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4 Ansatzpunkte und Maßnahmen zur Mobilisierung privater Investitionen in:

Paula Hollekamp

Kapitalmobilisierung für nachhaltige Entwicklung, page 43 - 50

Über die Subventionierung privater Investitionen

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4116-1, ISBN online: 978-3-8288-6964-6, https://doi.org/10.5771/9783828869646-43

Series: Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln, vol. 64

Tectum, Baden-Baden
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43 4 Ansatzpunkte und Maßnahmen zur Mobilisierung privater Investitionen Die Analyse des vorangehenden Kapitels hat ergeben, dass Blended Finance derzeit vorrangig nicht in Bereichen und Regionen eingesetzt wird, in denen positive externe Effekte durch private Investitionen schwerpunktmäßig vermutet werden. Daraus zu schließen, dass es nicht notwendig sei, weiter über die Anwendungsmöglichkeiten von Blended Finance nachzudenken, würde die Relevanz des Themas jedoch verkennen. Zum einen liegt Blended Finance, wie in den Abschnitten 2.2 und 2.3 dargestellt wurde, im Trend. Die Anwendung durch Geberregierungen hat in den letzten Jahren zugenommen und es scheint keine Anzeichen dafür zu geben, dass sich diese Entwicklung nicht fortsetzt. Dar- über hinaus ist die Förderung privater Investitionen ein fester Bestandteil des Umsetzungsplans für die Agenda 2030 und wird als solcher weiter verfolgt werden. Daher ist es sehr lohnend, genauer hinzuschauen, wie, also mit welchen Maßnahmen, private Investitionen mobilisiert werden können und welche Schwierigkeiten oder Vorteile die verschiedenen Maßnahmen mit sich bringen. Darüber hinaus wurde im vorangehenden Kapitel ebenfalls festgestellt, dass die Anwendung von Blended Finance sich zwar stark auf traditionelle Investitionsbereiche in Ländern mit mittlerem Einkommen konzentriert, jedoch auch die Förderung von Projekten in weniger entwickelten Regionen, wo externe Effekte durch private Investitionen eine Rolle zu spielen scheinen, zunimmt. Dort wo externe Effekte vorliegen, kann die Subventionierung privater Investitionen zu einer effizienteren Allokation führen. Daher wird es in den folgenden Kapiteln 4 und 5 um den zweiten Teil der Forschungsfrage gehen, also darum, welche Maßnahmen sich im Rahmen von Blended Finance für die Subventionierung privater Investitionen anbieten. Bevor die verschiedenen Maßnahmen in Kapitel 5 im Vergleich zueinander bewertet werden, werden in diesem Kapitel zunächst die verschiedenen Ansatzpunkte (4.1) und Maßnahmen (4.2) erläutert. 44 4.1 Risiko und Rendite als Entscheidungsgrundlage privater Investoren Bei Blended Finance Maßnahmen geht es darum, Investitionsprojekte zu subventionieren, damit private Investoren diese durchführen. Dabei gibt es verschiedene Stellschrauben, um Investitionen für private Akteure hinreichend attraktiv zu gestalten. Grundsätzlich geht man davon aus, dass das Risiko-Rendite Profil als Entscheidungsgrundlage für private Investoren dient.115 Das Risiko für Investitionen in Entwicklungsländern gilt als vergleichsweise hoch. Ganz verschiedene Arten von Risiken sind dabei relevant, die in Anlehnung an eine vom WEF veröffentlichte Übersicht nachfolgend dargestellt werden.116 Zunächst sind politische Risiken in Entwicklungsländern häufig besonders hoch. Dazu zählen beispielsweise Regierungsveränderungen, die Einfluss auf das rechtliche System haben können oder Risiken, entstehend durch innere Unruhen. Weiterhin bestehen makroökonomische Risiken, wie etwa starke Veränderungen von Zinsund Wechselkursen oder extreme Veränderungen der Warenpreise. Auch unvorhersehbare regulatorische Veränderungen, beispielsweise bezüglich der Einspeisetarife, können ein Risiko für die Wirtschaftlichkeit von Investitionsprojekten darstellen. Weiterhin können abhängig von der jeweiligen Investition hohe technologische Risiken bestehen, sowie operationelle Risiken, wie beispielsweise unzuverlässige unterstützende Infrastruktur, etwa in Bezug auf die Elektrizitätsversorgung. Das, durch die in der Regel hohen Risiken vergleichsweise schlechte Risiko-Rendite Profil von Investitionen in Entwicklungsländern kann zum einen durch eine Verringerung des Risikos verbessert werden. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, durch die Erhöhung der erwarteten Rendite, für das bestehende Risiko zu kompensieren.117 Denn je höher das Risiko einer Investition ist, desto höher ist die aus Sicht der privaten Investoren erforderliche Rendite.118 Die Rendite einer Investition ist dabei definiert als Verhältnis zwischen dem eingesetzten Kapital und der Summe der aus der Investition resultierenden Erträge.119 Zum Zeitpunkt der Investitionsentscheidung ist die exakte Rendite in der Regel 115 Vgl. African Development Bank et al. (Hrsg.) (2015), S. 12. 116 Dieser Abschnitt folgt World Economic Forum (Hrsg.) (2013), S. 19. 117 Vgl. Development Initiatives (Hrsg.) (2016), S. 16. 118 Vgl. Ross et al. (2016), S. 382. 119 Vgl. ebenda, S. 385. 45 nicht bekannt. Daher dient die erwartete Rendite als Entscheidungsgrundlage. 46 4.2 Maßnahmen zur Mobilisierung privater Investitionen Wie in Kapitel 2 bereits erläutert, gibt es keine einheitliche Definition für Blended Finance. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wird Blended Finance dahingehend konkretisiert, dass öffentliche Mittel von Geberregierungen dafür eingesetzt werden, Investitionen in Entwicklungsländern so zu subventionieren, dass sie für private Akteure hinreichend attraktiv sind. In den verschiedenen Quellen zu Blended Finance tauchen eine Vielzahl unterschiedlicher Maßnahmen und Eingruppierungen von Maßnahmen auf. Die Kategorien für die weitere Analyse im Rahmen der vorliegenden Arbeit sind angelehnt an ein Working-Paper des Center of Global Development von Barder und Talbot,120 da diese die verschiedenen Ansatzpunkte der Maßnahmen präzise widerspiegeln. Dabei wird unterschieden zwischen Maßnahmen zur Abfederung von Risiken, der Subventionierung von Inputs sowie resultatabhängigen Förderungen. 4.2.1 Maßnahmen zur Abfederung von Risiken Geberregierungen setzen verschiedene Maßnahmen zur Abfederung von Risiken ein. Einen wichtigen Vertreter dieser Kategorie stellen Garantien dar. Durch den Einsatz von Garantien werden Investitionsanreize gesteigert, indem ein Teil oder die gesamten Kosten, die beim Scheitern eines Investitionsprojektes auftreten, auf die Geberregierung übertragen werden.121 Demnach können Garantien als eine spezielle Form von Versicherung für finanzielle Transaktionen charakterisiert werden, bei der das Risiko der Nichteinhaltung der vereinbarten Transaktion an einen Garantiegeber transferiert wird.122 Es gibt sowohl Garantien, die gegen sämtliche Risiken absichern, als auch solche, die bestimmte Risiken oder nur einen bestimmten Anteil des Risikos einer Transaktion übernehmen. Im Kontext der Entwicklungsfinanzierung werden insbesondere zwei verschiedene Arten von Risiko durch Garantien abgesichert. Zum einen politische Risiken, worunter alle Regierungsaktivitäten zählen, die zur Nichteinhaltung der vereinbarten Zahlungen führen können, wie beispielsweise staatliche Enteignungen. Zum anderen kann das Kreditrisiko als solches abgesi- 120 Vgl. Barder; Talbot (2015), S. 5-10. 121 Vgl. ebenda, S. 6. 122 Vgl. Humphrey; Prizzon (2014), S. 10. 47 chert werden, also nicht oder verspätete Zahlungen der vereinbarten Beträge, unabhängig von den Gründen, die zum Scheitern der Transaktion beigetragen haben.123 Neben Garantien und sonstigen Formen von Versicherungen gibt es weitere Maßnahmen, die gezielt darauf hinwirken, das Risiko für Investoren zu senken, wie etwa Nachrangdarlehen oder strukturierte Fonds. Nachrangdarlehen werden im Falle eines Scheiterns des Investitionsprojektes hinter den Forderungen anderer Investoren zurückgestellt. Bei strukturierten Fonds übernehmen in der Regel die öffentlichen Gelder die Rolle eines Risikopuffers (als First-Loss-Tranche), so dass für private Akteure verschiedene weniger risikoreiche Anteile des Fonds zur Verfügung stehen.124 In der Praxis liegt ein großer Schwerpunkt auf der Anwendung von Garantien. Laut der bereits in 3.3.2 vorgestellten Studie der OECD waren für die zwischen 2012 und 2014 mobilisierten privaten Mittel zu 59% Garantien verantwortlich.125 4.2.2 Vergünstigte Inputs Eine weitere Möglichkeit besteht darin, vergünstigte Inputs für ein Investitionsprojekt bereitzustellen. Eine Verbesserung des Risiko-Rendite Profils einer Investition findet dabei dadurch statt, dass die Kosten des Investitionsprojektes gesenkt werden, wodurch wiederum die erwartete Rendite erhöht wird. Das klassische Beispiel in dieser Kategorie ist die Vergabe von vergünstigten Krediten. Die Vergünstigung kann dabei beispielsweise darin bestehen, dass die Zinsen für den Kredit unter dem Marktzins liegen, darin, dass die Tilgung des Kredits oder der Zinsen für eine bestimmte vorher festgelegte Phase ausgesetzt wird oder dass die Laufzeit des Kredites deutlich über der marktüblichen liegt.126 Die Kreditvergabe gehört üblicherweise zum Kerngeschäft von öffentlichen Entwicklungsbanken und macht durchschnittlich etwa 80% derer Transaktionen aus.127 123 Vgl. ebenda, S. 11. 124 Vgl. Colla (2016), S. 1-2. 125 Vgl. Benn et al. (2016), S. 8. 126 Vgl. Barder; Talbot (2015), S. 9. 127 Vgl. Perry (2011), S. 5. 48 In der Praxis kann es zu einer Überschneidung der Wirkungsweise von vergünstigten Krediten und Garantien kommen, da Garantien dazu führen können, dass ein Projekt einen Kredit zu günstigeren Konditionen bekommen kann.128 Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wird zur Vereinfachung eine Garantie ausschließlich als eine Maßnahme betrachtet, welche den Investor durch ein geringeres Risiko begünstigt, ein vergünstigter Kredit hingegen durch eine Erhöhung der erwarteten Rendite. Durch die Vergabe von vergünstigten Krediten wird der Input Kapital subventioniert. Darüber hinaus besteht auch die Möglichkeit, andere Inputs zu subventionieren. So berichten beispielsweise Wiggins und Brooks darüber, dass in der Förderung von landwirtschaftlichen Investitionsprojekten spezifische Grüter, wie etwa Düngemittel oder Saatgut, vergünstigt oder kostenlos zur Verfügung gestellt werden.129 Je nach Investitionsprojekt kann man sich unterschiedliche Inputs vorstellen, deren Subventionierung die Kosten des Projekts senkt. Der Fokus in dieser Kategorie liegt auf vergünstigten Krediten. 4.2.3 Resultatabhängige Förderungen Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, die erwartete Rendite einer Investition zu erhöhen, indem Projekte gefördert werden, die im Vorhinein festgelegte Resultate vorweisen können.130 Resultatabhängige Förderungen kommen speziell bei der Bereitstellung von neuen Produkten und Dienstleistungen zum Einsatz, für die es häufig noch keinen Markt gibt.131 Insbesondere durch Preis- und Abnahmegarantien sollen private Investoren dazu bewegt werden, ihr Kapital in den entsprechenden Investitionsprojekten einzusetzen.132 Ein viel diskutierter Vertreter in dieser Kategorie sind sogenannte Advance Market Commitments (AMCs), die bisher insbesondere für die Förderung von Investitionen in die Entwicklung von Impfstoffen angewandt werden. In vielen Entwicklungsländern besteht kein ausreichendes Angebot an qualitativ hochwertigen Impfstoffen. Ein entscheiden- 128 Vgl. Barder; Talbot (2015), S. 9. 129 Vgl. Wiggins; Brooks (2012), S. 178-182. 130 Vgl. Barder; Talbot (2015), S. 9. 131 Vgl. ReDesigning Development Initiative (Hrsg.) (2015), S. 18. 132 Vgl. ebenda. 49 der Grund hierfür besteht in geringen Profitaussichten für Impfstoffhersteller in diesen Regionen.133 Bei der Anwendung von AMCs werden die erwarteten Gewinne der Investoren erhöht, indem Geberregierungen bindende Zahlungszusicherungen für die Impfstoffe erteilen, welche vorher festgelegte Kosten- und Qualitätskriterien erfüllen. Durch die Aussicht einer zukünftig höheren erwarteten Rendite entsteht so ein stärkerer Anreiz, Investitionen in diesem Bereich zu tätigen.134 Diese Zahlungszusicherung unter spezifischen Voraussetzungen unterscheidet sich grundlegend von der Garantie, wie sie in 4.2.1 als Maßnahme zur Abfederung von Risiko dargestellt wurde. Bei Letzterer kommt die Garantie beim Scheitern des Investitionsprojektes zum Einsatz und schützt somit vor potentiellen Verlusten. Zahlungs- und Abnahmezusicherung im Rahmen von AMCs werden jedoch nur ausgezahlt, wenn das Projekt die im Vorhinein festgelegten Resultate vorweisen kann. Scheitert das Projekt in Bezug auf die vereinbarten Resultate, findet auch keine Subventionierung statt. Neben AMCs gibt es weitere Formen von resultatabhängigen Förderungen, wie beispielsweise die Ausschreibung von Wettbewerben und damit verbundene Auszahlungen von Preisen oder sogenannte Development Impact Bonds (DIBs).135 Bei DIBs stellen Investoren Mittel für ein Projekt zur Verfügung, in dessen Rahmen ebenfalls vorher festgelegte Resultate erzielt werden sollen. Gelingt dies, so zahlt die Geberregierung dem Investor oder den Investoren ihr eingesetztes Kapital zuzüglich einer finanziellen Prämie zurück.136 Ob ein Projekt gelingt oder nicht, wird dabei an vorher spezifizierten Kerngrößen gemessen, etwa ob eine bestimmte Anzahl an Kilowattstunden von Elektrizität produziert wurde, oder ob eine bestimmte Anzahl von Schülern ein festgelegtes Bildungsniveau abgeschlossen hat.137 133 Vgl. Snyder et al. (2011), S. 1508. 134 Vgl. Barder et al. (2005), S. 3-4. 135 Vgl. ReDesigning Development Initiative (Hrsg.) (2015), S. 18. 136 Vgl. Center for Global Development; Social Finance (Hrsg.) (2013), S. 17. 137 Vgl. Barder; Talbot (2015), S. 9-10.

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References

Zusammenfassung

Die internationale Staatengemeinschaft hat sich das ambitionierte Ziel gesetzt, bis 2030 die 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs) weltweit umzusetzen. Die bisher zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel für die Implementierung der SDGs bleiben jedoch insbesondere in Entwicklungsländern weit hinter den benötigten Mitteln zurück. In Anbetracht dieser erheblichen Finanzierungslücke kommt der Idee, private Akteure stärker in die Finanzierung der SDGs einzubinden, eine immer größere Aufmerksamkeit zu. Ein viel diskutierter Vorschlag besteht darin, öffentliche Mittel in der Entwicklungszusammenarbeit dafür einzusetzen, zusätzliches privates Kapital zu mobilisieren. Paula Hollekamp geht der Frage nach, inwieweit durch die Subventionierung privater Investitionen finanzielle Mittel zur Umsetzung der SDGs mobilisiert werden. Dabei geht sie insbesondere auf die Rolle von externen Effekten ein, die mit der Realisierung von Investitionsprojekten einhergehen können. In einem weiteren Schritt untersucht die Autorin, mit welchen Ansätzen und durch welche Maßnahmen eine Kapitalmobilisierung umgesetzt werden kann. Konkret werden Maßnahmen zur Abfederung von Risiken, vergünstigte Inputs und resultatabhängige Förderungen vergleichend gegenübergestellt und analysiert.