1 Einleitung in:

Matthias M. Göhner

Bail-in oder Bail-out?, page 11 - 14

Bankeninsolvenzen aus wirtschaftspolitischer Perspektive

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4112-3, ISBN online: 978-3-8288-6987-5, https://doi.org/10.5771/9783828869875-11

Series: Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln, vol. 63

Tectum, Baden-Baden
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11 1 Einleitung „The principle that banks, like all other firms, should be forced to bear the consequences of bad decisions seems to have given way to a general fear of contagion from the failure of large banks” (Admati und Hellwig, 2013: S. 74). Bankeninsolvenzen sind kein seltenes Phänomen. In den USA ist beispielsweise allein zwischen 2000 und 2015 das Scheitern von 543 Banken dokumentiert (vgl. FDIC, o.J.). Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der meisten dieser Bankrotte waren gering und folglich wurde ihnen kaum mediale Aufmerksamkeit zuteil. Denkt man dagegen an die globale Banken- und Finanzkrise zurück, die durch den Zusammenbruch der amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers im Jahr 2008 maßgeblich befeuert wurde (vgl. Amann, 2009), wird eindrucksvoll deutlich, welche ökonomischen und gesellschaftlichen Verwerfungen als mittelbare und unmittelbare Folgen von Bankeninsolvenzen auftreten können. Auch derartige Bankenkrisen sind weder ein neues noch ein besonders seltenes Phänomen. Eine der ersten dokumentierten Bankenkrisen der Moderne ist beispielsweise die Krise der Handelsbanken in Amsterdam im Jahr 1763 (vgl. Schnabel und Shin, 2003). Weitere bekannte historische Beispiele sind die Bankenpanik in den USA im Jahr 1907 (vgl. Tallman und Moen, 1990) und die Deutsche Bankenkrise im Jahr 1931 infolge der Weltwirtschaftskrise (vgl. James, 1984). Diese sind allerdings nur einige wenige von vielen historischen Beispielen. Allein zwischen 1970 und 2007 sind weltweit 124 Bankenkrisen dokumentiert. Dabei ist anzumerken, dass sich diese Krisen im Detail hinsichtlich ihrer Ursachen, Dauer, regionalen Ausbreitung und volkswirtschaftlichen Auswirkungen sowie in Bezug auf die darauf folgenden politischen Reaktionen teils deutlich unterscheiden. Für eine empirische Auswertung dieser Krisen wird auf Laeven und Valencia (2008) verwiesen. Angesichts der teils schwerwiegenden volkswirtschaftlichen Folgen von Bankeninsolvenzen durch die daraus unter Umständen resultierenden Bankenkrisen stehen politische Akteure in solchen Situationen vor der Frage, wie sie auf die finanzielle Schieflage von Banken reagieren sollen. Hierbei kann, wie im Titel dieser Arbeit angedeutet, insbesondere zwischen zwei grundlegend gegensätzlichen Ansätzen unterschieden werden: Einerseits ist es möglich, dass die Stakeholder einer angeschlagenen Bank die Verluste im Insolvenzfall selbst tragen müs- 12 sen (Bail-in). Andererseits ist es denkbar, dass sie durch staatliche Maßnahmen vor diesen Verlusten gerettet werden (Bail-out). Bei den Bankenschieflagen infolge der jüngsten Finanzkrise 2007/08 fiel die Entscheidung nicht selten zugunsten des Bail-outs aus. So kommen Admati und Hellwig (2013), wie eingangs zitiert, zu dem Schluss, dass nach der Lehman-Pleite die Option einer regulären Insolvenz für große Banken aufgrund der befürchteten Ansteckungseffekte kaum mehr ernsthaft in Erwägung gezogen wurde. Beispielhaft für derartige Bail-out-Maßnahmen können die Unterstützung der Federal Reserve bei Übernahme der Investmentbank Bear Stearns durch J.P. Morgan in den USA (vgl. Kelly, 2009), die Teilverstaatlichung der Commerzbank im Rahmen der Rettung durch den Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung in Deutschland (vgl. Mußler und Schäfers, 2009) und die umfangreichen Eingriffe zur Rettung der Royal Bank of Scotland in Großbritannien (vgl. Reißmann, 2009) angeführt werden. Zwar unterscheiden sich die jeweils getroffenen Maßnahmen im Detail, jedoch wurde in allen drei Fällen eine reguläre Insolvenz der jeweiligen Banken durch staatliche Eingriffe abgewendet. Diese Maßnahmen zur Bankenrettung wurden von weiten Teilen der Öffentlichkeit sehr kritisch gesehen. Die Kritik lässt sich dabei grob in zwei Kategorien einteilen: Zum einen wurden die Maßnahmen von vielen als ungerecht empfunden. Protestbewegungen wie Occupy Wall Street störten sich vor allem an der Verteilungswirkung der Bankenrettung, was mit dem bekannten Zitat „Gewinne privatisieren, Verluste sozialisieren“ zum Ausdruck gebracht wurde (vgl. Mertens, 2012). Zum anderen sahen vor allem Ökonomen in den Bankenrettungsmaßnahmen eine Aussetzung des Haftungsprinzips, welches nach ordnungspolitischen Grundsätzen für eine funktionierende Wettbewerbsordnung unerlässlich ist (vgl. Eucken, 2004: S. 279-285). So wurde insbesondere befürchtet, dass daraus Anreizprobleme resultieren, welche die Marktakteure zu riskanterem Verhalten motivieren und dadurch wiederum die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Bankenkrisen erhöhen (vgl. Sachverständigenrat, 2011). Als Folge der intensiven öffentlichen Debatte reagierten politische Entscheidungsträger weltweit mit umfangreichen Maßnahmen zur Verschärfung der Bankenregulierung. Sowohl auf nationaler Ebene (z.B. Dodd-Frank Act in den USA) und auf supranationaler Ebene (z.B. Schaffung einer Europäischen Bankenunion) als auch auf internationaler Ebene (z.B. Basel III) wurden vielfältige Regulierungsmaßnahmen verabschiedet. Während Befürworter sich davon eine Stabilisierung der globalen Finanzordnung erhoffen, sehen Kritiker in den beschlos- 13 senen Maßnahmen vor allem politischen Aktionismus (vgl. Müller, 2015). Es bleibt abzuwarten, ob diese regulatorischen Maßnahmen in ihrer Gesamtheit tatsächlich wirksam sind oder ob das Finanzsystem nach wie vor unverändert fragil ist. Mit der Verschärfung der Bankenregulierung und der allgemeinen wirtschaftlichen Erholung von der Finanzkrise 2007/08 schien die Frage des wirtschaftspolitischen Umgangs mit Bankeninsolvenzen in den letzten Jahren wieder in den Hintergrund der öffentlichen Debatte gerückt zu sein. Doch die Entwicklungen im italienischen Bankensektor ließen schon zu Beginn der Recherche für diese Forschungsarbeit erwarten, dass es lediglich als eine Frage der Zeit betrachtet werden kann, bis die politischen Entscheidungsträger in der Eurozone wieder mit dem Problem einer drohenden Bankeninsolvenz konfrontiert werden. So war bereits Ende 2016 bekannt geworden, dass die italienische Großbank Monte dei Paschi aufgrund von faulen Krediten in ihrer Bilanz trotz vorangegangener Kapitalerhöhungen erneut frisches Eigenkapital in Milliardenhöhe benötigt (vgl. Piller, 2016). Und tatsächlich: Während die vorliegende Arbeit verfasst wurde, wurde von der italienischen Regierung ein Rettungspaket für die Krisenbank Monte dei Paschi auf den Weg gebracht (vgl. Handelsblatt, 2017). Im Rahmen dieser Forschungsarbeit wird die wirtschaftspolitische Problematik von Bankeninsolvenzen aus theoretischer Sicht systematisch erörtert. Dabei werden nicht nur Maßnahmen betrachtet, die in einem akuten Krisenfall ad-hoc angewendet werden können, sondern auch solche Politikinstrumente, die sinnvollerweise vor dem Eintreten des Insolvenzfalls zu implementieren sind, um die volkswirtschaftlichen Auswirkungen einer Bankeninsolvenz abzumildern. Die Forschungsfrage dieser Arbeit lautet daher: Welche Art von staatlichem Handeln ist zum Umgang mit Bankeninsolvenzen und deren möglichen volkswirtschaftlichen Auswirkungen zu empfehlen? Zur Beantwortung dieser Fragestellung ist die vorliegende Arbeit wie folgt gegliedert: In Kapitel 2 werden die theoretischen Grundlagen von Bankeninsolvenzen und deren mögliche volkswirtschaftliche Auswirkungen dargestellt. Dabei wird auch erörtert, unter welchen Bedingungen ein Staatseingriff im Falle einer Bankeninsolvenz als gerechtfertigt angesehen werden kann. Darüber hinaus werden unter Beachtung möglicher Nebenwirkungen solcher Eingriffe Kriterien für eine optimale Politik zum Umgang mit Bankeninsolvenzen hergeleitet. Auf Grundlage dieses Kriterienkatalogs werden in Kapitel 3 verschiedene Politikinstrumente zum Umgang mit Bankeninsolvenzen analysiert 14 und darauf basierend eine Politikempfehlung abgegeben. Abschlie- ßend wird in Kapitel 4 ein Fazit gezogen.

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Zusammenfassung

Eine der zentralen Kontroversen in der Finanzkrise 2007/08 drehte sich um die Frage, ob und wie insolvente Finanzinstitute durch staatliche Eingriffe gerettet werden sollten. Nachdem die Pleite der US-Investmentbank Lehman Brothers weltweit Marktteilnehmer wie Politiker verunsichert hatte, sahen viele die Rettung insolvenzbedrohter Banken und ihrer Anleger als das geringere Übel gegenüber den unvorhersehbaren Folgen einer regulären Insolvenz an (Bail-out). Andere argumentierten vehement gegen diese Aussetzung des Haftungsprinzips und forderten, dass die Banken und ihre Gläubiger die Konsequenzen ihres Handelns selbst tragen müssten, statt die Verluste auf andere abzuwälzen (Bail-in). Schlussendlich wurden im Rahmen der Krise mehrere Bankeninsolvenzen durch staatliche Eingriffe abgewendet. Matthias M. Göhner betrachtet die Frage des Umgangs mit insolventen Banken als wirtschaftspolitisches Problem. Dabei beschreibt er mögliche ökonomische Auswirkungen von Bankeninsolvenzen und erläutert, warum diese einen staatlichen Eingriff in den Bankenmarkt rechtfertigen können. Anschließend definiert der Autor einen Kriterienkatalog zur Bewertung derartiger Staatseingriffe und vergleicht zuletzt verschiedene Politikinstrumente. Sein Ergebnis unterstreicht die wirtschaftspolitische Notwendigkeit funktionierender Bankenabwicklungsmechanismen, um die negativen volkswirtschaftlichen Auswirkungen von Bankeninsolvenzen möglichst gering zu halten.