisch erzeugbar zu machen. In diesem dritten Schritt soll aufgezeigt werden, wie die normativ fortentwickelte Kooperation bei den transnationalen Dialogen bereits in der EU verankert ist. 5.3.1 Grundlage einer Demokratisierung der transnationalen SDe Für eine aktive Kooperation zwischen den Sozialpartnern und den europäischen Institutionen muss ein Zusammenspiel ermöglicht werden, das die jeweiligen Stärken zusammenbringt. Aus den bisherigen Erkenntnissen der Untersuchung verteilen sich die Stärken wie folgt: Bei den Sozialpartnern ist dies die Sachnähe, die Fähigkeit auf strukturelle Kontexte schnell zu reagieren sowie die Fähigkeit, dies auf verschiedenen Ebenen durch- und umzusetzen. Andererseits können europäische Institutionen Regelungen aufgreifen, stärken und diese allgemeinverbindlich und transparent gestalten. Diese Einbindung steigert dabei die demokratische Qualität partizipativer Prozesse. Bezogen auf das Konzept von Voice bei Hirschmann geht ohne entsprechende Einbindung der Akteure und die Widererkennung der jeweiligen Interes- 779 Eine ausführliche Argumentation bietet ein Beitrag von Dahl 2001. 780 Hirschman 1970, S. 82ff. 269 sen eine bestehende Loyalität gegenüber den Regelungen und Verfahren verloren. Für die untersuchten transnationalen SDe birgt diese Entwicklung zwei Risiken. Einerseits fehlt ohne die Loyalität der Arbeitnehmer*innen auch ihre Einbindung als sachnahe Akteure, um den internen Produktionsprozess umzugestalten, z. B. neue nicht-antagonistische Ideen zu Work-life-balance oder Gesundheitsschutz zu erfassen und zu implementieren. Andererseits können ohne diesen internen Kompromiss und den Einbezug gesellschaftlicher Faktoren nur sehr begrenzt gemeinschaftliche Produktionsinteressen und damit eine Außenwirkung auf staatliche Policy entwickelt werden. Letztlich folgt aus der fehlenden, internen Kooperationsbereitschaft eine externe Handlungsunfähigkeit. Wie die empirische Untersuchung aufgezeigt hat, ist gerade das Interesse, im Schatten staatlicher Gesetzgebung eigene Normen zu bilden, von besonderer Bedeutung für die Sozialpartner und für die (transnationalen) Sozialen Dialoge handlungsleitend. Wie bereits bei Mückenberger aufgewiesen, kann ein demokratischer Nexus aus Voice und Entitlement Handlungsspielräume zwischen Arbeitnehmer*innen und Arbeitgeber*innen schaffen und Interessen wahrnehm- und akzeptierbar machen. Dies gilt insbesondere für die Einhegung demokratischer Ansprüche losgelöst vom nationalstaatlichen Rahmen. Für die Arbeitnehmer*innenseite ergibt sich durch die hohe Diversität und lokale Bindung an den Standort eine besondere Ausgangsituation, um voiceartige Interessen transnational geltend zu machen. Für einen positiven Bezug auf die Demokratisierung von Arbeit lässt sich dabei an das Konzept von „Social Citizenship“ von T. H. Marshall anknüpfen. Aus diesem Konzept lässt sich im Allgemeineren eine notwendige Stärkung sozialer Rechte ableiten. Für die Untersuchung ist besonders hervorzuheben, dass sich mit dem Konzept eine De- 781 Hirschman 1970, S. 86ff. 782 Mückenberger 2010, S. 40. 783 Ebd., S. 38. 784 Marshall 1950 untersucht in verschiedenen Stufen ab dem feudalen sozialen Status bis zu den modernen sozialen Rechten die gesellschaftliche Entwicklung von Citizenship. Darin befinden sich Individuen in wechselnden Verhältnissen zwischen Rechten und Pflichten. Schließlich greift das Konzept auf die universell geltenden Menschenrechte zurück. Im Verlauf gesellschaftlicher Entwicklung entstand dabei eine Verknüpfung zwischen Arbeit und dem Status von Citizenship. So existiert auch in der modernen Gesellschaft eine Einkommenshierarchie. Diese Ungleichheit darf aber nicht zu mehr Annehmlichkeiten, etwa bei Ansprüchen in Unternehmen, führen. Sie sollten dagegen „the fundamental equality of all citizens and not the inequalities of earnings or occupational grades” (Marshall 1950, S. 48) reflektieren. 785 Eine Erweiterung aus feministischer Perspektive bieten Fraser und Gordon 1992. Eine ausführlichere Auseinandersetzung in Bezug auf Governance in der EU findet im Sammelband von Boje und Pot ek 2011 statt. 270 mokratisierung am Arbeitsplatz einfordern lässt. Grundlegend steht hier die Solidarität der Arbeitnehmer*innen über Grenzen hinweg im Blickpunkt. In einer Analyse zur möglichen Anwendung formulieren Coutu und Murray, dass sich aus dem Konzept die Möglichkeit ergibt, Gemeinsamkeiten aufzubauen und Einigkeit herzustellen. Die Solidarität wird so zur Grundlage eines gemeinsamen Handelns. Diese Konzeption lässt sich auch auf die speziellere Transnationalisierung von gewerkschaftlicher Arbeit beziehen. Dabei entsteht die gleiche Forderung für eine „transnationale Solidaritätsfähigkeit“, die im Zentrum grenzübergreifender Handlungsräume stehen muss. Für die transnationale Ebene führt dies zu zwei parallelen Anknüpfungspunkten, von denen für eine normative Kooperation gleichzeitig ausgegangenen werden sollte. Erstens entsteht die Eigenverantwortung, über nationale Grenzen hinweg aktiv für eine soziale Normbildung einzutreten. Zweitens bildet der Arbeitsplatz ein gesellschaftliches Feld ab, das auf verschiedenen Ebenen aktiv von staatlichen Institutionen wahrgenommen und gestärkt werden kann. 5.3.2 Auswirkung auf Staatlichkeit Für eine Umsetzung dieser allgemeineren Anforderungen auf die ausgeführten Herrschaftskomponenten bei den industriellen Beziehungen in der EU ergibt sich eine kurze aber sehr weitreichende normative Perspektive. Für die praktische Einbindung in die transnationalen Sozialen Dialoge sind bei sich wandelnder Staatlichkeit die existierenden Grundlagen einer sozialen Verfasstheit der EU – Menschenwürde, Demokratie und Solidarität – zu betonen. Und vermehrt sind die Ziele aus Selbstbestimmung, sozialem Schutz, Verantwortung und demokratischer Gestaltung zu fördern. Für die Fortentwicklung Sozialer Dialoge ist dies durch die positiven Effekte des shadow of the law realisierbar. Hierin liegt eine partielle Aktivierung der Normbildung und Normumsetzung. Gleichzeitig legen die Anforderungen eine weiterführende Veränderung von Staatlichkeit nahe. So konnte aufgezeigt werden, dass zwei der drei Herrschaftskomponenten - Organisations- und Entscheidungskompetenzen - im transnationalen Raum aufgegriffen werden und dabei begrenzt private Akteure eingebunden werden. Gerade die Sozialpartner, als etablierte Interessenvertretungen, sind aufgefordert, eigene Interessen zu formulieren und Regelungen insbesondere 786 Ausführlich in Mückenberger 2016. 787 Coutu und Murray 2005, S. 627. 788 Bestehende Mechanismen der Solidarität und Zusammenarbeit weisen u. a. Erne 2008, Gajewska 2009; Ales und Dufresne 2012 sowie Hofmann 2015 nach. 789 Gerlach et al. 2011, S. 12; (Hervorhebung im Original). 790 Mückenberger 2014, S. 382ff. 271 über die Sozialen Dialoge einzubringen. Ein Handlungsbedarf besteht darin, dass dieser Prozess, in Bezug auf die interne Hierarchie und Repräsentativität der jeweiligen Organisationen, bereits auf sehr unterschiedlichen demokratischen Anforderungen basiert und dennoch eine Arbeitsfähigkeit gegeben sein muss. Die Letztverantwortung über die Herrschaftsausübung wird in Bezug auf die transnationalen Sozialen Dialoge von der EU und den Mitgliedsstaaten ausgeübt. An diesem Punkt können konkrete staatliche Legitimations- und Demokratiedefizite festgemacht werden, die sich sowohl aus vertikalen und horizontalen Kompetenzkonflikten der Institutionen als auch aus unterschiedlichen politischen und wirtschaftlichen Interessen ergeben. Für die staatliche Verantwortung bei den Sozialen Dialogen muss eine Einhaltung und Weiterentwicklung des europäischen Arbeitsrechts sichergestellt sein, um die Berechtigungen der Akteure zu klären, Verbindlichkeiten zu garantieren und Verhandlungen sozial abzusichern. Dies bezieht sich besonders auf die Festlegung sozialstaatlicher Mindeststandards und der Abfederung der unterschiedlichen Ausgangssituationen der Sozialpartner im Entscheidungsprozess durch ihre Förderung. Allerdings kommt Steffek 2008 im Rahmen einer Untersuchung über die Zerfaserung von Staaten und der Legitimität jenseits des Nationalstaates zu dem Ergebnis, dass „die von vielen Staaten betriebene Auslagerung politischer Kompetenz auf die unter- und supranationale Ebene dazu geführt [hat], dass der Staat dieses Versprechen praktisch nicht mehr einlösen kann“ . Die Debatte über die Krisenfolgen zwischen Streeck und Habermas hat daneben aufgezeigt, dass die fehlenden europäischen Lösungen gegenwärtig zu einem neuen Nationalismus führen. Beide stimmen darin überein, dass ein sozial akzeptabler Ausweg nicht in der Rückkehr zum Nationalstaat liegen kann, sondern in demokratischeren Institutionen. Folglich sollte eine Demokratisierung für die Erfüllung der sozialstaatlichen Ziele stattfinden, um „das normative Gut der demokratischen Selbstbestimmung auch jenseits der Staatsgrenzen zu produzieren“ . Insgesamt verdeutlicht dieser Abschnitt für die Beantwortung der Forschungsfrage und der zugrundeliegenden Hypothesen, dass transnationalen Sozialen Dialoge, trotz der krisenbedingten Einschnitte, im Interesse staatlicher Institutionen liegen sollten, um sozialstaatlicher Ziele abzusichern und Akzeptanz für der Mehrebenenpoltik in der EU herzustellen. Zudem existieren bereits die rechtlichen Grundlagen und Instrumente, um eine partizipativere Politikstruktur in Bezug auf Arbeit und Beschäftigung zu gestalten. In einer bereits in den Grundwerten der EU verankerten Demokratisierung liegt der Ausgangspunkt für die Förderung transnatio- 791 Steffek 2008, S. 199. 792 Habermas 2013, S. 65; Streeck 2013b, S. 75. 793 Steffek 2008, S. 200. 272 naler arbeitsrechtlicher Normbildungsprozesse und der Sicherstellung einer hybriden sozialen Normbildungsordnung. 5.4. Hybride Akteure für arbeitsbezogene Staatlichkeit – Keine zwei Seiten einer Medaille Die bisherige Rückführung der Ergebnisse auf das europäische Mehrebenensystem hat aufgezeigt, dass eine Transnationalisierung und Reorganisation der Herrschaftskomponenten stattfindet und dabei Governance with Governments als Ansatz paralleler, komplementärer und aufeinanderfolgender Entscheidungsprozesse eine besondere Rolle in der Ausübung staatlicher Aufgaben zukommt. Die bisherige Auswertung betont dabei, dass transnationale SDe, wenn es ihnen durch gesetzliche Rahmen ermöglicht wird, staatliche Aufgaben aufgreifen, um sie bevorzugt nach ihren Interessen zu regeln. Dieses bargaining in the shadow of the law ist dabei handlungstreibend und durch die Kooperation mit staatlichen Akteuren regulierbar. So konnte aufgeigt werden, dass eine höhere staatliche Anbindung häufiger zu sozial ausgestalteten Normen führt. Zudem ergibt sich mit den in ihrer Häufigkeit ansteigenden, wirksamen Verhandlungen eine Bedeutungszunahme der europäischen Ebene, einschließlich neuer Ansprüche an eine europäische Staatlichkeit sowie einem polity-creating process, der die strukturellen Grenzen zwischen den Dialogformen verwischen könnte. Im Abschnitt 5.2 der Untersuchung wurden die tiefen Einschnitte der letzten Krisen für die bisherige europäische Governance aufgeführt. Diese wirken als Katalysator und es entwickelt sich eine neue Economic Governance, die zwar kein ausgeprägter neoliberaler Konsolidierungsstaat ist, aber bereits Einschränkungen bei der Akzeptanz der transnationalen und nationalen SDe aufweist. Diese Erkenntnisse bilden die empirische Grundlage der Bewertung. Normativ ist durch die bestehenden Werte und Prinzipien von einer sozialen Verfasstheit der EU auszugehen, die eine Demokratisierung und Legitimierung sozialstaatlicher Prozesse voraussetzen und fördern soll. Im theoretischen und konzeptionellen Rahmen führt dies zu einer erwartbaren Fortentwicklung weiterer hybrider Kooperation bei den transnationalen Sozialen Dialogen. In diesem vierten und letzten Abschnitt sollen kurz mögliche Resultate für die Entwicklung einer hybriden sozialen Normbildungsordnung aufgezeigt werden. 5.4.1 Durch proaktive Subsidiarität zu hybriden Akteuren in einer sozialen Normbildungsordnung Aus den bisherigen verschiedenen Erkenntnissen lässt sich eine weitere Ausgestaltung der transnationalen Sozialen Dialoge in der EU folgern. Mit der Befähigung zu partiellen Normgebungskompetenzen der Sozialpartner und der Anerkennung ihrer Abkommen hat eine Hybridisierung begonnen, die eine Einbin- 273 dung betroffener Akteure ermöglicht. Bei anhaltender Normbildung durch die Sozialpartner sollte ebenfalls eine anhaltende Anerkennung durch staatliche Institutionen stattfinden, so dass die Fähigkeit gestärkt wird, zusammen legitime und wirksame Regelungen zu erzielen. Erst dieser Prozess, der die wichtigsten Akteure der Arbeitsmärkte einbindet, wird zur Behebung rechtlicher Schwächen transnationaler arbeitsrechtlicher Normbildungsprozesse einen subsidiären normativen und institutionellen Rechtsrahmen schaffen, um das gegenseitige Ausspielen nationaler oder europäischer Regelungen zur Unterbietung von Mindeststandards in der EU zu unterbinden und somit regime shopping zu erschweren. Dieses Vorgehen kann als proaktive Subsidiarität zusammengefasst werden. Dieses Konzept, also die Befähigung und Stärkung der entscheidungsrelevanten Ebene und Akteure durch staatliche Institutionen und die Initiierung der Eigenverantwortung, kann das Handeln der Sozialpartner anregen und, wo nötig, ermöglichen. Hierbei muss eine überarbeitete Anbindung der europäischen Sozialen Dialoge als Instrument europäischen Regierens und der darin bereits verankerten Subsidiarität im Vordergrund stehen. Daraus kann sich aus den bisherigen Ergebnissen eine Stärkung europäischer Sozialstaatlichkeit ergeben. In der Betrachtung der aktuellen Ausgangslage ließe sich dies durch eine erneuerte Kooperation einleiten. Denn trotz der krisenbedingten Einschnitte besitzen die transnationalen Sozialen Dialoge nach wie vor beratende Funktionen in verschiedenen Institutionen, die ihnen die Möglichkeit zur politischen Einflussnahme gewährleisten. Zudem wird ihnen durch verschiedene Rechtsquellen des Völkerrechts, europäischer und nationaler Gesetze die politische Deliberation und konkret die Teilnahme an Konsultationsprozessen zur Interessensdurchsetzung zugesichert. Geändert hat sich aber, inwieweit diese Interessen den jeweiligen Entscheidungsprozess beeinflussen und letztlich wie stark die Integration der Sozialpartner durch materielle Unterstützung gefördert wird. Die Ausgangslage für die Politik ist eindeutig die Umsetzung und Einhaltung der verschiedenen Rechtsquellen. Denn auch in wirtschaftlichen Krisen gelten die gemeinsam abgeschlossenen Regelungen und Organisationen. Diese Argumentation bewährt sich sowohl entlang der Deklaration von Philadelphia der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), als auch entlang einer europäischen Sozialstaatlichkeit der EU und ihrer Regeln und Praktiken. So kann auch die proaktive Einbindung transnationaler Sozialer Dialoge in der EU und ihrer Ver- 794 Trubek und Trubek, Louise, G. 2005. 795 Mückenberger 2014, S. 388. 796 Eine ausführliche Darstellung bietet Supiot 2012. 797 Platzer 2016, S. 109. 798 Habermas 2013, S. 64. 274 ankerung mit den Regelungen zu Information und Konsultation stattfinden. Auf Grundlage demokratisch legitimierter Strukturen kann im Mehrebenensystem der Europäischen Union „auf den geeigneten Ebenen eine rechtzeitige Unterrichtung und Anhörung in den Fällen und unter den Voraussetzungen gewährleistet sein, die nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten vorgesehen sind“ . Hierfür bedarf es dem kontinuierlichen Zusammenwirken der EU, den Mitgliedsstaaten und den Arbeitgeber*innen- sowie der Gewerkschafts-/Arbeitnehmer*innenseite. Dagegen lassen sich durch eine Erweiterung, wie aufgezeigt, gezielt demokratische Gestaltung und Selbstbestimmung, als Prinzipien europäischer Sozialstaatlichkeit, fördern und eine gemeinsame Verhandlung zu sozialem Schutz und Verantwortung initiieren. Entscheidend bleibt dafür die Eigenverantwortung zur Normsetzung und die proaktive Verantwortung staatlicher Institutionen, Regelungen aufzugreifen, zu stärken und allgemeinverbindlich und transparent zu gestalten. Letztlich vollzieht sich weiterhin ein Wandel von Staatlichkeit durch transnationale Soziale Dialoge, der durch die europäischen Grundwerte auf normativdemokratischen Ansprüchen basiert und zu einer Bestätigung der Hypothese 5b führt: So werden Staaten sozialstaatlich akzeptable Normbildung und durchsetzung durch transnationale SDe hinnehmen und rechtlich flankierend unterstützen. Zur Behebung rechtlicher Schwächen transnationaler arbeitsrechtlicher Normbildungsprozesse werden sie einen subsidiären normativen und institutionellen Rechtsrahmen schaffen, der der Sozialstaatlichkeit entsprechende Outcomes und Reaktionen sowie Stabilität und Konsistenz der so fortentwickelten hybriden sozialen Normbildungsordnung sicherstellt. 799 Art. 27, EU-Grundrechtecharta.

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Zusammenfassung

Mit einer politikwissenschaftlichen Perspektive untersucht Philipp Gies, welche Entwicklungen transnationale Soziale Dialoge in der EU durchlaufen haben und welche Rolle sie jeweils einnehmen. Im Mittelpunkt stehen dabei drei Fragen: Nimmt die Aushandlungsaktivität von transnationalen Sozialen Dialogen zu? Produzieren sie auch sozialstaatsadäquate Arbeitsrechtnormen, die früher Staaten vorbehalten waren? Und zu welchem Zeitpunkt sind die Aktivitäten eher normkonkretisierend oder eher norminitiierend? Die Erkenntnisse dieser Untersuchung geben so einerseits weiteren Aufschluss über die im Arbeitsrecht viel diskutierte These des “Bargaining in the Shadow of the law”, andererseits wird das Konzept der Transnationalisierung durch Internationalisierung und Privatisierung weiterentwickelt. Aufbauend auf einer umfassenden Auswertung von 2900 Verhandlungsergebnissen (allen bisher bekannten Verhandlungsergebnissen Sozialer Dialoge in der EU) wird ein detaillierter Blick auf die Regelungen zu Partizipation geworfen. Im Fokus stehen dabei sowohl sektorübergreifende/sektorale Soziale Dialoge als auch Europäische Betriebsräte und Transnationale Unternehmensabkommen. Auffällig sind dabei besonders die verschiedenen Akteurskonstellationen sowie in welchem Umfang im europäischen Kontext verbindliche Verhandlungen getroffen werden, denn diese Entwicklungen erlauben einen Blick auf sozialstaatliche Entwicklungspotentiale hybrider (staatlich/nicht-staatlicher) Normgebungsverfahren.