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Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich in:

Fabian Hasse

Die Standardsetzung des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, page 5 - 54

Kontext, Bedeutung und Rechtsfragen

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4136-9, ISBN online: 978-3-8288-6992-9, https://doi.org/10.5771/9783828869929-5

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Rechtswissenschaften, vol. 104

Tectum, Baden-Baden
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Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Trotz ihrer mehr als fünfundachtzigjährigen, einzigartigen Geschichte und ihres großen Einflusses auf die weltwirtschaftliche Entwicklung wissen nur wenige Menschen außerhalb wirtschaftlicher Fachkreise von der Existenz der BIZ. Daran hat selbst die letzte globale Finanzund Wirtschaftskrise wenig geändert, obwohl die BIZ bei ihrer Bewältigung eine zentrale Rolle spielt. Dies verwundert auf den ersten Blick, da internationale Organisationen von vergleichbarer Bedeutung wie etwa der Internationale Währungsfonds (IWF), die Weltbankgruppe (Weltbank) und die Welthandelsorganisation (WTO) gemeinhin bekannt sind. Jedoch handelt es sich bei der BIZ im Gegensatz zu den genannten Organisationen um eine exklusive, verschwiegene und vor Einblicken der Öffentlichkeit weitgehend abgeschirmte Gemeinschaft von Zentralbankern und gelangen wesentliche Informationen über den Inhalt der regelmäßig in ihren Basler Räumlichkeiten stattfindenden Treffen nur in seltenen Fällen nach außen. Zudem macht die BIZ ihren Einfluss nicht in rechtlich verbindlichen Beschlüssen geltend, sondern beschränkt sich auf die Formulierung von bloßen Empfehlungen. Zu einem verharmlosenden Bild tragen schließlich auch die Aussagen von hochrangigen Repräsentanten in der Öffentlichkeit bei, die die BIZ als bloßen „Dienstleister“ und als „Nichtmacht“ bezeichnen.4 Vor diesem Hintergrund ist es nachvollziehbar, dass es der breiten Öffentlichkeit bis heute schwer fällt, die BIZ als zentralen, wenn auch stets nur im Hintergrund agierenden Steuerungsfaktor der Weltwirtschaft wahrzunehmen. Im folgenden soll zum einen die soweit nur angedeutete Machtfülle der BIZ für ein in ökonomischen Fragen nur bedingt vorgebildetes Teil 1 – 4 Wörtlich äußerte sich Peter Dittus, der Leiter des Generalsekretariats der BIZ, im Jahr 2010 bei einem Interview folgendermaßen: „Wir sind nur Dienstleister, wir sind eine Nichtmacht.“ (zitiert nach Schumann, Kardinäle des Geldes). 5 Publikum verständlich gemacht werden. Zum anderen sollen die folgenden Kapitel zu Funktionen (§ 1), Organisation und Rechtsgrundlagen (§ 2) und historischer Entwicklung (§ 3) die Verbindung zwischen der BIZ und der internationalen Standardsetzung des Basler Ausschusses verdeutlichen und auf diese Weise die Grundlagen für das Verständnis der im zweiten Teil abgehandelten Fragestellungen legen. Funktionen Die Funktionen der BIZ lassen sich grob in drei Kategorien einteilen. Zunächst spielt sie als internationale Organisation des Finanzwesens eine zentrale Rolle bei der sogenannten Global Governance der Finanzmärkte. Darüber hinaus handelt es sich bei ihr um ein bedeutendes Zentrum für Währungs- und Wirtschaftsforschung und einen wichtigen Finanzdienstleister für Zentralbanken. Aus diesem Grund wird sie auch als „Bank der Zentralbanken“ bezeichnet. Global Governance der Finanzmärkte Wie kaum eine andere internationale Organisation verkörpert die BIZ in zweierlei Hinsicht die staatliche Seite der Global Governance der Finanzmärkte. Zum einen leistet sie mittels des Basler Ausschusses und weiteren, in ihren Räumlichkeiten angesiedelten Ausschüssen zentrale Beiträge zur Erarbeitung von internationalen Finanzstandards. Gleichzeitig dient sie als ein weltweit einzigartiger Ort der Zentralbankzusammenarbeit in Fragen der Geldpolitik. Begriff Das in Reaktion auf die Globalisierung wirtschaftlicher und politischer Prozesse entstandene Konzept der Global Governance meint allgemein die „Entwicklung eines Institutionen- und Regelsystems und neuer Mechanismen internationaler Kooperation, die die kontinuierliche Problembearbeitung globaler Herausforderungen und grenzüber- § 1 – I. 1. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 6 schreitender Phänomene erlauben.“5 Als politisches Programm6 sucht Global Governance den Verlust nationalstaatlicher Steuerungsfähigkeit mittels einer Neuverteilung der Souveränitäten und einer verstärkten Zusammenarbeit von Staaten, internationalen Organisationen und nichtstaatlichen Akteuren auszugleichen.7 Diese Steuerung des weltpolitischen Geschehens durch ein Konzert unterschiedlicher Akteure ist strikt von der Idee einer Weltregierung, welche die umfassende Übertragung von Souveränitätsrechten der Nationalstaaten voraussetzt, zu unterscheiden.8 Unter dem Begriff der Global Governance der Finanzmärkte wird hier die heute bestehende Gesamtheit von Strukturen und Handlungsformen zur Steuerung der Finanzmärkte mit dem Ziel der Sicherung von weltweiter Finanz- und Währungsstabilität verstanden. Internationale Finanzmarktregulierung Die erste wesentliche Global Governance-Funktion der BIZ besteht in ihrer Mitwirkung bei der Gestaltung der internationalen Finanzmarktregulierung. Im folgenden werden zunächst Problemstellung, Steuerungsmechanismen und Akteure der internationalen Finanzmarktregulierung erläutert. Sodann wird auf die Bedeutung der BIZ in diesem Zusammenhang näher eingegangen. Problemstellung Angesichts internationaler Märkte, weltweit agierender Akteure und grenzüberschreitender Krisen haben sich die Handlungsmöglichkeiten nationaler Regulierungs- und Aufsichtsbehörden ebenso wie die etablierte Zusammenarbeit der Staatsregierungen in internationalen Organisationen längst als ungenügend erwiesen, um Stabilität auf den Finanzmärkten zu gewährleisten.9 Im Zentrum des sich seit den 1990er Jahren entwickelnden Systems der internationalen Finanzmarktregu- 2. 2.1. 5 Messner, Global governance, S. 284. 6 Für einen Überblick zu den verschiedenen Begriffsverständnissen siehe Dingwerth/ Pattberg, Leviathan 2006, 377 ff. und Rost, Die Herausbildung transnationalen Wirtschaftsrechts, S. 42 ff. 7 Mürle, INEF report, S. 10 f. 8 Curbach, Global governance, S. 18. 9 Weber, EBLR 2009, 651; Goodhart, BCBS, S. 1 f. § 1 – Funktionen 7 lierung steht daher die Suche nach neuen, alternativen Formen von internationaler Kooperation.10 Als große Herausforderungen erweisen sich insbesondere die aus dem Bestehen unterschiedlicher nationaler Rechtsvorschriften resultierenden regulatorischen Arbitragemöglichkeiten, die angesichts des harten Konkurrenzkampfes um Investoren zu befürchtende Absenkung von Regulierungsstandards (race to the bottom) und die globale Natur von Marktrisiken.11 Steuerungsmechanismen Öffentliches internationales Finanzrecht Zielsetzung und Teilgebiete Wichtigstes Instrument der globalen Finanzmarktregulierung ist das öffentliche internationale Finanzrecht, das gemeinsam mit dem internationalen Handelsrecht und dem öffentlichen internationalen Währungsrecht das internationale Wirtschaftsrecht bildet.12 Während das internationale Währungsrecht vornehmlich der Regelung der Wechselkursbeziehungen zwischen Staaten dient, zielt das öffentliche internationale Finanzrecht auf die Liberalisierung des internationalen Handels im Bereich der Finanzdienstleistungen und die Regulierung des globalen Finanzsystems zur Gewährleistung von wirtschaftlicher Stabilität.13 Im Einzelnen lassen sich Spezialregeln für Banken, Kapitalmärkte, Versicherungen, Finanzkonglomerate, Zahlungs- und Abwicklungssysteme sowie zum Verbraucherschutz und zur Bekämpfung von Straftaten unter Missbrauch des Finanzsystems unterscheiden.14 2.2. a) aa) 10 Zur Ausbildung von Netzwerken und Kooperationen im Zuge der Globalisierung siehe Kment, Grenzüberschreitendes Verwaltungshandeln, S. 30 ff. Für einen historischen Überblick zur Entwicklung der Global Governance der Finanzmärkte siehe Avgouleas, Governance, S. 157 ff. 11 Avgouleas, Governance, S. 203; Underhill, Review of International Studies 1995, 251, 254 ff.; Tietje/Lehmann, JIEL 2010, 663, 668 ff. 12 Brummer, JIEL 2010, 623 f. 13 Gortsos, Fundamentals, S. 109 ff. 14 Zu den Teilgebieten des öffentlichen internationalen Finanzrechts siehe Gortsos, Fundamentals, S. 114 ff. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 8 Internationale Finanzstandards Die Rechtsquellen des öffentlichen internationalen Finanzrechts setzen sich primär aus internationalen Finanzstandards sowie vereinzelten völkerrechtlichen Abkommen15 zusammen. Bei internationalen Finanzstandards handelt es sich um Normen, Richtlinien und Praxisempfehlungen, die zwar keine rechtliche Verpflichtungswirkung haben, aber faktisch weltweit beachtlichen Einfluss auf Gesetzgebung und Verwaltungspraxis ausüben.16 Im folgenden wird zum einen auf ihre Rechtsnatur und ihre wichtigsten Merkmale eingegangen. Zum anderen werden die wesentlichen Gründe für die im internationalen Kontext zunehmend zu beobachtende Bevorzugung von Finanzstandards gegenüber traditionellem Recht erläutert. Rechtliche Einordnung Die Rechtsquellen des Völkerrechts werden in Art. 38 § 1 der Statuten des Internationalen Gerichtshofs aufgezählt. Trotz des sich lediglich auf die Rechtsanwendung durch das Gericht beziehenden Wortlauts ist die Vorschrift allgemein als „klassisches Verzeichnis der Völkerrechtsquellen“ anerkannt.17 Teilweise wird die dortige Aufzählung als nicht abschließend betrachtet und werden neben den explizit genannten völkerrechtlichen Verträgen, dem Völkergewohnheitsrecht und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen auch einseitige Rechtsakte von Staaten (beispielsweise Anerkennung und Verzicht) sowie Rechtsakte von internationalen Organisationen zu den völkerrechtlichen Rechtsquellen gerechnet.18 Im Fall internationaler Finanzstandards kommt sowohl bb) (1) 15 Zu nennen ist vor allem das von der WTO erarbeitete Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS). 16 Kern, Soft law, S. 1 f.; Bachmann, Globale Finanzmarktregulierung, S. 3 f.; Giovanoli, Legal aspects of international financial standard setting, Rn. 1.45 ff. und ders., International Law & Politics 2009, 81, 89 ff.; Avgouleas, Governance, S. 158; van Aaken, Transnationales Kooperationsrecht, S. 219. 17 Stein/v. Buttlar, Völkerrecht, S. 9 Rn. 23; Macht, BCBS, S. 157; Hobe, Völkerrecht, S. 179. 18 Herdegen, Völkerrecht, § 14 Rn. 4 f.; Stein/v. Buttlar, Völkerrecht, S. 9 Rn. 24; Heintschel v. Heinegg, Völkerrechtliche Verträge, S. 388 Rn. 3. § 1 – Funktionen 9 eine Einordnung als Völkervertragsrecht als auch als Völkergewohnheitsrecht in Betracht.19 Ob internationale Finanzstandards als Völkervertragsrecht qualifiziert werden können, hängt entscheidend davon ab, ob von einem Rechtsbindungswillen der beteiligten Akteure ausgegangen werden kann. Denn durch den vorhandenen Rechtsbindungswillen unterscheiden sich völkerrechtliche Verträge von bloß politischen Absichtserklärungen oder „Gentlemen's Agreements“20, die gerade keine Rechte und Pflichten begründen.21 Gegen das Vorliegen eines Rechtsbindungswillens spricht hier zunächst der Inhalt der Einigungen, da diese häufig als „Memoranda of Understanding“ bezeichnet werden. Diese Formulierung deutet in der völkerrechtlichen Praxis regelmäßig auf den Ausschluss rechtlicher Bindungswirkungen hin.22 Des Weiteren wird die Rechtsverbindlichkeit der Standards teilweise explizit ausgeschlossen, so etwa in der Charta des Basler Ausschusses.23 Schließlich wird in manchen Vereinbarungen die Sprache des Völkerrechts vollkommen vermieden, indem man sich etwa auf die Darlegung materieller Inhalte beschränkt und formale Gepflogenheiten wie Präambeln oder Unterschriften ganz weglässt.24 Zwar ist nicht von der Hand zu weisen, dass die internationale Gemeinschaft von der jedenfalls faktischen Verbindlichkeit der Standards ausgeht. So verpflichten sich beispielsweise die Mitglieder des Basler Ausschusses zur Umsetzung und Anwendung der Standards auf nationaler Ebene innerhalb eines vorgegebenen Zeitrahmens.25 Im Ergebnis scheidet dennoch mangels Rechtsbindungswillens eine Einordnung als völkerrechtlicher Vertrag 19 Zu der eindeutig zu verneinenden Frage, ob es sich bei den internationalen Finanzstandards um allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts handelt, siehe Macht, BCBS, S. 161 f. 20 Siehe beispielsweise den berühmten Luxemburger Kompromiss von 1966 zwischen den damaligen Staaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. 21 Hobe, Völkerrecht, S. 187, 229; Stein/v. Buttlar, Völkerrecht, S. 11 Rn. 31; Heintschel v. Heinegg, Völkerrechtliche Verträge, S. 394 Rn. 9 f. 22 Möllers, ZaöRV 2005, 351, 368. 23 Siehe BCBS, Charta, I. 3.: „Der BCBS verfügt über keinerlei formelle supranationale Befugnisse. Seine Beschlüsse besitzen keine Rechtskraft“. 24 Möllers, ZaöRV 2005, 351, 368. 25 BCBS, Charta, II. 5. e). Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 10 aus.26 Ergänzend ist zu beachten, dass selbst bei Bejahung eines Rechtsbindungswillens die Annahme eines völkerrechtlichen Vertrages deshalb zweifelhaft wäre, weil es sich bei den Mitgliedern der die Finanzstandards ausarbeitenden Ausschüsse27 in der Regel um Verwaltungsbeamte handelt, die zum Eingehen auswärtiger Verpflichtungen gar nicht befugt sein dürften.28 Allerdings könnte es sich bei den internationalen Finanzstandards um Völkergewohnheitsrecht handeln. Dies setzt sowohl – objektiv – ein gemeinsames, sich wiederholendes oder andauerndes Verhalten von Völkerrechtssubjekten (consuetudo) als auch – subjektiv – eine dieser Übung entsprechende, gemeinsame Überzeugung dahingehend voraus, zu diesem Verhalten rechtlich verpflichtet zu sein (opinio juris).29 Internationale Finanzstandards werden in vielen Staaten der Welt befolgt, oftmals sogar schon vor ihrer gesetzlichen Umsetzung.30 Dadurch ist das Kriterium der gemeinsamen Rechtsübung aber nur scheinbar erfüllt. Denn bei genauerem Hinsehen zeigt sich, dass die Finanzstandards insbesondere in nichteuropäischen Staaten regelmäßig unvollständig beziehungsweise erst nach Anpassungen an nationale Besonderheiten umgesetzt werden.31 Der Annahme von Völkergewohnheitsrecht steht zudem entgegen, dass es an einem staatenübergreifenden Konsens über die rechtliche Verbindlichkeit der Standards gerade fehlt.32 Da es sich bei den internationalen Finanzstandards somit nicht um Völkerrecht im traditionellen Sinne handelt,33 werden sie teilweise als eine neue, auf einer veränderten Akteurs- und Regelungsstruktur beruhende Art von Recht angesehen und als „transnationales Wirt- 26 Rost, Die Herausbildung transnationalen Wirtschaftsrechts, S. 117 f.; Stein/v. Buttlar, Völkerrecht, S. 11 f. Rn. 32. 27 Zur Zusammensetzung der verschiedenen Ausschüsse siehe § 1 I. 2. 2.3. b). 28 Möllers, ZaöRV 2005, 351, 368 f.; Brummer, JIEL 2010, 631, 634. 29 Herdegen, Völkerrecht, § 16 Rn. 1; Macht, BCBS, S. 158 f.; Hobe, Völkerrecht, S. 209, 211. 30 Rost, Die Herausbildung transnationalen Rechts, S. 120, 135. 31 Macht, BCBS, S. 160. 32 Kern, Soft law, S. 3; Giovanoli, International Law & Politics 2009, 81, 101. 33 Zu der im Ergebnis zu verneinenden Frage, ob die internationalen Finanzstandards des Basler Ausschusses ein außerhalb der traditionellen Völkerrechtsquellen begründetes, sogenanntes universales Recht darstellen, siehe Macht, BCBS, S. 164 ff. § 1 – Funktionen 11 schaftsrecht“ bezeichnet.34 Ihre Missachtung stellt keinen eigentlichen Rechtsbruch dar, kann aber als Widerspruch zur Vorstellung einer auf Vertrauen basierenden Zusammenarbeit zwischen den Staaten gewertet werden und daher politische Konsequenzen haben.35 Wesentliche Merkmale Im Unterschied zu den regelmäßig in völkerrechtlichen Verträgen zu findenden Menschenrechts- und Sozialstandards treffen internationale Finanzstandards nur selten Aussagen prinzipieller Natur, sondern sind eher als Detailregelungen zur Vereinheitlichung der Rechts- und Verwaltungspraxis gedacht.36 Zu ihrer näheren Charakterisierung wird hier auf eine Typologie internationaler Rechtsformen zurückgegriffen, die sich an drei Kriterien orientiert: Verpflichtungswirkung, Präzision und Kompetenzübertragung.37 Das zentrale Merkmal von internationalen Finanzstandards ist ihre hohe faktische Verbindlichkeit trotz rechtlicher Unverbindlichkeit.38 Teilweise werden sie daher – im Gegensatz zum klassischen „hard law“ – als „soft law“39 oder „imperfect law“40 bezeichnet. Obwohl internationale Finanzstandards nicht vor einem Gericht oder einer anderen Rechtsprechungsinstanz durchgesetzt werden können, stellt ihre Einhaltung jedenfalls in der europäischen Praxis regelmäßig kein relevantes Problem dar.41 So wurden beispielsweise die unter der Bezeichnung „Basel III: Ein globaler Regulierungsrahmen für widerstandsfähigere Banken und Bankensysteme“ veröffentlichten Eigenkapitalstandards für Geschäftsbanken mittels der Richtlinie 2013/36/EU und der (2) 34 Siehe nur Rost, Die Herausbildung transnationalen Rechts, S. 58 ff., 86 ff., 90. 35 Stein/v. Buttlar, Völkerrecht, S. 11 f. Rn. 32; Hobe, Völkerrecht, S. 230. 36 Röhl, Internationale Standardsetzung, S. 319. 37 Siehe dazu Abbott/Snidal, International Organization 2000, 421 ff.; Kern, Soft law, S. 6 ff. 38 Röhl, Internationale Standardsetzung, S. 321, 336; Brummer, JIEL 2010, 623. 39 Siehe dazu Hobe, Völkerrecht, S. 228 ff. m.w.N.; Giovanoli, Legal aspects of international financial standard setting, Rn. 1.45. 40 Giovanoli, Legal aspects of international financial standard setting, Rn. 1.47. 41 Möllers, ZaöRV 2005, 351, 366; siehe auch Chayes/Chayes, The new sovereignty. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 12 Verordnung Nr. 575/2013 zu europäischem Recht.42 Neben der Gesetzgebung beeinflussen internationale Finanzstandards in hohem Ma- ße die exekutive Konkretisierung gesetzlicher Spielräume durch staatliche Behörden und wirken insoweit als Selbstbindungen der Verwaltung. Folglich erfüllen sie in der Begrifflichkeit der deutschen Rechtsquellenlehre auch die Funktion von Verwaltungsvorschriften.43 Internationale Finanzstandards sind zudem regelmäßig durch eine dem klassischen Recht vergleichbare, sehr hohe Präzision der Inhalte und Formulierungen gekennzeichnet, so dass dem Gesetzgeber oft nur begrenzte Entscheidungsspielräume bei ihrer Umsetzung bleiben. Solche dürften sich vor allem dann ergeben, wenn auf internationaler Ebene angesichts besonders komplizierter und kontrovers diskutierter Problemstellungen nur mit Hilfe einer allgemein gehaltenen, für alle Teilnehmer akzeptablen Formel ein Konsens hergestellt werden kann.44 Schließlich ist die Setzung von internationalen Finanzstandards in aller Regel nicht mit der Übertragung von rechtlichen Kompetenzen auf Dritte verbunden. Insbesondere kommt es weder zur Übertragung von Regelauslegungs- und Streitschlichtungskompetenzen auf internationale Gerichte, noch zur Einrichtung juristischer Überwachungsmechanismen.45 Bedeutung für zwischenstaatliche Beziehungen Während die Relevanz von soft law für die Beziehungen der Staaten früher vielfach angezweifelt wurde,46 ist der Rückgriff auf internationale Finanzstandards inzwischen zu einer Selbstverständlichkeit geworden. Dieser Paradigmenwechsel weg von der insbesondere noch im internationalen Handelsrecht gebräuchlichen Form des hard law (3) 42 Zur globalen Bedeutung internationaler Finanzstandards siehe Giovanoli, Legal aspects of international financial standard setting, Rn. 1.47 und Gortsos, Fundamentals, S. 138 f. 43 Möllers, ZaöRV 2005, 351, 358, 366. 44 Kern, Soft law, S. 9, 20; van Aaken, Transnationales Kooperationsrecht, S. 223. 45 van Aaken, Transnationales Kooperationsrecht, S. 223. 46 Siehe nur Kern, Soft law, S. 5 m.w.N. § 1 – Funktionen 13 hat verschiedene Gründe.47 Zunächst ist die Setzung von Finanzstandards erheblich „kostengünstiger“ als der Abschluss internationaler Verträge, da bei rechtlich unverbindlichen und verhältnismäßig leicht änderbaren Absprachen prinzipiell mit einfacheren und kürzeren Verhandlungen zu rechnen ist. Hinzu kommt, dass die Beschlüsse in diesem Fall auch nicht von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden müssen (Transaktionskostenargument).48 Darüber hinaus bedeutet die Schaffung von Finanzstandards für Staaten keinen Verlust von Souveränität an internationale Behörden oder Organisationen. Ihnen bleiben die Steuerungsmöglichkeiten zur Durchsetzung nationaler Interessen also jedenfalls formal erhalten. Zudem genießen sie bei der Umsetzung und Anwendung der Finanzstandards eine gewisse Freiheit (Souveränitätskostenargument). Gerade bei komplexen, sich schnell entwickelnden Materien wie der Finanzmarktregulierung kann die daraus resultierende Möglichkeit, mit Regeln über längere Zeit zu experimentieren, für die Beteiligten von großem Wert sein. Demgegenüber werden in internationalen Verträgen häufig klar definierte Verhaltenserwartungen und Sanktionsmechanismen festgeschrieben.49 Schließlich bietet die Setzung von soft law noch den Vorteil hoher Effektivität. Die Mitglieder der zuständigen Ausschüsse verfügen als hochrangige Vertreter von Verwaltungsbehörden regelmäßig über ein hohes Maß an fachlicher Kompetenz, verfolgen tendenziell ähnliche Interessen und haben – anders als die Mehrzahl der den demokratischen Wahlmechanismen unterworfenen Politiker – zudem die Möglichkeit, in jahrelanger Zusammenarbeit gegenseitiges Vertrauen aufzubauen.50 47 Siehe dazu Boyle/Chinkin, International law, S. 214 ff. 48 Kern, Soft law, S. 11 f.; Brummer, JIEL 2010, 623, 631, 637. 49 Shaffer/Pollack, Minnesota Law Review 2010, 706, 718 f.; Abbott/Snidal, International Organization 2000, 421, 436 ff.; Brummer, JIEL 2010, 623, 631 ff.; Kern, Soft law, S. 12 f. 50 Brummer, JIEL 2010, 623, 634 f. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 14 Aufsichtsberichte und Memoranda of Understanding Neben dem öffentlichen internationalen Finanzrecht stellen Aufsichtsberichte internationaler Organisationen einen weiteren wichtigen Steuerungsmechanismus im System der globalen Finanzmarktregulierung dar. Beispielsweise führt der IWF in Zusammenarbeit mit der Weltbank regelmäßig das für alle Staaten der G-20-Gruppe verpflichtende Financial Sector Assessment Program (FSAP) durch, mit dessen Hilfe die Belastbarkeit des Finanzsystems eines Landes und die Einhaltung von Finanzstandards in den Kerngebieten des öffentlichen internationalen Finanzrechts überprüft wird. Zudem veröffentlicht der IWF die Reports on the Observance of Standards and Codes (ROSCs). Gemeinsam mit sogenannten Memoranda of Understanding dienen die Aufsichtsberichte der weltweiten Durchsetzung von Finanzstandards.51 Zwischenstaatliche Memoranda of Understanding sehen entweder die gegenseitige Zurverfügungstellung von Informationen oder eine Zusammenarbeit von zwei oder mehr Staaten bei der Durchsetzung rechtlicher Normen vor. Diese Vereinbarungen haben insbesondere Bedeutung für Fälle, in denen eine Aufsichtsbehörde Informationen über ausländische Aktivitäten eines im Inland ansässigen Finanzunternehmens benötigt. Ebenso essentiell für die Standarddurchsetzung kann die Versorgung von nationalen Strafverfolgungsbehörden mit den in einem anderen Staat gesammelten Beweismitteln sein.52 Akteure der internationalen Finanzstandardsetzung Die Schaffung und Durchsetzung internationaler Finanzstandards erfolgt im Wesentlichen auf vier Ebenen. Entscheidungsfindung: G-20-Gruppe Seit Ende des Jahres 2008 fungiert die G-20-Gruppe als oberste internationale Koordinationsstelle der Staatschefs zur Reformierung der inb) 2.3. a) 51 Scott/Gelpern, International finance, S. 1128 f.; Gortsos, Fundamentals, S. 152 f., 156 f. 52 Brummer, JIEL 2010, 623, 630. § 1 – Funktionen 15 ternationalen Finanzarchitektur. Ihre Mitgliedschaft umfasst die westlichen Industriestaaten, die wichtigsten Entwicklungsländer sowie Vertreter der EU und der Europäischen Zentralbank (EZB). Außerdem gehören ihr als ex-officio-Mitglieder Vertreter des IWF und der Weltbank an.53 In der G-20-Gruppe werden die grundlegenden politischen Richtungsentscheidungen bezüglich der Gestaltung internationaler Finanzstandards getroffen.54 So wurden beispielsweise nach Beginn der globalen Finanzkrise auf dem Londoner Gipfeltreffen im April 2009 wesentliche Reformziele in der „Declaration on strengthening the financial system“ niedergelegt.55 Weitere wichtige Weichenstellungen für die Entwicklung des öffentlichen internationalen Finanzrechts wurden auf den Gipfeltreffen in Pittsburgh (2009), Toronto und Seoul (beide 2010), Cannes (2011), Los Cabos (2012), Sankt Petersburg (2013) und Brisbane (2014) vorgenommen.56 Die Regulierungsvorhaben werden anschließend zur Ausarbeitung an international besetzte Ausschüsse und Gremien (internationale Regulierungsnetzwerke) delegiert.57 Später müssen die fertigen Standards der G-20-Gruppe noch einmal zur offiziellen Annahme vorgelegt werden.58 Ausarbeitung: Internationale Regulierungsnetzwerke In den internationalen Regulierungsnetzwerken findet der wichtigste Teil der Setzung internationaler Finanzstandards, d.h. deren inhaltliche Ausarbeitung und Formulierung statt.59 Die Regulierungsnetzwerke lassen sich basierend auf der Art ihrer Mitgliedschaft in vier Kategorien einteilen:60 – Vertreter von nationalen Aufsichtsbehörden und/oder Zentralbanken: Basler Ausschuss, Internationale Organisation der Wertpapierb) 53 Siehe http://g20.org.tr/about-g20/. 54 Vgl. Bachmann, Globale Finanzmarktregulierung, S. 5. 55 Für Details siehe die „Declaration on strengthening the financial system“, erhältlich unter http://www.state.gov/e/eb/ecosum/pittsburgh2009/resources/165078.htm. 56 Im Einzelnen siehe Gortsos, Fundamentals, S. 219 ff. 57 Giovanoli, International Law & Politics 2009, 81, 98 f., 103 f. 58 Siehe beispielsweise Grund (1) in der Verordnung (EU) Nr. 575/2013. 59 Zur Rolle der OECD bei der Setzung von internationalen Finanzstandards siehe Bachmann, Globale Finanzmarktregulierung, S. 6 f. 60 Vgl. Gortsos, Fundamentals, S. 136 f. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 16 aufsichtsbehörden (IOSCO), Internationale Vereinigung der Versicherungsaufsichtsbehörden (IAIS), Joint Forum on Financial Conglomerates (Joint Forum) und Ausschuss für Zahlungsverkehr und Marktinfrastrukturen (CPMI). – Vertreter von Regierungen und internationalen Organisationen: Arbeitskreis Maßnahmen zur Geldwäschebekämpfung (FATF) – Vertreter der nationalen Einlagensicherungssysteme: Internationale Vereinigung der Einlagensicherung (IADI) – Vertreter von privaten Berufsverbänden: International Accounting Standards Board (IASB) und International Federation of Accountants (IFAC) Koordination: Finanzstabilitätsrat Angesichts der Vielzahl von existierenden internationalen Regulierungsnetzwerken sowie der Tatsache, dass die Umsetzung von Finanzstandards vornehmlich nationalen beziehungsweise europäischen Institutionen obliegt, besteht ein dringendes Bedürfnis nach Koordinierung aller an der Finanzmarktregulierung beteiligten Akteure. Diese Aufgabe wird seit dem Jahr 2009 vom Finanzstabilitätsrat (FSB)61 übernommen.62 Daneben identifiziert dieser regulatorische Lücken des globalen Finanzsystems, kontrolliert die zeitnahe Umsetzung von Zielsetzungen und kümmert sich um den Informationsaustausch mit Nichtmitgliederinstitutionen. Schließlich betreibt er in Zusammenarbeit mit dem IWF ein Gefahrenfrühwarnsystem für die Finanzmärkte.63 Wegen seiner wachsenden Bedeutung wird der FSB teilweise bereits als zukünftige „vierte Säule“ des globalen Finanzsystems neben dem IWF, der BIZ und der Weltbank bezeichnet.64 Die Mitgliedschaft des FSB setzt sich derzeit aus 24 Staaten, vier internationalen Organisationen (BIZ, IWF, Weltbank und OECD), fünf internationalen Regulierungsnetzwerken (Basler Ausschuss, IOSCO, IAIS, IASB und CPMI) und dem bei der BIZ angesiedelten Ausschuss für das weltweite Finanzsystem (CGFS) sowie der EZB und c) 61 Siehe www.fsb.org. 62 Gortsos, Fundamentals, S. 143; siehe auch FSB, Charta, Art. 1. 63 FSB, Charta, Art. 2, 3. 64 LeBor, Tower of Basel, S. 257. § 1 – Funktionen 17 der Europäischen Kommission zusammen. Die wichtigsten Mitgliedstaaten sind im FSB sowohl durch ihr Finanzministerium als auch durch ihre Zentralbank und ihre höchste Finanzaufsichtsbehörde vertreten.65 Durchsetzung: Internationaler Währungsfonds Die „Achillesferse“ der internationalen Finanzmarktregulierung besteht darin, dass die Umsetzung internationaler Finanzstandards angesichts ihrer rechtlichen Unverbindlichkeit und der Abwesenheit einer zentralen überstaatlichen Durchsetzungsbehörde nicht erzwungen werden kann.66 Zwar treffen die Standards weltweit regelmäßig auf erhebliche Zustimmung, da sie im Einvernehmen aller Mitglieder des jeweiligen internationalen Regulierungsnetzwerks beschlossen werden und der Veröffentlichung oft ein langwieriger Diskussions- und Überarbeitungsprozess vorausgeht.67 Dennoch liegt die formelle Entscheidung darüber, ob diese am Ende tatsächlich umgesetzt werden, letztlich allein beim Gesetzgeber beziehungsweise bei den zuständigen Aufsichtsbehörden.68 Dem IWF stehen jedoch verschiedene Mittel zur Verfügung, um Staaten mit einem Umsetzungsdefizit erheblichem Druck auszusetzen.69 Beispielsweise kann dieser mittels der Veröffentlichung eines FSAP-Berichts die mangelhafte oder unvollständige Standardumsetzung in einem Staat offenlegen und dadurch das Investitions- und Geschäftsverhalten von ausländischer Unternehmen negativ beeinflussen (Marktdisziplin).70 Zudem hat der IWF die Möglichkeit, die Vergabe seiner Hilfskredite an die Bedingung der Umsetzung bestimmter Stand) 65 Im Falle der Bundesrepublik Deutschland sind dies das Bundesfinanzministerium, die Bundesbank und die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht. 66 Giovanoli, Legal aspects of international financial standard setting, Rn. 1.64. 67 Siehe BCBS, Charta, VIII. 17 für den Fall des Basler Ausschusses. 68 Giovanoli, Legal aspects of international financial standard setting, Rn. 1.65. 69 Kritisch hinsichtlich der Effektivität dieser Mittel: Lombardi/Woods, IMF surveillance, S. 32; Brummer, JIEL 2010, 623, 641; Giovanoli, Legal aspects of international financial standard setting, Rn. 1.68. 70 Brummer, JIEL 2010, 623, 639 ff. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 18 dards zu knüpfen (Prinzip der Konditionalität).71 So wurde beispielsweise der Türkei im Jahre 2002 nur unter der Maßgabe der Einhaltung der vom Basler Ausschuss entwickelten Core Principles for Effective Banking Supervision eine Kreditzusage in Höhe von siebzehn Milliarden US-Dollar erteilt.72 Schließlich hat die G-20-Gruppe die Möglichkeit, gemeinsame Sanktionen gegen nicht kooperierende Staaten zu verhängen.73 Private Akteure Auch private Organisationen wirken maßgeblich bei der Finanzstandardsetzung mit. Diese sind entweder in internationalen Regulierungsnetzwerken repräsentiert oder können deren Entscheidungen nicht unerheblich beeinflussen.74 Die wohl wichtigste dieser Gruppen ist die Lobbyorganisation Institute of International Finance. Sie arbeitet aktiv in einzelnen Arbeitsgruppen des Basler Ausschusses mit und zählt die weltgrößten Geschäfts- und Investmentbanken sowie zahlreiche Versicherungsunternehmen und Investmentfirmen zu ihren Mitgliedern.75 Ein weiteres bedeutendes Beispiel stellt die International Swap and Derivatives Dealers Association dar, die sowohl die wichtigste Handelsorganisation der globalen Finanzdienstleistungsindustrie als auch der Urheber von Standards im Bereich des außerbörslichen Derivatehandels ist. Des Weiteren ist die industrienahe Denkfabrik Group of Thirty zu nennen, die beispielsweise 2009 gemeinsam mit anderen Organisationen den Anstoß für die Überarbeitung verschiedener Finanzstandards gab.76 Bedeutung der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Die BIZ spielt in dem zuvor beschriebenen System der globalen Finanzstandardsetzung eine zentrale Rolle, indem sie die räumliche Une) 2.4. 71 Gortsos, Fundamentals, S. 152, Fn. 429; Scott/Gelpern, International finance, S. 1129. 72 Scott/Gelpern, International finance, S. 1129. 73 Giovanoli, International Law & Politics 2010, 81, 102 m.w.N. 74 Avgouleas, Governance, S. 158. 75 Haucap/Heimeshoff/Uhde, Neuregulierung des Bankensektors, S. 12. 76 Avgouleas, Governance, S. 176 ff. § 1 – Funktionen 19 terbringung, organisatorische Betreuung und inhaltliche Unterstützung von vier internationalen Regulierungsnetzwerken (Basler Ausschuss, IAIS, IADI und CPMI), drei unterstützenden Ausschüssen (Irving Fisher Committee on Central Bank Statistics, Märkteausschuss und Central Bank Governance Group), des FSB und des CGFS gewährleistet (sogenannter Basler Prozess). Durch die enge räumliche Verknüpfung dieser Akteure entstehen zum einen erhebliche Synergieeffekte.77 Zum anderen profitieren sämtliche in Basel angesiedelten Regulierungsnetzwerke von einem engen Austauschverhältnis zu den Mitarbeitern der BIZ. Von besonderer Bedeutung ist insoweit die Währungs- und Wirtschaftsabteilung, die die Standardsetzung inhaltlich maßgeblich vorbereitet und laufend begleitet.78 Darüber hinaus veröffentlicht die BIZ die internationalen Finanzstandards der bei ihr angesiedelten Regulierungsnetzwerke und stellt für den FSB die notwendige Finanzierung zur Verfügung.79 Schließlich unterstützt die BIZ mittels des im Jahr 1999 gegründeten Instituts für Finanzstabilität Finanzmarktaufsichtsbehörden weltweit. Ziele sind die Verbreitung und Umsetzung solider Aufsichtsstandards, die Aufklärung über neueste Entwicklungen im Bereich der Finanzmärkte sowie die gezielte Unterstützung von Aufsichtsbehörden aus Entwicklungsländern. Zu diesem Zweck veranstaltet das Institut regelmäßig Seminare und Konferenzen, veröffentlicht neben Arbeitspapieren einen vierteljährlichen Newsletter und stellt mit FSI Connect ein Lern- und Informationsprogramm online zur Verfügung.80 Geldpolitische Zusammenarbeit Lange bevor die BIZ eine wesentliche Rolle bei der internationalen Standardsetzung zu spielen begann, war sie bereits ein Ort des informationellen Austausches der Notenbanken. Deren regelmäßige Zusammenkünfte in Basel sind seit ihrer Gründung im Jahr 1930 bis heute in ihrer Form einzigartig und stellen das weltweit wichtigste Forum zur geldpolitischen Kooperation dar. Im folgenden wird zunächst ein 3. 77 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 102 f. 78 BIZ, 85. Jahresbericht (2015), S. 136. 79 Siehe FSB, Articles of association of the Financial Stability Board, Art. 7. 80 BIZ, 84. Jahresbericht (2014), S. 166. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 20 kurzer Problemaufriss zur Global Governance im Bereich der Geldpolitik sowie ein Überblick zu den Aufgaben und den Instrumenten von Zentralbanken gegeben. Dem schließt sich die Darstellung der Rolle der BIZ an. Problemstellung Auch im Bereich der Geldpolitik stellt sich zunächst die Frage, warum überhaupt ein Bedürfnis nach internationaler Zusammenarbeit besteht. Die Antwort darauf hängt unmittelbar mit den grundlegenden Aufgaben einer Zentralbank zusammen, die bereits im Jahresbericht der BIZ aus dem Jahre 1935 treffend zusammengefasst worden sind: „[…] to regulate the volume of credit and currency with a view to lessening pronounced fluctuations in business activity, and to follow a policy designed to maintain fundamental equilibrium in the balance of payments in order to preserve some pre-agreed degree of stability in the international value of its national money, thereby facilitating trade and desirable capital movements from and to the country concerned.“81 Diese Aufgaben kann angesichts der heutigen, international auf vielfältige Weise vernetzten Märkte keine Zentralbank mehr allein erfüllen. Da jede Währung international gehandelt und die Innenpolitik aller Staaten von außen beeinflusst wird, sind Zentralbanken gezwungen, auch die internationalen Entwicklungen zu verfolgen und sich mit ihren ausländischen Kollegen abzustimmen. Richtig verstandenes Eigeninteresse führt also zu einer Zusammenarbeit der Zentralbanken, wobei die gemeinsamen Ziele nicht zwingend mit identischen Mitteln verfolgt werden müssen.82 Grundlagen der Zentralbankpolitik Aufgaben Die wichtigste Aufgabe der Zentralbanken ist die Geldpolitik. Unter Geldpolitik wird die „Gesamtheit der erfolgten oder beabsichtigten Maßnahmen zur Regelung und Steuerung der Geldmenge, der Zins- 3.1. 3.2. a) 81 BIZ, 5. Jahresbericht (1935), S. 42. 82 Toniolo/Clement, BIS, S. 2. § 1 – Funktionen 21 sätze und der Liquidität einer Volkswirtschaft“83 verstanden.84 Seit den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts ist die europäische Geldpolitik vornehmlich am Ziel der Geldwertstabilität ausgerichtet.85 Demgegen- über verfolgt beispielsweise die amerikanische Federal Reserve mehrere wirtschaftspolitische Ziele parallel, wobei sie gesetzlich nicht verpflichtet ist, der Geldwertstabilität im Fall eines Interessenkonfliktes Priorität einzuräumen (vgl. Section 2A Federal Reserve Act). Seit der letzten globalen Finanzkrise hat die Geldpolitik eine neue Bedeutung für die weltwirtschaftliche Entwicklung erlangt.86 Im Widerspruch zu althergebrachten Auffassungen sollen Zentralbanken nun nicht mehr nur für die Geldwert-, sondern auch für die Finanzstabilität mitverantwortlich sein.87 Mittels eines extrem niedrigen Leitzinses versuchen sie die volkswirtschaftliche Entwicklung in ihren Ländern anzukurbeln und verwischen dadurch die traditionellen Grenzen zwischen Geld- und Fiskalpolitik.88 Darüber hinaus sind Zentralbanken als alleinige Notenemittenten und letztinstanzliche Kreditgeber der Geschäftsbanken die Garanten für einen reibungslosen Ablauf des Zahlungsverkehrs in ihren Volkswirtschaften (lender of last resort-Funktion).89 Zudem halten sie Währungsreserven und verwalten die Guthaben ihrer Staaten (Hausbankfunktion).90 Während es manchen Zentralbanken gestattet wird, Kredite an ihre Regierung zu vergeben, ist dies der EZB und den nationalen Zentralbanken in der EU nach Art. 123 Abs. 1 AEUV ausdrücklich untersagt. Schließlich üben Zentralbanken in ihren Zuständigkeitsbereichen teilweise auch die Finanzmarktaufsicht aus.91 83 Peto, Geldpolitik, S. 159. 84 Zur Unterscheidung zwischen expansiver und kontraktiver Geldpolitik: Jarchow, Politik des Geldes, S. 328 und ders., Grundriss der Geldpolitik, S. 9. 85 Bofinger/Reischle/Schächter, Geldpolitik, S. 11; siehe etwa Art. 127 Abs. 1 AEUV und Art. 2 Bank of Japan Act. 86 Siehe beispielsweise BIZ, 84. Jahresbericht (2014), S. 35 ff. 87 Vgl. Interview mit Malcolm Knight (zitiert nach LeBor, Tower of Basel, S. 250). 88 LeBor, Tower of Basel, S. 249. 89 Borchert, Geld und Kredit, S. 275; Bofinger/Reischle/Schächter, Geldpolitik, S. 224 ff. 90 Jarchow, Grundriss der Geldpolitik, S. 122. 91 Siehe etwa Verordnung (EU) Nr. 468/2014 der Europäischen Zentralbank vom 16. April 2014. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 22 Instrumente Die Instrumente von Zentralbanken werden am Beispiel der EZB erläutert. Ihr wichtigstes geldpolitisches Instrument stellen Offenmarktgeschäfte zur Refinanzierung von Geschäftsbanken dar. Am bedeutendsten ist das sogenannte Hauptrefinanzierungsinstrument, mit dem im Rahmen regelmäßig stattfindender Tenderverfahren Zentralbankgeld versteigert wird.92 Daneben spielen ständige Fazilitäten eine wesentliche Rolle bei der Steuerung der Finanzmärkte. Mittels dieser wird Geschäftsbanken die kurzfristige Anlage von nicht benötigten Geldmitteln bis zum nächsten Geschäftstag (Einlagenfazilität) beziehungsweise die Beschaffung von Geldmitteln über Nacht (Spitzenrefinanzierungsfazilität) zu einem von der EZB festgelegten Leitzinssatz ermöglicht. Dadurch soll zum einen die Entstehung von überschüssiger Liquidität beziehungsweise Liquiditätsengpässen bei den Geschäftsbanken verhindert werden. Zum anderen dienen ständige Fazilitäten der Steuerung der Tagesgeldzinssätze auf dem Interbankenmarkt.93 Schließlich kann die EZB über die Festlegung der Mindestreservepflicht den Liquiditätsbedarf der Geschäftsbanken beeinflussen und eine angemessene Liquiditätsausstattung sicherstellen. Indem sie den Instituten einen Anreiz gibt, die Folgen von zeitweiligen Liquiditätsschwankungen abzufedern, fördert sie auch die Stabilisierung der Geldmarktsätze. Außerdem kann durch die Änderung der Höhe der Mindestreserve Einfluss auf die Schöpfung von Giralgeld durch die Geschäftsbanken genommen werden.94 Weisungsfreiheit Zentralbanken verfügen bei der Geldpolitik über einen mehr oder weniger hohen Grad an Weisungsfreiheit gegenüber ihren Regierungen.95 Ein hoher Grad an Unabhängigkeit, wie er in den meisten westlichen b) c) 92 Siehe dazu Jarchow, Politik des Geldes, S. 464 ff. 93 Junius/Kater/Meier/Müller, Handbuch Europäische Zentralbank, S. 114 ff.; Borchert, Geld und Kredit, S. 250, 256. 94 Borchert, Geld und Kredit, S. 259; Jarchow, Grundriss der Geldpolitik, S. 158. 95 Zur näheren Bestimmung des Maßes an Zentralbankunabhängigkeit wird entweder zwischen Ziel- und Instrumentenunabhängigkeit (siehe Fischer, American Economic Review 1995, 201, 202) oder zwischen politischer und ökonomischer § 1 – Funktionen 23 Staaten heute üblich ist (vgl. beispielsweise Art. 130 AEUV und § 12 BBankG),96 soll insbesondere einer zu expansiven Geldpolitik vorbeugen und verhindern, dass Budgetdefizite des Staates kurzerhand durch Kredite der Zentralbank ausgeglichen werden.97 Andererseits führt ein hoher Unabhängigkeitsgrad häufig dazu, dass starke Schwankungen in der gesamtwirtschaftlichen Güterproduktion toleriert werden und den Auswirkungen von Zentralbankmaßnahmen auf den Staatshaushalt nur wenig Beachtung geschenkt wird.98 Bedeutung der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Die BIZ veranstaltet mit dem alle zwei Monate in Basel stattfindenden Treffen ihrer Mitgliedszentralbanken das weltweit wichtigste Forum für geldpolitische Zusammenarbeit. Dabei ist zwischen der Weltwirtschaftssitzung als dem Treffen der Zentralbankpräsidenten der drei- ßig99 – aus Sicht der BIZ – wichtigsten Volkswirtschaften der Welt mit einem gemeinsamen Anteil von circa vier Fünfteln am globalen Bruttoinlandsprodukt einerseits und dem Treffen der Präsidenten aller Mitgliedszentralbanken andererseits zu differenzieren. Eine Schlüsselrolle spielt zudem der auf wenige Teilnehmer beschränkte Wirtschaftliche Konsultativausschuss. Darüber hinaus veranstaltet die BIZ in unregelmäßigen Abständen Treffen zu ausgewählten Fragestellungen, an denen auch Zentralbankpräsidenten aus Nichtmitgliedsstaaten, Vertre- 3.3. Unabhängigkeit (siehe Grilli/Masciandaro/Tabellini, Economic Policy 1991, 341, 366 ff.) unterschieden. 96 Zu institutioneller, funktioneller und personeller Unabhängigkeit der EZB siehe Jarchow, Politik des Geldes, S. 449 ff. 97 Bofinger/Reischle/Schächter, Geldpolitik, S. 181 f.; Jarchow, Politik des Geldes, S. 330. 98 Grilli/ Masciandaro/Tabellini, Economic Policy 1991, 341, 365. 99 Derzeit sind dies: Argentinien, Australien, Belgien, Brasilien, China, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Hong Kong, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Kanada, Korea, Malaysia, Mexiko, den Niederlanden, Polen, Russland, Saudi-Arabien, Schweden, der Schweiz, Singapur, Spanien, Südafrika, Thailand, der Türkei und den USA sowie die Präsidenten der EZB und der Federal Reserve Bank of New York. Darüber hinaus haben die Zentralbanken folgender Staaten einen Beobachterstatus bei den Treffen der Weltwirtschaftssitzung: Algerien, Chile, Dänemark, Finnland, Griechenland, Irland, Israel, Kolumbien, Luxemburg, Neuseeland, Norwegen, Österreich, Peru, die Philippinen, Portugal, Rumänien, Tschechien, Ungarn und die Vereinigten Arabischen Emirate. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 24 ter der Privatwirtschaft und des öffentlichen Sektors sowie Wissenschaftler teilnehmen.100 Weltwirtschaftssitzung Die Treffen der Weltwirtschaftssitzung dienen dem Informations- und Meinungsaustausch der Zentralbanken. Ihre Aufgabe besteht insbesondere in der Überwachung, Diskussion und Bewertung der aktuellen Entwicklungen und Handlungsoptionen im globalen Finanzsystem.101 Wie wichtig dieser Austausch gerade während der globalen Finanzkrise war, erläutert ihr ehemaliger Vorsitzender: „The BIS has been a very important meeting point for central bankers during the crisis, and the rationale for its existence has expanded. We have had to face challenges that we have never seen before. We had to work out what was going on, what instruments do we use when interest rates are close to zero, how do we communicate policy. We discuss this at home with our staff, but it is very valuable for the governors themselves to get together and talk among themselves.“102 Ein wesentliches Herausstellungsmerkmal der streng vertraulichen Gespräche bei der BIZ liegt in der ungewöhnlichen Offenheit der Teilnehmer: „You hear things, they stick in your head, you come home, and you use them. Central banking is a very special business because you don't have competitors […] If you meet another central banker, you ask questions because you have a hell of a lot to learn, and he has no reason to hide from you. From that point of view, these discussions are extremely useful.“103 Offiziell findet bei der Weltwirtschaftssitzung und anderen Treffen der Zentralbankpräsidenten bei der BIZ lediglich ein unverbindlicher Informations- und Meinungsaustausch statt, während die Entscheidung über konkrete geldpolitische Maßnahmen den Zentralbanken selbst überlassen bleibt. Dementsprechend weisen Vertreter der BIZ in der Öffentlichkeit stets darauf hin, dass der Bereich der Geldpolitik sowohl a) 100 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 99 ff. 101 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 100. 102 Interview mit Sir Mervyn King (zitiert nach LeBor, Tower of Basel, S. XIII). 103 Interview mit vertraulicher Quelle (zitiert nach LeBor, Tower of Basel, S. 251). § 1 – Funktionen 25 rechtlich als auch faktisch nach wie vor im alleinigen Kompetenzbereich der nationalen Zentralbanken liege und folglich eine politische Koordinierung im eigentlichen Sinne nicht stattfinde: „We don't do deals at Basel. It is too strong to say that this is coordination or harmonization as responsibility for policy making remains with national central bank committees. The BIS meetings do make us much better informed about why people have done various things and maybe what they intend to do in the future.“104 Obwohl bei der Weltwirtschaftssitzung keine formellen, im rechtlichen Sinne verbindlichen Vereinbarungen getroffen werden, unternimmt die BIZ doch große Anstrengungen, um die Arbeit ihrer Mitglieder zu beeinflussen und sind die Zentralbanken im Interesse aller Beteiligten zumindest bemüht, ihr geldpolitisches Vorgehen aufeinander abzustimmen.105 Der Verdacht, dass darüber hinaus geheime, handfeste „deals“ ausgehandelt werden, liegt insofern nicht ganz fern als informelle, im Stillen getroffene Absprachen bei der BIZ in der Vergangenheit durchaus üblich waren. Wie auch die Autoren der offiziellen Geschichtsschreibung der BIZ konstatieren, wurden auf den Gouverneurstreffen in den 1960er Jahren mehrfach gemeinsame Kreditvergaben an krisengeplagte BIZ-Staaten vereinbart. Als Beispiel wird auf die „Basler Kredite“ an die englische Zentralbank im Jahr 1961 verwiesen.106 Über derartige Entscheidungen schreibt ein vormaliger hochrangiger Mitarbeiter der New York Federal Reserve und Teilnehmer an den Gouverneurstreffen der BIZ in den 1960er und 1970er Jahren, in seinen Memoiren: „However much money was involved, no agreements were ever signed nor memoranda of understanding ever initialized. The word of each official was sufficient, and there were never any disappointments.“107 Bedenkt man darüber hinaus, mit welcher Häufigkeit und Regelmä- ßigkeit die Treffen der Weltwirtschaftssitzung in Basel stattfinden, wie hochkarätig diese besetzt sind sowie die Tatsache, dass weder Inhalte und Diskussionsverläufe noch Anwesenheitslisten jemals veröffentlicht 104 Interview mit Sir Mervyn King (zitiert nach LeBor, Tower of Basel, S. 268). 105 Seabrooke, New Political Economy 2006, 141, 146 f.; LeBor, Tower of Basel, S. 247. 106 Toniolo/Clement, BIS, S. 477. 107 Coombs, The arena of international finance, S. 26. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 26 werden,108 erscheint die Annahme einer faktisch verbindlichen (Teil)Koordinierung geldpolitischer Entscheidungen jedenfalls nicht vollkommen fernliegend. In diesem Sinne äußert sich auch Gian Trepp, Autor mehrerer Publikationen zur Geschichte der BIZ, wobei er gleichzeitig auf die heutigen Probleme der Zentralbankkooperation hinweist: „So wie ich die BIZ verstehe, besteht das tiefere Geheimnis der institutionalisierten Kooperation der wichtigsten Zentralbanken gerade darin, formaljuristisch ein Konsultativ-, Statistik- und Forschungsgremium ohne Regelsetzungskompetzenz zu sein. Realpolitisch hingegen, können die Mitgliederzentralbanken dann das tun, was sie bei ihren monatlichen Meetings in Basel vermittelt bekommen. Und sagen es sei ihre eigene Entscheidung. Dieser Mechanismus funktioniert aber heute nicht mehr so gut wie vor dem Untergang des Ostblocks. Bis zum Fall der Mauer war die BIZ mit einer viel kleineren Mitgliedschaft noch ausschließlich die Interessenvertreterin des (finanz)kapitalistischen Westblocks […] Die allgemeine Repolitisierung hat längst auch die BIZ erfasst.“109 Hinsichtlich der angesprochenen Repolitisierung der BIZ ist zu ergänzen, dass die globale Finanzkrise ab 2007 die ohnehin bereits bestehenden Interessenunterschiede zwischen Industrie- und Entwicklungsländern weiter verschärft hat. Insbesondere kritisieren viele Entwicklungsländer, dass die anhaltende, extrem expansive Geldpolitik der amerikanischen Zentralbank in ihren Volkswirtschaften zu Inflation und ungewollten Kapitalzuflüssen führe.110 Eine weitere Aufgabe der Weltwirtschaftssitzung besteht schließlich in der Steuerung und Überwachung von drei bei der BIZ angesiedelten internationalen Ausschüssen (CGFS, CPMI und Märkteausschuss). Insbesondere kontrolliert sie deren Arbeitsberichte und entscheidet über ihre Veröffentlichung.111 108 LeBor, Tower of Basel, S. XV. 109 Email von Gian Trepp an den Verfasser vom 16.12.2012. 110 Hilsenrath/Blackstone, Inside central banks. 111 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 100. § 1 – Funktionen 27 Wirtschaftlicher Konsultativausschuss Die Weltwirtschaftssitzung wird wesentlich gesteuert und unterstützt durch den nur aus Mitgliedern des Verwaltungsrats der BIZ und dem Generaldirektor der BIZ bestehenden Wirtschaftlichen Konsultativausschuss. Zu dessen Aufgaben gehört insbesondere die inhaltliche Vorbereitung der Weltwirtschaftssitzung, inklusive der Sammlung und Einbringung von Diskussionsvorschlägen. Der Vorsitzende des Konsultativausschusses gibt zudem Empfehlungen für die Zusammensetzung und Organisation des CGFS, des CPMI sowie des Märkteausschusses ab und schlägt deren Vorsitzende zur Ernennung vor.112 Obwohl Informationen über Inhalte und Ergebnisse seiner Treffen niemals öffentlich gemacht werden, ist davon auszugehen, dass es sich bei dem Konsultativausschuss um das einflussreichste Treffen bei der BIZ handelt.113 Dafür spricht nicht zuletzt deren hierarchischer Charakter, wie er von einem ehemaligen Teilnehmer beschrieben wird: „When you strip down the membership [of the BIS], only a relatively small number really matter. The United States above all, Germany and Britain to a minor extent. There is a very strong sense of pecking order.“114 Treffen aller Zentralbankpräsidenten Im direkten Anschluss an die Weltwirtschaftssitzung findet unter dem Vorsitz des Verwaltungsratspräsidenten der BIZ das Treffen der Präsidenten aller sechzig Mitgliedszentralbanken statt. Vornehmlicher Zweck ist auch hier die Erörterung geldpolitischer Themen. So wurden beispielsweise im Geschäftsjahr 2012/2013 Probleme des außerbörslichen Derivatemarktes und der strukturellen Bankenregulierung diskutiert.115 Hinsichtlich der Reichweite der geldpolitischen Zusammenarbeit gilt das bereits zur Weltwirtschaftssitzung Gesagte. Wie diese bietet das Treffen aller Zentralbankpräsidenten den Teilnehmern zudem eine exklusive Gelegenheit zur Netzwerkbildung: b) c) 112 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 100, 148. 113 So jedenfalls LeBor, Tower of Basel, S. XII. 114 Interview mit Rupert Pennant-Rea (zitiert nach LeBor, Tower of Basel, S. 252). 115 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 100 f. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 28 „I think one of the most important benefits of BIS membership is intangible but nonetheless extremely valuable: the sense of being on the inside track and networking in one of the world's most influential organisations. All the central bankers to whom I spoke said that the contacts they made, the schmoozing at the Global Economy Meetings dinners, lunches, receptions etc were very useful indeed. This is especially true for smaller countries who can have a coffee or lunch with the chairman of the Fed, or the Bank of England etc. So the 'club' factor is crucial, I think and also part of the bank's mystique“.116 Schließlich überwacht das Treffen aller Zentralbankpräsidenten – in enger Abstimmung mit der Weltwirtschaftssitzung und dem Verwaltungsrat der BIZ – die Arbeit der Central Bank Governance Group und des Irving Fisher Ausschusses für Zentralbankstatistiken.117 Zentrum für Währungs- und Wirtschaftsforschung Neben ihren Steuerungsfunktionen im Rahmen der Global Governance der Finanzmärkte fungiert die BIZ in Gestalt ihrer Währungs- und Wirtschaftsabteilung auch als ein weltweit bedeutendes Forschungszentrum. Deren Arbeit konzentriert sich auf die Bereiche Wirtschaft, Währung, Finanzen und Recht. Dank der ihr von Zentralbanken übermittelten Informationen verfügt sie über eine der größten Bankdatenbanken der Welt und werden ihr nicht zuletzt umfassende Einblicke in die Finanzströme von Steueroasen ermöglicht. Dies macht die BIZ zu einer der bestinformierten Finanzinstitutionen und den Leiter ihrer Währungs- und Wirtschaftsabteilung zu einem der meistgelesenen Analysten der Welt.118 Zu den hauseigenen Publikationen der BIZ gehören der Jahresbericht, vier Quartalsberichte über die neuesten Entwicklungen an den internationalen Finanzmärkten sowie die Reihen Working Papers und BIS Papers. Zudem veröffentlicht sie Statistiken zu den weltweiten Bankkredit-, Wertpapier-, Devisen- und Derivativmärkten und dient allgemein dem Datenaustausch zwischen Zentralbanken.119 II. 116 Email von Adam LeBor an den Verfasser vom 15.02.2014. 117 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 101. 118 LeBor, Tower of Basel, S. 237 f., 256 f. 119 BIZ, BIZ im Profil. § 1 – Funktionen 29 Wie bereits dargelegt, übt die Währungs- und Wirtschaftsabteilung auch erheblichen Einfluss auf die Rechtsetzung der bei der BIZ angesiedelten internationalen Regulierungsnetzwerke aus.120 Darüber hinaus richtet sich ihre Forschungsarbeit auf dem Gebiet der Geldpolitik direkt an die Zentralbanken. Sowohl die Asienkrise von 1997 als auch die globale Finanzkrise ab 2007 haben allerdings gezeigt, dass ihre Empfehlungen weitgehend ignoriert worden sind. Ihr ehemaliger Leiter, William White, hatte jeweils schon Jahre vorher vor den möglichen, katastrophalen Folgen einer anhaltenden Niedrigzinspolitik gewarnt.121 In einem Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung im Dezember 2013 kritisiert er die langjährige Ignoranz der Zentralbanken: „Wir haben die Krise kommen sehen, wir waren sehr besorgt über die großen Kapitalströme, schon im Jahre 1996. Aber leider wurden wir systematisch ignoriert. Alle glaubten, dass Alan Greenspan recht hatte, nicht wir. Der wichtigste Glaubenssatz der Zentralbanker war damals, dass es ausreicht, stabile Preise, also geringe Inflation, zu erzielen. Dies allein würde makroökonomische Stabilität bringen […] wer die Geschichte anschaut, weiß: Es gab keinen Inflationsausbruch vor der Großen Depression oder vor der großen Rezession in Japan. Wer allein die Inflation kontrolliert, tut zu wenig.“122 Selbst nach der globalen Finanzkrise gelang es den Ökonomen der BIZ nicht, die Zentralbanken zu einer Kehrtwende zu bewegen. So klagte auch Stephen Cecchetti, Whites Nachfolger als Leiter der Währungsund Wirtschaftsabteilung, öffentlich über die anhaltende Niedrigzinspolitik, insbesondere die der amerikanischen Zentralbank: „Central banks cannot solve structural problems in the economy. We've been saying this for years, and it's getting tiresome.“123 Nach der Einschätzung von White muss aus diesen Erfahrungen geschlossen werden, dass die BIZ allein nicht mächtig genug ist, um die politischen Entscheidungen ihrer Mitglieder im entscheidenden Moment zu steuern.124 120 Siehe § 1 I. 2. 2.4. 121 LeBor, Tower of Basel, S. 238 ff. 122 Interview mit William White in der FAS vom 22. Dezember 2013, 26 f. 123 Zitiert bei Hilsenrath/Blackstone, Inside central banks. 124 Nienhaus, FAS vom 22. Dezember 2013, 26 f. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 30 Bank der Zentralbanken Schließlich erfüllt die BIZ auch eine wesentliche Funktion als „Bank der Zentralbanken“, indem sie Währungsbehörden und internationalen Organisationen exklusiv diverse Finanzdienstleistungen zur Verfügung stellt.125 Im März 2015 ließen 140 solcher Institutionen einen Teil ihrer Devisenreserven von der BIZ verwalten.126 Dies entspricht einem Währungseinlagenvolumen von insgesamt rund 176 Milliarden Sonderziehungsrechten.127 Neben Standardangeboten wie Sichtkonten, Kündigungskonten und Termineinlagen hat die BIZ eigene Finanzprodukte speziell für Zentralbanken entwickelt. So können beispielsweise mittels des BIS Investment Pools sogenannte Asset-Management- Dienstleistungen für Staatspapiere und erstklassige Anlagen in Anspruch genommen werden. Darüber hinaus stellt die BIZ kurzfristige Kredite sowie verschiedene Treuhänder- und Pfandhalterdienste für internationale Staatsanleihen zur Verfügung.128 Aus den für Dienstleistungen entrichteten Gebühren sowie den Erträgen aus anderen Bankgeschäften ergab sich beispielsweise allein im Geschäftsjahr 2011/2012 ein steuerfreier Gesamtgewinn der BIZ von rund 1,17 Milliarden US-Dollar. Gleichzeitig wies ihre Bilanz ein Eigenkapital in Höhe von 28 Milliarden US-Dollar aus.129 Damit ist die BIZ eine der profitabelsten, sichersten und unabhängigsten Finanzinstitutionen der Welt.130 Fazit In ihrer für die vorliegende Arbeit primär relevanten Funktion im Rahmen der globalen Finanzmarktregulierung kann die BIZ als „one III. IV. 125 Demgegenüber darf die BIZ weder Darlehen an Regierungen, Privatpersonen oder Unternehmen vergeben, noch für diese laufende Konten führen (vgl. Art. 22 und 24 der Statuten der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich). 126 Für die Nutzung ihrer Bankdienstleistungen ist die Mitgliedschaft bei der BIZ nicht erforderlich. 127 BIZ, BIZ im Profil. 128 BIZ, BIZ im Profil. 129 BIZ, 82. Jahresbericht (2012), S. 135. 130 Toniolo/Clement, BIS, S. 477 f. § 1 – Funktionen 31 of the world's most effective instruments of soft power“131 bezeichnet werden. Als eine Art „Trägerorganisation“ verschiedener internationaler Regulierungsnetzwerke (insbesondere des Basler Ausschusses) und des FSB stellt sie diesen Räumlichkeiten, Sekretariatsdienste, Forschungskapazitäten und finanzielle Unterstützung bei der Erarbeitung von internationalen Finanzstandards zur Verfügung (Basler Prozess). Obwohl die Regulierungsnetzwerke über keinerlei juristische Befugnisse verfügen, um die Befolgung ihrer rechtlich unverbindlichen Finanzstandards (soft law) zu erzwingen, führen Marktdisziplin und die Durchsetzungsmechanismen des IWF zu deren jedenfalls faktischer Verbindlichkeit, sogar über den Kreis ihrer Mitgliedsstaaten hinaus. Seit ihren Anfängen in den 1930er Jahren ist die BIZ zudem ein Zentrum für die Zusammenarbeit der wichtigsten Zentralbanken der Welt. Bei den regelmäßig in ihren Basler Räumlichkeiten stattfindenden Treffen, insbesondere denen der Weltwirtschaftssitzung, findet ein für die globale geldpolitische Steuerung höchst bedeutender Informations- und Meinungsaustausch statt. Ob darüber hinaus konkrete geldpolitische Maßnahmen beschlossen werden, ist eine ungeklärte Frage. Jedenfalls in der Vergangenheit kam es dort zu Kreditabsprachen zwischen den Zentralbankpräsidenten. Bemerkenswert ist auch der hierarchische Charakter dieser Treffen, der sich nicht zuletzt im Führungsanspruch des elitären und undurchsichtigen Wirtschaftlichen Konsultativausschusses manifestiert. Insoweit zeigt sich deutlich, dass Intransparenz und Verschwiegenheit der BIZ ein tieferes Verständnis ihrer Funktionen und Strukturen noch immer erschweren. Gezielte Nachfragen des Verfassers zu scheinbar sensiblen Themen wurden von der BIZ schlicht mit „The BIS will not comment on this“ beantwortet. Folglich ist man bei der Bewertung der geldpolitischen Zusammenarbeit größtenteils auf Anekdoten und historische Befunde angewiesen. Auch hinsichtlich der Frage, wie groß der Einfluss der BIZ auf ihre Mitglieder ist, lassen sich letztlich nur Vermutungen anstellen. Immerhin ist bekannt, dass Vertreter der BIZ an den Treffen der Zentralbankpräsidenten teilnehmen. Zudem dürfte die BIZ allein aufgrund des Tagungsortes und der Vorbereitung sämtlicher Treffen durch ihr hauseigenes Personal einen gewissen Gestaltungsspielraum besitzen. 131 LeBor, Tower of Basel, S. 256. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 32 Andererseits sollte ihr Einfluss aber auch nicht überschätzt werden, wie ihre eher unglückliche Rolle als „einsamer Rufer in der Wüste“ vor und nach den beiden letzten großen internationalen Finanzkrisen gezeigt hat. Schließlich hat die BIZ auch als eines der weltweit einflussreichsten Zentren für Währungs- und Wirtschaftsforschung sowie als „Bank der Zentralbanken“, die Dienstleistungen exklusiv für Währungsbehörden und internationale Organisationen anbietet, große Bedeutung. Organisation und Rechtsgrundlagen Im folgenden werden zum einen Zusammensetzung und Kompetenzen der wesentlichen Gremien und Abteilungen der BIZ sowie der an ihrem Basler Hauptsitz132 befindlichen Ausschüsse und Organisationen erläutert. Dabei wird insbesondere das organisationsrechtliche Verhältnis der BIZ zum Basler Ausschuss und anderen internationalen Regulierungsnetzwerken verdeutlicht. Zum anderen werden die Rechtsgrundlagen der BIZ dargestellt. Darunter werden hier ausschließlich ihre Gründungsverträge, insbesondere die Statuten der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (Statuten) verstanden. Nicht Gegenstand dieses Kapitels sind andere Rechtsquellen, die auf die BIZ als internationale Organisation und Aktiengesellschaft Anwendung finden. Organisation Verwaltungsrat Der Verwaltungsrat legt die grundsätzliche strategische Ausrichtung der BIZ und ihre Geschäftspolitik fest, überwacht die Geschäftsleitung und erfüllt die ihm durch die Statuten zugewiesenen Aufgaben (vgl. Art. 26 Statuten). Außerdem vertritt er die BIZ bei Geschäften Dritten gegenüber und hat das exklusive Recht, im Namen der Bank Verpflich- § 2 – I. 1. 132 Neben ihrem Hauptsitz unterhält die BIZ noch zwei Repräsentanzen in Hong Kong und Mexiko Stadt. § 2 – Organisation und Rechtsgrundlagen 33 tungen einzugehen (vgl. Art. 36 Statuten). Die Beschlüsse des mindestens sechsmal jährlich tagenden Verwaltungsrates werden mit einfacher Mehrheit gefasst, wobei bei Stimmengleichheit die Stimme des gewählten Vorsitzenden entscheidet (vgl. Art. 33 Statuten). Zu den derzeit neunzehn Mitgliedern des Verwaltungsrats gehören dessen ständige Ex-officio-Mitglieder und – optional – je ein weiterer, von diesen berufener Vertreter derselben Nationalität aus Finanz, Industrie oder Handel. Bei den Ex-officio-Mitgliedern handelt es sich um die jeweiligen Präsidenten der Zentralbanken der USA, Deutschlands, Großbritanniens, Frankreichs, Belgiens und Italiens. Außerdem können maximal neun weitere Präsidenten anderer Mitgliedszentralbanken für drei Jahre in den Verwaltungsrat gewählt werden (vgl. Art. 27 Statuten). Generalversammlung Auf der einmal jährlich stattfindenden Generalversammlung werden der Jahresabschluss der BIZ genehmigt und der Verwaltungsrat entlastet (vgl. Art. 46 Statuten). Außerordentliche Versammlungen sind für Entscheidungen über eine Änderung der Statuten oder des Kapitals der Bank sowie für den Fall ihrer Liquidation einzuberufen (vgl. Art. 47 Statuten). Die Mitgliedschaft bei der BIZ steht ausschließlich Zentralbanken offen (vgl. Art. 15 Statuten). Bei der Generalversammlung sind derzeit 60 Institute teilnahme- und stimmberechtigt. Das Stimmgewicht hängt von der im Staat der jeweiligen Zentralbank gezeichneten Zahl der Aktien ab (vgl. Art. 44 Statuten). Generaldirektor und Hauptabteilungen Die Umsetzung der vom Verwaltungsrat beschlossenen Politik obliegt dem von diesem für maximal fünf Jahre ernannten und für die Leitung der Bank verantwortlichen Generaldirektor der BIZ (vgl. Art. 39 Nr. 1 und 2 Statuten). Die vom Generaldirektor geführte Geschäftsleitung setzt sich aus dem stellvertretenden Generaldirektor sowie den Leitern des Generalsekretariats, der Währungs- und Wirtschaftsabteilung, der Bankabteilung und des Rechtsdienstes zusammen. Der Leiter der 2. 3. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 34 Währungs- und Wirtschaftsabteilung fungiert gleichzeitig als der Volkswirtschaftliche Berater der BIZ.133 Alle Abteilungsleiter werden vom Verwaltungsrat auf Vorschlag des Generaldirektors ernannt (vgl. Art. 40 Nr. 2 Statuten). Die BIZ gliedert sich in drei Hauptabteilungen. Die Währungsund Wirtschaftsabteilung unterstützt durch ihre Forschung insbesondere die Arbeit der Mitgliedszentralbanken sowie der bei der BIZ angesiedelten internationalen Regulierungsnetzwerke. Darüber hinaus sammelt und verbreitet sie Statistiken über das internationale Finanzsystem. Die Bankabteilung der BIZ führt die Geschäfte der Bank und verwaltet die Konten der Zentralbanken. Daneben bietet das Generalsekretariat der BIZ umfassende Unterstützung in den Bereichen Organisation, Infrastruktur, Kommunikation, Finanzen und Personalwesen.134 Ausschüsse und Organisationen Neben den Organen und Abteilungen der BIZ haben verschiedene Ausschüsse und Organisationen ihren Sitz in deren Basler Räumlichkeiten. Dabei unterscheidet die BIZ in ihrem Jahresbericht zwischen ihr „unterstellten“ und lediglich bei ihr „ansässigen“ Ausschüssen und Organisationen. Gemeinsam ist diesen, dass sie keinen organisationsrechtlichen Teil der BIZ darstellen, sondern lediglich bei dieser „angesiedelt“ sind.135 Unterstellte Ausschüsse Die der BIZ oder ihren Mitgliedszentralbanken unterstellten Ausschüsse setzen sich hauptsächlich aus Zentralbankvertretern zusammen. Es besteht ein enger funktionaler Zusammenhang zwischen den Tätigkeiten dieser Ausschüsse und der BIZ.136 Obwohl es sich bei ihnen rechtlich nicht um Teile der BIZ handelt, ist deshalb von einer je- 4. 4.1. 133 BIZ, 84. Jahresbericht (2014), S. 189. 134 BIZ, BIZ im Profil. 135 Siehe BIZ, 84. Jahresbericht (2014), S. 147. 136 Siehe § 1 I. 2. 2.4. § 2 – Organisation und Rechtsgrundlagen 35 denfalls faktischen Zugehörigkeit auszugehen.137 Letztlich dürfte sich beispielsweise der Basler Ausschuss von den offiziellen Abteilungen der BIZ im Wesentlichen nur durch sein spezifisches Mandat für die Bankenregulierung unterscheiden.138 Dementsprechend wird er zum Teil auch als „the most significant arm of the Bank for International Settlements“ bezeichnet.139 Zu den der BIZ unterstellten Ausschüssen gehört auch der CPMI, ein aus hochrangigen Zentralbankmitarbeitern bestehendes internationales Regulierungsnetzwerk, das mit der Rechtsetzung im Bereich der Zahlungsverkehrs-, Verrechnungs- und Abwicklungssysteme betraut ist.140 Des Weiteren ist der CGFS zu nennen, der die Zentralbankpräsidenten der Weltwirtschaftssitzung mit Analysen zu den neuesten Entwicklungen an den internationalen Finanzmärkten unterstützt. Seine Mitgliedschaft umfasst stellvertretende Zentralbankpräsidenten, weitere hohe Zentralbankvertreter und den Volkswirtschaftlichen Berater der BIZ.141 Daneben existiert mit dem Märkteausschuss ein aus hochrangigen Zentralbankvertretern bestehendes Forum, welches sowohl der Beobachtung der Entwicklungen an den Finanzmärkten als auch der Analyse der Folgen dieser Entwicklungen für die Liquiditätssteuerung der Zentralbanken dient.142 Gemeinsam mit dem CGFS und dem CPMI ist der Märkteausschuss der Aufsicht und Kontrolle der Weltwirtschaftssitzung der BIZ unterworfen.143 Die ebenfalls der BIZ unterstellte Central Bank Governance Group dient sowohl dem Informationsaustausch als auch der Unterstützung von Forschungsarbeiten zu Organisations- und Führungsfragen.144 Schließlich ist der BIZ noch der hauptsächlich mit statistischen Problemen im Bereich der Währungs- und Finanzstabilität befasste Irving 137 So wohl auch Fratianni/Pattison, Open Economies Review 2001, 197. 138 Zur engen Zusammenarbeit von Basler Ausschuss und BIZ: Giovanoli, Journal of International Law and Politics 2009, 81, 109 Fn. 89. Siehe auch Rudin, Brooklyn Journal of Corporate, Financial and Commercial Law 2012, 621, der erst gar nicht zwischen Basler Ausschuss und BIZ unterscheidet. 139 Delimatsis, Journal of World Trade 2012, 1309, 1315. 140 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 120. 141 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 118. 142 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 121 f. 143 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 100. 144 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 122. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 36 Fisher Ausschuss unterstellt. Wie die Central Bank Governance Group unterfällt er der Aufsicht des Treffens aller Zentralbankpräsidenten.145 Ansässige Ausschüsse und Organisationen Neben den der BIZ unterstellten Ausschüssen haben auch von dieser weitgehend unabhängige Ausschüsse und Organisationen ihren Sitz in deren Basler Räumlichkeiten. Diese nehmen primär die Sekretariatsdienste der BIZ in Anspruch.146 An erster Stelle ist der in der Rechtsform eines Schweizer Vereins organisierte und mit der BIZ über ein Sonderabkommen assoziierte FSB zu nennen,147 der insbesondere für die Koordination von Regulierungsnetzwerken, internationalen Organisationen, nationalen Ministerien und Aufsichtsbehörden zuständig ist.148 Des Weiteren handelt es sich bei der IAIS um ein internationales Regulierungsnetzwerk, das für den Bereich des öffentlichen internationalen Versicherungsrechts zuständig ist.149 Schließlich gehört auch die aus Vertretern von Einlagensicherungsinstitutionen bestehende IADI, die mit der Erarbeitung von Standards im Bereich des internationalen Verbraucherschutzrechts der Finanzdienstleistungen betraut ist, zu dieser Gruppe.150 4.2. 145 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 101, 123. 146 BIZ, BIZ im Profil. 147 Siehe FSB, Articles of association of the Financial Stability Board, Art. 1 und 7. 148 Zum FSB siehe bereits § 1 I. 2. 2.3. c). 149 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 124 f. 150 BIZ, 83. Jahresbericht (2013), S. 123 f. § 2 – Organisation und Rechtsgrundlagen 37 Organigramm Quelle: Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Rechtsgrundlagen Statuten der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Zentrale Rechtsgrundlage sind die Statuten der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich. Ihre wichtigsten Regelungen werden im folgenden überblicksartig dargestellt. Hinsichtlich den Bestimmungen zu Verwaltungsrat, Geschäftsleitung und Generalversammlung (Abschnitte IV und V) wird auf die Ausführungen unter § 2 I. verwiesen. 5. II. 1. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 38 Im ersten Abschnitt der Statuten wird insbesondere das Mandat der BIZ definiert (vgl. Art. 1): „Zweck der Bank ist: die Zusammenarbeit der Zentralbanken zu fördern, neue Möglichkeiten für internationale Finanzgeschäfte zu schaffen und als Treuhänder (Trustee) oder Agent bei den ihr auf Grund von Verträgen mit den beteiligten Parteien übertragenen internationalen Zahlungsgeschäften zu wirken.“ Abschnitt II trifft Regelungen hinsichtlich der Zeichnung und Erhöhung des in Sonderziehungsrechten bemessenen Stammkapitals der Bank (vgl. Art. 7 und 8 Statuten) und beschränkt sowohl den Aktienerwerb als auch die Ausübung des Stimmrechts in der Generalversammlung auf Zentralbanken (vgl. Art. 14 und 15 Statuten). Der dritte Abschnitt legt die konkreten Befugnisse der BIZ fest. Art. 19 Statuten bestimmt, dass die Geschäfte der Bank mit der Politik der Mitgliedszentralbanken übereinstimmen müssen. In den Art. 21 ff. Statuten werden der BIZ insbesondere die Darlehensgewährung an Zentralbanken, bestimmte Geschäfte mit Gold, Schuldtiteln, Devisen und Wertpapieren sowie die Annahme von Einlagen von Zentralbanken gestattet. Des Weiteren darf sie als Agent, Korrespondent und Treuhänder fungieren. Hingegen sind ihr beispielsweise die Vergabe von Darlehen an Regierungen, die Unterhaltung laufender Konten für Regierungen und die Immobilienspekulation verboten (vgl. Art. 24 Statuten). Während der sechste Abschnitt insbesondere Bestimmungen zur Verwendung des jährlichen Reingewinns enthält (vgl. Art. 51 Statuten), trifft Abschnitt VII einige wesentliche Regelungen zum Rechtsstatus der BIZ. Die Tatsache, dass es sich bei dieser sowohl um eine internationale Organisation als auch um eine Aktiengesellschaft nach Schweizer Recht handelt, unterscheidet sie wesentlich von anderen internationalen Organisationen. Als internationale Organisation des Finanzwesens genießt die BIZ zahlreiche Sonderrechte und Privilegien. Diese sind sowohl in den Statuten als auch im sogenannten Grundgesetz der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ-Grundgesetz) festgelegt und umfassen weitreichende Steuerbefreiungen (vgl. Nr. 6-9 BIZ-Grundgesetz) sowie die grundsätzliche Befreiung von jeglicher Gerichtsbarkeit (vgl. Art. 55 Nr. 1 Statuten). Zudem legt Nr. 10 des BIZ-Grundgesetzes fest, dass § 2 – Organisation und Rechtsgrundlagen 39 „[d]ie Bank, ihr Eigentum, ihre Aktiven sowie alle Einlagen und andere ihr anvertrauten Werte […] in Friedens- und Kriegszeiten ausgenommen [sind] von allen Massnahmen, wie Enteignung, Requirierung, Beschlagnahme oder Einziehung, Verbot oder Beschränkung der Ausfuhr oder Einfuhr von Gold oder Devisen und von allen anderen ähnlichen Eingriffen.“151 Teilweise werden die Sonderrechte der BIZ als „zweischneidiges Schwert“ bezeichnet, da sie es ihr zwar einerseits ermöglichen, als Vermittler und Treuhänder bei diplomatisch heiklen internationalen Operationen zu fungieren, aber andererseits auch die Gefahr mit sich bringen, dass sie von zahlungsunwilligen Staaten als „sicherer Hafen“ missbraucht wird.152 Insbesondere das Verbot der Einlagebeschlagnahme hat im Zusammenhang mit dem argentinischen Staatsbankrott in den 1990er Jahren Anlass für scharfe Kritik geboten. Damals überwies die argentinische Zentralbank erhebliche Teile ihrer Währungsreserven auf ein Konto bei der BIZ und entzog diese dadurch erfolgreich dem Zugriff ihrer Gläubiger.153 Die BIZ ist gem. Art. 1 Statuten auch eine schweizerische Aktiengesellschaft, für die jedoch einige rechtliche Besonderheiten gelten. Zum einen sind seit dem obligatorischen Rückkauf der Aktien von sämtlichen privaten Aktionären im Jahr 2001 grundsätzlich nur noch Zentralbanken zum Erwerb ihrer Aktien berechtigt (vgl. Art. 15 und 18 Statuten). Zum anderen unterliegt die BIZ weder der Gesetzgebung der Schweiz für Banken noch der Kontrolle der dortigen Bankaufsichtsbehörde.154 Wegen Ansprüchen in Zivil- und Handelssachen im Zusammenhang mit Bank- und Finanzgeschäften kann die BIZ jedoch von ihren Vertragspartnern verklagt werden und sich gerade nicht auf ihre rechtliche Immunität berufen (vgl. Art. 55 Abs. 1 Statuten). Schließlich legt Art. 54 Nr. 1 Statuten fest, dass für endgültige Entscheidungen in Streitigkeiten über die Auslegung und Anwendung der Statuten zwischen der BIZ und den Mitgliedszentralbanken beziehungsweise der BIZ und ihren Aktionären ausschließlich das im Haa- 151 Siehe auch die entsprechenden Regelungen in Art. 55 Nr. 2 und 3 der BIZ-Statuten. 152 Siehe etwa LeBor, Tower of Basel, S. 262. 153 Siehe dazu: Loser, Destabilizing force; The Economist, Gauchos and gadflies. 154 Toniolo/Clement, BIS, S. 50; siehe auch Nr. 5 BIZ-Grundgesetz. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 40 ger Abkommen vom Januar 1930 vorgesehene Schiedsgericht angerufen werden kann. Grundgesetz der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Durch das BIZ-Grundgesetz vom 20. Januar 1930 wurde der BIZ die Rechtsfähigkeit und den Statuten die Rechtskraft verliehen (vgl. Nr. 1 und 2 BIZ-Grundgesetz). Zudem verlangt Nr. 4 BIZ-Grundgesetz für die Änderung bestimmter zentraler Artikel der Statuten sowohl die Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit des Verwaltungrats und der Mehrheit der Generalversammlung als auch ein das BIZ-Grundgesetz ergänzendes Gesetz. Darüber hinaus wird festgestellt, dass die Wirksamkeit der BIZ-Statuten von gegenwärtigen und zukünftigen Bestimmungen des schweizerischen Rechts nicht berührt wird (vgl. Nr. 5 BIZ- Grundgesetz). Schließlich schreibt das BIZ-Grundgesetz noch diverse, bereits bei der Darstellung der Statuten erwähnte Steuerbefreiungen und rechtliche Immunitäten fest (vgl. Nr. 6-11 BIZ-Grundgesetz). Abkommen über die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Im Abkommen über die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich verpflichtete sich die Schweiz in Art. 1 gegenüber den Gründungsmitgliedern zur Gewährung eines Grundgesetzes für die BIZ. Mit dem Inkrafttreten dieses Abkommens und des BIZ-Grundgesetzes am 26. Februar 1930 wurden die Voraussetzungen für die eigentliche Gründung der Bank durch die Präsidenten und Gouverneure der Zentralbanken der Mitgliedsstaaten am 27. Februar desselben Jahres geschaffen.155 Fazit Die hohe Komplexität der in den Rechtsgrundlagen der BIZ niedergelegten Vorschriften ist auf ihre einzigartige duale Funktion als internationale Organisation des Finanzwesens einerseits und als global agierende Bank andererseits zurückzuführen. Ein entscheidender Vorteil 2. 3. III. 155 Toniolo/Clement, BIS, S. 48. § 2 – Organisation und Rechtsgrundlagen 41 dieser Doppelnatur liegt darin, dass die BIZ als Aktiengesellschaft ihre eigenen, höchst lukrativen Finanzgeschäfte betreiben kann und somit nicht auf Unterstützungszahlungen ihrer Mitglieder angewiesen ist.156 Für eine internationale Organisation bemerkenswert ist auch die Tatsache, dass ihre Statuten keinerlei Bestimmungen zur Aufnahme neuer Mitglieder enthalten.157 Insbesondere werden weder ein konkretes Aufnahmeverfahren noch etwaige Aufnahmekriterien oder diesbezügliche Entscheidungszuständigkeiten geregelt. Eine auf diese Besonderheiten gerichtete Nachfrage des Verfassers bei der BIZ wurde schlicht mit „The BIS will not comment on this“ beschieden. Angeblich ist in der Praxis der Verwaltungsrat für die Aufnahme neuer Mitglieder zuständig und beurteilt diese danach, ob ein Staat entscheidende Beiträge zur internationalen geldpolitischen Zusammenarbeit und anderen Aktivitäten der BIZ leisten kann. Darüber hinaus soll die Erfüllung hoher governance standards eine wichtige Rolle spielen.158 Im Ergebnis läuft dies wohl auf eine freie politische Entscheidungsfindung hinaus. Schließlich ist festzustellen, dass der Basler Ausschuss und andere internationale Regulierungsnetzwerke in den Rechtsgrundlagen keine Erwähnung finden. Dies ist auch konsequent, da sie zwar faktisch Teile der BIZ sind, aber formal-juristisch eigenständige Institutionen bilden.159 Historische Entwicklung Die Gründung der ältesten internationalen Finanzorganisation der Welt erfolgte am 27. Februar 1930 durch die Präsidenten und Gouverneure der Zentralbanken ihrer ursprünglichen Mitgliedsstaaten Großbritannien, Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien und Japan. Der ihren Namen erklärende Zweck der BIZ lag zunächst in der Sammlung und Verteilung der aus dem ersten Weltkrieg resultierenden, deut- § 3 – 156 Toniolo/Clement, BIS, S. 51. 157 Für einen Überblick zu den verschiedenen Gestaltungsmöglichkeiten bei den Beitrittsbestimmungen internationaler Organisationen siehe Mosler, ZaöRV 1958, 275. 158 LeBor, Tower of Basel, S. XXII f. 159 Zu den Bestimmungen der Charta des Basler Ausschusses siehe § 4. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 42 schen Reparationszahlungen. Tatsächlich spielte jedoch von Anfang an die Zusammenarbeit in Fragen der Zentralbankpolitik eine wesentliche Rolle. Erst in den 1970er Jahren begann die BIZ auch zu einem Zentrum der internationalen Finanzstandardsetzung zu werden. Wie sich die Zusammenarbeit bei der BIZ unter den sich kontinuierlich wandelnden Bedingungen des globalen Finanzsystems von ihren Anfängen bis heute entwickelt hat, ist Gegenstand dieses Kapitels. Zentralbankkooperation vor Gründung der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Zeit des klassischen Goldstandards Während weltweit noch zu Beginn des 19. Jahrhunderts mehrere Währungssysteme, namentlich der Goldstandard, der Silberstandard und der bimetallische Standard, nebeneinander existierten, zeichnete sich in den 1860er Jahren – befördert durch Großbritanniens führende Rolle als Handels- und Finanzmacht – ein Trend zur Vereinheitlichung hin zum klassischen Goldstandard ab, der sich schließlich im frühen 20. Jahrhundert überall auf der Welt mit der Ausnahme von China durchgesetzt hatte.160 Das Wechselkurssystem unter dem klassischen Goldstandard basierte auf der Verpflichtung eines jeden Landes seine Währung zu einem festgelegten Kurs gegen Gold einzutauschen. Durch die Fixierung des Goldpreises wurden auch die Wechselkurse zwischen den verschiedenen Währungen festgelegt.161 Unter diesen Bedingungen beschränkte sich die notwendige Zusammenarbeit der Zentralbanken im Wesentlichen auf die Einhaltung der „Spielregeln“, beispielsweise die Reduzierung der Geldmenge durch einen Staat bei sinkenden Goldreserven. Gelegentlich kam es auch zur gemeinsamen Unterstützung eines Staates durch Kredite.162 Wie diese I. 1. 160 Toniolo/Clement, BIS, S. 6. 161 Eine detaillierte Darstellung und Bewertung des Goldstandards findet sich beispielsweise bei Levi, International finance, S. 476 f. und Scott/Gelpern, International finance, S. 538 f. 162 Toniolo/Clement, BIS, S. 5. § 3 – Historische Entwicklung 43 Zusammenarbeit zu bewerten ist, ist in der Literatur umstritten.163 Teilweise wird eine positive Bilanz gezogen und sogar die These vertreten, dass die Glaubwürdigkeit des klassischen Goldstandards wesentlich auf der regelmäßigen internationalen Kooperation zwischen den Zentralbanken beruht habe.164 Vereinzelt wird auf Basis von Fallstudien allerdings auch argumentiert, dass das Verhältnis der Zentralbanken untereinander zwischen Hass, Vernachlässigung und Gleichgültigkeit geschwankt habe und Zusammenarbeit nur auf die unmittelbare Verfolgung eigener Interessen und nicht auf langfristige Kooperation ausgerichtet gewesen sei.165 Erster Weltkrieg und Nachkriegszeit In den Tagen kurz vor Ausbruch des ersten Weltkrieges stellten sämtliche Zentralbanken in Europa die Goldzahlungen ein und führten damit faktisch das Ende des klassischen Goldstandards herbei. Trotz des Krieges kam es jedoch weiterhin zu informeller und formeller Zusammenarbeit zwischen den europäischen Zentralbanken. Zwar wurde diese dadurch erschwert, dass naturgemäß nationale Interessen für alle Beteiligten im Vordergrund standen und häufig das kommunikative Klima vergiftet war. Andererseits verlangte aber der Krieg selbst die Zusammenarbeit, da wirtschaftlicher Erfolg eine Bedingung für den militärischen war und sich Kreditvergaben innerhalb des Lagers der Alliierten als kriegsentscheidend erwiesen. Erwähnenswert ist insbesondere die Tatsache, dass in Kriegszeiten erstmals formelle bilaterale Vereinbarungen und Abkommen zwischen den Zentralbanken geschlossen wurden. So wurde zum Beispiel im Jahr 1916 zu Kreditsicherungszwecken die Lieferung von Goldladungen von Paris nach London vereinbart. Gleichzeitig kam es zur Einrichtung einer direkten Telegraphenverbindung zwischen den Büros des französischen und des britischen Zentralbankgouverneurs.166 In der unmittelbaren Nachkriegszeit ging die Welt zu einem flexiblen Wechselkurssystem über, das den großen Unterschieden zwischen 2. 163 Siehe Toniolo/Clement, BIS, S. 13 ff. m.w.N. 164 Siehe etwa Eichengreen, Golden fetters, S. 30 f. 165 Flandreau, Economic History Review 1997, 735, 737. 166 Toniolo/Clement, BIS, S. 16 f. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 44 den Inflationsraten der einzelnen Staaten Rechnung trug und dennoch mit zur Hyperinflation in Deutschland, Österreich und Ungarn beitrug. Zwar wurde in dieser Zeit intensiv die Rückkehr zu einer Form des Goldstandards diskutiert. Letztlich waren die politischen Verhältnisse jedoch noch zu sehr von den stark divergierenden nationalen Eigeninteressen geprägt, als dass die Schaffung eines neuen, stabilen internationalen Geldsystems durch die Zentralbanken hätte gelingen können. Dennoch war diese Phase nicht bedeutungslos für zukünftige Entwicklungen, da in ihr erstmals dem Wunsch nach formaler Kooperation der Zentralbanken Ausdruck verliehen und die Idee einer „internationalen Bank“ offen diskutiert wurde.167 Zentralbankkooperation bis zum Ende von Bretton Woods Gründung in der Weimarer Zeit Bereits im Jahr 1907 hatte der Italiener Luigi Luzzatti in einem Zeitungsartikel die Schaffung einer von politischer Einflussnahme unabhängigen internationalen Kommission mit Treuhändervollmachten gefordert, die mit der Erreichung „internationalen Währungsfriedens“ betraut werden sollte. Er hatte argumentiert, dass die Finanzkrise desselben Jahres durch Liquiditätsengpässe verschärft worden sei und mittels einer besseren Zusammenarbeit der Zentralbanken hätte vermieden werden können.168 Luzzatis Vorschlag fand weite Verbreitung und wurde in den 1920er Jahren sogar auf den Wirtschaftskonferenzen von Brüssel und Genua intensiv diskutiert. Im Jahr 1921 veröffentlichte zudem Montagu Norman, der damalige Gouverneur der britischen Zentralbank, ein Manifest über die grundlegenden Prinzipien des Zentralbankwesens, in welchem er unter anderem eine detaillierte Vision institutionalisierter Zusammenarbeit in einer von politischer Einflussnahme unabhängigen „Bank der Zentralbanken“ lieferte.169 II. 1. 167 Toniolo/Clement, BIS, S. 18 ff. 168 Siehe „Neue Freie Presse“ vom 15. November 1907 (zitiert nach Toniolo/Clement, BIS, S. 21). 169 Toniolo/Clement, BIS, S. 19, 22 f. § 3 – Historische Entwicklung 45 Bevor es jedoch zur Umsetzung dieser Ideen kommen konnte, bedurfte es noch eines katalytischen Ereignisses in Form des ungelösten Problems der deutschen Reparationszahlungen. Die Gläubigerländer sahen in einer internationalen Bank eine vielversprechende Möglichkeit zur Überwindung der erwarteten Probleme bei der Durchsetzung von Zahlungsforderungen gegen das Deutsche Reich und stimmten deshalb der Gründung der BIZ am 20. Januar 1930 zu.170 Während über ihre Rolle bei der Abwicklung der Reparationszahlungen bereits Einigkeit bestand, wichen die Vorstellungen über die anderen Funktionen der BIZ noch stark voneinander ab. Dennoch nutzten die Zentralbanken die BIZ von Beginn an auch als Ort der Zusammenarbeit und trat mit dem Ende der Reparationszahlungen schon im Jahr 1932 ihr ursprünglicher, wenigstens offizieller Hauptzweck vollkommen in den Hintergrund. Angesichts ungünstiger politischer und wirtschaftlicher Bedingungen bedeutete Zentralbankkooperation in diesen Jahren allerdings vor allem Informationsaustausch und gemeinsame Forschung. Bei den Bemühungen zur Überwindung der Weltwirtschaftskrise in den 1930er Jahren trat die BIZ jedoch auch als Berater, Koordinator und Kreditgeber in Erscheinung.171 Kollaboration während des zweiten Weltkrieges Obwohl der Ausbruch des Zweiten Weltkrieges für die internationalen Beziehungen einen erneuten Tiefpunkt bedeutete, bemühten sich die Zentralbanken – zum Teil sogar gegen den Willen ihrer Regierungen –, die Kommunikationskanäle bei der BIZ offen zu halten, um das Überleben „ihrer Bank“ bis zum Ende der Kampfhandlungen zu sichern. Dadurch funktionierte die BIZ als einzige internationale Organisation der Welt auch während des Krieges.172 Allerdings konnte sie ihr vielfach bekundeter Wille zur Neutralität nicht vor der Beteiligung an äußerst fragwürdigen Operationen bewahren. Beispielsweise führte die BIZ nach der Eroberung Prags durch die deutsche Wehrmacht eine von der tschechoslowakischen Zentralbank unter Zwang in Auftrag 2. 170 Dazu ausführlich Simmons, World Politics 1993, 361 ff. 171 Borio/Toniolo, Central bank cooperation, S. 9 f.; Seabrooke, New Political Economy 1999, 141, 143. 172 Borio/Toniolo, Central bank cooperation, S. 11; Toniolo/Clement, BIS, S. 201 ff. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 46 gegebene Überweisung erheblicher Goldreserven an die Deutsche Reichsbank aus.173 Nach dem Krieg entging die BIZ deshalb nur knapp ihrer Auflösung. Diese fand vor allem deshalb nicht statt, weil sich die Zusammenarbeit in Basel bereits als zu nützlich erwiesen hatte und darüber hinaus die Abwicklung der BIZ für zu kompliziert gehalten wurde.174 Neubeginn im System von Bretton Woods In der Nachkriegszeit kam es angesichts stark beschränkter Zentralbankkompetenzen zunächst nur zu moderater internationaler Kooperation. Dennoch arbeitete die BIZ in dem neuen, maßgeblich auf einem de facto-Dollarstandard und der Führungsrolle des IWF beruhenden System von Bretton Woods (1944-1973) erfolgreich an der Wiederherstellung der Währungskonvertabilität. Zudem wirkte sie als wesentlicher Faktor der Systemstabilisierung in Krisenzeiten und gelang es ihr so erneut, eine bedeutende Rolle im internationalen Finanzsystem zu spielen.175 Global Governance der Finanzmärkte Neue Aufgaben und Gründung des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht Die 1970er Jahre stellten in wenigstens zweierlei Hinsicht eine grundlegende Zäsur in der Geschichte des internationalen Finanzsystems dar. Zum einen führte der durch die einseitige Beendigung der Goldkonvertibilität des US-Dollars herbeigeführte Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems erstmals zu einem dauerhaften System der flexiblen Wechselkurse, in dem vornehmlich Angebot und Nachfrage für den Wert der einzelnen Währungen ausschlaggebend waren.176 Zum 3. III. 1. 173 Ausführlich dazu und zu den Aktivitäten der BIZ während des Zweiten Weltkrieges: LeBor, Tower of Basel, S. 59 ff. und S. 73 ff; Baker, BIS, S. 197 ff.; Toniolo/ Clement, BIS, S. 204 ff.; Trepp, Bankgeschäfte mit dem Feind. 174 LeBor, Tower of Basel, S. 139 f. 175 Borio/Toniolo, Central bank cooperation, S. 12 ff.; speziell zur geldpolitischen Zusammenarbeit: James, International monetary cooperation since Bretton Woods. 176 Toniolo/Clement, BIS, S. 437. § 3 – Historische Entwicklung 47 anderen zeichnete sich auch eine neue Stufe der grenzüberschreitenden wirtschaftlichen Vernetzung ab. So ermöglichten beispielsweise Entwicklungen in den Bereichen der Informationstechnologie und der Telekommunikation sehr schnelle Finanztransaktionen von bis dahin ungeahnter Größe. Gleichzeitig kam es weltweit zur Deregulierung der Märkte in Form eines stetigen Abbaus von Kapitalkontrollen und der Reduzierung direkter Markteingriffe, sowie einem rasanten Anwachsen internationaler Kapitalbewegungen. Dem folgten die Einführung neuer Finanzprodukte und eine weitgehende Internationalisierung der Bank- und Zahlungssysteme wie auch der Kapital- und Versicherungsmärkte.177 Das Resultat dieser sogenannten „zweiten Globalisierung“ war neben weltweitem Wirtschaftswachstum die Entstehung neuer Risiken.178 Beispielsweise waren Marktteilnehmer infolge der Aufgabe des Bretton Woods-Systems bei grenzüberschreitenden Handels- und Finanzgeschäften einem erhöhten Wechselkursrisiko ausgesetzt und sahen sich Investoren durch die neuen Entwicklungen an den Kapitalmärkten verstärkt mit Marktrisiken konfrontiert, die sich aus den Preisschwankungen bei Aktienkapital, Anleihen und Finanzderivaten ergaben.179 Dementsprechend kam es zu einer Reihe von Bankinsolvenzen, die wiederum zu internationalen Wirtschaftskrisen führten. Wichtige Beispiele sind die Zusammenbrüche der deutschen Herstatt Bank, der amerikanischen Franklin National Bank (beide 1974), der italienischen Banco Ambrosiano (1980), der amerikanischen Continental Illinois Bank (1984), der in Pakistan gegründeten Bank of Credit and Commerce International (1993) sowie der britischen Barings Bank (1996).180 Zudem hatte die lateinamerikanische Schuldenkrise der 1980er Jahre schwerwiegende Folgen für das Bankensystem der USA.181 177 Gortsos, Fundamentals, S. 121; Borio/Toniolo, Central bank cooperation, S. 17. 178 Toniolo/Clement, BIS, S. 437; zu den verschiedenen Phasen der Globalisierung: Bordo/Eichengreen/Irwin, Is globalization today really different than globalization a hundred years ago?, S. 1 ff. und James, International monetary cooperation since Bretton Woods, S. 4 ff. 179 Gortsos, Fundamentals, S. 122. 180 Zum Fall der Herstatt Bank im Speziellen siehe Goodhart, BCBS, S. 31 ff. 181 Gortsos, Fundamentals, S. 123. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 48 Mit Zunahme der Bankinsolvenzen und internationalen Wirtschaftskrisen drangen Mitte der 1970er Jahre Regulierungsfragen wieder mehr in den politischen Fokus und sah sich die BIZ gezwungen, ihre Rolle in der globalen Finanzarchitektur grundlegend zu überdenken. Neben der Kooperation in währungspolitischen Fragen kristallisierten sich neue Aufgaben im Bereich der Finanzmarktregulierung heraus.182 Angesichts der Insolvenzen international operierender Banken wie der Herstatt Bank stellte sich insbesondere die Frage nach der Zuständigkeit nationaler Aufsichtsbehörden. Damit war im Jahr 1974 die Zeit für die Gründung des Basler Ausschusses durch die Zentralbanken der G10-Staaten gekommen.183 Bereits 1971 war zudem der mit der Beobachtung aktueller finanzwirtschaftlicher Entwicklungen betraute CGFS bei der BIZ gegründet worden. Weitere Ausschüsse sollten über die Zeit folgen.184 Auf diese Weise gelang es der BIZ, sich als unverzichtbares Zentrum der globalen Finanzmarktregulierung zu etablieren. Außerdem fand die BIZ im Rahmen des sich zunehmend beschleunigenden europäischen Einigungsprozesses ein weiteres, bedeutendes Betätigungsfeld in der Vorbereitung der Währungsunion. Indem sie ihre Basler Räumlichkeiten und Sekretariatsdienste für die regelmäßig stattfindenden Treffen des Ausschusses der Präsidenten der Zentralbanken der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zur Verfügung stellte, wurde sie zu einem der wichtigsten Mitgestalter des Euros und des Europäischen Zentralbanksystems.185 Mitte der 1990er Jahre führte schließlich die Einsicht, dass die Überwindung des bis dahin sehr eurozentrischen Charakters der BIZ in Zeiten der rasanten Globalisierung langfristig unvermeidlich sein würde, zur Erweiterung ihrer Mitgliedschaft um mehrere aufstrebende Schwellen- und Entwicklungsländer: China, Indien, Russland, Mexiko, Saudi Arabien (alle 1996) und Brasilien (1997). Nach einer mehr als 182 Siehe dazu Toniolo/Clement, BIS, S. 437 ff. 183 Baker, BIS, S. 10; Seabrooke, New Political Economy 2006, 141, 143. Zur Entwicklung des Basler Ausschusses aus der Group de Contact siehe Goodhart, BCBS, S. 10 ff. 184 Für einen chronologischen Überblick siehe Gortsos, Fundamentals, S. 174 (Table 11). 185 Siehe dazu ausführlich LeBor, Tower of Basel, S. 219 ff. § 3 – Historische Entwicklung 49 sechzigjährigen de facto-Mitgliedschaft traten im Jahr 1994 außerdem die USA der BIZ auch formell bei und übernahmen zwei Sitze im Verwaltungsrat. Bis heute nicht aufgenommen wurden demgegenüber volkswirtschaftlich bedeutende Staaten wie Pakistan, Kasachstan und Nigeria.186 Reform der internationalen Finanzarchitektur nach der Asienkrise Als es ab Mitte der 1990er Jahren erneut zu Finanzkrisen in Russland und mehreren südostasiatischen Staaten kam, hielt die internationale Gemeinschaft weitere Maßnahmen zur Erreichung des von ihr proklamierten Ziels globaler Finanzstabilität für unausweichlich. Zentrale Reformempfehlungen wurden im Jahr 1999 vom Executive Committee on Economic and Social Affairs of the United Nations in seinem Bericht „Towards a new international financial architecture“ dargelegt. Gefordert wurden unter anderem eine sofortige und drastische Verbesserung des institutionellen Rahmens für die nationale und internationale Finanzmarktregulierung, sowie die Schaffung einer „Weltfinanzbehörde“ zur Setzung und Überwachung internationaler Standards. Als wichtige Ziele wurden auch die Weiterentwicklung und die universelle Umsetzung der „Core principles for effective banking supervision“ des Basler Ausschusses genannt.187 Noch im selben Jahr wurde mit der G-20-Gruppe ein zwischenstaatliches Forum geschaffen, das neben den Industriestaaten auch ökonomisch dynamische Entwicklungsländer umfasst und der Zusammenarbeit in Wirtschafts- und Finanzfragen zur Förderung von weltweiter Stabilität und Wirtschaftswachstum dient. Die zweite institutionelle Neuerung bestand in der Einrichtung des sogenannten Finanzstabiltätsforums – einem Vorläufer des FSB – bei der BIZ. Dieses wurde mit der Koordinierung der Aktivitäten sämtlicher internationaler Regulierungsnetzwerke betraut.188 2. 186 LeBor, Tower of Basel, S. XXIII, 228 ff.; Borio/Toniolo, Central bank cooperation, S. 24. 187 Siehe Executive Committee on Economic and Social Affairs of the United Nations, Towards a new international financial architecture, S. 8 ff. 188 Gortsos, Fundamentals, S. 127. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 50 Entwicklungen seit der globalen Finanzkrise Unter dem Eindruck der weltweiten Finanzkrise ab 2007 und der europäischen Staatsschulden- und Bankenkrise ab 2009 kam es erneut zu bedeutenden Änderungen und Erweiterungen der bereits bestehenden internationalen Finanzarchitektur. Während von 1962 bis 1999 die G-10-Gruppe noch das maßgebende zwischenstaatliche Kontaktforum gewesen war und auch die G-7-Gruppe eine nicht unbedeutende Rolle bei der Gestaltung von Finanzstandards gespielt hatte, entwickelte sich nun die G-20-Gruppe endgültig zum wichtigsten zwischenstaatlichen Forum. Seither wird auf ihren Gipfeltreffen die Reformierung der globalen Finanzarchitektur gesteuert und überwacht.189 Gleichzeitig kam es auch zu neuen Entwicklungen bei der BIZ. So wurde im Jahr 2009 das Finanzstabilitätsforum in „Finanzstabilitätsrat“ (FSB) umbenannt, mit neuen Kompetenzen ausgestattet und die Zahl seiner Mitglieder deutlich erweitert. Die weltweite Krise hatte ein Schlaglicht auf die Bedeutung der Finanzmärkte nichtwestlicher Staaten geworfen und der Einsicht den Boden bereitet, dass Stabilität ohne jene Staaten nicht zu erreichen war.190 Zudem spiegelte sich darin die Überzeugung wider, dass die Koordinierung nationaler Reformbemühungen sowohl der Aushandlung zwischenstaatlicher Verträge als auch der Schaffung einer formellen internationalen Infrastruktur grundsätzlich vorzuziehen sei.191 Die Schaffung des FSB bedeutete nicht zuletzt eine Aufwertung der Rolle der BIZ, die nun endgültig zum Zentrum globaler Finanzmarktregulierung avancierte.192 Schließlich wurde der Mitgliederkreis verschiedener internationaler Regulierungsnetzwerke um die noch fehlenden G-20-Staaten erweitert. Beispielsweise nahm der Basler Ausschuss im Jahr 2009 Argentinien, Australien, Brasilien, China, Hong Kong, Indien, Indonesien, Mexiko, Russland, Saudi Arabien, Singapur, Südafrika, Südkorea und die Türkei als neue Mitglieder auf.193 3. 189 Giovanoli, Journal of International Law and Politics 2009, 81, 103 ff. 190 Gortsos, Fundamentals, S. 130. 191 Scott/Gelpern, International finance, S. 75 f. 192 Vgl. LeBor, Tower of Basel, S. 257. 193 Giovanoli, International Law and Politics 2009, 81, 116. § 3 – Historische Entwicklung 51 Fazit Die BIZ hat seit ihren Anfängen zweifellos Bedeutendes für eine effektive internationale Kooperation geleistet. Gerade der jahrzehntelange, geldpolitische Informations- und Meinungsaustausch zwischen den Zentralbankpräsidenten dürfte insgesamt positiv zu bewerten sein.194 Zudem stellt die Zusammenarbeit in den internationalen Regulierungsnetzwerken einen erheblichen Fortschritt gegenüber dem bis in die 1970er Jahre üblichen Wettlauf der nationalen Finanzmarktbehörden dar. Insbesondere mit der Ansiedlung des Basler Ausschusses und des FSB an ihrem Schweizer Hauptsitz ist es der BIZ gelungen, sich als Zentrum der globalen Finanzmarktregulierung langfristig unverzichtbar zu machen. Dennoch ist sie bis heute keine „Weltfinanzbehörde“ geworden, die auch nur für einen einzelnen Aspekt des globalen Finanz- und Währungssystems allein zuständig ist. Vielmehr ist die globale Finanzarchitektur bis heute von institutioneller Fragmentierung gekennzeichnet und die BIZ weiterhin mit der Abstimmung einer Vielzahl von sich in Struktur und Arbeitsweise teilweise erheblich unterscheidenden Regulierungsnetzwerken, internationalen Organisationen, nationalen Behörden und privaten Akteuren beschäftigt.195 Zwischenergebnis Die BIZ fungiert heute als das Zentrum der Global Governance der Finanzmärkte und ist zugleich die wohl meist unterschätzte internationale Organisation der Welt. Als Trägerorganisation von internationalen Regulierungsnetzwerken wie dem Basler Ausschuss arbeitet sie – gemeinsam mit der G-20-Gruppe, dem IWF und dem ebenfalls in ihren Räumlichkeiten ansässigen FSB – aktiv an der Gestaltung der weltweiten Finanzmarktregulierung. Obwohl sie weder mit den Regulierungsnetzwerken noch mit dem FSB eine rechtliche Einheit bildet, ist sie mit diesen Institutionen dennoch funktional, organisatorisch und historisch aufs Engste verwoben. Diese profitieren insbesondere IV. 194 Siehe dazu im Einzelnen: Borio/Toniolo, Central bank cooperation, S. 26. 195 Vgl. Gortsos, Fundamentals, S. 131. Teil 1 – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 52 von Sekretariatsdiensten und Forschungsleistungen der Währungsund Wirtschaftsabteilung der BIZ. Daneben erfüllt die BIZ weitere wesentliche Aufgaben im Rahmen der Global Governance der Finanzmärkte. Hervorzuheben ist ihre bis in die 1930er Jahre zurückreichende Rolle als Gastgeber der regelmä- ßig tagenden Weltwirtschaftssitzung, welche der geldpolitischen Zusammenarbeit der wichtigsten Zentralbanken der Welt dient. Darüber hinaus hat sie sich als Forschungsinstitut für Währungs- und Wirtschaftsfragen sowie als exklusiver Finanzdienstleister von Zentralbanken fest etabliert. Aufgrund dieser vielfältigen Aktivitäten und ihrer geradezu „krakenartigen“ Vernetzung wird die BIZ in Anlehnung an die auf Matt Taibbi zurückgehende Umschreibung der Investmentbank Goldman Sachs teilweise als „vampire squid of the regulatory world“196 bezeichnet. Der Vergleich liegt auch insofern nahe, als es sich bei der BIZ nicht nur um eine internationale Organisation im Sinne des Völkerrechts, sondern auch um eine hochprofitable Aktiengesellschaft nach Schweizer Recht handelt. Im Unterschied zu anderen internationalen Organisationen fällt die BIZ durch eine äußerst restriktive Informationspolitik auf, die ein tieferes Verständnis ihrer inneren Strukturen und Entscheidungsprozesse bis heute erheblich erschwert: „The bank's belief that it should be so rigorously protected embodies its central contradiction: that it is shaping the regulatory future of global finance and calls for good governance, yet it's own affairs are kept firmly hidden behind a thicket of legal immunities and protections.“197 196 LeBor, Tower of Basel, S. 257. 197 LeBor, Tower of Basel, S. 263. Zwischenergebnis 53

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References

Zusammenfassung

Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht erarbeitet in Form internationaler Bankenstandards rechtlich unverbindliche, aber mit Blick auf die Gesetzgebung und Verwaltungspraxis vieler Staaten höchst einflussreiche Empfehlungen und Richtlinien für die Finanzmarktregulierung. Weitgehend unbeachtet von der rechtswissenschaftlichen Forschung ist er dadurch zu einem bedeutenden globalen Normgeber avanciert. Die vorliegende Arbeit stellt zunächst den funktionalen, organisatorischen, rechtlichen und geschichtlichen Rahmen dar, in dem sich die Standardsetzung des Basler Ausschusses vollzieht. Dabei wird insbesondere auf dessen enge Zusammenarbeit mit der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich eingegangen. Darüber hinaus wird die rechtliche und wirtschaftliche Bedeutung der als Basel I, II und III bekannt gewordenen Eigenkapitalstandards für Banken am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland dargelegt. Schließlich wird untersucht, inwieweit die Standardsetzung mit dem geltenden Recht sowie mit Überlegungen zur Legitimität, insbesondere zur demokratischen Legitimität, vereinbar ist.