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Marcel Leines

Die Kostentragung für Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4100-0, ISBN online: 978-3-8288-6953-0, https://doi.org/10.5771/9783828869530

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Marcel Leines Die Kostentragung für Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen Marcel Leines Die Kostentragung für Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen Tectum Verlag Marcel Leines Die Kostentragung für Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen © Tectum – ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018 Zugl. Diss. Universität zu Köln 2017 eISBN: 978-3-8288-6953-0 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Werk unter der ISBN 978-3-8288-4100-0 im Tectum Verlag erschienen.) Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. Für meine Eltern und Sarah Maria Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2017/18 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität zu Köln als Disserta‐ tion angenommen. Rechtsprechung und Literatur konnten bis Anfang November 2017 berücksichtigt werden. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater Herrn Professor Dr. Wolfram Höfling für seinen Zuspruch, den fachlichen Austausch und seine stetige Unterstützung. Herrn Professor Dr. Martin Nolte danke ich für die Idee zu dieser Arbeit und die zügige Erstellung des Korreferats. Herrn Professor Dr. Martin Avenarius gilt mein herzlicher Dank für die Einstellung als studentische Hilfskraft am Institut für Römi‐ sches Recht während meines Studiums an der Universität zu Köln, welche mein Interesse an einer vertieften wissenschaftlichen Arbeit früh gefördert hat. Ganz besonders danken möchte ich schließlich meinen Eltern Doris und Norbert Leines sowie Sarah Maria, die mich nicht nur wäh‐ rend meiner juristischen Ausbildung in jeder Lebenslage bedingungs‐ los unterstützt und mir Rückhalt gegeben haben. Ohne sie wäre diese Arbeit nicht möglich gewesen – ihnen ist sie gewidmet. Mönchengladbach, im November 2017 Marcel Leines VII Inhaltsverzeichnis Tabellenverzeichnis XVII Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Erster Teil: 1 Einführung in die Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .A. 6 Der professionelle Fußball als Wirtschaftsfaktor. . . . . . . . . .I. 7 Der personelle Polizeibedarf und seine Kosten . . . . . . . . . . .II. 9 Gesamtbelastung der Polizeien von Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 10 Belastung speziell in Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 13 Die verantwortungsgeteilte Sicherheitsgewährleistung bei Fußballspielen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 16 Die private Sicherheitsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 17 Die staatliche Sicherheitsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 20 Die Vorbereitungsphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 21 Die Vorspielphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 22 Die Spielphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 22 Die Nachspielphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 22 Die phasenübergreifenden Befugnisse der Polizei. . . . . . . .5. 23 Die Verantwortungsbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .III. 26 Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Zweiter Teil: 29 Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 30 Die Gesetzgebungskompetenz der Länder . . . . . . . . . . . . . . . .I. 30 IX Die einzelnen Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 32 Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 32 Rechtspolitische Aufhebungsgründe . . . . . . . . . . . . . . . . .a) 35 Rechtliche Bedenken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b) 36 Vereinbarkeit mit dem Bestimmtheitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) 36 Die Erforderlichkeit der Heranziehung auswärtiger Polizeibeamter. . . . . . . . . . . . . . . (1) 37 Das Tatbestandsmerkmal der „privaten Veranstaltungen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) 39 Das Erfordernis eines behördlichen „Kostenvoranschlags“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) 42 Vereinbarkeit mit Grundrechten . . . . . . . . . . . . . . . .bb) 43 Vereinbarkeit mit dem Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) 43 Die Ungleichbehandlung von privatnützigen Veranstaltern im Vergleich zu gemeinnützigen Veranstaltern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) 44 Die Ungleichbehandlung von Veranstaltern in entlegeneren Gebieten im Vergleich zu Veranstaltern in Ballungsgebieten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) 44 Die Ungleichbehandlung badenwürttembergischer Veranstalter im Vergleich zu den übrigen Veranstaltern im Bundesgebiet . . . . . (c) 46 Vereinbarkeit mit den unternehmerischen Grundrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) 47 Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) 47 Vereinbarkeit mit der Eigentumsfreiheit, Art. 14 GG . . . . . . . (b) 49 Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 50 Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 53 Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 54 Inhaltsverzeichnis X Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen . . . . . . . . . . . . . .B. 55 Die jüngsten Erwägungen der Innen- und Sportministerkonferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 55 Die Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 58 Die Beweggründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .III. 67 Die Finanzknappheit der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . .1. 67 Die Popularität innerhalb der Bevölkerung . . . . . . . . . . . . . . .2. 69 Die vermehrte öffentliche Wahrnehmung gewalttätiger Ausschreitungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 70 Die Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV. 71 Der Vollzug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .V. 75 Das erstinstanzliche Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Bremen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. 79 Rechtsdogmatische Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Dritter Teil: 83 Vorüberlegungen: Staatsverständnis und Finanzierungsgrundsätze. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 84 Staatstheoretische Modelle: Eingriffs- oder Leistungsstaat? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 84 Die verfassungsrechtlichen Finanzierungsgrundsätze . . .II. 91 Die Verbindung von Aufgabenverantwortung und Ausgabenlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 91 Die Bundesrepublik Deutschland als Steuerstaat. . . . . . . . .2. 94 Das polizeirechtliche Modell. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .B. 98 Die Veranstalter von Fußballspielen als polizeirechtliche Störer? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 99 Verhaltensverantwortlichkeit über die Theorie der unmittelbaren Verursachung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 100 Die Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) 102 Die Bestimmung des Zurechnungszusammenhangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) 103 Unmittelbare Überschreitung der Gefahrengrenze durch die Veranstalter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) 105 Die Menschenmenge als polizeirechtliche Gefahr?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) 106 Inhaltsverzeichnis XI Die Durchbrechung des Zurechnungszusammenhangs durch Dritte . . . . bb) 108 Differenzierung zwischen Verkehrsbeeinträchtigungen und gewalttätigen Ausschreitungen? . . . . . . . . . . . . . . . cc) 110 Das Kriterium eines individuellen Risikonutzens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) 111 Polizeirechtliche Verantwortlichkeit als Konsequenz nicht erfüllter Verkehrssicherungspflichten?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) 113 Ergebnis zur Verhaltensverantwortlichkeit der Veranstalter über die Theorie der unmittelbaren Verursachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) 116 Verhaltensverantwortlichkeit über die Rechtsfigur des „Zweckveranlassers“? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 118 Verhältnis zur Theorie der unmittelbaren Verursachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) 119 Zweckveranlassung der Veranstalter nach der objektiven Theorie? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) 122 Übertragbarkeit dieser Grundsätze auf die Fußballveranstalter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) 124 Qualifizierung der Fußballveranstaltung als Versammlung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) 124 Der enge Versammlungsbegriff . . . . . . . . . . .(1) 125 Der erweiterte Versammlungsbegriff . . . . .(2) 125 Der weite Versammlungsbegriff . . . . . . . . . .(3) 126 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .(4) 126 Gebundenheit der aus dem Versammlungsrecht bekannten Grundsätze an die Versammlungseigenschaft? . . . . . . . . . . . . . . . . bb) 129 Konsequenzen für die Kostenhaftung des Veranstalters nach allgemeinem Polizeirecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 131 Das gebührenrechtliche Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .C. 136 Die Gebühr als verfassungsrechtliches Finanzierungsinstrument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 138 Die sachliche Gebührenpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 142 Inhaltsverzeichnis XII Die persönliche Gebührenpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 142 Das formelle Begriffsverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) 144 Das materielle Begriffsverständnis: der doppelgliedrige Gebührenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) 146 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .c) 148 Die Prinzipien von Veranlassung und besonderer Begünstigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) 149 Das Veranlasserprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .aa) 150 Das Vorteilsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .bb) 155 Abstellen auf einen wirtschaftlichen oder einen ideellen Vorteil? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) 156 Das Kriterium des „überwiegenden öffentlichen Interesses“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) 157 Die tradierte Gebührenbefreiung für Amtshandlungen im „überwiegenden öffentlichen Interesse“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) 158 Die Rechtsprechung zur Luftsicherheitsgebühr . . . . . . . . . . . . . . . (b) 159 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .(c) 162 Die Fußballveranstalter als potenzielle Gebührenschuldner? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 167 Die Veranstalter als Gebührenschuldner nach dem Veranlasserprinzip? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 167 Die Veranstalter als Gebührenschuldner nach dem Vorteilsprinzip? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 169 Die Ausgangspunkte einer geldwerten Vorteilsbestimmung der Veranstalter . . . . . . . . . . . . . . . . a) 172 Differenzierung zwischen Gefahrenvorsorgemaßnahmen und der Beseitigung konkreter Gefahrenlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) 173 Die polizeilichen Maßnahmen innerhalb der Pflichtenkreise der Veranstalter als gebührenrechtliche Vorteile? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) 174 Die Einlasskontrollen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .aa) 175 Der Stadioninnenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .bb) 178 Inhaltsverzeichnis XIII Die polizeilichen Maßnahmen im öffentlichen Raum als gebührenrechtliche Vorteile?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) 183 Die polizeiliche Gefahrenvorsorge . . . . . . . . . . . . . .aa) 184 Das Vorliegen eines besonderen Vorteils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) 184 Das Kriterium der „Teilbarkeit“ . . . . . . . . . . . .(2) 191 Das polizeiliche Einschreiten gegen Störer . . . . .bb) 193 Die verkehrspolizeilichen Maßnahmen . . . . . . . . .cc) 194 Die DFL als potenzielle Gebührenschuldnerin? . . . . . . . . . . .3. 195 Fehlerhafte Ausübung des Auswahlermessens zwischen mehreren Gesamtschuldnern? . . . . . . . . . . . . . a) 196 Veranstaltereigenschaft der DFL? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b) 197 Ergebnis zur Gebührenschuldnerschaft der Veranstalter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. 203 Die Zulässigkeit von Gebührenerhebungen für Maßnahmen der Gefahrenabwehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 206 Die Gewährleistung der inneren Sicherheit als Staatsaufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 208 Die Finanzierung öffentlicher Sicherheit aus dem Steueraufkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) 211 Der weite Gestaltungsspielraum des Gebührengesetzgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) 212 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .c) 213 Die Gebührenfreiheit „polizeilicher Grundversorgung“. . .2. 219 Von staatstheoretischen Überlegungen zur verfassungsrechtlichen Verbindlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . a) 221 Die innere Sicherheit als Staatszweck . . . . . . . . . .aa) 221 Das Zusammenspiel zwischen der Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr und den Aussagen des Steuerstaatsprinzips . . . . . . . . . . . . . bb) 222 Die ausschließliche Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) 223 Inhaltsverzeichnis XIV Die Finanzierung der Kernaufgabe der Gefahrenabwehr als allgemeine Staatsaufgabe aus dem Steueraufkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) 227 Die Kritik an einem materiellen Verständnis der „allgemeinen Staatsaufgaben“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) 230 Die Gegenansicht: Gebührenfeindlichkeit staatlicher Kernaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) 231 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .(c) 232 Gebührenfreiheit „polizeilicher Grundversorgung“ zugunsten polizeirechtlicher Verantwortlicher? . . . . . . b) 234 Die funktionale Verknüpfung von präventiver und repressiver Aufgabenerfüllung der Polizei . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 238 Ergebnis zur Zulässigkeit von Gebührenerhebungen für Maßnahmen der Gefahrenabwehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. 242 Einzelfragen und weitere Grenzen einer Gebührenerhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. 244 Das Erfordernis einer parlamentarischen Ermächtigungsnorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 244 Das Erfordernis eines behördlichen „Kostenvoranschlags“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 248 Die Gebührenbemessung: Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 251 Das Äquivalenzprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) 252 Das Kostendeckungsprinzip. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b) 254 Die polizeiliche Prognoseentscheidung . . . . . . . . . . . . . . .c) 257 Die polizeiliche Prognose als vollumfänglich gerichtlich überprüfbare Entscheidung?. . . . . . . . aa) 258 Der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt . . . . . . .bb) 261 Ergebnis zur Gebührenbemessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . .d) 261 Die Gebührenberechnung: Pauschalgebühr oder Aufwendungsersatz? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. 262 Die Grundrechte der Veranstalter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. 264 Die Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) 265 Die Eigentumsfreiheit, Art. 14 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . .b) 270 Inhaltsverzeichnis XV Der allgemeine Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG . . . . .c) 271 Das Alternativmodell einer Gebührenvereinbarung – Ein Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. 273 Die Ergebnisse der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Vierter Teil: 279 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Inhaltsverzeichnis XVI Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Einsatzstunden Polizei Bund/Länder anlässlich von Spielaustragungen der ersten beiden Bundesligen (Spielzeiten 2010/11 – 2016/17) 11 Tabelle 2: Einsatzstunden Polizei Bund/Länder anlässlich von Spielaustragungen in weiteren Wettbewerben (Spielzeit 2016/17) 12 Tabelle 3: Einsatzstunden und Kosten Polizei Bremen anlässlich von Spielaustragungen des SV Werder Bremen I und II (Spielzeiten 2009/10 – 2014/15) 14 Tabelle 4: Bremer „Risikospiele“ und entsprechende Gebührenbescheide (Spielzeiten 2014/15 – 2015/16) 79 XVII Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme Die Finanzknappheit der öffentlichen Hand führt seit jeher zu immer neuen Überlegungen, um versteckte Einnahmemöglichkeiten zu er‐ schließen: Not macht bekanntlich erfinderisch. Selbst die Finanzierung der inneren Sicherheit ist davon betroffen, wie die Änderung des Kostenrechts der Freien Hansestadt Bremen zeigt: Die Veranstalter von gewinnorientierten Großveranstaltungen sollen an den Kosten diesbezüglicher Polizeieinsätze, die bislang aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert wurden, beteiligt wer‐ den, sofern bei solchen Veranstaltungen erfahrungsgemäß mit diver‐ sen Gewalthandlungen zu rechnen ist. Das Hauptaugenmerk dieser Neuregelung im flächenmäßig kleins‐ ten deutschen Bundesland liegt auf den – als sogenannte „Risikospiele“ eingestuften – Begegnungen des Fußball-Bundesligisten SV Werder Bremen. Diese Spiele werden vom DFB in seinen Durchführungsbe‐ stimmungen offiziell als „Spiele mit erhöhtem Risiko“ bezeichnet, denn sie zeichnen sich dadurch aus, dass aufgrund allgemeiner Erfahrung oder aktueller Erkenntnisse die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer besonderen Gefahrenlage besteht.1 Besonders häufig tritt diese Klassi‐ fizierung bei Spielansetzungen zwischen Vereinen mit rivalisierenden und gewaltgeneigten Anhängerschaften auf. Die in diesem Zusammenhang aufgrund des erhöhten Personalbe‐ darfs anfallenden Mehrkosten im Vergleich zu den sogenannten „Grün- Spielen“, bei denen mit einem solch erhöhten Sicherheitsrisiko im Vor‐ Erster Teil: 1 Vgl. § 32 Nr. 1 a) DFB-Durchführungsbestimmungen, http://www.dfb.de/fileadmin/ _dfbdam/27994-07_Durchfuehrungsbestimmungen.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). An jene Feststellung eines vergrößerten Sicherheitsrisikos schließen sich eine Reihe von erhöhten Präventivmaßnahmen an, die ihrerseits einen ver‐ mehrten Einsatz von Ordner- und Polizeikräften erfordern. Diese Einstufung ob‐ liegt vorrangig dem jeweiligen Heimatverein. Nach Anhörung der polizeilichen Ein‐ satzleitung kann sie allerdings auch vom DFB festgesetzt werden, vgl. hierzu § 32 Nr. 1 b) DFB-Durchführungsbestimmungen. 1 feld nicht zu rechnen ist, sollen zukünftig nicht mehr allein den öffent‐ lichen Ressourcen des Landes Bremen zur Last fallen. Als „Gegenspielerin“ der Bremer Initiatoren wird die DFL (Deut‐ sche Fußball Liga GmbH) ins Auge gefasst, eine hundertprozentige Tochtergesellschaft des 2001 gegründeten Ligaverbandes (Die Liga – Fußballverband e.V.), betraut mit dem operativen Geschäft des Lizenz‐ fußballs, zu dem insbesondere die Aufgabenfelder Organisation, Ver‐ marktung und Lizenzierung gehören.2 Sie soll nach dem Bremer Mo‐ dell als (Mit-)Veranstalterin der Spiele für die Polizeikosten aufkom‐ men.3 Hinter diesem Vorhaben steht eine „Umverteilung unter den Bür‐ gern“.4 Die angestrebte Überwälzung soll dazu führen, dass die Polizei‐ kosten – jedenfalls zu einem geringen Teil – nicht mehr von den Bür‐ gern in ihrer Eigenschaft als Steuerzahler, sondern in ihrer Stellung als Nutznießer und Begünstigte der staatlichen Leistung finanziert wer‐ den.5 Es soll dahingestellt bleiben, ob dieses Vorhaben tatsächlich „im Interesse aller Steuerzahler“6 – wie es von Bremens Innensenator Ul‐ rich Mäurer begründet wird – liegt, oder ob man der Ansicht des Nie‐ dersächsischen Innenministers Boris Pistorius folgen will, der mit der Aussage: „Die sind klamm und suchen nach Lösungen“7 seine ableh‐ nende Haltung gegenüber dem Vorstoß des Nachbarlandes deutlich macht. Denn infrage steht nicht die Motivation, die hinter dem Bremer 2 Vgl. Satzung der DFL (Stand vom 24.10.2016), https://www.dfl.de/dfl/files/statuten/ Satzungen-von-DFL-und-DFB/Satzung-DFL-Deutsche-Fussball-Liga-e-V.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017); vgl. zur Gründung des Ligaverbands und der DFL insbesondere Summerer, SpuRt 2001, 263 f. 3 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 19; dem SV Wer‐ der Bremen als gastgebendem Heimverein solle dagegen kein Wettbewerbsnachteil aus der Neuregelung entstehen, vgl. hierzu die Ausführungen zur Veranstaltereigen‐ schaft: Dritter Teil, C, II, 3. 4 Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 11. 5 Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 11. 6 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 22.07.2014, http://www.senatsp ressestelle.bremen.de/detail.php?gsid=bremen146.c.95854.de&asl=bremen02.c.732. de (letzter Abruf am 01.11.2017). 7 Spiegel-Online v. 09.10.2014, http://www.spiegel.de/sport/fussball/polizei-im-fussba ll-boris pistorius-niedersachsen-kritisiert-bremen-a-996195.html (letzter Abruf am 01.11.2017). Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 2 Beschluss steht, sondern die grundsätzliche Zulässigkeit solcher finan‐ zieller Beteiligungen der Veranstalter für bislang aus dem Steuerauf‐ kommen finanzierte Polizeitätigkeiten. Es wird zu prüfen sein, ob eine solche Überwälzung anfallender Polizeikosten für gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen rechtlich zu‐ lässig ist oder neben der ohnehin bestehenden allgemeinen Steuerbe‐ lastung der Verfassung widerspricht. Durch das aktuell verstärkte Sicherheitsbedürfnis und die damit verbundene Zunahme privater Sicherheitsunternehmen avanciert die öffentliche Sicherheit vermehrt zu einem Wirtschaftsgut.8 Es wird im‐ mer häufiger die Frage gestellt, ob deshalb nicht auch der Staat sich dies zunutze machen und entsprechende verborgene Einnahmen gene‐ rieren darf und kann. Schließlich sehen sich die Bürger im Alltag re‐ gelmäßig mit Gebührenforderungen für eine Vielzahl an staatlichen Leistungen konfrontiert.9 Aber stellt die veranstaltungsbedingte Inan‐ spruchnahme der Polizei tatsächlich einen „Faktor wirtschaftlicher Kalkulation“ dar?10 Kann man diesbezüglich möglicherweise sogar von einem den Einzelnen begünstigenden „staatlichen Service öffentlicher Sicherheit“ sprechen, und wem sollen die dadurch entstehenden Kos‐ ten zur Last fallen? Anknüpfungspunkt für diese Überlegungen ist der Grundgedanke, dass der Bürger, der eine besondere und über das „normale Maß“ hinausgehende Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch nimmt, regelmäßig eine Gegenleistung zu erbringen hat.11 Die rechtliche Komplexität der Problematik liegt darin, dass sie sich an der Schnittstelle zwischen vollzugspolizeilicher Tätigkeit in Form gefahrenabwehrenden Handelns und einer staatlichen „Sicher‐ heitsdienstleistung“, von der die Veranstalter vermeintlich in nicht un‐ erheblicher Weise in ihrer privatnützigen, kommerziellen und auf Ge‐ winn angelegten Ausübung begünstigt werden, bewegt.12 Deshalb wird angenommen, dass den Veranstaltern dadurch ein beträchtlicher und ihnen äußerst willkommener, wirtschaftlich vorteilhafter Nebeneffekt 8 Damals bereits angeführt von Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (193). 9 Broß, DVBl. 1983, 377 (380). 10 Gusy, Privatisierung von Polizeikosten?, S. 42. 11 Majer, VerwArch 1982, 167 (169); Broß, DVBl. 1983, 377 (380). 12 Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (3). Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 3 zugutekommt, ohne den sie teilweise gar nicht in der Lage wären, ihre Veranstaltungen mit der erforderlichen Sicherheitsgewähr durchzu‐ führen.13 In Frage steht daher, wo die polizeiliche „Grundversorgung“ endet und eine darüber hinausgehende „Zusatzleistung“ beginnt, die ihrerseits finanzielle Konsequenzen für die Veranstalter nach sich zie‐ hen könnte. Denn möglicherweise sprengen die fußballbedingten Poli‐ zeieinsätze sowohl den personellen als auch den sachlichen Rahmen, der dazu vom Staat gesetzt und als aus dem allgemeinen Steuerauf‐ kommen finanzierbar gehalten wird.14 Nolte formuliert bezogen auf den Bremer Vorstoß: „Politische For‐ derungen entspringen manchem Zeitgeist, dem erst später die rechtli‐ chen Grenzen und Folgen seiner Überlegungen aufgezeigt werden.“15 Ob daher dem „krämerhaften [Staat], der sich kleinlich jede Leistung gesondert bezahlen läßt“16, im Allgemeinen und einer Kostenbeteili‐ gung der Veranstalter im Speziellen tatsächlich rechtliche Grenzen ge‐ setzt sind, ist Gegenstand der nachfolgenden Ausführungen. Der Bremer Vorstoß gibt dazu Anlass. Er greift die seit vielen Jah‐ ren bestehende und aktuell wiederauflebende Diskussion über die Pflicht Privater zur Kostentragung für hoheitliche Gefahrenabwehr‐ maßnahmen anlässlich von Fußballspielen auf. Seit langem herrscht in diesem Bereich Rechtsunsicherheit. Daran änderte auch das erstinstanzliche Urteil der zweiten Kammer des Ver‐ waltungsgerichts Bremen in dem Rechtsstreit der DFL gegen die Freie Hansestadt Bremen vom 17. Mai 2017 nichts.17 Denn das Gericht hat – jedenfalls in seinem Urteil18 – die Kernfrage offen gelassen, ob die gesetzliche Grundlage im Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetz mit der Verfassung im Einklang steht. Das wissenschaftliche Erkennt‐ nisinteresse dieser Arbeit liegt in dem Versuch, die daher fortbestehen‐ de Rechtsunsicherheit ein Stück weit zu beheben. Deshalb werden die 13 Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 279 f.; Schmidt, ZRP 2007, 120 (121); Lege, VerwArch 1998, 71 (72); Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (193). 14 Broß, DVBl. 1983, 377 (382). 15 Nolte, Kostenpflicht, S. 25. 16 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 149. 17 Vgl. hierzu Zweiter Teil, B, VI. 18 Zu den Erwägungen der Kammer im Rahmen der mündlichen Verhandlung am 17.05.2017: Dritter Teil, C, II, 2. Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 4 grundsätzliche Zulässigkeit einer solchen finanziellen Veranstalter‐ inanspruchnahme, die limitierenden Faktoren sowie diesbezüglich problematische Fragestellungen aus verfassungsrechtlicher Sicht aufge‐ zeigt. Die teilweise gegensätzlichen Interessen der Gebührengläubiger und ‑schuldner werden rechtlich eingeordnet und bewertet. Auch der praktischen Dimension kommt vor dem Hintergrund, dass die Kostenbeteiligung in Bremen lediglich den Auftakt einer gan‐ zen Reihe von landesrechtlichen Normierungen darstellen könnte, er‐ hebliche Bedeutung zu. Denn das bremische Ansinnen birgt erhebli‐ ches Potenzial im Sinne einer „Türöffnerfunktion“ für die übrigen Bun‐ desländer.19 Darüber hinaus werden zahlreiche Fußballspiele inner‐ halb einer Spielzeit als „Risikospiele“ verbunden mit einem erhöhten Polizeiaufgebot eingestuft und bereits die erste Bremer Gebührenfor‐ derung in Höhe von über 425.000 Euro für ein einziges Spiel hat ge‐ zeigt, welche erheblichen Summen der Diskussion zugrunde liegen.20 Rückschlüsse für die aktuellen Möglichkeiten einer Kostenbeteili‐ gung können aus der rechtsnormativen Entwicklung gewonnen wer‐ den, insbesondere aus den in der Vergangenheit geschaffenen Kosten‐ erstattungsnormen bis hin zu der Motivation, die im Jahr 2014 zu der Regelung in Bremen geführt hat. Die Bremer Regelung dient im Rahmen der Untersuchung daher lediglich als Inspiration für verschiedene Rechtmäßigkeitsaspekte und nur zur Klärung der generellen Zulässigkeit einer solchen privaten Kostenbeteiligung. Dabei werden sich zwangsläufig aus den allgemei‐ nen Erwägungen auch Rückschlüsse auf das Bremer Modell ergeben. Dennoch steht im Wesentlichen eine erweiterte Gesamtbetrachtung der Problematik im Fokus, bei der auch Aspekte der früheren badenwürttembergischen Norm vergleichend betrachtet werden. Im Rahmen der rechtsdogmatischen Analyse ist auf eine Darstel‐ lung relevanter staatstheoretischer Überlegungen folgend zunächst die Möglichkeit einer Kostenbeteiligung nach allgemeinem Polizeirecht in Betracht zu ziehen. Dabei ist die Frage zu beantworten, ob ein Veran‐ 19 Auch Mäurer ist davon überzeugt, dass sich zukünftig mehrere Bundesländer dem bremischen Modell anschließen werden: vgl. NDR-Online v. 27.07.2015, https://w ww.ndr.de/sport/fussball/Bremen-bleibt-hart-und-schickt-Rechnung-an-DFL,bre men644.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 20 Vgl. hierzu Zweiter Teil, B, V. Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 5 stalter für die am Rande seiner Veranstaltung auftretenden Störungen und Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung als Störer im polizeirechtlichen Sinne zu qualifizieren ist. Dazu bedarf es unter anderem auch eines Blickes auf den vielfach eingeschlagenen Weg einer Herleitung der Störereigenschaft über die umstrittene Rechtsfi‐ gur des Zweckveranlassers. Schwerpunktmäßig muss die grundsätzliche Zulässigkeit einer fi‐ nanziellen Inanspruchnahme der Veranstalter im Wege einer gebüh‐ renrechtlichen Regelung betrachtet werden, das heißt, welche Vorga‐ ben der Verfassung im Hinblick auf das Finanzierungsinstrument der Gebühr zu entnehmen sind, welchen verfassungsrechtlichen Anforde‐ rungen eine Gebührenbelastung der Veranstalter also unterliegt. Es bedarf zudem der Erörterung, für welche Amtshandlungen der Polizei bereits Gebührentatbestände existieren und ob Gebührenerhe‐ bungen gerade für polizeiliche Maßnahmen der Gefahrenabwehr ver‐ fassungsrechtliche Grenzen gesetzt sind. In Frage steht außerdem, ob es im Zusammenhang mit der Kostenpflichtigkeit polizeilicher Leis‐ tungen nicht vielmehr einer differenzierteren Betrachtungsweise be‐ darf, als sie in der aktuellen öffentlichen Diskussion an den Tag gelegt wird. Einführung in die Problematik Keine andere Sportart begeistert die Menschen der Bundesrepublik Deutschland so sehr wie der Fußball. Für ihn streitet eine besondere Faszination und gesellschaftliche Leidenschaft sowohl im organisierten als auch im nicht organisierten Bereich. Dies belegen beeindruckende Zahlen: Im Jahr 2017 hatte der DFB insgesamt mehr als sieben Millio‐ nen Mitglieder zu verzeichnen.21 57 Prozent der Bundesbürger gaben an, dass sie sich für Fußball interessieren und rund 75 Prozent der Be‐ fragten attestierten der Bundesliga, ein fester Bestandteil unserer Ge‐ sellschaft zu sein.22 A. 21 DFB Mitglieder-Statistik 2017, https://www.dfb.de/fileadmin/_dfbdam/141295-Mi tglieder-Statistik_2017_final.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 22 Marktforschungsumfrage von tns-infratest unter 2.004 Befragten im Zeitraum Ok‐ tober/November 2014 im Auftrag der DFL. Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 6 Zusätzliche Befeuerung erhielt diese Popularität und gesellschaftli‐ che Verankerung durch herausragende Erfolge deutscher Mannschaf‐ ten in der jüngeren Vergangenheit. Herausgehoben sei hier nur der Gewinn des vierten Weltmeistertitels der deutschen Fußball-National‐ mannschaft am 13. Juli 2014 in Brasilien. Die inländischen Medien heizten die Stimmung mit Schlagzeilen wie „Ganz Deutschland ist Weltmeister“23 oder „Wir! Sind! Weltmeister!“24 zusätzlich an. Der professionelle Fußball als Wirtschaftsfaktor Dieser Popularität ist es gleichzeitig geschuldet, dass der Fußball sich mittlerweile zu einem gewaltigen Wirtschaftszweig entwickelt hat. Der organisierte professionelle Fußball in Deutschland betreibt durch seine Institutionen DFB, Ligaverband, DFL, den Landesverbän‐ den und den Vereinen selbst heutzutage ein Milliardengeschäft. Des‐ halb verwundert es nicht, dass die Bundesliga in der Spielzeit 2015/2016 den zwölften Umsatzrekord in Folge vermelden konnte.25 Dabei verzeichnete sie nach Angaben der DFL in der genannten Sai‐ son einen Gesamtumsatz in Höhe von rund 3,24 Milliarden Euro – einem Plus von 23,71 Prozent im Vergleich zur Vorsaison – während die 2. Bundesliga mit rund 608 Millionen Euro ebenfalls einen neuen Bestwert erzielte. Die Vereine des deutschen Lizenzfußballs registrier‐ ten in der Saison 2015/2016 insgesamt 18,79 Millionen Zuschauer. Die im Durchschnitt 42.421 Besucher pro Spiel bescherten der Bundesliga im europäischen Vergleich den ersten Platz in der Zuschauerstatistik. Der Lizenzfußball bietet eine bemerkenswerte Erwerbsquelle: Ins‐ gesamt beschäftigte er in der Saison 2015/2016 53.114 Menschen in di‐ I. 23 Die Welt-Online v. 14.07.2014, http://www.welt.de/sport/fussball/wm-2014/article 130112682/Ganz-Deutschland-ist-Weltmeister .html (letzter Abruf am 01.11.2017). 24 F.A.Z.-Online v. 14.07.2014, http://www.faz.net/aktuell/sport/fussball-wm/deutsch es-team/wm-pressestimmen-wir-sind-weltmeister-13044241.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 25 Hinsichtlich nachfolgender Angaben vgl. Deutsche Fußball Liga GmbH, DFL-Re‐ port 2017 – Die wirtschaftliche Situation im Lizenzfußball, http://www.bundesliga. com/de/bundesliga/news/dfl-report-2017-bundesliga-deutsche-fussball-liga-agmd 18.jsp (letzter Abruf am 01.11.2017). A. Einführung in die Problematik 7 rekter Anstellung oder durch Beauftragung der Profiklubs oder ihrer Tochtergesellschaften. Die positive Entwicklung verdeutlicht auch hier ein Blick ins Vorjahr, in dem noch 2.877 Arbeitsplätze weniger ange‐ boten wurden. Die für die vorliegende Untersuchung – jedenfalls in gesellschafts‐ politischer Hinsicht – sicherlich interessanteste und vielfach in pro- DFL-Parolen hörbare Angabe betrifft jedoch den professionellen orga‐ nisierten Fußball in seiner Rolle als beachtlichen Steuerzahler. Schickhardt formuliert hierzu: „Die Aufrechterhaltung der öffent‐ lichen Ordnung ist eine der klassischen Pflichtaufgaben des Staates, für die Steuern bezahlt wird.“26 Dem pflichtet auch Nolte mit seiner An‐ sicht bei, dass die durch den Fußball erzielten Steuereinnahmen des Staates in diesem Kontext nicht unberücksichtigt bleiben dürfen: „Und wofür zahlt [der professionelle Fußball] eigentlich Steuern, wenn nicht für die vornehmste Aufgabe des Staates, öffentliche Sicherheit zu ge‐ währleisten?“27 Den steuerlichen Staatseinkünften scheint danach im vorliegenden Kontext eine maßgebliche Bedeutung zuzukommen. Dies gibt Anlass, einen genaueren Blick auf die durch den deutschen Lizenzfußball ge‐ leisteten Steuern und Abgaben zu werfen. So beliefen sich die kumu‐ lierten betrieblichen und personenbezogenen Steuern und Abgaben der Profiklubs und ihrer Mitarbeiter an den Fiskus in der Saison 2015/2016 auf über 1,46 Milliarden Euro.28 Allein die an die Staatskas‐ se entrichtete Umsatzsteuer (ohne Vorsteuer) des Lizenzfußballs wird mit rund 610 Millionen Euro zum Ende des Jahres 2015 beziffert. 26 ZDF Sport-Online v. 18.04.2015, http://www.zdfsport.de/fussball-bundesliga-risik ospiel-werder-bremen-gegen-den-hamburger-sv-abstiegskampf-in-wahlkampfzeit en-38070762.html (letzter Abruf am 01.11.2017); vgl. auch Orth, Bremen: Kosten‐ tragung für Polizeieinsätze – Mein DPA-Statement v. 24.07.2014, http:// www.janforth.de/bremen-kostentragung-fuer-polizeieinsaetze-mein-dpa-state‐ ment/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 27 Interview Nolte im Deutschlandfunk v. 05.08.2014, http://www.deutschlandfunk.d e/polizei-einsaetze-in-stadien-oeffentliche-sicherheit-ist.694.de.html?dram:article _id=293666 (letzter Abruf am 01.11.2017). 28 Hinsichtlich nachfolgender Angaben vgl. Deutsche Fußball Liga GmbH, DFL-Re‐ port 2017 – Die wirtschaftliche Situation im Lizenzfußball, http://www.bundesliga. com/de/bundesliga/news/dfl-report-2017-bundesliga-deutsche-fussball-liga-agmd 18.jsp (letzter Abruf am 01.11.2017). Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 8 Es verwundert daher nicht, dass sich die DFL in ihrem Bundesliga- Report 2017 infolgedessen sicher ist, dass auch der Staat und die Allge‐ meinheit von den steigenden Einnahmen des Lizenzfußballs profitie‐ ren.29 Der personelle Polizeibedarf und seine Kosten Während das Unterhaltungsgeschäft der Bundesliga expandiert, bildet das Bestreben nach einer Garantie von Sicherheit und Ordnung ein grundlegendes Kernelement des organisierten Fußballs. Darunter fallen in Anbetracht der teilweise erheblichen Gewaltbe‐ reitschaft anlässlich solcher Spielaustragungen vornehmlich der größt‐ mögliche Schutz der körperlichen Integrität aller Beteiligten sowie die Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebs. Denn die gesell‐ schaftliche Anziehungskraft des professionellen Fußballs lockt nicht ausschließlich friedliebende Fans und sportbegeisterte Zuschauer in die Fußballstadien. Vielmehr wird der Fußball als gesellschaftliches Er‐ eignis zunehmend von aggressiven Gruppierungen missbraucht, um ihr Bedürfnis nach Gewalt zu befriedigen.30 Bei Ausschreitungen kommt es vielfach zu brutalen körperlichen Auseinandersetzungen zwischen Tätern, die in der Regel den unterschiedlichen Fanlagern der Heim- und Gastmannschaften zuzuordnen sind.31 Aber auch Aus‐ schreitungen innerhalb der eigenen Anhängerschaft sind nicht gänz‐ II. 29 Nach einer Studie der Unternehmensberatung McKinsey & Company trug der professionelle Fußball bereits im Jahr 2010 zu jedem 500. Euro des Bruttoinlands‐ produktes in Deutschland bei, vgl. Studie McKinsey v. 13.04.2010, Wirtschaftsfak‐ tor Bundesliga – Die volkswirtschaftliche Bedeutung des professionellen Fußballs in Deutschland. 30 Feltes, Polizei und Fußball, S. 7. 31 Welches Ausmaß dabei erreicht werden kann, verdeutlicht ein Blick auf die polni‐ schen Verhältnisse, vgl. Artikel Zeit-Online v. 24.02.2011, http://www.zeit.de/sport /2011-02/hooligans-polen-krakau-em2012 (letzter Abruf am 01.11.2017). A. Einführung in die Problematik 9 lich ausgeschlossen.32 Die einsatztaktischen Erwägungen der Polizei werden häufig dadurch erschwert, dass sich die Gewaltexzesse nicht auf die Bereiche innerhalb oder unmittelbar außerhalb der Stadien be‐ schränken. Es kommt auch in weiter Entfernung zu den eigentlichen Austragungsstätten an sogenannten Drittorten zu körperlichen Aus‐ einandersetzungen und Krawallen. Öffentliche Gewalttätigkeiten erzeugen gerade für Unbeteiligte und friedliche Zuschauer nicht nur ein Klima von Angst und Bedräng‐ nis, vielfach geraten sie selbst willkürlich ins Visier der Straftäter. Die Bedrohlichkeit wird darüber hinaus durch Vermummungsaktionen, Fanmärsche und -gesänge, Fahnenschwenken, das Tragen von Kutten, den Einsatz von Pyrotechnik sowie durch aggressives Auftreten in öf‐ fentlichen Verkehrsmitteln, einhergehend mit erheblichem Alkohol‐ konsum, verstärkt. Speziell im Rahmen solcher Großsportveranstal‐ tungen, bei denen im Vorfeld bereits mit Gewalthandlungen zu rech‐ nen ist, stellt sich der Einsatz polizeilicher Kräfte zur Aufrechterhal‐ tung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung deshalb als unerlässlich dar. Gesamtbelastung der Polizeien von Bund und Ländern Die entsprechenden polizeilichen Arbeitsstunden der Länder und des Bundes zur unmittelbaren Einsatzbewältigung anlässlich aller Spiel‐ austragungen an den Standorten der ersten drei Ligen summierten sich in der Saison 2016/2017 auf 2.240.607 Stunden.33 Betrachtet man ausschließlich die Spielbegegnungen an den Stand‐ orten der Vereine der ersten beiden Bundesligen, so lassen sich diesbe‐ 1. 32 Das zeigen beispielhaft die jüngeren Geschehnisse in Bremen, als dort Bremer Hooligans und Bremer Ultras am Rande einer Begegnung gegen den Hamburger SV aneinander gerieten, vgl. Sport 1-Online v. 20.04.2015, http://www.sport1.de/fu ssball/bundesliga/2015/04/schlaegereien-und-verletzte-krawalle-beim-nordderbybremen-gegen-hsv (letzter Abruf am 01.11.2017); Spiegel-Online v. 20.04.2015, http://www.spiegel.de/sport/fussball/nordderby-in-bremen-rechte-hooligans-greif en-werder-ultras-an-a-1029449.html (letzter Abruf am 01.11.2017); TAZ-Online v. 20.04.2015, http://www.taz.de/!5011698/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 33 Vgl. hinsichtlich nachfolgender Angaben: Jahresbericht Fußball 2016/2017 der Zentralen Informationsstelle Sporteinsätze des Landesamtes für Zentrale Polizeili‐ che Dienste, https://lzpd.polizei.nrw/sites/default/files/2017-10/16_17_Jahresberic ht.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 10 züglich 1.770.699 erbrachte Einsatzstunden der Polizeien feststellen. Ausgehend von 1.300 Dienststunden eines Polizeibeamten pro Jahr in‐ diziert diese Gesamtsumme statistisch den hauptamtlichen Einsatz von rund 1.362 Polizeibeamten ausschließlich für die bundesweite Si‐ cherung der Fußballspiele von Erst- und Zweitligisten, wobei davon im Verhältnis 1.087 Beamte auf die Länder und 275 auf den Bund entfal‐ len. Die nachfolgende Grafik34 gibt einen Überblick über den Verlauf der zusammengefassten polizeilichen Einsatzstunden von Bund und Ländern aus den letzten sechs Spielzeiten, die anlässlich von Spielaus‐ tragungen ausschließlich der Vereine der ersten beiden Bundesligen angefallen sind: Einsatzstunden Polizei Bund/Länder anlässlich von Spielaus‐ tragungen der ersten beiden Bundesligen (Spielzeiten 2010/11 – 2016/17) Festzustellen ist ein größerer Rückgang der Gesamtzahl an Einsatz‐ stunden im Vergleich zur Saison 2013/2014. Diese Reduzierung ist Tabelle 1: 34 Die Grafik wurde vom Verfasser anhand der in den ZIS-Jahresberichten aufgeführ‐ ten Zahlen erstellt. A. Einführung in die Problematik 11 vornehmlich auf die Abstiege der Vereine Energie Cottbus, Arminia Bielefeld und Dynamo Dresden in die 3. Liga zurückzuführen. Die Anhängerschaften dieser Vereine sind in der Szene für regelmäßige Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bekannt, bergen somit ein höheres Risiko- und Störerpotenzial in sich und nehmen da‐ her unweigerlich eine erhebliche Anzahl an Polizeikräften in An‐ spruch. Gleichwohl hat sich der Polizeibedarf insgesamt dadurch nicht we‐ sentlich verringert, sondern lediglich um eine Liga tiefer verlagert, wie auch die nachfolgenden Angaben in Bezug auf weitere Wettbewerbe der Saison 2015/2016 und die dafür erforderlichen Polizeieinsatzstun‐ den veranschaulichen: weitere Wettbewerbe Gesamtanzahl geleisteter Arbeitsstunden von Landes- und Bundespolizeien (Vorjahreswerte in Klammern) 3. Liga 469.908 (614.733) Regionalliga 361.862 (300.049) UEFA-Klubwettbewerbe 128.821 (111.657) Länderspiele 21.235 (40.893) Einsatzstunden Polizei Bund/Länder anlässlich von Spielaus‐ tragungen in weiteren Wettbewerben (Spielzeit 2016/17) Zudem vermitteln noch weitere Werte einen Eindruck über die be‐ trächtliche polizeiliche Belastung durch Fußballspiele. Die Polizeibehörden schätzten die Anzahl sogenannter Fußball‐ fans der Kategorien B (gewaltbereit/-geneigt) und C (gewaltsuchend) in den Lagern der Vereine beider Bundesligen in der Saison 2016/2017 auf 10.617 Personen. Insgesamt wurden bei Begegnungen der beiden höchsten deutschen Spielklassen 1.044 Personen verletzt – davon u.a. 235 Polizeibeamte, 253 Störer und 432 Unbeteiligte – sowie 5.466 Strafverfahren eingeleitet und über 7.000 Gegenstände im Zuge poli‐ zeilicher Einsatzmaßnahmen sichergestellt bzw. beschlagnahmt. Hinzu kamen insgesamt 7.783 freiheitsentziehende Maßnahmen, von denen sich der weitaus größere Teil mit 5.210 Anordnungen auf die Strafprozessordnung stützte und lediglich 2.573 Maßnahmen auf die jeweiligen Polizeigesetze entfielen. Tabelle 2: Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 12 Belastung speziell in Bremen Speziell die Bremer Zahlen bieten Anlass zur Sorge. Bereits Ende des Jahres 2008 interessierte sich die Bremer CDU- Fraktion für die dortige Entwicklung der Gewalt am Rande von Fuß‐ ballspielen und richtete eine große Anfrage an den Bremer Senat.35 Insbesondere wurden Informationen über Erkenntnisse des Senats hinsichtlich der Ultra- und Hooliganszene in Bremen, der Anzahl ge‐ speicherter Bremer Personen in der Datei „Gewalttäter Sport“, der jährlich im Zusammenhang mit Fußballspielen eingeleiteten Strafver‐ fahren, polizeilicher Maßnahmen gegen gewaltbereite Fußballanhän‐ ger, verhängter Stadionverbote und anfallender polizeilicher Einsatz‐ kosten angefordert. Für die vorliegende Untersuchung von besonderem Interesse ist die vom Senat in seiner Stellungnahme veröffentlichte Übersicht zu der Frage, in welchem personellen Umfang die Polizei im Bundesland Bremen seit der Saison 2002/2003 jährlich im Zusammenhang mit Fußballspielen im Einsatz war und welche Kosten dadurch verursacht wurden.36 Allerdings reichen diese Zahlen lediglich bis in die Saison 2007/2008. Auch die LIS Bremen veröffentlicht solche Daten im Ge‐ gensatz zu anderen Bundesländern nicht. Aus einem Schreiben der Bremer Polizei – auf eine Anfrage des Verfassers vom 1. Juni 2015 –, gehen folgende Zahlen der Spielzeiten 2009/2010 bis 2014/2015 her‐ vor:37 2. 35 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 17/588 v. 04.11.2008. 36 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 17/657 v. 16.12.2008. 37 Berücksichtigung finden dabei alle Fußballeinsätze im Land Bremen anlässlich von Liga-, Test-, Freundschafts- und Pokalspielen der jeweiligen Mannschaften. Die Kostenberechnung basiert dabei alleine auf der Berechnung der Kosten für den Personalaufwand nach Maßgabe des im Kostenverzeichnis zur AllKostV festgeleg‐ ten Stundensatzes für einen Beamten des gehobenen Dienstes. Die eingesetzten Fremdkräfte aus anderen Bundesländern wurden bei der Berechnung des Perso‐ nalaufwandes ebenfalls nach Maßgabe des im Kostenverzeichnis zur AllKostV fest‐ gelegten Stundensatzes berücksichtigt und sind somit Bestandteil der angegebenen jährlichen Kosten. Diese wurden hinsichtlich der Spiele der Bundesliga-Mann‐ schaft des SV Werder Bremen vom Verfasser auf zwei Nachkommastellen gerun‐ det. A. Einführung in die Problematik 13 Einsatzstunden und Kosten Polizei Bremen anlässlich von Spielaustragungen des SV Werder Bremen I und II (Spielzei‐ ten 2009/10 – 2014/15) Die Erkenntnisse hinsichtlich Bremer Problemfans aus der sogenann‐ ten Datei „Gewalttäter Sport“ runden das Bild ab. Bei dieser Datei handelt es sich um eine bundesweite Verbundspei‐ cherung der Polizei über Daten solcher Personen, gegen die im Rah‐ men von Sportveranstaltungen – vornehmlich von Fußballspielen – wegen des Verdachts der Verübung bestimmter Katalogstraftaten Er‐ mittlungsverfahren eingeleitet wurden.38 Zudem enthält sie Speiche‐ rungen über rechtskräftige Verurteilungen sowie Daten über solche Personen, gegen die Personalienfestellungen, Platzverweise oder Inge‐ wahrsamnahmen angeordnet wurden, sofern bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sich diese Personen bei zukünftigen Ver‐ anstaltungen an Straftaten von erheblicher Bedeutung beteiligen wer‐ den. Auch die Sicherstellung von Waffen oder anderen gefährlichen Gegenständen kann eine Speicherung begründen. Tabelle 3: 38 Vgl. hinsichtlich nachfolgender Angaben: Online-Artikel der Polizei NRW, https:// www.polizei.nrw.de/artikel__4596.html (letzter Abruf am 01.11.2017). Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 14 Die Datei enthält dabei Angaben zur Person sowie Informationen zum konkreten Ereignis, welches zur entsprechenden Speicherung ge‐ führt hat. Darüber hinaus sind ihr – falls bestimmbar – eine Vereins‐ zuordnung, das Vorliegen eines verhängten Stadionverbotes und er‐ folgte polizeiliche Präventivmaßnahmen wie Gefährderanschreiben, Meldeauflagen oder Beschränkungen nach dem Passgesetz zu entneh‐ men. Lange Zeit war diese im Jahr 1994 eingeführte Verbunddatei um‐ stritten, bis das BVerwG ihre Rechtmäßigkeit letztlich mit Urteil vom 9. Juni 2010 feststellte.39 Speziell im Hinblick auf die Hansestadt Bremen waren im Jahr 2008 insgesamt 120 Personen mit der Vereinszuordnung „Werder Bre‐ men“ in der Datei „Gewalttäter Sport“ gespeichert. Es konnten 50 Per‐ sonen der Kategorie B und weitere 60 der Kategorie C zugeordnet wer‐ den.40 Mit Stand vom 8. Juni 2015 wurden – nach Auskunft der Polizei Bremen auf eine Anfrage des Verfassers vom 4. Juni 2015 – dagegen lediglich 37 Personen mit der Klassifikation „Werder Bremen“ in der Verbunddatei geführt. Dieser Rückgang ist sicherlich auch vor dem Hintergrund zu sehen, dass nach 5 Jahren eine automatische Löschung der Daten erfolgt. Des Weiteren wurden rund 250 Personen in der Ka‐ tegorie B und 60 bis 80 Personen in der Kategorie C registriert. Die nicht nur für Bremen geltende Tatsache, dass die fußballbe‐ dingten Einsatzstunden der Polizeibeamten nicht innerhalb der regulä‐ ren Dienstzeiten ausgeglichen werden können, hoben die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen in ihrem Antrag, Veranstalter von Lizenzfußballspielen angemessen an den entstehenden Kosten zu beteiligen, an die Bremische Bürgerschaft hervor.41 Sie begründeten dies mit den im genannten Zeitraum angefallenen Kosten von unge‐ fähr zwei Millionen Euro, die bei ausschließlich vom Ligaverband ver‐ anstalteten Begegnungen der Fußball-Bundesliga in Bremen für über 37.000 Dienststunden der Polizei in der Saison 2012/2013 entstanden seien.42 39 BVerwG DÖV 2010, 944 ff. 40 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 17/657 v. 16.12.2008. 41 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1201 v. 10.12.2013. 42 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1201 v. 10.12.2013. A. Einführung in die Problematik 15 Letztlich ist erkennbar, dass die staatliche Bewältigung des herr‐ schenden Sicherheitsbedarfs mit erheblichen und dennoch weiter stei‐ genden Kosten unausweichlich verbunden ist. Die verantwortungsgeteilte Sicherheitsgewährleistung bei Fußballspielen Die Durchführung von Lizenzfußballspielen ist in einem hohen Maße geprägt von einer Kooperation zwischen privaten und staatlichen Si‐ cherheitskräften. Dieses Zusammenwirken ist aber nicht dahingehend zu verstehen, dass sowohl den Veranstaltern als auch dem Staat hin‐ sichtlich der Sicherheitsgewährleistung eine Allzuständigkeit zukommt. Vielmehr sind verschiedene Pflichtenkreise voneinander abzugrenzen. Die Gewährleistung der inneren Sicherheit stellt eine öffentliche Aufgabe dar,43 da ihre Erfüllung regelmäßig im Allgemeininteresse er‐ folgt. Grundsätzlich ist aber die Wahrnehmung solcher Gemeinwohl‐ aufgaben nicht zwangsläufig ausschließlich dem Staat zugewiesen. Ihre Erfüllung kann auch von anderen Aufgabenträgern übernommen wer‐ den.44 Insbesondere privaten Dienstleistungen im Sicherheitssektor kommt heute dabei eine immer größere Bedeutung zu, denn der Staat ist nicht in der Lage, die innere Sicherheit immer und überall aus‐ schließlich durch eigene Kräfte zu gewährleisten.45 Deshalb ist es vorteilhaft, dass die Gewährleistung der Sicherheit in gewissen Teilbereichen, die gerade nicht ausschließlich den staatli‐ chen Einsatzkräften vorbehalten sind, durchaus einer Privatisierung zugänglich ist. Zwar treffen den Staat grundrechtliche Schutzpflich‐ ten46 und sicherlich ist er Träger des Gewaltmonopols47. Beides bedeu‐ tet jedoch nicht, dass ihm zugleich ein absolutes „Sicherheits- und Prä‐ B. 43 Nolte, Sport und Recht, S. 140. 44 Korioth, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 30 Rn. 14; ebenso Feltes, ZRP 2007, 243. 45 Feltes, ZRP 2007, 243 (244). 46 Nolte, Kostenpflicht, S. 7; Nolte, Gefahrenabwehrrechtliche Fragen im Kontext ge‐ waltträchtiger Sportveranstaltungen, in: Höfling/Horst, Sport und Gewalt, S. 40. 47 Vgl. hierzu Dritter Teil, A, I, 1. Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 16 ventionsmonopol“ auferlegt werden kann.48 Dass ein solches Zusam‐ menspiel gelungene Ergebnisse erzielen kann, hat die Fußball-Welt‐ meisterschaft 2006 in Deutschland bereits eindrucksvoll unter Beweis gestellt.49 Die private Sicherheitsarbeit Die Bedeutung der Durchführung zusätzlicher Präventionsmaßnah‐ men durch private Sicherheitskräfte neben den polizeilichen Amts‐ handlungen zeigt sich insbesondere bei den in Rede stehenden Begeg‐ nungen des Lizenzfußballs. Für die Abwehr drohender Gefahren im Rahmen solcher Großsportveranstaltungen sind ein präzises Zusammenspiel und eine verantwortungsbewusste Kooperation in Gestalt einer „gesamtgesell‐ schaftlichen Vorbeugungsarbeit“ zwischen den jeweiligen Veranstal‐ tern und dem Staat unerlässlich.50 Die Präventionsmaßnahmen der privaten Veranstalter, die in aller Regel durch den Einsatz beauftragter Sicherheitsunternehmen erfol‐ gen, sind insbesondere innerhalb umgrenzter Stadionbereiche essenti‐ ell.51 Sie haben zugunsten einer effektiven Gefahrenabwehr dafür Sor‐ ge zu tragen, dass sich typische veranstaltungsbedingte Gefahren in‐ nerhalb eines bestimmten Bereichs nicht realisieren.52 Diese Verant‐ wortung resultiert sowohl aus dem privaten Hausrecht der Veranstal‐ ter, das ihnen auch die Möglichkeit gibt, einzelne Gewalttäter und I. 48 Stober, Moderne Dimensionen des Sicherheitsgewerberechts, in: Stober/Olschok, Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, S. 6; Stober, DÖV 2000, 261 (263); Hil‐ pert, Das Fußballstrafrecht des Deutschen Fußball-Bundes, S. 233 ff.; Nolte, Sport und Recht, S. 140; Nolte, NVwZ 2001, 147 (149); Nolte, Gefahrenabwehrrechtliche Fragen im Kontext gewaltträchtiger Sportveranstaltungen, in: Höfling/Horst, Sport und Gewalt, S. 38. 49 Feltes, ZRP 2007, 243; vgl. auch Breucker, NJW 2006, 1233 ff. 50 Nolte, Sport und Recht, S. 140. 51 Nolte, Sport und Recht, S. 141. 52 Vgl. § 26 Nr. 10 der DFB-Richtlinie zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundes‐ spielen, http://www.dfb.de/fileadmin/_dfbdam/24341-1_Richtlinien_zur_Verbess erung_der_Sicherheit_bei_Bundesspielen.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Die verantwortungsgeteilte Sicherheitsgewährleistung bei Fußballspielen 17 Randalierer mit Stadionverboten zu belegen,53 als auch aus bestehen‐ den Verkehrssicherungspflichten.54 Die Veranstalter tragen die Verantwortung für den unmittelbaren Stadionbereich, zu dem bereits die Einlasskontrollen gehören.55 Einen Eindruck vermittelt in diesem Zusammenhang der ZIS‑Jahresbericht der Saison 2016/2017: Rund 47 Prozent der regis‐ trierten Straftaten bei Spielaustragungen der ersten Bundesliga wurden innerhalb des Stadions bzw. anlässlich der Zugangskontrollen began‐ gen, während ungefähr 33 Prozent der Taten im unmittelbaren Stadi‐ onumfeld respektive auf den Parkplatzbereichen und etwa 19 Prozent im Stadtgebiet des jeweiligen Spielortes verübt wurden.56 Ihrer Verantwortung werden die Veranstalter regelmäßig neben der Durchführung der Einlasskontrollen, die insbesondere verhindern sollen, dass Waffen, gefährliche Werkzeuge oder Pyrotechnik in die Stadien gelangen, durch eine Vielzahl weiterer präventiver Maßnah‐ men gerecht.57 Ihr Tätigwerden beginnt bereits vor den eigentlichen Spielaustra‐ gungen. Dazu zählen planerische Maßnahmen beim Verkauf der Ein‐ trittskarten, um die Trennung rivalisierender Fanlager zu gewährleis‐ ten und Risiken zu minimieren. Insbesondere bei „Risikospielen“ sind gemäß § 32 Nr. 1 d) DFB-Durchführungsbestimmungen entsprechen‐ de Maßnahmen zu erwägen. Beispiele hierfür sind das Verkaufsverbot von alkoholischen Getränken und die Begrenzung der Abgabe von Eintrittskarten.58 Zum Zwecke einer strikten Trennung der Anhänger in den Zuschauerbereichen besteht die Möglichkeit der Zuweisung von Plätzen auch entgegen dem Aufdruck auf den Eintrittskarten (soge‐ 53 Vgl. BGH NJW 2010, 534 ff.; insbesondere Henseler, Die rechtlichen Dimensionen des bundesweiten Stadionverbots; Stoll/Lüers, DÖV 2014, 222 ff.; Siegel, NJW 2013, 1035 ff. 54 Nolte, Kostenpflicht, S. 7; vgl. zu den Verkehrssicherungspflichten exemplarisch: BGH NJW 1984, 801 ff. und BGH NJW 1990, 905 ff; vgl. zum Inhalt des privaten Hausrechts ausführlich Schulze, JZ 2015, 381 (388 f.). 55 Feltes, Polizei und Fußball, S. 14. 56 Jahresbericht Fußball 2016/2017 der Zentralen Informationsstelle Sporteinsätze des Landesamtes für Zentrale Polizeiliche Dienste, https://lzpd.polizei.nrw/sites/de fault/files/2017-10/16_17_Jahresbericht.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 57 Vgl. Nolte, Sport und Recht, S. 141; Nolte, Kostenpflicht, S. 7; Nolte, NVwZ 2001, 147 (149). 58 Zum Verbot der Abgabe von Eintrittskarten: OVG Hamburg NJW 2012, 1975 ff. Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 18 nannte „zwangsweise Kanalisierung“) und des Einrichtens von leeren „Pufferblöcken“ zwischen gefährdeten Zuschauerbereichen. Ferner liegt ein Schwerpunkt auf der Sicherung der Gästeblöcke und der Trennung der Fanlager durch bauliche Vorkehrungen mittels Schutz‐ gittern und Absperrungen. Des Weiteren existieren vereinzelte Bereiche, die einer erhöhten Sicherheitsgarantie durch die privaten Sicherheitskräfte bedürfen: Hierzu zählen insbesondere die An- und Abfahrtswege innerhalb des umgrenzten Stadiongebiets, die etwa von Rettungskräften genutzt wer‐ den, sowie die Räumlichkeiten der Mannschaften, der Schiedsrichter und der VIP-Gäste. Deshalb sind entsprechende Sicherheitszonen ein‐ zurichten. Zudem ist dafür Sorge zu tragen, dass die Auf- und Abgänge der Zuschauerblöcke von Hindernissen frei bleiben und somit jederzeit als Rettungswege genutzt werden können. Außerdem muss verhindert werden, dass einzelne Zuschauer die Zäune zum Stadioninnenbereich überqueren und mithin das Geschehen auf dem Spielfeld stören. Bei „Risikospielen“ kann zusätzlich die Bewachung der Platzanlage in der Nacht vor der Veranstaltung festgelegt werden.59 Eine der wichtigsten Aufgaben des privaten Sicherheitspersonals liegt sicherlich in der ständigen Beobachtung der Menschenmengen auf den Rängen und der damit einhergehenden zeitnahen Information der vor Ort befindlichen Polizei über kritische Situationen bzw. bereits eingetretene Störungen. Hinsichtlich all dieser Maßnahmen bleibt jedoch zu beachten, dass private Sicherheitsunternehmen zwar der effektiven Präventionsarbeit dienen, im Verhältnis zu den staatlichen Kräften jedoch eher eine er‐ gänzende und entlastende Funktion60 einnehmen und ihnen vielmehr nur die Position von „informationellen Verwaltungshelfern“61 zu‐ kommt. Ihre Integration in das polizeiliche Einsatzhandeln in Form 59 Vgl. § 32 Nr. 1 d) DFB-Durchführungsbestimmungen, http://www.dfb.de/fileadmi n/_dfbdam/27994-07_Durchfuehrungsbestimmungen.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 60 Vgl. hierzu die Einbeziehungsmotive nach Stober, ZRP 2001, 260 (262). 61 Nolte, Sport und Recht, S. 142. B. Die verantwortungsgeteilte Sicherheitsgewährleistung bei Fußballspielen 19 einer „Sicherheitspartnerschaft“62 steht unter der Prämisse, dass das staatliche Gewaltmonopol durch diese Heranziehung nicht unterlaufen werden darf.63 Außerhalb der Stadien hat daher ausschließlich die Po‐ lizei ihrer gefahrenabwehrrechtlichen Aufgabe nachzukommen,64 denn private Sicherheitskräfte sind nicht mit den besonderen Ein‐ griffsbefugnissen der Polizei ausgestattet.65 Ihnen stehen vielmehr aus‐ schließlich die sogenannten „Jedermann-Rechte“, die nicht über Not‐ wehr-, Notstands- oder (vertraglich übertragene) Selbsthilferechte hin‐ ausgehen, zu.66 Die staatliche Sicherheitsarbeit Die staatliche Gefahrenabwehr lässt sich im Zusammenhang mit der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit bei Fußballveranstaltun‐ gen grundsätzlich in vier verschiedene Phasen aufteilen.67 II. 62 Nolte, Die Gewährleistung der Sicherheit bei Fußballspielen durch staatliche Ord‐ nungsbehörden und den ausrichtenden Verein, S. 56. 63 Nolte, Sport und Recht, S. 142. 64 Feltes, Polizei und Fußball, S. 14. 65 Vgl. zu den polizeilichen Befugnissen bei Großsportveranstaltungen bereits: Erster Teil, B, II, 5. 66 Vgl. § 34 a Abs. 5 GewO: „Der Gewerbetreibende und seine Beschäftigten dürfen bei der Durchführung von Bewachungsaufgaben gegenüber Dritten nur die Rechte, die Jedermann im Falle einer Notwehr, eines Notstandes oder einer Selbsthilfe zustehen, die ihnen vom jeweiligen Auftraggeber vertraglich übertragenen Selbsthilferechte so‐ wie die ihnen gegebenenfalls in Fällen gesetzlicher Übertragung zustehenden Befug‐ nisse eigenverantwortlich ausüben. In den Fällen der Inanspruchnahme dieser Rechte und Befugnisse ist der Grundsatz der Erforderlichkeit zu beachten.“; vgl. auch Feltes, ZRP 2007, 243 (244), der auf die stillschweigende Duldung der Verlagerung ho‐ heitlicher Aufgaben hinweist; vgl. auch Müller-Eiselt, GewA 2014, 232 ff.; hinzu‐ weisen ist in diesem Zusammenhang auf die aktuelle Kritik an der Qualifikation des privaten Sicherheitspersonals, die die Bundesregierung dazu veranlasst hat, zu‐ künftig Sachkundenachweise für Bewachungsunternehmer zu fordern, vgl. BT- Drs. 18/8558 v. 25.05.2016. Darunter fallen gemäß § 34 a Abs. 1(a) S. 2 Nr. 5 GewO n.F. zukünftig auch Bewachungen von zugangsgeschützten Großveranstaltungen in leitender Funktion. 67 Vgl. hierzu die Darstellung von Lege, VerwArch 1998, 71 (74); Nolte, Gefahrenab‐ wehrrechtliche Fragen im Kontext gewaltträchtiger Sportveranstaltungen, in: Höf‐ ling/Horst, Sport und Gewalt, S. 41; Nolte, Sport und Recht, S. 132. Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 20 Die Vorbereitungsphase Die erste Phase dient der umfassenden Aufklärung der Beamten über die Sachlage und möglicherweise drohende Gefahren und Konflikte weit im Vorfeld der Spielaustragung. Hierbei kommt es regelmäßig zum Einsatz von Fan-Betreuern als Kontaktleute zur Fanszene.68 Die Aufgabe der Gefahrenabwehr wird damit erkennbar ausgedehnt: Während die klassische Gefahrenabwehr erst im Zeitpunkt drohender Gefahren eingreift, schreitet die präventi‐ ve Abwehr von Gefahren im Rahmen von Großsportveranstaltungen bereits im Vorfeld der eigentlichen Veranstaltung im Wege einer Ge‐ fahrenvorsorge ein.69 Erforderlich ist eine solche Ausweitung insbesondere, um den Si‐ cherheitsbehörden möglichst frühzeitige Erkenntnisse über die Ent‐ wicklungen und Pläne der – mittlerweile bestens organisierten – Hoo‐ ligan- und Ultraszenen zu verschaffen und den von ihnen ausgehen‐ den Bedrohungen effektiv entgegenzutreten. Dies steht im Einklang mit dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag, sofern eine tatsächliche Abwehr drohender Gefahren auf andere Weise nicht zu realisieren ist.70 Die vorverlagerte Form der Gefahrenabwehr spielt insbesondere im Zusammenhang mit der Erhebung personenbezogener Daten – wie etwa bei der schon erwähnten Datei „Gewalttäter Sport“ – eine bedeu‐ tende Rolle. In dieser ersten Phase kommt ein präventiv-polizeiliches Maßnahmenbündel in Form von Aufklärungsgesprächen, Gefährder‐ anschreiben und der Auferlegung von Meldeauflagen zum Einsatz. Zu‐ dem werden die Polizeibehörden an den jeweiligen Wohnsitzen von bereits polizeilich bekannten Problemfans aktiv, indem sie gezielte Ge‐ fährderansprachen vornehmen, die darauf gerichtet sind, den potenzi‐ ellen Gewalttätern Konsequenzen für den Fall der Begehung von Straf‐ taten anlässlich einer Fußballbegegnung unmissverständlich anzudro‐ hen. 1. 68 Nolte, Sport und Recht, S. 132. 69 Nolte, Sport und Recht, S. 132. 70 BVerfGE 46, 214 (222 f.). B. Die verantwortungsgeteilte Sicherheitsgewährleistung bei Fußballspielen 21 Die Vorspielphase Die zweite Phase hat das unmittelbare Vorfeld der Spielaustragung im Blick.71 Sie beginnt mit der Anreise und Zusammenkunft der Zu‐ schauer und umfasst auch die polizeiliche Begleitung von Gästefans auf ihrem Weg vom Bahnhof zum Stadion.72 Außerdem werden die polizeilichen Sicherheitskräfte zur Regelung des Straßenverkehrs tätig. Die Spielphase Die dritte Phase konzentriert sich auf die Dauer der Veranstaltung selbst.73 Hier liegt ein Schwerpunkt des staatlichen Handelns auf der Über‐ wachung der Zuschauer sowohl innerhalb als auch außerhalb des Sta‐ dions – zum Teil mittels Videoüberwachung – und auf den erforderli‐ chen Maßnahmen gegen Randalierer.74 Trotz der grundlegenden Veranstalterverantwortlichkeit innerhalb des Stadionbereichs lässt sich auch dort regelmäßig polizeiliche Prä‐ senz während der Spielaustragungen – insbesondere bei „Risikospie‐ len“ – beobachten. Ein Grund hierfür ist, dass das staatliche Gewalt‐ monopol die Gewaltausübung durch Private grundsätzlich untersagt.75 Daraus folgt eine weitgehende Handlungsunfähigkeit des privaten Ver‐ anstalters und seiner Sicherheitskräfte bei gewalttätigen Ausschreitun‐ gen der „Fans“ innerhalb des Stadions. In diesen Fällen bedarf es daher des hilfsweisen Einschreitens der staatlichen Polizeikräfte.76 Die Nachspielphase Die vierte Phase erfasst die Zeit nach dem Spiel. Erfahrungsgemäß liegt hier der Schwerpunkt des polizeilichen Handelns. Diese Periode gilt als besonders bedrohlich und gefähr‐ 2. 3. 4. 71 Nolte, Sport und Recht, S. 132. 72 Im konkreten Fall Bremens handelt es sich hierbei sogar um eine nicht unbeachtli‐ che Entfernung von über 3,5 km. 73 Nolte, Sport und Recht, S. 132. 74 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1385. 75 BVerfGE 69, 315 (359). 76 Brüning, VerwArch 2015, 417 (423). Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 22 lich.77 Ursächlich für eine solch kritische Einschätzung der Gefahren‐ lage nach der Veranstaltung sind angehäufte Emotionen der Anhänger, die durch Sieg oder Niederlage der eigenen Mannschaft maßgeblich geprägt sind.78 Der staatlichen Gefahrenabwehr kommt unter dem Gesichtspunkt der sogenannten „Dritten Halbzeiten“ immer stärkere Bedeutung zu: Gewaltsuchende Anhänger verabreden sich zu Auseinandersetzungen an sogenannten Drittorten wie Innenstädten, Bahnhöfen, Parkanlagen oder Autobahnraststätten, die oftmals mehrere Kilometer von den ei‐ gentlichen Austragungsorten der sportlichen Begegnungen sowie den Anmarschwegen entfernt liegen.79 Dadurch wird versucht, sich einem polizeilichen Zugriff zu entziehen und die Auseinandersetzungen möglichst ungestört durchzuführen. Die Bekämpfung dieser Drittort‐ verlagerungen bindet regelmäßig einen erheblichen Teil der polizeili‐ chen Personalressourcen. Die phasenübergreifenden Befugnisse der Polizei Aus dem Vorbehalt des Gesetzes resultiert, dass nicht von der Aufgabe auf die Befugnis geschlossen werden darf.80 Die Polizei ist daher phasenübergreifend mit entsprechenden Be‐ fugnissen ausgestattet, um den drohenden Gefahren bei solchen Spiel‐ austragungen wirkungsvoll zu begegnen. Die Rechtsgrundlagen für solche Befugnisse finden sich regelmäßig in den jeweiligen Polizeige‐ setzen der Länder. Hierzu ein exemplarischer Überblick81 über die ge‐ fahrenabwehrrechtlichen Befugnisse der Polizei anlässlich von Großsportveranstaltungen: Zunächst sind die Informationsbeschaffungsmaßnahmen der Si‐ cherheitsbehörden im Vorfeld der jeweiligen Veranstaltung zu nennen. 5. 77 Nolte, Sport und Recht, S. 132. 78 Markert/Schmidbauer, in: Schild, Rechtliche Aspekte bei Sportgroßveranstaltun‐ gen, S. 58. 79 Moser, Kostenbeteiligungsmodelle für Polizeieinsätze bei sportlichen Großveran‐ staltungen, S. 21; vgl. speziell für Bremen auch die Beantwortung der Frage 3 in der Senatsmitteilung Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 17/657 v. 16.12.2008. 80 Schenke/Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 20, in: Steiner, Besonderes Ver‐ waltungsrecht. 81 Ausführlich Nolte, NVwZ 2001, 147 ff.; Markert/Schmidbauer, BayVBl. 1993, 517 ff. B. Die verantwortungsgeteilte Sicherheitsgewährleistung bei Fußballspielen 23 Darunter fallen insbesondere die Erhebung und Auswertung perso‐ nenbezogener Daten in der bundesweiten Datei „Gewalttäter Sport“. Nach § 7 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 PassG besteht die Möglichkeit, deutsche Gewalttäter durch Passbeschränkungen an ihrer Ausreise zu internationalen Wettbewerben zu hindern und damit Straftaten im Ausland zu unterbinden.82 Darüber hinaus werden im unmittelbaren Vorfeld von Fußball‐ spielen häufig Kontrollstellen an von einer breiten Zuschauermasse frequentierten Wegen errichtet. Sie dienen zur Vornahme von Identi‐ tätsfeststellungen, erkennungsdienstlichen Maßnahmen und Durchsu‐ chungen von Personen oder Sachen. Die Polizeikräfte erheben Daten durch Observationsformen wie offene und verdeckte Personenbeobachtungen, insbesondere an Fan- Sammelstellen und Anmarschrouten zum Stadion. Zur Sicherung der Fanblöcke kommen technische Mittel in Gestalt von Bild- und Tonauf‐ zeichnungen im Stadionbereich zum Einsatz.83 Zur Abwehr gegenwärtiger Gefahren ist die Polizei zur Sicherstel‐ lung von Sachen berechtigt. Von Bedeutung ist dies insbesondere bei Waffen im technischen Sinne, aber auch bei der im zunehmenden Ma‐ ße eingesetzten Pyrotechnik bis hin zu vermeintlich harmloseren Ge‐ genständen wie beispielsweise Pressluftfanfaren, die zu Flammenwer‐ fern umfunktioniert werden können.84 Durch Platzverweise können sowohl ein vorübergehendes Verlas‐ sen eines bestimmten Ortes als auch ein zeitweiliges örtliches Betre‐ tungsverbot ausgesprochen werden. Dieses Mittel kommt oft bei Ver‐ stößen einzelner Zuschauer gegen Veranstalterbestimmungen – wie et‐ wa einer Missachtung des Verbots von Pyrotechnik oder des Block‐ zwanges – zum Tragen.85 Wird einem Platzverweis nicht Folge geleistet oder muss eine un‐ mittelbar bevorstehende Begehung oder Fortsetzung einer Straftat ver‐ hindert werden, kann die Polizei die betreffenden Personen in Ge‐ wahrsam nehmen. Diese Voraussetzungen sind regelmäßig erfüllt, wenn die Betroffenen Waffen oder sonstige Gegenstände bei sich füh‐ 82 Nolte, Sport und Recht, S. 134. 83 Nolte, Sport und Recht, S. 137. 84 Nolte, Sport und Recht, S. 138. 85 Nolte, Sport und Recht, S. 138. Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 24 ren, die erkennbar zur Ausübung von Gewalttätigkeiten bestimmt sind und deren Einsatz geeignet ist, Körperverletzungen erheblicher Art hervorzurufen.86 An dieser Stelle ist auch die Möglichkeit hervorzuheben, alle in einem Gästeblock befindlichen Personen gemeinsam nach Spielende im Stadion festzuhalten und in Schutzgewahrsam zu nehmen (soge‐ nannter „verzögerter Abmarsch“), wenn konkrete Anhaltspunkte für Attacken rivalisierender Fangruppen auf den Abmarschwegen vorlie‐ gen. Von dieser Maßnahme wird insbesondere dann Gebrauch ge‐ macht, wenn eine unmittelbar bevorstehende erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung auf andere Weise nicht zu ver‐ hindern ist; wenn zum Beispiel die Polizei ernstzunehmende Informa‐ tionen darüber erhält, dass die Gästefans außerhalb der Stadien von gewalttätigen Anhängern der Heimmannschaft abgepasst werden sol‐ len. Auf den An- und Abmarschrouten der Fans erfolgen häufig soge‐ nannte „einschließende Begleitungen“ durch die Polizeikräfte. Die Be‐ amten nehmen die Fans dabei an den regelmäßigen Ankunftsorten in Empfang. Sie werden körperlich äußerst eng eingekesselt und ins Sta‐ dion begleitet, um ihnen so zu signalisieren, dass gewalttätige Vorha‐ ben keinerlei Aussicht auf Erfolg haben.87 Gewalttätige Auseinander‐ setzungen oder sogenannte „Entglasungsaktionen“, bei denen Glas‐ fronten von Wohnhäusern, Geschäften oder Autos innerhalb eines Straßenzuges zerstört werden, werden damit im Keim erstickt.88 Bei dieser Maßnahme handelt es sich nicht um eine Ingewahrsamnahme.89 86 Nolte, Sport und Recht, S. 139. 87 Markert/Schmidbauer, BayVBl. 1993, 517 (521). 88 Nolte, Sport und Recht, S. 139. 89 Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 195 f. B. Die verantwortungsgeteilte Sicherheitsgewährleistung bei Fußballspielen 25 Die Fans sind zwar weiterhin in der Lage, diejenigen Orte aufzusu‐ chen, die sie möchten, nur nicht ohne die Polizei.90 Die Verantwortungsbereiche Die vorstehenden Ausführungen zeichnen ein deutliches Bild von der verantwortungsgeteilten Sicherheitsgewährleistung bei kommerziellen Fußballspielen. Die Kooperation zwischen privaten und staatlichen Si‐ cherheitskräften erfolgt durch eine konsequente Aufgabenwahrneh‐ mung innerhalb der jeweiligen Pflichtenkreise: Im Ergebnis tragen die staatlichen Sicherheitskräfte die Verantwortung für die Sicherheit im öffentlichen Raum, während die Sicherheit innerhalb des unmittelba‐ ren Stadionbereichs grundsätzlich durch die Veranstalter zu gewähr‐ leisten ist. Diese Aufgabenteilung wird auch von den Bremer Initiatoren der Neuregelung, den Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen, nicht angezweifelt, wie sich aus ihrem Antrag zur Finanzierung von Polizeieinsätzen bei gewinnorientierten Großveranstaltungen ergibt: „Für die Sicherheit und Ordnung innerhalb des Veranstaltungsraums ist der Veranstalter verantwortlich. Die Sicherheit im öffentlichen Raum hingegen ist Aufgabe der staatlichen Sicherheitskräfte.“91 III. 90 Grundsätzlich wird dadurch in aller Regel nicht in die Rechtssphäre der einzelnen Fans eingegriffen – auch wenn sich im Einzelfall über einen Eingriff in ihre Ver‐ sammlungsfreiheit diskutieren lässt –, sodass sich die „einschließende Begleitung“ als reine Gefahrenvorsorgemaßnahme auf die Aufgabenzuweisung der Polizei zur Gefahrenabwehr stützen lässt. Im Regelfall ruft die schlichte Ansammlung mehre‐ rer (Gäste-)Fans noch keine konkrete Gefahrenlage hervor, sodass es eines Rück‐ griffs auf die polizeiliche Generalklausel als Ermächtigungsnorm nicht bedarf. Die Begleitung verfolgt dann vielmehr das Ziel einer rein prophylaktischen Gefahren‐ vorsorge. Anders mag es dagegen in Fällen liegen, in denen der Polizei bereits vor Ankunft der Fans konkrete Informationen über die einzukesselnden Personen und deren Vorhaben vorliegen. Sofern sich darunter eine erhebliche Anzahl an polizei‐ bekannten Fans der Kategorien B und C befindet und von szenekundigen Beamten zudem konkrete und glaubhafte Informationen über rechtswidrige Absichten übermittelt werden, bedarf die „einschließende Begleitung“ als atypische Maßnah‐ me eines Rückgriffs auf die polizeiliche Generalermächtigung, vgl. Nolte, NVwZ 2001, 147 (153); Markert/Schmidbauer, BayVBl. 1993, 517 (521); a.A. Manssen, SpuRt 1994, 169 (171), der bei Ankunft der Fans noch keine konkrete Gefahr sieht. 91 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1201 v. 10.12.2013. Erster Teil: Rechtstatsächliche Bestandsaufnahme 26 Sie stellen folglich die bewährte Unterscheidung nicht infrage und verlangen von den Veranstaltern gerade nicht, die Gefahrenabwehr fortan zusätzlich auch außerhalb der Stadien durch private Sicherheits‐ unternehmen durchführen zu lassen, was tatsächlich aufgrund des herrschenden hoheitlichen Gewaltmonopols überhaupt nicht möglich wäre.92 92 Hierzu Schenke, NJW 1983, 1882 (1883). B. Die verantwortungsgeteilte Sicherheitsgewährleistung bei Fußballspielen 27 Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick Trotz der traditionellen Kostenfreiheit vollzugspolizeilicher Maßnah‐ men für Private kamen insbesondere hinsichtlich kommerzieller Ver‐ anstaltungen bereits Ende der 60er-Jahre erste Überlegungsansätze einer Beteiligung der Veranstalter an den dabei entstehenden Polizei‐ kosten auf. Im Jahr 1968 wurde hierzu in Baden-Württemberg die ers‐ te spezielle landesrechtliche Regelung erlassen.93 Auf Bundesebene betraute die Innenministerkonferenz auf Anre‐ gung des damaligen Hessischen Innenministers erstmals im November 1980 einen Arbeitskreis mit der Ausarbeitung eines Beratungsberich‐ tes über die entstehenden „Kosten vollzugspolizeilicher Einsätze bei Großveranstaltungen“.94 Auslöser war die Tatsache, dass allein die Sai‐ son-Heimspiele des Bundesligisten Eintracht Frankfurt bereits Polizei‐ kosten von 600.000 bis 650.000 DM verursacht hatten.95 Ins Visier gerieten jedoch nicht nur Fußballbegegnungen. Auch ähnliche Veranstaltungen, die regelmäßig erheblichen Polizeischutz in Anspruch nahmen und gleichzeitig finanzielle Gewinne erwirtschafte‐ ten – etwa Musikkonzerte oder Radrennen – standen im Fokus. Letzt‐ lich folgte die Innenministerkonferenz jedoch der Empfehlung des Ar‐ beitskreises, dem Vorhaben nicht weiter nachzugehen und dahinge‐ hende Überlegungen einzustellen.96 Zweiter Teil: 93 Hierzu: Zweiter Teil, A, II, 1. 94 Majer, VerwArch 1982, 167 (168 Fn. 5); Schenke, NJW 1983, 1882 (1882 Fn. 2); Kühling, DVBl. 1981, 315; die Gründe für den damaligen Wunsch einer finanziel‐ len Veranstalterbeteiligung unterscheiden sich in ihrem Grundsatz nicht von den heutigen, vgl. hierzu: Zweiter Teil, B, III. 95 Vgl. Beschlussvorschlag des Hessischen Innenministers vom 12.11.1980 für die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren; Röper, DVBl. 1981, 780. 96 Bereits im Mai 1983 kam es zur nächsten Auseinandersetzung mit der Thematik auf dem 7. Deutschen Verwaltungsrichtertag in Berlin, vgl. Nolte, Kostenpflicht, S. 8. 29 Der Gedanke, Veranstalter an entsprechenden Polizeieinsatzkosten zu beteiligen, wurde allerdings – wie der jüngste Vorstoß aus Bremen verdeutlicht – bis heute nicht vollständig aufgegeben. Eine vermehrte literarische Aufmerksamkeit wurde der Thematik des Polizeikostener‐ satzes durch Private erstmalig in den Jahren 1981 bis 1983 geschenkt,97 während sich die Rechtsprechung mit einzelnen Teilbereichen dieser Problematik verstärkt bereits seit 1976 beschäftigte.98 Im Folgenden soll ihre rechtsnormative Entwicklung aufgezeigt werden. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion Über diese ersten Ansätze und die Diskussion in der Literatur hinaus bestanden in der Vergangenheit bereits vereinzelte landesrechtliche Regelungen, die eine Kostenbeteiligung privater Veranstalter für poli‐ zeiliche Maßnahmen ermöglichen sollten. Letztlich sind diese aller‐ dings angesichts von Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit, hauptsäch‐ lich jedoch aus rechtspolitischen Erwägungen aufgehoben worden. Die Idee einer Überwälzung solcher Kosten auf die Veranstalter ist also weder neu noch hat sie ihren Ursprung in Bremen. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder Beim Blick auf diese Kostenerstattungsregelungen stellte sich zunächst die grundsätzliche Frage, ob solche landesrechtlichen Polizeikostenre‐ gelungen mit den verfassungsrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen überhaupt im Einklang standen und heute noch stehen. Dabei ist hin‐ sichtlich des Wirkens staatlicher Sicherheitskräfte im Allgemeinen A. I. 97 Kühling, DVBl. 1981, 315 ff.; Röper, DVBl. 1981, 780 ff.; Majer, VerwArch 1982, 167 ff.; Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Festschrift Samper, S. 165 ff.; Broß, DVBl. 1983, 377 ff.; Broß, VerwArch 1983, 388 ff.; Schenke, NJW 1983, 1882 ff.; Würtenberger, NVwZ 1983, 192 ff. 98 Vgl. diesbezüglich die im Rahmen der aufgehobenen Kostenerstattungsregelungen folgenden gerichtlichen Entscheidungen. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 30 zwischen präventivem polizeilichen Handeln und repressiver Strafver‐ folgung zu unterscheiden.99 Grundsätzlich liegt die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1 GG bei den Ländern, sofern sie durch das Grundgesetz nicht ausdrücklich dem Bund zugewiesen ist oder eine ungeschriebene Kompetenzzuweisung besteht. Hinsichtlich der repressiven Strafverfolgung ist festzustellen, dass die Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG beim Bund liegt. Ihm ist die konkurrierende Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafrechts zugesprochen, und er hat von dieser Kompetenz durch den Erlass der Strafprozessordnung abschließend Gebrauch gemacht. Dadurch ist den Ländern die Befugnis zur Gesetzgebung auf diesem Gebiet nach Art. 72 Abs. 1 GG genommen. Die Kompetenz zur Einführung einer Kostenerstattungsnorm für polizeiliches Tätigwerden verbleibt den jeweiligen Ländern somit nur für die Fälle, in denen die Polizei zur Gefahrenabwehr eingesetzt wird.100 Sie sind zur entsprechenden Gesetzgebung und behördlichen Einrichtung nach Art. 30, 70, 83, 84 GG befugt. Dagegen sind auf dem Gebiet der Strafverfolgung die in der Strafprozessordnung niedergeleg‐ ten Regelungen zur Kostentragung (§§ 464 ff. StPO) einschlägig. Im Ergebnis unterfällt präventives polizeiliches Handeln somit den Gesetzgebungskompetenzen der einzelnen Länder. Dies vorausgeschickt, werden Kostenerhebungen grundsätzlich als Annexrecht der Materie angesehen, mit deren Erfüllung sie korrelie‐ ren.101 Der Landesgesetzgeber wird daher aufgrund seiner Gesetzge‐ bungskompetenz im Gefahrenabwehrrecht in die Lage versetzt, auch das entsprechende Kostenerstattungsrecht zu regeln.102 99 Broß, VerwArch 1983, 388 (389); Broß, DVBl. 1983, 377 (379). 100 Vgl. Broß, VerwArch 1983, 388 (389). 101 BVerfGE 26, 281 (298); vgl. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 161 ff.; Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, S. 108 Rn. 191; Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 59; Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 33 ff. 102 Schmidt, ZRP 2007, 120 (122); Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgaben‐ wahrnehmung, S. 89; Würtenberger, NVwZ, 192 (197); Braun, Die Polizei 2013, 321 (324). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 31 Die einzelnen Regelungen Mehr oder weniger gelungene landesrechtliche Kostenerstattungsnor‐ men für polizeiliches Tätigwerden bestanden in Baden-Württemberg, Hessen, Bremen und Niedersachsen103. In allen übrigen Ländern exis‐ tierten keine entsprechenden gebührenrechtlichen Kostenbeteiligun‐ gen zulasten der Veranstalter. Baden-Württemberg Im baden-württembergischen Polizeirecht existierte in Form des § 81 BaWüPolG a.F.104 von 1968 bis 1991 folgende spezielle Norm, die eine Beteiligung privater Veranstalter an solchen Kosten ermöglichte: § 81 Ersatz (1) Für Kosten polizeilicher Maßnahmen kann Ersatz verlangt werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift vorgesehen ist. (2) Für die Kosten polizeilicher Maßnahmen bei privaten Veranstaltungen kann von dem Veranstalter Ersatz verlangt werden, soweit sie dadurch entste‐ hen, daß weitere als die im üblichen örtlichen Dienst eingesetzten Polizeibe‐ amten herangezogen werden müssen. Der Veranstalter ist auf Verlangen der zur Dienstaufsicht über die eingesetzten Polizeibeamten zuständigen Behörde verpflichtet, diese Polizeibeamten gegen Todesfall und Körperschäden zu ver‐ sichern, die bei der Veranstaltung für sie entstehen können. (3) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, kann der Ersatz im Verwal‐ tungszwangsverfahren beigetrieben werden. Auf der Grundlage des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. hatte erstma‐ lig mit dem Fußball-Bundesligisten VfB Stuttgart ein privater Veran‐ stalter die Kosten eines Polizeiaufgebotes, welches weder angefordert wurde noch erwünscht war, anlässlich eines Fußballspieles zu tra‐ gen.105 Erschwerend kam in diesem konkreten Fall hinzu, dass ein Ein‐ II. 1. 103 Wobei die niedersächsische Regelung jedoch insoweit hinter den anderen zurück‐ bleibt, als dass dort keine explizit auf Veranstaltungen zugeschnittene Norm be‐ stand und lediglich der nach dem Nds. SOG Pflichtige finanziell in Anspruch ge‐ nommen werden sollte. 104 GVBl. 1968, S. 61. 105 Zum Ganzen: Der Spiegel, Ausgabe 43/1980, S. 87; vgl. auch Röper, DVBl. 1981, 780; Majer, VerwArch 1982, 167 (180 Fn. 53). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 32 greifen der Beamten gar nicht erforderlich war. Die Begegnung des VfB Stuttgart gegen den FC Bayern München vom 6. August 1977 war der Auslöser für die Entscheidung der Landespolizeidirektion Stuttgart zusätzliche Polizeikräfte heranzuziehen, woraus eine entsprechende Kostenpflicht resultierte. Der Heimverein erhielt einen Leistungsbe‐ scheid in Höhe von 10.307,85 DM, der durch die Entscheidung der dritten Kammer des Verwaltungsgerichts Sigmaringen106 später bestä‐ tigt wurde. Die VfB-Juristen verzichteten damals aufgrund der Tatsa‐ che, dass sie die in Rechnung gestellten Polizeikosten nicht als über‐ höht ansahen und einen noch kostenintensiveren jahrelangen Rechts‐ streit fürchteten, auf den Gang in die Berufung.107 Praktische Anwendung fand die Regelung nicht nur bei gewinn‐ orientierten Fußballspielen, sondern auch bei anderen privatnützigen und kommerziellen Großveranstaltungen wie Motorsportveranstaltun‐ gen108 oder Musikkonzerten109. Ihr lag die Entscheidung des Gesetzgebers zugrunde, zwar die durch den Einsatz örtlicher Polizeikräfte entstandenen Kosten weiter‐ hin der Allgemeinheit aufzuerlegen, weil sich ein solcher Einsatz in der Regel im Rahmen der von den zuständigen Polizeidienststellen zu ver‐ richtenden Aufgaben hielt, die darüber hinausgehenden Kosten für den Einsatz überörtlicher Kräfte jedoch den Veranstaltern aufzubür‐ den, da eine solche Inanspruchnahme diesen Rahmen sprengte und der Erzielung privater Einnahmen nutzte.110 Die baden-württembergi‐ sche Regelung konstituierte daher keine vollständige Kostenüberwäl‐ zung auf Private. § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. ermöglichte die Überwälzung al‐ ler unmittelbaren oder mittelbaren persönlichen und sächlichen poli‐ zeilichen Ausgaben, sofern sie in einem ursächlichen Zusammenhang 106 VG Sigmaringen, Urteil v. 03.09.1980 (Aktz. 3 K 31/80). 107 Der Stuttgarter Rechtsanwalt Geiger führte dazu aus: „Es ist noch billig im Ver‐ gleich dazu, was 80 Handwerker einen Nachmittag lang kosten würden“, Der Spie‐ gel, Ausgabe 43/1980, S. 87. 108 Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79); Majer, Verw‐ Arch 1982, 167 (178). 109 VGH Baden-Württemberg DVBl. 1981, 778 f.; VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 804 ff.; VGH Mannheim NVwZ 1986, 657 ff. 110 Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 33 mit dem Einsatz auswärtiger Polizeikräfte standen.111 Dies ergab sich aus einer Zusammenschau von § 78 BaWüPolG a.F.112 und dem Grundsatz des allgemeinen Verwaltungskostenrechts, wonach unter Kosten alle tatsächlich entstandenen Aufwendungen für Verwaltungs‐ handeln zu verstehen waren.113 Ersatzfähig waren danach Mehrarbeits- und Reisekostenvergütun‐ gen, Einsatzabfindungen und Kosten sowohl für die amtliche Verpfle‐ gung als auch für den einsatzbedingten Kraftfahrzeuggebrauch.114 Demgegenüber waren solche Kosten, die auch ohne den konkreten Einsatz angefallen wären, wie etwa die laufenden Personalgehälter, An‐ schaffungs-, Steuer- oder Versicherungskosten für die Fahrzeuge oder aber die Bekleidung nicht von der Erstattungspflicht umfasst.115 Zu weit wäre ferner eine Inanspruchnahme des Veranstalters für solche Kosten gegangen, die nur anlässlich – gewissermaßen bei Gelegenheit – der Veranstaltung verursacht wurden.116 Diese Kostenerstattungsvorschrift wurde durch Gesetz vom 2. Ok‐ tober 1991 aufgehoben.117 Sie stieß insbesondere in der Verwaltungs‐ praxis auf erhebliche Probleme. Dennoch beriet die Innenminister‐ konferenz 1995 erneut über die Einführung einer solchen Kostener‐ stattungsmöglichkeit auf der Grundlage dieser baden-württembergi‐ schen Regelung.118 Es wurden jedoch keine konkreten Ergebnisse er‐ zielt.119 111 VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 804 (806). 112 § 78 BaWüPolG a.F. definierte die Kosten der Polizei als alle unmittelbaren oder mittelbaren persönlichen und sächlichen Ausgaben für die allgemeinen Polizeibe‐ hörden und die Polizeidienststellen. 113 Vgl. § 1 Bundesverwaltungskostengesetz a.F. 114 VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 804 (806); vgl. auch den Erlass des badenwürttembergischen Innenministeriums zur Durchführung des § 81 Abs. 2 BaWü‐ PolG a.F. v. 11.06.1976 (GABl. S. 1013). 115 Majer, VerwArch 1982, 167 (176); Götz, DVBl. 1984, 14 (18); Krekel, Kosten‐ pflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 85. 116 VGH Hessen DVBl. 1976, 717 f.; Majer, VerwArch 1982, 167 (177). 117 GVBl. 1991, S. 625. 118 FAZ v. 29.04.1995, S. 12; FAZ v. 11.05.1995, S. 12. 119 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1385. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 34 Rechtspolitische Aufhebungsgründe Diverse Gründe waren für die ersatzlose Streichung ausschlagge‐ bend.120 Zur damaligen Zeit verfügte nur Baden-Württemberg – wie heute nur Bremen – über eine solche Kostenerstattungsnorm, sodass sich einzig die Veranstalter dort mit einer entsprechenden Regelung konfrontiert sahen. Diese Benachteiligung der heimischen Veranstalter stieß insbeson‐ dere im Rahmen der Endrundenaustragung der Fußball-Europameis‐ terschaft 1988 auf die praktischen Grenzen ihres Vollzugs, weil bun‐ desweit lediglich für die in Stuttgart ausgetragenen Partien Kostenbe‐ teiligungen von den Veranstaltern hätten eingefordert werden können. Einer ebenso misslichen Ausgangslage sah sich Baden-Württemberg zudem regelmäßig in den Fällen ausgesetzt, in denen es mit anderen potenziellen Bundesländern als Gastgeber für verschiedene Großver‐ anstaltungen in Konkurrenz stand.121 Daraus resultierte in der Praxis vielfach eine Ausübung des eröff‐ neten Ermessens122 der Norm dahingehend, dass man entweder gänz‐ lich von einer Kostenbeteiligung absah oder lediglich Teilbeträge der errechneten Summen eingefordert wurden. So betrugen nach Angaben des baden-württembergischen Innenministeriums die tatsächlich er‐ zielten Einnahmen auf Grundlage dieser Regelung in den letzten 5 Jah‐ ren ihres Bestehens gerade einmal rund 400.000 DM. Zum Vergleich: Die erste Bremer Gebührenforderung gegen die DFL belief sich auf insgesamt 425.718,11 Euro für ein einziges Spiel.123 Nachdem die Forderung nach einer bundesweit geltenden einheit‐ lichen Regelung damals auf Ablehnung stieß und mithin die Wert‐ schätzung Baden-Württembergs als „Sportland“ auf dem Spiel stand, a) 120 Vgl. hinsichtlich nachfolgender Angaben: Landtag Baden-Württemberg, Drs. 10/5230 v. 07.05.1991, S. 60 f., http://digital.wlb-stuttgart.de/sammlungen/samml ungsliste/werksansicht/?id=6&no_cache=1&tx_dlf%5Bid%5D=3572&tx_dlf%5B page%5D=1086 (letzter Abruf am 01.11.2017). 121 Diesen Standortnachteil führt Sachsen heute noch als Grund für den Verzicht auf eine Änderung der geltenden Rechtslage an, vgl. Schiffbauer, SpuRt 2014, 231 (233). 122 Hierzu: Zweiter Teil, A, II, 1, b), aa), (2). 123 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 24.06.2015, http://www.senat spressestelle.bremen.de/sixcms/detail.php?gsid=bremen146.c.144062.de&asl= (letzter Abruf am 01.11.2017). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 35 entschied man sich unter anderem deshalb dazu, fortan auf eine priva‐ te Kostenbeteiligung für entsprechende polizeiliche Maßnahmen zu verzichten. Begründet wurde die Aufhebung der Vorschrift zusätzlich damit, dass eine solche Kostenerhebung vor dem Hintergrund einer umfas‐ send betriebenen staatlichen Sportförderung unangebracht erschien. In diesem Zusammenhang wurde darauf hingewiesen, dass entspre‐ chende Einsätze der Sicherheitskräfte gleichsam im polizeilichen Inter‐ esse vorgenommen würden, indem sie sowohl der Aufrechterhaltung des Straßenverkehrs als auch sonstigen Sicherheitsbelangen dienten. Rechtliche Bedenken Über diese „offiziellen“ Aufhebungsgründe hinaus wurden jedoch auch verschiedene rechtliche Bedenken gegen die Regelung erhoben. Vereinbarkeit mit dem Bestimmtheitsgrundsatz Zunächst stand die Vereinbarkeit der Norm mit dem verfassungsrecht‐ lichen Bestimmtheitsgrundsatz in Frage, obwohl der VGH Baden- Württemberg bereits mit Urteil vom 18. Juni 1979 festgestellt hatte, dass § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. nach seiner Überzeugung den Anforderungen, die nach dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG an ein Gesetz zu stellen sind, entsprach: „Der Umstand, daß nicht schon der Gesetzgeber selbst die er‐ mächtigende Vorschrift in einer jeden Zweifel ihrer Anwendbarkeit ausschließenden Weise gefaßt, sondern ihre Auslegung den Stellen überlassen hat, die im Einzelfall über ihre Anwendung zu entscheiden haben, vermag deshalb den Vorwurf mangelnder Bestimmtheit nicht zu begründen. Einer solchen Auslegung sind die im § 81 Abs. 2 Satz 1 PolG verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe zugänglich.“124 Die vorgebrachten Bedenken in der Literatur gegen den Einklang der Regelung mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ebbten jedoch auch in der Folgezeit nicht ab.125 b) aa) 124 VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 18. 125 Vgl. Stümper, Die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei Großsportveranstaltungen, S. 160 mwN. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 36 Denn belastende staatliche Eingriffe sind durch Gesetz in einer Weise zu konkretisieren, dass Art und Umfang der Belastung für den Betroffenen entweder aus dem Wortlaut der jeweiligen Norm selbst oder im Wege einer Auslegung voraussehbar sind.126 Der Gesetzgeber hat die Exekutive zu belastenden Verwaltungsakten ermächtigende Rechtsgrundlagen nach ihrem Inhalt, Gegenstand, Zweck und dem je‐ weiligen Ausmaß hinreichend zu bestimmen und einen gewissen Um‐ fang an Berechenbarkeit für den Bürger sicherzustellen. Dabei ist der Gebrauch unbestimmter Rechtsbegriffe verfassungsrechtlich zwar nicht zu beanstanden, allerdings muss ihr Gehalt für den einzelnen, der Norm unterworfenen Bürger in einer Weise messbar sein, dass er die bestehende Rechtslage erkennen und sein Verhalten an ihr ausrich‐ ten kann.127 Darüber hinaus müssen die Begriffe auch einer gerichtli‐ chen Kontrolle – jedenfalls mittels hergebrachter Auslegungsregeln – zugänglich sein.128 In diesem Zusammenhang stieß die Formulierung der „im übli‐ chen örtlichen Dienst“ eingesetzten Polizeibeamten auf vergleichswei‐ se geringe Verständnisprobleme. Dort waren regelmäßig gerade die Polizeibeamten beschäftigt, die der Landespolizeidirektion nachgeord‐ neten Dienststelle, in deren Dienstbezirk die private Veranstaltung stattfand, zugeordnet waren.129 Problematisch waren vielmehr andere unbestimmte Rechtsbegriffe der Norm. Die Erforderlichkeit der Heranziehung auswärtiger Polizeibeamter § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. statuierte einen Ersatz von Kosten, soweit diese dadurch entstanden, dass weitere als die im üblichen Dienst eingesetzten Beamten herangezogen werden mussten. Die Fra‐ ge, anhand welcher Kriterien eine solche Hinzuziehung allerdings zu (1) 126 BVerfGE 8, 274 (325 f.); BVerfGE 11, 64 (77); BVerfGE 19, 253 (267); BVerfGE 21, 73 (79); BVerfGE 31, 255 (264); BVerfGE 37, 132 (142); BVerfGE 49, 168 (181 f.); zu den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes ausführlich Dritter Teil, C, IV, 2. 127 BVerfGE 21, 73 (79); BVerfGE 20, 150 (158 f.). 128 BVerfGE 31, 255 (264); BVerfGE 21, 209 (215); BVerfGE 11, 126 (130). 129 VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79); VGH Baden- Württemberg DÖV 1981, 804; VGH Baden-Württemberg DVBl. 1981, 778. A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 37 bemessen war, konnte aus der Norm selbst nicht eindeutig beantwortet werden. Der VGH Baden-Württemberg stellte diesbezüglich fest, dass sich die Rechtmäßigkeit eines solchen Polizeieinsatzes danach bemessen sollte, ob eine überörtliche Heranziehung der Polizei nach pflichtge‐ mäßem Ermessen zur Abwehr drohender Gefahren erforderlich er‐ scheinen durfte.130 Maßgeblich für diese behördliche Ermessensent‐ scheidung war eine Gefahrenprognose im Veranstaltungsvorfeld, die sich naturgemäß aus einer ex ante Sicht ergab, da die Polizei zur Ge‐ währleistung einer effektiven Gefahrenabwehr regelmäßig auf eine frühzeitige Einsatzplanung angewiesen war.131 Dennoch blieb diese ex ante Prognose ihrem Charakter entspre‐ chend bedenklich, da für die von der Behörde zu treffende Entschei‐ dung ein objektiver Maßstab fehlte.132 Der VGH konnte weitere in diesem Zusammenhang bestehende entscheidende Bedenken letztlich nicht abschließend ausräumen. Es erschien nicht gerechtfertigt, dem Veranstalter etwa auch dann sämtli‐ che Einsatzkosten aufzuerlegen, wenn sich die Heranziehung auswärti‐ ger Polizeikräfte im Nachgang der Veranstaltung – aus einer ex post Sicht – tatsächlich als ganz oder teilweise nicht erforderlich heraus‐ stellte. Die zuvor als erforderlich angesehene Zahl von Einsatzkräften konnte sich gerade angesichts der konkreten Sachlage im Einzelfall zu‐ mindest teilweise als überflüssig erweisen. In diesen Fällen erschien es unverhältnismäßig, dem Veranstalter das Risiko einer nicht zutreffen‐ den und von ihm nicht beinflussbaren polizeilichen Einschätzung auf‐ zuerlegen und keine Korrektur der Prognoseentscheidung vorzuneh‐ men.133 130 Vgl. Beschluss VGH Baden-Württemberg v. 25.05.1977 (Aktz. I 482/77); ausführ‐ licher hierzu VGH Baden-Württemberg DVBl. 1981, 778 f. 131 Vgl. BVerwGE 49, 36; VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 804 (805); Schenke, NJW 1983, 1882 (1888). 132 Gädeke, Sportgroßveranstaltungen als staatliche Herausforderung, S. 163 mwN. 133 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IV, 3, c). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 38 Das Tatbestandsmerkmal der „privaten Veranstaltungen“ Auch die Bestimmbarkeit des Begriffspaares der „privaten Veranstal‐ tungen“ erschien zweifelhaft.134 Dem Wortlaut der Norm konnte nicht entnommen werden, in welchen Fällen eine derartige private Veranstaltung vorlag.135 Es bedurfte mithin der Auslegung.136 Ein Verständnis der Norm dahingehend, dass unter privaten Veranstaltungen solche in einem ge‐ schlossenen privaten Kreis – und gerade nicht diejenigen, die sich als für jedermann zugänglich darstellten – zu verstehen waren, wurde zu Recht einhellig als verfehlt angesehen.137 Denn ansonsten wäre die Re‐ gelung praktisch bedeutungslos gewesen. Erst die Anziehungskraft einer für jedermann zugänglichen Veranstaltung rief gerade das poten‐ zielle Bedürfnis des gefahrenabwehrenden Einsatzes überörtlicher Po‐ lizeikräfte auf den Plan. Uneinigkeit bestand in der Literatur aber in der Frage, ob für die Bestimmung der privaten Veranstaltung auf die Rechtsform des Ver‐ anstalters oder den jeweiligen Zweck der Veranstaltung abzustellen war. Fokussiert auf die Rechtsform sollte eine Abgrenzung zwischen der Veranstaltungsorganisation durch staatliche Institutionen und einer solchen unter privater Führung entscheidend sein, wonach letzt‐ lich eine private Veranstaltung auch nur von einem privaten Träger durchgeführt werden konnte.138 Nach dieser Ansicht unterlagen folg‐ lich auch Veranstaltungen einer Kostenpflicht, die zwar von einer pri‐ vatrechtlichen, aber dennoch in hoheitlichem Besitz befindlichen Trä‐ (2) 134 Schenke, NJW 1983, 1882 (1884); Majer, VerwArch 1982, 167 (177 ff.); Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 29; Krekel, Kosten‐ pflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 80; VHG Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657. 135 Das Begriffspaar wurde daher zu Recht von Majer als „mißverständlich, wenn nicht gar mißglückt“ bezeichnet: Majer, VerwArch 1982, 167 (177). 136 Das Erfordernis einer Normauslegung spricht nicht gegen ihre Bestimmtheit: BVerfGE 19, 166 (167); BVerfGE 21, 245 (261). 137 Schenke, NJW 1983, 1882 (1884); Majer, VerwArch 1982, 167 (177); Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (208). 138 Schenke, NJW 1983, 1882 (1884); ebenso VGH Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657. A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 39 gergesellschaft durchgeführt wurden, und auch solche, die gerade nicht auf eine Generierung von Einnahmen abzielten.139 Diese Auffassung war – und ist – jedenfalls unter dem letztge‐ nannten Gesichtspunkt und verfassungsrechtlichen Aspekten beson‐ ders im Hinblick auf politische oder religiöse Veranstaltungen recht‐ lich bedenklich, denn eine Gebührenpflicht unterliegt im Zusammen‐ hang mit der Wahrnehmung dieser grundrechtlich geschützten Frei‐ heiten strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen.140 Eine Kostenbeteiligung der Veranstalter war vielmehr vor dem Hintergrund zu sehen, dass generierte Gewinne ausschließlich bei den Veranstaltern verblieben.141 Auch der entsprechende Ausführungser‐ lass des baden-württembergischen Innenministeriums142 zu § 81 Abs. 2 BaWüPolG a.F. sah deshalb von einer Kostenbeteiligung für Veranstaltungen religiöser, politischer, wissenschaftlicher oder erziehe‐ rischer Art ab.143 Das galt ebenso für kulturelle Veranstaltungen, so‐ fern sie lediglich kostendeckende Einnahmen erzielten. Diese Differenzierung war möglich, wenn der Zweck der Veran‐ staltungsdurchführung und nicht die Rechtsform der Trägerschaft maßgebliches Kriterium sein sollte. Danach war für die Annahme einer privaten Veranstaltung regelmäßig ausschließlich auf die Merk‐ male der Privatnützigkeit und Gewinnorientierung abzustellen.144 Zu finden war diese Ansicht im Ausführungserlass und – ihm folgend – in 139 Majer, VerwArch 1982, 167 (177). 140 Vgl. Majer, VerwArch 1982, 167 (177 Fn. 39); Krekel, Kostenpflichtigkeit voll‐ zugspolizeilicher Maßnahmen, S. 83. 141 Majer, VerwArch 1982, 167 (177). 142 Erlass des baden-württembergischen Innenministeriums zur Durchführung des § 81 Abs. 2 BaWüPolG a.F. v. 11.06.1976 (GABl. S. 1013, I, Ziff. 5). 143 Vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 26, das die Rechtmäßigkeit dieser Verfahrensweise feststellte; dieser Ansicht folgt auch Röper, DVBl. 1981, 780 (781). 144 Majer, VerwArch 1982, 167 (177); Reiff/Wöhrle/Wolf, Polizeigesetz, § 81 Rn. 15; Röper, DVBl. 1981, 780 (781); Götz, DVBl. 1984, 14 (17); Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 82; nach VGH Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657 fand eine solche Ausle‐ gung zwar keine Stütze im Gesetzeswortlaut, eine Ermessensbindung im Falle privatnütziger Veranstaltungen wurde gleichwohl angenommen. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 40 der damaligen Verwaltungspraxis. Danach war „privat“ im Sinne von gewinnorientiert oder privatnützig zu verstehen.145 Eine solch restriktive Normauslegung sollte gleichzeitig auch der Verwaltungspraxis einen Entscheidungsmaßstab an die Hand geben. So wurde vertreten, dass sich der grundsätzlich als Ermessensvor‐ schrift konzipierte § 82 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. in den Fällen des Vorliegens gewinnorientierter Veranstaltungen mit einer Ermessensre‐ duzierung auf Null und einer damit einhergehenden zwingenden Handlungsanweisung an die Verwaltung in Form einer unausweichli‐ chen Kostenerhebung konfrontiert sah, während nicht kommerzielle Veranstaltungen unvermeidbar unentgeltlich zu bleiben hatten.146 Diese Auslegung stieß jedoch auf Bedenken. Sie wurde zunächst als nicht vereinbar mit dem eindeutigen Wortlaut der Norm gehal‐ ten.147 Darüber hinaus konnte aus der Kostenfreiheit für gemeinnützi‐ ge Veranstaltungen gerade nicht gefolgert werden, dass daher für alle privatnützigen Veranstaltungen unausweichlich und zwingend Kosten erhoben werden müssten.148 Dass die Ausübung dieses der Behörde im Ergebnis auch für privatnützige Veranstaltungen zustehenden Ermes‐ sens in der Praxis dazu führte, von Kostenbeteiligungen gänzlich oder teilweise aufgrund der rechtspolitischen Dimension der Regelung ab‐ zusehen, ist eingangs bereits erwähnt worden. Im Rahmen der Gewinnorientierung der Veranstaltung kam es nicht darauf an, ob tatsächlich ein solcher Gewinn erzielt worden war. Entscheidend war vielmehr, dass die Veranstaltung auf eine solche Ge‐ winnerzielung ausgerichtet war.149 Das Tatbestandsmerkmal der priva‐ ten Veranstaltungen war demnach einer Auslegung zugänglich, mithin ausreichend bestimmt und genügte den rechtsstaatlichen Anforderun‐ 145 Ebenso Majer, VerwArch 1982, 167 (177). 146 Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 23; Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (210); Röper, DVBl. 1981, 780 (781); Majer, Verw‐ Arch 1982, 167 (179); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnah‐ men, S. 84. 147 Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 148 Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 149 VGH Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657 (658 f.). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 41 gen.150 So konnten überhaupt nur gewinnorientierte, privatnützige Veranstaltungen wie Fußballspiele, Boxkämpfe, Autorennen oder Mu‐ sikkonzerte kostenpflichtig gestellt werden.151 Das Erfordernis eines behördlichen „Kostenvoranschlags“ Die baden-württembergische Regelung löste aber auch Unsicherheiten hinsichtlich des Kostenumfangs aus. Aus ihr war nicht ersichtlich, wel‐ che Kosten im Einzelfall tatsächlich auf den Veranstalter zukommen konnten. Zunächst war davon auszugehen, dass eine Erstattung all jene Kos‐ ten umfasste, die durch den Einsatz überörtlicher Polizeikräfte ent‐ standen waren. In diesem Zusammenhang war die Formulierung der „polizeilichen Maßnahmen“ relevant, die auf den Maßnahmebegriff im sonstigen Polizeirecht abstellte und folglich alle nach der polizeirecht‐ lichen Generalklausel zulässigen Maßnahmen umfasste.152 Damit wa‐ ren nach Ansicht des VGH Baden-Württemberg solche Kosten erstat‐ tungsfähig, die durch einen polizeilichen Einsatz zur Abwehr mögli‐ cherweise drohender Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ord‐ nung entstanden waren.153 Daraus ergab sich allerdings für den betroffenen Veranstalter kei‐ nerlei Möglichkeit, diese Beträge bei der Kalkulation seines finanziel‐ len Risikos mit einzubeziehen. Gerade der kommerzielle Veranstalter war jedoch auf eine solche Möglichkeit zur Erzielung eines Gewinns im Vorfeld angewiesen, um beispielsweise durch eine Erhöhung der Eintrittspreise reagieren zu können. Aufgrund der Tatsache, dass die Festsetzung der Kostenhöhe unweigerlich jeweils eine variierende Ein‐ zelfallentscheidung darstellte und es dem Gesetzgeber somit nicht (3) 150 Die Abgrenzung zwischen privat- und gemeinnützigen Veranstaltungen bereitet auch in der heutigen Praxis noch oftmals Schwierigkeiten. Gerade beim Lizenz‐ fußball sind die Veranstaltungen auf Gewinnorientierung ausgelegt, während sie teilweise von gemeinnützigen Vereinen organisiert und durchgeführt werden, vgl. hierzu Majer, VerwArch 1982, 167 (190 Fn. 93), die diesbezüglich auf eine orga‐ nisatorische Verbundenheit verweist. 151 Majer, VerwArch 1982, 167 (179). 152 Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 29 Fn. 116. 153 Urteil VGH Baden-Württemberg v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 21. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 42 möglich war, bereits im Vorfeld aussagekräftige Angaben zur Kosten‐ höhe zu machen, konnte das Überlassen der Bestimmung der Kosten‐ höhe an die zuständige Behörde nach Ansicht des VGH Baden-Würt‐ temberg keinen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot darstellen.154 Nach dieser Entscheidung war allerdings erforderlich, dass dem Betroffenen nach Aufstellung des polizeilichen Einsatzplanes und vor Veranstaltungsbeginn, die Möglichkeit gegeben wurde, sich bei der Be‐ hörde über den annähernden Kostenumfang zu informieren.155 Der VGH stellte in einer späteren Entscheidung156 jedoch fest, dass sich eine Rechtspflicht der Behörde zu einem Hinweis auf die Hö‐ he der voraussichtlich anfallenden Kosten dem Gesetz nicht entneh‐ men ließe. § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. sei danach gerade keine solche frühzeitige behördliche Mitteilungspflicht gegenüber den Ver‐ anstaltern und daraus resultierend die Ermöglichung einer entspre‐ chenden Kalkulation als Rechtmäßigkeitsbedingung zu entnehmen ge‐ wesen.157 Vereinbarkeit mit Grundrechten Auch die Vereinbarkeit des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. mit den Grundrechten der kommerziellen Veranstalter stand in Frage. Vereinbarkeit mit dem Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG Ein Verstoß der Norm gegen den verfassungsrechtlichen Gleichheits‐ satz nach Art. 3 Abs. 1 GG wurde insbesondere unter drei Gesichts‐ punkten in Betracht gezogen. bb) (1) 154 Urteil VGH Baden-Württemberg v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 22. 155 Urteil VGH Baden-Württemberg v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 22; vgl. hierzu auch Majer, VerwArch 1982, 167 (176 Fn. 33). 156 VGH Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657. 157 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IV, 2. A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 43 Die Ungleichbehandlung von privatnützigen Veranstaltern im Vergleich zu gemeinnützigen Veranstaltern Wie bereits skizziert, führte die Ermessensreduzierung auf Null bei der Normanwendung zu einer unterschiedlichen Behandlung von privat‐ nützigen im Vergleich zu gemeinnützigen Veranstaltern. Letztere konnten etwa von politischer, kultureller oder religiöser Natur sein.158 Die Ungleichbehandlung von Veranstaltern in entlegeneren Gebieten im Vergleich zu Veranstaltern in Ballungsgebieten Veranstalter in städtischen Ballungsgebieten traf im Ergebnis eine weitaus geringere Kostenerstattungspflicht als jene in ländlicheren Re‐ gionen, weil in letzteren Gebieten regelmäßig vergleichsweise erheb‐ lich weniger Polizeibeamte im festgelegten „üblichen örtlichen Dienst“ eingesetzt waren, sodass dort eine Heranziehung auswärtiger Kräfte in größerem Maße und mit höherer Wahrscheinlichkeit erforderlich war. Sofern der Veranstalter etwa eine Ausrichtung in Stuttgart plante, hatte er – wenn überhaupt – nur mit der Auferlegung geringer Kosten zu rechnen, während in entlegeneren Landesgebieten für denselben Um‐ fang des Polizeieinsatzes erheblich höhere Beträge anfallen konnten.159 Nach dem allgemeinen Willkürverbot war aber nicht jede Un‐ gleichbehandlung von wesentlich gleichen Sachverhalten verboten, sondern nur eine solche, die sich als willkürlich darstellte.160 Es musste sich daher ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund für die Differenzierung finden lassen, der sie rechtfertigte. Mit dieser Willkürformel hat das BVerfG die Voraussetzungen einer Verletzung des Gleichheitssatzes bis 1980 definiert. Seitdem wendet es die sogenannte „neue Formel“ an: Eine Verlet‐ zung des Gleichheitsgrundrechts ist vor allem dann gegeben, „wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normad‐ ressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen kei‐ (a) (b) 158 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IV, 5, c). 159 Vgl. Majer, VerwArch 1982, 167 (180). 160 BVerfGE 1, 14 (52); BVerfGE 12, 341 (348); BVerfGE 14, 142 (150); BVerfGE 42, 64 (72 f.). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 44 ne Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten“.161 Danach sollte sich die Prüfung eines Gleichheitsverstoßes mehr als ein Problem von verfassungsgerichtlicher Abwägung und Verhältnismäßigkeit darstel‐ len.162 Diese Ergänzung des Willkürverbots vollzog sich demnach nahezu in der Hälfte der Geltungsphase des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F., der – wie dargelegt – erst 1990 aufgehoben wurde. Der VGH Baden-Württemberg erteilte den Bedenken gegen eine Vereinbarkeit der Regelung mit Art. 3 Abs. 1 GG im Hinblick auf die verschiedenen örtlichen Gegebenheiten noch unter Rückgriff auf die Willkürformel eine Absage.163 Unterschiedliche geographische Verhältnisse und daraus zwangs‐ läufig resultierende unterschiedliche polizeiliche Aufwendungen zur Einsatzbewältigung sollten im Ergebnis – zur Vermeidung eines Ver‐ stoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG – nicht dazu führen, einen eventuellen Mehraufwand, der im Übrigen der jeweiligen Risikosphäre des Veran‐ stalters zuzuordnen war, bei der Kostenfestsetzung unberücksichtigt zu lassen. Amtshandlungen müssten danach nicht allerorts zu denselben Kosten erbracht werden. Einer Verfassungswidrigkeit der Norm aufgrund dieses Gesichts‐ punktes stand auch entgegen, dass die freie Wahl des Veranstaltungs‐ orts gerade in den Händen der Veranstalter lag und ihm deshalb auch ein erhöhter in Rechnung gestellter polizeilicher Arbeitsaufwand durchaus zumutbar war.164 Diese mögliche unterschiedliche Kosten‐ tragungspflicht stellte sich im Ergebnis folglich gerade nicht als will‐ kürlich, sondern als sachlich gerechtfertigt dar.165 Es ließen sich die den Veranstalter treffenden Nachteile eines entlegenen Veranstaltungs‐ ortes nicht der öffentlichen Hand zuschieben.166 161 BVerfGE 55, 72 (88); BVerfGE 124, 199 (219 f.). 162 Osterloh/Nußberger, in: Sachs, GG, Art. 3 Rn. 14. 163 VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 25. 164 Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (210). 165 Ebenso Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 99; Majer, VerwArch 1982, 167 (180); Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (210); Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 166 Majer, VerwArch 1982, 167 (180). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 45 Trotz dieser Feststellung sprach sich der VGH gleichwohl für eine Regelung aus, die nach Möglichkeit einheitliche Gebührensätze unab‐ hängig vom jeweiligen Veranstaltungsort innerhalb des Landesgebietes und dem damit verbundenen Kontingent örtlicher Polizeikräfte auf‐ weisen sollte.167 Die Ungleichbehandlung baden-württembergischer Veranstalter im Vergleich zu den übrigen Veranstaltern im Bundesgebiet Des Weiteren war fraglich, ob eine unzulässige Ungleichbehandlung nicht darin zu sehen war, dass ausschließlich Veranstalter in Baden- Württemberg im Gegensatz zu solchen in den übrigen Bundesländern, in denen vergleichbare gesetzliche Kostentragungspflichten gerade nicht existierten, eine Kostenlast zu tragen hatten. Der diesbezügliche Prüfungsmaßstab war – und wird auch heute – durch das jeweilige Landesrecht festgesetzt. Landesrechtliche Diver‐ genzen liegen gerade in der Natur der den Ländern in verschiedenen Bereichen eingeräumten Gesetzgebungskompetenzen, sodass in der Konsequenz deshalb auch bundesweite Inkongruenzen in Kauf ge‐ nommen werden müssen. Dieser dadurch entstehende unterschiedli‐ che Rechtszustand in den Ländern ist in einem Bundesstaat verfas‐ sungskonform.168 Die Funktion des Gleichheitssatzes besteht nicht da‐ rin, länderübergreifend einheitliche Lebensverhältnisse zu gewährleis‐ ten. Das entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des BVerfG, wonach der jeweilige Landesgesetzgeber innerhalb seines Kompetenz‐ bereichs grundsätzlich nicht gehindert ist, von den Regelungen ande‐ rer Länder abzuweichen, selbst wenn dadurch die Einwohner eines Landes praktisch mehr belastet oder begünstigt werden.169 Der Gleich‐ behandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG kann dementsprechend nur innerhalb desselben Kompetenzbereichs seine Wirkung entfalten (c) 167 VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79); Majer, VerwArch 1982, 167 (181). 168 Majer, VerwArch 1982, 167 (193). 169 BVerfGE 10, 354 (371); BVerfGE 11, 299 (305); BVerfGE 12, 139 (143); BVerfGE 17, 319 (331); BVerfGE 32, 346 (360); BVerfGE 33, 224 (231); BVerfGE 51, 43 (58 f.). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 46 und verpflichtet den Landesgesetzgeber mit Rücksicht auf die födera‐ listische Struktur der Bundesrepublik Deutschland nur dazu, die Gleichbehandlung innerhalb seines Landes zu beachten.170 Als Folge dieser Grundsätze konnte Art. 3 Abs. 1 GG der damali‐ gen Ungleichbehandlung baden-württembergischer Veranstalter im Vergleich zu den übrigen Veranstaltern im Bundesgebiet nicht entge‐ gen gehalten werden. Vereinbarkeit mit den unternehmerischen Grundrechten Auf dem Prüfstand stand auch die Vereinbarkeit des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. mit den Grundrechten der Berufs‐ freiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und der Eigentumsfreiheit nach Art. 14 GG. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG Es war zweifelhaft, ob eine Kostentragungspflicht für polizeiliche Maß‐ nahmen nicht einen unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit der kommerziellen, auf Gewinnerzielung bedachten Veranstalter, deren Einnahmen sich regelmäßig durch diese Last verringerten, darstellte. Es wurde die Ansicht vertreten, dass darin bereits keine Grund‐ rechtsbeschränkung und mithin auch kein Eingriff in den grundrecht‐ lichen Schutzbereich der Berufsfreiheit gesehen werden könne.171 Als Begründung wurde angeführt, die Verpflichtung zur teilweisen Kos‐ tentragung sei gerade nicht an die Ausübung der grundrechtlichen Be‐ rufsfreiheit, sondern lediglich an die Erforderlichkeit hoheitlicher Ab‐ wehrmaßnahmen als Ausübungsfolge für die Allgemeinheit gebun‐ den.172 Zudem sollte der ausschließliche Zweck einer Kostenerhebung (2) (a) 170 Broß, VerwArch 1983, 388 (389); Broß, DVBl. 1983, 377 (380). 171 Majer, VerwArch 1982, 167 (185); Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerziel‐ ler Großveranstalter, S. 31. 172 Majer, VerwArch 1982, 167 (185); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeili‐ cher Maßnahmen, S. 32. A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 47 in der Entlastung des Polizeietats liegen.173 Es fehle deshalb bereits an der erforderlichen berufsregelnden Tendenz.174 Allerdings mussten sowohl der Gleichheitssatz als auch das verfas‐ sungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprinzip gewahrt sein.175 Der Er‐ füllung dieser Voraussetzungen wurden keine Bedenken entgegenge‐ bracht, da die Kostenerstattung lediglich den Einsatz auswärtiger Poli‐ zeikräfte betraf, sodass der polizeiliche Schutz durch die Beamten des örtlichen Dienstes für die Veranstalter weiterhin kostenfrei war.176 Eine Kostenbeteiligung konnte sich in Einzelfällen zwar als kost‐ spielig erweisen, eine Gefährdung der Wahrnehmung grundrechtlicher Freiheit letztlich in Form einer Unmöglichkeit der Berufsausübung war damit allerdings nicht verbunden.177 Vor diesem Hintergrund wurde ein Verstoß des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. gegen die Be‐ rufsfreiheit der Veranstalter im Ergebnis überwiegend verneint.178 Einer detaillierten Betrachtungsweise verschlossen blieben dage‐ gen Erwägungen, die darüber hinaus eine faktische Grundrechtsbeein‐ trächtigung in den Blick nahmen.179 Denn nicht nur unmittelbar auf die berufliche Betätigung abzie‐ lende staatliche Maßnahmen sind in der Lage, einen Eingriff in die Be‐ rufsfreiheit zu begründen. Auch mittelbar-faktische Beeinträchtigun‐ gen sind hierzu im Stande.180 Insbesondere abgabenrechtliche Rege‐ lungen können in diesem Zusammenhang erhebliche Beeinträchtigun‐ gen erzielen.181 So lässt sich eine objektiv berufsregelnde Tendenz 173 Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 33. 174 Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 95; vgl. auch BVerfGE 37, 1 (17 f.); BVerfGE 98, 83 (97); BVerfGE 111, 191 (213). 175 BVerfG NJW 1979, 1345. 176 Majer, VerwArch 1982, 167 (186); diese Kostentragungspflicht für ausschließlich auswärtige Beamte ist vergleichbar mit der heute in Bremen umgesetzten Rege‐ lung einer Kostenpflicht nur für den Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG. 177 Majer, VerwArch 1982, 167 (185 Fn. 74). 178 Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197); Majer, VerwArch 1982, 167 (185 f.); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 32; Wahlen, Polizeikos‐ tenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 32. 179 Lediglich Schenke, NJW 1983, 1882 (1887) ist der Ansicht, dass eine Gebührenau‐ ferlegung durchaus geeignet ist, einen Eingriff in die Berufsfreiheit der Veranstal‐ ter darzustellen. 180 Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 94. 181 BVerfGE 111, 191 (213 f.); BVerfGE 113, 128 (145); BVerfGE 123, 132 (144). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 48 grundsätzlich auch dann annehmen, wenn eine Gebührenbelastung als staatliche Maßnahme zwar nicht zielgerichtet, aber doch vorhersehbar als gebilligte Nebenfolge eine schwerwiegende Beeinträchtigung der beruflichen Freiheit zur Folge hat.182 Vereinbarkeit mit der Eigentumsfreiheit, Art. 14 GG Im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Auferlegung von Polizeikosten mit den Grundrechten kommerzieller Großveranstalter wurde des Weiteren auf deren Eigentumsfreiheit nach Art. 14 GG Bezug genom‐ men. Es wurde diskutiert, ob eine Gebührenerhebung möglicherweise einen mittelbaren Eingriff in das Veranstalterrecht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb darstelle.183 Im Ergebnis bestand Einigkeit darüber, dass jedenfalls eine erdros‐ selnd wirkende Gebührenerhebung mit der Eigentumsfreiheit unver‐ einbar schien.184 Eine Grenze war zumindest in den Fällen erreicht, in denen ein kommerzieller Veranstalter sich durch die Abgabenlast nicht mehr in der Lage sah, tatsächlich Gewinne zu erwirtschaften und der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb letztlich in seiner Sub‐ stanz gefährdet war. Dann sei ein unzulässiger enteignender Eingriff nach Art. 14 Abs. 3 GG anzunehmen.185 In der Regel wiesen die Fälle im Anwendungsbereich des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. allerdings keine solche erdrosselnde Wirkung auf, sodass auch die Vereinbarkeit der Norm mit der Eigen‐ tumsfreiheit der Veranstalter richtigerweise überwiegend bejaht wur‐ de.186 (b) 182 Vgl. hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IV, 5, a). 183 Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 184 Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 32; Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 185 Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 186 Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197); Majer, VerwArch 1982, 167 (185 f.). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 49 Hessen Neben dieser Vorschrift in Baden-Württemberg existierte auch in Hes‐ sen seit dem 17. Dezember 1964187 mit § 84 Abs. 2 HSGO a.F. eine na‐ hezu wörtlich übereinstimmende Kostenerstattungsnorm für polizeili‐ ches Tätigwerden: § 84 Kostenersatz [...] (2) Für die Kosten von Maßnahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr bei pri‐ vaten Veranstaltungen kann von den Veranstaltern Ersatz verlangt werden, so‐ weit sie dadurch entstehen, daß weitere als die im üblichen örtlichen Dienst eingesetzten Polizeivollzugsbeamten herangezogen werden müssen. [...] Durch das Änderungsgesetz vom 17. Dezember 1971188 wurde § 84 Abs. 2 HSOG durch eine andere Regelung ersetzt, die kurze Zeit später auch in die Neufassung des HSOG vom 26. Januar 1972189 auf‐ genommen wurde und sich sodann in § 82 Abs. 2 HSOG wiederfand: § 82 Kostenersatz [...] (2) Wer außergewöhnliche Maßnahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr verursacht, kann zum Ersatz der Kosten herangezogen werden, die durch die Inanspruchnahme der Vollzugspolizei oder deren Einrichtungen entstanden sind. Dies gilt nicht, wenn das persönliche Interesse an der Inanspruchnahme der Vollzugspolizei oder deren Einrichtungen erheblich hinter dem öffentli‐ chen Interesse an der Inanspruchnahme zurücktritt. Ziel dieser Gesetzesänderung war es, auch andere Fälle der Inan‐ spruchnahme polizeilicher Einrichtungen, in denen es recht und billig erschien, Verantwortliche zu den Polizeieinsatzkosten heranzuziehen, zu erfassen.190 Fortan konnten dadurch nicht nur Sportveranstalter wie Fußballvereine finanziell in Anspruch genommen werden. Unter die Regelung fiel etwa auch derjenige, der die polizeiliche Begleitung eines 2. 187 GVBl. 1964, S. 209. 188 GVBl. 1971, S. 333. 189 GVBl. 1972, S. 23. 190 Drs. Hessischer Landtag Nr. 7/807 v. 05.10.1971, Nr. 13, S. 18. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 50 Schwertransports veranlasste oder der Betrunkene, dem ein nächtli‐ ches Quartier gegeben werden musste.191 Seit dem 1. Januar 1974 galt dann in Ergänzung des § 82 Abs. 2 HSOG a.F. eine entsprechende Verordnung über die Kosten für die In‐ anspruchnahme der Vollzugspolizei oder ihrer Einrichtungen samt Gebührenverzeichnis (PolKostVO).192 Es blieb jedoch die Feststellung, dass auch § 82 Abs. 2 HSOG a.F. (i.V.m. § 1 PolKostVO a.F.)193 aufgrund seiner generalklauselartigen Formulierung auf rechtliche Bedenken stieß. Insbesondere das Tatbestandsmerkmal „außergewöhnliche Maß‐ nahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr“ stand hinsichtlich seiner hinreichenden Bestimmtheit in Zweifel.194 Für den Betroffenen war aus der Norm heraus nicht ersichtlich, wann sich eine solche Maßnah‐ me gerade als außergewöhnlich und mithin als kostenpflichtig darstell‐ te.195 Es konnten sowohl die Anzahl der herangezogenen Polizeikräfte, die Gefahrenintensität, die konkreten Einsatzkosten oder sonstige wei‐ tere Abweichungen vom gewöhnlichen Dienstbetrieb für die erforder‐ liche Außergewöhnlichkeit entscheidend sein.196 Aufgrund der verfassungsrechtlichen Bedenken wurde § 82 HSOG a.F. schließlich durch Art. 5 des „Gesetzes zur Änderung des Finanz‐ ausgleichsgesetzes und anderer Vorschriften“ vom 20. Dezem‐ ber 1979197 zum 1. Januar 1980 ersatzlos aufgehoben. Vor diesem Hintergrund stieß die unveränderte Fortgeltung des § 1 PolKostVO a.F. allerdings auf Unverständnis.198 Noch im Jahr 1981 191 Krollmann, Das HSOG, S. 51. 192 GVBl. 1973, S. 267. 193 „Für außergewöhnliche Maßnahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr können bei Inanspruchnahme der Vollzugspolizei oder ihrer Einrichtungen Kosten (Gebühren und Auslagen) nach dieser Verordnung und nach dem anliegenden Verzeichnis er‐ hoben werden.“ 194 Vgl. VG Frankfurt NVwZ 1985, 214 f.; Schenke, NJW 1983, 1882 (1885). 195 Vgl. zur Auslegung: Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 153 ff. 196 Schenke, NJW 1983, 1882 (1885). 197 GVBl. 1980, S. 12 (14). 198 Schenke, NJW 1983, 1882 (1886 Fn. 32) berichtet davon, dass sowohl die Verwal‐ tungspraxis als auch die Kommentarliteratur und die Rechtsprechung mit Aus‐ nahme des VG Frankfurt nach wie vor von der Anwendbarkeit des § 1 PolKost‐ VO a.F. ausgingen. A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 51 hatte das VG Wiesbaden auf der Grundlage dieser Regelung entschie‐ den, dass eine solche außergewöhnliche Maßnahme der Gefahrenab‐ wehr in den behördlichen Erforschungsmaßnahmen eines nicht auf‐ klärbaren Fehlalarms zu sehen war.199 Zu diesem Zeitpunkt war der mit § 1 PolKostVO a.F. beinahe wörtlich übereinstimmende § 82 HSOG a.F. jedoch bereits über ein Jahr aufgehoben.200 Darüber hinaus hatte das VG Frankfurt festgestellt, dass § 1 Pol‐ KostVO a.F. gegen § 81 HSOG, nach dem grundsätzlich das Land als Träger der Polizei auch für die angefallenen Kosten aufzukommen hat‐ te, verstieß.201 Außerdem war zweifelhaft, ob eine hinreichende Verordnungser‐ mächtigung bestand.202 Als Ermächtigungsgrundlagen wurden vom Verordnungsgeber sowohl § 82 Abs. 1, 2 HSOG a.F. als auch § 92 HSOG a.F.203 herangezogen. Wie gesehen enthielt § 82 HSOG a.F. je‐ doch keine solche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen. § 92 HSOG genügte den Anforderungen an eine hinreichend be‐ stimmte Ermächtigung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß ebenfalls nicht.204 Letztlich wurde auch die PolKostVO a.F. ersatzlos aufgehoben. Insgesamt sah sich das hessische Modell im Vergleich zur Lösung in Baden-Württemberg noch größeren Bedenken ausgesetzt. 199 Vgl. VG Wiesbaden, Urteil v. 27.01.1981 (Aktz. IV/3 E 1011/80), im dem ent‐ schiedenen Fall waren Kosten in Höhe von 60 DM entstanden; vgl. auch Schenke, NJW 1983, 1882 (1885). 200 Es wurde zutreffend als nicht nachvollziehbar angesehen, wie die Entscheidung des Gesetzgebers, eine bestimmte gesetzliche Regelung abzuschaffen, durch die Fortgeltung einer fast identischen Verordnungsnorm derart torpediert werden konnte, vgl. Schenke, NJW 1983, 1882 (1886). 201 Vgl. VG Frankfurt a.M., Urteil v. 28.07.1981 (Aktz. IV/3 E 11/81); dagegen Schen‐ ke, NJW 1983, 1882 (1886). 202 Schenke, NJW 1983, 1882 (1886). 203 „Die zur Ausführung dieses Gesetzes erforderlichen Rechtsverordnungen und Ver‐ waltungsvorschriften erläßt der Minister des Innern, soweit erforderlich im Einver‐ nehmen mit dem Minister der Finanzen und dem Direktor des Landespersonalamts Hessen.“ 204 Vgl. Schenke, NJW 1983, 1882 (1886). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 52 Bremen Auch in Bremen existierte eine entsprechende landesrechtliche Rege‐ lung. In der Neufassung der Bremischen Verwaltungsgebührenordnung (VwGebO) vom 3. Januar 1977205 fand sich im beiliegenden Gebüh‐ renverzeichnis folgender Tatbestand, für dessen Erfüllung nach § 1 Abs. 1 VwGebO a.F. von den Verwaltungsbehörden des Landes und der Gemeinden Verwaltungsgebühren erhoben werden konnten: Nummer 020.01 - Ziffer 6 Gestellung von Beamten und Fahrzeugen einschließlich von Wasserfahrzeugen zur Überwachung von Veranstaltungen, soweit die Überwachung durch eine schriftliche Verfügung bestimmt worden ist oder der Berechtigte sie beantragt hat. Zu berücksichtigen ist in diesem Kontext jedoch, dass das Gebühren‐ verzeichnis in Nummer 020.01.05 die Gebührenfreiheit der Gestellung von Beamten und Fahrzeugen bei Veranstaltungen im Sinne des Ver‐ sammlungsrechts und bei Veranstaltungen, die gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken dienten, einschließlich sportlicher Veranstaltun‐ gen nichtgewerblicher Art vorsah.206 Somit konnte eine Gebührenpflicht nur durch die Überwachung einer gewerblichen Veranstaltung entstehen.207 Durch diese eindeutige Konkretisierung hatte die Bremer Regelung ihrem baden-württember‐ gischen Pendant bereits Einiges voraus.208 Aber auch die VwGebO a.F. wurde schließlich ersatzlos gestrichen. 3. 205 GVBl. 1977, S. 5. 206 GVBl. 1977, S. 15. 207 Dagegen stellte die vorherige Fassung der VwGebO vom 25. April 1968 die Ge‐ stellung von Beamten und Fahrzeugen zur Sicherung, Bewachung, Überwachung oder Beaufsichtigung von Veranstaltungen noch ausnahmslos gebührenfrei, vgl. GVBl. 1968, S. 41 (Nummer 020.3). 208 Unter anderem deshalb hielt Majer, VerwArch 1982, 167 (189) die bremische Re‐ gelung für diejenige, die den rechtsstaatlichen Anforderungen an eine solche Kos‐ tenerstattungsnorm noch am ehesten entsprach; so wohl auch Schenke, NJW 1983, 1882 (1886). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 53 Niedersachsen Seit dem 1. Februar 1978 galt die Niedersächsische Polizeigebühren‐ ordnung vom 14. Dezember 1977 (PolGebO).209 Das Landesrecht kannte darin die folgende Kostenerstattungsnorm für polizeiliches Tä‐ tigwerden: § 1 PolGebO a.F. Für Amtshandlungen der Polizei auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr und im Verwaltungszwangsverfahren, für Leistungen der Polizei, die nicht Amtshand‐ lungen sind, sowie für die Benutzung polizeilicher Einrichtungen und Gegen‐ stände werden Gebühren nach dem anliegenden Gebührenverzeichnis erho‐ ben, wenn die Beteiligten als Pflichtige nach §§ 6 oder 7 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf Antrag, aufgrund eines Vertragsver‐ hältnisses oder durch schuldhaftes Verhalten dazu Anlaß gegeben haben. Ne‐ ben den Gebühren sind Auslagen nach § 13 des Verwaltungskostengesetzes zu erheben. Diesbezüglich konkretisierte ein Ausführungserlass des niedersächsi‐ schen Innenministers vom 31. Oktober 1979, dass für Amtshandlun‐ gen anlässlich von Politik- oder Sportveranstaltungen im Gegensatz zu Werbeveranstaltungen keine Kosten erhoben werden sollten.210 Allerdings bestanden auch gegen diese Regelung erhebliche verfas‐ sungsrechtliche Vorbehalte: § 1 PolGebO a.F. waren keinerlei Voraus‐ setzungen einer Gebührenerhebung oder ihres Umfanges zu entneh‐ men.211 Auch das beiliegende Gebührenverzeichnis wies keinen ent‐ sprechenden Kostensatz auf. Diese Norm wurde daher überwiegend als zu unbestimmt angesehen.212 Unabhängig von diesen Bedenken wich die niedersächsische Rege‐ lung insoweit von den bisher genannten Kostenerstattungsmöglichkei‐ 4. 209 GVBl. 1977, S. 647; später noch einmal geändert in: „Für Amtshandlungen der Po‐ lizei auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr und im Verwaltungszwangsverfahren, für Leistungen der Polizei, die nicht Amtshandlungen sind, sowie für die Benutzung po‐ lizeilicher Einrichtungen und Gegenstände werden Gebühren nach dem anliegenden Gebührenverzeichnis erhoben, wenn die Beteiligten als Pflichtige nach §§ 6 oder 7 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder auf Antrag dazu An‐ laß gegeben haben“, vgl. GVBl. 1982, S. 285. 210 NdsMBl. 1979, S. 1676. 211 Majer, VerwArch 1982, 167 (189). 212 Schenke, NJW 1983, 1882 (1886); Majer, VerwArch 1982, 167 (189). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 54 ten ab, als eine Gebührenerhebung zulasten eines Beteiligten lediglich in den Fällen zulässig sein sollte, in denen dieser als Pflichtiger nach den §§ 6, 7 Nds. SOG in Anspruch genommen wurde. Schließlich wur‐ de auch § 1 PolGebO a.F. aufgehoben. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen Konnten sich die Fußballverantwortlichen danach über die Jahre der meisten Angriffe auf ihre Kassen erfolgreich – wenngleich nicht auf ju‐ ristischem, sondern vielmehr auf politischem Wege213 – erwehren, be‐ feuert die aktuelle Entwicklung in Gestalt des Bremer Vorstoßes die Auseinandersetzung zwischen den verschiedenen Lagern von Fußball‐ funktionären und Politikern erneut. Denn nach aktueller Rechtslage existiert seit dem 8. November 2014 einzig im Bundesland Bremen eine gebührenrechtliche Vor‐ schrift, die eine finanzielle Beteiligung kommerzieller Großveranstalter für gefahrenabwehrende polizeiliche Maßnahmen ermöglicht. Die jüngsten Erwägungen der Innen- und Sportministerkonferenzen In der jüngeren Vergangenheit wurde die Forderung nach einer Kos‐ tentragungspflicht der Veranstalter für Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen als Druckmittel gegenüber den Fußballverantwortli‐ chen sowohl im Rahmen der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder als auch innerhalb der Sportministerkonfe‐ renzen verwendet. Vor dem Hintergrund anhaltender und ausufernder Auseinandersetzungen hatten diese beiden Institutionen im Jahr 2012 von den Verantwortlichen des Fußballs gesteigerte Maßnahmen zur Gewaltprävention und Sicherheit gefordert. Konkret fanden diesbe‐ züglich im Juli 2012 zwei Gesprächstermine statt: Zum einen gab es einen Diskurs von Vertretern des DFB, der DFL und dem Bundesinnenministerium mit den jeweiligen Präsidenten der Vereine aus den drei höchsten deutschen Spielklassen und dem Vorsit‐ B. I. 213 Lege, VerwArch 1998, 71 (72 f.); Schenke, NJW 1983, 1882. B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 55 zenden der IMK. Zum anderen wurde darauffolgend eine Sondersit‐ zung der IMK einberufen. Anlässlich dieser Gespräche wurden zahlreiche konkrete Maßnah‐ men zur Situationsverbesserung betreffend die Sicherheitslage bei Spielaustragungen vereinbart,214 wie etwa die Verbesserung der Video‐ technik in den Stadien und der Einlasskontrollen, die Qualifizierung von Sicherheits- und Ordnungsdienstmitarbeitern,215 die Entwicklung eines Zertifizierungskonzeptes für das Sicherheitsmanagement der Vereine, eine deutliche Intensivierung des Dialoges mit der Fanszene, die konsequente Ächtung des Einsatzes von Pyrotechnik oder etwa die Anpassung der Laufzeiten von Stadionverboten.216 Zusätzlich wurde der Fußballdelegation auch unmissverständlich signalisiert, dass von ihrer Seite zukünftig greifbare Schritte und kon‐ krete Ergebnisse zur Problembewältigung eingefordert würden. Bishe‐ rige ziellose Diskussionen hinsichtlich der herrschenden Gewalt im Zusammenhang mit Fußballspielen müssten durch konkrete Verbesse‐ rungen beendet werden. Einhergehend mit einer Reduzierung der Auseinandersetzungen am Rande der Begegnungen wurde auch eine Verringerung des Be‐ darfs an Polizeikräften und eine damit verbundene erhebliche Kosten‐ ersparnis für die Staatskassen erwartet. Die Erwartungen an DFB und DFL waren hoch: Sollten sie diesen nicht gerecht werden, seien unbe‐ queme Themen – wie etwa eine Beteiligung an den polizeilichen Ein‐ satzkosten – erneut in Betracht zu ziehen. 214 Hinsichtlich nachfolgender Angaben: vgl. die Beschlüsse der 36. Sportminister‐ konferenz 2012, S. 462 ff., http://www.sportministerkonferenz.de/sites/default/file s/dokumente/SMK-Beschluesse%201977-2014.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017) sowie die Sammlung der zur Veröffentlichung freigegebenen Beschlüsse der 195. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder, S. 7-9, http://www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/ 12-06-01/Beschluesse.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (letzter Abruf am 01.11.2017). 215 Vgl. hierzu auch die Qualifizierungsoffensive des DFB für die Sicherheits- und Ordnungsdienste in den ersten drei Fußball-Ligen, http://www.dfb.de/verbandsse rvice/pinnwand/sicherheitsrichtlinien/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 216 Vgl. Feltes, Polizei und Fußball, S. 14, der in diesem Zusammenhang darauf ver‐ weist, dass die DFL für die meisten der erwünschten Sicherheitsmaßnahmen überhaupt nicht zuständig sei. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 56 Dies bedeutete allerdings im Umkehrschluss: DFB und DFL durf‐ ten im Gegenzug darauf vertrauen, dass Bestrebungen nach einer teil‐ weisen Inanspruchnahme für Polizeieinsatzkosten ausgesetzt würden, sofern sie sich effektiv für eine Verstärkung freiwilliger Präventivmaß‐ nahmen einsetzten. Darüber hinaus forderten IMK und SMK den DFB und die DFL dazu auf, ihren finanziellen Beitrag für gewaltpräventive Maßnahmen deutlich auszuweiten, und zwar vor dem Hintergrund der ihnen aus den TV-Rechten zukommenden reinen Mehreinahmen in Höhe von durchschnittlich 216 Millionen Euro. Zu diesem Zeitpunkt wurde die Finanzierung von Fanprojekten je‐ weils zu einem Drittel von DFB/DFL zusammen mit den Ländern und Kommunen aufgrund des Nationalen Konzeptes Sport und Sicherheit getragen. Dabei handelt es sich um ein bundesweit gültiges Konzept als Basis für die gemeinsame Sicherheitsarbeit von Polizei, Kommunen, Vereinen, Verbänden, Fanprojekten und Verkehrsunternehmen. DFB und DFL hatten ihre finanzielle Beteiligung an den Fanprojekten wei‐ tergehend auf 50 Prozent erhöht, sodass der jeweilige Anteil der Län‐ der und Kommunen auf 25 Prozent reduziert werden konnte. Die IMK forderte von den Verantwortlichen allerdings die Übernahme der voll‐ ständigen Kosten, was einer Erhöhung der Finanzierung auf insgesamt 10 Millionen Euro jährlich entsprach. Auch dieser Forderung sind der DFB und der Ligaverband letztlich nachgekommen.217 Im von der DFL veröffentlichten Bundesliga-Report 2016 hieß es entsprechend: „Zum Erlebnis Fußball gehört [...] auch das Miteinander verlässlicher Netzwerkpartner aufseiten von Clubs und Ordnungsbehörden. Aus die‐ sem Grund stellen DFL und DFB gemeinsam jährlich 12 Millionen Euro für Fanarbeit und die Förderung positiver Fankulturen zur Verfügung. Die Proficlubs investieren 25 Millionen Euro pro Saison für Sicherheits‐ dienste und in die bauliche und infrastrukturelle Sicherheit der Stadi‐ en.“218 217 DFB-Pressemitteilung v. 28.08.2014, http://www.bundesliga.de/de/liga/news/201 4/deutscher-fussball-geschlossen-gegen-den-beschluss-des-bremer-senats.php (letzter Abruf am 01.11.2017). 218 Hinsichtlich nachfolgender Angaben vgl. Deutsche Fußball Liga GmbH, DFL-Re‐ port 2016 – Die wirtschaftliche Situation im Lizenzfußball, https://www.dfl.de/de /publikationen/dfl-report-archiv/ (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 57 Das zugesagte Engagement und die eingeleiteten Maßnahmen vom DFB und der DFL wurden in der Folgezeit positiv beurteilt. Bezüglich des Umsetzungsprozesses der Erweiterung von Sicherheitsmaßnah‐ men legte der Vorsitzende des Nationalen Ausschusses Sport und Si‐ cherheit im Zusammenhang mit der 197. IMK im Mai 2013 einen Be‐ richt vor.219 Darin wurde den Verantwortlichen attestiert, „intensiv und ernsthaft“ an der Verwirklichung der Vereinbarungen zu arbeiten. Ihr Engagement wurde darin als „zielführend“ bewertet. Vor diesem Hintergrund einer erheblichen Intensivierung sowohl des gewaltpräventiven Einsatzes als auch der finanziellen Investitionen durch den DFB und die DFL ist der bremische Alleingang zu sehen, der nicht an der länderübergreifend getroffenen Übereinkunft im Rah‐ men der IMK festhält. Trotz der als „zielführend“ bezeichneten Umset‐ zung der geforderten Maßnahmen durch den Fußball versucht das Land Bremen, eine Kostenbeteiligung der Veranstalter zu realisieren. Die Regelung Den Grundstein des Bremer Vorstoßes – und der damit verbundenen neuerlichen Diskussion – legte eine Initiative der SPD-Bürgerschafts‐ fraktion. Diese veröffentlichte am 28. November 2013 den Entwurf ei‐ nes Dringlichkeitsantrages an die Bremische Bürgerschaft, der darauf zielte, Veranstalter von Lizenzfußballspielen angemessen an den in diesem Zusammenhang entstehenden erheblichen Polizeikosten zu be‐ teiligen.220 Wenige Tage später – am 10. Dezember 2013 – wurde der Antrag sodann in Form einer Neufassung und mit Unterstützung der Bündnis 90/Die Grünen-Fraktion in die Bremische Bürgerschaft (Landtag) eingebracht.221 II. 219 Bericht des Vorsitzenden des Nationalen Ausschusses Sport und Sicherheit zur Umsetzung der durch die IMK geforderten Sicherheitsmaßnahmen durch DFB und DFL v. 12.04.2014, http://www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine /to-beschluesse/13-05-24/anlage21.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (letzter Abruf am 01.11.2017). 220 Antragsentwurf der bremischen SPD-Fraktion v. 28.11.2013, http://www.spd-frak tion-bremen.de/fileadmin/user_upload/pdf/veranstalter_beteiligen.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 221 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1201 v. 10.12.2013. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 58 Während der SPD-Entwurf die Prüfung einer Kostenbeteiligung speziell des als Veranstalter von Lizenzfußballspielen ausgemachten Li‐ gaverbandes im Blick hatte und noch einen letzten Einigungsversuch mit diesem beabsichtigte, wählten SPD und Bündnis 90/Die Grünen in ihrer letztlichen Antragsversion die allgemeinere Formulierung einer finanziellen „Beteiligung des Veranstalters einer gewinnorientierten Großveranstaltung“ und erteilten einer Einigungsmöglichkeit gleich‐ zeitig eine Absage. Das Ziel des Antrages änderte sich jedoch nicht: Auch diese allgemein formulierte Fassung hatte den Lizenzfußball im Visier. Im Ergebnis war daher weiterhin der Wunsch nach einer Ver‐ ringerung der zu tragenden Polizeikosten anlässlich von Fußballspie‐ len die eigentliche Intention des Begehrens. Im eindeutigen Fokus standen dabei die Heimbegegnungen des SV Werder Bremen im We‐ serstadion und die Überwälzung der diesbezüglich anfallenden Poli‐ zeieinsatzkosten. Zur Begründung verwies der Antrag zunächst darauf, dass in der Hansestadt zahlreiche gewinnorientierte Großveranstaltungen statt‐ fänden, bei denen die Polizei nicht nur repressiv, sondern in vielen Fäl‐ len auch präventiv wirke.222 Im Folgenden wurde auf die eingangs bereits erwähnten angefalle‐ nen Einsatzstunden der bremischen Polizeikräfte anlässlich von Fuß‐ ballbegegnungen aufmerksam gemacht. Zudem kämen Kosten für jene unterstützenden und aus anderen Bundesländern angeforderten Be‐ amten hinzu, die ebenfalls von der Allgemeinheit zu tragen seien.223 Die bisherige Verfahrensweise erscheine gerade vor dem Hintergrund beachtlicher Gewinne der privaten Veranstalter und der prekären Haushaltssituation des Landes Bremen unangemessen und wider‐ sprüchlich. Der Vorsitzende der Bremer SPD-Fraktion brachte das Bestreben seiner Partei dabei auf den Punkt: „Ich bin der Meinung, dass es falsch ist, wenn die DFL weiterhin Gewinne privatisiert und die Kosten der Gewinnerzielung sozialisiert. Dieses Milliardenunternehmen muss an‐ 222 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1201 v. 10.12.2013. 223 An dieser Stelle sei an die Gebührenerhebung für den Einsatz überörtlicher Kräf‐ te nach § 81 Abs. 2 BaWüPolG a.F. erinnert. B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 59 gemessen an den hohen Sicherheitskosten für Bundesligaspiele betei‐ ligt werden.“224 Die genannten Fraktionen beantragten daher bei der Bremischen Bürgerschaft (Landtag), den Senat dazu aufzufordern, eine Beteili‐ gungsmöglichkeit des Veranstalters an solchen Kosten zu prüfen, was die Bremische Bürgerschaft dann auch beschloss, bis zum 30. Juni 2014 zu tun. Der Senat wurde zusätzlich ausdrücklich aufgefordert, – soweit erforderlich – einschlägige Rechtsgrundlagen zu erarbeiten, die eine solche Finanzierungsbeteiligung zukünftig ermöglichen könnten. Des Weiteren sollte vom Senat verifiziert werden, ob das regelmäßig mobilisierte Polizeiaufgebot auch weiterhin zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Veranstaltungsumfeld erfor‐ derlich sei. Zuletzt wurde ihm aufgetragen, auf die anderen Bundes‐ länder mit gleicher Intention einzuwirken und von Veranstaltern ge‐ winnorientierter Großveranstaltungen – zumindest im Fall besonders kostspieliger Einsätze – nachdrücklich eine finanzielle Beteiligung zu verlangen. In einer Mitteilung an die Bremische Bürgerschaft (Landtag) vom 22. Juli 2014 legte der Senat seinen Bericht zum Beschluss der Bremi‐ schen Bürgerschaft zur „Finanzierung von Polizeieinsätzen bei ge‐ winnorientierten Großveranstaltungen“ vom 10. Dezember 2013 vor.225 Er kam in dieser Darstellung abschließend zu dem Ergebnis, dass eine gebührenrechtliche Inanspruchnahme von Veranstaltern auf der Grundlage der zu diesem Zeitpunkt aktuellen Fassung des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes ausschied. Dabei handelte es sich um das BremGebBeitrG vom 16. Ju‐ li 1979,226 welches zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 16. No‐ vember 2010 geändert worden war227. Eine gebührenrechtliche Inan‐ spruchnahme eines Veranstalters einer solchen gewinnorientierten Großveranstaltung scheiterte danach bereits am Wortlaut der 224 SPD-Fraktion Bremen, Rot Heute, Ausgabe 02/2014, S. 16, http://www.spd-frakti on-bremen.de/fileadmin/user_upload/rotheute/rotheute_2014_02.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 225 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014. 226 GBl. S. 279. 227 GBl. S. 566. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 60 §§ 4, 13 BremGebBeitrG, die ein „überwiegendes Interesse“ des Ge‐ bührenschuldners normierten: § 4 Verwaltungsgebühren (1) Verwaltungsgebühren werden für die Vornahme von Amtshandlungen er‐ hoben, die 1. auf Antrag oder auf Veranlassung der Beteiligten vorgenommen werden oder 2. aufgrund gesetzlicher Ermächtigung im überwiegenden Interesse eines einzelnen vorgenommen werden [...] § 13 Kostenschuldner (1) Schuldner einer Verwaltungsgebühr oder von Auslagen ist derjenige, der die Amtshandlung selbst oder durch Dritte, deren Handeln ihm zuzurechnen ist, beantragt oder veranlaßt hat, oder in dessen überwiegendem Interesse sie vorgenommen wird, oder der einer besonderen Überwachung oder Beaufsich‐ tigung unterliegt. [...] Der Senat stellte daher in seinem Bericht fest, dass für eine zukünftige Inanspruchnahme eine Gesetzesänderung notwendig sei, weil solche polizeilichen Amtshandlungen die Schwelle des geforderten überwie‐ genden Interesses des Veranstalters gerade nicht erreichten.228 Daher überreichte der Senat der Bremischen Bürgerschaft in die‐ sem Zusammenhang den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes mit der Bitte um Be‐ schlussfassung.229 Dieser Entwurf eines Änderungsgesetzes sah Folgendes vor: Artikel 1 Das Bremische Gebühren- und Beitragsgesetz vom 16. Juli 1979, das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 16. November 2010 geändert worden ist, wird wie folgt geändert: 1. In § 4 Absatz 1 Nummer 2 wird das Wort „überwiegenden“ gestrichen. 2. In § 13 Absatz 1 wird das Wort „überwiegendem“ gestrichen. Artikel 2 Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft. 228 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 12. 229 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1502 v. 22.07.2014. B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 61 Zur Begründung führte der Senat an, durch den Gesetzesentwurf solle die Möglichkeit geschaffen werden, unter erleichterten Voraussetzun‐ gen Gebühren als Gegenleistung für eine im Interesse eines Einzelnen vorgenommene öffentliche Leistung erheben zu können.230 Das Brem‐ GebBeitrG lege den Rahmen für die Erhebung von Kosten und Beiträ‐ gen für öffentliche Leistungen fest. De lege lata sei nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 BremGebBeitrG für die Erhebung einer Gebühr die Vornahme einer Amtshandlung im „überwiegenden Interesse“ des Betroffenen erfor‐ derlich. Der Bremer Gesetzgeber sei nach Ansicht des Senats diesbezüglich weitergegangen als es nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben er‐ forderlich sei. Nach der Entscheidung des BVerwG zur Zulässigkeit der „Luftsicherheitsgebühr“ sei es verfassungsrechtlich nicht vorgegeben, dass eine gebührenpflichtige Tätigkeit im überwiegenden Individualin‐ teresse erfolgen müsse. Auch ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Leistung, für die eine Gebühr erhoben werde, stelle die Gebühr nicht in Frage. § 3 Abs. 2 Nr. 2 BGebG231 etwa stelle lediglich darauf ab, dass die Leistung zugunsten des von der Leistung Betroffenen er‐ bracht werde, ein überwiegendes Interesse des Betroffenen sei insoweit keine Voraussetzung. Dem jeweiligen Gesetzgeber stehe es frei, auch höhere Anforde‐ rungen an die Zurechenbarkeit und damit die Gebührenpflicht eines individuellen Vorteils zu formulieren. Durch die entsprechende Ände‐ rung werde erreicht, dass auch für Amtshandlungen, bei denen neben einem öffentlichen auch ein Individualinteresse bestehe, eine Gebühr erhoben werden könne. Das individuelle Interesse des Einzelnen müs‐ se dabei nicht mehr – wie bisher – das öffentliche Interesse überwie‐ gen. Es genüge auch, wenn beispielsweise öffentliches und individuel‐ les Interesse gleichwertig nebeneinander stünden oder wenn gerade das öffentliche Interesse das individuelle Interesse überwiege.232 Auf‐ grund der Änderung ließen sich voraussichtlich Mehreinnahmen er‐ zielen, deren Höhe nicht im Einzelnen angegeben werden könnten. 230 Vgl. hinsichtlich folgender Angaben Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1502 v. 22.07.2014. 231 Danach ist eine Leistung, die zugunsten des von der Leistung Betroffenen er‐ bracht wird, individuell zurechenbar. 232 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, I, 2, d), bb), (2). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 62 Diese Vorlage wurde von der Bremischen Bürgerschaft, in der die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen zu diesem Zeitpunkt zusammen 56 der insgesamt 83 Sitze im Landesparlament einnahmen, in ihrer 67. Sitzung am 22. September 2014 in erster Lesung beschlos‐ sen und zur weiteren Beratung und Berichterstattung an den staatli‐ chen Haushalts- und Finanzausschuss zur überwiesen.233 In Vorbereitung der Beratungen des Gesetzesentwurfes im staatli‐ chen Haushalts- und Finanzausschuss reichten die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen allerdings zunächst einen Ände‐ rungsvorschlag zum Gesetzesentwurf ein, der einen neuen Absatz 4 im Rahmen des § 4 BremGebBeitrG vorsah: Artikel 1 Das Bremische Gebühren- und Beitragsgesetz vom 16. Juli 1979, das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 16. November 2010 geändert worden ist, wird wie folgt geändert: 1. § 4 wird wie folgt geändert: a) In Absatz 1 Nummer 2 wird das Wort „überwiegenden“ gestrichen. b) Nach Absatz 3 wird folgender Absatz 4 angefügt: (4) Eine Gebühr wird von Veranstaltern oder Veranstalterinnen erhoben, die eine gewinnorientierte Veranstaltung durchführen, an der voraussichtlich mehr als 5000 Personen zeitgleich teilnehmen werden, wenn wegen erfah‐ rungsgemäß zu erwartender Gewalthandlungen vor, während oder nach der Veranstaltung am Veranstaltungsort, an den Zugangs- oder Abgangswegen oder sonst im räumlichen Umfeld der Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird. Die Gebühr ist nach dem Mehraufwand zu be‐ rechnen, der aufgrund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften ent‐ steht. Der Veranstalter oder die Veranstalterin ist vor der Veranstaltung über die voraussichtliche Gebührenpflicht zu unterrichten. Die Gebühr kann nach den tatsächlichen Mehrkosten oder als Pauschalgebühr berechnet werden. 2. In § 13 Absatz 1 wird das Wort „überwiegendem“ gestrichen. Artikel 2 Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft. Ziel dieser Änderung war es, die Ermächtigungsgrundlage unmittelbar im Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetz zu verankern und sie 233 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Beschlussprotokoll 67. Sitzung Nr. 18/1104 v. 25.09.2014. B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 63 nicht – wie ursprünglich vorgesehen – in der InKostV234 niederzule‐ gen. Am 17. Oktober 2014 beriet der staatliche Haushalts- und Finanz‐ ausschuss über diesen Gesetzesentwurf und führte auf Antrag der CDU-Fraktion eine Anhörung verschiedener Referenten durch.235 In dem Ausschussbericht heißt es im Hinblick auf die Anhörung der Vortragenden: „Die Referenten Große-Lefert, Rettig und Filbry lehnen übereinstimmend den Gesetzentwurf zur Änderung des Bremi‐ schen Gebühren- und Beitragsgesetzes ab. Die damit unter anderem beabsichtigte Kostenbeteiligung des Fußballsports an Kosten des Poli‐ zeieinsatzes bei sogenannten ‚Risikospielen’ sei nicht der richtige Weg zur Verhinderung von Gewalt im Rahmen von Fußballspielen. Dies führe lediglich zu einer Umverteilung der Kosten, nicht aber zur ei‐ gentlichen Problemlösung. Aus Sicht des Fußballsports sei eine Schwerpunktsetzung auf Präventionsmaßnahmen und Optimierung von Polizeieinsätzen besser geeignet, gegen Gewalt bei Fußballspielen vorzugehen und eine Reduzierung von Polizeikosten bei ‚Risikospielen’ herbeizuführen. In diesem Zusammenhang dürfe auch nicht übersehen werden, dass die Fußballvereine bereits auf freiwilliger Basis im erheblichen Umfang Präventionsmaßmaßnahmen finanzierten. Dieses Engage‐ ment gerate in Gefahr, wenn die hierfür benötigten finanziellen Mittel wegen einer Kostenbeteiligung für Polizeieinsätze nicht mehr zur Ver‐ fügung stünden. Da die DFL beabsichtige, einen gegen sie gerichteten Gebührenbescheid im Innenverhältnis an den SV Werder Bremen wei‐ terzureichen, werde die angestrebte Gesetzesänderung letztlich allein dem SV Werder Bremen schaden und dessen Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu anderen Vereinen deutlich schwächen. 234 GBl. S. 455. 235 Vgl. Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1591 v. 21.10.2014; Referenten der Anhörung: Ulrich Mäurer (Senator für Inneres und Sport der Freien Hanse‐ stadt Bremen); Prof. Dr. Rudolf Hickel (Forschungsleiter Finanzpolitik des Insti‐ tuts für Arbeit und Wirtschaft der Universität Bremen); Hendrik Große-Lefert (Sicherheitsbeauftragter des Deutschen Fußball-Bundes e.V.); Andreas Rettig (Geschäftsführer der Deutschen Fußball Liga GmbH) und Klaus Filbry (Vorsit‐ zender der Geschäftsführung der Werder Bremen GmbH & Co. KGaA, seit dem 01.07.2015 darüber hinaus auch Vorstandsmitglied des Ligaverbandes). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 64 Senator Mäurer und Prof. Dr. Hickel236 erachten die angestrebte Gesetzesänderung als notwendig und für die betroffenen Veranstalter von gewinnorientierten Großveranstaltungen zumutbar. Bremen stelle insbesondere im Bereich des Fußballsports einen stetigen Anstieg von Gewalthandlungen fest. Die Bilanz der bislang eingeleiteten Präventi‐ onsmaßnahmen sei dagegen enttäuschend und diese Maßnahmen al‐ lein nicht ausreichend. Gegenwärtig gebe es in Bremen jährlich ca. 3 bis 4 ‚Risikospiele’, die mit bis zu 1.500 Polizeibeamtinnen und Polizei‐ beamten abgesichert werden müssten. Bei normalen Spielen sei dage‐ gen eine Absicherung nur mit circa 120 Polizeibeamtinnen und Poli‐ zeibeamten erforderlich. Eine Kostentragung dieses Mehraufwands al‐ lein durch den Steuerzahler sei diesem nicht mehr zumutbar. Die Fraktion der CDU unterstützte die Positionen der Referenten Große-Lefert, Rettig und Filbry und äußerte zusätzlich rechtliche Be‐ denken an der geplanten Gesetzesänderung. Die beabsichtigte Gebüh‐ renregelung sei in Anbetracht der vielen unbestimmten Rechtsbegriffe zudem wenig praxistauglich und werde im Fall ihrer Anwendung auch nicht zu einer Reduzierung von Gewalt im Rahmen von Fußballspie‐ len führen. Letztlich isoliere sich Bremen mit diesem Alleingang von den anderen Bundesländern – die eine derartige Gebührenregelung geschlossen ablehnten – und gefährde die freiwillige Finanzierung von Präventionsmaßnahmen durch die Vereine. Die Fraktionen der SPD237 und Bündnis 90/Die Grünen teilten diese Bedenken nicht. Der Fußball sei nicht nur ein soziales Projekt, sondern verfolge im Wesentlichen auch die Absicht der Gewinnerzie‐ lung. In Anbetracht dieses Umstands sei es nicht hinnehmbar, dass sich die DFL – trotz erzielter Millionengewinne – nicht an den beson‐ deren Kosten der von ihr veranstalteten ‚Risikospiele’ beteilige und stattdessen die Erwartung äußere, dass diese Mehrkosten allein vom Steuerzahler zu tragen seien. Die von der DFL angekündigte Weiterrei‐ chung der Gebührenbescheide an den SV Werder Bremen sei zumin‐ dest rechtlich zweifelhaft. Auch dürfe bei der Bewertung des Gesetz‐ 236 Vgl. die Stellungnahme Hickel, http://rhickel.iaw.uni-bremen.de/ccm/cms-service /stream/asset/Profifussball.pdf?asset_id=5385038 (letzter Abruf am 01.11.2017). 237 Vgl. hierzu den Beschluss des Landesparteitags der Bremen-SPD v. 25.09.2014, http://www.spd-land-bremen.de/ov/schwachhausen-west/Beschluss_des_Landes parteit.._128.html (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 65 entwurfs nicht außer Acht gelassen werden, dass erfahrungsgemäß ge‐ rade eine Kostengeltendmachung dazu beitrage, dass ein Gebühren‐ schuldner zusätzliche Wege zur Vermeidung dieser Kosten suche und damit eher eine Verstärkung der Präventionsmaßnahmen der DFL und der Vereine zu erwarten sei als eine Reduzierung dieser Maßnah‐ men.“238 Letztlich entschloss sich der Ausschuss dazu, der Bremischen Bür‐ gerschaft – mit der Stimmenmehrheit der Ausschussmitglieder der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen und gegen die Stim‐ men der Ausschussmitglieder der CDU-Fraktion – zu empfehlen, den Gesetzesentwurf in Gestalt der Neufassung in zweiter Lesung zu be‐ schließen. Die Bremische Bürgerschaft nahm daraufhin in ihrer 68. Sitzung am 22. Oktober 2014 Kenntnis von dem Bericht des staatlichen Haus‐ halts- und Finanzausschusses und beschloss das Gesetz zur Änderung des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes in seiner Neufassung in zweiter Lesung.239 Es trat am 8. November 2014 in Kraft. Die konkrete Ausgestaltung der Gebührenpflicht einzelner Amts‐ handlungen erfolgte dabei durch eine Anpassung der Kostenverord‐ nung.240 Der entsprechende Gebührentatbestand des Kostenverzeich‐ nisses Inneres als einer Anlage zur InKostV wurde ergänzt. Das Kos‐ tenverzeichnis bestimmte zum Zeitpunkt des Beschlusses bereits die Möglichkeit der Erstattung entstandener Kosten für verschiedene poli‐ zeiliche Verrichtungen.241 Der eingefügte Tatbestand der Nr. 120.60 Kostenverzeichnis Inne‐ res verweist ausdrücklich auf einen Einsatz des Polizeivollzugsdienstes nach dem neu geschaffenen § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG: Kostenverzeichnis Inneres - Anlage zur InKostV 120.60 Einsatz des Polizeivollzugsdienstes nach § 4 Absatz 4 des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes 238 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1591 v. 21.10.2014. 239 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Beschlussprotokoll 68. Sitzung Nr. 18/1123 v. 22.10.2014. 240 Vgl. Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1502 v. 22.07.2014. 241 Vgl. Nr. 120.1 ff. Kostenverzeichnis Inneres (Anlage zur InKostV vom 20. August 2002). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 66 Abrechnung nach tatsächlichem Aufwand, soweit möglich nach Maßgabe der Nummern 120.10 bis 120.16. Auslagen werden gesondert erhoben. Als Rechtsgrundlage für eine solche Ergänzung der InKostV war nach Ansicht des Bremischen Senats § 3 Abs. 1 BremGebBeitrG ausrei‐ chend,242 wonach der Senat ermächtigt ist, die Kostentatbestände und die Kostensätze im Rahmen der §§ 4, 12 BremGebBeitrG für das Land mit Zustimmung des Haushalts- und Finanzausschusses durch Rechts‐ verordnung festzusetzen. Die Beweggründe Den Ausschlag für den bremischen Vorstoß gaben rechtspolitische Gründe. Es bleibt jedoch festzuhalten, dass den heutigen Überlegun‐ gen einer Kostenbeteiligung der privaten Veranstalter dieselben Motive wie bereits vor mehr als 35 Jahren zugrunde liegen: Die Finanzknappheit der öffentlichen Hand Zum einen bildet die Finanzknappheit der öffentlichen Hand einen au‐ tonomen Antrieb für die Ausschöpfung aller in Betracht kommenden Ressourcen zur Deckung des staatlichen Finanzbedarfs. Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass die Länder als Träger der Polizei über eine Überwälzung der Kosten für polizeiliche Maßnahmen nachdenken.243 Der Sicherheitsbedarf steigt aufgrund zunehmender Auseinanderset‐ zungen von Gewalttätern bei Fußballspielen von Jahr zu Jahr, wodurch eine erhebliche finanzielle Belastung der Staatskasse entsteht. Gerade die bremische Finanzlage stellt sich als besonders ange‐ spannt dar: Im Jahr 2013 verzeichnete der Bremer Haushalt einen Jah‐ resfehlbetrag in Höhe von 1,24 Milliarden Euro.244 Zudem führte Bre‐ III. 1. 242 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 21. 243 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165. 244 Geschäftsbericht der Senatorin für Finanzen – Doppischer Jahresabschluss Land und Stadtgemeinde Bremen 2013, S. 35, http://www.finanzen.bremen.de/sixcms/ media.php/13/SFB_Geschaeftsbericht_2013_barrierefrei_03.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 67 men mit einer Kreditmarktverschuldung von mehr als 30.000 Euro je Einwohner den bundesweiten Vergleich als ärmstes Bundesland mit beachtlichem Vorsprung an.245 Diese alarmierende Entwicklung belegt eine von der Senatorin für Finanzen im Juli 2014 verhängte Haushalts‐ sperre aufgrund eines Haushaltsrisikos von über 60 Millionen Euro.246 Dieses Problem der finanziellen Überlastung kann sich grundsätz‐ lich auf zweierlei Arten bewältigen lassen: „Durch Verminderung des Aufgabenumfangs oder durch Erschließung zusätzlicher Ressour‐ cen.“247 Diese gegensätzlichen Lösungsansätze werden anschaulich durch die unterschiedlichen von Bremen und Nordrhein-Westfalen ge‐ wählten Modelle im Zusammenhang mit den fußballbedingten Poli‐ zeieinsätzen verkörpert. Während Bremen den kostenrechtlichen Weg einschlägt, versuchte der damalige nordrhein-westfälische Innenminis‐ ter Jäger durch sein im Jahr 2014 aufgesetztes „Gegenprojekt“, jene Einsatzkosten durch eine Reduzierung des Polizeiaufgebots bei „Grün- Spielen“, die gerade kein erhöhtes Sicherheitsrisiko erwarten lassen, zu verringern.248 In Zeiten der Bindung einer Vielzahl polizeilicher Perso‐ nalressourcen zur Bewältigung der die Bundesrepublik berührenden aktuellen Krisen dieser Welt249 und in Anbetracht des verstärkten Stel‐ 245 Bundesfinanzministerium – Entwicklung der Länderhaushalte 2013 (endgültiges Ergebnis), S. 7, http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardar tikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/Laenderhau shalte/2013/Einnahmen-Ausgaben-Jahr-2013-endg-Ergebnis.pdf?__blob=public ationFile&v=1 (letzter Abruf am 01.11.2017). 246 Pressemitteilung der Senatorin für Finanzen v. 08.07.2014, http://www.senatspres sestelle.bremen.de/sixcms/detail.php?id=94374&asl=bremen146.c.25714.de (letzter Abruf am 01.11.2017); Im selben Monat legte der Bremer Senat seinen Bericht zur Finanzierung von Polizeieinsätzen bei gewinnorientierten Großver‐ anstaltungen vor, vgl. Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014. 247 Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 8. 248 Bei den erfassten Ligaspielen sei es nach Angaben Jägers gelungen, den Polizei‐ einsatz um rund 21 % zu reduzieren, vgl. Welt-Online v. 26.09.2014, http://www. welt.de/newsticker/sport-news/article132649348/Reduzierte-Polizeieinsaetze-Pil otprojekt-fuer-NRW-Innenminister-Jaeger-ein-Erfolg.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 249 Exemplarisch sei hier nur auf die Bekämpfung des islamistischen Terrors oder die Flüchtlingskrise verwiesen. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 68 lenabbaus250 in der Vergangenheit erreicht Nordrhein-Westfalen mit seinem Modell – auch in finanzieller Hinsicht – eine Entlastung der Polizei.251 Die Popularität innerhalb der Bevölkerung Zum anderen erfährt das Vorhaben einer Kostenbeteiligung von Fuß‐ ballveranstaltern nachweislich Zustimmung innerhalb der Bevölke‐ rung. Die Wahl zur 19. Bremischen Bürgerschaft fand am 10. Mai 2015 statt. Die Ankündigung des Erstvollzuges der neu geschaffenen Rege‐ lung erfolgte exakt 33 Tage vor der anstehenden Wahl des Landespar‐ laments. Der Bremer Innensenator wies dabei selbst zutreffend auf die enorme Popularität seines Vorstoßes und die breite Zustimmung von „über 80 Prozent“ der Bevölkerung hin.252 Diese Ansicht wird auch von mehreren Umfragen belegt. Nach einer Repräsentativerhebung des Instituts für Demoskopie Allens‐ bach253 sprachen sich lediglich 6 Prozent der Befragten für die Beibe‐ haltung der bisherigen Kostenlast aus, nach der ausschließlich die je‐ weiligen Bundesländer für die Kosten der Polizeieinsätze aufkommen. 2. 250 Allein Nordrhein-Westfalen strich als Spitzenreiter zwischen den Jahren 1998 und 2010 insgesamt 3.300 Stellen im Polizeivollzugsdienst, vgl. Welt-Online v. 16.01.2015, http://www.welt.de/politik/deutschland/article136466953/Stellenab bau-schwaecht-Polizei-im-Kampf-gegen-den-Terror.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 251 Dabei handelt es sich jedoch um eine politische Entscheidung, die sich den recht‐ lichen Erwägungen dieser Untersuchung entzieht; vgl. hierzu aber die Kritik von Siegel, DÖV 2014, 867 (868), der die Reichweite des behördlichen Einschätzungs‐ spielraums verkennt und folgende Überlegung anstellt: Entweder sei das bisher aufgebotene Polizeikontingent nicht erforderlich und die damit verbundenen Kosten somit überflüssig gewesen oder es sei insgesamt notwendig gewesen, was dann allerdings die Schlussfolgerung zuließe, dass sich der Staat durch die Verrin‐ gerung des erforderlichen Aufgebots teilweise seiner elementaren Aufgabenver‐ antwortung für die Gefahrenabwehr entziehe; vgl. auch Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung S. 86; Heise, NVwZ 2015, 262 (268). 252 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 08.04.2015, http://senatspres sestelle.bremen.de/sixcms/detail.php?gsid=bremen146.c.136247.de&asl=bremen 02.c.730.de (letzter Abruf am 01.11.2017). 253 Kurzbericht des Instituts für Demoskopie Allensbach v. 27.01.2015, http://www.if d-allensbach.de/uploads/tx_reportsndocs/KB_2015_01.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 69 50 Prozent plädieren im Gegenzug für eine alleinige Kostenübernahme der DFL bzw. der Vereine selbst. Zuvor konnte bereits das ZDF-Politbarometer eine ähnliche Ten‐ denz unter den Bundesbürgern ausmachen. Dort sprachen sich sogar 77 Prozent für eine Beteiligung der Bundesligavereine an den Polizei‐ kosten aus, während 21 Prozent dieses Vorhaben nicht guthießen.254 Im Rahmen einer repräsentativen Umfrage der YouGov Deutsch‐ land AG befürworteten 68 Prozent der Befragten eine Kostenbeteili‐ gung der Vereine, während 24 Prozent der Meinung waren, dass aus‐ schließlich die Länder weiterhin diese Rechnungen begleichen soll‐ ten.255 Im Ergebnis lässt sich demnach innerhalb der potenziellen Wäh‐ lerschaft schnell eine Vielzahl an Sympathisanten für ein solches Vor‐ haben finden. Denn auf den ersten Blick scheint sich ein klares Bild abzuzeichnen: Polizeiliche Maßnahmen, die vermeintlich vollständig der Ermöglichung erheblicher privater Gewinne dienen, werden von der Allgemeinheit finanziert. Eine Kostenheranziehung des Veranstal‐ ters scheint daher einem Großteil der Bürger heute wie damals256 billig und gerecht zu sein. Die vermehrte öffentliche Wahrnehmung gewalttätiger Ausschreitungen Nicht zuletzt wird die Bremer Regelung der Tatsache geschuldet sein, dass gewalttätige Ausschreitungen bei Fußballbegegnungen – gerade im professionellen Bereich – mittlerweile an der Tagesordnung zu sein scheinen und konzentriert in das Bewusstsein der Menschen treten.257 3. 254 Pressemitteilung ZDF-Politbarometer v. 22.08.2014, https://presseportal.zdf.de/ aktuelles/mitteilung/zdf-politbarometer-august-2014/773/seite/79/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 255 Online-Mitteilung YouGov Deutschland AG v. 07.08.2014, https://yougov.de/new s/2014/08/07/umfrage-fussballclubs-sollen-sich-sicherheitskoste/ (letzter Abruf am 01.11.2017); vgl. auch die – allerdings nicht repräsentative – Tagesschauum‐ frage, http://umfrage.tagesschau.de/umfrage/poll_dbdata.php?oid=bremen-poliz ei-kosten-100 (letzter Abruf am 01.11.2017), bei der sich 89,5 Prozent der 11.957 Befragten für eine Kostentragung durch die Vereine aussprachen. 256 Vgl. Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (193). 257 Nolte, Kostenpflicht, S. 8. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 70 Es gibt nur wenige Spieltage, an denen Fangruppierungen keine negativen Ereignisse angelastet werden können. Diese Verhältnisse sind nicht über jedes Maß hinaus hinnehmbar und stellen insbesonde‐ re die Politik vor eine Herausforderung, der sie sich stellen muss. Die Bekämpfung solcher inakzeptablen Zustände hat aber – wie gesehen – ihren Preis. Die Kritik Trotz dieser nachvollziehbaren Gründe wird die Bremer Initiative viel‐ fach –selbstverständlich insbesondere vonseiten der Fußballverant‐ wortlichen – kritisiert. Das musste nicht zuletzt Bremens Innensenator Mäurer mit Blick auf die zahlreichen Reaktionen feststellen, die sein Vorhaben als eine Art „Majestätsbeleidung“ erscheinen ließen.258 Die Hansestadt wird für ihre Offensive von der Gemeinschaft der übrigen Bundesländer mit Isolation gestraft, denn kein anderes Innen‐ ministerium erwägt derzeit die Einführung einer vergleichbaren Kos‐ tenüberwälzung auf den Veranstalter.259 Exemplarisch äußerte sich hierzu Bayerns Innenminister Herr‐ mann: „Für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung liegt die originäre Zuständigkeit beim Staat und damit bei der Polizei.“ und „Wenn HSV-Fans am Marienplatz randalieren, kann man nicht den FC Bayern dafür verantwortlich machen.“260 Auch der baden-württembergische Innenminister Gall erteilte einer entspre‐ chenden Bestrebung nach einer Kostenbeteiligung innerhalb seines IV. 258 Online-Artikel Süddeutsche Zeitung v. 24.07.2014, http://www.sueddeutsche.de/s port/politiker-maeurer-ueber-kosten-debatte-im-fussball-es-scheint-einer-majest aetsbeleidigung-gleichzukommen-1.2061144 (letzter Abruf am 01.11.2017). 259 Umfrage Radio Bremen v. 24.07.2014, http://www.radiobremen.de/sport/fussball/ risikospiele/reaktionendflpolizei100.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 260 Online-Artikel Süddeutsche Zeitung v. 24.07.2014, http://www.sueddeutsche.de/s port/politiker-maeurer-ueber-kosten-debatte-im-fussball-es-scheint-einer-majest aetsbeleidigung-gleichzukommen-1.2061144 (letzter Abruf am 01.11.2017); im Hinblick auf Ausschreitungen fernab der eigentlichen Austragungsorte sei an die‐ ser Stelle exemplarisch das Aufeinandertreffen von BVB-befreundeten Kölner Ul‐ tras und Schalker „Fans“ aus Süddeutschland am Düsseldorfer Hauptbahnhof an‐ lässlich des Revierderbys zwischen Borussia Dortmund und Schalke 04 am 09.11.2015 genannt. B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 71 Landes – ausgelöst durch eine Forderung des Landesrechnungshofs – eine Absage.261 Kritik an der Initiative äußerte auch Bundesinnenminister de Mai‐ zière mit der Ansicht, eine entsprechende Kostenpflicht der Veranstal‐ ter lenke von den eigentlichen Problemen ab und sei im Ergebnis nicht zielführend.262 Er kommt zu dem Schluss, dass die Probleme im Zu‐ sammenhang mit Fußballspielen im Kern nicht den Veranstaltern, sondern in erster Linie den Gewalttätern zugerechnet werden müssten. Das oberste Ziel sei nach wie vor die Eindämmung der ausufernden Gewalt. Er forderte die Verantwortlichen aus Bremen auf, sich wieder in die Gemeinschaft der anderen Länder einzufügen. Als Konsequenz auf das Bremer Vorhaben entschied sich das DFB- Präsidium auf seiner Sitzung am 25. Juli 2014 einstimmig dazu, das auf den 14. November 2014 terminierte EM-Qualifikationsspiel zwi‐ schen der deutschen Nationalmannschaft und Gibraltar vom Bremer Weserstadion nach Nürnberg zu verlegen.263 Der Verband verwies in diesem Zusammenhang ausdrücklich auf die geschilderte Vereinba‐ rung im Rahmen der IMK. Der frühere DFB-Präsident Niersbach äu‐ ßerte sich wie folgt: „Der Fußball spült Jahr für Jahr Millionenbeträge in die öffentlichen Kassen und soll nun zusätzlich belastet werden für Leistungen, die ursächlich Angelegenheit der öffentlichen Hand 261 Vgl. hierzu Beitrag Nr. 7 – Polizeikostenersatz bei kommerziellen Großveranstal‐ tungen, in: Rechnungshof Baden-Württemberg, Denkschrift 2015 zur Haushaltsund Wirtschaftsführung des Landes Baden-Württemberg (LT-Drucks. 15/7007), http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/de/veroeffentlichungen/denks chriften/317750/317758.html (letzter Abruf am 01.11.2017); Online-Artikel Reutlinger General-Anzeiger v. 22.07.2015, http://www.gea.de/nachrichten/politi k/rechnungshof+bundesligavereine+an+polizeikosten+beteiligen.4353594.htm (letzter Abruf am 01.11.2017). 262 Online-Artikel Zeit-Online v. 06.06.2014, http://www.zeit.de/news/2014-07/06/fu ssball-innenminister-de-maizire-gegen-bremer-vorstoss-zur-kostenuebernahmebei-polizei-grosseinsaetzen-06102403 (letzter Abruf am 01.11.2017); Online- Artikel Weser Kurier v. 20.01.2016, http://www.weser-kurier.de/bremen/bremenstadtreport_artikel,-Polizeikosten-fuer-Hochrisikospiele-_arid,1295086.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 263 Online-Artikel DFB-Homepage v. 25.07.2014, http://www.dfb.de/news/detail/dfbpraesidium-vergibt-laenderspiel-gegen-gibraltar-nach-nuernberg-61080/ (letzter Abruf am 01.11.20177); vgl. hierzu auch die Pressemitteilung der SPD-Fraktion des Landes Bremen v. 25.07.2014, http://www.spd-fraktion-bremen.de/auf-einenblick/pressemitteilungen/browse/3.html (letzter Abruf am 01.11.2017). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 72 sind.“264 Das Bremer Vorgehen rüttle an den Grundfesten der gesell‐ schaftlichen Ordnung. Der Präsident des Ligaverbandes und Aufsichtsratsvorsitzender der DFL Rauball hält den bremischen Weg für „verfassungsrechtlich unhaltbar“ und kündigte zugleich an, dass sich der Ligaverband „mit allen juristischen Mitteln zur Wehr setzen“ und „alle rechtlichen Mög‐ lichkeiten ausschöpfen“ werde.265 Damit bleibt der Jurist Rauball sei‐ ner Linie treu: Bereits 2011 vermeldete er, dass man sich gegen eine Kostenbeteiligung auch rechtlich zur Wehr setzen werde.266 Die Ge‐ währleistung der öffentlichen Sicherheit sei unabhängig von der Kas‐ senlage der öffentlichen Haushalte allein Aufgabe des Staates, zumal Fußballvereine und -verbände keinesfalls Verursacher oder Veranlas‐ ser von Gewalt seien.267 Zudem verweist auch er auf die beschriebenen Entwicklungen im Rahmen der IMK und auf die diesbezüglich bereits verwirklichten Präventionsmaßnahmen, zum Beispiel die Erhöhung der Ausgaben für präventive Fanarbeit im Einvernehmen mit den Lan‐ desinnenministern auf mehr als 10 Millionen Euro jährlich.268 Zusätz‐ lich bzw. hilfsweise bezweifelt er die Eigenschaft von Ligaverband und DFL als ausschließliche Gebührenschuldner, während der SV Werder Bremen als „städtischer Sympathieträger“ dagegen nicht in den Fokus einer Kostenerstattung genommen werde.269 DFL‑Geschäftsführer Seifert nannte das Bremer Ansinnen ein „populistisches Schauspiel“.270 264 Online-Artikel Die Welt v. 23.07.2014, http://www.welt.de/print/welt_kompakt/p rint_sport/article130459366/Bremen-provoziert-die-Liga.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 265 DFL-Pressemitteilung v. 22.07.2014, http://www.presseportal.de/pm/52476/2790 002/dfl-deutsche-fussball-liga-gmbh-27-2014-ligaverband-wird-gegen-bremer-b eschluss-alle-juristischen (letzter Abruf am 01.11.2017). 266 Online-Artikel Focus v. 14.11.2011, http://www.focus.de/sport/mehrsport/fussbal l-vor-dem-rundem-tisch-rauball-kontert-friedrich_aid_684050.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 267 DFL-Pressemitteilung v. 22.07.2014, a.a.O. 268 DFL-Pressemitteilung v. 22.07.2014, a.a.O. 269 DFL-Pressemitteilung v. 22.07.2014, a.a.O. 270 Online-Artikel FAZ v. 01.08.2015, http://www.faz.net/aktuell/rhein-main/peter-b euth-ueber-fussball-attacken-und-appelle-13729658.html (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 73 Auch DOSB-Präsident Hörmann machte keinen Hehl aus seiner ablehnenden Haltung: „Hier wird an den Grundfesten der Aufgabenund Rollenverteilung in Deutschland, was Sport und Sicherheit be‐ trifft, gerüttelt. Es widerspricht unserem Staatsverständnis, wonach der Staat für die Wahrung der öffentlichen Sicherheit sorgt und dafür das Gewaltmonopol innehat.“271 Ebenso sieht auch der DOSB-Generaldirektor Vesper in der Aus‐ einandersetzung eher ein „gesellschaftliches Problem“ und hält es für einen Fehlgang, ein „Preisschild an die öffentliche Sicherheit“ anzu‐ bringen.272 Auch Filbry, Vorsitzender der Geschäftsführung des SV Werder Bremen, verwies wie Rauball auf den Bruch mit bestehenden Abspra‐ chen: „Im Mai 2012 haben Sportverbände und Politik intensiv über das Thema Sportgroßveranstaltungen und Polizeieinsätze gesprochen. In einer Sitzung mit allen Innenministern und Vertretern von DFL, DFB und DOSB wurde ein gemeinsamer Zehn-Punkte-Plan273 erar‐ beitet, der unter anderem Gewaltprävention und täterorientierte Auf‐ klärung als Schwerpunkte setzte und das Thema Übernahme von Poli‐ zeikosten ausschloss, weil sich in dieser Runde alle einig waren, dass dieser Weg nicht zielführend wäre. Allein Werder hat im Sinne dieses Zehn-Punkte-Plans finanzielle Ausgaben im siebenstelligen Bereich getätigt, um hier entsprechend zu arbeiten. Und dabei reden wir nicht von den Steuern, die Werder jährlich zahlt. […] Im Mai 2014 wurde den Sportvertretern auf der Innenministerkonferenz noch mal deut‐ lich signalisiert, dass vorbildlich gearbeitet wird, der Sport sich zu 100 Prozent an die Absprachen gehalten hat. Vor diesem Hintergrund ist die heftige Reaktion von DFB, DFL und DOSB für mich absolut nach‐ vollziehbar.“274 271 Online-Artikel auf der DOSB-Homepage v. 23.07.2014, http://www.dosb.de/de/se rvice/sport-mehr/news/detail/news/hoermann_plaene_von_bremen_bedrohen_ gesamte_sportlandschaft/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 272 Online-Artikel Radio Bremen v. 23.09.2014, http://www.radiobremen.de/sport/fu ssball/risikospiele/polizeieinsatz-fussball100.html (letzter Abruf am 20.06.2015). 273 Zehn-Punkte-Plan für mehr Sicherheit im Fußball, http://www.bundesliga.de/de/ liga/news/zehn-punkte-plan-fuer-mehr-sicherheit-im-fussball_0000152731.jsp (letzter Abruf am 01.11.2017). 274 Interview mit Filbry auf der Homepage des SV Werder Bremen v. 26.07.2015, http://www.werder.de/de/profis/news/50498.php (letzter Abruf am 01.11.2017). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 74 Auch für den Landesvorsitzenden der Gewerkschaft der Polizei in Bremen Kopelke stand fest, dass sich eine Umverteilung der Kosten als nicht dienlich erweisen wird.275 Nach Ansicht des SPD-Mitglieds stelle das Bremer Modell keine zielführende Problemlösung dar. Vielmehr müsse kooperativ an der Prävention der ansteigenden Gewaltbereit‐ schaft gearbeitet werden.276 Damit bleibt er der Linie des GdP-Bundes‐ vorstands treu, der bereits im Jahr 2010 eine Erstattung der Kosten von Fußballeinsätzen durch die Vereine grundsätzlich ablehnte.277 Der Vollzug Durch die rechtliche Neuregelung waren – nach bremischer Ansicht – die rechtlichen Voraussetzungen für den Vollzug einer finanziellen Veranstalterbeteiligung geschaffen. Bremens Innensenator Mäurer offenbarte der Öffentlichkeit am 8. April 2015 die Absicht, den ersten Gebührenbescheid auf der Grundlage des geänderten Gebühren- und Beitragsgesetzes gegen die DFL erlassen zu wollen.278 Anlass dafür war das bevorstehende – und seit jeher als brisantes „Nordderby“ bekannte – Fußball-Bundesligaspiel zwischen dem SV V. 275 Online-Artikel Radio Bremen v. 24.07.2014, http://www.radiobremen.de/sport/fu ssball/risikospiele/kostenbeteiligung-fussballeinsaetze100.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 276 Online-Artikel Radio Bremen v. 24.07.2014, a.a.O. 277 Online-Mitteilung des GdP-Bundesvorstands v. 28.09.2010, http://www.gdp.de/g dp/gdp.nsf/id/kosten_fussballeinsatz (letzter Abruf am 01.11.2017); Online- Mitteilung des GdP-Bundesvorstands v. 24.08.2012, http://www.gdp.de/gdp/gdp. nsf/id/p120805?open&Highlight=kosten%20polizeieinsätze (letzter Abruf am 01.11.2017); die Zwiespältigkeit der Problematik verdeutlicht demgegenüber die konträre Stellungnahme des Bundesvorsitzenden der Deutschen Polizeigewerk‐ schaft (DPolG) Wendt, der den Bremer Vorstoß unterstützt und eine Pauschale in Höhe von 50 Millionen Euro pro Jahr von der DFL zum Auffangen der Einsatz‐ kosten bei „Risikospielen“ fordert, vgl. Online-Artikel Deutschlandfunk v. 04.08.2014, http://www.deutschlandfunk.de/sicherheit-bei-bundesliga-spielenpolizeigewerkschaft-liga.1818.de.html?dram:article_id=293565 (letzter Abruf am 01.11.2017). 278 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 08.04.2015, http://senatspres sestelle.bremen.de/sixcms/detail.php?gsid=bremen146.c.136247.de&asl=bremen 02.c.730.de (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 75 Werder Bremen und dem rivalisierten Hamburger SV, welches am 19. April 2015 im Bremer Weserstadion ausgetragen wurde. Hierfür sah Mäurer die Tatbestandsvoraussetzungen des neu geschaffenen § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG als erfüllt an. Die Bremer Polizei hatte die Begegnung als „Risikospiel“ eingestuft, da im Vorfeld schwere körper‐ liche Auseinandersetzungen von Problemfans und Gewalttätern auf‐ grund bestehender Fanfeindschaft der beiden Klubs erwartet wurden. Man ging davon aus, dass der Einsatz von deutlich mehr Polizeikräften als gewöhnlich notwendig sein würde, um gewalttätige Auseinander‐ setzungen zu verhindern.279 So sollte der beim HSV-Gastspiel geplante Einsatz von etwa 1.000 Polizisten – im Gegensatz zu den sonst übli‐ chen 120 Beamten – Mehrkosten von zunächst annähernd 300.000 Eu‐ ro verursachen.280 Die DFL, die nach bremischer Auffassung als (Mit-)Veranstalterin der Begegnung agierte, wurde bereits einige Tage zuvor durch ein Schreiben der Polizei vom 24. März 2015 über dieses Vorhaben infor‐ miert.281 Am 24. Juni 2015 übersandte Bremens Polizeipräsident Müller der DFL ein Anhörungsschreiben, in welchem er ankündigte, die anläss‐ 279 Tatsächlich kam es zu Auseinandersetzungen innerhalb der bremischen Anhän‐ gerschaft. Ultras und Hooligans attackierten sich abseits des Spielfelds. Bei den Ausschreitungen wurden drei Polizeibeamte verwundet. Es kam zu Schlägereien mit mehreren Verletzten. Zudem zündeten HSV-Anhänger Pyrotechnik und be‐ schädigten einen Zug. Im Nachgang erstattete die Polizei sodann eine Vielzahl von Anzeigen wegen Landfriedensbruch, Körperverletzung, Raub, Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte, Beleidigung und Sachbeschädigung. 280 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 08.04.2015, http://senatspres sestelle.bremen.de/sixcms/detail.php?gsid=bremen146.c.136247.de&asl=bremen 02.c.730.de (letzter Abruf am 01.11.2017). Ursprünglich vorgesehen war ein sol‐ cher Erstvollzug bereits infolge der Begegnung zwischen dem SV Werder Bremen und Hannover 96 am 13.12.2014. Allerdings stufte der Bremer Senat diese Partie im unmittelbaren Vorfeld nicht mehr als „Risikospiel“ ein. Die Sicherheitslage hatte sich dadurch verändert, dass die „Rote Kurve“ – der Dachverband der Fans von Hannover 96 – ihre Unterstützung beim Auswärtsspiel in Bremen aufgrund einer Auseinandersetzung mit der Vereinsführung versagt hatte. Ohne die Anwe‐ senheit der „96-Ultras“ war die begründete Besorgnis vor zu erwartender Gewalt‐ handlungen als Voraussetzung für eine gebührenrechtliche Inanspruchnahme entfallen. 281 Dies geht aus einer schriftlichen Bestätigung der DFL an den Verfasser vom 28.04.2015 hervor. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 76 lich des Nordderbys entstandenen Mehrkosten der Polizei in Rech‐ nung zu stellen.282 Diese beliefen sich auf 425.718,11 Euro. Insgesamt hätten anlässlich dieser Begegnung 969 Beamte 9.537 Arbeitsstunden geleistet.283 Zur Gewährleistung der Sicherheit seien bei dieser Begeg‐ nung neben rund 450 bremischen Polizeikräften zusätzlich 500 weitere Beamte aus den Ländern Hamburg, Hessen und Schleswig-Holstein sowie der Bundespolizei im Einsatz gewesen. Das Land Bremen müsse daher für die Kosten in Höhe von 200.000 Euro, die für die Aushilfe der Polizeikräfte entstanden seien, aufkommen und habe zusätzlich ungefähr 15.000 Euro an Übernachtungskosten der auswärtigen Kräfte zu tragen. Die restlichen rund 210.000 Euro entfielen auf das Land Bremen selbst als Mehrkosten. Zur Kostenberechnung stellte Mäurer klar, dass Bremen durch die‐ se Begegnung Gesamtkosten in Höhe von etwa 500.000 Euro entstan‐ den seien. Hiervon ziehe das Land die Kosten eines durchschnittlichen Heimspiels ab und stelle den Restbetrag in Rechnung.284 Zur Bestim‐ mung der Kosten eines solchen durchschnittlichen Heimspiels wurde der Mittelwert der Kosten der „Grün- und Gelbspiele“ der letzten drei Spielzeiten herangezogen.285 Bei Fremdkräften würden nur Überstun‐ den, Spesen und die Kosten für eingesetzte Pferde berechnet.286 Der DFL wurde der erste Gebührenbescheid für die entstandenen Einsatzkosten anlässlich des HSV-Spiels am 18. August 2015 über‐ sandt.287 Diese legte im Gegenzug am 17. September 2015 hiergegen 282 Vgl. hinsichtlich nachfolgender Angaben: Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 24.06.2015, http://www.senatspressestelle.bremen.de/sixcms/detail.p hp?gsid=bremen146.c.144062.de&asl= (letzter Abruf am 01.11.2017). 283 Online-Artikel Die Welt v. 24.06.2015, http://www.welt.de/sport/article14301752 7/Polizei-schickt-Bundesliga-425-718-Euro-Rechnung.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 284 Online-Artikel Badische Zeitung v. 26.08.2015, http://www.badische-zeitung.de/z itat-xdb5rekyx/wir-haben-der-dfl-rund-425-000-euro-in-rechnung-gestellt--110 215288 .h tml (letzter Abruf am 01.11.2017); Interview Mäurer TAZ-Online v. 13.08.2015, http://www.taz.de/!5219789/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 285 Sachverhaltsschilderung im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor der zwei‐ ten Kammer des Verwaltungsgerichts Bremen am 17.05.2017. 286 Vgl. Online-Artikel Frankfurter Neue Presse v. 26.05.2016, http://www.fnp.de/sp ort/fussball/Land-Bremen-fordert-bis-zu-1-7-Millionen-Euro-DFL-klagt;art148, 2028505 (letzter Abruf am 01.11.2017). 287 Online-Artikel n-tv v. 18.08.2015, http://www.n-tv.de/sport/fussball/Bremen-schi ckt-DFL-erste-Rechnung-article15744726.html (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 77 Widerspruch ein.288 Dieser ist mit Widerspruchsbescheid vom 30. März 2016 in vollem Umfang zurückgewiesen worden.289 Die DFL erhob daher am 25. April 2016 Klage beim Bremer Verwaltungsge‐ richt, wo die Klagebegründung am 19. Juli 2016 eingegangen ist.290 Während das in Bremen erforderliche Widerspruchsverfahren ge‐ gen den ersten Bescheid noch nicht abgeschlossen war, wurden der DFL in der Zwischenzeit zwei weitere Gebührenbescheide für die Poli‐ zeieinsätze anlässlich der „Risikospiele“ gegen Borussia Mönchenglad‐ bach im Mai 2015 in Höhe von 227.458,03 Euro291 und gegen den Hamburger SV im November 2015 in Höhe von 246.434,11 Euro zuge‐ stellt.292 Die bislang letzte Rechnung über 282.978,09 Euro hat die Po‐ lizei Bremen der DFL für den Polizeieinsatz anlässlich der Partie gegen Hannover 96 im März 2016 geschickt. Zudem wurden auch die Heimspiele des SV Werder Bremen gegen Eintracht Frankfurt im Mai 2016 und gegen den Hamburger SV im April 2017 als „Risikospiele“ eingestuft. 288 Online-Artikel Neue Osnabrücker Zeitung v. 17.09.2015, http://www.noz.de/deut schland-welt/niedersachsen/artikel/617652/dfl-legt-widerspruch-gegen-bremer-r echnung-ein (letzter Abruf am 01.11.2017). 289 Online-Artikel Neue Osnabrücker Zeitung v. 01.04.2016, http://www.noz.de/deut schland-welt/politik/artikel/692233/bremen-besteht-auf-rechnung-fur-polizeiein satz (letzter Abruf am 01.11.2017). 290 DFL-Pressemitteilung v. 20.07.2016, http://www.bundesliga.de/de/dfl/mediencen ter/pressemitteilungen/dfl-reicht-klagebegruendung-beim-verwaltungsgericht-br emen-ein-pressemitteilung-agmdsp.jsp (letzter Abruf am 01.11.2017). 291 Am 6. Mai 2015 wurde die DFL darüber unterrichtet, dass sie für die polizeili‐ chen Mehrkosten dieser Partie in Höhe von voraussichtlich 200.000 bis 250.000 Euro in Anspruch genommen werde. Als Grund für die Einstufung als „Risiko‐ spiel“ diente das feindschaftliche Verhältnis beider Fanlager. Gefahrerhöhend wurde berücksichtigt, dass sich anlässlich des Spiels gegen den HSV gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen linksalternativen Ultras und rechtsextremen Hooligans ereigneten. Daher rechnete die Polizei mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit mit entsprechenden Racheaktionen. Die Pressesprecherin des Bremer Innenressorts Gerdts-Schiffler fügte zudem an, dass sich die mitreisenden Borussia-Anhänger beim letzten Auswärtsspiel einer Saison erfahrungsgemäß be‐ sonders intensiv in Szene setzen würden. 292 Vgl. Interview Mäurer Weser Kurier v. 28.12.2015, http://www.weser-kurier.de/st artseite_artikel,-Maeurer-Die-Kanzlerin-hat-offenbar-keinen-Plan-_arid,128069 8.html (letzter Abruf am 01.11.2017); Online-Artikel Neue Osnabrücker Zeitung v. 25.03.2016, http://www.noz.de/deutschland-welt/sport/artikel/689768/bremerpolizei-schickt-dfl-weitere-rechnung (letzter Abruf am 01.11.2017). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 78 Eine entsprechende Übersicht gibt die nachfolgende Tabelle: Gegner des SV Wer‐ der Bremen Datum der Spielaus‐ tragung (Saison) Höhe des Gebühren‐ bescheids Hamburger SV 19.04.2015 (2014/15) 425.718,11 EUR Borussia Mönchen‐ gladbach 16.05.2015 (2014/15) 227.458,03 EUR Hamburger SV 28.11.2015 (2015/16) 246.434,11 EUR Hannover 96 05.03.2016 (2015/16) 282.978,09 EUR Eintracht Frankfurt 14.05.2016 (2015/16) noch nicht bekannt Hamburger SV 16.04.2017 (2016/17) noch nicht bekannt Bremer „Risikospiele“ und entsprechende Gebührenbescheide (Spielzeiten 2014/15 – 2015/16) Das erstinstanzliche Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Bremen Das erstinstanzliche Verfahren fand am 17. Mai 2017 vor der zweiten Kammer des Verwaltungsgerichts Bremen unter dem Aktenzeichen 2 K 1191/16 statt.293 Die DFL wurde als Klägerin von den Herren Prof. Dr. Ewer und Dr. Hoefer von der Kieler Rechtsanwaltskanzlei Weissleder Ewer sowie von Herrn Paepke, dem Direktor Recht der DFL, vertreten. Als Pro‐ zessbevollmächtigte der Freien Hansestadt Bremen erschienen Herr Prof. Dr. Wieland sowie Herr Innensenator Mäurer. Das Gericht hat nach mündlicher Verhandlung mit Urteil vom 17. Mai 2017 der Klage der DFL stattgegeben und den Gebührenbe‐ scheid aufgehoben, da die Gebührenfestsetzung rechtswidrig sei und die Klägerin in ihren Rechten verletze, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.294 Tabelle 4: VI. 293 Die zweite Kammer entschied in folgender Besetzung: Vorsitzende Richterin Dr. Benjes, Richterin Feldhusen, Richterin Dr. Koch, ehrenamtlicher Richter Herr Rikhteh Garan Esfahani, ehrenamtliche Richterin Frau Dirks. 294 Vgl. Urteil VG Bremen v. 17.05.2017 (Aktz. 2 K 1191/16), abrufbar unter http://w ww.verwaltungsgericht.bremen.de/entscheidungen/entscheidungsuebersicht-130 39 (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 79 Dabei hat die Kammer allerdings die spannende und dieser Arbeit zugrunde liegende Kernfrage, ob § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG mit der Verfassung in Einklang steht, mangels Entscheidungserheblichkeit im Urteil dahinstehen lassen. Denn die Rechtswidrigkeit folge ihrer Ansicht nach bereits auf un‐ tergesetzlicher Ebene aus der mangelnden Bestimmtheit der aufgrund des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes erlassenen Kosten‐ verordnung für die Innere Verwaltung im Hinblick auf die Berech‐ nungsmethode der Gebührenhöhe. Konkret sei der neu eingefügte Ge‐ bührentatbestand der Nr. 120.60 des Kostenverzeichnis Inneres als einer Anlage zur InKostV, der ausdrücklich auf einen Einsatz des Poli‐ zeivollzugsdienstes nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG verweist, zu unbe‐ stimmt. Danach berechnet sich die Gebühr nach dem tatsächlichen Aufwand für den Einsatz zusätzlicher Polizeikräfte. Diese Kosten seien für den Veranstalter nicht kalkulierbar. Denn nach der Rechtsprechung des BVerwG fordere das Bestimmtheitsgebot im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts eine dem jeweiligen Zu‐ sammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließe. Der Gebührenschuld‐ ner müsse die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand norma‐ tiver Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können.295 Da kein Gebührenrahmen oder ein fester Gebührensatz normiert sei, müsse die Bestimmbarkeit nach Bemessungsfaktoren erfolgen. Der Tatbestand der Nr. 120.60 Kostenverzeichnis Inneres nehme allerdings nur für Bremische Beamte Bezug auf bestimmte Bemessungsfaktoren. Die Abrechnung der eingesetzten auswärtigen Polizeikräfte296 erfolge dagegen nach einer entsprechenden Verwaltungsvereinbarung der Länder, in der wiederum nach Bemessungsfaktoren (je Kilometer bzw. je Stunde Einsatzkraft) abgerechnet wird. Weder dieser Umstand noch die Höhe der jeweiligen Bemessungsfaktoren sei für den Gebühren‐ 295 Urteil BVerwG v. 27.06.2013 (BeckRS 2013, 54291 Rn. 16). 296 Im konkreten Fall entfiel mit ca. 215.000 Euro ein erheblicher Kostenanteil auf auswärtige Polizeikräfte. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 80 schuldner aufgrund der InKostV jedoch erkennbar. Auch dränge sich ihre Kenntnis Außenstehenden nicht auf.297 Die Berufung wurde gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO zugelassen und von der Beklagten erwartungsgemäß am 14. Juli 2017 eingelegt.298 Bremens Innensenator Mäurer kündigte zu‐ dem an, die Regelung in der Kostenverordnung anzupassen.299 297 Vgl. Urteil VG Bremen v. 17.05.2017 (Aktz. 2 K 1191/16), abrufbar unter http:// www.verwaltungsgericht.bremen.de/entscheidungen/entscheidungsueber‐ sicht-13039 (letzter Abruf am 01.11.2017). 298 Online-Artikel FAZ.net v. 14.07.2017, http://www.faz.net/aktuell/sport/fussball/b remen-legt-berufung-im-kostenstreit-mit-dfl-ein-15106186.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 299 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 17.05.2017, http://senatspres sestelle.bremen.de/detail.php?gsid=bremen146.c.272002.de&asl=bremen02.c.732 .de (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 81 Rechtsdogmatische Analyse Diese landesgesetzlichen Entwicklungen vorausgeschickt, soll nun im Rahmen der rechtsdogmatischen Analyse der Frage nach der generel‐ len Zulässigkeit einer Kostenbeteiligung der Veranstalter nachgegan‐ gen werden. Dabei ist die Untersuchung nicht auf die geltende Rechtslage be‐ schränkt, sondern nimmt die grundsätzlichen gesetzgeberischen Ge‐ staltungsmöglichkeiten unter verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsas‐ pekten in den Blick. Die Ausführungen behandeln mit der Problematik der Kostentra‐ gung für Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen nur einen klei‐ nen Ausschnitt aus dem schwierigen Themenkreis, wie öffentliche Si‐ cherheit zu finanzieren ist und wer unter welchen – auch verfassungs‐ rechtlichen – Voraussetzungen möglicherweise zur Erstattung entspre‐ chender Kosten herangezogen werden kann. Die Untersuchung versteht sich als Teil einer Reihe von Einzelfra‐ gen betreffend die Beteiligung Privater an solchen Kosten, die im Zu‐ sammenhang mit der Aufrechterhaltung der inneren öffentlichen Si‐ cherheit – insbesondere angesichts polizeilicher Gefahrenabwehr – entstehen. Auch wenn in diesem Kontext völlig verschiedene Problem‐ felder diskutiert werden, gibt es doch eine Parallele, die der Mehrheit der Fragestellungen eine gemeinsame Prägung verleiht: Überwiegend ist die Tendenz erkennbar, die Privatnützigkeit staatlicher Sicherheits‐ leistungen zum Anlass für eine Kostenüberwälzung auf den jeweiligen Nutznießer zu nehmen. Die staatlich garantierte Sicherheit wird als re‐ finanzierbares Wirtschaftsgut angesehen. Zu nennen sind hier insbesondere die Kostenerhebung zulasten von Luftverkehrsunternehmen für die Durchsuchung von Personen und des mitgeführten Gepäcks beim Betreten der nicht allgemein zu‐ gänglichen Bereiche eines Flughafens, die Kostenerstattung im Falle gefahrenabwehrender Maßnahmen der Bahnpolizei, die Gebührener‐ hebung für die sog. Nachschau nach dem Waffengesetz oder die allge‐ Dritter Teil: 83 meine Problematik der Kostentragung für polizeiliche Leistungen an‐ lässlich von Großveranstaltungen unterschiedlichster Art. In diesen Kontext eingebettet soll sich der Problematik der Kos‐ tentragung für fußballbedingte Polizeieinsätze zunächst im Wege einer generellen Erörterung grundlegender staatstheoretischer Aspekte ge‐ nähert werden. Auch die Frage, welche rechtliche Bedeutung der Staatsform der Bundesrepublik Deutschland als Steuerstaat beigemes‐ sen werden kann und welche Aussagen ihr im Hinblick auf die Finan‐ zierung der öffentlichen Sicherheit zu entnehmen sind, wird von Be‐ deutung sein. Vorüberlegungen: Staatsverständnis und Finanzierungsgrundsätze Einige Autoren versuchen zur Beantwortung der Fragen, wie die öf‐ fentliche Sicherheit im Allgemeinen und die Polizeieinsätze bei kom‐ merziellen Großveranstaltungen im Speziellen zu finanzieren sind, staatstheoretische Erwägungen mit Vergangenheitsbezug fruchtbar zu machen und auf diese Weise Anhaltspunkte für einen heute überzeu‐ genden Lösungsweg der Problemfelder in materiell-rechtlicher Hin‐ sicht zu finden.300 Dabei wird auf unterschiedliche entwicklungs- und dogmengeschichtliche Etappen von Staatsverständnis abgestellt. Staatstheoretische Modelle: Eingriffs- oder Leistungsstaat? Aus staatstheoretischer Sicht ist zunächst die feste Verknüpfung zwi‐ schen polizeilichen Maßnahmen und ihrer Finanzierung über das Instrument der Steuer anzuführen: A. I. 300 Vgl. Majer, VerwArch 1982, 167 (170 ff.); Wahlen, Polizeikostenerstattung kom‐ merzieller Großveranstalter, S. 5 ff.; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufga‐ benwahrnehmung S. 42. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 84 Die Gewährleistung der inneren Sicherheit ist eine elementare staatliche Kernaufgabe.301 Zur Erfüllung dieser Aufgabe trägt die Einrichtung der Polizei als staatliche Ordnungsmacht und als Fundament des modernen preußi‐ schen Verwaltungsstaates schon von jeher maßgeblich bei. Jedes Staatswesen ist zwingend auf die Etablierung einer solchen Institution angewiesen, um seine Bürger und die Verfassung vor Angriffen zu schützen und die durch sie festgelegte Ordnung und innere Sicherheit zu garantieren.302 Daraus folgt, dass die Gewährleistung öffentlicher Sicherheit eine staatliche Urfunktion repräsentiert und als eine zwin‐ gende Voraussetzung des Rechtsstaates angesehen werden muss.303 Schon Jellinek ging davon aus, dass die Funktion der Polizei in der Erhaltung und Förderung der Existenz des Staates liegt.304 Darauf ba‐ sierend, verkörpert der mit der Einrichtung einer solchen Behörde ver‐ bundene Finanzbedarf eine der traditionellen Triebfedern für eine Steuerbelastung der Staatsbürger.305 Um in die staatsbürgerlichen Rechte eingreifen und seine grund‐ rechtlichen Schutzpflichten auch gegen Widerstände durchsetzen zu können, ist dem Staat die Trägerschaft des Gewaltmonopols zugewie‐ sen. Denn besonders im Zusammenhang mit der Rechtsdurchsetzung verkörpert das Gewaltmonopol, aus dem die grundsätzliche Untersa‐ gung der Gewaltanwendung durch Private folgt,306 einen wesentlichen Aspekt der staatlichen Souveränität.307 301 BVerfGE 49, 24 (56 f.); Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 27; Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (3); Kugelmann/Albers, JA 2013, 898 (899); Gusy, DVBl. 1996, 722 (722 f.); Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165 (177); hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IIII, 1. 302 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165 (177). 303 Ebenso Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (193); vgl. Di Fabio, HStR II, § 27 Rn. 2: „unbezweifelbar bedarf [...] der Mensch einer festen Friedensordnung als Vorausset‐ zung für seine Würde und Freiheit, die in letzter Verantwortung nur der funktions‐ fähige Staat als legitimer Inhaber des Gewaltmonopols zu garantieren vermag“. 304 Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 256. 305 Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 27; Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 4; Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maß‐ nahmen, in: Festschrift Samper, S. 165 (177). 306 Isensee, Subsidiaritätsprinzip, S. 160. 307 Randelzhofer, HStR II, § 17 Rn. 40; Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 79 Rn. 180. A. Vorüberlegungen: Staatsverständnis und Finanzierungsgrundsätze 85 Zwar ist es nicht ausschließlich dem Staat vorbehalten, physische Gewalt anzuwenden, denn auch private Gewaltanwendung ist zur Ab‐ wehr von Gefahren denkbar.308 Aber diese Ausnahmefälle basieren auf einer staatlichen Legitimation. So zielt die Zuerkennung privater Not‐ rechte auf Situationen ab, in denen staatliche Hilfe aus tatsächlichen Gründen nicht zu einem rechtzeitigen Einschreiten imstande ist. So‐ fern es der Durchsetzung polizeilicher Verfügungen dient, ist zwangs‐ läufig der Staat zum hoheitlichen Einschreiten angehalten.309 Das Grundgesetz erwähnt das Gewaltmonopol an keiner Stelle ex‐ plizit. Dennoch wird es von der Verfassung impliziert.310 Das staatliche Gewaltmonopol stellt eine verbindliche Kategorie des Verfassungs‐ rechts dar,311 weil der Staat erst hierdurch in die Lage versetzt wird, den ihn legitimierenden fundamentalen Staatszweck der Gewährleis‐ tung innerer Sicherheit samt der Aufgabe des Schutzes der Bürger um‐ zusetzen.312 Die Einrichtung der Polizei bildet insbesondere aufgrund dieses staatlichen Gewaltmonopols eine der wesentlichen Legitimations‐ grundlagen für die Erhebung von Steuern.313 Denn im Umkehrschluss bedeutet der Verzicht privater Gewaltanwendung gleichzeitig auch, dass neben der Gewährleistung des staatlichen Schutzes des Einzelnen („protectio trahit subiectionem et subiectio trahit protectionem“)314 die Bewältigung der für die Erfüllung dieser Aufgabe erforderlichen finanziellen Belastung allein dem Staat aufzuerlegen ist. Daher ging auch das tradierte Finanzierungsverständnis der Vollzugspolizei davon aus, dass die durch den staatlichen Eingriff in die Rechte der Bürger entstehenden Kosten den öffentlichen Kassen zur Last fallen muss‐ ten.315 Diese Kostenlast stellte die Kehrseite der Akzeptanz des staatli‐ chen Gewaltmonopols dar. Die Steuererhebung legitimierte sich als 308 Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, S. 189. 309 Krüger, Staatslehre, S. 768 f. 310 Vgl. Art. 8 Abs. 1, 20 Abs. 4, 87 a Abs. 4 S. 1 GG. 311 Di Fabio, HStR II, § 27 Rn. 3; Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 185. 312 Calliess, ZRP 2002, 1 (3); vgl. hierzu ausführlich Dritter Teil, C, III, 1. 313 Zutreffend Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (3). 314 „Schutz zieht Unterwürfigkeit und Unterwürfigkeit Schutz nach sich“, vgl. auch Klein, NJW 1989, 1633 (1636). 315 Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 4. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 86 Preis für den Frieden („emptae pacis pretium“).316 Insbesondere Hobbes war der Ansicht, dass es sich dabei um den Sold handelte, der demjenigen geschuldet war, der das öffentliche Schwert in den Händen hielt, um die Privatleute zu verteidigen, während sie ihren Geschäften und Berufen nachgingen.317 Noch heute wird die Steuer auch als „Preis der Freiheit“ bezeichnet.318 Vereinzelt wird versucht, mit Hilfe verschiedener staatstheoreti‐ scher Modelle der Problematik näher zu kommen. Insbesondere stehen sich in Gestalt des sogenannten Eingriffsund Leistungsstaates zwei dogmengeschichtliche Etappen besonderer Staatsverständnisse gegenüber, deren abweichender Aufgabenumfang sich auch auf die jeweiligen Finanzierungsebenen niederschlägt. Die Problematik kreist also um den schon erwähnten Gedanken des „staatlichen Service öffentlicher Sicherheit“ und um die Frage, was das mit den Steuerbeträgen abgegoltene „Paket staatlicher Leistung“ um‐ fassen soll. Dem sogenannten „Nachtwächterstaat“319 ist die Vorstellung eines Staatswesens immanent, in dem die Bürger untereinander selbst in der Lage sind, ihre Probleme in der Gemeinschaft zu bewältigen. Mit Aus‐ nahme der Beseitigung von Störungen bedurfte es daher keiner weiter‐ gehenden Eingriffe des Staates. Auf dieser Auffassung basierte auch der maßgeblich vom Liberalis‐ mus geprägte preußische Ordnungsstaat, in dem die Bürger vorwie‐ gend ihrer Eigenverantwortung überlassen wurden.320 Die in einem Störungsfall durch die Vollzugspolizei gewährleistete öffentliche Si‐ cherheit wurde als vorrangiger Staatszweck aus dem allgemeinen Steu‐ eraufkommen finanziert und als einer privaten Kostenbeteiligung nicht zugänglich angesehen.321 Die Konsequenz dieser Beschränkung staatlichen Handelns auf eine Wahrnehmung ausschließlich erforderli‐ cher Aufgaben lag allerdings darin, dass dem Staat jede über dieses 316 Hobbes, De Cive XIII, 10 (S. 210); vgl. auch Habermann, Gebühren für Gefahren‐ abwehr, S. 343. 317 Hobbes, Leviathan, II, 30 (S. 287). 318 Seiler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rn. 45. 319 Majer, VerwArch 1982, 167 (170). 320 Waechter, Polizeigebühren und Staatszwecke, S. 70 ff.; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung S. 42. 321 Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung S. 42. A. Vorüberlegungen: Staatsverständnis und Finanzierungsgrundsätze 87 Spektrum hinausgehende Leistung finanziell gesondert abzugelten war, weil es sich dann um Fälle besonderer, außergewöhnlicher Inan‐ spruchnahme handelte.322 Für die über seine Aufgaben hinausgehen‐ den Leistungen sollte der Staat also eine Kostenbeteiligung verlangen dürfen, weil sie nicht zum Kernbereich seiner Aufgabenbreite zählten. Im Unterschied zu diesem Staatsverständnis zeichnet die gegentei‐ lige Ansicht ein umfangreicheres Bild von den staatlichen und insbe‐ sondere polizeilichen Aufgaben mit abweichenden Konsequenzen in Bezug auf deren Finanzierbarkeit.323 Dem hergebrachten Grundsatz der traditionellen Kostenfreiheit vollzugspolizeilichen Handelns liegt ein anderes Staatsverständnis zugrunde. Nach dem Modell des sogenannten Leistungsstaats erfolgt staatli‐ ches Handeln auch zur Befriedigung individueller staatsbürgerlicher Bedürfnisse. Die Tätigkeit des Staates ist nicht nur auf die Abwehr von Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung begrenzt, sondern verkörpert darüber hinaus eine „Leistungs- und Daseinsvorsorgeorga‐ nisation“324, die dem Bürger zusätzlich durch eine aktive staatliche Un‐ terstützung die bestmögliche Wahrnehmung seiner grundrechtlichen Freiheiten ermöglicht. Bildlich gesprochen wird deshalb der einstige „Wachtmeister“ zum „Freund und Helfer“.325 Die Polizei dient durch individuelle Hilfestellungen auch der Behebung von Problemen, bei denen – jeweils für sich gesehen – kein öffentliches Interesse auszuma‐ chen ist. Sofern man diesen über die bloße Beseitigung von Störungen hinausgehenden staatlichen Service in den zahlreichen Einzelfällen je‐ doch in seiner Gesamtheit betrachtet, wird aber deutlich, dass auch auf diese Art ein Allgemeininteresse zu erzeugen ist. Das Wohl des Einzel‐ nen soll danach als Teil des Gemeinwohls unterstützt werden.326 Aus diesem Staatsverständnis folgt, dass eine staatliche Leistung zugunsten eines Einzelnen nicht als außergewöhnlich angesehen wird. In der Konsequenz müssten deshalb nicht nur störungsbezogene, sondern al‐ 322 Vgl. Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 6. 323 Majer, VerwArch 1982, 167 (172). 324 Majer, VerwArch 1982, 167 (170). 325 Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 8. 326 Majer, VerwArch 1982, 167 (172); Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufga‐ benwahrnehmung, S. 42. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 88 le Polizeieinsätze – auch zugunsten kommerzieller Großveranstalter – kostenlos erfolgen.327 Die aktuelle Diskussion zur Überwälzung von Polizeikosten auf die Veranstalter wird aus staatstheoretischer Sicht durch die Ansicht genährt, dass die letztgenannte Auffassung vom Staat als einer „Leis‐ tungs- und Daseinsvorsorgeorganisation“ durch eine reine Finanzie‐ rung aus dem Steueraufkommen an ihre praktischen, vor allem wirt‐ schaftlichen Grenzen stößt.328 Auch in anderen Bereichen lässt sich der Staat Leistungen, die über den „gewöhnlichen Umfang“ hoheitlichen Tätigwerdens hinaus‐ gehen, durch die Erhebung von Gebühren oder Beiträgen vergüten.329 So werden etwa auch Gebühren für das „normale Maß“ übersteigende Sondernutzungen öffentlicher Straßen erhoben. Diese kostenpflichti‐ gen Leistungen können auf Antrag des Einzelnen ausgeführt werden, was aber nicht obligatorisch ist. Vielfach genügt es, dass die jeweilige Amtshandlung entweder zurechenbar verursacht oder lediglich zu Gunsten des Einzelnen vorgenommen wird. Sofern sich polizeiliche Amtshandlungen in zeitlicher, sachlicher und vor allem personeller Hinsicht in den „allgemeinen Rahmen“ der Polizeitätigkeit330 einfügen, sind sie für den Betreffenden prinzipiell kostenfrei und aus den steuerlichen Staatseinnahmen zu begleichen. In den Fällen der in Rede stehenden Veranstaltungen mit erhöhtem Poli‐ zeibedarf sind die vom Staat gesetzten personellen sowie sachlichen Grenzen polizeilicher Aufgabenbewältigung und ihrer Finanzierbar‐ keit allerdings überschritten.331 Daraus entwickelte sich der Gedanke einer privaten Kostenbeteiligung ab einer atypischen, ungewöhnlichen, über das normale Maß hinausgehenden Inanspruchnahme der Polizei. Der Staat soll zur Erfüllung seiner Schutzpflichten nur die zur Bewälti‐ gung einer polizeilichen „Normallage“ erforderlichen Kräfte kostenfrei bereithalten.332 Jegliche Tätigkeit, die über diesen aus Allgemeinmit‐ 327 Vgl. Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 6 f. 328 Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 7. 329 Majer, VerwArch 1982, 167 (169). 330 Broß, DVBl. 1983, 377 (382). 331 Broß, DVBl. 1983, 377 (382). 332 Broß, VerwArch 1983, 388 (396). A. Vorüberlegungen: Staatsverständnis und Finanzierungsgrundsätze 89 teln finanzierten „sachgerechten Standard an Sicherheit“ hinausgeht, soll durch den Betreffenden gesondert vergütet werden.333 Beispiele für dieses Verständnis geben sowohl die frühere badenwürttembergische als auch die heutige Regelung in Bremen. Beide Mo‐ delle basieren auf dem Gedanken der „Sondernutzungen“.334 Nach § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. konnten nur solche Kosten polizeilicher Maßnahmen bei privaten Veranstaltungen vom Veran‐ stalter ersetzt verlangt werden, die dadurch entstanden waren, dass weitere als die im üblichen örtlichen Dienst eingesetzten Polizeibeam‐ ten herangezogen werden mussten. Die im üblichen örtlichen Dienst eingesetzten Polizeikräfte bildeten dabei das normale Maß. Soweit die Kräfte der Dienststelle, in deren Bezirk die private Ver‐ anstaltung stattfand, ausreichten, um die öffentliche Sicherheit und Ordnung aufrecht zu erhalten, wurde ihr Tätigwerden als durch das allgemeine Steueraufkommen vorausfinanziert angesehen. Eine Kos‐ tenbeteiligung der Veranstalter trat erst auf den Plan, sofern diese ört‐ lichen Kräfte nicht ausreichten und weitere Beamte aus anderen Dienststellen aushelfen mussten. Diese stellten sodann jene außerge‐ wöhnliche Inanspruchnahme der Polizei dar, an die sich eine Kosten‐ folge anschloss. Vergleichbares ist auch der aktuellen Bremer Vorschrift zu entneh‐ men. § 4 Abs. 4 Satz 2 BremGebBeitrG legt fest, dass die in Satz 1 sta‐ tuierte Gebühr nach dem Mehraufwand zu berechnen ist, der auf‐ grund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften entsteht. Hierzu erklärte Innensenator Mäurer, dass Bremen von den entstande‐ nen Polizeigesamtkosten die Kosten eines durchschnittlichen Heim‐ spiels abziehe und auf diese Weise entsprechend den Gebührenbetrag ermittle.335 Insofern wird deutlich, dass auch in Bremen der Gedanke vorherrscht, den Veranstaltern nur diejenigen Kosten aufzuerlegen, die das bei Fußballspielen ansonsten „übliche Maß“ übersteigen. 333 Broß, DVBl. 1983, 377 (383). 334 Broß, VerwArch 1983, 388 (396). 335 Online-Artikel Badische Zeitung v. 26.08.2015, http://www.badische-zeitung.de/z itat-xdb5rekyx/wir-haben-der-dfl-rund-425-000-euro-in-rechnung-gestellt--110 215288 .h tml (letzter Abruf am 01.11.2017); Interview Mäurer TAZ-Online v. 13.08.2015, http://www.taz.de/!5219789/ (letzter Abruf am 01.11.2017). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 90 Letztlich bleibt aber zu konstatieren, dass sich aus den obigen Theorien zu beiden Staatsverständnissen keine verbindlichen Konse‐ quenzen für eine Kostenerstattungsmöglichkeit herleiten lassen.336 Im Zuge der konkreten Lösung der vorliegenden Problematik müssen die‐ se staatstheoretischen Modelle als ertraglos angesehen werden, weil bereits der Versuch, den oben angeführten „allgemeinen Rahmen“ der Polizeitätigkeit konkret zu bestimmen, zum Scheitern verurteilt ist. Auch bei den „im üblichen örtlichen Dienst eingesetzten Polizeikräf‐ ten“ im Rahmen des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. handelt es sich um eine sicherheitsakzessorische Größe, die keine Rückschlüsse auf die Zulässigkeit einer veranstalterischen Kostenbeteiligung zulässt. Die verfassungsrechtlichen Finanzierungsgrundsätze Unabhängig von diesen staatstheoretischen Überlegungen und vor der Erörterung der polizeirechtlichen sowie der gebührenrechtlichen Kos‐ tenbeteiligungsmöglichkeiten der Veranstalter besteht die generelle Frage, ob der Verfassung Vorgaben im Hinblick auf die Finanzierung staatlicher Aufgaben im Allgemeinen zu entnehmen sind, die Rück‐ schlüsse zur Lösung der speziellen Kostentragungspflicht im Bereich von Fußballveranstaltungen geben könnten. Die Verbindung von Aufgabenverantwortung und Ausgabenlast Die Kosten für Tätigkeiten, die aus heutiger Sicht der Vollzugspolizei zuzuordnen sind, wurden in der Vergangenheit grundsätzlich aus staatlichen Mitteln finanziert. Für den Tätigkeitsbereich der allgemeinen Verwaltung sowie der früheren Sonderpolizeien gehörten Kostenüberwälzungen auf Private durch Gebührenerhebungen zur regelmäßigen und selbstverständli‐ chen Praxis.337 Hierunter fiel insbesondere der Bereich der Bau- und Gewerbepolizei, deren Handeln maßgeblich von Erlaubnis- und Ge‐ nehmigungsverfahren geprägt war. II. 1. 336 Ebenso Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 89. 337 Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 39. A. Vorüberlegungen: Staatsverständnis und Finanzierungsgrundsätze 91 Dagegen war vollzugspolizeiliches Tätigwerden in der Vergangen‐ heit grundsätzlich gebührenfrei und wurde aus dem allgemeinen Steu‐ eraufkommen finanziert.338 Dies galt selbst für die Fälle, in denen die Polizei Maßnahmen auf Antrag oder im Interesse einer Privatperson ergriff.339 Im preußischen Polizeirecht war eine Kostentragung Privater für Maßnahmen, die der heutigen Vollzugspolizei zuzuweisen sind, ledig‐ lich für den Fall der Ersatzvornahme vorgesehen, die zu dieser Zeit nur durch Dritte vorgenommen werden konnte (sogenannte Drittvornah‐ me).340 Selbst eine von den Polizeibehörden mit eigenen Kräften durchgeführte Handlung konnte keine Kostentragung des Pflichtigen bewirken.341 Ein Grund für die hergebrachte Kostenfreiheit der Vollzugspolizei ist sicherlich darin zu sehen, dass diese in aller Regel im öffentlichen Interesse handelt, indem sie präventiv zum Schutz der öffentlichen Si‐ cherheit und Ordnung oder repressiv zur Strafverfolgung und mithin in beiden Fällen für die Allgemeinheit tätig wird.342 Dies galt auch nach dem preußischen Polizeirecht für die Fälle, in denen tatsächlich Einzelinteressen durch polizeiliches Handeln geschützt wurden.343 Den heutigen Polizeigesetzen wohnt der Grundsatz der Subsidiari‐ tät polizeilichen Handelns inne, wonach der Schutz privater Rechte der polizeilichen Gefahrenabwehr nur dann zuzuordnen ist, wenn gericht‐ licher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und ohne polizeiliche Hilfe die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich er‐ schwert wird. 338 Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 2; Lange, Som‐ mermärchen, S. 179; Majer, VerwArch 1982, 167 (169); Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 39. 339 Kühling, DVBl. 1981, 315. 340 Vgl. § 55 Abs. 1 S. 1 PrPVG; Ule/Rasch, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, S. 207 f. 341 Eine solche Selbstvornahme fiel unter den Begriff des unmittelbaren polizeilichen Zwangs, für den eine Kostenerstattung gerade nicht existierte, vgl. Ule/Rasch, All‐ gemeines Polizei- und Ordnungsrecht, S. 208; Krekel, Kostenpflichtigkeit voll‐ zugspolizeilicher Maßnahmen, S. 3. 342 Jelden/Fischer, BWVP 1992, 103 (107); Majer, VerwArch 1982, 167 (169). 343 Vgl. § 14 Abs. 1 PrPVG; Majer, VerwArch 1982, 167 (169). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 92 Wenn polizeiliches Handeln jedoch grundsätzlich dem Schutz der Allgemeinheit zu dienen bestimmt ist, dann ist es nur konsequent, dass die dafür anfallenden Kosten auch von der Gemeinschaft getra‐ gen werden, unabhängig davon, ob eine Maßnahme im Einzelfall einem individualisierbaren Privaten sozusagen „als Reflex“344 zugute‐ kommt oder nicht. Der individuelle Finanzierungsanteil der Polizei steht vom Grundsatz her damit in keiner Beziehung zum individuellen Nutzenanteil.345 Die durch die Polizei gewährleistete innere öffentliche Sicherheit bildet eine Gemeinwohlaufgabe346 und ein öffentliches Gut, das allen Bürgern – unabhängig davon, wie viel sie finanziell zu leisten imstande sind – zugänglich ist.347 Die Finanzierung der Vollzugspolizei basiert deshalb auf dem so‐ genannten Gemeinlastprinzip, wonach die anfallenden Kosten auch in den Fällen vom Staat übernommen werden, in denen eine Amtshand‐ lung im Einzelfall zugunsten einer individualisierbaren Person er‐ folgt.348 Entsprechend wird zum Beispiel die Gefährdung einer Eigen‐ tumsposition zugleich als eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit verstanden, der Einzelne wird also als „Repräsentant der Allgemein‐ heit“ aufgefasst.349 Daher trifft die Finanzierungsverantwortung die Allgemeinheit, während der individuelle Nutznießer einer polizeili‐ chen Maßnahme über die an seiner persönlichen Leistungsfähigkeit orientierte Steuerleistung hinaus grundsätzlich keiner weiterführenden Kostenlast ausgesetzt ist. Den verfassungsrechtlichen Ausgangspunkt dieser staatlichen Kos‐ tenverantwortung für polizeiliches Handeln bildet Art. 104 a Abs. 1 GG, wonach der Bund und die Länder gesondert grundsätzlich die Ausgaben zu tragen haben, die sich aus der Wahr‐ nehmung ihrer jeweiligen Aufgaben ergeben. Diese Konnexität von Aufgabenverantwortung und Ausgabenlast stellt sowohl ein elementa‐ 344 Jelden/Fischer, BWVP 1992, 103 (107). 345 Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 10. 346 Götz, Polizeikosten zwischen Verursacher- und Gemeinlastprinzip, in: Jachmann/ Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 25. 347 Gusy, DVBl. 1996, 722 (722); Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 10 f. 348 Götz, Polizeikosten zwischen Verursacher- und Gemeinlastprinzip, in: Jachmann/ Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 25. 349 Schenke/Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 33, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht. A. Vorüberlegungen: Staatsverständnis und Finanzierungsgrundsätze 93 res Prinzip der grundgesetzlichen Finanzverfassung als auch die zen‐ trale Norm der Lastenverteilung dar.350 Der Konnexitätsgrundsatz be‐ stimmt, dass jeder Verwaltungsträger jene Personal- und Sachkosten zu tragen hat, die ihm in Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben entstehen.351 Es kommt folglich zu einer Verknüpfung von Ausgabenund Aufgabenverteilung.352 Während unter dem Begriff der „Aufgabe“ im Sinne des § 104 a Abs. 1 GG nach zutreffender Auffassung die Ver‐ waltungszuständigkeit gemeint ist,353 sind unter „Ausgaben“ kassen‐ wirksame Auszahlungen zu verstehen.354 Die Ausgabenverantwortung umfasst sowohl eine Finanzierungsbefugnis als auch eine Finanzie‐ rungspflicht und das Verbot, fremde Aufgaben zu finanzieren.355 Konkretisierungen dieses Grundsatzes, nach dem die Polizeikosten den öffentlichen Kassen zur Last fallen, findet man teilweise ausdrück‐ lich in den Polizeigesetzen der Länder. Vereinzelt statuieren diese, dass die Kosten der Polizei, die bei der Wahrnehmung von Aufgaben der Gefahrenabwehr entstehen, von der Körperschaft zu übernehmen sind, deren Behörde für die Erfüllung der Aufgabe zuständig ist, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.356 Die Bundesrepublik Deutschland als Steuerstaat Während das Konnexitätsprinzip also bestimmt, dass derjenige Ver‐ waltungsträger, dem bestimmte Aufgaben zugewiesen sind, diese auch zu finanzieren hat, wird im Hinblick auf die Frage, mit welchen kon‐ kreten Finanzierungsmitteln dieser Ausgabenverantwortung nachzu‐ kommen ist, regelmäßig auf das sogenannte „Steuerstaatsprinzip“ Be‐ zug genommen. Damit einher geht auch eine umfangreiche Diskussion 2. 350 Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 104 a Rn. 2; Schmehl, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 104 a Rn. 15. 351 Nolte, Kostenpflicht, S. 12. 352 Schmehl, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 104 a Rn. 15. 353 BVerfGE 26, 388 (390); BVerwGE 44, 351 (365); BVerwGE 98, 18 (21 f.); Schmehl, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 104 a Rn. 16. 354 Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 104 a Rn. 8; Schmehl, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 104 a Rn. 21. 355 Kube, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 104 a Rn. 5; Schmehl, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 104 a Rn. 25. 356 Vgl. § 83 Abs. 1 BremPolG; § 82 BaWüPolG; § 108 Abs. 1 HSOG. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 94 über seine inhaltliche Begrenzungswirkung betreffend die Einführung nichtsteuerlicher Abgabentatbestände. Das Steuerstaatsprinzip entspringt maßgeblich der auf die Sonder‐ abgabenproblematik bezogenen Judikatur des BVerfG, wonach das durch die besonderen Kompetenzvorschriften der Art. 104 a ff. GG festgelegte finanzverfassungsrechtliche System des Grundgesetzes dif‐ ferenzierte Regelungen enthält, die für einen sorgsamen finanziellen Ausgleich zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedstaaten in Ab‐ hängigkeit ihrer jeweiligen Anteile am Gesamtertrag der Volkswirt‐ schaft sorgen.357 Diese grundgesetzliche Finanzverfassung „verlöre ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompe‐ tenzen von Bund und Ländern […] beliebig Abgaben unter Umgehung der bundesstaatlichen Verteilung der Finanzen erhoben werden könn‐ ten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die keineswegs uner‐ schöpflichen Ressourcen der Bürger eröffnet würde.“358 Deshalb hat die Finanzierung staatlicher Aufgaben vorrangig aus den Einnahmen der in den Art. 104 aff. GG geregelten Ertragshoheit zu erfolgen.359 Dieses „Steuerstaatsprinzip“ wird vom Grundgesetz stillschwei‐ gend vorausgesetzt und genießt verfassungsrechtlichen Rang.360 Der deutsche Staat ist ein Steuerstaat,361 zu dem sich auch das BVerfG in eindeutiger Weise bekennt: „In der freiheitlichen Ordnung des Grund‐ 357 BVerfGE 55, 274 (300); BVerfGE 78, 249 (266); BVerwG NVwZ 1994, 1102 (1103). 358 BVerfGE 78, 249 (266); BVerfGE 93, 319 (342); BVerfGE 108, 1 (16); BVerfGE 123, 132 (140 f.). 359 BVerfGE 78, 249 (266 f.); BVerfGE 82, 159 (178); BVerfGE 93, 319 (342). 360 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, in: Festschrift Ipsen, S. 409 (420 f.); Gramm, Der Staat 1997, 267 (273) mwN; Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/ Denninger, S. 1368. 361 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, in: Festschrift Ipsen, S. 409; BVerfGE 67, 256 (278); BVerfGE 78, 249 (267); BVerfGE 82, 159 (178); BVerfGE 84, 239 (269); BVerfGE 91, 186 (201); BVerfGE 92, 91 (120); dennoch sei an dieser Stelle auf die Ansicht von Schmehl verwiesen, dem die finanzverfassungsrechtlichen und staatsstrukturellen Anknüpfungspunkte über die verfassungsrechtliche Bedeu‐ tung der Steuer im Recht der Staatsfinanzierung zu „vage und heterogen“ erschei‐ nen, um daraus auf ein „normativ verstandenes Prinzip des Steuerstaates in dem Sinne, dass es auf einen nach qualitativen und quantitativen Kriterien formulierten Vor- oder Mindestrang der Steuerfinanzierung gerichtet wäre“, zu schließen: Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 114. A. Vorüberlegungen: Staatsverständnis und Finanzierungsgrundsätze 95 gesetzes deckt der Staat seinen Finanzbedarf grundsätzlich durch steu‐ erliche Teilhabe am Erfolg privaten Wirtschaftens“.362 Es handelt sich also nicht lediglich um ein „unverbindliches Postulat ohne verfas‐ sungsrechtliche Bindungswirkung“.363 Damit ist allerdings noch keine Aussage für und wider die Zuläs‐ sigkeit nichtsteuerlicher Abgaben getroffen. Vielmehr ist ihre Existenz und prinzipielle Zulässigkeit neben der Steuererhebung allgemein an‐ erkannt. Dem „Steuerstaatsprinzip“ ist kein Inhalt dergestalt zu ent‐ nehmen, dass staatliche Aufgaben ausschließlich über Steuern zu fi‐ nanzieren sind.364 Im Grundsatz hindert das „Steuerstaatsprinzip“ den Gesetzgeber nicht daran, Regelungen zu schaffen, die einen finanziellen Ausgleich für angefallene Kosten eines staatlichen Verwaltungsaufwands vorse‐ hen.365 Dennoch muss die Aushöhlung der grundgesetzlichen Finanz‐ verfassung durch ausufernde, immer weiterführende Belastungen der Bürger verhindert und an diesem Prinzip des Steuerstaats gemessen werden.366 Unzutreffend ist allerdings, allein den finanzverfassungsrechtli‐ chen Kompetenzvorschriften eine im Einzelfall limitierende und um‐ fassende inhaltliche Begrenzungswirkung zu entnehmen, die der Ein‐ führung von nichtsteuerlichen Abgabentatbeständen entgegenwirkt. Das Steuerstaatsprinzip ist vielmehr fokussiert auf die Gesamtheit die‐ ser nichtsteuerlichen Kostenbelastungen und verbietet nur eine voll‐ ständige Systemumstellung hin zu einem Staat, der sich überwiegend durch die Entgeltlichkeit seiner Leistungen finanziert.367 Daraus folgt die grundsätzliche Verpflichtung des Staates, die aus der Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben resultierenden Kosten primär aus dem allgemeinen Steueraufkommen zu begleichen. Allein hierauf ist die aus 362 BVerfGE 93, 121 (134). 363 Gramm, Der Staat 1997, 267 (273). 364 Gramm, Der Staat 1997, 267 (274). 365 BVerwG NVwZ 1994, 1102 (1103). 366 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (529). 367 Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky, Vom Steuerstaat zum Gebüh‐ renstaat, S. 179 (180); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1369; Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 226. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 96 den Art. 104 aff. GG zu entnehmende normative Verbindlichkeit be‐ schränkt. Eine nichtsteuerliche Finanzierung staatlicher Leistungen, die auch die Kostenbeteiligung des Einzelnen für polizeiliches Tätigwer‐ den verkörpert, ist daher aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht mög‐ lich, stellt jedoch eine rechtfertigungsbedürftige Ausnahme dar.368 Die Steuerstaatsdoktrin lässt deshalb – für sich genommen – keine qualitative, sondern nur eine quantitative Begrenzung zu, da sie ledig‐ lich vor der Entwicklung zu einem „gebührenfinanzierten Dienstleis‐ tungsstaat“ schützt.369 Ein etwaiges gesetzgeberisches Gebührenerfin‐ dungsrecht stößt erst dann an seine Grenzen, wenn der Steuerstaat in quantitativer Hinsicht verloren geht.370 Solange ein Umschlagen vom Steuer- zum nichtsteuerlichen Abgabenstaat nicht festzustellen ist, ver‐ mag das „Steuerstaatsprinzip“ insbesondere Kostenbeteiligungsmodel‐ len zulasten Privater auf dem Gebiet der inneren öffentlichen Sicher‐ heit keine konkreten Beschränkungen aufzuerlegen. Damit stehen die beiden wesentlichen verfassungsrechtlichen Grundsätze betreffend die Finanzierung staatlicher Aufgaben im All‐ gemeinen und der Gewährleistung öffentlicher Sicherheit im Speziel‐ len fest: Nach dem Konnexitätsprinzip folgt aus der Aufgabenverant‐ wortung eines Verwaltungsträgers auch die entsprechende Ausgaben‐ verantwortung. Das Steuerstaatsprinzip statuiert sodann, dass diese Fi‐ nanzierung grundsätzlich aus Steuermitteln zu erfolgen hat. 368 BVerfG NVwZ 1996, 469 (470 ff.); Kugelmann/Albers, JA 2013, 898 (899); Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 13. 369 Gramm, Der Staat 1997, 267 (275); Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufga‐ benwahrnehmung, S. 86. 370 Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky, Vom Steuerstaat zum Gebüh‐ renstaat, S. 179 (182); vgl. Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deutschen Abgabenrechts, S. 45 f.; entsprechend stellte das BVerwG im Rahmen seiner Ausführungen zur „Luftsicherheitsgebühr I“ kurzum fest, es liege auf der Hand, dass die durch § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 LuftVG eröffnete Abgabenpflicht den Grundsatz des Steuerstaates nicht in Zweifel ziehe: vgl. BVerwG NVwZ 1994, 1102 (1103). A. Vorüberlegungen: Staatsverständnis und Finanzierungsgrundsätze 97 Das polizeirechtliche Modell Zunächst ist zu klären, ob dem kommerziellen Veranstalter eines Fuß‐ ballspiels die anfallenden Kosten polizeilicher Sicherheitsmaßnahmen – jedenfalls teilweise – bereits nach Bestimmungen des allgemeinen Polizeirechts oder des einschlägigen Verwaltungsvollstreckungsrechts auferlegt werden können, sodass es für eine finanzielle Inanspruch‐ nahme keiner besonderen gebührenrechtlichen Regelung bedarf. Die grundsätzliche Möglichkeit eines Kostenersatzes basiert auf der in den Polizeigesetzen verankerten Pflicht der Polizei zur Gefah‐ renabwehr. Die zu diesem Zweck erlassenen polizeilichen Verfügungen können durch Vollstreckungsinstitute wie die Ersatzvornahme, den unmittelbaren Zwang oder die unmittelbare Ausführung durchgesetzt werden. An diese hoheitlichen Maßnahmen knüpfen die entsprechen‐ den Verwaltungsvollstreckungsgesetze Kostentragungspflichten zulas‐ ten des Pflichtigen.371 In diesen Fällen wird das Gemeinlastprinzip durch das Verursacherprinzip durchbrochen.372 Grundvoraussetzung für eine Kostentragungspflicht nach allge‐ meinem Polizeirecht ist also die Qualifizierung des potenziell Kosten‐ pflichtigen als Störer im polizeirechtlichen Sinne.373 Ein in Anspruch genommener Nichtstörer ist dagegen auf der Kostenebene regelmäßig von jeglichen Kosten freizustellen bzw. sogar zu entschädigen.374 Die Finanzierungsverantwortung auf der Sekundärebene ist daher unaus‐ weichlich mit der primären Störerverantwortlichkeit verbunden.375 Ob eine Kostentragungspflicht auf der Grundlage des polizeirecht‐ lichen Modells entstehen kann, hängt somit zunächst davon ab, ob die B. 371 Vgl. für die Ersatzvornahme etwa: § 52 Abs. 1 PolG NRW; §§ 15, 19 Abs. 3 BremVwVG; §§ 25, 31 Abs. 2 BaWüVwVG. 372 Vgl. Götz, Polizeikosten zwischen Verursacher- und Gemeinlastprinzip, in: Jach‐ mann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 25 ff. 373 Nolte, Gefahrenabwehrrechtliche Fragen im Kontext gewaltträchtiger Sportveran‐ staltungen, in: Höfling/Horst, Sport und Gewalt, S. 47; Sailer, Haftung für Polizei‐ kosten, in: Lisken/Denninger, S. 1385. 374 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 46; Kingreen/Poscher, in: Pieroth/ Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 25 Rn. 10; Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (3); Broß, DVBl. 1983, 377 (378); Lege, VerwArch 1998, 71 (86). 375 Nolte, Staatliche Verantwortung im Bereich Sport, S. 366; Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (3); Broß, DVBl. 1983, 377 (378); Hermann/Buljevic, NordÖR 2015, 198 (198 f.). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 98 Veranstalter von Fußballspielen als polizeirechtliche Verhaltens- oder Zustandsstörer qualifiziert werden können. Vorschriften, die dem Veranstalter kommerzieller Fußballspiele die polizeirechtliche Verantwortlichkeit für anlässlich seiner Veranstal‐ tungsdurchführung entstehende – insbesondere durch das eigenver‐ antwortliche Handeln Dritter hervorgerufene – Gefahrenlagen pau‐ schal zuschreiben, existieren aus guten Gründen nicht: Denn man stößt bereits aufgrund der Unvollkommenheit der Grundsätze zur Po‐ lizeipflichtigkeit auf Schwierigkeiten bei der Frage, ob sich Fußballver‐ anstalter in die Störersystematik des allgemeinen Polizei- und Ord‐ nungsrechts einordnen lassen, da die Kriterien zur konkreten Bestim‐ mung der polizeirechtlichen Verursachung Unklarheiten aufweisen. Die Veranstalter von Fußballspielen als polizeirechtliche Störer? Das Polizeirecht unterscheidet grundlegend zwischen zwei Arten von Störern: Verhaltensstörer ist derjenige, der durch sein Verhalten oder durch das Verhalten eines Dritten – für den er etwa kraft Aufsichtsoder Sorgfaltspflicht einzustehen hat – die öffentliche Sicherheit oder Ordnung stört oder gefährdet.376 Darüber hinaus ist derjenige als Zustandsstörer polizeipflichtig, der für den Zustand von Sachen – als Eigentümer, sonstiger Berechtig‐ ter oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt – verantwortlich ist, von de‐ nen wiederum solche Störungen oder Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ausgehen.377 Eine Zustandsstörereigenschaft der Veranstalter scheidet im Zu‐ sammenhang mit der hier zu behandelnden Problematik regelmäßig I. 376 Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 9 Rn. 5. 377 Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 9 Rn. 33. B. Das polizeirechtliche Modell 99 aus.378 Insbesondere führt der Sachcharakter des Veranstaltungsorts in Form des abgrenzbaren Stadionbereichs nicht zu der Annahme einer polizeiwidrigen Zustandsverantwortlichkeit. Erforderlich hierfür ist vielmehr, dass das Entstehen der Gefahrenquelle seinen Ursprung in der Sache selbst findet. Ohne diese Einschränkung wäre eine präzise Unterscheidung zwischen Zustands- und Verhaltensverantwortlichkeit nicht zu leisten, da letztlich jede verhaltensbedingte Störung einen ört‐ lichen Bezug aufweist.379 Es bedarf daher vielmehr einer Abgrenzung über den jeweiligen Verursachungsschwerpunkt. Dieser liegt in den der Untersuchung zu‐ grunde liegenden Fallkonstellationen stets auf dem eigenverantwortli‐ chen Handeln der Veranstaltungsbesucher und gerade nicht auf dem gefährdenden Zustand des Veranstaltungsorts. Ferner kann die An‐ nahme einer Zustandsstörereigenschaft nicht davon abhängig sein, ob der Veranstaltungsort von einem breiten Publikum tatsächlich aufge‐ sucht, die Veranstaltung mithin durchgeführt wird.380 Als Anknüpfungspunkte für eine polizeirechtliche Verantwortlich‐ keit in den der Arbeit zugrunde liegenden Fallkonstellationen kom‐ men daher ausschließlich die Organisation bzw. die konkrete Durch‐ führung der Veranstaltung – also ausschließlich potenzielle Verhal‐ tensstörereigenschaften – in Betracht. Verhaltensverantwortlichkeit über die Theorie der unmittelbaren Verursachung? Das deutsche Polizeirecht wird vom Grundsatz der Inanspruchnahme des Verursachers beherrscht.381 1. 378 Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 62; Nolte, Staatli‐ che Verantwortung im Bereich Sport, S. 366 Fn. 637; Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 123 ff.; Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicher‐ heitsbehörden in der Systematik des deutschen Abgabenrechts, S. 77; vielfach wird die Zustandsstörereigenschaft innerhalb der einschlägigen Literatur gar nicht erst thematisiert; Konstellationen einer Zustandsstörereigenschaft des Ver‐ anstalters sind dennoch denkbar, zum Beispiel bei der Annahme einsturzgefähr‐ deter Tribünenteile. 379 Ebenso Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 123. 380 Zutreffend Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 123. 381 Vgl. § 4 Abs. 1 PolG NRW, § 5 Abs. 1 BremPolG, § 6 Abs. 1 BaWüPolG, § 4 Abs. 1 SaarPolG, § 6 Abs. 1 HSOG, § 6 Abs. 1 Nds. SOG. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 100 Es besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass die einfache Kausali‐ tät im naturwissenschaftlichen Sinne zwar eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung darstellt.382 Die bekannte condicio-sine-quanon-Formel allein ist daher nicht geeignet, eine polizeirechtliche Ver‐ haltensverantwortlichkeit zu begründen. Die herrschende Meinung wendet zur Begrenzung383 einer ansonsten uferlosen Polizeipflichtig‐ keit die sogenannte Theorie der unmittelbaren Verursachung an. Da‐ nach ist derjenige polizeirechtlich verantwortlich – und mithin Adres‐ sat einer behördlichen Verfügung auf der Primärebene –, der die Ge‐ fahrengrenze durch seine Handlung bzw. im Falle einer bestehenden Handlungsverpflichtung durch sein Unterlassen überschreitet und die Gefahr oder Störung somit selbst unmittelbar verursacht.384 Nicht entscheidend ist, ob sich die Ursache, die zur Überschrei‐ tung der Gefahrengrenze führt, in einer Gesamtschau zeitlich am An‐ fang oder Ende einer Ursachenkette befindet, solange sie nur in einem engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang mit der Gefahr steht.385 Im Sinne einer effektiven Gefahrenabwehr liegt dieser Theorie der Gedanke zugrunde, dass es demjenigen, der eine Gefahrenschwelle „unmittelbar überschreitet“, vermutlich regelmäßig am ehesten mög‐ lich sein wird, die Gefahrenlage erfolgreich zu beseitigen.386 Eine polizeirechtliche Gefahr liegt jedenfalls immer dann vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem und objek‐ tiv zu erwartendem Geschehensablauf mit hinreichender Wahrschein‐ lichkeit in absehbarer Zeit die öffentliche Sicherheit oder Ordnung 382 Schenke/Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 154, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht; Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (4); Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 49 mwN. 383 Vgl. BVerwG NJW 1986, 1626 (1627), das die Unmittelbarkeitstheorie zur Ver‐ meidung einer „konturenlosen Billigkeitshaftung“ anwendet; Lege, VerwArch 1998, 71 (78). 384 BVerwG NVwZ 2008, 684; OVG Münster DÖV 2012, 488; OVG Hamburg DÖV 1983, 1016 (1017); OVG Münster NVwZ 1985, 355 ff.; Schoch, Besonderes Ver‐ waltungsrecht, S. 207 Rn. 178; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgaben‐ wahrnehmung, S. 157; Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 127 f.; Schoch, JuS 1994, 932 (932 Fn. 10); Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (3); Her‐ mann/Buljevic, NordÖR 2015, 198 (199). 385 Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 9 Rn. 13, 15; Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (460). 386 Wobst/Ackermann, JA 2013, 916 (916 f.). B. Das polizeirechtliche Modell 101 schädigen wird.387 Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass ein belastendes Eingreifen in die Freiheitssphäre des Bürgers von der polizeirechtlichen Generalklausel lediglich in den Fällen des Vorlie‐ gens einer konkreten Gefahr gedeckt ist.388 Im Umkehrschluss bedeu‐ tet dies, dass der Einzelne auch nur verpflichtet sein kann, eine solche konkrete Gefahr nicht zu verursachen.389 Um eine Störung im polizeirechtlichen Sinne handelt es sich dage‐ gen, wenn sich diese konkrete Gefahr bereits verwirklicht hat, sodass ein Schaden eingetreten ist und die dadurch verursachte Verletzung fortdauert. Unter einem Schaden versteht man indes eine Minderung oder Verletzung der durch die polizeiliche Generalklausel geschützten Güter.390 Schwierigkeiten bereitet allerdings die Feststellung, wer für das Entstehen einer konkreten Gefahr aus einer angezogenen Menschen‐ menge heraus polizeirechtlich verantwortlich ist. Das gilt insbesondere dann, wenn mehrere Ursachen zusammentreffen, die nah an der Ge‐ fahrenschwelle zur Verwirklichung einer konkreten Gefahr liegen. In diesen Konstellationen ist aus sämtlichen Ursachen gerade diejenige herauszufiltern, die jene Gefahrengrenze überschreitet und die Gefahr „unmittelbar“ verursacht. Die Problemstellung Das herauszufinden, ist bei polizeilichen Großeinsätzen anlässlich von Fußballspielen schwierig. Es stehen sich zwei verhaltensbedingte Ver‐ ursachungskategorien gegenüber: Der Verursachungsbeitrag der Veranstalter liegt im Wesentlichen darin, dass sie aus wirtschaftlichem Gewinnstreben ein „Risikospiel“ zwischen zwei Vereinen mit verfeindeten Fanlagern in dem Bewusst‐ sein ansetzen und durchführen, dass es am Rande dieser Spielaustra‐ gung zu gewalttätigen Ausschreitungen innerhalb der von ihnen ange‐ a) 387 Lege, VerwArch 1998, 71 (75). 388 Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 7 Rn. 6; Schenke/Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 48, in: Steiner, Besonde‐ res Verwaltungsrecht. 389 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459). 390 Lege, VerwArch 1998, 71 (75). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 102 zogenen Menschenmenge sowie zur Begehung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten und zu erheblichen Verkehrsstörungen kom‐ men wird. Andererseits agieren die durch die Veranstaltung angezogenen Randalierer selbstbestimmt, wenn sie auf die verfeindete Anhänger‐ schaft der gegnerischen Mannschaften – teilweise auch mit Waffen oder gefährlichen Werkzeugen – losgehen, Pyrotechnik zünden, in Zü‐ gen randalieren, Absperrungen durchbrechen oder „Entglasungsaktio‐ nen“ zu verantworten haben. Wer setzt folglich die im Sinne der Theorie der unmittelbaren Ver‐ ursachung relevante Ursache, um als polizeirechtlicher Störer in An‐ spruch genommen werden zu können? Die Bestimmung des Zurechnungszusammenhangs Eine entsprechende Subsumtion und damit die Beantwortung dieser Frage werden dadurch erschwert, dass in Rechtsprechung und Litera‐ tur weitgehend ungeklärt ist, auf welche Kriterien bei der Bestimmung des Zurechnungszusammenhangs abzustellen ist.391 Die Unmittelbar‐ keit stellt ein konturenschwaches und unbestimmtes Kriterium dar und steht deshalb im Mittelpunkt einer juristischen Kontroverse.392 Wie bereits festgestellt, kommt es bei jener Bestimmung der Un‐ mittelbarkeit nicht auf die zeitlich letzte Ursache an.393 Zwar mag die Gefahrenschwelle oftmals durch einen zeitlich letzten Verursachungs‐ beitrag überschritten werden. Dies ist jedoch nicht zwingend die Regel. Jeder, der einen Verursachungsbeitrag leistet, der in eine konkrete Ge‐ fahr umschlägt, ist polizeirechtlich verantwortlich.394 Zur Präzisierung des Unmittelbarkeitskriteriums bedarf es vielmehr einer wertenden b) 391 Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 9 Rn. 15. 392 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (464); Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, S. 99 Rn. 193 bezeichnet das Kriterium der Unmittelbarkeit als „die Einkleidung materialer Wertungen“; vgl. Muckel, DÖV 1998, 18 (21): „Die Theorie der unmit‐ telbaren Verursachung führt nicht zu befriedigend begründeten, nachvollziehbaren Ergebnissen.“ 393 Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 129. 394 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (460). B. Das polizeirechtliche Modell 103 Betrachtung, um festzulegen, wer für eine Gefahr die Verantwortung tragen soll.395 Diese normative Wertung ist sinnvollerweise anhand der Pflicht‐ widrigkeit des Verhaltens einerseits und der der Situation zugrunde liegenden Risikoverteilung andererseits zu ermitteln.396 Mit dieser Erkenntnis ist zunächst jedoch wenig gewonnen. Auch für Pflichtwidrigkeit und Risikoverteilung müssen Subkriterien ent‐ wickelt werden. Der Versuch einer Bestimmung greifbarer Maßstäbe stellte bereits vor mehr als 20 Jahren eine der „nur äußerst unvollstän‐ dig gelösten Aufgaben des Polizeirechts, dessen traditionelle – teilweise eher intuitiv gefundene – Maßstäbe der differenzierten Problemlage in einer hochtechnisierten Umwelt nicht mehr in jedem Fall gerecht“397 wurden, dar. Daran hat sich bis heute nichts geändert. Die Theorie der unmittelbaren Verursachung beschränkt zwar die zu einer polizeiwidrigen Gefahrenlage führenden Verursachungsbei‐ träge gerade auf jene „unmittelbaren“, ist paradoxerweise aber nicht in der Lage, für den Rechtsanwender greifbare Abgrenzungskriterien zu benennen.398 Sie bezeichnet demnach das Wertungsproblem, ohne da‐ bei stringente Subsumtionskriterien anzubieten.399 Jedenfalls Verschuldensaspekte sind der polizeilichen Primärebene fremd, was vor allem dem Grundsatz der Effektivität der Gefahrenab‐ wehr geschuldet ist.400 395 BVerwG NVwZ 2008, 684 spricht von „einer wertenden Zurechnung“; vgl. Lege, VerwArch 1998, 71 (78); Schenke, NJW 1983, 1882 (1883), der zutreffend darauf verweist, dass es sich bei der Bestimmung der Verhaltensverantwortlichkeit „nicht um ein Kausalitäts-, sondern um ein Wertungsproblem“ handelt; vgl. auch Pietz‐ cker, DVBl. 1984, 457 (464), der hervorhebt, dass sich auch die damalige Recht‐ sprechung bereits von „Kriterien der Verkehrspflichten und Risikosphären“ leiten ließ. 396 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459 f.); Gantner, Verursachung und Zurechnung, S. 143 ff.; Schenke/Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 156, in: Steiner, Be‐ sonderes Verwaltungsrecht; ebenso Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (4). 397 Friauf, Polizei- und Ordnungsrecht, in: v. Münch, Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 77. 398 Vgl. Muckel, DÖV 1998, 18 (21): „Die Unmittelbarkeitstheorie bedient sich der ‚wertenden Betrachtung’, ohne hierfür Maßstäbe anbieten zu können.“; ebenso Beu‐ tel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 128. 399 Vgl. die Bezeichnung als „Verlegenheitsformel“ bei Lege, VerwArch 1998, 71 (78). 400 VGH Baden-Württemberg NVwZ-RR 1996, 387 (389); VGH Mannheim NVwZ 1990, 781 (783); Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (4). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 104 Im Mittelpunkt der Bestimmung des Zurechnungszusammen‐ hangs steht eine Wertung, eine Abgrenzung von Rechten und Pflich‐ ten.401 Hierbei verbietet sich eine pauschalisierte Betrachtungsweise, denn dort, wo die Grenze zwischen rechtmäßiger Ausübung von Frei‐ heitsrechten und dem Überschreiten einer Gefahrenschwelle verläuft, muss einzelfallabhängig gerade im Wege einer solchen Wertung, zu der „mannigfache pflichten- oder rechtebegründende Elemente“ der Rechtsordnung heranzuziehen sind, dargelegt werden.402 Unmittelbare Überschreitung der Gefahrengrenze durch die Veranstalter? Wertender Gesichtspunkt bei der Ermittlung der Stärke der Veranstal‐ terposition ist der Aspekt der Veranstaltung als Bereich der allgemei‐ nen „Freizeitindustrie“,403 dem in der freiheitlichen Grundordnung der Bundesrepublik eine große Bedeutung zukommt. Berücksichtigung finden muss daher auch die grundrechtliche Dimension der Veranstal‐ tung. Die Durchführung und Organisation von Fußballspielen sind im professionellen Bereich insbesondere durch das Grundrecht der Be‐ rufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG umfangreich geschützt, auf das sich auch die Veranstalter als juristische Personen berufen können.404 Sie gehen selbst bei der Ansetzung eines „Risiko‐ spiels“ der ordnungsgemäßen Ausübung eines grundrechtlich ge‐ schützten und rechtmäßigen Verhaltens nach und machen Gebrauch von einer ihnen zustehenden rechtlichen Befugnis.405 Die professionel‐ le Ausrichtung jener Fußballspiele bildet gerade den Kern ihrer grund‐ rechtlich geschützten Position. Daneben streiten auch die Berufsfreiheit der professionellen Spie‐ ler und die allgemeine Handlungsfreiheit insbesondere der friedlie‐ benden Zuschauer für die Veranstaltung.406 c) 401 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (460). 402 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459). 403 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (461). 404 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IV, 5, a). 405 Majer, VerwArch 1982, 167 (182); Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 143; Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 64. 406 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (461). B. Das polizeirechtliche Modell 105 In Anbetracht des sozialen Stellenwerts des Fußballs für manche Fans, die ihre Lebensführung sozusagen nach den Spielplänen ihrer Mannschaften ausrichten, ist davon auszugehen, dass in jenen Fällen grundrechtlicher Schutz auch aus dem allgemeinen Persönlichkeits‐ recht herzuleiten ist. Zahlreiche Vereinsanhänger suchen ihre Identität in der Unterstüt‐ zung ihrer Mannschaft und definieren sich durch Erfolg oder Misser‐ folg ihres Vereins. Dieses rituelle Fan-Sein ist mehr als nur eine beson‐ dere Lebenseinstellung.407 Beizupflichten ist deshalb Henseler, die zu‐ treffend darauf verweist, dass keine der bisher entwickelten Konkreti‐ sierungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts diese Form der indi‐ viduellen Lebensgestaltung aufgreift und dafür plädiert, sie dem „Recht auf Selbstverwirklichung durch Fan-Sein“ als neuer Fallgruppe unterzuordnen.408 Darüber hinaus lässt sich erwägen, ob eine solche Fußballveran‐ staltung auch den grundrechtlichen Schutz der durch Art. 8 Abs. 1 GG gewährten Versammlungsfreiheit für sich in Anspruch nehmen kann.409 Allerdings verbleibt die Frage, ob diese für die Veranstaltung strei‐ tenden Rechte tatsächlich auch die Ansetzung und Durchführung von „Risikospielen“ angesichts des dadurch entstehenden Sonderrisikos für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ohne Annahme einer polizei‐ rechtlichen Verantwortlichkeit der Veranstalter gewährleisten können. Die Menschenmenge als polizeirechtliche Gefahr? Möglicherweise sind die Veranstalter von Fußballspielen bereits des‐ halb als Störer zu qualifizieren, weil sie durch die Anziehung der Men‐ schenmasse ein vorhersehbares Sonderrisiko setzen, ohne dabei in der Lage zu sein, dieses Risiko auch vollumfänglich zu beherrschen.410 aa) 407 Klode, Pyrotechnik und Stadionverbote aus der Perspektive der Ultras, S. 11; Hen‐ seler, Die rechtlichen Dimensionen des bundesweiten Stadionverbots, S. 272. 408 Henseler, Die rechtlichen Dimensionen des bundesweiten Stadionverbots, S. 272 f. 409 Vgl. zu dieser Frage: Dritter Teil, B, I, 2, c), aa). 410 So Broß, DVBl. 1983, 377 (380); Götz, DVBl. 1984, 14 (17); Lege, VerwArch 1998, 71 (82 f.); diesen Autoren folgend: VG Hamburg Beschluss v. 02.04.2012 (Aktz. 15 E 756/12) – juris. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 106 Lege vertritt in diesem Zusammenhang die Ansicht, die vom Ver‐ anstalter angelockte Menschenmenge stelle ab „einer gewissen kriti‐ schen Masse“ daher selbst eine polizeirechtliche Gefahr dar, weil „eine Menge aufgrund massenpsychologischer Mechanismen nicht mehr ohne weiteres kontrollierbar und [...] insbesondere der Einzelne in ihr nicht mehr individuell-autonom ansprechbar“ sei.411 Eine solche „kri‐ tische Masse“ sei bei einem Fußball‑Bundesligaspiel regelmäßig schon aufgrund der herrschenden „kämpferischen Atmosphäre“ zügig er‐ reicht.412 Diese Ansicht ist abzulehnen. Lege nennt als Kriterium zur Errei‐ chung einer „kritischen Masse“ bei Fußballspielen die dort herrschen‐ de „kämpferische Atmosphäre“. Zu berücksichtigen ist, dass die Verur‐ sachung einer solch aufgeheizten Stimmung doch regelmäßig in den Verantwortungsbereich der Zuschauer vor Ort und damit auch in der wertenden Risikoverteilung nicht zulasten der Veranstalter gehen darf. Würde man schon die durch ein „Risikospiel“ angezogene Men‐ schenmenge als eine polizeirechtliche Gefahr klassifizieren, sind die Polizeibehörden bereits im Zeitpunkt der Ansetzung des Spiels befugt, polizeirechtliche Präventivmaßnahmen zu ergreifen, weil schon dann die Schwelle zur konkreten Gefahr erreicht ist. Die Polizei könnte demnach für den Veranstalter grundrechtlich erheblich empfindlichere Maßnahmen, wie etwa die Reduzierung des Gästekartenkontingents413, die Ansetzung eines Geisterspiels bis hin zur gänzlichen Spielabsage ergreifen. Berücksichtigt man jedoch die Häufigkeit der Einstufung der Begegnungen als „Risikospiele“ – manche Vereine erreichen fünf Partien pro Halbserie –, erscheint eine solch drastische Schwächung der grundgesetzlich geschützten Veranstalterposition bei normativer Wertung unverhältnismäßig. In einem Eilverfahren nahm das OVG Hamburg zu der Frage Stel‐ lung, unter welchen Voraussetzungen die Inanspruchnahme eines Fußballvereins als Nichtstörer zum Zwecke der Abwehr von Störungen der öffentlichen Sicherheit in Betracht kam.414 Zu erwarten waren da‐ mals – mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit – gewalttätige 411 Lege, VerwArch 1998, 71 (75 f.). 412 Lege, VerwArch 1998, 71 (76). 413 Lege, VerwArch 1998, 71 (77 Fn. 32). 414 OVG Hamburg NJW 2012, 1975 ff. B. Das polizeirechtliche Modell 107 Ausschreitungen der Anhänger beider Vereine. Im Rahmen seiner summarischen Prüfung erteilte das OVG der Annahme des Antrag‐ gegners, der Veranstalter habe einen geringeren Schutz vor einer poli‐ zeilichen Inanspruchnahme, weil er keinen versammlungsrechtlichen Schutz nach Art. 8 GG genieße, eine Absage.415 Das Gericht nahm dabei u.a. zu der Ansicht, der Veranstalter schaffe durch die Spielansetzung ein von ihm nicht zu beherrschendes Sonderrisiko, Stellung: Die Annahme einer polizeirechtlichen Verhal‐ tensverantwortlichkeit führe „zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Abgrenzung der einzelnen polizeirechtlichen Störerbegriffe“, was auch „wegen der verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheit von Normen, die hoheitliche Eingriffsbefugnisse regeln, problematisch“ sei.416 Ob‐ gleich es sich hierbei um eine summarische Prüfung im Eilverfahren handelte, ließ das OVG durchblicken, dass es einer Einordnung der Veranstalter als Verhaltensstörer mehr als skeptisch gegenüberstehe. Die Veranstalter gehen mit der Spielansetzung und ihrer Durch‐ führung regelmäßig ein Risiko ein. Sie handeln folglich angesichts einer Gefahr.417 Sie sehen sich dabei aber nicht einer konkreten – die Gefahrenschwelle bereits überschreitenden – Gefahr gegenüber, die zu einer polizeirechtlichen Verantwortlichkeit führt. Die Durchführung bestimmter risikoträchtiger Veranstaltungen schlägt erst durch das Hinzutreten weiterer Ursachen in eine konkrete Gefahr um.418 Die Anziehung einer derartigen Menschenmenge allein stellt deshalb ein erlaubtes Risiko unterhalb der Gefahrengrenze dar.419 Die Durchbrechung des Zurechnungszusammenhangs durch Dritte Entscheidend bei der Beurteilung ist aber vor allem, dass Hooligans, Ultras und sonstige Randalierer gerade eigenverantwortlich agieren.420 Durch dieses bewusste Dazwischentreten wird jeder Versuch der Konstruktion eines engen Wirkungs- und Verantwortungszusammen‐ bb) 415 OVG Hamburg NJW 2012, 1975 (1978). 416 OVG Hamburg NJW 2012, 1975 (1979). 417 Vgl. Lege, VerwArch 1998, 71 (77). 418 So wohl auch Heise, NVwZ 2015, 262 (266); Manssen, SpuRt 1994, 169 (173); a.A. Lege, VerwArch 1998, 71 (75 Fn. 19). 419 Ablehnend Lege, VerwArch 1998, 71 (76). 420 Brüning, VerwArch 2015, 417 (420 f.). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 108 hangs zwischen der Veranstaltungsdurchführung und der Verursa‐ chung einer konkreten Gefahrenlage unweigerlich durchbrochen.421 Denn nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung sind „Perso‐ nen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg gesetzt, also nur den Anlass für die unmittelbare Verursachung durch andere gegeben haben“, keine Verursacher.422 Es ist gerade nicht der Veranstalter, der die anlässlich seiner Ver‐ anstaltung erbrachten Polizeieinsätze durch seine Handlungen bewirkt und dabei die Gefahrengrenze überschreitet.423 Würden sich die ange‐ lockten Fußballfans – wie von den Veranstaltern bezweckt – friedlich verhalten, wäre ein Großteil des Polizeiaufgebots gar überflüssig. Statt Störer zu sein, muss vielmehr angenommen werden, dass der Veran‐ stalter „gestört“ wird, weil seine eigene Grundrechtswahrnehmung durch das inakzeptable Verhalten Dritter beeinträchtigt wird.424 Es sind die Handlungen der gewalttätigen Chaoten und vermeint‐ lichen „Fans“, die die Gefahrenschwelle überschreiten und solche Poli‐ zeieinsätze letztlich unmittelbar herbeiführen.425 Die Ansicht, dass sich eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit der Veranstalter aus dem vorsätzlichen und gewaltsamen Handeln Dritter ergeben soll, würde eine Einordnung als Störer paradoxerweise gerade in die Hände der ei‐ genverantwortlich handelnden Straftäter und sonstigen Chaoten le‐ gen.426 Auch die Annahme, ein enger Wirkungs- und Verantwortungszu‐ sammenhang zwischen der konkreten Gefahrenlage und der Durch‐ führung der Veranstaltung sei bei wertender Betrachtung nicht bereits durch ein solches Dazwischentreten Dritter ausgeschlossen, weil der 421 Ebenso Kempny, DVBl. 2017, 862 (866); Nolte, Gefahrenabwehrrechtliche Fragen im Kontext gewaltträchtiger Sportveranstaltungen, in: Höfling/Horst, Sport und Gewalt, S. 47; Nolte, Kostenpflicht, S. 14; Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 142 ff.; Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 45 f.; Schnur, DVBl. 1962, 1 (8); Brüning, VerwArch 2015, 417 (422); Braun, Die Polizei 2013, 321 (322). 422 BVerwG NVwZ 2008, 684 mwN. 423 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1385. 424 Gusy, DVBl. 1996, 722 (725); Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (5); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1386. 425 Brüning, VerwArch 2015, 417 (423). 426 Brüning, VerwArch 2015, 417 (423). B. Das polizeirechtliche Modell 109 Veranstalter die Basis einer Schadenseintrittsmöglichkeit schaffe und der Veranstaltungsbesucher erst dadurch in die Lage der Gefahrschaf‐ fung versetzt werde,427 ist abzulehnen. Dieses Vorbringen basiert gera‐ de nicht auf einer „wertenden Betrachtung“, sondern beruht nur auf schlichten Kausalitätsgesichtspunkten, die bereits als nicht hinreichend für die Annahme einer Verhaltensverantwortlichkeit herausgestellt wurden. Die Veranstalter lassen sich nicht mit der Argumentation, oh‐ ne Durchführung der Veranstaltung wäre es auch nicht zu entspre‐ chenden konkreten Gefahren oder Störungen der öffentlichen Sicher‐ heit gekommen, als Störer qualifizieren. Dabei handelt es sich lediglich um eine naturgesetzliche Bedingung, die einen engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang nicht zu begründen vermag. Differenzierung zwischen Verkehrsbeeinträchtigungen und gewalttätigen Ausschreitungen? Eine differenzierte Bewertung von Verkehrsbeeinträchtigungen und gewalttätigen Ausschreitungen innerhalb der Störerproblematik ist nicht geboten.428 In diesem Zusammenhang ist zunächst mit Brüning429 festzuhal‐ ten, dass der Veranstalter lediglich den Ort der Spielaustragung festlegt und darüber hinaus keine Möglichkeit der Einflussnahme auf die indi‐ viduellen Anreiserouten der Besucher hat. Weder der individuelle Ent‐ schluss einer Vielzahl von Anreisenden, den Zielort – trotz massenhaft vorgesehener öffentlicher Verkehrsanbindungen und regelmäßigen Hinweisen sowohl vom Veranstalter selbst als auch der Polizei – mit dem eigenen Fahrzeug anzufahren, noch die Gefährdung der Sicher‐ heit des Verkehrsflusses sind dem Veranstalter zuzurechnen.430 Beides cc) 427 Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 132. 428 Ebenso Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 47; a.A. Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (5). 429 Brüning, VerwArch 2015, 417 (421). 430 Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 47. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 110 beruht ebenfalls auf den eigenverantwortlichen Entschlüssen und Fehlverhalten Dritter.431 Das Kriterium eines individuellen Risikonutzens Vereinzelt wird zur Herstellung eines Zurechnungszusammenhangs auf einen Risikonutzen des jeweiligen Verursachungsbeitrags abge‐ stellt.432 Nach dieser Ansicht soll eine entsprechende Zurechnung in jenen Fällen möglich sein, in denen dem Veranstalter ein individueller Nutzen aus der Gefährlichkeit des Verhaltens Dritter erwächst. Allerdings handelt es sich bei dem dieser Auffassung zugrunde lie‐ genden Gedanken der Vorteilsausgleichung433 – unabhängig von der Tatsache, dass den Veranstaltern aus der Gefährlichkeit des Verhaltens Dritter sicherlich keinerlei Begünstigung erwächst434 – um kein geeig‐ netes Kriterium zur Bestimmung der Störereigenschaft auf der Primä‐ rebene.435 Denn entscheidend kann nur der tatsächliche Geschehens‐ ablauf, insbesondere der jeweilige Verursachungsbeitrag unabhängig von einem möglichen aus der Gefährlichkeit des Verhaltens Dritter er‐ dd) 431 Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 64; Boll, Die Ge‐ bührenpflicht des Nichtstörers, S. 47, die diesbezüglich etwa auf „falsches Einfä‐ deln an Knotenpunkten oder Falschparken“ abstellt; insbesondere auf den Anreise‐ wegen zu den Stadien kommt es an den Autobahnausfahrten regelmäßig zu Rückstaus auf den Verzögerungsstreifen. Die nachfolgenden abbiegewilligen Ver‐ kehrsteilnehmer sehen sich dadurch gezwungen, abrupt auf der rechten Fahrbahn anzuhalten, um sich dort für die Abfahrt einzureihen. Dieses Zuwarten ist mit er‐ heblichen Unfallgefahren insbesondere im Hinblick auf nachkommende Kraft‐ fahrer verbunden. Auch diese Gefahrenlage entsteht durch das eigenverantwortli‐ che Fehlverhalten der Verkehrsteilnehmer, die in vielen Fällen nicht rechtzeitig abbremsen, keine Fahrtrichtungsanzeiger gebrauchen oder versuchen, auf der lin‐ ken Spur an den Wartenden vorbeizufahren, um sich unvorhergesehen kurz vor der Ausfahrt doch noch in die Verzögerungsspur einfädeln zu wollen. Hierbei wird § 7 Abs. 5 StVO, der das Wechseln eines Fahrstreifens nur zulässt, wenn eine Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer ausgeschlossen ist, regelmäßig verletzt. 432 Bott, Die Verantwortlichkeit wegen des Verhaltens Dritter, S. 130; vgl. auch Lege, VerwArch 1998, 71 (81): „weil [der Veranstalter] von dem Risiko, eine Menschen‐ menge anzulocken, profitiert“. 433 Vgl. hierzu Bott, Die Verantwortlichkeit wegen des Verhaltens Dritter, S. 133. 434 Vgl. Heise, NVwZ 2015, 262 (263), der zutreffend darauf verweist, dass ein sol‐ ches Verhalten den Veranstaltern in Bezug auf „die Attraktivität der Veranstal‐ tung“ und den „ökonomischen Erfolg“ zutiefst zuwider ist. 435 Ebenso Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 46. B. Das polizeirechtliche Modell 111 wachsenen Nutzen für den Veranstalter sein.436 Andernfalls verfiele die Bestimmung der Störereigenschaft in Teilaspekten einer Subjekti‐ vierung. Eine solche Berücksichtigung subjektiver Kriterien zur Herstellung eines Zurechnungszusammenhangs ist insbesondere aus der Proble‐ matik des Zweckveranlassers bekannt. In diesem Zusammenhang stellt eine entsprechende subjektive Theorie darauf ab, ob der „Hintermann“ die Überschreitung der Gefahrengrenze durch einen Dritten gerade beabsichtigt, intendiert oder wenigstens billigend in Kauf genommen hat.437 Eine behördliche Erörterung subjektiver Vorstellungen zur Fest‐ stellung der Störerqualität lässt sich aber mit dem Grundsatz der Effek‐ tivität der Gefahrenabwehr nicht vereinbaren.438 Der Behörde kann keine Ursachenforschung dahingehend zugemutet werden, dass sie subjektive Zielsetzungen der Beteiligten aufdeckt, diese im Anschluss bewertet und somit staatliche Motivforschung betreibt.439 Die Heran‐ ziehung subjektiver Kriterien zur Bestimmung polizeirechtlichen Ver‐ antwortlichkeiten ist danach nicht zielführend und hat auch aus Grün‐ den der Rechtssicherheit zu unterbleiben.440 Das OVG Hamburg stellte im Rahmen einer summarischen Prü‐ fung fest, dass eine entsprechende polizeirechtliche Inanspruchnahme des Veranstalters nicht bereits deshalb gerechtfertigt sei, weil das wirt‐ schaftliche Interesse des Veranstalters an der Durchführung einer kommerziellen Sportveranstaltung hinter einer erforderlichen Erhö‐ hung des Polizeiaufgebots zurückzutreten habe.441 Damit erteilte das Gericht dem Kriterium des individuellen Risikonutzens eine Absage. Unabhängig davon sind Ausschreitungen und durch Dritte ausge‐ löste Gefährdungen und Störungen der öffentlichen Sicherheit und 436 Vgl. Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 9 Rn. 31; Brüning, VerwArch 2015, 417 (422); Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 47. 437 VGH Bayern DVBl. 1979, 737 (738); VGH Hessen NVwZ 1992, 1111 (1113); Er‐ bel, JuS 1985, 257 (259) mwN. 438 VG Stade NVwZ 1985, 933 (934); ebenso Broß, DVBl. 1983, 377 (380). 439 Brüning, VerwArch 2015, 417 (422). 440 VG Stade NVwZ 1985, 933 (934); Nolte, Staatliche Verantwortung im Bereich Sport, S. 367; Brüning, VerwArch 2015, 417 (422); Broß, DVBl. 1983, 377 (380). 441 OVG Hamburg NJW 2012, 1975 (1977). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 112 Ordnung von den Veranstaltern weder gewollt noch werden sie in ir‐ gendeiner Form toleriert.442 Die Veranstalter haben – im Gegenteil – ein Interesse an der Durchführung einer für alle Beteiligten sicheren Veranstaltung, bei der sowohl im unmittelbaren Stadionbereich als auch auf den An- und Abfahrtswegen ein friedlicher Verlauf gewähr‐ leistet ist.443 In die Wertung der beteiligten Rechte und Pflichten müssen aber die aus dieser subjektiven Haltung resultierenden und bereits aufge‐ zeigten objektiven Maßnahmen der Veranstalter, die sie im Rahmen ihrer rechtlichen Möglichkeiten ergreifen, um die Gefährdung der öf‐ fentlichen Sicherheit und Ordnung weitgehend zu reduzieren, einge‐ stellt werden. Das muss jedenfalls für die Fälle gelten, in denen solche Maßnahmen geeignet sind, entsprechendes Gefahrenpotenzial zu mi‐ nimieren. Polizeirechtliche Verantwortlichkeit als Konsequenz nicht erfüllter Verkehrssicherungspflichten? Davon unabhängig verbleibt die Frage, ob sich eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit der Veranstalter aus dem pflichtwidrigen Unterlas‐ sen von ihnen obliegenden Verkehrssicherungspflichten innerhalb der umgrenzten Stadionbereiche ergeben kann.444 Durch die bewusste Anziehung einer Menschenmasse trifft den Veranstalter in seinem Machtbereich zunächst die zivilrechtliche Pflicht, die zur Sicherung der Veranstaltungsbesucher erforderlichen Maßnahmen zu treffen.445 Hierzu gehört insbesondere die Gewährleis‐ tung eines sicheren Zu- bzw. Abgangs der Besucherströme durch die Errichtung von Schutzgittern, Absperrungen und Sicherheitszonen.446 Des Weiteren ist eine ausreichende Anzahl von Ordnern bereitzuhal‐ ten, die Einlasskontrollen durchführen, Überwachungsaufgaben wahr‐ ee) 442 Ebenso VG Hamburg Beschluss v. 02.04.2012 (Aktz. 15 E 756/12) – juris. 443 Nolte, Gefahrenabwehrrechtliche Fragen im Kontext gewaltträchtiger Sportveran‐ staltungen, in: Höfling/Horst, Sport und Gewalt, S. 47; Böhm, NJW 2015, 3000 (3001). 444 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (461); Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (5). 445 Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (5). 446 BGH NJW 1990, 905; BGH NJW 1980, 223 ff.; vgl. auch Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 160. B. Das polizeirechtliche Modell 113 nehmen und eine strikte Trennung der gegnerischen Fangruppen in‐ nerhalb der Verantwortungsbereiche der Veranstalter gewährleisten. Der BGH ist in diesem Zusammenhang sogar der Ansicht, dass die Veranstalter mit einem die Gefahrenschwelle überschreitenden Verhalten Dritter rechnen und deshalb versuchen müssen, diesen Risi‐ ken von vornherein durch entsprechende Maßnahmen vorzubeugen, denn dass „Angehörige einer [großen] Masse eigenen psychologischen Gesetzen“ unterlägen, sei „eine seit alters bekannte Erfahrungstatsa‐ che“.447 Die jeweilige Verkehrssicherungspflicht erstrecke sich daher auch auf solche Gefahren, die erst durch ein vorsätzliches und pflicht‐ widriges Dazwischentreten Dritter entstünden.448 Insbesondere sei der Einzelne aus der Menge heraus nicht mehr individuell ansprechbar, so‐ dass für diesen unter normalen Umständen selbstverständliche Hem‐ mungen und Rücksichtsnahmen praktisch unterbunden würden.449 Sofern danach eine Verkehrssicherungspflicht gerade darin zu sehen sei, Rechtsverstöße von Dritten zu verhindern, entfalle der Zurech‐ nungszusammenhang nicht bereits aufgrund einer eigenverantwortli‐ chen Schadenszufügung.450 Möglicherweise lassen sich jedoch diese zivilrechtlichen Verkehrs‐ sicherungspflichten als Kriterium zur Bestimmung des Vorliegens ei‐ nes engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhangs im öffent‐ lich-rechtlichen Kontext der polizeirechtlichen Störerqualifikation nicht heranziehen, da zivilrechtliche Normen primär das Verhältnis von Privatpersonen untereinander regeln.451 Unabhängig von der Frage der polizeirechtlichen Verantwortlich‐ keit der Veranstalter für das Auftreten von Fangewalt besteht in einem zumutbaren Umfang eine die jeweiligen Organisatoren treffende allge‐ meine Gefahrenvermeidungspflicht. Diese öffentlich-rechtliche Pflicht 447 BGH NJW 1980, 223. 448 BGH NJW 1980, 223. 449 BGH NJW 1980, 223. 450 BGH NJW 1980, 223 (224): diese Entscheidung problematisierte die Sorgfalts‐ pflicht des für eine Massenveranstaltung auf einer Flughafenteilfläche Verant‐ wortlichen zur Vorbeugung jener Gefahren, die von den angezogenen Zuschau‐ ern für die Nachbargrundstücke ausgingen. 451 Selmer, Gedanken zur polizeirechtlichen Verhaltensverantwortlichkeit, in: Ge‐ dächtnisschrift Martens, S. 483 (496 f.); offen gelassen von Brüning, VerwArch 2015, 417 (423). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 114 kann sich dabei auch aus einer zivilrechtlichen Verkehrssicherungs‐ pflicht ergeben, da ihre „Wesensverwandtschaft“ unbestreitbar ist: Bei‐ de Pflichten versuchen rechtsgebietsunabhängig potenzielle Gefahren‐ lagen durch die Auferlegung entsprechender situationsabhängiger Ver‐ haltenspflichten zu minimieren und knüpfen sodann rechtsgebietsab‐ hängige Folgen an ein etwaiges Fehlverhalten. In Fällen der Verletzung einer zivilrechtlichen Verkehrssicherungs‐ pflicht besteht die Möglichkeit, durch eine Pflichtverletzung verursach‐ te Schäden im Wege eines Schadensersatzanspruches auszugleichen. An die Verletzung einer Gefahrvermeidungspflicht im öffentlichrechtlichen Bereich kann sich dagegen die Einordnung als polizei‐ pflichtiger Störer im Wege einer Verhaltens- oder auch Zustandsver‐ antwortlichkeit anschließen. Beiden ist auf Tatbestandsebene gemein‐ sam, dass sie die allgemeine Grundpflicht statuieren, das eigene Ver‐ halten so auszurichten, dass niemand gefährdet wird.452 Es geht also auch bei der zivilrechtlichen Verkehrssicherungspflicht um die Abwehr von Gefahren für die Allgemeinheit, wodurch ein „Gemeinwohlbezug“ entsteht, der es rechtfertigt, eine Parallele zur im Polizeirecht relevan‐ ten öffentlich-rechtlichen Gefahrvermeidungspflicht herzustellen.453 Trifft der Veranstalter daher nicht die entsprechenden Sicherungs‐ maßnahmen, die den „normalen Ablauf “ einer Sportveranstaltung be‐ treffen, ist er konsequenterweise ohnehin als polizeilicher Verhaltens‐ störer zu qualifizieren.454 Die Gefahrvermeidungspflicht erstreckt sich dabei ausnahmslos auf solche Maßnahmen, die im eigenen Verantwor‐ tungsbereich des Veranstalters liegen und daher innerhalb des um‐ grenzten Stadionbereichs unter Beachtung des staatlichen Gewaltmo‐ 452 Bott, Die Verantwortlichkeit wegen des Verhaltens Dritter, S. 43. 453 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (461); Würtenberger, Risiken des Sports – polizei- und ordnungsrechtliche Fragen, in: Würtenberger/Gitter, Risikosportarten, S. 39; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 239. 454 Würtenberger, Risiken des Sports – polizei- und ordnungsrechtliche Fragen, in: Würtenberger/Gitter, Risikosportarten, S. 39; Braun, Die Polizei 2013, 321; In die‐ sem Zusammenhang ist ferner zu berücksichtigen, dass die Veranstalter im Ver‐ anstaltungsvorfeld gemeinsam mit der Polizei besondere Sicherheitskonzepte aus‐ gearbeitet haben, sodass eine Polizeipflichtigkeit der Veranstalter in aller Regel erst bei Verstößen gegen diese Konzepte oder im Falle der Feststellung ihrer Un‐ zulänglichkeit angenommen werden kann, vgl. hierzu Siegel, DÖV 2014, 867 (869) und Stümper, Die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei Großsportveranstaltungen, S. 75. B. Das polizeirechtliche Modell 115 nopols für ihn auch erfüllbar sind. Daraus resultiert, dass die zu ergrei‐ fenden Maßnahmen regelmäßig vertretbare Handlungen darstellen, wodurch polizeiliche Verfügungen gegebenenfalls von den Einsatz‐ kräften im Wege der Ersatzvornahme durchgesetzt werden können.455 Allerdings kann sich diese Pflicht nicht auf die Vermeidung von unvorhersehbaren Gefahren, die von randalierenden Dritten ausgehen, beziehen.456 Denn auch die Schutzpflicht der Veranstalter weist Ein‐ schränkungen auf: Sie haben nur die tatsächlich umsetzbaren und rechtlich zulässigen Maßnahmen zu ergreifen, wobei ihnen ein eigener Entscheidungsspielraum zusteht.457 Dagegen sind sie nicht dazu ver‐ pflichtet, Schutzmaßnahmen für unabsehbare Übergriffe zu treffen. In‐ sofern wird ihre Verkehrssicherungspflicht durch die Zumutbarkeits‐ grenze eingeschränkt.458 Die Verpflichtung der Veranstalter erstreckt sich demnach nicht auf eine allumfassende Sicherheitsgarantie.459 Ergebnis zur Verhaltensverantwortlichkeit der Veranstalter über die Theorie der unmittelbaren Verursachung Aus den genannten Gründen lassen sich die Veranstalter nicht nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung für die von Randalierern d) 455 Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (5). 456 Ebenso Würtenberger, Risiken des Sports – polizei- und ordnungsrechtliche Fra‐ gen, in: Würtenberger/Gitter, Risikosportarten, S. 39. 457 Braun, Die Polizei 2013, 321 (322 f.). 458 LG München I SpuRt 2006, 121 f.; Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finan‐ zierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (80). 459 Anm. Breucker, SpuRt 2006, 122 mit dem Verweis „impossibilium nulla est obliga‐ tio“. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 116 ausgehenden Gefahren anlässlich solcher Spielaustragungen als Ver‐ haltensstörer heranziehen.460 Das haben die Initiatoren des Modells in Bremen erkannt und hierzu ausgeführt: „Nicht durch das Durchführen einer Veranstaltung werden Gefahren für die öffentliche Sicherheit im Sinne der unmittel‐ baren Verursachung herbeigeführt, sondern durch das Verhalten be‐ stimmter Besucher.“461 Im Ergebnis stellt die Annahme einer pauschalen Verhaltensver‐ antwortlichkeit für alle anlässlich der Veranstaltungsdurchführung drohenden Gefahren eine Überdehnung des erforderlichen engen Wir‐ kungs- und Verantwortungszusammenhangs dar. Der Konstruktions‐ versuch einer solchen Zurechnung über die Annahme, die von der Veranstaltung angezogene Menschenmenge selbst stelle bereits eine polizeirechtliche Gefahr dar, wirkt gekünstelt und missachtet die Risi‐ koverteilung, die der Bewertung der Frage, wer die Gefahrengrenze unmittelbar überschreitet, zugrunde liegt.462 Das eigenverantwortliche Dazwischentreten Dritter begründet vielmehr eine eigene und vom Veranstalter unabhängige polizeirechtliche Verantwortlichkeit. 460 Kempny, DVBl. 2017, 862 (866); Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kommerziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (72), nach dem „kaum jemand ernsthaft auf die Idee kom‐ men“ könne, einen Fußballveranstalter als polizeirechtlich Verantwortlichen für das rechtswidrige Auftreten Dritter zu bezeichnen; Böhm, NJW 2015, 3000 (3001); Nolte, Kostenpflicht, S. 14; Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 64; Schenke, NJW 1983, 1882 (1883); Mußgnug, VBlBW. 1982, 207; Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 143; Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1283); Schmidt, ZRP 2007, 120; Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (443); ebenso der GdP-Bundesvorstand in seiner Online-Mitteilung v. 28.09.2010, http:/ /www.gdp.de/gdp/gdp.nsf/id/kosten_fussballeinsatz (letzter Abruf am 01.11.2017). 461 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 9. 462 Vgl. Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (5) mwN. B. Das polizeirechtliche Modell 117 Verhaltensverantwortlichkeit über die Rechtsfigur des „Zweckveranlassers“? In der Literatur wird teilweise eine Verhaltensverantwortlichkeit der Veranstalter über die umstrittene Figur des sogenannten „Zweckveran‐ lassers“ begründet.463 Dies betrifft die Fälle, in denen die Organisatoren ihre Sicherungs‐ pflichten zwar erfüllen, es aber dennoch zu gewalttätigen Auseinan‐ dersetzungen oder sonstigen Ausschreitungen eigenverantwortlich handelnder Dritter kommt. Der Zweckveranlasser stellt einen Unterfall des polizeirechtlichen Verhaltensstörers dar.464 Über dieses Konstrukt sollen sich Fälle der bloßen Gefahrenveranlassung erfassen lassen: Sofern jemand eine an sich neutrale, rechtmäßige Handlung vornimmt, die einen anderen zu einer Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ord‐ nung veranlasst, soll der „Hintermann“ ebenfalls aufgrund eines beste‐ henden engen Wirkungs- und Verantwortlichkeitszusammenhangs als „Zweckveranlasser“ zur Verantwortung gezogen werden können.465 Hierfür müssen Veranlassung und Überschreitung der Gefahrengrenze eine natürliche Einheit bilden, die es rechtfertigt, beide Initiatoren als polizeipflichtig zu betrachten. 2. 463 So insbesondere Broß, DVBl. 1983, 377 (380); Götz, DVBl. 1984, 14 (17); Lege, VerwArch 1998, 71 (82); wohl auch Nolte, Staatliche Verantwortung im Bereich Sport, S. 367; zurückhaltender jedoch Nolte, Gefahrenabwehrrechtliche Fragen im Kontext gewaltträchtiger Sportveranstaltungen, in: Höfling/Horst, Sport und Ge‐ walt, S. 47; rechtskräftige Gerichtsentscheidungen liegen zur Problematik des Zweckveranlassers im Zusammenhang mit Fußballspielen – soweit ersichtlich – (noch) nicht vor. Hinzuweisen ist diesbezüglich jedoch auf die summarische Prü‐ fung des VG Hamburg in seinem Beschluss vom 02.04.2012 (Aktz. 15 E 756/12) – juris; zum Zweckveranlasser ausführlich Schoch, JURA 2009, 360 ff.; Wobst/Acker‐ mann, JA 2013, 916 ff.; Beaucamp/Seifert, JA 2007, 577 ff.; Widder, Die Polizei‐ pflicht des Zweckveranlassers. 464 Schoch, JURA 2009, 360 (361); Wobst/Ackermann, JA 2013, 916. 465 Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, S. 211 Rn. 187; Schenke/Schenke, Polizeiund Ordnungsrecht, Rn. 157, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, jeweils mwN. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 118 Von der Rechtsfigur des Zweckveranlassers hat erstmals das Preu‐ ßische OVG Gebrauch gemacht.466 Sie sollte ermöglichen, dass auch derjenige als polizeirechtlicher Störer qualifiziert werden kann, der sich zwar selbst ordnungsgemäß verhält, jedoch Dritte zu einem die Gefahrengrenze überschreitenden Verhalten veranlasst. Die Zurechnungskriterien dieser Rechtsfigur sind allerdings eben‐ so umstritten wie ihre eigene Existenz.467 Denn es geht letztlich um den rechtsstaatlich bedenklichen Versuch,468 einen engen Wirkungsund Verantwortlichkeitszusammenhang zu konstruieren, obwohl sich der Zweckveranlasser selbst rechtstreu verhält.469 Dementsprechend bezeichnete schon Erbel diese Rechtsfigur als eine „der Sprachlogik und -ästhetik Hohn sprechende Mißgeburt“.470 Sie widerspreche dem auf Freiheit und Selbstverantwortung basierenden Menschenbild des Grundgesetzes.471 Die unter der Problematik des Zweckveranlassers diskutierten Fäl‐ le sind dadurch geprägt, dass mehrere relevante Kausalverläufe aufein‐ andertreffen. Es gilt demnach auch hier, die entscheidende(n) stö‐ rungsrelevante(n) Ursache(n) ausfindig zu machen.472 Verhältnis zur Theorie der unmittelbaren Verursachung Uneinigkeit besteht über das Verhältnis zwischen der Rechtsfigur des Zweckveranlassers und der Theorie der unmittelbaren Verursachung. Teilweise wird angenommen, die Konstruktion des Zweckveranlassers sei eine Ausnahme der Unmittelbarkeitslehre.473 a) 466 Vgl. PrOVGE 40, 216 ff.; PrOVGE 80, 176 ff.; PrOVGE 85, 270 ff.; vgl. zur Termi‐ nologie bereits Jellinek, Gesetz, Gesetzesanwendung und Zweckmäßigkeitserwä‐ gung, S. 310 ff. 467 Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, S. 211 Rn. 189. 468 Vgl. hierzu Schönenbroicher/Heusch, NWVBl. 2015, 92 (96). 469 Brüning, VerwArch 2015, 417 (420). 470 Erbel, JuS 1985, 257 (263). 471 Erbel, JuS 1985, 257 (262 f.). 472 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459). 473 Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 9 Rn. 29; Doerfert, JA 2003, 385 (388); Wobst/Ackermann, JA 2013, 916 (917); Beu‐ tel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 135 f. mwN. B. Das polizeirechtliche Modell 119 Diese Annahme stützt ihre Rechtfertigung auf folgende Überle‐ gung: Der Theorie der unmittelbaren Verursachung folgend ist derjenige Verhaltensstörer, dessen Verhalten die Gefahrengrenze unmittelbar überschreitet. Diese Gefahrengrenze wird allerdings vom Zweckveran‐ lasser – als einem mittelbaren Verursacher – schon definitionsgemäß nicht unmittelbar überschritten.474 Wäre dies der Fall, handelte es sich folglich nicht mehr um einen Zweckveranlasser. Diese Überlegung führt – bei strikter Anwendung der Theorie der unmittelbaren Verur‐ sachung – zu dem Ergebnis, dass sich die Unmittelbarkeitslehre und die Rechtsfigur des Zweckveranlassers wechselseitig ausschließen.475 Andernfalls müsse die mittelbare Verursachung paradoxerweise als be‐ sonderer Fall der unmittelbaren Verursachung angesehen werden.476 Tatsächlich stellt der Zweckveranlasser jedoch nur scheinbar eine Ausnahme der Theorie der unmittelbaren Verursachung dar.477 Diese „Zweckkonstruktion“478 repräsentiert vielmehr einen beson‐ deren Anwendungsfall der Unmittelbarkeitslehre479 und hebt einen speziellen Aspekt hervor, der bei der Bestimmung einer unmittelbaren Gefahrenverursachung Berücksichtigung finden muss.480 Die vorge‐ nannte Gegenansicht lässt sich zu sehr vom Begrifflichkeitspaar „mit‐ telbar“ und „unmittelbar“ leiten und verkennt dabei, dass die Theorie der unmittelbaren Verursachung gerade nicht zwingend auf die zeit‐ lich letzte Ursache abstellt,481 wie es der gewöhnliche Sinngehalt des Wortes „unmittelbar“ allerdings zunächst vermuten lässt. Auch ein zeitlich vorgelagerter Veranlasser kann die Gefahrengrenze unmittel‐ 474 Wobst/Ackermann, JA 2013, 916 (917). 475 Wobst/Ackermann, JA 2013, 916 (917). 476 Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 134. 477 Zutreffend Schenke/Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 157, in: Steiner, Be‐ sonderes Verwaltungsrecht; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 244; Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 24; Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (4). 478 Wobst/Ackermann, JA 2013, 916 (917). 479 Ebenso Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 24. 480 Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 245. 481 Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 244; hierzu bereits: Dritter Teil, B, I, 1, b). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 120 bar überschreiten.482 Das Vorgehen im Wege einer normativen Wer‐ tung ermöglicht also die Zurechnung von Verursachungsbeiträgen un‐ abhängig von ihrer Stellung in der jeweiligen Kausalkette.483 Unter objektiven Gesichtspunkten erscheint der Begriff „Zweck‐ veranlasser“ nicht passend, denn es kommt nicht auf das Bezwecken eines bestimmten Erfolges an. Vielmehr muss mit der Handlung ein vorhersehbares Risiko für ein bestimmtes Verhalten eines Dritten zwangsweise dergestalt verbunden sein, dass diese Verbindung es rechtfertigt, die daraus entstehende Gefahr dem Hintermann zuzu‐ rechnen.484 Auch bei der Rechtsfigur des Zweckveranlassers geht es deshalb um die Frage eines bestehenden Zurechnungszusammen‐ hangs, zu dessen Bestimmung eine wertende Betrachtung geboten ist.485 Deutlich wird dies im „Schaufensterfall“ des Preußischen OVG: Hier mag man geneigt sein, die Unmittelbarkeit deshalb zu verneinen, weil man das bewusste Stehenbleiben der Passanten als eigene, autono‐ me Ursache für die mit der Menschenansammlung verbundene Ver‐ kehrsstörung ansieht und dadurch eine Durchbrechung des den La‐ deninhaber treffenden Unmittelbarkeitszusammenhangs annimmt.486 Das Preußische OVG qualifizierte den Ladeninhaber in dieser Leitent‐ scheidung allerdings gerade aufgrund der Unmittelbarkeitslehre als Zweckveranlasser. Diese Entscheidung ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass auch eine mittelbare Veranlassung bei der Frage, ob eine Gefahrenlage un‐ mittelbar verursacht wurde, zu berücksichtigen ist und dass auch der 482 Spießhofer, Der Störer im allgemeinen und im Sonderpolizeirecht, S. 40; Schenke/ Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 156, in: Steiner, Besonderes Verwal‐ tungsrecht. 483 So auch Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 49. 484 Lege, VerwArch 1998, 71 (82); Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (461). 485 Brüning, VerwArch 2015, 417 (421); Schenke/Schenke, Polizei- und Ordnungs‐ recht, Rn. 158, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht. 486 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (461). B. Das polizeirechtliche Modell 121 Qualifikation als Zweckveranlassung „eine Bewertung der beteiligten Rechte“ zugrunde liegt.487 Zweckveranlassung der Veranstalter nach der objektiven Theorie? Während von einigen Autoren der zuvor bereits skizzierte und für die vorliegende Problemstellung zurückgewiesene subjektive Ansatz ver‐ treten wird, stellen andere wiederum ausschließlich auf objektive Kri‐ terien zur Bestimmung des erforderlichen Wirkungs- und Verantwort‐ lichkeitszusammenhangs ab. Die Überschreitung der Gefahrengrenze durch Dritte muss nach der objektiven Theorie jedenfalls eine typische, naheliegende, zwangsweise Folge der Veranlassung durch den „Hinter‐ mann“ sein.488 Führt man sich die Voraussetzungen dieser Zurechnungstheorie vor Augen, fällt erneut auf, dass es auch hier an aussagekräftigen Krite‐ rien für eine Subsumtion fehlt. Das Erfordernis der „typischen Folge“ weist – wie bereits die Un‐ mittelbarkeit – eine Inhaltsleere auf. Insbesondere erinnert es – wie die Zwangsläufigkeit der Gefahrenentstehung auch – stark an die Anwen‐ dung naturgesetzlicher Kausalitätsgesichtspunkte,489 die bereits als nicht hinreichend identifiziert wurden und „eine Bewertung der betei‐ ligten Rechte“ vermissen lassen. Eine Einordnung anhand dieser Krite‐ rien hat nichts mit der Frage zu tun, ob Veranlassung und Überschrei‐ tung der Gefahrengrenze eine natürliche Einheit bilden, die es recht‐ fertigt, auch den Hintermann als polizeipflichtig zu betrachten. Deshalb ist die Beurteilung schwierig, ob die Überschreitung der Gefahrengrenze durch Dritte eine typische, zwangsweise Folge der Veranstaltungsdurchführung und der damit verbundenen Anziehung b) 487 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (461); diese dogmatische Schwerfälligkeit des Zweck‐ veranlassers hat in der Literatur vereinzelt zur Ablehnung der als überflüssig an‐ gesehenen Rechtsfigur geführt: Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Po‐ lizei- und Ordnungsrecht, § 9 Rn. 29; Beaucamp/Seifert, JA 2007, 577 ff.; Erbel, JuS 1985, 257 (261 ff.); Poscher, JURA 2007, 801 (807); Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 49; Schönenbroicher/Heusch, NWVBl. 2015, 92 (96); Böhm, NJW 2015, 3000 (3001); wohl auch Brüning, VerwArch 2015, 417 (421). 488 OVG Lüneburg NVwZ 1988, 638 (639); OVG Münster NWVBl. 2003, 320 (321); vgl. Erbel, JuS 1985, 257 (260). 489 Vgl. Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 139 f. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 122 einer großen Menschenmenge darstellt.490 Dafür spricht, dass gerade bei Risikospielen gewalttätige Ausschreitungen und sonstige Gefahren‐ lagen für die öffentliche Sicherheit an der Tagesordnung zu sein schei‐ nen, die Zwangsläufigkeit also bereits aus dieser tatsächlichen Regel‐ mäßigkeit folgt. Eine Einordnung anhand dieser Kriterien beantwortet allerdings nicht die Frage, ob Veranlassung und Überschreitung der Gefahren‐ grenze eine natürliche Einheit bilden, die es rechtfertigt, auch den Hintermann als polizeipflichtig zu betrachten. Vielmehr muss in die gebotene wertende Betrachtung auch die Stärke der Veranstalterpositi‐ on mit eingestellt werden, um nicht jeden mittelbaren Verursacher als Zweckveranlasser polizeirechtlich in Anspruch nehmen zu können. Ansonsten läge es in den Händen der gefahrenverursachenden Dritten durch eine gewisse Regelmäßigkeit ihres polizeiwidrigen Verhaltens den Initiator einer vorgeschalteten Veranlassung über diese Rechtsfi‐ gur als Adressaten gefahrenabwehrender Maßnahmen herauszustellen. Es bestehen Parallelen zu der in der polizeirechtlichen Praxis häu‐ fig vorkommenden Problematik der Gefahrenzurechnung auf dem Ge‐ biet des Versammlungsrechts: Eine in ihrer Gesamtheit friedliche Versammlung genießt auch dann grundrechtlichen und polizeilichen Schutz, wenn ihre Grund‐ rechtswahrnehmung von außenstehenden Dritten oder sogar von ein‐ zelnen Teilnehmern aus der Menge der Veranstaltung gestört wird. Drohen zum Beispiel Gewalttaten als Gegenreaktion, ist es die Aufgabe der Polizei, in unparteiischer Weise auf die Verwirklichung des Ver‐ sammlungsrechts hinzuwirken.491 In diesen Fällen haben sich gefah‐ renabwehrende Maßnahmen der Polizei daher vorrangig gegen diese Störer zu richten, während die Veranstalter selbst lediglich im Wege 490 Ablehnend etwa Böhm, NJW 2015, 3000 (3001); ebenso Nolte, Gefahrenabwehr‐ rechtliche Fragen im Kontext gewaltträchtiger Sportveranstaltungen, in: Höfling/ Horst, Sport und Gewalt, S. 47, mit der Begründung, die Annahme, die zu Tage tretenden Ausschreitungen seien deren zwangsweise Konsequenz, widerspreche den aus dem überwiegenden Teil aller innerhalb der Bundesrepublik stattfinden‐ den Sportveranstaltungen gewonnenen Erkenntnissen. 491 BVerfG NJW 2000, 3053 (3054). B. Das polizeirechtliche Modell 123 des polizeilichen Notstands als Nichtstörer und gerade nicht als Zweckveranlasser in Anspruch genommen werden können.492 Diese Handhabung verdeutlicht, dass dem jeweiligen Veranstalter im Versammlungsrecht keine Gefahren zugerechnet werden, die durch das eigenverantwortliche Verhalten von Außenstehenden oder gar einer Minderzahl der Veranstaltungsteilnehmer hervorgerufen wer‐ den.493 Andernfalls hätten es auch in diesem Kontext die eigentlichen Störer in der Hand, eine friedliche in eine nicht friedliche Versamm‐ lung umzustürzen.494 Übertragbarkeit dieser Grundsätze auf die Fußballveranstalter? Inwieweit sich die vorgenannten Grundsätze auch auf die Veranstalter von Fußballspielen übertragen lassen, könnte davon abhängen, ob ih‐ nen auch der grundrechtliche Schutz der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG zugutekommt. Qualifizierung der Fußballveranstaltung als Versammlung? Für die Annahme einer Versammlungseigenschaft ist maßgeblich, ob man den Besuchern von Fußballspielen in qualitativer Hinsicht495 einen gemeinsamen, sie verbindenden Zweck zusprechen kann, der in der Lage ist, eine Abgrenzung zur nicht von Art. 8 Abs. 1 GG geschütz‐ ten „Ansammlung“ zu leisten.496 Im Hinblick auf die erforderliche in‐ nere Verbindung werden insbesondere drei verschiedene Konzepte in Form des engen, des erweiterten und des weiten Versammlungsbe‐ griffs vertreten. c) aa) 492 BVerfGE 69, 315 (360 ff.); BVerfG NJW 2001, 1413; BVerwG NVwZ 1999, 991; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 246; Enders, JURA 2003, 103 (108). 493 Ebenso Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 138. 494 BVerfGE 69, 315 (361). 495 Im vorliegenden Kontext unerheblich ist dagegen das quantitative Erfordernis, das bei Fußballveranstaltungen im kommerziellen Bereich regelmäßig gegeben ist. 496 Höfling, in: Sachs, GG, Art. 8 Rn. 14. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 124 Der enge Versammlungsbegriff Der enge Versammlungsbegriff, dem sich in neuerer Zeit das BVerfG angeschlossen hat, sieht Versammlungen als „örtliche Zusammenkünf‐ te mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundge‐ bung“ an.497 Aufgrund der fundamentalen Bedeutung der Versammlungsfrei‐ heit für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung kann auch nur eine hierauf abzielende Einflussnahme und nicht jeglicher gemeinsa‐ mer Wille der Veranstaltungsteilnehmer eine qualitative Verbindung begründen,498 sodass eine Zusammenkunft aus reinen Unterhaltungs‐ zwecken die Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 GG daher nicht er‐ füllt.499 Der erweiterte Versammlungsbegriff Demgegenüber verstehen Vertreter des erweiterten Begriffsverständ‐ nisses eine Versammlung als eine Zusammenkunft von Menschen zum Zwecke der gemeinsamen Meinungsbildung und -äußerung.500 Danach ist der jeweilige Versammlungszweck gerade nicht auf die Kundgabe einer öffentlichkeitsbezogenen Meinung beschränkt. Viel‐ mehr wird jede beliebige Art der Meinungsäußerung von Art. 8 Abs. 1 GG umfasst.501 Diese Ansicht wurde insbesondere von der älteren Rechtsprechung vertreten und erst durch die bundesverfassungsge‐ (1) (2) 497 BVerfGE 104, 92 (104); BVerfGE 111, 147 (154 f.); BVerfGE 128, 226 (250); BVerwG NVwZ 2007, 1431 (1432); OVG Münster NVwZ 2001, 1316; VGH Mün‐ chen BayVBl. 2009, 629 (630). 498 Vgl. BVerfGE 104, 92 (104); BVerfG NJW 2001, 2459 (2460). 499 BVerfG NJW 2001, 2459 (2461); OVG Münster NVwZ 2001, 1316. 500 BVerfGE 69, 315 (343); BVerwGE 56, 63 (69); BVerwGE 82, 34 (39); VG Düssel‐ dorf NVwZ-RR 1992, 185; VGH Kassel NJW 1994, 1750; OVG Weimar NVwZ- RR 1998, 497 (498); Geis, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 8 Rn. 19. 501 Vgl. nur Kloepfer, HStR VII, § 164 Rn. 11. B. Das polizeirechtliche Modell 125 richtliche „Love-Parade-Entscheidung“502 in ihrer vorherrschenden Stellung abgelöst. Der weite Versammlungsbegriff Nach dem sogenannten weiten bzw. offenen Begriffsverständnis stellt eine Versammlung eine Zusammenkunft mehrerer durch einen ge‐ meinsamen Willen bzw. Zweck verbundener Menschen dar.503 Die Zusammenkunft muss insofern nicht auf die Äußerung von Meinungen ausgerichtet sein. Das Kriterium der Zweckverbindung darf gerade nicht auf bestimmte Versammlungszwecke beschränkt werden, sondern ist in besonderer Weise durch „seine thematische und gegenständliche Offenheit“ gekennzeichnet.504 Deshalb ist hier je‐ der beliebige, verbindende Gemeinschaftswille für die Annahme einer Versammlung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG ausreichend.505 Diesem Verständnis folgend wäre es daher möglich, auch das Pu‐ blikum von Konzert-, Theater- oder Sportveranstaltungen wie Fußball‐ spielen als Versammlung zu qualifizieren und somit in den Schutzbe‐ reich des entsprechenden Grundrechts einzubeziehen, sofern die Ver‐ anstaltungsteilnehmer über eine bloße „Konsumentenrolle“ hinaus im Wege einer gewissen Interaktion selbst als Medium fungieren.506 Bewertung Die vorliegende Untersuchung folgt dem engen Begriffsverständnis. (3) (4) 502 Vgl. BVerfG NJW 2001, 2459. 503 Höfling, in: Sachs, GG, Art. 8 Rn. 14; Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu/ Hofmann/Henneke, GG, Art. 8 Rn. 11; Depenheuer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 8 Rn. 48 ff. 504 Höfling, in: Sachs, GG, Art. 8 Rn. 15. 505 Höfling, in: Sachs, GG, Art. 8 Rn. 19; Depenheuer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 8 Rn. 48. 506 BVerfG NJW 2001, 2459 (2461); Kloepfer, HStR VII, § 164 Rn. 28; Höfling, in: Sachs, GG, Art. 8 Rn. 19; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, Art. 8 Rn. 17; VGH Baden-Württemberg DVBl. 1995, 361 f. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 126 Die Versammlungsfreiheit gehört zu den „unentbehrlichen Funk‐ tionselementen eines demokratischen Gemeinwesens“.507 In diesem Zusammenhang ist sie in einer wechselseitigen Beziehung zur Mei‐ nungsäußerungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG zu sehen.508 Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet nicht den Schutz des Meinungsinhalts, der bereits von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG umfasst ist, sondern die Art und Weise der öffentlichkeitsbezogenen Entäußerung innerhalb eines innerlich verbundenen Kollektivs.509 Es sind gerade die Schutzgüter der öffentlichen Meinungskund‐ gabe und der kollektiven Meinungsbildung, die der grundrechtlichen Versammlungsfreiheit einen überragenden Stellenwert innerhalb der freiheitlich demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik zu‐ kommen lassen. Insbesondere gewährleistet die Versammlungsfreiheit einen effektiven Minderheitenschutz, indem sie auch den Personen Äußerungen im Rahmen einer größeren Öffentlichkeit ermöglicht, de‐ nen ein direkter Medienzugang versperrt ist.510 Dadurch besteht die Möglichkeit, ohne hohe technische oder finanzielle Voraussetzungen an der öffentlichen Meinungsbildung teilzuhaben. Gerade Veranstaltungen, die auf die öffentliche Kundgabe von Meinungen ausgerichtet sind, bedürfen eines stärkeren Schutzes dieser kollektiven Freiheitsausübung sowohl vor Übergriffen des Staates als auch vonseiten Andersdenkender. Es sind vor allem Meinungsäuße‐ rungen in Bezug auf öffentliche Angelegenheiten, die erhebliches Kon‐ fliktpotenzial in sich bergen und geeignet sind, Provokationen hervor‐ zurufen.511 Auch aus historischer Sicht liegt der Schutz politischer Ver‐ sammlungen der Formulierung von Art. 8 GG zugrunde.512 Des Wei‐ teren sieht sich die grundrechtliche Versammlungsfreiheit ohne eine 507 BVerfG NJW 1985, 2395 (2396) – „Brokdorf “. 508 Vgl. Bredt, NVwZ 2007, 1358 (1360): „Versammlungen wirken [...] als Medium zur Verstärkung der individuellen Meinungsfreiheit in den öffentlichen Bereich“. 509 BVerfG NJW 2001, 2072 (2074). 510 Vgl. BVerfG NJW 2001, 2459 (2460) mwN. 511 Vgl. Kniesel/Poscher, NJW 2004, 422 (423), die die Versammlungsfreiheit als „po‐ litisches Kampfrecht“ bezeichnen. 512 Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 8 Rn. 3; Kloepfer, HStR VII, § 164 Rn. 1. B. Das polizeirechtliche Modell 127 derart verstandene Zweckbeschränkung eines Bedeutungsverlusts aus‐ gesetzt.513 Im Ergebnis ist es daher entscheidend, dass die Meinungsbildung und ‑äußerung darauf abzielen, auf die Öffentlichkeit einzuwirken.514 Diese funktional-demokratischen Erwägungen machte das BVerfG auch zur Grundlage seiner Entscheidung, sowohl die sogenannte „Fuckparade“ als auch die „Love-Parade“ richtigerweise nicht als Ver‐ sammlungen im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG zu qualifizieren: Das Schwergewicht dieser Veranstaltungen lag jeweils auf Unterhaltungs‐ zwecken und nicht auf Elementen der Meinungskundgabe.515 Gleich‐ zeitig hat es die teilweise in der Literatur vertretene Forderung, den Grad der Kommerzialisierung einer Veranstaltung zum Kriterium da‐ für zu machen, ob eine Versammlung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG vorliegt,516 zutreffend dahingehend aufgegriffen, dass dies nur als ein Kriterium in der Gesamtbewertung zu berücksichtigen ist.517 Daraus folgt auch für die hier in Rede stehenden Fußballveranstal‐ tungen, dass diese jedenfalls in ihrer Gesamtheit regelmäßig nicht als Versammlungen im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG zu qualifizieren sind.518 Für den konkreten Fall einer Fußballveranstaltung wurde dies vom OVG Hamburg im bereits erwähnten Eilverfahren ausdrücklich festge‐ stellt.519 Das Publikum bei Fußballspielen findet seine qualitative innere Verbindung gerade nicht in einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe 513 Gädeke, Sportgroßveranstaltungen als staatliche Herausforderung, S. 55 f. 514 BVerwG NVwZ 2007, 1431 (1432); Enders, JURA 2003, 34 (38); diese ungeschrie‐ bene tatbestandliche Verengung der grundrechtlichen Versammlungsfreiheit wird grundsätzlich durch eine weite Auslegung der eine Versammlung konstituieren‐ den öffentlichen Meinungsäußerung ausgeglichen, vgl. BVerfG NJW 2001, 2459 (2461): „Bleiben Zweifel, so bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird.“. 515 BVerfG NJW 2001, 2459 (2461). 516 Vgl. Tschentscher, NVwZ 2001, 1243 (1245); Deutelmoser, NVwZ 1999, 240 (242 f.); Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, Art. 8 Rn. 17 jeweils mwN. 517 Vgl. Bredt, NVwZ 2007, 1358 (1362). 518 Ebenso Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 246; a.A. Henseler, Die rechtlichen Dimensionen des bundesweiten Stadionverbots, S. 288 ff., die sich dem weiten Begriffsverständnis anschließt. 519 OVG Hamburg NJW 2012, 1975 (1978): „[...] weil er eine zulässige kommerzielle (Groß-)Veranstaltung ausrichtet, die nicht unter den Schutz des Versammlungs‐ rechts nach Art. 8 GG fällt.“. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 128 an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung, sondern überwiegend im Unterhaltungszweck der Ver‐ anstaltung,520 auch wenn es in Einzelfällen denkbar erscheint, dass je‐ denfalls ein gewisser Teil der Veranstaltungsbesucher eine solche Zweckverbundenheit aufweist.521 Dies stellt jedoch weder die Regel dar noch ist davon das gesamte Publikum betroffen. Gebundenheit der aus dem Versammlungsrecht bekannten Grundsätze an die Versammlungseigenschaft? Auch wenn eine Fußballveranstaltung nach den vorstehenden Ausfüh‐ rungen keinen grundrechtlichen Schutz der durch Art. 8 Abs. 1 GG ge‐ währten Versammlungsfreiheit genießt, stellt sich doch die Frage, ob die dargestellten und aus dem Versammlungsrecht bekannten Grund‐ sätze überhaupt an eine Qualifikation einer solchen Veranstaltung als Versammlung gebunden sind. Der Verfassung ist kein Hinweis darauf zu entnehmen, dass kom‐ merzielle Veranstaltungen – wie höherklassige Fußballspiele sie regel‐ mäßig darstellen – zumindest auf der polizeilichen Primärebene weni‐ ger grundrechtlichen Schutz für sich in Anspruch nehmen können als etwa politische Versammlungen.522 Diese Grundsätze müssen auch auf die Störerbestimmung bei Fußballveranstaltungen zu übertragen sein,523 da sie auf der polizeili‐ chen Eingriffsebene keinen versammlungsspezifischen Bezug aufwei‐ sen. Es handelt sich vielmehr um die strikte Anwendung des allgemei‐ nen Polizeirechts. Darauf weist bereits die vom BVerfG bemühte Wort‐ wahl hin, wenn dort von Begrifflichkeiten wie „Störer“ oder „polizeili‐ bb) 520 Vgl. Tschentscher, NVwZ 2001, 1243 (1244) mwN. 521 Erinnert sei an dieser Stelle etwa an den 20-minütigen Stimmungsboykott beim DFB-Pokalspiel vom VfB Stuttgart gegen Borussia Dortmund, der mit dem Wer‐ fen dutzender Tennisbälle auf das Spielfeld endete. Die BVB-Fans demonstrierten mit dieser Protestaktion gegen zu hohe Ticketpreise im Fußball als Teil der Bewe‐ gung „Kein Zwanni – Fußball muss bezahlbar sein“. 522 Majer, VerwArch 1982, 167 (186); Brüning, VerwArch 2015, 417 (421). 523 Ebenso Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 246; Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 140; Weidemann/Barthel, VR 2007, 217 (219). B. Das polizeirechtliche Modell 129 cher Notstand“ die Rede ist.524 Des Weiteren darf sich eine effektive Grundrechtswahrnehmung in beiden Fällen nicht nach dem Belieben weniger Gewalttäter richten. Diesen Gefahrenlagen ist unabhängig von ihrem Grundrechtsbezug mit aller Macht der Rechtsstaatlichkeit zu begegnen. Zu beachten ist ferner, dass das Versammlungsgesetz Eingriffe in die grundrechtliche Versammlungsfreiheit einfachgesetzlich umfas‐ send regelt, dabei jedoch keine Bestimmungen zur polizeilichen Ver‐ antwortlichkeit enthält.525 Eine entsprechende Gefahrenzurechnung richtet sich vielmehr auch für das hochrangige Grundrecht der Ver‐ sammlungsfreiheit nach den allgemeinen Bestimmungen des Polizei‐ rechts.526 Die aus dem Versammlungsrecht bekannte Praxis ist Aus‐ druck einer umfassenden wertenden Betrachtung der beteiligten Rech‐ te und Risikosphären und basiert gerade nicht auf einer starren Rück‐ verfolgung einer naturgesetzlichen Kausalkette. Daher kann eine Qua‐ lifikation als Zweckveranlasser auch nicht einzig aufgrund der Tatsa‐ che erfolgen, dass eine Veranlassungshandlung zwangsläufig eine nachgelagerte Gefahrenverursachung typischerweise zur Folge hat. Stets sind insbesondere der durch die Grundrechte vermittelte Schutz sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. Auch durch die gegenwärtige Regelmäßigkeit der Ausschreitungen wird deshalb weder eine Pflichtwidrigkeit der Veranstalter begründet, noch die bestehende Risikoverteilung dadurch zu ihren Lasten umge‐ kehrt. Der grundrechtliche Schutz der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG527 streitet genauso gegen eine Einordnung der Fußballver‐ anstalter als Zweckveranlasser wie die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG für die Versammlungsveranstalter. Derjenige, der von seinen Freiheitsrechten legalen Gebrauch macht, kann auch dann nicht als Störer qualifiziert werden, wenn andere auf seinen Freiheits‐ 524 Vgl. etwa BVerfGE 69, 315 (361). 525 Zutreffend Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 140. 526 Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 140. 527 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IV, 5, a). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 130 gebrauch störend reagieren und er auf diese Weise eine konkrete Ge‐ fahrenlage verursacht.528 Gleichwohl lassen sich die vorstehenden Erwägungen lediglich auf die polizeiliche Primärebene beziehen. Davon unberührt bleibt die be‐ reits im Rahmen des § 81 BaWüPolG a.F. aufgeworfene Frage, ob auf der kostenrechtlichen Sekundärebene möglicherweise eine unter‐ schiedliche Behandlung von politischen und kommerziellen Veranstal‐ tern geboten ist.529 Im Ergebnis wird eine Qualifikation des Veranstalters als polizei‐ pflichtigen Störer über die Rechtsfigur des Zweckveranlassers daher richtigerweise überwiegend abgelehnt.530 Auch Bremen hat darauf ver‐ zichtet, die DFL als Zweckveranlasser nach allgemeinem Polizeirecht zur Verantwortung zu ziehen.531 Konsequenzen für die Kostenhaftung des Veranstalters nach allgemeinem Polizeirecht Die Veranstalter lassen sich im Ergebnis nicht dadurch als polizei‐ rechtliche Verhaltensverantwortliche qualifizieren, dass sie mit der Spieldurchführung und der bezweckten Zusammenkunft einer Viel‐ zahl von Menschen eine Ursache für den Eintritt von Gefahren für die II. 528 Ebenso Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungs‐ recht, § 9 Rn. 17; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 243. 529 Vgl. zu dieser Frage: Dritter Teil, C, IV, 5, c). 530 Kempny, DVBl. 2017, 862 (866); Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 9 Rn. 17; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 246; Schenke, NJW 1983, 1882 (1883); Weidemann/Barthel, VR 2007, 217 (219); Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (461); Mußgnug, VBlBW. 1982, 207; Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 67; Böhm, NJW 2015, 3000 (3001); Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, S. 212 Rn. 190; Schmidt, ZRP 2007, 120; Siegel, DÖV 2014, 867 (869); Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 142 ff.; Nolte, Gefahrenabwehrrechtliche Fragen im Kontext gewaltträchtiger Sportveranstaltungen, in: Höfling/Horst, Sport und Ge‐ walt, S. 47; Majer, VerwArch 1982, 167 (182); Ronellenfitsch, DVBl. 2005, 65 (69); Braun, Die Polizei 2013, 321 (322); Hermann/Buljevic, NordÖR 2015, 198 (199); Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kom‐ merziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (74). 531 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 10. B. Das polizeirechtliche Modell 131 öffentliche Sicherheit und Ordnung – insbesondere für von eigenver‐ antwortlich handelnden Dritten ausgehende Gewalttätigkeiten – in‐ nerhalb oder außerhalb umgrenzter Stadionbereiche gesetzt haben. Auch der bremische Senatsbericht stellt zutreffend fest, dass eine Her‐ anziehung des für eine Veranstaltung Verantwortlichen polizeirecht‐ lich nicht begründbar sei.532 Den Veranstaltern kann das polizeiwidrige Verhalten Dritter nicht zugerechnet werden. Das Ausleben von Gewalt und das Ablehnen ge‐ sellschaftskonformer Verhaltensweisen sind zwar Phänomene, die den professionellen Fußball im Laufe der Jahre immer mehr geprägt haben, dort aber auf Ablehnung und Gegenwehr stoßen. Der Veranstalter er‐ öffnet lediglich eine Gelegenheit zur Zusammenkunft einer Vielzahl von Menschen. Gewaltsuchende Randalierer missbrauchen diese Aus‐ gangslage, um Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung hervorzurufen. Den Veranstalter für sämtliche Gefahren, die von diesen vermeint‐ lichen „Fans“ ausgehen, als polizeirechtlichen Handlungsverantwortli‐ chen nur deshalb anzusehen, weil solche Gefahren unmittelbar mit der Durchführung einer solchen Veranstaltung verbunden sind,533 geht daher fehl. Das durch den professionellen Fußball geschaffene Umfeld wird von solchen „Gewalttätern Sport“ für ihre Zwecke ausgenutzt, oh‐ ne dass die Veranstaltungsdurchführung selbst bereits eine konkrete Gefahr setzt. Zwar haftet dieser Missbrauch speziell dem Fußball an, jedoch lie‐ gen die Gründe dafür nicht in der Art und Weise, wie die einzelnen Spielaustragungen von den Veranstaltern organisiert und durchgeführt werden. Ein Zurechnungszusammenhang zwischen der Ansetzung und Durchführung eines „Risikospiels“ und dem Entstehen von kon‐ kreten Gefahren ist daher abzulehnen. Die Verursachungsbeiträge der Veranstalter treten regelmäßig gegenüber dem vorsätzlichen polizei‐ widrigen Verhalten Dritter zurück. Erst diese autarken Beiträge sind in der Lage, einen von der Theorie der unmittelbaren Verursachung ge‐ forderten engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang zur Gefahrenlage herzustellen. 532 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 9. 533 So aber ohne vertiefte Argumentation Götz, DVBl. 1984, 14 (17). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 132 Dabei darf die im Rahmen der Theorie der unmittelbaren Verursa‐ chung angestrengte wertende Betrachtung auch nicht durch einen Rückgriff auf die Rechtsfigur des Zweckveranlassers als besonderen Anwendungsfall der Unmittelbarkeitslehre umgangen werden. Eine Fußballveranstaltung stellt zwar – wie aufgezeigt – regelmäßig keine Versammlung dar, die dem grundrechtlichen Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG unterfällt. Dennoch müssen im Rahmen der Proble‐ matik der Zweckveranlasserschaft die entsprechenden aus dem Ver‐ sammlungsrecht bekannten Grundsätze Anwendung finden. Insbeson‐ dere sind nicht allein die Kriterien der Zwangsläufigkeit und Regelmä‐ ßigkeit für die Einordnung als Zweckveranlasser ausschlaggebend, sondern die der Bewertung zugrunde liegenden Rechte, vorrangig die Grundrechte sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Bei den Fußballveranstaltern handelt es sich deshalb um Nichtstö‐ rer im polizeirechtlichen Sinne. Gegen ihre Kostenhaftung auf Grundlage der Regelungen des Poli‐ zeirechts und der entsprechenden Verwaltungsvollstreckungsgesetze spricht ein weiterer Gesichtspunkt, der deutlich wird, wenn man die Ausführungen des VGH Baden-Württemberg zu § 81 BaWüPolG a.F. betreffend die polizeilichen Aufgaben anlässlich von Großveranstal‐ tungen betrachtet: „Aufgabe der [...] Schutzpolizeikontingente war es, [...] für den ge‐ ordneten Abmarsch der Teilnehmer der Konzertveranstaltung zu sor‐ gen sowie die Besucher und das nicht der Veranstaltung dienende an‐ grenzende Gelände zu schützen. Die übrigen lokalen und auswärtigen Kräfte sollten für die Aufklärung und Erkundung, Voraufsicht, Über‐ wachung des Veranstaltungsraums und Observation, Festgenomme‐ nen-Sammelstelle, Dokumentation und Beweissicherung, Befehlsstelle und Nachaufsicht eingesetzt werden.“534 Die hier beschriebenen polizeilichen Aufgaben unterscheiden sich in ihren wesentlichen Punkten nicht von den heutigen Maßnahmen, die anlässlich von Fußballspielen erforderlich sind und für die nun ak‐ tuell versucht wird, den Veranstaltern die dafür entstehenden Kosten aufzubürden.535 534 VGH Baden-Württemberg DVBl. 1981, 778. 535 Vgl. Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1385; Lege, Verw‐ Arch 1998, 71 (74). B. Das polizeirechtliche Modell 133 Die polizeiliche Auferlegung dieser oder vergleichbarer Hand‐ lungspflichten zulasten der Veranstalter ist allerdings nicht zulässig, weil von diesen nicht verlangt werden kann, die Sicherheit rund um die Veranstaltung – auch außerhalb der umgrenzten Stadionbereiche – durch die ihnen unterstehenden privaten Ordnungskräfte zu gewähr‐ leisten.536 Während etwaige Erhöhungen des Ordnerkontingents oder die Errichtung weiterer Sicherheitsvorkehrungen, wie bestimmte Ab‐ sperrmaßnahmen innerhalb der Stadien, weniger Bedenken berei‐ ten,537 sind im öffentlichen Verkehrsraum auch solche Handlungsauf‐ forderungen nötig, die nach den bereits erörterten Pflichtenkreisen nicht in die Veranstalterzuständigkeit fallen. Dazu gehören vorrangig verkehrspolizeiliche bzw. hoheitliche Zwangsmaßnahmen zur Unter‐ bindung gewaltträchtiger Ausschreitungen zwischen rivalisierenden Vereinsanhängern, die durch den Einsatz privater Ordnungskräfte un‐ ter Berücksichtigung des staatlichen Gewaltmonopols überhaupt nicht wahrgenommen werden können.538 Die Veranstalter und die für sie handelnden privaten Sicherheitsunternehmen haben daher auf Bahn‐ höfen, Zufahrtsstraßen, Parkplätzen oder sonstigen öffentlichen Berei‐ chen keine Zugriffsmöglichkeiten, die über die „Jedermann-Rechte“ hinausgehen.539 Die vorstehenden Feststellungen sind vor allem hinsichtlich der für die hiesige Problematik bedeutsamen Ersatzvornahme relevant, denn die jeweiligen Verwaltungsvollstreckungs- und Kostengesetze der 536 Schenke, NJW 1983, 1882 (1883); Braun, Die Polizei 2013, 321 (322). 537 Vgl. § 32 Nr. 1 d) DFB-Durchführungsbestimmungen, http://www.dfb.de/filead‐ min/_dfbdam/27994-07_Durchfuehrungsbestimmungen.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 538 Schenke, NJW 1983, 1882 (1883); Schmidt, ZRP 2007, 120 (121 f.); Brüning, Verw‐ Arch 2015, 417 (424); Braun, Die Polizei 2013, 321 (322); Hermann/Buljevic, NordÖR 2015, 198 (198 f.); Lege, VerwArch 1998, 71 (87). 539 Die vom DFB in seinen Durchführungsbestimmungen bei „Risikospielen“ vorge‐ schlagene Maßnahme, die Gästefans durch Ordner des Gastvereins auf ihrem Weg zum Stadion begleiten zu lassen – vgl. § 32 Nr. 1 d) DFB-Durchführungsbe‐ stimmungen, http://www.dfb.de/fileadmin/_dfbdam/27994-07_Durchfuehrungs‐ bestimmungen.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017) – stellt daher nicht wie Lege, VerwArch 1998, 71 (84) behauptet, eine polizeirechtliche Veranstalterverantwort‐ lichkeit über den umgrenzten Stadionbereich hinaus dar, sondern ist vielmehr Ausdruck des Versuchs, alle denkbaren und zielführenden Präventivmaßnahmen zu ergreifen, um potenziellen Gefahrenlagen frühzeitig zu begegnen und somit einer gesamtgesellschaftlichen Verantwortung nachzukommen. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 134 Länder knüpfen insbesondere an dieses Institut sekundäre Kostentra‐ gungspflichten des Maßnahmeadressaten. Voraussetzung für die Ersatzvornahme wäre jedoch, dass – in con‐ creto – ein rechtmäßiger polizeilicher Grundverwaltungsakt gegen den Veranstalter erlassen werden könnte, der im Fall seiner Nichterfüllung hoheitlich vollziehbar wäre.540 Die Kostenhaftung des Veranstalters entstünde also – seine Polizeipflichtigkeit unterstellt – nur, weil der Po‐ lizeieinsatz zur Durchsetzung einer ihm obliegenden vertretbaren Handlung erfolgt. Die zur Gefahrenabwehr im öffentlichen Raum erforderlichen Handlungen können jedoch – wie aufgezeigt – nicht vom Veranstalter und seinen privaten Sicherheitskräften verlangt werden.541 Damit sind auch die aus dem Polizeieinsatz resultierenden Kosten nicht ersatzfä‐ hig, weil sie nicht in stellvertretender Erfüllung einer dem Veranstalter obliegenden Handlung entstehen.542 Deshalb müssen selbst die wenigen Autoren, die den Veranstalter – nach Ansicht des Verfassers unzutreffend – als Verhaltensstörer im po‐ lizeirechtlichen Sinne qualifizieren, anerkennen, dass sich auf der Se‐ kundärebene über die Kostenfolge der Ersatzvornahme keine Kosten‐ tragungspflicht zulasten des Veranstalters begründen lässt.543 Diese aufgezeigten unüberwindbaren Hürden einer Kostenbeteili‐ gung nach den Regelungen des Polizeirechts und der entsprechenden Verwaltungsvollstreckungsgesetze haben auch die Bremer Initiatoren dazu veranlasst, sich gegen eine Kostenerstattung auf dieser Grundlage zu entscheiden: „Die rechtlichen Voraussetzungen, den Veranstalter einer gewinnorientierten Großveranstaltung auf der Grundlage des 540 Ebenso Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1386; Lange, Sicherheit im „Sommermärchen“, S. 189 f.; Lege, VerwArch 1998, 71 (85 ff.). 541 Schenke, NJW 1983, 1882 (1883); Götz, DVBl. 1984, 14 (17); Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 35; Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Syste‐ matik des deutschen Abgabenrechts, S. 83. 542 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1386; Götz, DVBl. 1984, 14 (17); Lege, VerwArch 1998, 71 (85); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugs‐ polizeilicher Maßnahmen, S. 69; Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbe‐ hörden in der Systematik des deutschen Abgabenrechts, S. 81 f.; Deusch, Polizeili‐ che Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 220; ebenso Beutel, Staat‐ lich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 184. 543 Vgl. nur Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 183 ff. B. Das polizeirechtliche Modell 135 Polizeirechts an den Kosten des Polizeieinsatzes zu beteiligen, liegen regelmäßig nicht vor.“544 Über das hier erörterte polizeirechtliche Modell kann im Ergebnis daher keine Kostentragungspflicht der Veranstalter von Fußballspielen begründet werden.545 Das gebührenrechtliche Modell Das Mittel der Wahl für eine Erstattung der veranstaltungsbedingten Polizeieinsatzkosten zulasten der Fußballveranstalter ist sowohl in der Literatur als auch in der bisherigen landesrechtlichen Praxis die Ge‐ bühr als nichtsteuerliche Abgabe.546 Mithilfe spezialgesetzlicher Ge‐ bührentatbestände wird versucht, die erheblichen einsatzbedingten Personal- und Sachkosten auf den Veranstalter abzuwälzen.547 C. 544 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 11. 545 Ebenso Nolte, Kostenpflicht, S. 14; Böhm, NJW 2015, 3000 (3002); Hermann/ Buljevic, NordÖR 2015, 198 (199); Schenke, NJW 1983, 1882 (1883); Götz, DVBl. 1984, 14 (17); Lege, VerwArch 1998, 71 (85 f.); Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1283); Lange, Sommermärchen, S. 190; Gädeke, Sportgroßveranstaltungen als staatliche Herausforderung, S. 171 f.; Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 183 ff. 546 Die Konstruktion einer Kostenlast über die Grundsätze der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag analog §§ 670, 683 S. 1 BGB ist abzulehnen, da ansonsten das spezielle Kostenrecht umgangen würde. Insbesondere verbietet es der rechtstaatliche Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG, eine die Veranstalter belastende finanzielle Inanspruchnahme unter Anwendung eines gewohnheitsrechtlich anerkannten Ersatzinstituts vorzuneh‐ men. Ebenso: Nolte, Gefahrenabwehrrechtliche Fragen im Kontext gewaltträchti‐ ger Sportveranstaltungen, in: Höfling/Horst, Sport und Gewalt, S. 47; Nolte, Staat‐ liche Verantwortung im Bereich Sport, S. 364; Nolte, Kostenpflicht, S. 13; Siegel, DÖV 2014, 867 (869); Lange, Sommermärchen, S. 191; a.A. Braun, Die Finanzie‐ rung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 187 ff. 547 Der Verortung der jeweiligen Kostenerstattungsregelung kommt dagegen keine Bedeutung zu: Es ist nicht entscheidend, ob der Landesgesetzgeber sich dazu ent‐ schließt, eine solche Vorschrift in das Polizeigesetz einzubetten oder ob ihm eine Eingliederung in ein spezielles Landesverwaltungskostengesetz passender er‐ scheint. Bei diesem Entschluss handelt es sich um eine Ermessensentscheidung des Gesetzgebers, die einer gerichtlichen Kontrolle nicht unterliegt, vgl. Urteil VGH Baden-Württemberg v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 27. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 136 Neben der bereits erörterten Regelung in Bremen existieren zwei weitere landesrechtliche Gebührentatbestände, die nur auf den ersten Blick einen vergleichbaren Bezug zur Abgeltung polizeilicher Amts‐ handlungen anlässlich von Veranstaltungen aufweisen: In Hessen können Gebühren für Polizeieinsätze anlässlich von Veranstaltungen erhoben werden, wenn diese im überwiegenden wirt‐ schaftlichen Interesse stattfinden und mit den Einsätzen solche Ord‐ nungsaufgaben erfüllt werden, die dem Veranstalter obliegen.548 In Sachsen können Gebühren für Absperr- und Sicherungsmaß‐ nahmen, die von Polizeikräften für private Zwecke nach § 3 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 SächsPolG vorgenommen wurden, erhoben werden.549 Diese Regelungen statuieren allerdings keine Gebührenpflicht für kommerzielle Veranstalter aufgrund von gefahrenabwehrenden poli‐ zeilichen Sicherheitsmaßnahmen im öffentlichen Raum, deren Zuläs‐ sigkeit einen Schwerpunkt der vorliegenden Untersuchung bildet. Denn die hessische Norm bezieht sich dem Wortlaut nach nur auf Fäl‐ le, in denen den Veranstaltern obliegende Ordnungsmaßnahmen er‐ füllt werden, nicht aber auf gefahrenabwehrende Handlungen im öf‐ fentlichen Verkehrsraum, da diese außerhalb der umgrenzten Stadion‐ bereiche in die alleinige Zuständigkeit der staatlichen Sicherheitskräfte fallen.550 Beide gesetzlichen Regelungen sind daher nicht hilfreich für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob das Finanzierungs‐ instrument der Gebühr dazu geeignet ist, den polizeilichen Sicher‐ heitsaufwand, der seine Notwendigkeit auch weit außerhalb der Stadi‐ en regelmäßig unter Beweis stellt, zulasten der Veranstalter abzugelten. Regelmäßig wird vorgebracht, die Zulässigkeit einer gebühren‐ rechtlichen Inanspruchnahme hänge davon ab, ob der Veranstalter als Veranlasser oder als begünstigter Nutznießer des Polizeiaufgebots, dem durch die gefahrenabwehrenden Maßnahmen ein individualisier‐ 548 Nr. 511 des Gebührenverzeichnisses zur VwKostO-MdIS. 549 Das Sächsische Staatsministerium geht jedoch davon aus, dass es sich „bei einem präventiv-polizeilichen Tätigwerden“ nicht um eine „Amtshandlung“ im Sinne des § 1 SächsVwKG handele, vgl. Schiffbauer, SpuRt 2014, 231 (233). 550 Hierzu bereits: Erster Teil, B, III. C. Das gebührenrechtliche Modell 137 barer und deshalb abschöpfbarer Vorteil zukomme, angesehen werden könne. Die Richtigkeit dieser Argumentation kann aber nur im Kontext mit dem Wesen der Gebühr und den Fragen, in welchem Verhältnis die vorgenannten Kriterien hierzu stehen und welche (verfassungs‐ rechtlichen) Grenzen einer Gebührenbelastung entgegenstehen, über‐ prüft werden. Zu klären ist auch, ob und wodurch konkret die Veran‐ stalter von kommerziellen Fußballspielen diese oder andere eine Ge‐ bührenerhebung in rechtlich zulässiger Weise auslösende Kriterien er‐ füllen. Die Gebühr als verfassungsrechtliches Finanzierungsinstrument Zunächst muss beurteilt werden, ob diese vorgenannten und regelmä‐ ßig im Zusammenhang mit einer gebührenrechtlichen Kostenerstat‐ tung aufgeworfenen Kriterien von Veranlassung bzw. Begünstigung dem Finanzierungsinstrument der Gebühr überhaupt wesensimma‐ nent sind. Anknüpfungspunkt hierfür ist die mögliche Existenz eines verfas‐ sungsrechtlichen Gebührenbegriffs bzw. das Bestehen verfassungs‐ rechtlicher Vorgaben für ihre Erhebung. Als Finanzierungsinstrument weist die Gebühr heute einen un‐ überschaubaren Einsatzbereich auf, der weit über eine ausschließliche Erhebung im Zusammenhang mit polizeilichen Maßnahmen hinaus geht und auch sprachlichen Einzug in verschiedene Bereiche des Pri‐ vatrechts genommen hat. Auf öffentlich-rechtlicher Ebene lässt sich die Gebühr in die Ge‐ bührenarten der Verwaltungs- und Benutzungsgebühren, die ihrerseits jeweils wiederum zahlreiche Gebührentatbestände umfassen, untertei‐ len.551 Die Aufzählung weiterer Gebührenfälle, wie Gerichts-, Straßen‐ reinigungs- oder Abschleppgebühren, lässt sich beliebig fortsetzen. Mittels einer Gebührenerhebung wird ein behördlicher Sonderauf‐ wand abgegolten, für den die gemeinschaftlichen Steuermittel aus Bil‐ I. 551 Vgl. nur Siekmann, in: Sachs, GG, Vor Art. 104 a Rn. 98. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 138 ligkeitsgründen nicht herangezogen werden sollen.552 Das Finanzie‐ rungsinstrument der Gebühr nimmt letztlich das Prinzip einer gerech‐ ten Lastenverteilung in den Blick, indem es zu einer Umverteilung der Finanzierungsverantwortung unter den Bürgern führt. Auffällig ist zunächst, dass das Grundgesetz selbst keine Bestim‐ mung der Gebühr enthält. Die schlichte Gebührenexistenz wird zwar in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG und Art. 80 Abs. 2 GG vorausgesetzt und erfährt dadurch als zulässige Abgabenart verfassungsrechtliche Aner‐ kennung. Den dortigen Erwähnungen lassen sich allerdings unmittel‐ bar keine Voraussetzungen der Gebühr entnehmen.553 Dieses Schwei‐ gen des Grundgesetzes, das maßgeblich darauf zurückzuführen ist, dass es sich bei der Bundesrepublik Deutschland – wie erörtert – um einen Steuerstaat handelt,554 ist der Grund für die verbreitete Ableh‐ nung eines „verfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs“.555 Das BVerfG führt hierzu aus: „Das Grundgesetz enthält [...] keinen eigenständigen Gebührenbegriff, aus dem sich unmittelbar Prüfungsmaßstäbe für die Verfassungsmäßigkeit von Gebührenmaßstäben, Gebührensätzen oder Gebührenhöhen ergäben [...].556 Es lassen sich jedoch auf andere Weise verfassungsrechtlich ver‐ bindliche Aussagen zur Abgabenart der Gebühr treffen: Zwar enthält das Grundgesetz keinen numerus clausus zulässiger Abgabentypen.557 Es lässt sich aber feststellen, dass die Gebühr jedenfalls eine nichtsteu‐ erliche Abgabe darstellt, sodass Abgrenzungsaspekte zur Steuer, der 552 Brüning, VerwArch 2015, 417 (424). 553 Höfling, Kommunale Gebührenpolitik und Umweltverantwortung, in: Lange, Ge‐ samtverantwortung statt Verantwortungsparzellierung, S. 321 (322) spricht zu‐ treffend von einem „ernüchternd kargen, ja nichtssagenden Textbefund“. 554 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, in: Festschrift Ipsen, S. 409; Höfling, Kommu‐ nale Gebührenpolitik und Umweltverantwortung, in: Lange, Gesamtverantwor‐ tung statt Verantwortungsparzellierung, S. 321 (322); vgl. hierzu bereits: Dritter Teil, A, II, 2. 555 BVerfGE 50, 217 (225 f.); BVerfGE 93, 319 (345); BVerfGE 97, 332 (344 f.); BVerwGE 74, 67 (71); BVerwGE 95, 188 (200); BVerwGE 120, 311 (316); Sacks‐ ofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 107; Gramm, Der Staat 1997, 267 (275); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1364 Rn. 5; Kloepfer, AöR 1972, 232 (239). 556 BVerfGE 50, 217 (225 f.). 557 BVerfGE 82, 159 (181); BVerfGE 93, 319 (342). C. Das gebührenrechtliche Modell 139 Zentralgestalt des Systems der deutschen Finanzverfassung, zur Defi‐ nition der Gebühr dienen können. Nach der Abgabenordnung sind Steuern „Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnah‐ men allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft“.558 Zwar ist der Gesetzgeber nicht in der Lage, den Begriff der Steuer mit verfassungsrechtlicher Verbindlichkeit zu definieren. Dennoch geht das BVerfG davon aus, dass diese Definition alle an die „Steuer“ zu stellenden verfassungs‐ rechtlichen Vorgaben in sich vereint.559 Anerkannt ist daher, dass der verfassungsrechtliche Steuerbegriff mit diesem einfachgesetzlichen Steuerbegriff im Wesentlichen übereinstimmt.560 In Ermangelung eines verfassungsrechtlich vorgegebenen Gebüh‐ renbegriffs entwickelte die Rechtsprechung in Abgrenzung zum Steu‐ erbegriff eine höchstrichterliche Präzisierung: Bei Gebühren handelt es sich in Abgrenzung zur Steuer folglich um öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zu‐ rechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken.561 Das BVerfG hat diese Konkretisierung mit der Feststellung relati‐ viert, dass jene Umschreibung des Gebührenbegriffs gerade auf den entschiedenen Fall einer Verwaltungsgebühr zugeschnitten und nicht als eine abschließende verfassungsrechtliche Definition zu verstehen sei.562 Dennoch geht das Gericht auch in dieser Entscheidung vom Erfor‐ dernis eines bestimmten Verhältnisses zwischen Leistung und Gegen‐ leistung für die Zulässigkeit einer Gebührenerhebung aus: Erkennbar 558 Vgl. § 3 Abs. 1 AO. 559 BVerfGE 55, 274 (299) mwN; vgl. auch Häde, Innere Sicherheit und Abgaben‐ staat, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 9 (13). 560 Hendler, DÖV 1999, 749 (751) mwN. 561 BVerfGE 20, 257 (269); BVerfGE 50, 217 (226); BVerfGE 91, 207 (223); BVerwGE 5, 136 (141); BVerwGE 12, 162 (170). 562 BVerfG NVwZ 1996, 469 (471). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 140 ist, dass es in Abgrenzung zum verfassungsrechtlich vorausgesetzten Steuerbegriff maßgeblich auf das Gegensatzpaar von Voraussetzungs‐ losigkeit und konkreter Inanspruchnahme ankommt.563 Die Gebühr darf sich gerade nicht als eine verdeckte Steuer darstellen.564 Die Zulässigkeit einer konkreten gebührenrechtlichen Inanspruch‐ nahme ist folglich an die Erfüllung bestimmter Voraussetzungen ge‐ bunden. Damit ist allerdings nicht gemeint, dass die Gebührenerhe‐ bung lediglich an einen gesetzlichen Tatbestand anknüpfen muss. Hierin läge kein Unterschied zur Steuer. Vielmehr hat der Gebühren‐ gesetzgeber die Merkmale des jeweiligen Tatbestandes an dem hier in Abgrenzung zur Steuer aufgezeigten Wesen der Gebühr auszurichten. Die vom BVerfG bemühte Begriffsbestimmung beinhaltet eine sachliche Komponente: Die Formulierung „aus Anlass [...] öffentlicher Leistungen“ verdeutlicht, dass überhaupt eine gebührenfähige Staats‐ leistung als Anknüpfungspunkt einer späteren Gebührenerhebung vorliegen muss. Dieser Staatsaufwand verkörpert den eigentlichen Grund der Gebühr, die ihn „ganz oder teilweise zu decken“ versucht. In Gestalt der individuellen Zurechenbarkeit tritt darüber hinaus eine persönliche Komponente hinzu, die sich auf den späteren Gebüh‐ renschuldner fokussiert. In ihr ist nicht der Grund, sondern die Recht‐ fertigung einer Gebührenbelastung zu sehen, indem sie versucht, eine Verantwortlichkeit für den Einsatz öffentlicher Mittel herzustellen. Eine Gebührenerhebung ist also grundlegend nur dann zulässig, wenn zwei Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind: Es muss sowohl eine sachliche als auch eine persönliche Gebührenpflicht bestehen, de‐ ren verfassungsrechtlichen Anforderungen im Folgenden nachzugehen ist. 563 BVerfGE 110, 370 (384); Müller-Franken, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 105 Rn. 65; Siekmann, in: Sachs, GG, Vor Art. 104 a Rn. 95; Höfling, Kommunale Gebührenpolitik und Umweltverantwortung, in: Lange, Gesamtver‐ antwortung statt Verantwortungsparzellierung, S. 321 (323). 564 BVerfG NJW 1999, 1102 (1108) mwN; Bernhardt, Die Geltendmachung von Kos‐ ten für polizeiliche Einsätze bei kommerziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (77). C. Das gebührenrechtliche Modell 141 Die sachliche Gebührenpflicht Die sachliche Gebührenpflicht setzt eine tatsächliche, hoheitliche Staatsleistung voraus. Bei der bereits erwähnten Verwaltungsgebühr resultiert eine ent‐ sprechende sachliche Gebührenpflicht aus der Vornahme einer Amts‐ handlung, die nicht notwendigerweise ein den Gebührenschuldner be‐ günstigendes, ihm zum Vorteil gereichendes staatliches Tätigwerden sein muss.565 Es ist allgemein anerkannt, dass beispielsweise sogar für die Ablehnung beantragter behördlicher Genehmigungen eine – wenn vielfach auch geminderte – Gebühr erhoben werden kann.566 Auch wenn Wilke zutreffend darauf verweist, dass ein Großteil der mit einer Gebühr belegten staatlichen Maßnahmen für den Einzelnen regelmä‐ ßig von ideellem oder finanziellem Vorteil ist und somit „den Kernbe‐ reich der potenziell gebührenpflichtigen Leistungen“ darstellt,567 ist das für eine sachliche Gebührenpflicht erforderliche Verwaltungshandeln im Ergebnis vorteilsneutral.568 Allein die sachliche Gebührenpflicht als reines Erfordernis der Existenz eines gebührenpflichtigen Sachverhalts in Form einer beson‐ deren hoheitlichen Staatsleistung sagt aber über die Zulässigkeit der Gebührenerhebung wenig aus. Ausschließlich daran anknüpfend wäre jede den Staatshaushalt belastende hoheitliche Maßnahme geeignet, eine Gebührenerhebung zu rechtfertigen. So wäre in jeder Amtshand‐ lung der Polizei eine potenziell gebührentaugliche Leistung zu se‐ hen.569 Die persönliche Gebührenpflicht Aufgrund dieser Konturenlosigkeit und des Ausgleichscharakters der Gebühr für eine zurechenbare Staatsleistung liegt der Schwerpunkt der 1. 2. 565 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 66 ff. 566 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 66 f. 567 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 68. 568 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 69. 569 Ebenso Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 257. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 142 Frage nach der Zulässigkeit einer konkreten Gebührenerhebung regel‐ mäßig in dem Bestehen einer persönlichen Gebührenpflicht.570 Sie greift das Kriterium hinreichender Individualisierbarkeit der staatlichen Leistung auf und bestimmt einzelfallabhängig, ob die Auf‐ erlegung einer Gebühr zulässig ist. Nur solche hoheitlichen Leistungen, die dem Gebührenschuldner individuell zugerechnet werden können, sind nach den bundesverfassungsgerichtlichen Ausführungen in der Lage, eine Gebührenpflicht auszulösen. Es bedarf somit einer besonde‐ ren Verantwortlichkeit einer Person oder Gruppe.571 Während die Steuererhebung definitionsgemäß gerade keinen Ge‐ genleistungsbezug zu einer Staatsleistung erfordert, stellt dieses Krite‐ rium bei einer gebührenrechtlichen Inanspruchnahme den entschei‐ denden personellen Anknüpfungspunkt dar, der allerdings nicht im‐ mer leicht zu bestimmen ist. Bereits Wilke hat darauf hingewiesen, dass die Bestimmung einer individuellen Zurechenbarkeit gerade von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und einer daran anknüpfenden persönlichen Gebührenpflicht Schwierigkeiten bereitet und in der Regel ausgeschlossen ist, da diesen Amtshandlungen eine Beziehung zu bestimmten Personen fehle.572 In dieser individuellen Zurechenbarkeit liegt folglich die Abgren‐ zung zwischen einer Gebühr und der Steuer,573 denn eine „Abgabe, die ohne Ansehen der Person alle trifft, ist eine Steuer“.574 Die Gebühr da‐ gegen setzt eine besondere Beziehung zwischen der kostenverursa‐ chenden Amtshandlung und dem Gebührenschuldner dergestalt vor‐ aus, dass gerade diese Beziehung es gestattet, dem Gebührenschuldner die jeweilige Verwaltungsleistung und die dafür erforderlichen Kosten individuell zuzurechnen und sodann auch aufzuerlegen.575 Darin ist die Rechtfertigung zu sehen, die staatliche Maßnahme nicht aus allge‐ 570 BVerfGE 91, 207 (223); BVerfGE 113, 128 (146); Siekmann, in: Sachs, GG, Vor Art. 104 a Rn. 95. 571 Müller-Franken, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 105 Rn. 93; Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 26. 572 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 88. 573 BVerfGE 20, 257 (269); BVerfG NJW 1979, 1345; Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 30. 574 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 86. 575 BVerwG NVwZ 2000, 73 (75). C. Das gebührenrechtliche Modell 143 meinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise durch den Gebüh‐ renschuldner über Sonderlasten zu finanzieren.576 Vor dem Hintergrund von Art. 3 Abs. 1 GG stellt die zur ohnehin bestehenden Steuerpflicht hinzutretende Erhebung einer Gebühr da‐ mit eine rechtfertigungsbedürftige Ausnahme dar.577 Ohne eine Recht‐ fertigung ist eine finanzielle Inanspruchnahme des Gebührenschuld‐ ners willkürlich und mithin verfassungswidrig. Der aus dem Gleich‐ heitssatz entwickelte Grundsatz der abgabenrechtlichen Lastengleich‐ heit lässt eine Gebührenerhebung danach nur bei Bestehen eines sach‐ lichen Differenzierungsgrunds zu, in dem sich der Gebührenschuldner von der Allgemeinheit der Steuerpflichtigen abhebt.578 Dem Wesen der Steuer ist es dagegen immanent, dass sie ihre Rechtfertigung schon be‐ grifflich in sich trägt.579 Allerdings vermittelt das von der Rechtsprechung entwickelte Merkmal zur Bestimmung einer persönlichen Gebührenpflicht in Form der individuellen Zurechenbarkeit noch keine greifbaren Ab‐ grenzungskriterien. Zwar besteht Einigkeit darüber, dass zwischen der Gebührenerhebung und der besonderen Staatsleistung ein Gegenleis‐ tungsbezug bestehen muss. Wie dieser allerdings beschaffen sein muss und anhand welcher Kriterien er sich bestimmen lässt, ist jedoch zwi‐ schen den Vertretern eines formellen und denen eines materiellen Ge‐ bührenbegriffs umstritten. Das formelle Begriffsverständnis Ein formelles Begriffsverständnis der Gebühr greift den von der Recht‐ sprechung regelmäßig bekräftigten weiten Gestaltungsspielraum des Gebührengesetzgebers bei der Frage, welche individuell zurechenbaren a) 576 BVerfGE 50, 217 (226); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1364. 577 BVerfG NVwZ 1996, 469 (470 ff.); Kugelmann/Albers, JA 2013, 898 (899); Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 13. 578 BVerfGE 67, 256 (278); Kirchhof, Die Sonderabgaben, in: Festschrift Friauf, S. 669 (672 f.). 579 Isensee, Nichtsteuerliche Abgaben, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (442). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 144 Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen möchte, auf.580 Wil‐ ke als Vertreter eines solch formellen Verständnisses formuliert hierzu überspitzt: „Diejenigen Leistungen sind individuell zurechenbar, die er [der Gebührengesetzgeber] individuell zurechnet.“581 Dieses Gebührenverständnis verzichtet auf materielle Kriterien beim Gegenleistungsbezug und macht dem Gesetzgeber somit keine inhaltlichen Vorgaben. Er ist danach in der konkreten Ausgestaltung der Gebührentatbestände weitgehend frei und hat lediglich die Funkti‐ on der Gebühr als eine Gegenleistung für staatliches Tätigwerden, die als Wesensmerkmal der Gebühr nicht zu seiner Disposition steht, zu beachten.582 Während der Gesetzgeber der Gebühr ihren Gegenleis‐ tungsbezug nicht absprechen kann, bleibt es ihm jedoch überlassen, worin er ihn konkret erblicken und einfachgesetzlich ausgestalten möchte. Dem Merkmal der individuellen Zurechenbarkeit kommt danach nur eine geringe Bedeutung zu, da eine weitergehende Begrenzungs‐ funktion fehlt. Die Vertreter des formellen Gebührenbegriffs wollen eine staatliche Leistung bereits dann zurechnen, wenn sich Staat und Gebührenschuldner durch die Leistung vermittelt enger gegenüberste‐ hen, als dies im Wege eines steuerrechtlichen Verhältnisses der Fall wäre.583 In Ermangelung inhaltlich begrenzender materieller Kriterien des Gegenleistungsbezugs hält Habermann daher – ausgehend von einem solchen formellen Begriffsverständnis – einen Gebührentatbestand, der die Kosten des Polizeieinsatzes bei Fußballspielen auf den Veran‐ stalter überwälzt, ohne Weiteres für zulässig.584 Dabei bezieht er sich allerdings ausschließlich auf das Wesen der Gebühr und lässt weitere Begrenzungsmöglichkeiten einer solchen Kostenerstattung außer Acht. 580 BVerfG NJW 1979, 1345 ff.; BVerfG NJW 1998, 2128 ff.; BVerfG NJW 1999, 3550 ff.; BVerfG NVwZ 1999, 176 (177). 581 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 88; Gramm, Der Staat 1997, 267 (275), spricht in diesem Zusammenhang von „einer offenen Flanke des Steuerstaates“. 582 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 90; Habermann, Gebühren für Gefah‐ renabwehr, S. 286 f. 583 Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 84. 584 Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 307. C. Das gebührenrechtliche Modell 145 Das materielle Begriffsverständnis: der doppelgliedrige Gebührenbegriff Dieser annähernd uferlosen Auffassung vom Gegenleistungsbezug ver‐ sucht ein materielles Begriffsverständnis der Gebühr begrenzend ent‐ gegenzutreten. Dabei werden Elemente der Gebührenrechtfertigung von Anfang an in den Gebührenbegriff integriert.585 Entsprechend de‐ finiert sich die Gebühr neben dem – ihr immanenten – Gegenleis‐ tungsbezug auch über ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit. Der Ge‐ bührenbegriff wird von vornherein auf „verfassungsrechtlich zulässige Gestaltungsformen“ begrenzt und lässt sich nicht ausschließlich durch eine formale Abgrenzung zur Steuer definieren, sondern nimmt auch seine eigene Rechtfertigung in den Blick.586 Zu diesem Zweck entwickelte Vogel das formelle Gebührenver‐ ständnis in Anlehnung an Wilke zu einem materiellen Verständnis des Gebührenbegriffs, dem sogenannten doppelgliedrigen Gebührenbe‐ griff, weiter.587 Danach kommt der Gebühr eine Doppelfunktion zu, die die zulässigen Formen ihrer Rechtfertigung berücksichtigt. Eine mit einer Gebührenerhebung einhergehende Belastung des Einzelnen und eine daraus resultierende Entlastung der Allgemeinheit rechtfertigt sich demzufolge aus zwei Gründen, die jeder für sich eine persönliche Gebührenpflicht auslösen: Zum einen die Veranlassung einer staatlichen Leistung, zum anderen ein dem Einzelnen aus der Amtshandlung erwachsender Vorteil, eine dadurch hervorgerufene Begünstigung.588 In einer Vielzahl von Fällen können beide Tatbestän‐ de zusammenfallen, weil einem Veranlasser gleichzeitig auch eine Be‐ günstigung widerfährt. Die Voraussetzungen können daher auch ku‐ mulativ vorliegen.589 Eine gebührenrechtliche Inanspruchnahme des Veranlassers recht‐ fertigt sich aus seiner Stellung als Verantwortlicher für ein kostenver‐ b) 585 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (530 ff.). 586 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (530). 587 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (533); ebenso Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 258; Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 91; Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 26; Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deutschen Ab‐ gabenrechts, S. 31. 588 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (530). 589 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (530). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 146 ursachendes hoheitliches Tätigwerden.590 Selbst wenn dem Veranlas‐ ser kein Vorteil – oder gar ein Nachteil – aus der entsprechenden Amtshandlung erwächst, hat er das staatliche Handeln in zurechenba‐ rer Weise – etwa durch eine Antragsstellung – verursacht, sodass es nur konsequent und sachlich gerechtfertigt erscheint, ihm die dafür anfallenden Kosten aufzubürden und jene Leistung nicht aus dem all‐ gemeinen Steueraufkommen zu finanzieren. Eine Gebührenbelastung des Begünstigten rechtfertigt sich aus der Abschöpfung eines Vorteils, der dem Einzelnen im Grunde als „Ne‐ benfolge“ einer staatlichen Leistung zugutegekommen ist.591 Soweit die Gebühr demnach an eine individuell zurechenbare Leistung anknüpft, fordert sie eine Wertabschöpfung, während sie eine Kostenüberwälzung zum Gegenstand hat, sofern sie eine individuelle Verantwortlichkeit für einen öffentlichen Aufwand einfordert.592 Aus der eingangs erwähnten Vielzahl von für den Einzelnen vor‐ teilhaften gebührenpflichtigen Staatsleistungen erklärt sich die häufig verwendete Bezeichnung der Gebühr als Entgelt. Ein solches Begriffs‐ verständnis ist nach den vorstehenden Feststellungen jedoch als zu eng zurückzuweisen und berücksichtigt letztlich nicht beide Grundfälle der Gebühr.593 Im Ergebnis ergibt sich daraus die folgende von Vogel entwickelte Gebührendefinition: „Gebühren sind einseitig auferlegte Abgaben, die entweder an einen dem einzelnen als Folge des Verhaltens eines Ho‐ heitsträgers (im weiteren Sinne) zugeflossenen individuellen Vorteil oder an von dem einzelnen individuell zu verantwortende Kosten des Hoheitsträgers anknüpfen und die diesen Vorteil ganz oder teilweise abschöpfen bzw. diese Kosten ganz oder teilweise ausgleichen sol‐ len.“594 Diesem materiellen Verständnis – und damit dem doppelgliedri‐ gen Gebührenbegriff – folgend kommt es deshalb für die Zulässigkeit einer Gebührenerhebung zulasten der Veranstalter darauf an, ob sie als Veranlasser des Polizeiaufgebots zu sehen sind oder als dessen Nutz‐ 590 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (530). 591 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (530 f.). 592 Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 26. 593 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (532). 594 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (536). C. Das gebührenrechtliche Modell 147 nießer einen individualisierbaren Vorteil durch die gefahrenabwehren‐ den Maßnahmen erhalten. Bewertung Der weiteren Untersuchung liegt der doppelgliedrige Gebührenbegriff zugrunde. Dieses Verständnis ist in der Lage, dem Gebührengesetzgeber praktische Maßstäbe an die Hand zu geben, ohne ihn dabei in seinem weiten Gestaltungsspielraum über das Verwerfen von verfassungs‐ rechtlich unzulässigen Gebührentatbeständen hinaus wesentlich zu be‐ schränken. Die aufgestellten Zurechnungskriterien in Form der Prinzi‐ pien von Veranlassung und Begünstigung bilden einen konsequenten und sachgerechten Maßstab für die Gestaltung von Gebührentatbe‐ ständen, die mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind. Ihnen liegt eine nachvollziehbare und stringente Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung zugrunde, die es ermöglicht, nicht die All‐ gemeinheit, sondern einzelfallabhängig den Veranlasser oder Bevor‐ teilten gebührenrechtlich in Anspruch zu nehmen. Der doppelgliedri‐ ge Gebührenbegriff berücksichtigt damit die „Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen“.595 Denn der Schuldner einer nichtsteuerlichen Ab‐ gabe ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als solcher be‐ reits zur Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten heran‐ gezogen. Aus diesem Grund bedarf eine nichtsteuerliche Abgabe, die dem Einzelnen eine weitere Finanzleistung abverlangt, einer besonde‐ ren Rechtfertigung aus Sachgründen.596 Der doppelgliedrige Gebührenbegriff beinhaltet eine deutlich kon‐ turierte Abgrenzung zur Steuer und berücksichtigt die gebührenrecht‐ liche Rechtswirklichkeit. In diesem Zusammenhang hat Vogel zutref‐ fend darauf hingewiesen, dass sich „andere Fälle, in denen Gebühren (statt Steuern) gerechtfertigt sein können“, nicht erdenken lassen.597 Zudem knüpfte der Verfassungsgeber an vorkonstitutionelles Recht an und besaß bei Schaffung des Grundgesetzes eine bestimmte – c) 595 BVerfG NVwZ 1996, 469 (470); ebenso Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstö‐ rers, S. 91. 596 BVerfG NVwZ 1996, 469 (470 f.). 597 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (532). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 148 mit dem doppelgliedrigen Gebührenbegriff übereinstimmende – Vor‐ stellung über die Gebühr und die sie rechtfertigenden Voraussetzun‐ gen.598 Bereits § 13 der preußischen Verwaltungsgebührenordnung normierte, dass „derjenige [...], der die Amtshandlung veranlaßt hat, bei Genehmigungen und dergleichen auch derjenige, zu dessen Guns‐ ten die Amtshandlung vorgenommen“ wurde, zur Zahlung von Ge‐ bühren verpflichtet war.599 Ein materielles Verständnis des Gebührenbegriffs beugt darüber hinaus einer Aushöhlung der vom Grundgesetz vorgesehenen Finanz‐ verfassung durch eine maßlose Erhebung von nichtsteuerlichen Abga‐ ben vor.600 Die notwendige verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer Gebührenerhebung führt zu einer Konkretisierung des Gegenleis‐ tungsbezugs, die verfassungsrechtlich unzulässige Ungleichbehandlun‐ gen begriffsimmanent ausscheiden lässt. Im Ergebnis ist der Gebührenbegriff daher doppelgliedrig.601 Die Prinzipien von Veranlassung und besonderer Begünstigung Von Bedeutung ist deshalb, ob der Gebührenschuldner als Veranlasser der Staatsleistung angesehen werden kann oder ob ihm durch die Amtshandlung ein individualisierbarer Vorteil zugutekommt. Exemplarisch liegt dieses Verständnis auch § 13 Abs. 1 BremGeb‐ BeitrG zugrunde, wonach derjenige als Gebührenschuldner angesehen wird, der die Amtshandlung selbst beantragt oder veranlasst hat oder in dessen Interesse sie vorgenommen wurde. Bei den Prinzipien von Veranlassung und Begünstigung handelt es sich folglich um Ausprägungen des doppelgliedrigen Verständnisses d) 598 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (532 f.). 599 PrGebO v. 30.12.1926 (PrGS, S. 327) i.V.m. dem Gesetz über staatliche Verwal‐ tungsgebühren v. 29.09.1923 (PrGS, S. 455). 600 Ebenso Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 54. 601 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (533); ebenso Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 258; Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 91; Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 26; Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deutschen Ab‐ gabenrechts, S. 31; Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 54 ff.; Braun, Die Polizei 2013, 321 (324); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1388 Rn. 67. C. Das gebührenrechtliche Modell 149 vom Gebührenbegriff. Im Nachfolgenden sind diese Ausformungen inhaltlich näher in den Blick zu nehmen, und zwar im Hinblick darauf, ob die Veranstalter von Fußballspielen danach als potenzielle Gebüh‐ renschuldner überhaupt in Betracht kommen. Das Veranlasserprinzip Als gebührenrechtlicher Veranlasser einer kostenverursachenden Staatsleistung kann neben demjenigen, der eine solche Amtshandlung ausdrücklich beantragt, auch derjenige angesehen werden, der sie durch sein Verhalten oder durch den Zustand einer ihm zurechenba‐ ren Sache veranlasst.602 Demnach gelten sowohl der die Leistung willentlich Herbeifüh‐ rende als auch derjenige, in dessen Pflichtenkreis sie vorgenommen wird, als Veranlasser im gebührenrechtlichen Sinne.603 So ist auch das BVerfG zu verstehen, wenn es die Auferlegung strafprozessualer Ge‐ richtsgebühren zulasten des Verurteilten damit begründet, dass dieser durch sein Verhalten Anlass zu dem kostenverursachenden Gerichts‐ verfahren gegebenen habe.604 In einer aktuellen Entscheidung hat bei‐ spielsweise das OVG Bremen im Zusammenhang mit Gebührenerhe‐ bungen für verdachtsunabhängige Aufbewahrungskontrollen nach § 36 Abs. 3 Satz 2 WaffG (sog. waffenrechtliche Nachschau) zutreffend entschieden, dass diese Kontrollen im Pflichtenkreis des Waffenbesit‐ zers erfolgten und er aus diesem Grund als Veranlasser der Amtshand‐ lung anzusehen sei.605 Eine gebührenrechtliche Inanspruchnahme stellt sich also nach dem Veranlasserprinzip bereits als gerechtfertigt dar, sofern entweder eine förmliche oder eine in sonstiger Weise erfolgte Beantragung bei der betreffenden Behörde eingegangen ist. Dies beschreibt allerdings nur den einfachsten Fall der Veranlas‐ sung. Daneben kann sich eine gebührenrechtliche Veranlassung auch aus anderen Gründen ergeben. aa) 602 Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 43. 603 BVerwG NJW 1993, 1217. 604 BVerfGE 18, 302 (304). 605 OVG Bremen NordÖR 2017, 385-389. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 150 Es stellt sich daher die Frage, wie eine derartige Veranlassung be‐ schaffen sein muss. Bei dieser Bestimmung muss stets der Grundsatz der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Berücksichtigung fin‐ den. Es muss einzelfallabhängig ein sachlicher Rechtfertigungsgrund gegeben sein, der die jeweilige Ungleichbehandlung des Gebühren‐ pflichtigen zu legitimieren vermag. Nach der negativen Formulierung Wilkes sind jedenfalls solche Leistungen nicht veranlasst, bei denen „das Verhalten des Gebührenschuldners auf die Erbringung der Leis‐ tung keinen Einfluß“ hat.606 Nicht ausreichend hierfür ist allerdings das Bestehen eines schlichten conditio sine qua non-Kausalzusam‐ menhangs.607 Anderenfalls würde das zuvor entwickelte materielle Ge‐ bührenverständnis seinen Sinn verlieren. Für die einzelfallabhängige Bewertung einer gebührenrechtlichen Veranlasserschaft lässt sich jedenfalls für die vorliegende Wechselbe‐ ziehung zum Gebiet des Polizei- und Ordnungsrechts feststellen, dass die Ermittlung einer Kostenpflicht nach dem Veranlasserprinzip au‐ ßerhalb der vorgenannten Beantragungsfälle eine Parallele zur Polizei‐ pflichtigkeit aufweist.608 Aufgrund der Konnexität von Sach- und Fi‐ nanzierungsverantwortlichkeiten kann die Ermittlung von Zurech‐ nungskriterien im Gebührenrecht nicht losgelöst von dem zugrunde liegenden materiellen Sachrecht bestimmt werden. Bei der Frage, wel‐ che Zurechnungsformen eine gebührenrechtliche Veranlassung also begründen, ist aufgrund des hier einschlägigen gefahrenabwehrrechtli‐ chen Bezugsrahmens der ordnungsrechtliche Kontext zu berücksichti‐ gen. Entsprechend hat auch das BVerfG festgestellt, dass als Zurech‐ nungsgrund nicht jeder sachlich vertretbare Gesichtspunkt in Betracht kommt, sondern dass die gebührenpflichtige Leistung vielmehr an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Personen 606 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 83. 607 Nolte, NJW-aktuell 2014, 14; Heise, NVwZ 2015, 262 (264); Braun, ZVR-Online, Dok. Nr. 46/2012, Rn. 5. 608 Nolte, Kostenpflicht, S. 15; Brüning, VerwArch 2015, 417 (426 f.); Heise, NVwZ 2015, 262 (264). C. Das gebührenrechtliche Modell 151 anknüpfen müsse.609 Entscheidend ist aber der Zusatz, dass diese Ver‐ antwortlichkeit „aus der Sache selbst ableitbar sein“ müsse.610 Aus der Sache selbst ableitbar bedeutet im hier einschlägigen Be‐ reich des Ordnungsrechts, dass eine Verantwortlichkeit im Sinne des Polizei- und Ordnungsrechts vorliegen muss. Diese polizeirechtliche Zurechnung geht über bloße Kausalitätsgesichtspunkte hinaus und ist geeignet, dem Grundsatz der Belastungsgleichheit der Abgabepflichti‐ gen Rechnung zu tragen. Denn in der polizeirechtlichen Verantwort‐ lichkeit für eine konkrete Gefahrenlage kann ein sachlicher Differen‐ zierungsgrund für eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu den übri‐ gen Steuerzahlern, denen gerade keine zusätzliche Gebührenlast aufer‐ legt wird, gesehen werden. Als Differenzierungsgrund leitet sich diese Verantwortlichkeit auch aus der Sache selbst, nämlich aus dem zu‐ grunde liegenden materiellen Sachrecht, ab. Es liegt daher – jedenfalls im vorliegenden Kontext – nahe, einen gebührenrechtlichen Zurechnungszusammenhang bei einer bestehen‐ den polizeirechtlichen Verantwortlichkeit anzunehmen. Dabei wird das gebührenrechtliche Veranlasserprinzip von der polizeirechtlichen Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit überlagert. Diese ist in der Lage, einen konsequenten und sachgerechten Maßstab für die Be‐ antwortung der Frage, wann ein Verhalten des Gebührenschuldners auf die staatliche Leistungserbringung einen hinreichenden Einfluss hat, aufzubieten. Eine gebührenrechtliche Veranlassung ist folglich weitergehend dann zuzulassen, wenn sich der Leistungsempfänger als polizeipflichtig herausstellt.611 Die Fälle der gebührenrechtlichen Veranlassung sind jedoch nicht ausschließlich auf das Bestehen einer solchen Polizeipflichtigkeit be‐ schränkt. Daneben lassen sich weitere Fälle dieser Kategorie zuordnen. 609 BVerfG NVwZ 1995, 368 (369). 610 BVerfG NVwZ 1995, 368 (369); vgl. auch BVerwG NVwZ 1991, 481 (482): „Die Abwälzbarkeit der insoweit anfallenden Kosten richtet sich in erster Linie nach den für die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit geltenden Regeln [...].“ 611 Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (533); Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 109 f.; Braun, ZVR-Online, Dok. Nr. 46/2012, Rn. 5; entsprechend hat das OVG Rheinland-Pfalz (Urteil v. 25.08.2005, Aktz. 12 A 10619/05.OVG) einer Hundebesitzerin die der Polizei zur Befreiung ihres bei starker Hitze im Fahrzeug zurückgelassenen Hundes ent‐ standenen Personal- und Fahrtkosten auferlegt. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 152 Nolte vertritt in diesem Kontext die Auffassung, dass die Verhal‐ tensveranlassung auf eine zurechenbare Verursachung der staatlichen Leistung abziele, der in irgendeiner Form ein „Fehlverhalten“ des Kos‐ tenschuldners zugrunde liegen müsse.612 Entscheidend sei das Vorlie‐ gen eines irgendwie gearteten Fehlverhaltens in Form einer besonde‐ ren und nicht lediglich kausalen Einflussnahme auf die staatliche Leis‐ tungserbringung. Dieser Sichtweise ist insbesondere in den Fällen beizupflichten, in denen die wirtschaftliche Abgeltung polizeilicher Dienste in Rede steht. Allzu oft werden jene Staatsleistungen durch einen bestimmba‐ ren Personenkreis in zurechenbarer Weise verursacht, ohne dass sie unter Berücksichtigung objektiver Kriterien bei verständiger Würdi‐ gung der Sachlage aus einer ex-ante Perspektive heraus verhältnismä‐ ßig oder gar erforderlich erscheinen durften. Im Zentrum der Vor‐ werfbarkeit steht demnach die Verursachung eines staatlichen Mehr‐ aufwands, der vorhersehbar und in zumutbarer Weise vermeidbar ge‐ wesen wäre. Inhaltlich ist ein solches Fehlverhalten, das sich nicht zwingend rechtswidrig darstellen muss, jedoch stets einzelfallabhängig zu präzisieren. Auch die heutige gebührenrechtliche Praxis zeigt, dass insbesonde‐ re den Tatbeständen, die eine Gebührenerhebung für polizeiliches Tä‐ tigwerden normieren, oft der Gedanke der „Veranlassung durch Fehl‐ verhalten“ immanent ist. Exemplarisch kann die missbräuchliche Alarmierung der Polizei etwa aufgrund einer vorgetäuschten Gefahrenlage eine Gebührenerhe‐ bung nach sich ziehen.613 Auch der Einsatz von Polizeihubschraubern zur Suche und Rettung von Personen, sofern die Gefahr von diesen vorsätzlich oder grob fahrlässig veranlasst wurde, oder die Suche nach einer als vermisst gemeldeten Person ab dem Zeitpunkt ihrer Rück‐ kehr oder ihres Auffindens, wenn dieses der Polizei nicht oder nicht 612 Nolte, Kostenpflicht, S. 15. 613 Vgl. hinsichtlich nachfolgender Angaben Lfd. Nr. 75 der Anlage 1 zum Neunten SächsKVZ; Tarifstellen 18.1 bis 18.6 AVerwGebO NRW; Tarifstelle 2.II.5 der An‐ lage zum BayKVz; Tarifstelle 108 der Anlage zur NdsAllGO; § 2 SaarPolKV; Ta‐ rifstelle 120.01 des Kostenverzeichnis Inneres als Anlage der BremInKostV; Tarif‐ stelle 15 des GebVerzIM als Anlage der BWGebVOIM; vgl. auch die Beispiele von Nolte, Kostenpflicht, S. 15. C. Das gebührenrechtliche Modell 153 rechtzeitig mitgeteilt wird,614 können eine gebührenrechtliche Inan‐ spruchnahme auslösen. In Bremen ist zudem die Begleitung oder Be‐ förderung von Personen, wenn diese sich durch eigenes Handeln in eine schutzbedürftige Lage versetzt haben und das polizeiliche Tätig‐ werden überwiegend in ihrem Interesse liegt, gebührenpflichtig. Glei‐ ches gilt für das Einschreiten der Polizei bei Ruhestörungen oder Strei‐ tigkeiten, soweit ein wiederholtes Einschreiten in der gleichen Angele‐ genheit erforderlich ist. Auch verkehrslenkende polizeiliche Maßnah‐ men können mit einer Gebühr belegt sein, sofern sie nicht im Zusam‐ menhang mit einer Unfallaufnahme stehen und dadurch erforderlich werden, dass nicht fahrbereite Fahrzeuge, Fahrzeugteile oder Ladung den Verkehr behindern oder gefährden. Zudem kann eine kurzfristige polizeiliche Überwachung von Gebäuden, Grundstücken oder Fahr‐ zeugen zum Zweck der Eigensicherung wegen nicht verschlossener Tü‐ ren oder Fenster zu einer Gebührenpflicht führen. In Hessen wird schließlich der Einsatz von Polizeikräften wegen einer öffentlichen An‐ sammlung aufgrund eines Aufrufs oder dessen Weiterverbreitung in einem sozialen Netzwerk, wenn die Ansammlung die öffentliche Si‐ cherheit oder Ordnung beeinträchtigt, gebührenpflichtig gestellt, so‐ fern die aufrufende oder den Aufruf weiterverbreitende Person die öf‐ fentliche Ansammlung schuldhaft herbeigeführt hat. Liegt der besonderen Staatsleistung dagegen kein Fehlverhalten zugrunde, wurde sie also ihrem Zweck entsprechend in Anspruch ge‐ nommen und war dabei nicht in zumutbarer Weise vermeidbar, ist vielmehr das Vorteilsprinzip maßgebend. Im Einzelfall können sich hier erhebliche Abgrenzungsprobleme ergeben. Die Polizei ist für die Wahrnehmung einer effektiven Gefah‐ renabwehr auf die staatsbürgerliche Mithilfe angewiesen, um tatsäch‐ lich bestehende Gefahrensituationen frühzeitig erkennen und konse‐ quent beseitigen zu können. Das polizeiliche Einschreiten auf der Pri‐ märebene wird in einer Situation, bei der sich im Nachgang des staatli‐ chen Handelns herausstellt, dass tatsächlich keine Gefahr für die öf‐ fentliche Sicherheit und Ordnung, sondern lediglich eine Anscheinsge‐ fahr bestanden hat, als rechtmäßig erachtet, sofern ein Durchschnitts‐ 614 Insofern steht das grob fahrlässige Unterlassen der „Abbestellung“ einer staatli‐ chen Leistung wertungsmäßig einer grob fahrlässigen Veranlassung gleich. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 154 beamter bei verständiger Würdigung der Sachlage im Zeitpunkt des Einschreitens von der Existenz einer Gefahrenlage ausgehen durfte. In‐ sofern wird den Beamten ein gewisser Bewertungsspielraum zugestan‐ den, der auch ein letztlich irrtümliches Eingreifen unter den genann‐ ten Voraussetzungen noch als rechtmäßig erscheinen lässt. Dieser Spielraum muss dann auch demjenigen zugebilligt werden, der eine solche vermeintliche Gefahrenlage meldet. Liegt demnach für die alarmierende Person eine solche Anscheinsgefahr vor, wird auch ihre in der Alarmierung liegende Beantragung der staatlichen Leistung gebührenrechtlich sozusagen neutralisiert. Handelt es sich dagegen um eine grob fahrlässige oder gar vorsätzliche Falschmeldung, die die Poli‐ zei zu einem Einschreiten veranlasst, scheint es gerechtfertigt, diese Meldung nicht mehr als staatsbürgerliche Unterstützungshandlung an‐ zusehen, sondern in ihr eine Veranlassung zu erblicken, die eine ge‐ bührenrechtliche Inanspruchnahme zulässt.615 Insofern haftet der Mit‐ teilende nur für schuldhaft falsche Auskünfte.616 Das Vorteilsprinzip Eine Kostenbelastung nach dem Vorteilsprinzip ist dagegen nur dann statthaft, wenn der Gebührenschuldner unmittelbar und individuell von der Staatsleistung profitiert.617 In dieser persönlichen Begünsti‐ gung und Vorteilhaftigkeit liegt die ursprünglich typische Verbindung zwischen erbrachter staatlicher Leistung und der Auferlegung einer Gebühr.618 Diese Vorteile „ziehen die Grenze zwischen Hoheitsmaß‐ nahmen, die ausschließlich aus allgemeinen Steuereinnahmen zu fi‐ nanzieren sind, gegenüber denjenigen, die durch ein besonderes Leis‐ tungsverhältnis ausgestaltet [sind] und deshalb durch die Erhebung von Gebühren und Auslagen finanziert werden“ können.619 Aber wie muss eine Begünstigung konkret beschaffen sein, um eine Gebührenerhebung zu rechtfertigen? An dieser Stelle bedarf es bb) 615 Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 111. 616 Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (76). 617 Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 35. 618 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1364. 619 Nolte, NJW-aktuell 2014, 14. C. Das gebührenrechtliche Modell 155 einer Präzisierung des Vorteilsbegriffs. Zwei Aspekte erscheinen in diesem Zusammenhang diskussionswürdig. Zum einen ist zu erörtern, ob es für die Zulässigkeit einer Gebüh‐ renerhebung nach dem Vorteilsprinzip auf Grundlage des doppelglied‐ rigen Gebührenbegriffs auf einen ideellen oder einen wirtschaftlichen, finanziellen Vorteil ankommt. Zum anderen liegen staatliche Maßnahmen der Gefahrenabwehr im öffentlichen Interesse, während es für eine Gebührenerhebung der Feststellung eines individualisierbaren Vorteils für den Gebühren‐ schuldner bedarf. Dies führt zu Schwierigkeiten bei der Bestimmung einer individuellen Zurechenbarkeit. Zahlreiche Gebührentatbestände enthalten üblicherweise eine Gebührenbefreiung für staatliche Leis‐ tungen, die im „überwiegenden öffentlichen Interesse“ erbracht wer‐ den. Diesbezüglich ist unter besonderer Berücksichtigung der Recht‐ sprechung zur Luftsicherheitsgebühr zu untersuchen, ob eine solche Befreiung verfassungsrechtlich geboten ist oder ob die Annahme eines gebührenrechtlichen Vorteils vielmehr auch dann zulässig ist, wenn die eine Gebührenpflicht auslösende staatliche Leistung im überwie‐ genden öffentlichen Interesse erfolgt. Abstellen auf einen wirtschaftlichen oder einen ideellen Vorteil? Der herrschenden Literaturansicht folgend muss die staatliche gebüh‐ renpflichtige Leistung dem vermeintlich Begünstigten einen wirt‐ schaftlichen, geldwerten Vorteil verschaffen, der sich auf das Vermö‐ gen des Leistungsempfängers auswirkt.620 Dabei ist es unschädlich, wenn sich der Vorteil nicht präzise in Währungseinheiten beziffern lässt. Auch einer zielgerichteten Vorteilszuwendung an den potenziell Begünstigten bedarf es nicht. (1) 620 Grundlegend Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (533); ebenso Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 102; Brüning, Verw‐ Arch 2015, 417 (427); Heise, NVwZ 2015, 262 (266); Braun, Die Finanzierung po‐ lizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 262 u. 279; Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284); Braun, Die Polizei 2013, 321 (324). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 156 Dagegen lässt sich eine Gebührenerhebung für einen lediglich ide‐ ellen Vorteil nicht rechtfertigen. In diesem Zusammenhang hat Wilke zutreffend darauf hingewiesen, dass sich eine vorteilhafte Leistung oh‐ ne wirtschaftlichen Wert einer Gebührenbemessung entzieht, weil sie eine Überprüfung anhand des Äquivalenzprinzips unmöglich macht.621 Auch berücksichtigt das Bestehen eines bloß ideellen Vor‐ teils als hinreichende Voraussetzung weder die finanzielle Abschöp‐ fungsfunktion der Gebühr noch belässt es dem Abgrenzungsmerkmal der Vorteilhaftigkeit seine Kontur. Über dieses Erfordernis eines geldwerten Vorteils gelangt sodann auch das Kriterium des „wirtschaftlichen Interesses“ an einer Staats‐ leistung zur Bestimmung einer persönlichen Gebührenschuld – insbe‐ sondere im Kontext der vorliegenden Untersuchung – in den Blick. Während ein solches wirtschaftliches Interesse dem Veranlasserprinzip mangels hinreichender Verursachungsbeiträge nicht unterfällt, ist das gebührenrechtliche Vorteilsprinzip in der Lage, dieses Interesse im Fal‐ le seiner tatsächlichen Befriedigung abzubilden. Das Kriterium des „überwiegenden öffentlichen Interesses“ Des Weiteren muss die Frage beantwortet werden, ob die Auferlegung einer Gebühr auch für Leistungen zulässig ist, die im „überwiegenden öffentlichen Interesse“ erfolgen. Welches Maß an Privatinteresse muss eine staatliche Leistung für jemanden erreichen, um eine ihm im An‐ schluss auferlegte Kostenlast zu rechtfertigen? Hier tritt der Grad des Privatinteresses des potenziellen Gebühren‐ schuldners im Vergleich zum Allgemeininteresse der Maßnahme in den Fokus. Ist eine Gebührenlast etwa nur dann zulässig, wenn die ihr vorausgegangene Amtshandlung ausschließlich oder im weit überwie‐ genden Interesse des Empfängers liegt, oder genügt es, wenn sie dane‐ ben noch einen gewissen Anteil an Allgemeininteresse zulässt? Mögli‐ cherweise stellt sich eine Gebührenbelastung auch dann noch als ge‐ (2) 621 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 72; ausführlich zum Äquivalenzprin‐ zip: Dritter Teil, C, IV, 3, a). C. Das gebührenrechtliche Modell 157 rechtfertigt dar, wenn das Interesse des Gebührenschuldners nicht er‐ heblich hinter dem der Allgemeinheit zurücktritt.622 Die tradierte Gebührenbefreiung für Amtshandlungen im „überwiegenden öffentlichen Interesse“ Um solche staatlichen Maßnahmen von einer Gebührenerhebung aus‐ zuschließen, die einem Einzelnen oder einer bestimmten Gruppe zwar einen individualisierbaren Vorteil erbringen, zu deren Vornahme der Staat jedoch unabhängig davon verpflichtet ist, enthalten zahlreiche Gebührentatbestände üblicherweise eine Gebührenbefreiung für staat‐ liche Leistungen, die im überwiegenden öffentlichen Interesse erbracht werden.623 Entsprechend sah man auch in Bremen bis zur aktuellen Ände‐ rung des Kostenrechts in solchen Fällen von der Auferlegung einer ge‐ bührenrechtlichen Kostenlast ab. Durch die Änderung des § 4 Abs. 1 Nr. 2 BremGebBeitrG in Form der Streichung des Wortes „überwiegenden“ kann allerdings nunmehr eine Gebühr für Amtshandlungen erhoben werden, bei denen neben einem öffentlichen auch ein Individualinteresse besteht; das individu‐ elle Interesse muss das öffentliche Interesse nicht mehr überwiegen. Vielmehr genügt es, wenn öffentliches und individuelles Interesse gleichwertig nebeneinander stehen oder wenn das öffentliche Interesse das individuelle Interesse sogar überwiegt. Diese Gesetzesänderung hatte einen pragmatischen Grund: Der Bremer Senat nahm an, dass die veranstaltungsbedingten Amtshandlungen der Polizei die Schwelle des zuvor geforderten überwiegenden Interesses des Veranstalters nicht erreichten.624 (a) 622 Eine solch abgeschwächte Gebührenbefreiung fand sich etwa in § 2 Abs. 1 Hess‐ PolKostVO a.F., wonach Kosten nicht erhoben wurden, wenn das persönliche In‐ teresse an der Inanspruchnahme der Vollzugspolizei oder ihrer Einrichtungen er‐ heblich hinter dem öffentlichen Interesse an der Inanspruchnahme zurücktrat, vgl. GVBl. 1973, S. 267. 623 Vgl. etwa § 2 Abs. 2 S. 1 BlnGebBeitrG; § 3 Abs. 1 Nr. 3 SächsVwKG; Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayKostG. 624 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 12; a.A. Würten‐ berger, NVwZ 1983, 192 (196). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 158 Diese Änderung hat weitreichende Auswirkungen bei polizeili‐ chen und insbesondere gefahrenabwehrrechtlichen Maßnahmen, die neben dem öffentlichen Interesse – zumindest anteilig – in aller Regel auch irgendeinem Privatinteresse dienen. Dem Einzelnen ist es nicht mehr möglich, zu erkennen, in welchen Fällen er für bestimmte Kos‐ ten im Wege einer Gebühr in Anspruch genommen werden kann.625 Deshalb dient dieses Vorgehen des bremischen Landesgesetzgebers als Aufhänger für die generelle Frage der Zulässigkeit einer Gebührener‐ hebung für Amtshandlungen, die im überwiegenden öffentlichen In‐ teresse erbracht werden.626 Die Rechtsprechung zur Luftsicherheitsgebühr In diesem Zusammenhang wird vielfach auf die Rechtsprechung des BVerwG zur Luftsicherheitsgebühr aus dem Jahr 1994 verwiesen,627 die eine Gebührenerhebung zulasten der befördernden Luftverkehrs‐ unternehmen für die Durchsuchung von Personen und des mitgeführ‐ ten Gepäcks beim Betreten der nicht allgemein zugänglichen Bereiche eines Flugplatzes für zulässig erachtet.628 Dem Gesetzgeber steht es da‐ nach frei, höhere Anforderungen an die Zurechenbarkeit und damit an die Gebührenpflicht aufgrund eines individuellen Vorteils zu formulie‐ ren. Diese Rechtsprechung greifen auch die Bremer Initiatoren auf: Der Bremer Gesetzgeber sei bis zur Änderung des BremGebBeitrG im No‐ vember 2014 diesbezüglich weitergegangen, als es nach den verfas‐ sungsrechtlichen Vorgaben erforderlich gewesen sei.629 Nach der Ent‐ scheidung des BVerwG sei es verfassungsrechtlich nicht vorgegeben, dass eine gebührenpflichtige Tätigkeit im überwiegenden Individualin‐ teresse erfolgen müsse.630 Auch ein überwiegendes öffentliches Interes‐ (b) 625 Klein, DVBl. 2015, 275 (277 f.); Brüning, VerwArch 2015, 417 (428). 626 Einer solchen Zulässigkeit steht etwa Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/ Denninger, S. 1365 skeptisch gegenüber. 627 Vgl. BVerwG NVwZ 1994, 1102 ff. 628 BVerwG NVwZ 1994, 1102 ff. 629 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1502 v. 22.07.2014, S. 3. 630 BVerwG NVwZ 1994, 1102 (1105). C. Das gebührenrechtliche Modell 159 se an der Leistung, für die eine Gebühr erhoben werde, stelle die Ge‐ bühr nicht in Frage. Das BVerwG räumte zwar ein, dass das allgemeine Gefährdungsri‐ siko durch die Sicherheitskontrollen konkret verringert werde und die‐ se Minderung auch im allgemeinen öffentlichen Interesse liege; aller‐ dings stellte es zugleich fest, dass dies der staatlichen Leistung nicht die für eine Gebührenerhebung ausreichende Individualität nehme.631 Die Luftsicherheitsgebühr wurde im Jahr 1999 durch die Nichtan‐ nahmeentscheidung des BVerfG bestätigt.632 Es attestierte dem BVerwG, dass ein überwiegend öffentliches Interesse an den Zugangs‐ kontrollen einer Gebührenerhebung nicht entgegenstehe, denn fast alle gebührenpflichtigen Staatsleistungen erfolgten auch oder vorwiegend im öffentlichen Interesse.633 Gegen diese Rechtsprechung und die Zulässigkeit einer Gebühren‐ erhebung für Amtshandlungen im überwiegenden öffentlichen Inter‐ esse sind Bedenken vorgebracht worden.634 Eine behördliche Tätigkeit in einem solchen Fall sei nicht mehr als besondere Leistung des Staates an den Gebührenschuldner zu qualifi‐ zieren und ihm somit auch nicht mehr individuell zuzurechnen.635 Es führe zu einer Ungleichbehandlung der in Anspruch genommenen Gebührenschuldner, wenn sich der Staat Maßnahmen vergüten lasse, die er ohnehin für die Allgemeinheit zu erbringen habe.636 Die Kritiker waren der Ansicht, die Sicherheitskontrollen am Flug‐ hafen dienten nicht nur den Teilnehmern am Flugverkehr, sondern in erheblichem Maße auch dem ganzen Staat und somit der Allgemein‐ heit.637 Dies folge schon daraus, dass die Fluggast- und Gepäckkon‐ 631 BVerwG NVwZ 1994, 1102 (1105). 632 BVerfG NVwZ 1999, 176 ff. 633 BVerfG NVwZ 1999, 176 (177); vgl. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 77. 634 Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 195 f.; Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (450). 635 Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 196. 636 Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 196. 637 Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (450). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 160 trollen in erster Linie eingeführt worden seien, um einen wirksamen Schutz des Luftverkehrs vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten, Erpressungsversuchen des Staates und sonstigen gefährlichen Eingrif‐ fen zu erreichen, die unzweifelhaft auch den am Boden gebliebenen Bürgern zu dienen bestimmt seien.638 Zudem gehöre der Flugverkehr fest zum allgemeinen öffentlichen Verkehr und sei daher folgerichtig auch ein wesentlicher Bestandteil der allgemeinen öffentlichen Sicher‐ heit.639 Bei den Sicherheitskontrollen handele es sich daher um einen Fall, der typischerweise unabhängig von der Erbringung eines indivi‐ duellen Vorteils einer Finanzierung aus dem allgemeinen Steuerauf‐ kommen unterliege.640 Sie kamen deshalb zu dem Ergebnis, die Luftsicherheitsgebühr sei verfassungswidrig, weil „sie in unzulässiger Weise einen bestimmten Bereich allein vom Staat als Gemeinlast zu finanzierender öffentlicher Sicherheit in gleichheitswidriger Weise auf eine ausgewählte Gruppe Privater“ abwälze.641 Scholz folgerte daraus sogar weitergehend, dass eine Gebührenerhebung nur dann in Betracht komme, wenn die staat‐ liche Aufgabenwahrnehmung ausschließlich zugunsten oder jedenfalls vorrangig im Interesse des jeweiligen Gebührenschuldners erfolge und darüber hinaus keinen überwiegenden Gemeininteressenbezug auf‐ weise.642 638 Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 171; Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Las‐ ten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (450); vgl. auch § 1 LuftSiG. 639 Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (450). 640 Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (450). 641 Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (450); ebenso Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deutschen Abgabenrechts, S. 196. 642 Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (448 f.); vgl. auch Ronellenfitsch, VerwArch 1995, 307 (324); Nolte, NJW-aktuell 2014, 14 ist der Ansicht, dass ein genereller Verzicht auf ein über‐ wiegendes Privatinteresse eine „gebührenrechtliche Blankovollmacht“ darstelle, mit der sich fortan jedes untergeordnete Individualinteresse abgelten ließe. C. Das gebührenrechtliche Modell 161 Bewertung Scholz und Nirschl ist zunächst darin beizupflichten, dass nur eine be‐ sondere Leistung des Staates eine Gebührenerhebung rechtfertigt. Der Gebührenschuldner muss sich gerade durch den ihn treffenden Vorteil von der Allgemeinheit, „der solche Leistungen nicht zuteil werden“, deutlich unterscheiden.643 Erst ein solcher besonderer Vorteil „als ver‐ fassungsrechtliches Junktim“644 und eine dadurch mögliche Abgren‐ zung des konkret Begünstigten von der Allgemeinheit vermag eine ge‐ bührenrechtliche Kostenlast und eine Abkehr von der Finanzierung aus dem allgemeinen Steueraufkommen zu legitimieren.645 Dieses Erfordernis bestätigt auch das BVerfG in ständiger Recht‐ sprechung, wenn es ausführt, dass nichtsteuerliche Abgaben „einer be‐ sonderen sachlichen Rechtfertigung“ bedürfen, sich von der Steuer „deutlich unterscheiden“646 und gebührenpflichtige Leistungen an eine „besondere Verantwortlichkeit“ der in Anspruch genommenen Perso‐ nen anknüpfen müssen.647 Es zeigt hiermit den Ausnahmecharakter der Gebühr auf.648 Es gibt diese Voraussetzungen auch nicht in seiner vorgenannten Nicht‐ annahmeentscheidung zur Luftsicherheitsgebühr auf, weil es nicht da‐ rauf abstellt, mit welchem Anteil die gebührenpflichtige Leistung im öffentlichen oder privaten Interesse erfolgt. Es macht nur deutlich, dass allein das konkrete Bestehen eines besonderen Sicherheitsvorteils für eine persönliche Gebührenpflicht entscheidend ist.649 (c) 643 Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 85 f.; Häde, Innere Sicherheit und Abgabenstaat, in: Jach‐ mann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 9 (17). 644 Nolte, NJW-aktuell 2014, 14. 645 Vgl. auch Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Festschrift Samper, S. 165 (177). 646 BVerfGE 93, 319 (342 f.). 647 BVerfGE 91, 207 (223). 648 Vgl. auch BVerwGE 5, 136 (141); BVerwGE 12, 162 (165 f.); BVerwGE 13, 214 (219 ff.); BVerwGE 22, 299 (305); PrOVGE 20, 52 (57) spricht von einer „Spezial‐ leistung“. 649 BVerfG NVwZ 1999, 176 (177): „Für die gebührenrechtliche Heranziehung des Ein‐ zelnen genügt es, daß er durch eine öffentliche Leistung einen besonderen tatsächli‐ chen Vorteil erhält“. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 162 So tragen die Kontrollen konkret dazu bei, Risiken zu minimieren, die zur Verletzung von Personal oder Beschädigung und Zerstörung von Flugzeugen führen.650 Das BVerfG blendet dabei das Schutzinter‐ esse der Allgemeinheit zwar nicht völlig aus, nimmt aber vorrangig das Individualinteresse des potenziellen Gebührenpflichtigen an der Leis‐ tung in den Blick mit der Verpflichtung, dass das Interesse am Vorteil, der mit der staatlichen Maßnahme verbunden ist, eine gewisse We‐ sentlichkeitsschwelle übersteigen und ein besonderer Vorteil begrün‐ det werden muss, wodurch sich der Empfänger der Leistung von der Allgemeinheit abgrenzt. Erst dann ist die Auferlegung einer Gebüh‐ renlast gerechtfertigt.651 Dabei muss die Wesentlichkeitsschwelle gera‐ de nicht mit der Grenze zu einem überwiegenden Privatinteresse über‐ einstimmen. Ein solcher Maßstab ist auch bei der Frage, welche polizeilichen Leistungen geeignet sind, eine besondere Vorteilhaftigkeit für die Fuß‐ ballveranstalter zu vermitteln, anzulegen. Um eine Abgrenzung von der Allgemeinheit der Steuerzahler zu ermöglichen, ist insbesondere die Bedeutung der Staatsleistung für den potenziellen Gebühren‐ schuldner zu bewerten. Innerhalb des Vorteilsprinzips sind nur spür‐ bare begünstigende Auswirkungen von einigem Gewicht in der Lage, die geforderte Wesentlichkeitsschwelle zu übersteigen. Im Übrigen erweist sich die Unterscheidung zwischen einem über‐ wiegend privaten und einem überwiegend öffentlichen Interesse für die Zulässigkeit einer Gebühr als ungeeignet.652 Staatliche Maßnahmen müssten im Einzelfall in privatnützige und gemeinnützige Anteile aufgeteilt werden können. Sofern dies im Ein‐ zelfall überhaupt möglich sein sollte – was schon erheblichen Beden‐ ken unterliegt –, müsste in concreto dabei eine Einteilung in Prozent‐ sätze erfolgen können; ein überwiegendes Interesse wäre dann jeweils ab 50,1 Prozent anzunehmen. Die exakte Einteilung in Prozentsätze mutet für sich schon sonderbar an, stößt aber auch bei der Bemessung des Interesses auf Schwierigkeiten. Während sich das Individualinter‐ 650 BVerfG NVwZ 1999, 176 (177). 651 Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 32; Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzie‐ rung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Si‐ cherheit, S. 65 (84). 652 Braun, ZVR-Online, Dok. Nr. 46/2012, Rn. 9. C. Das gebührenrechtliche Modell 163 esse notwendigerweise – wie erörtert – anhand des mit der staatlichen Leistung verbundenen geldwerten Vorteils bemisst, ergibt sich das öf‐ fentliche Interesse in aller Regel ausschließlich aus der Berücksichti‐ gung von nicht wirtschaftlichen Aspekten.653 In letzter Konsequenz müsste dann auch das zweifellos bestehende öffentliche Interesse an der Durchführung von professionellen Fuß‐ ballspielen berücksichtigen werden und in die Wertung einflie‐ ßen.654 655 Gerade in klassischen Konstellationen der Gefahrenabwehr lässt sich häufig kein dominierendes Interesse feststellen. Liegt etwa die po‐ lizeiliche Begleitung eines Gefahrenguttransports eher im vorherr‐ schenden privaten oder im überwiegenden öffentlichen Interesse? Ei‐ nerseits ermöglicht sie dem Privatunternehmer eine zügige und weit‐ gehend störungsfreie Durchführung seines Geschäfts und schützt ihn in extrem gelagerten Fällen vor Übergriffen. Andererseits halten die polizeilichen Maßnahmen aber von ihm ausgehende Verkehrsbehin‐ derungen so gering wie möglich und bewahren die Allgemeinheit vor Schäden, die durch das Gefahrengut entstehen könnten. 653 OVG Münster DVBl. 1965, 126 (128). 654 Vgl. Moser, Kostenbeteiligungsmodelle für Polizeieinsätze bei sportlichen Groß‐ veranstaltungen, S. 148; Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (196) geht sogar davon aus, dass die Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen überwiegend im öffent‐ lichen Interesse erfolgen und verweist dabei mit dem Hinweis „panem et circen‐ ses“ auf das erhebliche Interesse der Gemeinschaft an solchen Großveranstaltun‐ gen; a.A. Broß, DVBl. 1983, 377 (381). 655 Bereits Nolte hat eingehend auf die zahlreichen „Wohlfahrtsfunktionen“ des Sports im Allgemeinen und des professionellen Fußballs im Speziellen hingewie‐ sen, vgl. Interview von Nolte im Deutschlandfunk v. 05.08.2014, http://www.deut schlandfunk.de/polizei-einsaetze-in-stadien-oeffentliche-sicherheit-ist.694.de.ht ml?dram:article_id=293666 (letzter Abruf am 01.11.2017) und Nolte, Kosten‐ pflicht, S. 16; Entsprechend häufen sich auch Forderungen nach einer verbindli‐ chen Verankerung des Sports im Verfassungstext, um seiner staatspolitischen Be‐ deutung durch die Festschreibung eines grundgesetzlichen Sportförderungsauf‐ trags gerecht zu werden, vgl. Nolte, CaS 2007, 290 ff.; Steiner, NJW 1991, 2729 (2730 ff.); Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 79 ff.; Die gesellschaftlichen, sozialen, politischen und wirtschaftlichen Dimen‐ sionen des Fußballsports sind unverkennbar und sein enormer Integrations- und Identifikationswert ist nicht zu unterschätzen. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 164 Es mangelt dem unbestimmten Rechtsbegriff des öffentlichen In‐ teresses letztlich an greifbaren Abgrenzungskriterien.656 Entsprechend bezeichnet Nirschl dieses Kriterium zutreffend als „Leerformel“, die „ihren Inhalt nicht durch Definitionen, sondern eher durch die Ent‐ scheidung der Politiker finden kann, in die außer den speziellen politi‐ schen Zielsetzungen auch die jeweils herrschenden Vorstellungen vom Staatszweck und von der legitimen Betätigung des Staates eingehen“.657 Das Kriterium des überwiegenden öffentlichen Interesses sollte tatbestandlich den Gedanken verankern, dass es nicht gerechtfertigt erschien, einen Begünstigten mit einer Gebühr zu belasten, wenn der Staat unabhängig von der Erbringung eines individualisierbaren Vor‐ teils ohnehin zur Vornahme der Maßnahme verpflichtet und die Leis‐ tungserbringung mutmaßlich daher wertungsmäßig eher dem Lager der Allgemeinheit zuzuordnen ist. Wenn sich aber nach den vorste‐ henden Ausführungen – insbesondere bei Maßnahmen der Gefahren‐ abwehr – nicht eindeutig bestimmen lässt, wann ein solches überwie‐ gend öffentliches Interesse vorliegt, dann vermag dieses Kriterium den Einzelnen auch nicht vor einer entsprechenden Gebührenerhebung für Maßnahmen zu bewahren, zu denen der Staat ohnehin verpflichtet ist. Zudem wird verkannt, dass die Formel des „überwiegenden öf‐ fentlichen Interesses“ nicht auf die Anwendung des gebührenrechtli‐ chen Vorteilsprinzips beschränkt ist. Denn eine persönliche Gebüh‐ renpflicht kann – wie aufgezeigt – unzweifelhaft auch in Fällen entste‐ hen, in denen dem Gebührenschuldner durch die staatliche Leistung kein individualisierbarer geldwerter Vorteil, sondern vielmehr ein Nachteil zukommt. Diese Fälle treten häufig bei einer nach dem Ver‐ anlasserprinzip entstehenden Gebührenpflicht auf und zeigen, dass einer Gebührenerhebung auch dann nichts im Wege steht, wenn die 656 Entsprechend stellt auch Waechter fest, dass „von einem Überwiegen eines theoreti‐ schen oder empirischen Interesses“ nicht gesprochen werden könne und dass es sich dabei um „eine nicht besonders begründungsstarke Formel“ handele, Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/ Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (85); vgl. zur Untauglichkeit des „öffentlichen Interesses“ auch die Ausführungen von Braun, Die Finanzie‐ rung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 36 f.; Brüning, VerwArch 2015, 417 (429); Nolte, Sport und Recht, S. 149. 657 Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 51 f. C. Das gebührenrechtliche Modell 165 Amtshandlung nicht im privaten Interesse, sondern unbestritten im „überwiegenden öffentlichen Interesse“ erfolgt.658 Im Ergebnis ist daher der Schwerpunkt der Betrachtung nicht auf den Vorrang eines Interesses zu legen. Vielmehr ist zu bewerten, ob ein außergewöhnliches Interesse eines Einzelnen aufgrund eines ihm durch die staatlichen Maßnahmen erbrachten geldwerten Vorteils be‐ steht, das es rechtfertigt, ihm die anfallenden Kosten im Wege einer Gebühr aufzuerlegen. Das kann grundsätzlich auch in Fällen gerecht‐ fertigt sein, in denen ein „öffentliches Interesse“ überwiegt. Dies ist zwar nicht typisch, aber doch nicht ausgeschlossen,659 weil ein verfas‐ sungsrechtlicher Anknüpfungspunkt einer Gebührenbefreiung für Amtshandlungen im „überwiegenden öffentlichen Interesse“ nicht be‐ steht.660 Es handelt sich vielmehr um ein Festhalten an einem histori‐ schen Grundsatz des preußischen Verwaltungsgebührenrechts.661 Das BVerwG hat deshalb zu Recht festgestellt, dass die gesetzliche Veranke‐ rung einer solchen Gebührenbefreiung auf einer Ermessensentschei‐ dung des Gesetzgebers beruht und nicht bereits durch das Wesen der Gebühr erforderlich ist.662 Entscheidend bleibt folglich weiterhin das Bestehen eines „indivi‐ duellen Sonderinteresses“.663 Daher kann auch die Luftsicherheitsge‐ bühr jedenfalls nicht deshalb als verfassungswidrig angesehen werden, weil die Zugangskontrollen möglicherweise im „überwiegenden öf‐ fentlichen Interesse“ erfolgen. Einer Gebührenerhebung steht daher 658 Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (196); Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 76; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 144. 659 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 76. 660 BVerwGE 95, 188 (200 f.); Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 326; Götz, DVBl. 1984, 14 (19); Braun, ZVR-Online, Dok. Nr. 46/2012, Rn. 8; Braun, Die Fi‐ nanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 143 f. 661 Vgl. § 1 Abs. 2 PrVerwGebG von 1923. 662 BVerwGE 8, 93 (95); BVerwGE 12, 162 (164); BVerwGE 13, 214 (219); vgl. auch Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 77. 663 Brüning, VerwArch 2015, 417 (429). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 166 auch für Amtshandlungen im „überwiegenden öffentlichen Interesse“ nichts entgegen.664 Die Fußballveranstalter als potenzielle Gebührenschuldner? Während das Entstehen einer sachlichen Gebührenpflicht anlässlich der Austragungen von Fußballspielen in der Regel durch die Erbrin‐ gung polizeilicher – den öffentlichen Haushalt belastender – Leistun‐ gen in Form von verkehrslenkenden und überwachenden Maßnahmen oder der Vorbeugung und Beendigung gewalttätiger Ausschreitungen zu bejahen ist, begegnet die Bestimmung einer persönlichen Gebüh‐ renpflicht zulasten der Veranstalter weitaus größeren Bedenken. Anhand der vorstehend entwickelten inhaltlichen Präzisierungen der gebührenrechtlichen Prinzipien von Veranlassung und Vorteilhaf‐ tigkeit soll im Nachfolgenden der Versuch unternommen werden, die‐ se allgemein-dogmatischen Ausführungen auf den konkreten Fall der Veranstalter von Fußballspielen zu übertragen. Die Veranstalter als Gebührenschuldner nach dem Veranlasserprinzip? Unzweifelhaft kann eine Gebührenerhebung zulasten der Veranstalter nicht auf einer Beantragung des Polizeiaufgebots basieren. Weder stel‐ len sie einen förmlichen Antrag bei der Behörde noch ersuchen sie die Polizei in sonstiger Weise um die Bereitstellung entsprechender Perso‐ nalressourcen am Veranstaltungstag zur Gewährleistung der öffentli‐ chen Sicherheit. Das gilt sowohl für die Bereiche innerhalb und unmit‐ telbar außerhalb der Stadien als auch für bestimmte risikoträchtige Drittorte wie die bekannten Ankunftsorte der Gästefans. Eine gebüh‐ renrechtliche Veranlassung durch Beantragung ist bei den von der Po‐ II. 1. 664 Häde, Innere Sicherheit und Abgabenstaat, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 9 (21); wohl auch Nolte, Staatliche Verantwortung im Bereich Sport, S. 370; Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der in‐ neren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (85); Müller-Franken, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 105 Rn. 93. C. Das gebührenrechtliche Modell 167 lizei autonom in Gang gesetzten Kräfteeinsätzen anlässlich von Fuß‐ ballspielen nicht gegeben.665 Anknüpfungspunkt für eine gebührenrechtliche Inanspruchnahme nach dem Veranlasserprinzip kann auch nicht die Durchführung der Veranstaltung selbst sein.666 Zum einen kann den Veranstaltern von Fußballspielen keine poli‐ zeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit unterstellt werden.667 Daher lassen sie sich unter diesem Gesichtspunkt auch nicht als gebühren‐ rechtliche Veranlasser einordnen. Die Polizeieinsätze werden nicht von ihnen veranlasst.668 Zu diesem Ergebnis gelangt auch der Bremer Se‐ natsbericht. Dort heißt es: „Ist der Veranstalter nicht nach Polizeirecht verantwortlich und kommt eine gebührenrechtliche Veranlasserschaft folglich nicht in Betracht [...].“669 Zum anderen kann ihnen auch keine Veranlasserschaft unter dem Aspekt des „Fehlverhaltens“ angelastet werden. Sie verursachen gerade keinen staatlichen Mehraufwand, der bei verständiger Würdigung der Sachlage in zumutbarer Weise vermeidbar ist. Das ergibt sich bereits aus der eingangs dargelegten verantwortungsgeteilten Sicherheitsge‐ währleistung bei Fußballspielen. Insbesondere außerhalb der Stadien wären die Veranstalter nicht in der Lage, weitere Maßnahmen zu er‐ greifen, um die Sicherheitslage zu verbessern und den Umfang des Po‐ lizeieinsatzes dadurch zu reduzieren. Eine Untersagung der Spiel‐ durchführung kann dagegen im Regelfall nicht als zumutbar angese‐ hen werden, da die Veranstaltungsdurchführung den Kernbereich der grundrechtlich geschützten Berufsfreiheit der Fußballveranstalter ver‐ körpert. 665 Nolte, NJW-aktuell 2014, 14. 666 Brüning, VerwArch 2015, 417 (426); a.A. Majer, VerwArch 1982, 167 (182); Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284), der unzutreffend von einer Skepsis der Verfasser des Bremer Senatsberichts in Bezug auf die Veranlasserschaft der Ver‐ anstalter ausgeht. 667 Hierzu bereits: Dritter Teil, B, I. 668 Nolte, Kostenpflicht, S. 15; Lege, VerwArch 1998, 71 (86 Fn. 75); Braun, Die Fi‐ nanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 273; Braun, Die Polizei 2013, 321 (324); Hermann/Buljevic, NordÖR 2015, 198 (201); Deusch, Polizeiliche Ge‐ fahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 229. 669 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 9. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 168 Das Veranlasserprinzip bietet deshalb keine Anknüpfungspunkte, um die Veranstalter von Fußballspielen einer Gebührenpflicht zu un‐ terwerfen. Die Veranstalter als Gebührenschuldner nach dem Vorteilsprinzip? Für die Zulässigkeit der Erhebung einer Gebühr zulasten der Veran‐ stalter wird das Veranlasserprinzip daher maßgeblich vom gebühren‐ rechtlichen Vorteilsprinzip verdrängt.670 Es stellt sich die Frage, ob die Veranstalter von Fußballspielen durch die polizeilichen Maßnahmen sowohl innerhalb als auch außerhalb der umgrenzten Stadionbereiche – im öffentlichen Raum – und teilweise sogar an von den Austra‐ gungsorten weit entfernt liegenden Drittorten tatsächlich begünstigt werden. In diesem Zusammenhang wird ein unmittelbarer Vorteil der Ver‐ anstalter durch die polizeilichen Sicherheitsmaßnahmen in der Litera‐ tur allzu oft pauschal mit dem enormen Polizeiaufgebot, den erhebli‐ chen Gewinnen sowie dem Interesse an einer störungsfreien Spielaus‐ tragung begründet.671 In dieselbe Kerbe schlug auch die zweite Kammer des Verwal‐ tungsgerichts Bremen in der mündlichen Verhandlung des erstinstanz‐ lichen Verfahrens der DFL gegen die Freie Hansestadt Bremen am 17. Mai 2017. Zwar hat die Kammer in ihrem Urteil offen gelassen, ob § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG mit der Verfassung in Einklang steht. Aller‐ dings hat die Vorsitzende Richterin Benjes in der mündlichen Ver‐ handlung mit den Worten „wir haben kein Problem damit“ deutlich gemacht, dass sie keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes hegt. 2. 670 Davon geht auch der Bremer Senatsbericht aus, vgl. Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 11; vgl. ebenso Braun, Die Polizei 2013, 321 (324); Hermann/Buljevic, NordÖR 2015, 198 (201). 671 Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 222; Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 85 f.; Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (208); Heise, NVwZ- Extra 2015, 1 (3); Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 103, die den Schutz einer privaten kommerziellen Großveranstaltung als „Paradebeispiel“ einer wirtschaftlich vorteilhaften polizeilichen Leistung benennt, jedoch auch nur pau‐ schal auf die Gewährleistung eines reibungslosen Veranstaltungsverlaufs abstellt. C. Das gebührenrechtliche Modell 169 Die Herstellung der Sicherheit in und um das Veranstaltungsgelän‐ de sei als vorteilhafte öffentliche Leistung individuell zurechenbar. Denn der Einsatz zusätzlicher Polizeikräfte weise einen spezifischen Bezug zur Veranstaltung auf, er sei „durch die Veranstaltung bedingt und final auf die Herstellung der öffentlichen Sicherheit im Rahmen der Veranstaltung gerichtet.“672 „Der spezifische Vorteil für den Veran‐ stalter liegt [...] darin, dass die gefahrlose Teilnahme der Besucher ge‐ währleistet, [...] eine negative Berichterstattung vermieden wird, und die Veranstaltung störungsfrei durchgeführt werden kann.“673 Sicher‐ heitsvorteile lägen nach Auffassung der Kammer zudem in „der Risi‐ kominimierung, der Möglichkeit, die Veranstaltung trotz des vorhan‐ denen Gefährdungspotenzials durchführen zu können“, und darin, „dass Besucher nicht abgeschreckt“ würden.674 Diesbezüglich bedarf es allerdings einer differenzierteren Betrach‐ tungsweise, der man sich bislang überwiegend verschließt. Diese Ver‐ schlossenheit in Form einer pauschalen Betrachtung war nun auch den vorgenannten Ausführungen der Kammer zu entnehmen. Exemplarisch wird an dieser Stelle auch auf den nachfolgenden Auszug aus dem Bremer Senatsbericht verwiesen: „Eine individuelle Zurechenbarkeit wird nach in der Literatur vertretenen Auffassung da‐ rin gesehen, dass die Polizei Teile ihrer Einsatzkräfte aus dem allge‐ meinen Dienst herauslöst, sie durch weitere eigene und gegebenenfalls fremde Kräfte ergänzt und diese Kräfte als geschlossene Einheiten zur Verfügung stellt, ohne dass eine konkrete Gefahr eingetreten wäre. Hierfür spricht, dass durch die Verkürzung der sonstigen Sicherheits‐ aufgaben unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenvorsorge eine beson‐ dere Leistung zugunsten der Zuschauer, aber auch des Veranstalters erbracht wird. ‚Nach dem Gedanken des Vorteilsausgleichs kann der vorsorgende Veranstaltungsschutz der Polizei dem Veranstalter als Ge‐ bührenschuldner individuell zugerechnet werden.’ Die so verstandene polizeiliche Leistung stellt mithin einen wirtschaftlichen Sondervorteil 672 Ausführungen der Vorsitzenden Richterin der zweiten Kammer des VG Bremen im Rahmen der mündlichen Verhandlung v. 17.05.2017. 673 Ausführungen der Vorsitzenden Richterin der zweiten Kammer des VG Bremen im Rahmen der mündlichen Verhandlung v. 17.05.2017. 674 Ausführungen der Vorsitzenden Richterin der zweiten Kammer des VG Bremen im Rahmen der mündlichen Verhandlung v. 17.05.2017. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 170 dar, der auch nicht bereits mit der allgemeinen Steuerzahlung abgegol‐ ten wurde. Die polizeilichen Dienstleistungen dienen der Gewährleis‐ tung eines geordneten Ablaufs der Veranstaltung und sind auch für de‐ ren wirtschaftlichen Erfolg mitursächlich. In gleicher Weise werden auch die verkehrslenkenden Einsätze der Polizei aus Anlass von Groß‐ veranstaltungen den Zuschauern, aber auch dem Veranstalter als indi‐ viduelle und abgrenzbare Leistungen zugeordnet.“675 Der Auszug belegt, dass der Senat keine konkrete Auskunft da‐ rüber gibt, in welcher Art und Weise sich bestimmte Maßnahmen der Polizei für die Veranstalter vorteilhaft auswirken. Pauschalitäten wie „Gewährleistung eines geordneten Ablaufs der Veranstaltung“, „vor‐ sorgender Veranstaltungsschutz“ und „verkehrslenkende Einsätze“ werden zwar als Maßnahmen benannt. Offen bleibt jedoch, wie diese konkret zu dem postulierten „wirtschaftlichen Erfolg“ beitragen. Auch das vorgebrachte Herauslösen von Einsatzkräften aus dem allgemeinen Dienst und ihre Bereitstellung als geschlossene Einheit sind für sich genommen nicht in der Lage, eine individuelle Zurechen‐ barkeit als Voraussetzung einer persönlichen Gebührenpflicht zu be‐ gründen.676 Dieses Vorbringen basiert vielmehr auf dem bereits be‐ schriebenen Gedanken einer „außergewöhnlichen Belastung der Poli‐ zei“.677 Dieser Gedanke hat allerdings keine Verankerung in der Verfas‐ sung erfahren. Das Grundgesetz enthält eine so verstandene Kategorie der „Normallage“ betreffend das gebührenrechtliche Vorteilsprinzip nicht. Zwar setzt das Entstehen einer persönlichen Gebührenpflicht stets eine individuell zurechenbare staatliche Leistung, die unweiger‐ lich mit einem staatlichen Mehraufwand einhergeht, voraus. Eine per‐ 675 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 11 f. 676 Entsprechend stellt auch Bernhardt zur Begründung einer Gebührenschuld der Veranstalter darauf ab, dass die Polizei bei kommerziellen Fußballbegegnungen gezwungen sei, Einsatzkräfte aus dem „normalen Dienst“ herauszulösen und sie zur Gefahrenabwehr anlässlich der Veranstaltung vorzuhalten, vgl. Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kommerziellen Veran‐ staltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (78). Teilweise wird auch die Gebührenfreiheit von „Grünspielen“ vertreten, während polizeiliche Leistun‐ gen bei „Risikospielen“ dagegen mit einer Gebühr belegt werden sollen, vgl. Siegel, DÖV 2014, 867 (870). 677 Vgl. hierzu auch: Kempny, DVBl. 2017, 862 (866). C. Das gebührenrechtliche Modell 171 sönliche Gebührenschuld der Veranstalter bezieht sich jedoch nicht auf einen – ohne die Veranstaltungsdurchführung nicht erforderlichen – polizeilichen Mehraufwand, sondern einzig auf das Vorliegen einer besonderen Vorteilhaftigkeit der Staatsleistung für die Veranstalter als Leistungsempfänger. Der Gedanke einer außerordentlichen Inanspruchnahme und übermäßigen Belastung der Polizei basiert einzig auf dem nicht ein‐ schlägigen gebührenrechtlichen Veranlasserprinzip. Denn als Veran‐ lasser verursacht der Verantwortliche einen ihm zurechenbaren Mehr‐ aufwand, der unabhängig davon, ob sich dieser Mehraufwand für ihn vorteilhaft darstellt, im Wege einer Gebühr abgeschöpft werden kann. Sofern sich die Zulässigkeit einer Gebührenerhebung allerdings auf das Vorteilsprinzip stützt, kommt es nicht auf den Umfang eines möglichen staatlichen Mehraufwands an, solange dieser nicht in der Lage ist, gebührenrechtliche Vorteile zu vermitteln. In diesen Fällen gilt es deshalb, nicht die Maßnahmen der Polizei, sondern ihre Wir‐ kung für den potenziellen Gebührenschuldner zu hinterfragen. Das Herauslösen von Einsatzkräften und ihre Bereitstellung vermag des‐ halb vorliegend lediglich das Bestehen einer sachlichen Gebühren‐ pflicht zu belegen.678 Die Ausgangspunkte einer geldwerten Vorteilsbestimmung der Veranstalter Die möglichen wirtschaftlichen Vorteile der Veranstalter durch die po‐ lizeilichen Maßnahmen anlässlich der Spielaustragungen lassen sich grundsätzlich unter zwei Gesichtspunkten betrachten:679 Auf der einen Seite kann die entsprechende staatliche Leistung ak‐ tiv zu einer Vermögensmehrung der Veranstalter führen, indem sie die Voraussetzungen für eine Ertragssteigerung schafft oder bestehende Einnahmeverhältnisse sichert, die ohne eine solche Amtshandlung nicht möglich wären. Auf der anderen Seite kann eine Begünstigung auch darin zu se‐ hen sein, dass sich bestimmte eigene Sicherungsmaßnahmen im a) 678 Ebenso Heise, NVwZ 2015, 262 (265); vgl. hierzu auch die Ausführungen unter: Dritter Teil, C, II, 2., d), aa), (1). 679 Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 102 f. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 172 Pflichtenkreis der Veranstalter durch die polizeilichen Leistungen er‐ übrigen.680 Das ist beispielsweise der Fall, wenn den Veranstaltern ei‐ gene Aufwendungen erspart bleiben, auf die sie ohne die Präsenz und das Einschreiten der Polizeikräfte nicht verzichten können bzw. dür‐ fen. Dann reduziert sich eine finanzielle Belastung, die wertungsmäßig der zuvor genannten Kategorie einer Ertragssteigerung in nichts nach‐ steht. Unter beiden Gesichtspunkten kann sich folglich ein finanzieller Vorteil zugunsten der Fußballveranstalter ergeben. Differenzierung zwischen Gefahrenvorsorgemaßnahmen und der Beseitigung konkreter Gefahrenlagen Vor dem Hintergrund einer – in der Literatur in unterschiedlichen Ausprägungen – diskutierten Gebührenfeindlichkeit polizeilicher Maßnahmen681 kommt einer Differenzierung zwischen Gefahrenvor‐ sorgemaßnahmen682 und dem vom staatlichen Gewaltmonopol und den polizeilichen Hoheitsbefugnissen gedeckten Einschreiten zur Be‐ hebung konkreter Gefahrenlagen im Rahmen der nachfolgenden Vor‐ teilsbestimmung besondere Bedeutung zu. Während teilweise eine alle Maßnahmen umfassende und damit generelle Unzulässigkeit von Gebührenerhebungen für polizeiliches b) 680 Vgl. Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1366. 681 Vgl. hierzu: Dritter Teil, C, III, 2. 682 Maßnahmen zur reinen Gefahrenvorsorge finden im Vorfeld konkreter Gefahren statt und versuchen ihren Eintritt zu verhindern. Sie sind in der Lage, eine effekti‐ ve Gefahrenabwehr zu gewährleisten, indem sie auch im Falle eingetretener kon‐ kreter Gefahrenlagen ein zügiges Einschreiten ermöglichen. Diese Gefahrenvor‐ sorge greift dabei nicht in die Rechtssphäre des Bürgers ein und lässt sich deshalb bereits auf die polizeiliche Aufgabenzuweisung der Gefahrenabwehr stützen, vgl. Schenke/Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 48, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht. Gefahrenvorsorgemaßnahmen stellen schlichtes und rechtmä‐ ßiges Verwaltungshandeln dar, sofern sie mit der Intention vorgenommen werden, Gefahrenabwehr zu betreiben, vgl. Manssen, SpuRt 1994, 169 (171). Die polizeili‐ che Gefahrenvorsorge bei Fußballveranstaltungen ist maßgeblich durch die schlichte Präsenz und (kameralose) Überwachungstätigkeit der Polizei an beson‐ ders gefahrenträchtigen Plätzen, wie etwa an Bahnhöfen oder bekannten Treff‐ punkten der verschiedenen Anhängerschaften, geprägt („Schutzpräsenz“). Viel‐ fach wirkt bereits diese Präsenz abschreckend und hilft dabei, konkrete Gefahren‐ lagen gar nicht erst entstehen zu lassen. C. Das gebührenrechtliche Modell 173 Tätigwerden vertreten wird,683 wollen manche Autoren jedenfalls sol‐ che Polizeileistungen gebührenfrei stellen, die mit der Ausübung von polizeilichen Hoheitsbefugnissen verbunden und zur Beseitigung kon‐ kreter Gefahrenlagen erforderlich sind.684 Diese beiden unterschiedlichen Ansatzpunkte sollen getrennt von‐ einander behandelt werden. Die polizeilichen Maßnahmen innerhalb der Pflichtenkreise der Veranstalter als gebührenrechtliche Vorteile? Geldwerte Vorteile könnten sich für die Veranstalter durch die polizei‐ lichen Maßnahmen aus der Möglichkeit des Einsparens von Aufwen‐ dungen innerhalb der eigenen Pflichtenkreise ergeben. Nirschl formuliert diesbezüglich: „Dem Veranstalter kommt die Leistung des Staates zugute, sie mehrt oder sichert zumindest seinen wirtschaftlichen Gewinn beispielsweise durch die Einsparung von ei‐ genen Sicherheitskräften und unterscheidet ihn damit von der Allge‐ meinheit, der solche Leistungen nicht zuteil werden.“685 Diese Argumentation ist indes zu pauschal. Um vor Art. 3 Abs. 1 GG bestehen zu können, muss sich die Aus‐ nutzung der staatlichen Gewährleistungspflicht für die öffentliche Si‐ cherheit nachweislich als vorteilhaft qualifizieren lassen.686 Hierzu ge‐ hört insbesondere, dass sich eine etwaige Begünstigung hinreichend konkret bestimmen lässt. Es sind deshalb die einzelnen polizeilichen Maßnahmen bei einer Fußballveranstaltung daraufhin zu überprüfen. c) 683 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165 (178); Isensee, Nichtsteuerliche Abgaben, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (450). 684 Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (185); Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (91); vgl. auch Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1370 f.; Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kommerziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (72). 685 Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 85 f. 686 Vgl. Brüning, VerwArch 2015, 417 (429). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 174 Die Einlasskontrollen Hierbei sind zunächst die Einlasskontrollen zum unmittelbaren Stadi‐ onbereich, für den die Veranstalter die Verantwortung tragen,687 in den Blick zu nehmen. Ein beträchtlicher Anteil der Straftaten, die anlässlich von Spiel‐ austragungen registriert werden, entfällt regelmäßig auf den Bereich dieser Zugangskontrollen.688 Vor diesem Hintergrund spielt sich im Veranstaltungsvorfeld ein Großteil der polizeilichen Tätigkeit in un‐ mittelbarer Nähe dieser Eingangskontrollen ab. Es sind vornehmlich Gästefans, die versuchen, diese Zugänge unter Anwendung körperli‐ cher Gewalt zu stürmen.689 Ihre Ziele liegen dabei auf der Hand: Es geht ihnen darum, Pyrotechnik und andere unerlaubte Gegenstände in den Stadionbereich zu schmuggeln, bestehende Stadionverbote oder den Erwerb eigener Tickets zu umgehen.690 In diesen Situationen kann der Veranstalter seinen für die Veran‐ staltungssicherheit essentiellen Verkehrssicherungspflichten nicht mehr im erforderlichen Umfang nachkommen: Er kann die Massen nicht mehr kontrollieren und nachvollziehen, wer das Stadion in be‐ rechtigter Weise betritt und wer nicht. Vor allem ist es ihm nicht mög‐ lich, mit Stadionverboten belegte Zuschauer oder solche ohne gültige aa) 687 Hierzu: Erster Teil, B, III. 688 Vgl. zur kompetenzrechtlichen Problematik der funktionalen Verknüpfung von präventiver und repressiver polizeilicher Aufgabenerfüllung: Dritter Teil, C, III, 3. 689 So etwa vor dem Spiel zwischen Schalke 04 und Bayern München am 21.11.2015, vgl. Artikel Welt-Online v. 22.11.2015, http://www.welt.de/sport/fussball/bundesl iga/fc-bayern-muenchen/article149126560/Rummenigge-schaemt-sich-fuer-die- Bayern-Randalierer.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 690 Vgl. Jahresbericht Fußball 2015/2016 der Zentralen Informationsstelle Sportein‐ sätze des Landesamtes für Zentrale Polizeiliche Dienste, http://www.polizei.nrw.d e/media/Dokumente/Behoerden/LZPD/ZZZZ-160908-1(ZIS-Jahresbericht_bis_ 2015-2016%2C_Stand_06.10.2016%2C_15.00_Uhr).pdf (letzter Abruf am 01.11.2017), S. 10: „Einzelne Polizeibehörden weisen in ihrer Beschreibung des ge‐ waltbereiten Potenzials auf einen weiterhin zunehmenden Organisationsgrad inner‐ halb der Ultraszenen hin. Wesentliche Beispiele hierfür sind: Das Ausnutzen der Gruppendynamik bei einem geschlossenen, teilweise bewusst verzögerten Eintreffen am Stadion, um durch die entstehenden Drucksituationen im Eingangsbereich einen sogenannten Kassen-/Blocksturm zu initiieren, und unter Umgehung auf die sonst üblichen Kontrollen und teilweise auch ohne Eintrittskarte ins Stadion zu gelangen bzw. Pyrotechnik einzuschleusen [...]“. C. Das gebührenrechtliche Modell 175 Eintrittskarte abzuweisen und unerlaubte und gefährliche Gegenstän‐ de aus seinem Stadionbereich fern zu halten. Dadurch entstehen ihm konkrete finanzielle Nachteile: Zum einen wird es ihm unmöglich, bestehende Zahlungsansprüche gegen be‐ stimmte Zuschauer, die die von ihm angebotene Leistung in Form der Spielverfolgung innerhalb des Stadions in Anspruch genommen haben, durchzusetzen. Zum anderen können den Veranstalter empfindliche, vom DFB- Sportgericht auferlegte Strafen für ein Fehlverhalten der eigenen Fans treffen, die teilweise zu beachtlichen finanziellen Einbußen führen.691 Neben der Anordnung von „Geisterspielen“ oder Zuschauer-Teilaus‐ schlüssen, die in wirtschaftlicher Hinsicht jeweils mit Einnahmeredu‐ zierungen beim Eintrittskartenverkauf verbunden sind, sind auch die Verhängung von Geldstrafen, die teilweise im sechsstelligen Euro-Be‐ reich liegen, oder die Auferlegung eines Einsatzes eigener Ordner bei Auswärtsspielen möglich.692 Hinsichtlich solcher Geldstrafen ist auch die jüngste Rechtspre‐ chung zu berücksichtigen: Mit Urteil vom 22. September 2016 hat der BGH entschieden, dass Besucher eines Fußballspiels, die Knallkörper innerhalb eines Stadions zünden, dem veranstaltenden Verein zum Schadensersatz verpflichtet sind, wenn dieser deshalb zu einer Ver‐ bandsstrafe durch das DFB-Sportgericht verurteilt wird.693 Das Ge‐ richt bejahte einen entsprechenden Zurechnungszusammenhang zwi‐ schen der Verhaltenspflichtverletzung und der Auferlegung der Geld‐ strafe. Auch wenn potenzielle Störer deshalb zukünftig damit rechnen müssen, für ihr Fehlverhalten in Regress genommen zu werden, wird für die Vereine die Ermittlung der konkreten Täter auch weiterhin 691 Im Rahmen seines durch Art. 9 Abs. 1 GG garantierten Selbstverwaltungsrechts ist es dem DFB möglich, die Veranstalter mit privatrechtlichen Sanktionen zu be‐ strafen. 692 Vgl. Artikel DFB-Online v. 12.03.2015, http://www.dfb.de/news/detail/drei-teilau sschluesse-geldstrafe-und-hohe-auflagen-fuer-1-fc-koeln-118211/p/1/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 693 BGH Urteil v. 22.09.2016 (Aktz. VII ZR 14/16). Im konkreten Fall wurde gegen den Profifußballbereich des 1. FC Köln eine Geldstrafe in Höhe von 50.000 € so‐ wie die Bewährungsauflage, weitere 30.000 € für gewaltpräventive Maßnahmen zu verwenden, verhängt. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 176 vielfach schwierig sein. Deshalb liegt das Hauptaugenmerk auch zu‐ künftig trotz dieser nun entschiedenen grundsätzlichen Regressmög‐ lichkeit mehr auf der präventiven als auf der repressiven Ebene. Darüber hinaus sind in Einzelfällen sowohl deliktische als auch vertragliche Schadensersatzansprüche der Zuschauer gegen den Ver‐ anstalter denkbar. Deutlich wird damit die essentielle Bedeutung, die den Zugangs‐ kontrollen nicht nur hinsichtlich des wirtschaftlichen Gewinnstrebens der Veranstalter zukommt; sie dienen auch maßgeblich der ihnen ob‐ liegenden Erfüllung zivilrechtlicher Verkehrssicherungspflichten. Grundsätzlich kommen die Veranstalter dieser Pflicht umfassend und mit eigener Finanzierungsverantwortung durch den Einsatz priva‐ ter Sicherheitsunternehmen nach. Allerdings ist die zumutbar694 einge‐ setzte Zahl privater Sicherheitskräfte an den Einlasskontrollen nicht in der Lage, einen „Fan-Ansturm“ zu verhindern. Sofern nun die Gefahrenvorsorge der Polizei in Form der Präsenz und Überwachungstätigkeit auf den Schutz der Zugangskontrollen an‐ gelegt ist und einem möglichen Überrennen der Kontrollstellen ab‐ schreckend entgegentritt, stellt sie sich nicht mehr als eine Leistung dar, die sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen richtet, sondern allein dem Veranstalterinteresse dient, folglich eine besondere Vorteil‐ haftigkeit für die Veranstalter darstellt, die eine persönliche Gebühren‐ schuld entstehen lässt.695 Dann nimmt die Polizeitätigkeit den Charak‐ ter einer „Serviceleistung“ an, die sich von den bereits zutreffend ge‐ bührenpflichtigen Fällen polizeilicher Begleitungen gewerblicher Transporte nicht unterscheidet. 694 Vgl. LG München I SpuRt 2006, 121 f.; Schwierigkeiten bereitet die Bemessung dieser Zumutbarkeitsgrenze, die jeweils einzelfallabhängig zu bestimmen ist. Den Veranstalter trifft jedenfalls keine allumfassende Sicherheitsgarantie, insbesonde‐ re erstreckt sich seine Verkehrssicherungspflicht nicht auf unvorhersehbare Ge‐ fahren. Aus einer ex ante Sicht ist danach zu fragen, mit welcher Wahrscheinlich‐ keit und mit welchem Ausmaß ein Schaden zu erwarten ist. Es ist sodann ein an‐ gemessenes Verhältnis zwischen dieser Schadenseintrittswahrscheinlichkeit und dem für einen entsprechenden Schutz erforderlichen Aufwand herzustellen. Als Maßstab gilt, dass solche Sicherungsmaßnahmen zu erbringen sind, die ein ver‐ ständiger, umsichtiger und in vernünftigen Grenzen vorsichtiger Mensch für not‐ wendig erachten würde, vgl. hierzu OLG Hamm NJW-RR 2000, 1416 (1417); vgl. auch Heermann/Götze, Zivilrechtliche Haftung im Sport, S. 108 f. 695 Vgl. Brüning, VerwArch 2015, 417 (432). C. Das gebührenrechtliche Modell 177 Wenn die Polizei in diesen Fällen auch noch konkrete Maßnah‐ men ergreift, um einen unkontrollierten Besucherstrom in den Stadi‐ onbereich zu unterbinden, liegt auch hierin ein geldwerter Vorteil für den Veranstalter, weil dieses Eingreifen die beschriebenen finanziellen Einbußen verhindert. Gleiches gilt für das Aussprechen von Platzver‐ weisen zur Durchsetzung von Stadionverboten. Dieses staatliche Ein‐ schreiten im Pflichtenkreis der Veranstalter trägt erheblich zur Verbes‐ serung der Sicherheitslage innerhalb des Stadions bei und vermag demnach ebenfalls besondere Vorteile für die Veranstalter zu begrün‐ den. Auch der Bremer Versuch, die Rechtsprechung zur Luftsicherheits‐ gebühr für sich in Anspruch zu nehmen, kann sich deshalb allenfalls auf die Begründung einer persönlichen Gebührenpflicht des Veranstal‐ ters für unterstützende staatliche Leistungen anlässlich dieser Einlass‐ kontrollen beziehen. Diese Rechtsprechung bestätigt einen durch die Zugangskontrol‐ len zu den sicherheitsempfindlichen inneren Flugplatzbereichen ver‐ mittelten besonderen Sicherheitsvorteil. Sofern man dieses Ergebnis auf die vorliegende Konstellation von Fußballspielen überträgt, ist es folglich nur möglich, Gebühren für polizeiliche Maßnahmen anläss‐ lich der Zugangskontrollen zu erheben.696 Denn in beiden Fallkonstel‐ lationen sind die Kontrollen in der Lage, individuell zurechenbare Si‐ cherheitsvorteile zugunsten der hinter den Kontrollen befindlichen Verkehrsbereiche zu begründen. Denn sowohl die Fußballveranstal‐ tung als auch der Luftverkehr heben sich von der außerhalb jener Si‐ cherheitsbereiche befindlichen Allgemeinheit ab. Der Stadioninnenbereich Polizeiliche Leistungen können auch innerhalb der Stadien gebühren‐ rechtliche Vorteile vermitteln.697 Trotz der Veranstalterverantwortlichkeit lässt sich dort regelmäßig eine polizeiliche Präsenz während der Spielzeit – insbesondere bei „Ri‐ sikospielen“ – beobachten. Die teilweise Verlagerung der Polizeikräfte bb) 696 Ebenso Böhm, NJW 2015, 3000 (3002). 697 Vgl. Böhm, NJW 2015, 3000 (3003). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 178 während der Spielaustragung in die Stadien hinein erfolgt häufig aus einem praktischen Grund: Während der Spielphase entsteht ein „Überangebot“698 an Polizeibeamten. Denn besonders kritisch für die Einsatzleitung sind in der Regel die Vor- und Nachspielphasen, in de‐ nen ein Aufeinandertreffen von potenziellen Gewalttätern zu verhin‐ dern ist und für einen ordnungsgemäßen Zu- bzw. Abgang der Besu‐ cherströme gesorgt werden muss. Während des Spiels verbleiben somit personelle Kapazitäten, die präventiv in die Stadien verlegt werden, um nicht nur abschreckend zu wirken, sondern bei Bedarf auch ein frühzeitiges Eingreifen zu ermöglichen. Diese polizeiliche Gefahrenvorsorge entzieht den Veranstaltern je‐ doch nicht die primäre Verantwortung für ihren Pflichtenkreis. Sie ha‐ ben dennoch dafür Sorge zu tragen, dass sich typische veranstaltungs‐ bedingte Gefahren innerhalb des Stadions nicht realisieren. Entspre‐ chend liegt ein Schwerpunkt auf der Sicherung der Gästeblöcke, der Trennung der Fanlager und einem zweckmäßigen Einsatz von Ord‐ nungskräften. Darüber hinaus müssen sie die ordnungsgemäße Durchführung der Spielaustragung gewährleisten, indem sowohl der Spielverlauf selbst als auch die Mannschaften, Schiedsrichter und sonstige sich im Innenbereich befindliche Personen vor Störungen und Übergriffen zu schützen sind. Das private Sicherheitspersonal hat daher beispielsweise „Platzstürme“ durch einzelne oder mehrere „Fans“ effektiv zu verhin‐ dern.699 Allerdings bedürfen die privaten Sicherheitskräfte bei gewalt‐ tätigen Ausschreitungen innerhalb ihrer Pflichtenkreise aufgrund des staatlichen Gewaltmonopols des hilfsweisen Einschreitens der staatli‐ chen Polizeikräfte, sofern die zur Bewältigung der Gefahrenlage erfor‐ derlichen Maßnahmen nicht mehr von ihren Jedermann-Rechten ge‐ deckt sind oder sich die durch die Zumutbarkeitsgrenze beschränkte 698 Vgl. hierzu bereits: Erster Teil, B, II, 3. 699 Diesbezüglich sei nur an den Platzsturm der Anhänger von Fortuna Düsseldorf im Relegationsspiel gegen Hertha BSC erinnert, vgl. Artikel Spiegel-Online v. 12.06.2012, http://www.spiegel.de/sport/fussball/dfb-fordert-geisterspiel-und-1 00-000-euro-geldbusse-fuer-duesseldorf-a-838480.html (letzter Abruf am 01.11.2017); auch die Kölner Fans stürmten den Platz beim Auswärtsspiel in Mönchengladbach am 14.02.2015, vgl. Artikel Spiegel-Online v. 14.02.2015, http:/ /www.spiegel.de/sport/fussball/fans-des-1-fc-koeln-sorgten-fuer-platzsturm-in-g ladbach-a-1018513.html (letzter Abruf am 01.11.2017). C. Das gebührenrechtliche Modell 179 Ordnerkapazität für die Gefahrenbeseitigung als nicht ausreichend darstellt. Dies vorausgeschickt, können sowohl die polizeiliche Gefahren‐ vorsorge als auch das Eingreifen bei konkreten Gefahrenlagen gebüh‐ renrechtliche Vorteile vermitteln: Die polizeiliche Präsenz innerhalb des Stadions wirkt nicht nur ab‐ schreckend, sondern ermöglicht auch ein rasches Eingreifen bei un‐ vorhersehbaren Fan-Aktionen, wie „Platzstürmen“ oder gewalttätigen Übergriffen auf das gegnerische Fanlager. Die Möglichkeit eines früh‐ zeitigen polizeilichen Einschreitens zum Zwecke der Beseitigung einer konkreten Gefahrenlage innerhalb des Stadions ist auch hinsichtlich der Bereitschaft der Zuschauer, diese Veranstaltungen überhaupt zu besuchen, von erheblicher Bedeutung.700 Wesentlich für den Ent‐ schluss zum Besuch einer Fußballveranstaltung ist das Bewusstsein, in‐ nerhalb des Stadionbereichs weitgehend auch vor jenen Gefahren ge‐ schützt zu sein, deren Verhinderung die zumutbaren Verkehrssiche‐ rungspflichten des Veranstalters übersteigt. Dies gilt vor allem auch deshalb, weil große Fußballveranstaltun‐ gen nicht mehr „nur“ gewaltbereite „Fan“-Gruppierungen anziehen, sondern längst als Anschlagsziele im Fokus des internationalen Terro‐ rismus stehen, wie die Ereignisse während des Freundschaftsspiels zwi‐ schen Frankreich und Deutschland am 13. November 2015 in Paris gezeigt haben: Drei Selbstmordattentäter zündeten ihre Sprengstoff‐ westen in unmittelbarer Nähe des Stade de France, nachdem zwei von ihnen zuvor vergeblich versucht hatten, ins Stadioninnere zu gelangen. Auch das polizeiliche Eingreifen innerhalb des umgrenzten Stadi‐ onbereichs stellt – sofern es als Beitrag zur Veranstaltungssicherheit angesehen werden kann – einen gebührenrechtlichen Vorteil dar.701 Der Veranstalter erspart sich eigene Aufwendungen, indem er durch die polizeiliche Präsenz in die Lage versetzt wird, auf ein im Regelfall unverhältnismäßig hohes und damit für ihn ertragsminderndes Aufge‐ bot von Ordnungskräften zur Sicherung der Veranstaltung zu verzich‐ ten. Ferner tragen die polizeilichen Maßnahmen dazu bei, Handlun‐ gen der Anhängerschaft der Heimmannschaft zu verhindern, die im 700 Anders liegt es wohl im Hinblick auf polizeiliche Maßnahmen im öffentlichen Verkehrsraum, dazu sogleich. 701 So wohl auch Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 180 Nachgang des Spiels empfindliche Geldstrafen vom DFB zulasten der Veranstalter nach sich ziehen können. Polizeiliches Einschreiten zur Behebung konkreter Gefahrenlagen ist durchaus in der Lage, besondere Sicherheitsvorteile zugunsten der Veranstaltungsdurchführung zu erbringen.702 Exemplarisch muss hier‐ zu der Polizeieinsatz beim Champions-League Qualifikationsspiel des FC Schalke 04 gegen PAOK Thessaloniki am 21. August 2013 Erwäh‐ nung finden: Während dieses Spiels zeigten die Schalker Ultras ein Banner mit der alten Flagge der ehemaligen jugoslawischen Teilrepublik Makedo‐ nien in ihrem Block, welches zu einer Provokation der zahlreich mit‐ gereisten Fans aus Griechenland führte.703 Der Polizeiführer wurde da‐ rüber informiert, dass es zu einem Platzsturm der Thessaloniki-An‐ hänger kommen werde, sodass Schwerverletzte und sogar Tote zu be‐ fürchten waren und der eingesetzte Ordnungsdienst allein nicht in der Lage war, den Gästeblock mit rund 2.500 Personen zurückzuhalten.704 Nach Absprachen zwischen dem Polizeiführer und den Gelsenkirche‐ ner Sicherheits- und Fanbeauftragten wurden die Schalker Ultras unter Androhung unmittelbaren Zwangs mehrfach aufgefordert, die Flagge zu entfernen, was jedoch nicht geschah, sodass der Schalker Fanblock von der Polizei unter Einsatz von Schlagstöcken und Pfefferspray ge‐ stürmt und das Banner entfernt wurde. Eine im Nachgang von Fußballspielen häufig praktizierte und be‐ reits dargelegte Maßnahme der Polizei ist der sogenannte „verzögerte Abmarsch“.705 Dabei werden alle in einem Gästeblock befindlichen Personen gemeinsam nach Spielende im Stadion festgehalten und in Schutzgewahrsam genommen, wenn konkrete Anhaltspunkte für Atta‐ cken rivalisierender Fangruppen auf den Abmarschwegen vorliegen. 702 Vgl. hierzu auch Müller-Eiselt, VR 2014, 85 ff. 703 Hintergrund war der politische Konflikt um die Aufnahme des Sterns von Vergi‐ na in die rote Nationalflagge Mazedoniens. Griechenland betrachtete dieses Sym‐ bol – genauso wie den Landesnamen Mazedonien – als kulturelles Erbe und sah gleichzeitig die Gefahr eines mazedonischen Anspruchs auf die nordgriechische Region Makedonien. 704 Vgl. hinsichtlich nachfolgender Angaben: Pressekonferenz Polizei Gelsenkirchen v. 22.08.2013, https://www.youtube.com/watch?v=NTJCoxSobUg (letzter Abruf am 01.11.2017). 705 Vgl. hierzu bereits: Erster Teil, B, III, 5. C. Das gebührenrechtliche Modell 181 Zwar erfolgt auch diese Ingewahrsamnahme durch die Polizei in‐ nerhalb des Stadionbereichs, allerdings ist sie nicht auf die Veranstal‐ tungssicherheit angelegt, sondern bezweckt den Schutz der Gästefans vor einer außerhalb der Stadien – und damit nicht mehr im Verant‐ wortungsbereich der Veranstalter –liegenden potenziellen Gefahr für Leib und Leben. Es fehlt folglich ein für eine gebührenrechtliche Vor‐ teilhaftigkeit erforderlicher Veranstaltungsbezug. Dieser lässt sich auch nicht durch die Überlegung konstruieren, der Veranstalter sei aufgrund des mit den Besuchern geschlossenen Zuschauervertrags rechtlich dazu verpflichtet, deren Rechtsgüter zu schützen. Denn diese Pflicht kann sich nur auf solche Sicherungsmaß‐ nahmen beziehen, die dem Veranstalter rechtlich überhaupt möglich und dazu bestimmt sind, vor Gefahren innerhalb seines Verantwor‐ tungsbereichs zu schützen. Der „verzögerte Abmarsch“ bedarf als kurz‐ zeitige polizeiliche Ingewahrsamnahme dagegen der Inanspruchnah‐ me hoheitlicher Befugnisse, denn als in den Polizeigesetzen geregelte Standardmaßnahme ist sie von den eingesetzten privaten Sicherheits‐ kräften nicht vollziehbar. Die mit ihr verfolgten Ziele rechtfertigen einen solchen Freiheitsentzug nicht über die „Jedermann-Rechte“. In‐ sofern ist diese Maßnahme den Veranstaltern bereits rechtlich unmög‐ lich und leistet keinen Beitrag dazu, Gefahrenlagen innerhalb ihres Verantwortungsbereichs zu unterbinden. Hinzu kommt, dass der „verzögerte Abmarsch“ nicht ausschließ‐ lich dem Schutz der in Gewahrsam genommenen Personen dient, son‐ dern zugleich versucht, alle von gewalttätigen Auseinandersetzungen im öffentlichen Verkehrsraum ausgehende Gefahren zu verhindern. Hierzu zählt maßgeblich auch die Verhinderung von Beeinträchtigun‐ gen unbeteiligter Rechtsgüter, sodass die Maßnahme mittelbar auch zum Schutz einer unbestimmten Vielzahl von Personen, mithin der Allgemeinheit, erfolgt. Im Ergebnis sind daher neben den die Einlasskontrollen unterstüt‐ zenden auch jene Maßnahmen der Polizei innerhalb des Stadionbe‐ reichs den Veranstaltern individuell zurechenbar, die auf die Veranstal‐ tungssicherheit angelegt sind.706 706 Vgl. Klein, DVBl. 2015, 275 (279); Böhm, NJW 2015, 3000 (3002 f.). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 182 Die polizeilichen Maßnahmen im öffentlichen Raum als gebührenrechtliche Vorteile? Dennoch liegt der Schwerpunkt der Problematik auf der Bestimmung eines gebührenrechtlichen Vorteils, der den Veranstaltern durch Maß‐ nahmen der Polizei im öffentlichen Raum und damit außerhalb ihrer Verantwortungsbereiche zukommt. Die Diskussion um die Möglich‐ keit einer Kostenerstattung erhält ihre Brisanz insbesondere durch die‐ sen Versuch einer Kostenüberwälzung für jene Maßnahmen im öffent‐ lichen Raum, die teilweise in großer Distanz zu den eigentlichen Aus‐ tragungsorten erfolgen. Abstrakt steht eine finanzielle Begünstigung im Raum, wenn die entsprechende staatliche Leistung aktiv zu einer Vermögensmehrung der Veranstalter führt, weil sie ihnen eine Gewinnsteigerung verschafft oder bestehende Einnahmeverhältnisse sichert, die ohne eine solche Amtshandlung nicht möglich wären. Die Ansicht, kommerzielle Veranstalter seien nur dann in der Lage, profitabel zu agieren, wenn ein ausreichendes Maß an Sicherheit bei ihren Veranstaltungen gewährleistet sei, vermag in ihrer Pauschalität nicht zu überzeugen. Gleiches gilt für die bisher nicht begründete The‐ se, eine Veranstaltung werde von ihren Besuchern nur dann angenom‐ men, wenn diese sich sicher fühlten.707 Ebenso schlägt der Versuch fehl, einen Veranstaltervorteil damit begründen zu wollen, die Polizei gewährleiste eine pünktliche und sichere An- und Abreise aller Zu‐ schauer zu den Stadien.708 Da die aufgeführten Ansichten nach Auffassung des Verfassers we‐ gen ihrer Pauschalität bzw. Nichtbeweisbarkeit nicht zu einem brauch‐ baren Ergebnis führen, allerdings nur tatsächlich bestehende geldwerte Vorteile im Wege einer Gebühr abgeschöpft werden können, stellt sich deshalb im Folgenden die Frage, wodurch und in welchem Maße staat‐ d) 707 So etwa Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 280; Braun, Die Polizei 2013, 321 (325). 708 Beitrag Nr. 7 – Polizeikostenersatz bei kommerziellen Großveranstaltungen, S. 80, in: Rechnungshof Baden-Württemberg, Denkschrift 2015 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Baden-Württemberg (LT-Drucks. 15/7007), http:/ /www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/de/veroeffentlichungen/denkschrift en/317750/317758.html (letzter Abruf am 01.11.2017). C. Das gebührenrechtliche Modell 183 liche Leistungen den Veranstaltern gebührenrechtliche Vorteile ver‐ mitteln können. Die polizeiliche Gefahrenvorsorge Es entspricht den Zielen der Organisatoren, möglichst viele Besucher zu generieren und deren „Stadionerlebnis“ so sicher wie möglich zu gestalten. Eine Begünstigung der Veranstalter im gebührenrechtlichen Sinne könnte deshalb darin zu sehen sein, dass durch die stetige Präsenz und Überwachungstätigkeit der Polizeikräfte eine verbesserte Sicherheitsla‐ ge im öffentlichen Raum rund um den unmittelbaren Stadionbereich und auf den An- und Abfahrtswegen der Zuschauer entsteht. Um darin eine gebührenpflichtige Begünstigung zu sehen, sind insbesondere zwei Voraussetzungen zu erfüllen, die problematisch er‐ scheinen: Es muss einen besonderen Vorteil zugunsten der Veranstalter ge‐ ben, sodass es gerechtfertigt ist, ihnen die entstehenden Polizeieinsatz‐ kosten aufzuerlegen und die polizeilichen Maßnahmen müssen über‐ haupt in der Lage sein, Anknüpfungspunkte für eine individuelle Zu‐ rechenbarkeit zum Veranstalter zu liefern, da die Bereitschaft der Ein‐ satzkräfte im öffentlichen Raum an sich an jeden gerichtet ist, der auf sie angewiesen ist. Das Vorliegen eines besonderen Vorteils Um eine besondere Vorteilhaftigkeit der Gefahrenvorsorgemaßnah‐ men zugunsten des Veranstalters begründen zu können, darf es sich nicht um ausschließlich der Allgemeinheit zugewandte Leistungen handeln.709 Denn staatliche Leistungen, die an nicht von der Allge‐ meinheit abgrenzbare Empfänger adressiert sind, stellen sich mangels aa) (1) 709 Zutreffend Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kommerziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (78). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 184 Individualisierbarkeit als gebührenuntauglich dar.710 Dies ist insbeson‐ dere bei staatlichem Handeln anzunehmen, dass sich nach Art und Ausmaß an alle Bürger in gleicher Weise richtet.711 Diesbezüglich hatte bereits das Preußische Oberverwaltungsge‐ richt hervorgehoben, dass „eine völlig allgemeine, nicht aber eine dem Einzelnen gemachte Leistung“ eine persönliche Gebührenpflicht nicht zu begründen vermag.712 Das BVerwG hat Ähnliches im Kontext einer Gebührenerhebung für die Untersuchung von Altöl festgestellt: „Eine Überwachung von Verhaltensweisen, von denen möglicherweise Gefahren für die Allge‐ meinheit ausgehen, ist als solche nur eine Leistung, die der Staat der Allgemeinheit erbringt. Die Abwälzbarkeit der insoweit anfallenden Kosten richtet sich in erster Linie nach den für die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit geltenden Regeln; sie setzt also im Grundsatz vor‐ aus, daß die Überwachung zur Feststellung einer ‚Störung’ und zu‐ gleich eines ‚Störers’ führt.“713 Auch Wilke sieht Leistungen zum Schutz der öffentlichen Sicher‐ heit als gebührenfeindlich an, sofern es ihnen an einer hinreichenden Beziehung zu bestimmten Personen fehlt.714 Bei den hier in Rede stehenden Gefahrenvorsorgemaßnahmen in Form der polizeilichen Präsenz und Überwachungstätigkeit im öffent‐ lichen Raum handelt es sich um den typischen Fall einer ausschließlich an die Allgemeinheit gerichteten Leistung ohne persönlichen Bezug zum Veranstalter. Daran vermag auch dessen rein kausaler Verursachungsbeitrag in Form der Veranstaltungsdurchführung nichts zu ändern. Insbesondere 710 Heise, NVwZ 2015, 262 (264); Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgaben‐ wahrnehmung, S. 258. 711 Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (72). 712 PrOVGE 31, 53 (56); vgl. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 87. 713 BVerwG NVwZ 1991, 481 (482). 714 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 88; auch für den zivilrechtlichen Scha‐ densersatz ist anerkannt, dass Vorsorgeaufwendungen nur dann kompensations‐ fähig sind, wenn sie einen besonderen Bezug zum Schädiger aufweisen, entspre‐ chend geht die h.M. davon aus, dass „Fangprämien“ für das Erwischen eines La‐ dendiebs im Gegensatz zu Schadensverhütungsmaßnahmen ohne konkreten Be‐ zug zum Schädiger wie der Einsatz technischer Überwachungsmittel ersatzfähig sind, vgl. Oetker, in: MüKo BGB, Bd. 2, § 249 Rn. 202 f. C. Das gebührenrechtliche Modell 185 ist bei der vorliegenden Frage nach der Vorteilhaftigkeit bestimmter Maßnahmen nicht das bereits verworfene Kriterium der gebühren‐ rechtlichen Veranlassung des Polizeiaufgebots durch die Hintertür wieder einzuführen. Der bereits dargelegte gegenteilige Begründungs‐ versuch von Bernhardt, die Einsatzkräfte würden aus dem laufenden allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsdienst der örtlichen Reviere herausgelöst und durch Bereitschaftskräfte ergänzt, wodurch die Wahrnehmung ihrer allgemeinen Sicherheitsaufgaben im Wach- und Streifendienst der betroffenen Kommunen verkürzt werde,715 kann keinen konkret bestehenden und erst recht keinen besonderen Sicher‐ heitsvorteil zugunsten der Veranstalter begründen. Die Wahrnehmung allgemeiner Sicherheitsaufgaben wird vielmehr nur an anderer Stelle und im stärkeren personellen Umfang fortgesetzt. Die genannten Mo‐ difikationen ändern nichts an dem allgemeinen Charakter der polizei‐ lichen Schutzpräsenz im öffentlichen Verkehrsraum. Der Veranstalter ist durch die staatliche Leistung außerhalb der Stadien tatsächlich nicht mehr bevorteilt als jede andere Person, die sich einer durch aggressive Fangruppierungen hervorgerufenen Gefah‐ renlage gegenübersieht. Dabei muss es sich bei den Personen im Hin‐ blick auf den unmittelbaren Stadionbereich nicht einmal um solche Bürger handeln, die selbst durch die Veranstaltung angezogen werden. Auch rein zufällig am Veranstaltungsort befindliche Passanten oder Anwohner kommen unzweifelhaft in den Genuss der verbesserten Si‐ cherheitslage durch ein erhöhtes Polizeiaufgebot. Die teilweise aus dem Vorbringen, die Spieldurchführung werde durch das Polizeiaufgebot im öffentlichen Raum überhaupt erst er‐ möglicht,716 gezogenen Schlüsse sind abzulehnen. Der Veranstalter ist durch den Einsatz der privaten Sicherheitsunternehmen – und wie ge‐ sehen auch durch das Polizeiaufgebot innerhalb der Stadien und an‐ lässlich der Zugangskontrollen – durchaus in der Lage, eine in aller Regel störungsfreie und sichere Spielaustragung zu gewährleisten. Zudem zeigt auch ein Blick auf die vom Veranstaltungsort entlege‐ neren Einsatzgebiete der Polizei, dass sich die Gefahrenvorsorgemaß‐ nahmen im öffentlichen Raum an eine unbestimmte Vielzahl von Per‐ 715 Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kom‐ merziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (78). 716 So etwa Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 280. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 186 sonen richten: Wenn die Polizei gewaltgeneigte oder -suchende Gäste‐ fans bei ihrer Ankunft an den Bahnhöfen in Empfang nimmt, indem sie zunächst ohne konkrete Maßnahmen zu ergreifen, schlichte Prä‐ senz zeigt, dann vermittelt diese Tätigkeit den übrigen Reisenden und allen sich in räumlicher Nähe befindlichen Personen nicht nur ein er‐ höhtes subjektives Sicherheitsempfinden, sondern auch einen objekti‐ ven Sicherheitsgewinn für ihre Individualrechtsgüter als Teilgüter der allgemeinen öffentlichen Sicherheit. Wenn die Polizei - wie vor dem Spiel zwischen dem SV Werder Bremen und dem Hamburger SV am 19. April 2015 geschehen – den Nord-Ausgang des Hauptbahnhofs sperrt, um zu verhindern, dass sich die eintreffenden Gästefans unkontrolliert im Stadtgebiet verteilen und sich dadurch der polizeilichen Überwachung entziehen, dann stellt auch dies keine Maßnahme dar, die einen sicherheitsrelevanten Mehr‐ wert für die eigentliche Veranstaltungsdurchführung generiert. Bei der bereits erörterten „einschließenden Begleitung“ der Gäste‐ fans zum Stadion soll es sich nach Auffassung von Heise um eine „Vor‐ bereitungshandlung für die vom jeweiligen Austragungsveranstalter durchgeführte Spielaustragung, die final und ausschließlich auf die Si‐ cherheit dieser Veranstaltung hin ausgerichtet ist“, handeln.717 Diese Sichtweise ist unzutreffend. Die „einschließende Begleitung“ stellt sich vielmehr als eine Maß‐ nahme dar, die allein den Schutz der Allgemeinheit bezweckt.718 Sie nimmt den teilweise gewaltbereiten Gästefans weder ihre Gefährlich‐ keit noch leistet sie weitergehend einen Beitrag zur Verbesserung der Veranstaltungssicherheit. Das Ziel dieser Begleitungen liegt aus‐ schließlich darin, möglichen von den Gästefans ausgehenden Gefah‐ ren (gewalttätige Auseinandersetzungen oder „Entglasungsaktionen“) für eine unbestimmte Vielzahl von Personen vorzubeugen. Dabei ist 717 Heise, NVwZ 2015, 262 (265) in wörtlicher Anlehnung an die Nichtannahmeent‐ scheidung des BVerfG NVwZ 1999, 176 f., in der es heißt: „Die Sicherheitskontrol‐ le stellt sich jedoch mittelbar als Vorbereitungshandlung für den vom jeweiligen Luftfahrtunternehmen durchgeführten Flug dar und ist final auf die Sicherheit die‐ ser Luftfahrtveranstaltung hin ausgerichtet.“. Im Übrigen bedarf es für eine Gebüh‐ renbelastung keiner finalen Leistungsausrichtung an einen Gebührenschuldner, auch mittelbare und nicht beabsichtigte Vorteile sind in der Lage, eine Gebühren‐ pflicht zu begründen. 718 Zutreffend Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284). C. Das gebührenrechtliche Modell 187 die Maßnahme der „einschließenden Begleitung“ genauso wie alle an‐ deren polizeilichen Maßnahmen im öffentlichen Verkehrsraum mit Ausnahme jener, die der Unterstützung der Einlasskontrollen dienlich sind, dazu bestimmt, sowohl Passanten als auch Anwohner, gegneri‐ sche Fans, Kiosk- oder Kneipenbesitzer und sämtliche Personen, die sich mit dem Fanmarsch bzw. davon ausgehenden Gefahren konfron‐ tiert sehen, zu schützen.719 Diese staatlichen Leistungen beinhalten keine individuelle Kom‐ ponente und schützen ausschließlich die Allgemeinheit;720 charakteris‐ tisch ist gerade die finale Ausrichtung an eine nicht bestimmte Vielzahl von potenziellen Leistungsempfängern. Auch die Ausführungen des VGH Baden-Württemberg zur „Luft‐ sicherheitsgebühr II“ sprechen gegen die Annahme eines durch die po‐ lizeiliche Präsenz im öffentlichen Raum vermittelten besonderen Vor‐ teils bei Fußballspielen. Das Gericht hatte darüber zu entscheiden, ob neben der vorgenannten Gebührenerhebung für die Durchsuchung von Personen und des Gepäcks beim Betreten der nicht allgemein zu‐ gänglichen Flugplatzbereiche („Luftsicherheitsgebühr I“) von den Luftfahrtunternehmen Gebühren für den bewaffneten Schutz der Kon‐ trollstellen und die Bestreifung der Sicherheitsbereiche eines Flugplat‐ zes erhoben werden können.721 Es stellte jedoch fest, dass es sich dabei um allgemeine Bewachungsmaßnahmen von Teilbereichen des Flug‐ hafens handele und gerade nicht um eine Leistung, die dem einzelnen Fluggast oder einem Luftfahrtunternehmen individuell zugerechnet werden könne.722 Insofern fehle es diesen Maßnahmen an der erfor‐ derlichen „Konnexität zwischen dem Leistungsinhalt und dem indivi‐ duellen Erfolg“,723 die das BVerwG für die Gebührenpflicht der Zu‐ gangskontrollen bejaht hatte.724 Der Nichtannahmeentscheidung des BVerfG zur „Luftsicherheits‐ gebühr I“ ist zu entnehmen, dass weiterhin das konkrete Bestehen ei‐ 719 Ebenso Klein, DVBl. 2015, 275 (279). 720 So wohl auch Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnah‐ men, in: Festschrift Samper, S. 165 (171). 721 VGH Baden-Württemberg, VBlBW 2003, 435 ff. 722 VGH Baden-Württemberg, VBlBW 2003, 435 (437); offen gelassen vom BVerwG DVBl. 2004, 1040 ff. 723 VGH Baden-Württemberg, VBlBW 2003, 435 (437). 724 BVerwG NVwZ 1994, 1102 (1105). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 188 nes besonderen Sicherheitsvorteils für eine persönliche Gebühren‐ pflicht entscheidend ist.725 Diesen besonderen Sicherheitsvorteil sah das BVerwG durch die Zugangskontrollen vermittelt. Seiner Entschei‐ dung lassen sich allerdings keine Aussagen über die Zulässigkeit einer Gebührenerhebung für polizeiliche Gefahrenvorsorgemaßnahmen im öffentlichen Raum entnehmen, wie etwa von den Verantwortlichen in Bremen oder manchen Stimmen in der Literatur angenommen wird.726 In dieser allgemeinen Gefahrenvorsorge kann keine individuell zu‐ rechenbare öffentliche Leistung gesehen werden, sodass dadurch auch kein individueller Vorteil begründet wird, der im Wege einer Gebühr ganz oder teilweise abgeschöpft werden darf.727 Den Veranstaltern werden keine aus der Allgemeinheit herausstechenden Vorteile vermit‐ telt, die eine Gebührenlast sachlich rechtfertigen könnten. Es findet keine Überschneidung der Wirkungssphären von polizeilichen Maß‐ nahmen im öffentlichem Raum und der Stadionsicherheit statt.728 So gefährden die bereits angeführten Drittortauseinandersetzungen ge‐ walttätiger Fans keine Rechtsgüter der Veranstalter im Speziellen, son‐ dern einzig die öffentliche Sicherheit im Allgemeinen.729 Insofern handelt es sich entgegen der Ansicht von Heise bei einer solchen Argumentation nicht um den Versuch der erneuten Einfüh‐ rung des oben verworfenen Kriteriums des „überwiegend öffentlichen Interesses“,730 sondern um die Ablehnung einer die Gebührenlast rechtfertigenden besonderen Vorteilhaftigkeit für den Veranstalter, un‐ abhängig von der Frage, in wessen überwiegendem Interesse sie erfol‐ gen. Die verbesserte Sicherheitslage im öffentlichen Raum vermittelt darüber hinaus keinen geldwerten, sondern lediglich einen unter der Wesentlichkeitsschwelle liegenden ideellen Vorteil. 725 BVerfG NVwZ 1999, 176 (177): „Für die gebührenrechtliche Heranziehung des Ein‐ zelnen genügt es, daß er durch eine öffentliche Leistung einen besonderen tatsächli‐ chen Vorteil erhält“. 726 Vgl. etwa Hermann/Buljevic, NordÖR 2015, 198 (201). 727 Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 31. 728 Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284). 729 Vgl. Schiffbauer, Eine verfassungsrechtliche Abwehrschlacht, http:// www.juwiss.de/98-2014/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 730 Heise, NVwZ 2015, 262 (265). C. Das gebührenrechtliche Modell 189 Eine wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit lässt sich auch nicht aus einer etwaigen finanziellen Einsparung eigener Kräfte herleiten. Diese An‐ nahme geht schon deswegen fehl, weil die Veranstalter keine eigenen Kräfte im öffentlichen Raum einsetzen können. Selbst wenn sie woll‐ ten, wären sie vor dem Stadion nicht dazu befugt, die Voraussetzungen für eine sichere An- und Abreise der Besucher zu schaffen,731 denn es handelt sich bei der Gefahrenabwehr außerhalb privater Verantwor‐ tungsbereiche um eine Aufgabe, die ausschließlich der Polizei zuge‐ wiesen ist. Der Begründungsversuch einer geldwerten Begünstigung durch ersparte Aufwendungen greift deshalb nicht durch, weil dem Veranstalter dadurch eine finanzielle Entlastung unterstellt wird, die aus der Erfüllung einer Aufgabe resultieren soll, die ihm ohnehin nicht obliegt.732 Hinsichtlich der polizeilichen Leistungen im öffentlichen Raum kann auch nicht von einer Kommerzialisierung dieser Handlungen ausgegangen werden, denn kommerzialisiert ist stets nur eine Tätigkeit, die sich am freien Markt beschaffen lässt.733 Diese Polizeileistungen können von privaten Sicherheitsunternehmen nicht kostenpflichtig an‐ geboten werden. Die innere Sicherheit ist grundsätzlich kein marktfä‐ higes Gut.734 Insofern ist diese Tätigkeit weder preislich erfassbar noch einem Erwerb zugänglich.735 Ferner kommt die Polizei ihrer Verpflich‐ tung zur Ergreifung bestimmter Maßnahmen nicht deshalb nach, weil sie dafür eine Gegenleistung erhält, sondern weil sie vorrangig nach dem Prinzip des vorbehaltlosen Handelns hierzu verpflichtet ist. Ein geldwerter Vorteil für den Veranstalter ist auch nicht darin zu sehen, dass die Besucherzahl durch eine verbesserte Sicherheitslage rundum die Stadien steigt und erst hohe wirtschaftliche Gewinne durch den Verkauf der Eintrittskarten ermöglicht. 731 Vgl. Brüning, VerwArch 2015, 417 (430). 732 Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 106. 733 Vgl. diesbezüglich die Ausführungen von Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 294 ff. 734 Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (180); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Dennin‐ ger, S. 1369. 735 Mahlberg, Gefahrenabwehr durch private Sicherheitsunternehmen, S. 38; Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 106, Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspoli‐ zeilicher Maßnahmen, S. 70. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 190 Der Polizeipräsenz im öffentlichen Raum kommt für den potenti‐ ellen Besucher – gleichgültig ob Fan des Heim- oder Gastvereins736 – nicht dieselbe Bedeutung zu, die ihr innerhalb der Stadien beigemes‐ sen wird. Denn gerade bei Risikospielen bereitet es den Veranstaltern keine Probleme, die zur Verfügung stehenden Eintrittskarten unab‐ hängig von den im öffentlichen Raum getroffenen polizeilichen Maß‐ nahmen wirtschaftlich zu verwerten.737 Deshalb stellen die polizeilichen Gefahrenvorsorgemaßnahmen im Außenbereich entgegen den aufgezeigten pauschalen Behauptungen keinen für die Zulässigkeit einer Gebührenerhebung entscheidenden besonderen Vorteil dar.738 Das Kriterium der „Teilbarkeit“ Unabhängig davon, ob man mit der hier vertretenen Auffassung dem doppelgliedrigen oder dem formellen Gebührenbegriff folgt, bedarf es für die individuelle Zurechenbarkeit einer hoheitlichen Maßnahme stets einer Mindestanforderung. Eine spezifische Beziehung zwischen der Leistung und dem potenziellen Gebührenschuldner in Gestalt einer besonderen Verantwortlichkeit kann überhaupt erst dann beste‐ hen, wenn es sich bei der Leistung nicht nur um eine solche handelt, die jedermann gewährt wird.739 Sie muss vielmehr einen erkennbaren persönlichen Bezug zum potenziellen Schuldner zulassen. Dies wird im Schrifttum als „Kriterium der Teilbarkeit“ bezeichnet.740 Danach muss sich eine öffentliche Leistung in mindestens zwei Komponenten aufteilen lassen. Eine Komponente richtet sich an die (2) 736 Vgl. diesbezüglich die kontroversen Ansichten von Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284) und Heise, NVwZ 2015, 262 (266); vgl. zum Einwand Heises auch § 25 DFB-Durchführungsbestimmungen, http://www.dfb.de/fileadmin/_dfbdam/2799 4-07_Durchfuehrungsbestimmungen.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 737 Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284); ebenso Brüning, VerwArch 2015, 417 (431 f.). 738 Nolte, NJW-aktuell 2014, 14; Klein, DVBl. 2015, 275 (279); Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284). 739 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 86. 740 Hedtkamp, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 233; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 87; Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 94. C. Das gebührenrechtliche Modell 191 Allgemeinheit, die andere an eine aus der Allgemeinheit herausgelöste Einzelperson oder individualisierbare Personengruppe. Eine individu‐ elle Zurechenbarkeit einer polizeilichen Maßnahme scheidet also aus, sofern sie ausschließlich einen allgemeinen Bezug aufweist und somit gänzlich im „öffentlichen Interesse“ erfolgt. Das bedeutet im Umkehrschluss indes nicht, dass sich die Leistung ausschließlich an den potenziellen Gebührenschuldner richten muss, denn jede staatliche Handlungsweise weist einen Bezug zum öffentli‐ chen Wohl auf.741 Gleichzeitig ist damit auch nicht gesagt, dass alle „teilbaren“ Leistungen gebührenpflichtig sind, denn im Einzelfall kann trotz vorliegender „Teilbarkeit“ die Wesentlichkeitsschwelle hin zu einer besonderen Verantwortlichkeit nicht überschritten sein. Insofern statuiert dieses Kriterium eine Mindestanforderung, mithin einen An‐ knüpfungspunkt für eine Gebührenerhebung im Sinne eines „kleins‐ ten gemeinsamen Nenners“742 des materiellen und formellen Begriffs‐ verständnisses. Die inhaltliche Präzisierung des Kriteriums der „Teilbarkeit“ sowie seine praktische Relevanz bereiten jedoch Schwierigkeiten. Sofern man es mit Boll als rein kausalen Anknüpfungspunkt für eine staatliche Leistung und eine damit verbundene potenzielle Ge‐ bührenschuld begreift, bestehen keine Bedenken, die Veranstaltungs‐ durchführung als Bezugspunkt für die Polizeieinsätze anzusehen.743 Dann weisen die polizeilichen Gefahrenvorsorgemaßnahmen in Form der Präsenz und Überwachungstätigkeit im öffentlichen Raum eine in‐ dividuelle Komponente in Richtung des Veranstalters auf und stellen sich somit als „teilbar“ dar, weil die Spielaustragung unzweifelhaft con‐ ditio sine qua non für den Polizeieinsatz ist.744 Damit wird gleichzeitig jedoch die praktische Bedeutungslosigkeit des Merkmals der „Teilbarkeit“ für die vorliegende Untersuchung er‐ kennbar. Sofern man es mit Kausalitätsaspekten anreichert, indem man bereits die schlichte Ursächlichkeit zwischen der Durchführung der Veranstaltung und dem Polizeieinsatz ausreichen lässt, müsste 741 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 88. 742 Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 94. 743 Vgl. Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 99. 744 Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 99. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 192 man nahezu sämtliche polizeilichen Maßnahmen als „teilbar“ ansehen, da ein solcher Kausalzusammenhang in aller Regel feststellbar ist. Verbleibt man dagegen bei der obigen Feststellung, dass eine indi‐ viduelle Zurechenbarkeit einer polizeilichen Maßnahme ausscheidet, wenn sie in ihrer Wirkungsrichtung ausschließlich einen Allgemeinbe‐ zug unabhängig von ihrer kausalen Verursacherschaft aufweist – somit ausnahmslos im „öffentlichen Interesse“ erfolgt –, dann unterscheidet sich die „Teilbarkeit“ nicht mehr von der vorstehend erörterten und zentralen Frage nach der besonderen Vorteilhaftigkeit einer Leistung. Denn dann liegt der Fokus allein auf der für die Zulässigkeit einer Ge‐ bührenerhebung überhaupt nur relevanten und möglicherweise vor‐ teilhaften Wirkungsrichtung der staatlichen Maßnahme und nicht mehr auf ihrer Ursächlichkeit. Bei dem postulierten Kriterium einer „Teilbarkeit“ handelt es sich deshalb lediglich um den theoretischen Versuch, einen Bezugspunkt der Staatsleistung zu bestimmen. Ein praktischer Mehrwert im Sinne einer Filterfunktion kommt ihr über die besondere Vorteilhaftigkeit hinaus dagegen nicht zu. Das polizeiliche Einschreiten gegen Störer Zur polizeilichen Sicherheitsarbeit gehört das gezielte polizeiliche Ein‐ schreiten gegen Störer im öffentlichen Raum,745 beispielsweise durch die Aussonderung von Störern. Zu diesem Zweck werden Kontrollstel‐ len an von einer breiten Zuschauermasse frequentierten Wegen errich‐ tet, um Personen und Sachen zu durchsuchen und auf diesem Weg Waffen oder gefährliche Werkzeuge sicherzustellen oder Personen zur Verhinderung von unmittelbar bevorstehenden Straftaten oder Ord‐ nungswidrigkeiten in Gewahrsam zu nehmen. Aus diesen Maßnahmen ergibt sich allerdings keine besondere Vorteilhaftigkeit für die Veranstalter. Ihre Eigensicherungsmaßnah‐ men – etwa die Einlasskontrollen – werden durch diese polizeilichen Amtshandlungen nicht überflüssig, weil die Polizei allenfalls in der Lage ist, eine geringe Anzahl an Störern im Vorfeld der Veranstaltung bb) 745 Vgl. zur Frage der vorrangigen Kostentragung polizeipflichtiger Gewalttäter: Dritter Teil, C, III, 2, b). C. Das gebührenrechtliche Modell 193 auszusondern. Ein vollumfängliches Herausfiltern findet gerade nicht statt und ist ohne die Errichtung von Kontrollstellen, die alle Besucher zu passieren haben, nicht möglich. Zudem handelt es sich auch beim Einschreiten gegen polizeipflich‐ tige Störer nicht um eine den Veranstaltern obliegende Aufgabe. Daher kann der Veranstalter keine Einsparung an Vorsorgeaufwand verzeich‐ nen.746 Die verkehrspolizeilichen Maßnahmen Verkehrspolizeiliche Maßnahmen sind nicht anders als die polizeiliche Gefahrenvorsorge im öffentlichen Raum zu beurteilen. Es handelt sich ebenfalls um Leistungen, die an jeden gerichtet sind, der sie benötigt. Auch hiervon können völlig Unbeteiligte, die keinerlei Interesse an der Fußballveranstaltung haben und nicht auf dem Weg zum oder vom Stadion sind, betroffen sein. Diese verkehrspolizeilichen Maßnahmen richten sich an eine un‐ bestimmte Vielzahl von Personen, ohne eine besondere geldwerte Vor‐ teilhaftigkeit für die Veranstalter zu begründen. Das rechtzeitige Errei‐ chen des Stadions ist stets der Risikosphäre des einzelnen Besuchers zuzuordnen. Der Veranstalter legt lediglich den Ort der Spielaustra‐ gung fest und hat darüber hinaus keine Möglichkeit der Einflussnah‐ me auf die individuellen Anreiserouten der Besucher.747 Daher liegt es auch in diesem Zusammenhang näher, über eine individuelle Zure‐ chenbarkeit dieser Maßnahmen zu den insoweit tatsächlich besonders bevorteilten Verkehrsteilnehmern nachzudenken. Die verkehrspolizeilichen Maßnahmen ermöglichen in erster Linie den Veranstaltungsbesuchern eine privilegierte Anreise mit dem eige‐ nen PKW durch die Verringerung von Verkehrsbehinderungen. Hierin einen Veranstaltervorteil zu erblicken, geht fehl. Vorstellbar ist allen‐ falls, dass viele Anreisende ihren Entschluss, mit dem eigenen Fahr‐ zeug anzureisen, bei einer Einstellung der verkehrspolizeilichen Maß‐ nahmen überdenken und – den regelmäßigen Hinweisen sowohl vom Veranstalter selbst als auch der Polizei folgend – auf die massenhaft cc) 746 Vgl. Brüning, VerwArch 2015, 417 (430). 747 Schenke, NJW 1983, 1882 (1883); Brüning, VerwArch 2015, 417 (421); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 70. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 194 vorgesehenen öffentlichen Verkehrsanbindungen zurückgreifen wür‐ den. Die Ansicht, dass der Veranstalter ohne die polizeiliche Verkehrs‐ regelung und -überwachung wohl kaum eine geordnete und pünktli‐ che Veranstaltung mit wirtschaftlichem Nutzen unter Beachtung der Belange der Besucher durchzuführen imstande sei,748 ist daher abzu‐ lehnen. Ein geldwerter Vorteil für die Veranstalter kann auch nicht mit der Konstruktion von ersparten Aufwendungen durch diese polizeilichen Amtshandlungen begründet werden, denn diese Leistungen fallen in die ausschließliche Zuständigkeit der Polizei749 und können deshalb überhaupt nicht von den Veranstaltern erbracht werden. Soweit es ih‐ nen dagegen etwa innerhalb der Parkplatzbereiche möglich ist, leitend und unterstützend einzugreifen, geschieht dies vollumfänglich – auch in finanzieller Hinsicht – in Erfüllung ihrer Verkehrssicherungspflicht. Die DFL als potenzielle Gebührenschuldnerin? Nachdem aufgezeigt wurde, welche polizeilichen Maßnahmen über‐ haupt geeignet sind, den Veranstaltern konkrete Vorteile im gebühren‐ rechtlichen Sinne zu vermitteln, soll nachfolgend die Veranstalterei‐ genschaft näher in den Blick genommen werden. Im konkreten Bremer Vorhaben wird nach § 4 Abs. 4 BremGeb‐ BeitrG eine Gebühr „von Veranstaltern oder Veranstalterinnen erho‐ ben, die eine gewinnorientierte Veranstaltung durchführen“. Der Ver‐ anstalter ist danach Gebührenschuldner und Adressat eines entspre‐ chenden Gebührenbescheids. Die Bremer Initiatoren gehen davon aus, Veranstalter im Sinne dieser Vorschrift sei „in jedem Fall“ der austra‐ gende Heimverein.750 Daneben soll aufgrund eines „nicht auflösbaren sachlichen und organisatorischen Zusammenhalts“ auch die DFL als Mitveranstalterin einstehen.751 Die bisherigen Gebührenbescheide aus Bremen erreich‐ 3. 748 Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kom‐ merziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (79). 749 Braun, Die Polizei 2013, 321 (325). 750 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 19. 751 Bremische Bürgerschaft (Landtag), a.a.O. C. Das gebührenrechtliche Modell 195 ten nicht den SV Werder Bremen als örtlichen Heimverein, sondern wurden ausschließlich an die DFL adressiert. Obwohl auch der Bremer Senatsbericht davon ausgeht, dass der austragende Verein als Veran‐ stalter anzusehen sei, weicht Bremen – unter Einräumung „eines durchaus bestehenden prozessualen Risikos“752 – auf eine vermeintlich bestehende Mitveranstaltereigenschaft der DFL aus.753 Fehlerhafte Ausübung des Auswahlermessens zwischen mehreren Gesamtschuldnern? Dieses Vorgehen wurde von der zweiten Kammer des Verwaltungsge‐ richts Bremen im Rahmen der mündlichen Verhandlung am 17. Mai 2017 kritisiert. Das Gericht, das eine Veranstaltereigenschaft der DFL annahm, hegte Bedenken gegen die nach § 13 Abs. 4 BremGebBeitrG getroffene Auswahl der Gesamtschuldner. Ob die Entscheidung, die DFL als alleinige Kostenschuldnerin in Anspruch zu nehmen, mögli‐ cherweise ermessensfehlerhaft war, wurde im Urteil letztlich mangels Entscheidungserheblichkeit offen gelassen. Dennoch neigte das Gericht nach der Vorberatung in der mündli‐ chen Verhandlung dazu, diesbezüglich von einem Ermessensfehler auszugehen. Es berief sich auf die Rechtsprechung des OVG Bremen, wonach die zu treffende Ermessensentscheidung nicht dem Schuldner‐ schutz, sondern der Verwaltungsvereinfachung und der Effizienz des Gesetzesvollzugs diene.754 Weiterhin sei die Behörde im Regelfall nicht verpflichtet, die Gründe ihrer Ermessensentscheidung im Hinblick auf die Auswahl der Kostenschuldner anzugeben.755 Während der an die DFL adressierte Ausgangsbescheid vom 18. August 2015 keine Ermessenserwägungen enthielt, verwies die Be‐ a) 752 Bremische Bürgerschaft (Landtag), a.a.O. 753 Böhm, NJW 2015, 3000 (3004) konstatiert, dass eine Kostenbelastung des SV Werder Bremen den Erstellern der Rechnung als politisch wenig opportun er‐ scheinen dürfte, um dem Verein als Bremer Aushängeschild keine Wettbewerbs‐ nachteile zu bescheren und die Verlagerung seiner Heimspiele in benachbarte Bundesländer nicht zu provozieren; vgl. hierzu die Ausführungen des Verwal‐ tungsgerichts Bremen im Rahmen der mündlichen Verhandlung zum Auswahler‐ messen: Dritter Teil, C, II, 3, a). 754 OVG Bremen NordÖR 2015, 79 (81) mwN. 755 OVG Bremen NordÖR 2015, 79 (81) mwN. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 196 hörde in ihrem Widerspruchsbescheid auf die Kostenschuld der DFL aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität. Gleichzeitig wurde aber zusätzlich auch auf die Ausführungen in der Mitteilung des Senats vom 22. Juli 2014 zum Begriff des Veranstalters Bezug genommen.756 Hier sah das Gericht eine gewisse Widersprüchlichkeit in der Ar‐ gumentation: Denn auf der einen Seite geht die in Bezug genommene Mitteilung des Senats im Ergebnis davon aus, „dass der austragende Verein in jedem Fall als Veranstalter anzusehen“ sei, aber im Sinne des Gebührenrechts auch die DFL – „vorbehaltlich eines durchaus beste‐ henden prozessualen Risikos“ – als Veranstalterin in Anspruch genom‐ men werden könne. Die Vorsitzende Richterin Benjes führte hierzu aus: „Und wenn man das jetzt sieht, dass auf der einen Seite die Beklagte selber davon ausgeht, dass es ein prozessuales Risiko war, eventuell die Klägerin als Veranstalterin anzunehmen, andererseits aber allen klar war, Werder ist Veranstalter, dann fragt man sich natürlich, ob dann der Gesichts‐ punkt Verwaltungspraktikabilität nicht eher näher gelegt hätte, dass man zumindest an beide Gesamtschuldner einen Bescheid schickt.“ Darüber hinaus wurde die Inanspruchnahme der DFL in der Mit‐ teilung des Senats damit begründet, dass eine „Wettbewerbsverzerrung innerhalb des Profifußballs in Deutschland“ vermieden werden soll‐ te.757 Diesbezüglich stellte das Gericht zutreffend klar, dass dies eine sachwidrige Ermessenserwägung darstelle, denn nach der vorgenann‐ ten Rechtsprechung des OVG Bremen sei der Schuldnerschutz gerade kein hinreichendes Ermessenskriterium im Gebührenrecht.758 Veranstaltereigenschaft der DFL? Zur vorstehenden Problematik des Auswahlermessens gelangt man je‐ doch erst, wenn die DFL selbst überhaupt als Mitveranstalterin der je‐ weiligen Spielaustragung anzusehen ist. Dies wirft daher die Fragen auf, ob die von den Bremer Initiatoren vorgenommene Auslegung des Veranstalterbegriffs haltbar ist, wer im vorliegenden Bezugsrahmen tatsächlich als Veranstalter einer Spielaus‐ b) 756 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 16 ff. 757 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 24. 758 OVG Bremen NordÖR 2015, 79 (81). C. Das gebührenrechtliche Modell 197 tragung im Lizenzfußball anzusehen ist und ob in rechtlicher Hinsicht überhaupt Vorgaben für diese Begriffsbestimmung existieren. Insbesondere die nationale Wettkampforganisation und das da‐ durch zwangsläufig hervorgerufene Zusammenwirken mehrerer Aus‐ tragungsbeteiligter erschwert die Veranstalterbestimmung im Fußball‐ betrieb.759 Während die verschiedenen Verbände und Institutionen in Gestalt von DFB, Ligaverband und DFL die organisatorischen Rahmenbedin‐ gungen der jeweiligen Veranstaltungen festlegen, obliegt die konkrete Durchführung den austragenden Heimvereinen.760 Folglich kann hier nicht von einem einzigen, alles in den Händen haltenden Organisator ausgegangen werden, der sowohl in organisatorisch-planerischer als auch in finanzieller Hinsicht das Veranstaltungsrisiko trägt und sich überdies mit dem alleinigen realisierenden Vollzug konfrontiert sieht.761 Es bedarf einer differenzierenden Betrachtungsweise: Im deutschen Recht gibt es eine Vielzahl an Rechtsvorschriften, die den Veranstalterbegriff aufgreifen, wobei dieser je nach einschlägigem Kontext sehr unterschiedliche Begriffsinhalte erfährt. Es gibt unterschiedliche Kriterien, die auch kumulativ als Ansatz‐ punkte zur Konkretisierung des Veranstalterbegriffs herangezogen werden können. Neben den Merkmalen der organisatorischen Pla‐ nung und Initiierung,762 der tatsächlichen Realisierung und Durchfüh‐ rung763, der Übernahme des finanziellen Risikos764 oder der „erschöp‐ 759 Lange, Sommermärchen, S. 84. 760 Stümper, Die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei Großsportveranstaltungen, S. 21. 761 Vgl. Schulze, JURA 2011, 481 (483 Fn. 27). 762 Caninenberg, Die Sportveranstaltungsausfallversicherung, S. 26 ff.; Richtsfeld, Das Rechtsverhältnis zwischen Sportveranstalter und Zuschauer, S. 22 ff. 763 Bereits 1911 äußerte sich das Reichsgericht zum Veranstalterbegriff und stellte fest, dass als Veranstalter derjenige anzusehen sei, der die Veranstaltung angeord‐ net habe und durch dessen Tätigkeit sie ins Werk gesetzt werde, vgl. RGZ 78, 84 ff. (Aktz. I 487/10); Eichenberger, Zivilrechtliche Haftung des Veranstalters sportlicher Wettkämpfe, S. 12. 764 1956 griff der BGH die Erwägungen des Reichsgerichtes auf und konkretisierte diese dahingehend, dass insbesondere derjenige als Veranstalter anzusehen sei, der für die Veranstaltung in organisatorischer sowie finanzieller Hinsicht verant‐ wortlich sei, vgl. BGH GRUR 1956, 515 (516); so auch BGH GRUR 1960, 606 (607); Siegfried, Die Fernsehberichterstattung von Sportveranstaltungen, S. 30; Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 19. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 198 fenden Auswertung“ veranstaltungstypischer wirtschaftlicher Möglich‐ keiten765, wird auch die Erstellung eines „vermarktungsfähigen Pro‐ duktes“766 als Kriterium diskutiert. Da jedenfalls für den konkreten hier in Rede stehenden Kontext keine einheitliche Veranstalterdefinition existiert, bieten sich mögli‐ cherweise bisherige Erwägungen zur Bestimmung des Veranstalters an. Der BGH beschäftigte sich im Jahr 1997767 mit der Veranstalterei‐ genschaft in einem fußballerischen Kontext: Konkret ging es um die Befugnis zur Vermarktung von Fernsehübertragungsrechten für die Heimspiele der deutschen Vereine, die am UEFA-Pokal oder am Pokal der europäischen Pokalsieger teilnahmen. Eine solche Berechtigung war entscheidend von der Frage abhängig, wen man als Veranstalter dieser Spiele ansah. In diesem kartellrechtlichen Bezugsrahmen führte der BGH Folgendes aus: „Auch wenn DFB und UEFA einen organisatorischen Rahmen für den Wettbewerbsfußball schaffen, bleiben die die Fußballspiele austra‐ genden Vereine diejenigen, welche wesentliche wirtschaftliche Leistun‐ gen für die Vermarktung der Fernsehübertragungsrechte erbringen. Sie stellen vor allem – zusammen mit dem jeweiligen Wettbewerbs‐ partner – die Spieler, deren von den vereinsinternen Betreuern vorbe‐ reiteter und begleiteter Wettkampf gegeneinander das Produkt schafft, das auf das Interesse der Zuschauer stößt. Darüber hinaus leistet der jeweilige Heimverein die notwendige organisatorische Arbeit vor Ort: Er hat vor allem das Stadion mit allen seinen Einrichtungen bereitzu‐ stellen und herzurichten, den Kartenverkauf und die Werbung hierfür durchzuführen, sowie beim Zu- und Abgang der Zuschauer in Abspra‐ che mit der Polizei und den örtlichen Verkehrsunternehmen organisa‐ torisch mitzuwirken. Dadurch wird erst das Fußballspiel als Veranstal‐ 765 Vgl. BGH GRUR 1971, 46 (47), wonach die Tätigkeit eines Veranstalters von Be‐ rufsboxkämpfen im Wesentlichen in der für das Zustandekommen und die Ab‐ wicklung erforderlichen organisatorischen Arbeit, im Abschluss von Verträgen mit den Boxern und deren Managern, in der Miete geeigneter Räume, in der Werbung für die einzelnen Veranstaltungen und in der die vorhandenen wirt‐ schaftlichen Möglichkeiten ausschöpfenden Auswertung der einzelnen Veranstal‐ tungen bestehe. Dazu gehörten etwa auch der Verkauf von Eintrittskarten oder Programmheften. 766 BGH NJW 1998, 756 (758); Mahler, SpuRt 2001, 8 (10). 767 BGH NJW 1998, 756. C. Das gebührenrechtliche Modell 199 tung zu einer gewerblichen Leistung, die eine Vermarktung in umfas‐ sender Weise ermöglicht. Der Heimverein ist der natürliche Marktteil‐ nehmer, der die von ihm im Zusammenwirken mit dem anderen Ver‐ ein erarbeitete Leistung auf der Grundlage abgesprochener Gegensei‐ tigkeit vermarkten darf. Für den Kartenverkauf, für die Veräußerung der Stadionzeitung, von Fan-Artikeln oder Speisen und Getränken im Stadion oder für die Vermietung von Werbeflächen und ähnlichen kommerziellen Aktivitäten besteht daran kein Zweifel.“768 Im Grundsatz waren danach aufgrund des Kriteriums der Organi‐ sationsherrschaft die jeweiligen austragenden Heimvereine als Veran‐ stalter anzusehen.769 In Frage steht nun, ob es auch einen gebührenrechtlichen Begriff des Veranstalters gibt und ob sich die vorgenannten Erwägungen der Rechtsprechung zumindest teilweise auf die Situation einer im Raum stehenden Auferlegung von Polizeikosten übertragen lassen. Feststeht, dass ein gebührenrechtlicher Veranstalterbegriff auf‐ grund der Konnexität von Sach- und Finanzierungsverantwortlichkei‐ ten nicht eigenständig und losgelöst von dem einschlägigen materiel‐ len Sachrecht definiert werden kann. Bei der Frage, wer als Veranstal‐ ter anzusehen ist, kann daher nicht isoliert das Abgabenrecht herange‐ zogen werden. Das vorliegend maßgebliche Sachrecht ist aufgrund des gefahrenabwehrrechtlichen Bezugsrahmens das Ordnungsrecht, so‐ dass der Veranstalterbegriff hier in einem ordnungsrechtlichen Kon‐ text bestimmt werden muss. Wie festgestellt, basiert die Möglichkeit der Gebührenerhebung auf der Annexkompetenz des jeweiligen Landesgesetzgebers zur Gesetzge‐ bungskompetenz im Gefahrenabwehrrecht. Insofern ist die Begriffsbe‐ stimmung daher unweigerlich von einem ordnungsrechtlichen Bezug geprägt.770 Im Kern geht es also um die Frage, wem es obliegt, diejenigen Ent‐ scheidungen zu treffen bzw. zu beeinflussen, die eine größtmögliche Sicherheit der Veranstaltungsdurchführung gewährleisten. 768 BGH NJW 1998, 756 (758 f.). 769 Ebenso Orth, in: Online-Artikel Zeit v. 04.08.2014, http://www.zeit.de/sport/2014 -08/rauball-polizei-polizeikosten-dfl-bundesliga (letzter Abruf am 01.11.2017). 770 Vgl. Brüning, VerwArch 2015, 417 (434 f.). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 200 Diesbezüglich ist zunächst zu konstatieren, dass es die Heimverei‐ ne sind, die im Veranstaltungsvorfeld gemeinsam mit der Polizei be‐ sondere Sicherheitskonzepte ausarbeiten, die erst einen effektiven und auch wirtschaftlichen Einsatz der Polizeikräfte ermöglichen und maß‐ geblichen Einfluss auf die Sicherheitslage und die sekundäre Kosten‐ forderung haben. Eine effektive Gefahrenabwehr anlässlich einer Spiel‐ austragung wird erst durch eine bewusste und verantwortungsvolle Kooperation zwischen den von den Heimvereinen eingesetzten und vollumfänglich finanzierten Sicherheitsunternehmen und den staatli‐ chen Polizeikräften ermöglicht. Im ordnungsrechtlichen Kontext sind es die Heimvereine, die erforderliche Sicherheitsvorkehrungen ergrei‐ fen, einen Veranstaltungsleiter stellen, eine erhebliche Zahl an Ord‐ nungskräften vorhalten und intensiv mit der Polizei kommunizie‐ ren.771 Darüber hinaus nehmen die Vereine selbst die maßgeblichen Präventivmaßnahmen vor, indem sie in Gewaltprävention investieren, dadurch Fanprojekte fördern und den Einsatz von Fanbeauftragten fi‐ nanzieren oder Gewalttäter und Randalierer mit Stadionverboten bele‐ gen, die von den eigens finanzierten Sicherheitsunternehmen durchge‐ setzt werden. Letztlich entscheiden die jeweiligen Heimvereine maßgeblich – insbesondere bei sicherheitsrelevanten Aspekten – selbst über die Art und Weise der Ausrichtung ihrer Spiele. Sie sind daher – im Gegensatz zur DFL – in der Lage, durch risikomindernde und gefahrenabwehren‐ de Maßnahmen ausschlaggebenden Einfluss auf die Sicherheitslage zu nehmen. Die Organisationspflichten zur sicherheitsrechtlichen Risiko‐ minimierung obliegen folglich allein dem Heimverein, weshalb sich an die Sicherheitsfrage anknüpfende Abgabenpflichten auch nur auf den Heimverein als Veranstalter beziehen können. Zudem haben die Ausführungen zur Vorteilsbestimmung gezeigt, dass die gebührentauglichen polizeilichen Maßnahmen in aller Regel den Heimvereinen und gerade nicht der DFL Vorteile im gebühren‐ rechtlichen Sinne vermitteln. Dieser Gegenleistungsbezug ist sodann auch bei der sekundären Kostenforderung zu wahren, denn das Vor‐ teilsprinzip basiert schließlich auf der Abschöpfung einer tatsächlich bestehenden wirtschaftlichen Begünstigung. Dadurch ist die gebüh‐ 771 Vgl. Böhm, NJW 2015, 3000 (3004). C. Das gebührenrechtliche Modell 201 renrechtliche Inanspruchnahme an die Wirkungsrichtung der Staats‐ leistung gebunden. Eine andere Beurteilung würde zu einem nicht hin‐ nehmbaren Auseinanderfallen von Bevorteiltem und Gebührenschuld‐ ner führen. Verbandsrechtliche Strafen aufgrund des Einsatzes von Pyrotech‐ nik oder gewalttätigen Ausschreitungen gerade innerhalb der Stadien richten sich an die Heimvereine.772 Wenn etwa aufgrund zu erwarten‐ der erheblicher Ausschreitungen das Gästekartenkontingent reduziert werden muss, dann ist auch davon der Heimverein wirtschaftlich be‐ troffen. Denn sie erhalten jeweils die Einnahmen aus ihren Heimspie‐ len und haben dafür die für die Ausrichtung anfallenden Kosten zu tragen.“773 Diese Beispiele zeigen, dass ausschließlich die austragenden Vereine gebührenrechtliche Vorteile erlangen können und folglich auch nur sie als Schuldner heranzuziehen sind. Die DFL organisiert dagegen den Spielbetrieb, indem sie beispiels‐ weise die Regelspielpläne erstellt und die Anstoßzeiten festlegt, und ist für die Vermarktung des Lizenzfußballs insgesamt zuständig. Ihre Mit‐ wirkung beschränkt sich daher – wie die des DFB hinsichtlich des UE‐ FA-Pokals – auf schlichte Koordinierungsaufgaben, die einer besseren und gleichmäßigeren Vermarktung dienen. Im vorliegenden ord‐ nungsrechtlichen Bezugsrahmen hat dieser Beitrag aus den vorstehen‐ den Gründen jedoch außer Betracht zu bleiben. 772 Brüning, VerwArch 2015, 417 (435). 773 Vgl. § 6 der RiLi zur Spielordnung, http://s.bundesliga.de/assets/doc/1060000/10 59631_original.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 202 Im gebührenrechtlichen Verständnis des Veranstalterbegriffs sind daher allein die austragenden Heimvereine als Veranstalter anzuse‐ hen.774 Der DFL kommt keine (Mit-)Veranstaltereigenschaft zu. Im konkreten Fall der Bremer Regelung führt dies dazu, dass als Veranstalter im Sinne des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG ausschließlich der SV Werder Bremen anzusehen ist.775 Ergebnis zur Gebührenschuldnerschaft der Veranstalter Es lässt sich daher Folgendes zusammenfassend festhalten: Eine persönliche Gebührenpflicht der Veranstalter lässt sich nicht auf das gebührenrechtliche Veranlasserprinzip stützen. Weder ist das Polizeiaufgebot von ihnen beantragt noch kann ihnen eine polizei‐ pflichtige Verhaltensverantwortlichkeit unterstellt werden, die regel‐ mäßig zu einer Veranlasserschaft im gebührenrechtlichen Sinne führt. Die Veranstalter selbst geben keinerlei Anknüpfungspunkte für ein präzisiertes Fehlverhalten. Daher kommt es für die Zulässigkeit einer gebührenrechtlichen Inanspruchnahme maßgeblich darauf an, ob die polizeilichen Leistun‐ gen zu einem besonderen Vorteil der Veranstalter führen, der es vor 4. 774 So bestimmt es auch § 3 Abs. 1 der RiLi zur Spielordnung, http://s.bundesliga.de/ assets/doc/1060000/1059631_original.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017); ebenso Böhm, NJW 2015, 3000 (3004); Böhm, Teurer Fußball, in: FAZ v. 05.08.2015, http://www.faz.net/aktuell/politik/staat-und-recht/gastbeitrag-teurer-fussball-13 735863 .html?printPagedArtic le=true#pageIndex_2 (letzter Abruf am 01.11.2017); Brüning, VerwArch 2015, 417 (436); Schiffbauer, Eine verfassungs‐ rechtliche Abwehrschlacht, http://www.juwiss.de/98-2014/ (letzter Abruf am 01.11.2017); Klein, DVBl. 2015, 275 (281); Orth, in: Online-Artikel Zeit v. 04.08.2014, http://www.zeit.de/sport/2014-08/rauball-polizei-polizeikosten-dflbundesliga (letzter Abruf am 01.11.2017); ohne gebührenrechtlichen Bezug wohl auch Henseler, Die rechtlichen Dimensionen des bundesweiten Stadionverbots, S. 289; a.A. Hermann/Buljevic, NordÖR 2015, 198 (202), die jedoch eine Begrün‐ dung schuldig bleiben. 775 Die Adressierung des Gebührenbescheids an die DFL ist ersichtlich von dem Ge‐ danken geprägt, den SV Werder Bremen nicht zu benachteiligen; rechtlich haltbar ist sie dagegen nicht. Darüber hinaus muss in Erwägung gezogen werden, ob im Falle zukünftig hinzutretender Gebührenbescheide aus anderen Bundesländern eine solche Kostenkonzentration auf die DFL als alleinige Adressatin nicht eine für sie erdrosselnde Wirkung nach sich zieht; vgl. hierzu: Dritter Teil, C, IV, 5, a). C. Das gebührenrechtliche Modell 203 dem Grundsatz der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen recht‐ fertigt, ihnen die anfallenden Polizeikosten aufzuerlegen. Es muss sich dabei um einen geldwerten Vorteil handeln. Mit der Rechtsprechung des BVerwG ist ferner davon auszugehen, dass auch eine Gebührenerhebung zulässig ist, sofern das „öffentliche Interesse“ überwiegt, solange die staatliche Maßnahme dem Gebührenschuldner einen besonderen Vorteil zu vermitteln imstande ist. Es existiert kein verfassungsrechtlicher Anknüpfungspunkt für die traditionelle und weit verbreitete Praxis einer Gebührenbefreiung für Amtshandlungen im „überwiegenden öffentlichen Interesse“. Finanzielle Vorteile können sich daraus ergeben, dass die entspre‐ chende staatliche Leistung aktiv zu einer Vermögensmehrung der Ver‐ anstalter führt, indem sie die Voraussetzungen dafür schafft, dass ih‐ nen entweder eine Ertragssteigerung zukommt oder bestehende Ein‐ nahmeverhältnisse sichert, die ohne eine solche Amtshandlung nicht möglich wären. Aber auch das Einsparen eigener Aufwendungen – et‐ wa für bestimmte Sicherungsmaßnahmen im Pflichtenkreis der Veran‐ stalter – kann durch die ersetzende Vornahme polizeilicher Leistungen wirtschaftliche Vorteile vermitteln. Unterstützende Gefahrenvorsorgemaßnahmen der Polizeikräfte anlässlich der Einlasskontrollen zum umgrenzten Stadionbereich und innerhalb der Stadien sind in der Lage, solche Vorteile im gebühren‐ rechtlichen Sinne zugunsten der Veranstalter zu begründen. Polizeiliche Gefahrenvorsorgemaßnahmen im öffentlichen Ver‐ kehrsraum legitimieren dagegen keine persönliche Gebührenpflicht der Veranstalter, da diese Leistungen der Veranstaltung selbst keinen besonderen Sicherheitsvorteil erbringen, wie die beispielhaften Aus‐ führungen zur „einschließenden Begleitung“ zeigen.776 Insofern profi‐ tieren die Veranstalter gerade nicht in einer den Zugangskontrollen im Rahmen der „Luftsicherheitsgebühr I“ vergleichbaren Art und Weise. Bei dieser polizeilichen Präsenz und Überwachungstätigkeit handelt es sich um den typischen Fall einer ausschließlich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen und damit an die Allgemeinheit gerichteten Leistung ohne persönlichen Bezug zum Veranstalter. Es fehlt diesen 776 Nolte, NJW-aktuell 2014, 14; Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 204 Maßnahmen an der erforderlichen „Konnexität zwischen dem Leis‐ tungsinhalt und individuellem Erfolg“. Während das konkrete von hoheitlichen Befugnissen gedeckte Einschreiten gegen Störer innerhalb der umgrenzten Stadionbereiche neben der reinen Gefahrenvorsorge den Veranstaltern einen besonde‐ ren Sicherheitsvorteil erbringt, ist in den vergleichbaren polizeilichen Amtshandlungen im öffentlichen Raum ein solcher gebührenrechtli‐ cher Vorteil nicht zu sehen. Eine Gebührenforderung für Maßnahmen außerhalb des privaten Verantwortungsbereichs basiert auf dem Versuch, die Veranstalter in unzulässiger Weise als gebührenrechtliche Veranlasser zu sehen, nicht aber auf der dezidierten und erfolgreichen Bestimmung einer beson‐ deren Vorteilhaftigkeit des polizeilichen Handelns. Dem Bremer Vor‐ haben, Gebühren auch für den Polizeieinsatz zur Vermeidung von Ge‐ walttaten bei Fußballspielen im öffentlichen Raum erheben zu wollen, ist daher bereits hier eine strikte Absage zu erteilen. Nicht das gesamte Polizeiaufgebot anlässlich von Fußballspielen zieht Vorteile im gebührenrechtlichen Sinne zugunsten der Veranstal‐ ter nach sich und kann daher keine umfassende, sondern nur eine teil‐ weise persönliche Gebührenschuld legitimieren.777 Ansichten, nach denen der Veranstalter bei einer kommerziellen Großveranstaltung durch den Polizeieinsatz in einer Art und Weise profitiere, die eine Ge‐ bührenlast rechtfertige, treffen ausschließlich für polizeiliche Leistun‐ gen anlässlich der Einlasskontrollen und innerhalb der Stadien zu. Häufige Anspielungen auf die erheblichen erwirtschafteten Gewin‐ ne der Veranstalter und ihre finanzielle Profitorientierung drängen vielmehr den Gedanken der persönlichen Leistungsfähigkeit in den Vordergrund, betreffen mit Ausnahme der dargelegten Maßnahmen jedoch nicht die Sphäre der für eine Gebührenerhebung entscheiden‐ den Vorteilhaftigkeit.778 Bei dem Verweis auf die übrigen Leistungen der Polizei geht es daher vielmehr um die Legitimation einer Abgabe 777 Wie Häde, Innere Sicherheit und Abgabenstaat, in: Jachmann/Stober, Finanzie‐ rung der inneren Sicherheit, S. 9 (22) zutreffend vermutet. 778 Die Annahme einer pauschalen Vorteilhaftigkeit der Maßnahmen zugunsten der Veranstalter ist daher ersichtlich von dem Wunsch geprägt, die solventeste Partei als Gebührenschuldner zu erringen, ebenso Klein, DVBl. 2015, 275 (279). C. Das gebührenrechtliche Modell 205 nach gegenleistungsfremden Kriterien und damit nicht mehr um eine Gebühr, sondern um eine Steuer.779 Im Ergebnis wird das Bestreben einer Überwälzung der Kosten von Polizeieinsätzen anlässlich von Fußballspielen bereits durch die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine zulässige Gebührener‐ hebung eingegrenzt. Die Auferlegung von Gebühren als nichtsteuerli‐ che Abgaben zulasten der Veranstalter weist für die überwiegende An‐ zahl von polizeilichen Maßnahmen die vom BVerfG geforderte beson‐ dere sachliche Rechtfertigung nicht auf und hebt sich daher nicht deutlich vom Finanzierungsmittel der Steuer ab. Schließlich kommt der DFL eine teilweise postulierte Mitveran‐ staltereigenschaft nicht zu. Der in einem gebührenrechtlichen Kontext zu bestimmende Veranstalterbegriff lässt ausschließlich die austragen‐ den Heimvereine als Veranstalter und potenzielle Gebührenschuldner zu. Die Zulässigkeit von Gebührenerhebungen für Maßnahmen der Gefahrenabwehr Festgestellt wurde bisher, dass die Veranstalter für bestimmte polizeili‐ che Maßnahmen, die ihnen eine besondere Vorteilhaftigkeit im gebüh‐ renrechtlichen Sinne vermitteln, nach den an das Finanzierungsinstru‐ ment der Gebühr zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen grundsätzlich finanziell in Anspruch genommen werden können. Im Nachfolgenden soll – unabhängig von den dem Wesen der Gebühr im‐ manenten Erfordernissen der Veranlassung und Vorteilhaftigkeit – den speziell gegen die Zulässigkeit von Gebührenerhebungen für Maß‐ nahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr vorgebrachten Bedenken nachgegangen werden. Möglicherweise ist die Zulässigkeit einer gebührenrechtlichen In‐ anspruchnahme von privaten Fußballveranstaltern bereits deshalb zu verneinen, weil auch eine zusätzliche – über den üblichen Polizeibe‐ darf hinausgehende – Bereitstellung von Einsatzkräften bei „Risiko‐ spielen“ durch erhobene Steuern im Vorfeld abgegolten ist. III. 779 Brüning, VerwArch 2015, 417 (431). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 206 Das hängt davon ab, ob die staatliche Gefahrenabwehr – auch dort, wo sie dem Einzelnen einen besonderen Vorteil vermittelt – einer Fi‐ nanzierung mittels Gebührenerhebungen überhaupt zugänglich ist. Wie aufgezeigt, bekräftigt die Rechtsprechung regelmäßig, dass dem Gebührengesetzgeber bei der Frage, welche individuell zurechen‐ baren Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen möchte, ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht.780 Dieser umfängliche Spielraum ist aber gerade im Kontext gefahrenabwehrender staatlicher Maßnah‐ men bedenklich, weil dies ohne weitergehende verfassungsrechtliche Einschränkungen zu einer Rückkehr in veraltete Zeiten, in denen der „Gebührenfiskalismus“ zur Deckung der Finanzknappheit der öffentli‐ chen Hand ein probates Mittel zu sein schien, führen kann.781 Folge einer Ausweitung landesrechtlicher Gebührentatbestände insbesonde‐ re bei gefahrenabwehrendem Handeln wäre die Entwicklung zu einem grenzenlosen staatlichen Gebührenerfindungsrecht. Entsprechend könnten einem „gebührenfinanzierten Dienstleis‐ tungsstaat“782 weitere verfassungsrechtliche Grenzen aufzuerlegen sein, die – neben dem bereits dargelegten Prinzip des Steuerstaates – teilweise im Rechtsstaatsprinzip oder in den verfassungsrechtlichen Schutzpflichten des Staates gesehen werden. Götz hat die Besorgnis in der Bevölkerung vor einer weitreichen‐ den Gebührenfinanzierung gefahrenabwehrender Maßnahmen der Polizei damit begründet, dass die Wirklichkeit des vollzugpolizeilichen Schutzes für die Öffentlichkeit der „am einfachsten abzulesende Grad‐ messer des Stands der Rechtsstaatlichkeit“ sei.783 Auch die Ansicht, dass die einzelfallbezogene Abrechnung von Polizeileistungen das 780 BVerfG NJW 1979, 1345 ff.; BVerfG NJW 1998, 2128 ff.; BVerfG NJW 1999, 3550 ff.; BVerfG NVwZ 1999, 176 (177). 781 Bohley, Die öffentliche Finanzierung, S. 69: „Als Gebührenfiskalismus bezeichnete man einen Zustand, bei dem die Obrigkeit ihren Finanzbedarf in großem Umfang über Gebühren deckte, wobei die oft haarsträubendsten Fiktionen als legitimieren‐ der Grund für deren Erhebung dienten. So konnten beispielsweise die Geburt eines Thronfolgers oder die Heirat einer Prinzessin als Tatbestände gelten, bei deren Vor‐ liegen von den Bürgern eine Gebühr für ein ‚frohes Ereignis‘ verlangt wurde.“; vgl. bereits Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (193), der vor einem Rückfall in jenen Ge‐ bührenfiskalismus warnte. 782 Gramm, Der Staat 1997, 267 (267); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/ Denninger, S. 1363. 783 Götz, DVBl. 1984, 14 (19). C. Das gebührenrechtliche Modell 207 Staatsverständnis der Bürger empfindlich berühre,784 verdient insoweit Beachtung. Teilweise wird deshalb die Auffassung vertreten, dass staatliche Leistungen zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit einer Ge‐ bührenerhebung selbst in den Fällen nicht zugänglich sind, in denen sie dem Einzelnen als potenziellem Gebührenschuldner in besonde‐ rem Maße zugutekommen und danach grundsätzlich die vorgenann‐ ten, an die Gebühr zu stellenden Anforderungen erfüllen.785 Zusätzlich stellt sich die Frage, ob den jeweiligen Landesgesetzge‐ bern nicht die Kompetenz für die Einführung von Tatbeständen fehlt, die auch Gebührenerhebungen für strafverfolgende Maßnahmen der Polizei umfassen. Die Gewährleistung der inneren Sicherheit als Staatsaufgabe Die Aufrechterhaltung der öffentlichen inneren Sicherheit wird seit je‐ her als eine elementare786 staatliche Kernaufgabe und als Fundament 1. 784 Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky, Vom Steuerstaat zum Gebüh‐ renstaat, S. 179 (183). 785 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165 (176 f.); Isensee, Nichtsteuerliche Abgaben, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (450); vgl. auch Habermann, Ge‐ bühren für Gefahrenabwehr, S. 342 ff.; vgl. Selmer, Gedanken zur polizeirechtli‐ chen Verhaltensverantwortlichkeit, in: Gedächtnisschrift Martens, S. 483 (503 f.); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1371. 786 Vgl. Hillgruber, JZ 2007, 209 (210); vgl. zu weiteren Bezeichnungen, mit denen versucht wird, der besonderen Bedeutung der Gefahrenabwehr Rechnung zu tra‐ gen: Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 190 f. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 208 eines jeden Rechtsstaats angesehen.787 788 Für die Beantwortung der Frage, ob sich eine Begrenzungswirkung für die hier diskutierten Ge‐ bührenerhebungen aus der Staatsaufgabenlehre ableitet, muss an die‐ ser Stelle zunächst grundlegend zwischen dem Staatsziel und der Staatsaufgabe der Gewährleistung der inneren Sicherheit differenziert werden. Bei Staatszielen handelt es sich um verfassungsrechtlich positivier‐ te Ziele, die dem Staat eine konstant andauernde Berücksichtigung und zielgerichtete Erfüllung bestimmter Aufgaben auferlegen.789 Die Gewährleistung der inneren Sicherheit wird zwar vom Verfassungstext an keiner Stelle explizit als Staatsziel benannt,790 dennoch ist sie als solches anerkannt.791 Auch das BVerfG stellt fest, dass die Sicherheit des Staates als ver‐ fasste Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleis‐ tende Sicherheit seiner Bevölkerung unverzichtbare Verfassungswerte sind, da die Institution Staat von ihnen die eigentliche und letzte Rechtfertigung herleitet.792 Staatsziele können sich aus einer Gesamt‐ schau verschiedener Bestimmungen des Verfassungstextes – insbeson‐ dere aus den Grundrechten – ergeben. Einer ausdrücklichen Kodifizie‐ 787 BVerfGE 46, 214 (223); BVerfGE 49, 24 (56 f.); BVerfGE 115, 320 (346); Depen‐ heuer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 a Rn. 2; Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 27; Gramm, Der Staat 1997, 267 (278); Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 164; Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (193); Brüning, VerwArch 2015, 417 (432); Heise, NVwZ-Extra 2015, 1 (3); Nolte, Gefahrenabwehrrechtliche Fragen im Kontext gewaltträchtiger Sportveranstaltungen, in: Höfling/Horst, Sport und Gewalt, S. 49; Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (444); Siegel, DÖV 2014, 867; vgl. Häde, Innere Sicher‐ heit und Abgabenstaat, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicher‐ heit, S. 9; Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kommerziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (72); Schoch, Die staatliche Einbeziehung Privater in die Wahrnehmung von Si‐ cherheitsaufgaben, in: Juridica International, XVI 2009, S. 14 (18), http://www.jur idicainternational.eu/public/pdf/ji_2009_1_14.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 788 Vgl. zur staatstheoretischen Dimension und zur Gewährleistung der inneren Si‐ cherheit als Staatszweck: Dritter Teil, C, III, 2, aa). 789 Vgl. Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 137 mwN. 790 Vgl. hierzu die Anregung von Herzog, Staatszielbestimmungen, in: Festschrift Scholz, S. 219 (224). 791 Vgl. Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 143 mwN. 792 BVerfGE 49, 24 (56 f.); vgl. auch BVerwGE 49, 202 (209). C. Das gebührenrechtliche Modell 209 rung bedarf es insoweit nicht.793 Die Gewährleistung der inneren Si‐ cherheit als Staatszielbestimmung basiert auf der Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten.794 Bereits das Allgemeine Landrecht für die Preußischen Staaten enthielt die Bestimmung, dass der Staat „für die Sicherheit seiner Unterthanen, in Ansehung ihrer Personen, ihrer Ehre, ihrer Rechte, und ihres Vermögens, zu sorgen verpflichtet“ war.795 Den Staat trifft auch heute noch die Verpflichtung, Schäden von den jeweiligen Grundrechten abzuwenden.796 Diese Pflicht gründet sich auf Art. 1 Abs. 3 GG, aus dem die Grundrechte ihre absolute und unmittelbare Verbindlichkeit gegen‐ über dem Staat herleiten.797 Die Grundrechte binden alle drei Staatsge‐ walten, wodurch auch die durch sie geschützten Rechtsgüter an dieser normativen Verbindlichkeit teilnehmen.798 Hinzu tritt der in Art. 2 Abs. 2 GG verankerte Schutz der absoluten Rechtsgüter Leben, Gesundheit und Freiheit. Daraus lässt sich in negativer Hinsicht nicht nur ein prinzipielles staatliches Eingriffsverbot ableiten, sondern auch eine positive Schutz‐ pflicht dahingehend statuieren, dass eine bestehende Grundrechtsposi‐ tion grundsätzlich durch staatliches Handeln zu schützen ist.799 Es handelt sich folglich um zwei verschiedene grundrechtliche Pflichten‐ aspekte, die gleichwertigen Verfassungsrang besitzen. Insbesondere das BVerfG hat diese grundrechtlichen Schutzpflich‐ ten häufig in einen Bezug zur Gewährleistung der inneren Sicherheit 793 Vgl. Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 73 ff. u. 455; Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 143. 794 Zutreffend Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 144; a.A. etwa Sobota, Das Prinzip Rechtstaat S. 429, die diesbezüglich auf das rechtstaatliche Gebot des Rechtsfriedens abstellt. 795 Vgl. § 1 des siebzehnten Titels des ALR. 796 Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (90). 797 Höfling, Verantwortung im Umweltrecht, in: Lange, Gesamtverantwortung statt Verantwortungsparzellierung, S. 155 (166); Wahlen, Polizeikostenerstattung kom‐ merzieller Großveranstalter, S. 72. 798 Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 72. 799 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 33; Höfling, Verantwortung im Umwelt‐ recht, in: Lange, Gesamtverantwortung statt Verantwortungsparzellierung, S. 155 (166) mwN. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 210 gesetzt.800 Aus ihrer Gesamtheit ist die einprägsame Kurzformel des sogenannten „Grundrechts auf Sicherheit“ hervorgegangen.801 Der Schutz von Individualrechtsgütern und die staatliche Sicherheitsge‐ währ sind untrennbar miteinander verschmolzen.802 Deshalb sind die grundrechtlichen Schutzpflichten geeignet, eine verfassungsrechtliche Verankerung des Staatsziels der inneren Sicherheit zu begründen. Das Verhältnis zwischen den Begriffen des Staatziels und der Staatsaufgabe ist durch eine zunehmende Konkretisierung geprägt: Während Staatsziele dem Staat verfassungsrechtlich verbindliche, aber allgemein-abstrakte Vorgaben auferlegen, hält die Staatsaufgabenlehre zur Umsetzung und Erfüllung dieser Vorgaben konkrete Aufgaben be‐ reit.803 Daher manifestiert sich das Staatsziel der inneren Sicherheit in der Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr.804 Die Finanzierung öffentlicher Sicherheit aus dem Steueraufkommen Bezug nehmend auf die Urfunktion der Gewährleistung der inneren Sicherheit vertritt insbesondere Albrecht die umstrittene Auffassung, der für die Einrichtung einer dieses Bedürfnis befriedigenden Ord‐ nungsmacht anfallende Finanzbedarf verkörpere eine der substanzi‐ ellsten Triebfedern für eine Steuerbelastung der Staatsbürger.805 Die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit durch die Polizei, die als öf‐ fentliches Gut der Befriedigung kollektiver Bedürfnisse diene, sei da‐ her ausschließlich aus dem allgemeinen Steueraufkommen zu finan‐ a) 800 BVerfGE 17, 108 (114 f.); BVerfGE 39, 1 (36 ff.); BVerfGE 45, 187 (254 f.); BVerfGE 46, 160 (164 f.); BVerfGE 49, 24 (53 f.); BVerfGE 53, 30 (57); BVerfGE 64, 261 (275); BVerfGE 77, 170 (214); BVerfGE 85, 191 (212); BVerfGE 88, 203 (252 ff. u. 340 ff.). 801 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 33; vgl. auch Wahlen, Polizeikostener‐ stattung kommerzieller Großveranstalter, S. 64 f. 802 Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 144; vgl. auch Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, S. 202. 803 Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 152 f. 804 Isensee, HStR IV, § 73 Rn. 16; Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 152. 805 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165 (177); ebenso Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 27; Krekel, Kos‐ tenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 4. C. Das gebührenrechtliche Modell 211 zieren.806 Nach dem verfassungsrechtlichen Konnexitätsgrundsatz fol‐ ge aus der Aufgabenzuweisung zum Staat die Auferlegung der dafür erforderlichen finanziellen Ausgabenlast. Der Staat dürfe nicht beliebig mit den allgemeinen Steuergeldern verfahren, sondern habe vorrangig die für das Zusammenleben der Bürger essentiellen Einrichtungen zu finanzieren.807 Die Besteuerung erhalte ihre verfassungsrechtliche Legitimation erst dadurch, dass der Staat das Steueraufkommen auch im allgemeinen Interesse für verfas‐ sungsrechtlich gebotene öffentliche Aufgaben einsetze. Eine gesonder‐ te Kostenerhebung für polizeiliche Leistungen führe daher zu einer doppelten Kostendeckung und sei in allen Fällen verfassungswidrig, in denen nicht ausnahmsweise ein rein privatnütziges Handeln der Poli‐ zei vorliege.808 Im Ergebnis verstoße eine Gebührenerhebung für poli‐ zeiliche Leistungen deshalb gegen das Rechtsstaatsprinzip. Der weite Gestaltungsspielraum des Gebührengesetzgebers Dagegen zeigt ein Ansatz in der Rechtsprechung, dass im Zusammen‐ hang mit der elementaren Staatsaufgabe der Gewährleistung öffentli‐ cher Sicherheit keine Bedenken bestehen, Gebührenerhebungen auch für sicherheitsrechtliches staatliches Handeln grundsätzlich zuzulassen. Dem Gebührengesetzgeber stehe bei der Frage, welche individuell zu‐ rechenbaren Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen möchte, ein weiter Gestaltungsspielraum zu.809 Nach der Rechtsprechung bemisst sich die Zulässigkeit einer Ge‐ bührenerhebung nach Zurechnungskriterien und gerade nicht anhand einer Leistungszuordnung zu bestimmten Aufgabenbereichen. Zwar bedarf die Auferlegung einer Gebühr nach dem aus dem all‐ gemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ableitbaren Gebot der b) 806 Ebenso Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (193); Selmer, Gedanken zur polizeirecht‐ lichen Verhaltensverantwortlichkeit, in: Gedächtnisschrift Martens, S. 484 (503 f.). 807 Vgl. hinsichtlich nachfolgender Angaben Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Festschrift Samper, S. 165 (178). 808 Ähnlich Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Fest‐ schrift Friauf, S. 439 (448). 809 BVerfG NJW 1979, 1345 ff.; BVerfG NJW 1998, 2128 ff.; BVerfG NJW 1999, 3550 ff. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 212 Abgabengerechtigkeit als grundsätzliche „Andersbehandlung von we‐ sentlich Gleichem“ einer Rechtfertigung.810 Diese kann jedoch auch bei Aufgaben, die dem Staat originär zugewiesen sind, in der Begrün‐ dung einer persönlichen Gebührenpflicht mit den vorgenannten Prin‐ zipien von Veranlassung und Begünstigung liegen. Insoweit nehmen auch staatliche Sicherheitsmaßnahmen keine „abgabenrechtliche Son‐ derstellung“ ein.811 Im Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ord‐ nung gelten danach keine anderen Maßstäbe als in anderen Rechtsbe‐ reichen.812 Das BVerfG konstatierte im Rahmen seiner Nichtannahmeent‐ scheidung zur Luftsicherheitsgebühr, dass der weite gebührenrechtli‐ che Gestaltungsspielraum auch nicht durch die Schutzpflicht des Staa‐ tes für das Leben und die körperliche Unversehrtheit seiner Bürger eingeschränkt werde, da sie vorrangig nur Handlungspflichten der staatlichen Organe im gefahrenabwehrenden Bereich begründen, „nicht aber die Frage der Refinanzierung des damit verbundenen Ver‐ waltungsaufwandes determinieren“ könne.813 Die kostenrechtliche Se‐ kundärebene, der ein gerechter Lastenausgleich zugrunde liegt, ist nach der Rechtsprechung daher auch im Kontext staatlicher Pflichtauf‐ gaben von der primären Eingriffsebene zu unterscheiden. Bewertung Der Ansicht von Albrecht steht die Reichweite des aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Rechtsstaatsprinzips entgegen. Das Rechtstaatsprinzip besitzt eine bündelnde Funktion hinsichtlich rechtsstaatlicher Gebote und Grundsätze814 und ist in seinem Wortlaut viel zu allgemein gehal‐ ten ist, um daraus die These der Finanzierung von für das Zusammen‐ c) 810 BVerwGE 105, 144 (150); BVerwGE 126, 60; BVerfGE 97, 332 (346). 811 Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (180); Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgaben‐ wahrnehmung, S. 105. 812 BVerfG NVwZ 1999, 176 (177). 813 BVerfG NVwZ 1999, 176 (177). 814 Voßkuhle/Kaufhold, JuS 2010, 116 (116 f.). C. Das gebührenrechtliche Modell 213 leben der Bürger notwendigen Aufgaben ausschließlich über das Steu‐ eraufkommen ableiten zu können.815 Zudem unterliegt die Steuererhebung einer solch postulierten Zweckgebundenheit grundsätzlich nicht,816 weil der Steuer – im Ge‐ gensatz zur Gebühr – die Abhängigkeit von einer staatlichen Gegen‐ leistung fremd ist. Dem Versuch Albrechts, einen solchen Gegenleis‐ tungsbezug durch die vorrangige Erfüllung staatlicher Kernaufgaben – soweit diese überhaupt bestimmbar sind – zu kreieren, kann nicht vor‐ behaltlos zugestimmt werden. Es handelt sich bei der Frage, zur Erfül‐ lung welcher staatlichen Aufgaben die allgemeinen Steuermittel ganz oder teilweise eingesetzt und für welche besonderen Leistungen dane‐ ben noch Gebühren erhoben werden, prinzipiell vielmehr um eine po‐ litische Entscheidung, die im Ermessen des Gesetzgebers steht817 und ausschließlich von diesem entschieden werden sollte. Auch die Tatsache, dass die Steuererhebung traditionell der Finan‐ zierung allgemeiner für das Zusammenleben essentieller Staatsaufga‐ ben diente, lässt nicht den Schluss zu, es bestehe eine aus dem Rechts‐ staatsprinzip hergeleitete verfassungsrechtliche Verpflichtung zur allei‐ nigen Finanzierung dieser Aufgaben aus Steuergeldern.818 Im Übrigen darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass auch in an‐ deren Bereichen, die man den klassischen und essentiellen Kernaufga‐ ben des Staates zuweist, Gebühren erhoben werden. Hier sei nur auf die traditionellen Gerichtsgebühren verwiesen.819 Ein weiteres Problem tritt hinzu: Bereits die Bestimmung der „staatlichen Kern- oder Pflichtaufgaben“ bereitet im Einzelfall erhebli‐ che Schwierigkeiten. Der Versuch einer präzisen Formulierung eines 815 Vgl. VGH Mannheim NVwZ 1985, 202 (204); Schenke, NJW 1983, 1882 (1884); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 17; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 103. 816 Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 78; Braun, Die Finanzierung poli‐ zeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 103. 817 Schenke, NJW 1983, 1882 (1884); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 17. 818 Vgl. Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 18. 819 Vgl. Anm. Zugmaier, DVBl 1998, 1220; diesen Einwand möchte Gramm dadurch umgehen, dass die von ihm vertretene Gebührenfeindlichkeit staatlicher Kernauf‐ gaben erst bei der Schaffung neuer Abgabentatbestände zu berücksichtigen sei, vgl. Gramm, Der Staat 1997, 267 (277 mit Fn. 47). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 214 für eine solche Abgrenzung erforderlichen staatlichen Kernkonzepts ist in den meisten Fällen aussichtslos, weil gerade kein von der Verfas‐ sung vorgegebener und abschließender Katalog staatlicher Kernaufga‐ ben existiert.820 Eine treffende Unterscheidung zwischen staatlichen Kern- oder Randbereichen ist daher angesichts vielfältiger Grauzonen grundsätzlich nur schwer möglich.821 Entgegen der Ansicht von Albrecht kommt es für eine Gebühren‐ erhebung nicht auf ein „rein privatnütziges“ staatliches Handeln, son‐ dern auf eine besondere Verantwortlichkeit oder Vorteilhaftigkeit an. Insofern handelt es sich auch nicht um eine unzulässige doppelte Kos‐ tendeckung, sondern um eine im Grundsatz zulässige Form der Mischfinanzierung.822 Der Staat ist aus diesen Gründen prinzipiell befugt, auch für die Gewährleistung öffentlicher Sicherheit Gebühren zu erheben.823 Eine inhaltliche Begrenzung ist jedenfalls nicht alleine aus dem Rechts‐ staatsprinzip, erst recht nicht in dem von Albrecht konstatierten Um‐ fang herzuleiten. Die Ausführungen des BVerfG im Hinblick auf die Schutzpflicht des Staates für das Leben und die körperliche Unversehrtheit seiner Bürger und die damit verbundene Absage an eine Beschränkung der Refinanzierung des gefahrenabwehrenden staatlichen Verwaltungsauf‐ wands stehen allerdings ebenso in der Kritik.824 Diese These wird be‐ züglich ihrer Reichweite teilweise unzutreffend interpretiert und über‐ dehnt. Heise will dieser Feststellung zum Beispiel die vollständige Zu‐ 820 Vgl. Gramm, Der Staat 1997, 267 (278) mwN. 821 Zutreffend Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 104. 822 Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 18; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 103. 823 Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (91); Hendler, DÖV 1999, 749. 824 Skeptisch Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deutschen Abgabenrechts, S. 49; kritisch auch Zugmaier, DVBl 1998, 1220; nicht vereinbar mit Isensee, Nichtsteuerliche Abgaben, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (450); ablehnend Sailer, Haftung für Poli‐ zeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1370; vgl. Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (183); Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (91). C. Das gebührenrechtliche Modell 215 rückweisung der teils in der Literatur vertretenen prinzipiellen Gebüh‐ renfeindlichkeit polizeilicher Leistungen entnommen haben.825 Die Ausführungen der Bundesverfassungsrichter seien durchaus verallge‐ meinerungsfähig mit der Folge, dass jeder Herleitungsversuch einer prinzipiellen Sperrwirkung gegen eine Gebührenerhebung im Bereich polizeilicher Aufgabenwahrnehmung getrost als überholt angesehen werden könne.826 Dieser Interpretation kann nicht gefolgt werden. Zu berücksichtigen ist insbesondere der Bezugsrahmen, in dem das BVerfG die vorgenannten Ausführungen trifft: Die gesamte Recht‐ sprechung zur „Luftsicherheitsgebühr I“ befasst sich ausschließlich mit der Zulässigkeit von Gebührenerhebung für die Durchsuchung von Personen und des mitgeführten Gepäcks beim Betreten der nicht all‐ gemein zugänglichen Bereiche eines Flugplatzes. Die These des BVerfG zur Gebührenbegrenzung der grundrechtlichen Schutzpflichten muss folglich ausschließlich vor dem Hintergrund dieser präventiven Gefah‐ renvorsorgemaßnahmen gesehen werden, weil ein anderer Bezug fehlt. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Durchführung dieser Si‐ cherheitskontrollen gesetzlich den Luftsicherheitsbehörden zugewie‐ sen ist,827 die befugt sind, ihre Aufgaben an geeignete Personen als Be‐ liehene zu übertragen.828 In der Praxis werden die Zugangskontrollen daher regelmäßig von privaten Sicherheitsunternehmen ausgeführt. Die vom BVerfG abgelehnte gebührenrechtliche Begrenzungswirkung der staatlichen Schutzpflichten bezieht sich danach nicht auf polizeili‐ ches Handeln insgesamt829 – wie es anlässlich von Fußballspielen er‐ forderlich ist –, sondern allein auf die gesetzlich normierte Durchfüh‐ rung der Zugangskontrollen an Flughäfen durch die von den Luftsi‐ cherheitsbehörden beauftragten Privatunternehmen. Eine Allgemein‐ gültigkeit dergestalt, dass der Senat Gebührenerhebungen für jegliches 825 Heise, NVwZ 2015, 262 (264). 826 Heise, NVwZ 2015, 262 (264). 827 Vgl. § 5 Abs. 1 LuftSiG. 828 Vgl. § 16 a Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG; vgl. zur verfassungskonformen Auslegung des § 16 a Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG: Dritter Teil, C, III, 2, a), bb), (1). 829 Vgl. auch § 4 BPolG. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 216 Handeln der Polizei als zulässig erachtet, lässt sich daraus nicht herlei‐ ten.830 Zwar kommt dem Charakter der Gewährleistung der inneren Si‐ cherheit als elementare Kernaufgabe des Staates und den grundrechtli‐ chen Schutzpflichten nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung in‐ sofern maßgebliche Bedeutung zu, als dass gefahrenabwehrendes staatliches Handeln nicht von der vorherigen Zahlung eines Entgelts oder der Beitreibungswahrscheinlichkeit eines nachträglichen Ersatzes abhängig gemacht werden darf. Dadurch unterscheidet sich die poli‐ zeiliche Aufgabenwahrnehmung gerade von anderen Verwaltungsbe‐ reichen, deren Leistungen über das „normale Maß“ von Amtshandlun‐ gen hinausgehen.831 Dieses Prinzip des vorbehaltlosen Handelns trifft – für sich gesehen – keinerlei Aussage über die nachfolgende Kosten‐ verteilung und enthält kein Verbot einer Gebührenerhebung auf der Sekundärebene.832 Erst recht ist ihm kein Gebot dahingehend zu ent‐ nehmen, dass hoheitliches Tätigwerden für dadurch bevorteilte Nutz‐ nießer kostenfrei erfolgen muss. Es ist jedoch nicht davon auszugehen, dass das BVerfG mit diesem einzigen – die Begrenzungswirkung der staatlichen Schutzpflichten be‐ treffenden – Satz auch Gebührenforderungen für polizeiliche Leistun‐ gen, die zur Beseitigung konkreter Gefahrenlagen erbracht werden, pauschal für zulässig erklären wollte. Die Auferlegung einer Gebühr für solche Maßnahmen „im Kernbereich polizeilicher Hoheitsaufga‐ ben“833 würde „den Nerv der Legitimation des Staates im Bewusstsein der Bevölkerung“834 treffen. Eine so weitreichende und bedeutungsvol‐ le Feststellung trifft das höchste deutsche Gericht nicht en passant, oh‐ ne nicht zumindest andere Bereiche ausdrücklich in Bezug zu nehmen. Wenn die Auffassung vertreten wird, dass die Luftsicherheitsge‐ bühr „fundamentale Elemente des Rechtstaates“ nicht berühre,835 830 So aber Heise, NVwZ 2015, 262 (264). 831 Majer, VerwArch 1982, 167 (173). 832 Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 105; Majer, VerwArch 1982, 167 (173 f.). 833 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1370; hierzu ausführ‐ lich: Dritter Teil, C, III, 2. 834 Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky, Vom Steuerstaat zum Gebüh‐ renstaat, S. 179 (183). 835 Vgl. nur Ronellenfitsch, VerwArch 1995, 307 (324 mit Fn. 71). C. Das gebührenrechtliche Modell 217 dann ist das damit zu begründen, dass es sich bei den Sicherheitskon‐ trollen um Vorsorgemaßnahmen handelt, bei denen konkrete Gefah‐ renlagen gerade (noch) nicht bestehen und ein Rückgriff auf das staat‐ liche Gewaltmonopol nicht erforderlich ist. Verkannt werden darf allerdings trotzdem nicht, dass eine strikte Trennung zwischen Primär- und Sekundärebene – wie von der Recht‐ sprechung postuliert – nicht in allen Fällen polizeilichen Handelns konsequent aufrechtzuerhalten ist: Eine drohende Kostenpflicht auf der Sekundärebene kann erheblichen Einfluss auf die Primärebene ha‐ ben. Ihr „Abschreckungseffekt“836 ist nicht zu leugnen. Denn auch eine erst nachträglich entstehende Gebührenpflicht kann dazu führen, dass benötigte staatliche Sicherheitsleistungen – insbesondere zur Be‐ seitigung konkreter Gefahren und bereits eingetretener Störungen – aus Kostengründen nicht in Anspruch genommen werden.837 Zur Gewährleistung einer umfassenden Aufgabenerfüllung im Be‐ reich der Gefahrenabwehr ist die Polizei maßgeblich auf die Mithilfe der Bevölkerung angewiesen, die ein polizeiliches Einschreiten durch die Entscheidung zur Alarmierung vielfach in den Händen hält. Die Aufgabe der Gefahrenabwehr muss jedoch auch in Fällen erfüllt wer‐ den, in denen sie dem privaten Sicherheitsbedürfnis eines zahlungsun‐ fähigen Bürgers gegenübersteht.838 Allzu oft sind es sozial schwächere Bevölkerungsschichten, die vermehrt auf polizeiliches Einschreiten ge‐ gen konkrete Gefahren angewiesen sind. Eine Gebührenerhebung würde vor diesem Hintergrund zu dem rechtsstaatlich und sozial inak‐ zeptablen Ergebnis führen, dass diejenigen, die polizeilichen Schutz benötigen, ihn nicht bezahlen können, und diejenigen, die ihn bezah‐ len können, in aller Regel nicht auf ihn angewiesen sind.839 Polizeiliche Hilfe darf danach nicht von der individuellen finanziellen Leistungsfä‐ higkeit abhängen. Das staatliche Finanzinstrument, das diese individu‐ elle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit berücksichtigt, ist nicht die Ge‐ bühr, sondern die Steuer. 836 Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky, Vom Steuerstaat zum Gebüh‐ renstaat, S. 179 (183). 837 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1370. 838 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1370. 839 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1370. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 218 Diese Überlegungen führen dazu, dass sich in der eingangs bewer‐ teten Ansicht von Albrecht zumindest ein zutreffender Kerngedanke verbirgt, aber sie zeigen, dass nicht sämtliche Leistungen der Polizei einer Gebührenfeindlichkeit unterliegen. Die Gebührenfreiheit „polizeilicher Grundversorgung“ Während Albrecht seinen Standpunkt unter Zuhilfenahme der Staats‐ aufgabenlehre ausdrücklich auf das Rechtsstaatsprinzip aufbaut, be‐ darf es unter Berücksichtigung der dargelegten Bedenken gegen die Interpretation der Ausführungen des BVerfG weiterer staatstheoreti‐ scher Ansatzpunkte, denen eine Verankerung im Grundgesetz zuteil wurde. Es gilt deshalb, eine präzise und verfassungsrechtlich verbindliche Unterscheidung zwischen gebührenfreien und gebührenpflichtigen po‐ lizeilichen Leistungen auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr zu tref‐ fen.840 Diese Differenzierung zeichnet die Grenze zwischen kostenlo‐ ser Grundversorgung und einer Zusatzversorgung, die eine juristisch zulässige Entgeltzahlung nach sich zieht. Vergleichender Ansatz ist die Rechtsprechung des BVerfG zur Jus‐ tizgewährungspflicht, die Parallelitäten zu der in Frage stehenden Ge‐ bührentauglichkeit polizeilicher Leistungen auf dem Gebiet der Gefah‐ renabwehr aufweist: In diesem Zusammenhang stellt das BVerfG fest, es sei ein zentra‐ les Anliegen des Rechtsstaats, die eigenmächtig-gewaltsame Durchset‐ zung von Rechtsansprüchen zwischen Privaten zu unterbinden und die Betroffenen an die Gerichte zu verweisen, um ihren Streit dort in einem geordneten Verfahren gewaltlos auszutragen.841 Die staatliche Justizgewährung bildet die Kehrseite des staatlichen Gewaltmono‐ pols.842 Daraus folgt zugleich, dass der Staat jedem Einzelnen den Zu‐ gang zu den Gerichten in grundsätzlich gleicher Weise eröffnen muss.843 Gebührenregelungen dürfen deshalb gerade in diesem Be‐ 2. 840 Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kom‐ merziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (69). 841 BVerfG NJW 1981, 39 (41); BVerfG NJW 1991, 413; BVerfG NJW 1992, 1673. 842 Sachs, in: Sachs, GG, Art. 20 Rn. 162. 843 BVerfG NJW 1991, 413. C. Das gebührenrechtliche Modell 219 reich nicht dazu führen, dass der für ein friedliches Zusammenleben unerlässliche Rechtsschutz von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit abhängt. Insbesondere müssen Vorkehrungen getroffen werden, die auch Unbemittelten einen weitgehend gleichen Zugang zu den Gerich‐ ten ermöglichen.844 Rechtsschutz in der Bundesrepublik darf folglich nicht von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit abhängig gemacht werden. Dieser Grundsatz muss gleichfalls – oder vielmehr erst recht – für den Schutz vor dem Einzelnen drohenden konkreten Gefahren – insbesondere im Hinblick auf die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit, Frei‐ heit und Eigentum – gelten. Während mit der Rechtsprechung des BVerfG zur „Luftsicherheitsgebühr I“ – und nur dahingehend lässt die‐ se sich interpretieren – nichts gegen die grundsätzliche Zulässigkeit von Gebührenerhebungen im Bereich der reinen Gefahrenvorsorge – soweit sich diese als individuell zurechenbar herausstellt – spricht, sind polizeiliche Maßnahmen unter Anwendung der vom staatlichen Ge‐ waltmonopol gedeckten Hoheitsbefugnisse zur Beseitigung konkreter Gefahrenlagen aus dem allgemeinen Steueraufkommen zu finanzie‐ ren.845 In diesen Fällen verbietet es sich, selbst einen vorhandenen Nutznießer der Leistung mit einer Gebührenlast zu belegen. Sie gehö‐ ren zur gebührenfreien „polizeilichen Grundversorgung“.846 844 BVerfG NJW 1992, 1673; zu berücksichtigen ist ferner, dass dem Staat auf der den gefahrenabwehrenden polizeilichen Maßnahmen nachfolgenden Kostenebene ein der Prozesskostenhilfe vergleichbares Ersatzinstitut gerade fehlt. Aber auch eine von Gramm diesbezüglich aufgeworfene – und sogleich wieder verworfene – An‐ hebung des Sozialhilfesatzes um einen gewissen Betrag für Sicherheitsleistungen der Polizei lässt sich nicht ernsthaft in Erwägung ziehen, vgl. Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (183); vgl. auch Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicher‐ heit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (91): „Das wird niemand wollen. Der Verwaltungsaufwand für die Erhebung von sozial gestaf‐ felten Gebühren wäre wohl kaum lohnend“. 845 Zutreffend Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Si‐ cherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (91); Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky, Vom Steuerstaat zum Gebüh‐ renstaat, S. 179 (185); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1371; Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 343. 846 Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky, Vom Steuerstaat zum Gebüh‐ renstaat, S. 179 (185). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 220 Von staatstheoretischen Überlegungen zur verfassungsrechtlichen Verbindlichkeit Wie lässt sich nun die Gebührenfeindlichkeit dieser polizeilichen Leis‐ tungen mit verfassungsrechtlicher Verbindlichkeit belegen? Die innere Sicherheit als Staatszweck Entsprechend den Ausführungen zur Justizgewährungspflicht gründet sich auch die Gebührenfeindlichkeit der genannten Polizeileistungen auf staatstheoretische Überlegungen, die für ein friedliches und ge‐ meinschaftliches Zusammenleben innerhalb eines bestimmten Gebiets unerlässlich sind. Jedes Staatswesen ist zwingend auf die Etablierung einer Instituti‐ on angewiesen, der es erlaubt ist, die vom Verfassungs- und Gesetzge‐ ber festgelegte Staatsordnung mithilfe hoheitlicher Zwangsmittel zu garantieren. Diese Staatsgewalt muss in der Lage sein, die Bürger und die Verfassung vor Angriffen zu schützen und die durch sie festgelegte Ordnung und innere Sicherheit zu garantieren. Die innere Sicherheit gehört deshalb zu den „elementaren menschlichen Bedürfnissen“ und stellt eine Grundvoraussetzung für jedes geordnete gesellschaftliche Zusammenleben innerhalb eines Staatsgebiets dar.847 Die Gewährleistung der inneren Sicherheit bildet einen elementa‐ ren Staatszweck, da sie für die freiheitliche Entwicklung des Einzelnen innerhalb eines Rechtsstaats konstitutiv ist.848 Ohne die Gewährleis‐ tung dieses schützenden Fundaments erscheint die staatliche Förde‐ rung übriger Staatszwecke in Gestalt der grundgesetzlichen Freiheiten und der sozialen Gerechtigkeit sinnwidrig, gar paradox.849 Was nützt die Verankerung verfassungsrechtlicher Freiheiten, wenn sich der Staat darauf abzielenden rechtswidrigen Angriffen nicht entgegenstellt? Die Akzeptanz des staatlichen Gewaltmonopols innerhalb der Be‐ völkerung resultiert gerade aus dem Bewusstsein der Menschen, dass a) aa) 847 Vgl. Häde, Innere Sicherheit und Abgabenstaat, in: Jachmann/Stober, Finanzie‐ rung der inneren Sicherheit, S. 9; vgl. Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Festschrift Samper, S. 165 (176). 848 Köck, Der erste Staatszweck in einer pluralistischen Gesellschaft, in: Festschrift Verdross, S. 89 (98 f.); Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 136. 849 Vgl. Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 19. C. Das gebührenrechtliche Modell 221 der Staat seinen Schutzpflichten bei konkreten Gefahrenlagen durch polizeiliches Einschreiten notfalls unter Anwendung physischer Ge‐ walt nachkommt. Der Bürger lässt sich nur dadurch motivieren, von der Anwendung privater Gewalt Abstand zu nehmen, wenn der Staat seine Leistung nicht im Wege einer nachträglichen Gebührenerhebung in Rechnung stellt und dadurch kommerzialisiert. Vergleichbar mit den Ausführungen des BVerfG zur Justizgewähr‐ pflicht wird ansonsten eine Gebührenerhebung auch in den hier in Re‐ de stehenden Fällen dazu führen, dass die Akzeptanz des staatlichen Gewaltmonopols zu zerbrechen droht, die Legitimität des Staats in sei‐ nen Grundfesten erschüttert wird und in der weiteren Konsequenz Konflikte immer häufiger eigenmächtig-gewaltsam ausgetragen wer‐ den. Herausgestellt ist damit aber zunächst nur die vorrangige und ele‐ mentare Bedeutung der (gebührenfreien) staatlichen Gewährleistung innerer Sicherheit. Damit ist indes noch keine Aussage zur verfas‐ sungsrechtlichen Verbindlichkeit der aufgestellten These getroffen, denn Staatszwecke enthalten als Elemente der Staatstheorie keine zwingend bindenden Vorgaben für staatliches Handeln. Sie bilden kei‐ nen Bestandteil der Verfassung oder des sonstigen positiven Rechts.850 Es handelt sich vielmehr um Leitlinien, an denen der Staat sein Han‐ deln auszurichten hat und die auf die fundamentale Frage nach der Sinnbestimmung des Staats zurückgehen.851 Das Zusammenspiel zwischen der Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr und den Aussagen des Steuerstaatsprinzips Die verfassungsrechtliche Verbindlichkeit dieses Ansatzes basiert viel‐ mehr auf einem Zusammenspiel zwischen der das Staatsziel der inne‐ ren Sicherheit konkretisierenden Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr sowie den Aussagen des zu Beginn dieses Kapitels erörterten Steuer‐ staatsprinzips. Während die Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr – wie gesehen – über die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten verfassungs‐ rechtliche Verbindlichkeit erlangt, kommt der Verfassungsentschei‐ bb) 850 Isensee, HStR IV, § 73 Rn. 8; Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 102. 851 Bull, NVwZ 1989, 801 (802); Isensee, HStR IV, § 73 Rn. 7. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 222 dung für einen Steuerstaat über die Art. 104 aff. GG obligatorische Wirkung zu. Eine kombinierte Zusammenschau dieser beiden der Verfassung zu entnehmenden Aussagen ermöglicht letztlich die aufgeworfene These der Gebührenfeindlichkeit von polizeilichen Maßnahmen, die unter Anwendung der vom staatlichen Gewaltmonopol gedeckten Ho‐ heitsbefugnisse zur Beseitigung konkreter Gefahrenlagen getroffen werden, mit verfassungsrechtlicher Verbindlichkeit zu belegen. Die ausschließliche Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr Die Ausführungen zur Zusammenarbeit von privaten und staatlichen Sicherheitskräften anlässlich von Fußballspielen haben exemplarisch gezeigt, dass die dortige effektive Gefahrenabwehr das Ergebnis einer verantwortungsbewussten Kooperation in Gestalt einer „gesamtgesell‐ schaftlichen Vorbeugungsarbeit“ ist.852 Insofern kann die Aufgabe der Gefahrenabwehr grundsätzlich weit verstanden und als konkurrieren‐ de Staatsaufgabe bezeichnet werden. Dem Staat kommt kein allumfas‐ sendes „Sicherheitsmonopol“ zu.853 Diese Kooperation stößt vor dem Hintergrund des staatlichen Ge‐ waltmonopols854 aber dort an ihre Grenzen, wo die Ausübung physi‐ scher Gewalt – jenseits der staatlich legitimierten Gewaltanwendung im Bereich der „Jedermann-Rechte“ – als letztes Mittel für ein effekti‐ ves gefahrenabwehrendes Handeln erforderlich bzw. nicht ganz ausge‐ schlossen ist.855 Das ist häufig bei polizeilichem Einschreiten zur Behe‐ bung konkreter Gefahrenlagen gegeben, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem und objektiv zu erwartendem Gesche‐ hensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit die öffentliche Sicherheit schädigen würde. Sofern das polizeiliche Handeln in diesen Fällen eines Rückgriffs auf das staatliche Gewaltmo‐ nopol bedarf oder eine solche Rekrutierung nicht gänzlich ausge‐ (1) 852 Nolte, Sport und Recht, S. 140. 853 Vgl. nur Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffent‐ lichen Sicherheit und Ordnung, S. 127 mwN. 854 Hierzu bereits: Dritter Teil, A, I, 1. 855 Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 183. C. Das gebührenrechtliche Modell 223 schlossen ist, wandelt sich die konkurrierende Staatsaufgabe der Ge‐ fahrenabwehr zu einer ausschließlichen Staatsaufgabe.856 Sie bildet den Kernbereich polizeilicher Gefahrenabwehr.857 In diesem Zusammenhang sind auch die vorstehenden Ausfüh‐ rungen zum Staatszweck der inneren Sicherheit von Bedeutung.858 Trotz ihrer verfassungsrechtlichen Unverbindlichkeit sind sie in der Lage, der Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr eine besondere Gewich‐ tung zu verleihen. Die Überlegungen haben gezeigt, dass der vorrangi‐ ge Staatszweck der Gewährleistung innerer Sicherheit, dessen Erfül‐ lung die Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr dient, eine Voraussetzung für die Verwirklichung weiterer Staatszwecke darstellt. Dieses Vorver‐ ständnis liegt auch dem Staatsaufgabenverständnis zugrunde,859 so‐ dass zutreffend von einer elementaren Staatsaufgabe der Gefahrenab‐ wehr gesprochen werden muss. Die Gewährleistung der Sicherheit bil‐ det „den zentralen Zweck und zugleich den ersten Legitimationsgrund des modernen Staates“.860 Darüber hinaus wird auch die Ansicht vertreten, den Kernbereich polizeilicher Gefahrenabwehr danach zu bestimmen, ob eine exklusive polizeiliche Leistung vorliegt, die Privaten verfassungsrechtlich nicht übertragen werden darf.861 Davon ist jedenfalls beim Tätigwerden der Polizei unter Anwen‐ dung der vom staatlichen Gewaltmonopol gedeckten Hoheitsbefugnis‐ 856 Zutreffend Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 183; vgl. auch Götz, Polizeikosten zwischen Verursacher- und Gemeinlastprinzip, in: Jachmann/ Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 25 (27); Gramm, Ersatz von Poli‐ zeikosten, in: Sacksofsky, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (185); Schoch, Die staatliche Einbeziehung privater in die Wahrnehmung von Sicher‐ heitsaufgaben, in: Juridica International, XVI 2009, S. 14 (18), http://www.juridi‐ cainternational.eu/public/pdf/ji_2009_1_14.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 857 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1371. 858 Vgl. Müller-Franken, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 105 Rn. 93 f. 859 Isensee, HStR II, § 15 Rn. 192; vgl. auch Habermann, Gebühren für Gefahrenab‐ wehr, S. 154. 860 Müller-Franken, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 105 Rn. 93; Kugelmann/Albers, JA 2013, 898 (899); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1370; Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 341. 861 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1371. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 224 se zur Beseitigung konkreter Gefahrenlagen mit erheblicher Eingriffs‐ intensität auszugehen. Das bereits erwähnte Beispiel der Spielaustragung zwischen Schal‐ ke und Thessaloniki macht dies deutlich: Wenn sich die Polizei in den Fanblock der Schalker begibt, um unter Einsatz von körperlicher Ge‐ walt das dort gezeigte Banner zu entfernen und dadurch gewalttätige Übergriffe zwischen den rivalisierenden Fanlagern zu verhindern, dann ist hier der Kernbereich polizeilicher Gefahrenabwehr betroffen. Es handelt sich um eine Maßnahme, die auf der ausschließlichen Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr beruht, weil mit ihr Hoheits- und Zwangsbefugnisse von höchster Eingriffsintensität verbunden sind. Dabei ist nicht nur der Einsatz von körperlicher Gewalt, sondern als letztes Mittel sogar der Schusswaffengebrauch möglich. Der Unterschied zum Beispiel der Fluggastkontrolle, die nicht der Kategorie der ausschließlichen Staatsaufgabe unterfällt, ist evident: Zwar werden private Sicherheitsunternehmen über das Rechtsinstitut der Beleihung sowohl funktionell als auch organisatorisch in die öf‐ fentliche Verwaltung eingegliedert. Der Grundsatz des staatlichen Ge‐ waltmonopols ist folglich nicht tangiert; sie nehmen vielmehr grund‐ sätzlich daran teil.862 Es handelt sich allerdings ausschließlich um stan‐ dardisierte Routinetätigkeiten,863 die reine Gefahrenvorsorgemaßnah‐ men verkörpern. Ihre Eingriffsintensität ist mit der von polizeilichen Maßnahmen bei Fußballspielen nicht vergleichbar. Grenzen werden dem Rechtsinstitut der Beleihung durch den Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG gesetzt.864 Eine teleologische Auslegung des dortigen Tatbestandsmerkmals „in der Regel“ macht es in Anbetracht von Sinn und Zweck des Funktionsvorbehalts u.a. erfor‐ 862 Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (447); Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, S. 128 ff. 863 Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Si‐ cherheit und Ordnung, S. 322. 864 „Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Re‐ gel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlichrechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.“ C. Das gebührenrechtliche Modell 225 derlich, dass das Schwergewicht der hoheitlichen Aufgabenerfüllung bei den Beamten verbleibt.865 Setzt man also die von den Beliehenen wahrzunehmende Teilauf‐ gabe in ein Verhältnis zur entsprechenden übergeordneten Gesamtauf‐ gabe – hier die Gewährleistung der Flugsicherheit – wäre die Belei‐ hung folglich dann verfassungsrechtlich unzulässig, wenn sie für die Sicherheitsgewährleistung derart wesentlich ist, dass sie ihren Kernbe‐ reich betrifft. Dementsprechend sind beispielsweise die den Luftsicher‐ heitsbehörden in § 5 Abs. 1 Satz 3 LuftSiG zugewiesenen Maßnahmen in Gestalt eines bewaffneten Schutzes der Sicherheitskontrollen, der Bestreifung der Sicherheitsbereiche und der Sicherung gefährdeter Flugzeuge durch bewaffnete Standposten derart prägend und wesent‐ lich für die Gewährleistung der Flugsicherheit, dass sie nicht unter die „bestimmten Aufgaben“ im Sinne des § 16 a Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG fallen und daher von einer Übertragung auf Beliehene auszuschließen sind. Insofern ist § 16 a Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG dahingehend verfassungskon‐ form auszulegen, dass allein die Kontrollen im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 LuftSiG – nicht jedoch die vorgenannten Maß‐ nahmen – einer Übertragung auf Beliehene zugänglich sind.866 Vor diesem Hintergrund liegt die polizeiliche Gesamtaufgabe bei Fußballspielen in der Gewährleistung der Sicherheit anlässlich der Veranstaltung. Mit Art. 33 Abs. 4 GG wäre es nach den vorstehenden Ausführungen verfassungsrechtlich nicht vereinbar, den Kernbereich dieser Aufgabenwahrnehmung, namentlich die Verhinderung sowie die Beendigung von gewalttätigen Ausschreitungen – erst recht inner‐ halb der Fanblöcke, in deren Bereich höchste Eingriffsintensität erfor‐ derlich ist – privaten Sicherheitsunternehmen im Wege einer Belei‐ hung zu übertragen. Dann läge das Schwergewicht der hoheitlichen Aufgabenerfüllung nicht mehr bei den Beamten. 865 Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Si‐ cherheit und Ordnung, S. 151 mit Fn. 657. 866 Ebenso Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentli‐ chen Sicherheit und Ordnung, S. 297 ff. u. 324 f.; vgl. auch Gramm, VerwArch 1999, 329 (335 ff.), der bereits vor Schaffung des § 5 Abs. 5 LuftSiG a.F. nur eine Übertragung von „sicherheitsdienstlichen Routinehandlungen mit standardisiertem Charakter“ auf Private im Wege einer Beleihung für zulässig erachtete. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 226 Die polizeilichen Leistungen anlässlich von Fußballspielen unter‐ fallen daher sowohl aufgrund ihrer Eingriffsintensität als auch ange‐ sichts ihrer Nichtübertragbarkeit auf Private der ausschließlichen Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr. Die Finanzierung der Kernaufgabe der Gefahrenabwehr als allgemeine Staatsaufgabe aus dem Steueraufkommen Daraus allein resultiert indes noch nicht, dass die staatliche Kernauf‐ gabe der Gefahrenabwehr ausschließlich aus dem allgemeinen Steuer‐ aufkommen zu finanzieren ist. Dem Steuerstaatsprinzip ist neben dem bereits angeführten In‐ halt867 jedoch eine weitere Aussage zu entnehmen: Die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben hat aus allgemeinen Steuermitteln zu erfolgen.868 Die Bezeichnung der „allgemeinen Staatsaufgaben“ ist der Recht‐ sprechung des BVerfG zu entnehmen; Sie findet sich insbesondere in Abgrenzung zur Kategorie der „besonderen Staatsaufgaben“ im Zu‐ sammenhang mit der Zulässigkeit von Sonderabgaben.869 Dabei bleibt die Rechtsprechung allerdings eine konkrete Bestimmung dieser For‐ mulierungen schuldig. Die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland enthält keine normative Regelung darüber, welche Staatsaufgaben in welchem Umfang aus dem allgemeinen Steueraufkommen zu finanzieren sind. Ein wesentlicher Grund hierfür besteht darin, die erforderliche Flexi‐ bilität bei der Ertragsverteilung zu erhalten und dadurch effizient auf einen sich verändernden, für die Erfüllung bestimmter Aufgaben not‐ wendigen Finanzierungsbedarf reagieren zu können. (2) 867 Vgl. hierzu: Dritter Teil, A, II, 2. 868 BVerfG NJW 1995, 381; Gramm, Der Staat 1997, 267 (273); Habermann, Gebüh‐ ren für Gefahrenabwehr, S. 259. 869 BVerfGE 55, 274 (298); BVerfGE 67, 256 (275); BVerfGE 82, 159 (178); BVerfGE 84, 239 (269); BVerfGE 91, 186 (201); BVerfGE 113, 167 (224). C. Das gebührenrechtliche Modell 227 In den der Verteilung nach Art. 106 GG unterstehenden allgemei‐ nen Staatshaushalt fallen die Steuerleistungen der Bürger daher gegen‐ leistungsunabhängig, vor allem aber nicht zweckgebunden.870 Danach stellt sich die Frage, ob auch der Einsatz nichtsteuerlicher Abgaben zur Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs zu‐ lässig ist. Dies wird in ständiger Rechtsprechung vom BVerfG für Einkünfte aus Sonderabgaben ausdrücklich verneint. Es sei dem Gesetzgeber vom Grundgesetz versagt, Sonderabgaben zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens zu erheben und das Aufkommen aus der‐ artigen Abgaben zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zu ver‐ wenden.871 Dieses Ergebnis ist auch auf die Vorzugslast der Gebühr zu über‐ tragen. Für „allgemeinnützige“ Finanzierungen kann es nämlich keine besonderen Verantwortlichkeiten geben.872 Gebühren sind aufgrund ihres Gegenleistungsbezugs zu einer konkreten staatlichen Maßnahme nicht zur Finanzierung allgemeiner, sondern besonderer Staatsaufga‐ ben zu verwenden.873 Die Kosten für allgemeine Staatsaufgaben sind dagegen aus‐ schließlich aus dem Steueraufkommen zu decken. Nichtsteuerliche Abgaben sind gerade nicht auf die Erzielung von den allgemeinen Staatshaushalt fördernden und frei verfügbaren Gewinnen gerichtet.874 Damit wird gleichzeitig deutlich, wie das BVerfG die „allgemei‐ nen“ und die „besonderen Staatsaufgaben“ versteht: Allgemeine Staatsaufgaben stellen demnach solche Aufgaben dar, die im Zeitpunkt der Abgabenleistung des Bürgers noch nicht hinrei‐ chend bestimmbar sind,875 deren Finanzierung daher auf eine nicht zweckgebundene Abgabe angewiesen ist. Ihr Verwendungszweck tritt 870 Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 253. 871 BVerfGE 55, 274 (298); BVerfGE 67, 256 (275); BVerfGE 75, 108 (147); BVerfGE 91, 186 (201). 872 Siekmann, in: Sachs, GG, Vor Art. 104 a Rn. 146; Kirchhof, Die Verwaltung 1988, 137 (150). 873 Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 128 f. 874 Wienbracke, DÖV 2005, 201 (203); Siekmann, in: Sachs, GG, Vor Art. 104 a Rn. 144, 146. 875 Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 260. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 228 erst im Zeitpunkt der tatsächlichen Ertragsverteilung zutage. Daher ist für die Erfüllung dieser Aufgaben die gegenleistungsunabhängige Steuer das einzig geeignete Finanzierungsinstrument. Demgegenüber implizieren besondere Staatsaufgaben einen Ge‐ genleistungsbezug, indem sie zu einer bestimmten Person oder Perso‐ nengruppe eine besondere Sachnähe aufweisen, die eine Finanzierung aus dem allgemeinen Steueraufkommen nicht rechtfertigt.876 Dabei ist im Gegensatz zu den allgemeinen Staatsaufgaben im Zeitpunkt der Abgabenerhebung bestimmbar, für die Erfüllung welcher staatlichen Aufgabe das Finanzmittel eingesetzt wird. Auch wenn der Rechtsprechung des BVerfG keine Verknüpfung zwischen der Qualität einer Staatsaufgabe und ihres Finanzierungs‐ mittels zu entnehmen ist,877 stellt sich die Frage, ob nicht auch die aus‐ schließliche staatliche Kernaufgabe der Gefahrenabwehr aufgrund ihres elementaren Gemeinwohlbezugs als eine solche allgemeine Staatsaufgabe angesehen werden muss. Ließe sich diese Einordnung erfolgreich vornehmen, wäre diese Aufgabe nach dem Vorstehenden konsequenterweise ausschließlich aus dem allgemeinen Steueraufkom‐ men zu finanzieren. Der Einordnung der staatlichen Kernaufgabe der Gefahrenabwehr als eine solche allgemeine Staatsaufgabe liegt folgender Gedanke zu‐ grunde: Der aus den grundrechtlichen Schutzpflichten abgeleiteten Aufgabe des Staates, Gefahren von jedem Einzelnen abzuwehren und dadurch seinem Staatsziel der inneren Sicherheit nachzukommen, kommt fundamentale Bedeutung für ein Zusammenleben zu. Sie ist die wesentliche und unverzichtbare Voraussetzung für die Verwirk‐ lichung der übrigen im Grundgesetz verankerten Freiheiten. Entsprechend stellt aber auch die Finanzierung des Staates aus Steuermitteln eine „unverzichtbare Voraussetzung wirtschaftlicher Freiheit“ dar und wird daher zutreffend als „Preis der Freiheit“ be‐ zeichnet.878 Der Staat beschränkt sich zur Erfüllung allgemeiner 876 Vgl. Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 260. 877 Müller-Franken, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 105 Rn. 140. 878 Seiler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rn. 45. C. Das gebührenrechtliche Modell 229 Staatsaufgaben in der freiheitlichen Ordnung des Grundgesetzes auf die bloße steuerliche Teilhabe am Erfolg privaten Wirtschaftens.879 Es erscheint daher naheliegend, im Kernbereich staatlicher Gefah‐ renabwehr keine besondere Sachnähe zu einer von der Allgemeinheit abgrenzbaren Personengruppe anzunehmen. Diese Aufgabenverant‐ wortung ist von ihrem Wesen her auf den Schutz einer unbestimmten Vielzahl von Personen – mithin der Allgemeinheit – angelegt, während erst die konkrete Aufgabenerfüllung in aller Regel Individualrechtsgü‐ ter als Teil des Gemeinwohls schützt. Die Kritik an einem materiellen Verständnis der „allgemeinen Staatsaufgaben“ Eine materielle Anreicherung der allgemeinen Staatsaufgaben dahin‐ gehend, dass darunter insbesondere staatliche Aufgaben von funda‐ mentaler Bedeutung für das Gemeinwesen zu verstehen sind, ist in der Literatur teilweise auf Kritik gestoßen.880 Diesem Verständnis wird insbesondere entgegen gehalten, dass eine materielle Unterscheidung zwischen allgemeinen und besonderen Staatsaufgaben nur schwer zu realisieren sei.881 Eine präzise Abgren‐ zung sei nicht möglich, weil die Wahrnehmung jeder Staatsaufgabe – auch die der besonderen Staatsaufgabe – im öffentlichen Interesse liege und jedes staatliche Handeln einen Gemeinwohlbezug aufweise.882 Deshalb existiere eine so verstandene Kategorie der besonderen Staats‐ aufgaben nicht, denn nach dieser Interpretation stelle gerade jede staatliche Aufgabe eine allgemeine Staatsaufgabe dar.883 Darüber hinaus seien die im Zusammenhang mit dem Steuer‐ staatsprinzip genannten Kategorien der allgemeinen und besonderen (a) 879 BVerfGE 93, 121 (134). 880 Vgl. Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 74 ff.; Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 23; vgl. auch Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 435 Fn. 56; von Stockhausen, Gesetzliche Preisintervention zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben, S. 144. 881 Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 23. 882 Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 435 Fn. 56. 883 Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 76. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 230 Staatsaufgaben der Staatsaufgabenlehre fremd. Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Ebenen seien nicht möglich.884 Die Gegenansicht: Gebührenfeindlichkeit staatlicher Kernaufgaben Demgegenüber finden sich zahlreiche Stimmen in der Literatur, die – ohne explizit auf die Kategorie der allgemeinen Staatsaufgaben einzu‐ gehen – eine qualitative Konnexität zwischen der staatlichen Kernauf‐ gabe der Gefahrenabwehr und ihrer Finanzierung aus dem allgemei‐ nen Steueraufkommen annehmen und diese elementare Kernaufgabe als gebührenfeindlich ansehen.885 886 Exemplarisch führt Gramm zur Begründung an, dass es vor allem diese Kern- oder Pflichtaufgaben seien, die die Unterordnung der Bürger unter die Staatsgewalt und da‐ mit ebenso unter die Steuergewalt vorrangig rechtfertigten.887 Einzig Selmer stellt – soweit ersichtlich – einen ausdrücklichen Be‐ zug zur Differenzierung des BVerfG zwischen allgemeinen und beson‐ deren Staatsaufgaben her und ist der Ansicht, dass die Gewährleistung innerer Sicherheit als allgemeine Staatsaufgabe durch die Gemeinlast der Steuer zu finanzieren sei.888 (b) 884 von Stockhausen, Gesetzliche Preisintervention zur Finanzierung öffentlicher Auf‐ gaben, S. 144. 885 Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 27; Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Fest‐ schrift Geiger, S. 518 (534); Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für poli‐ zeiliche Einsätze bei kommerziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (72); Gramm, Der Staat 1997, 267 (277); Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (185); Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Si‐ cherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (93). 886 Vgl. ebenfalls Müller-Franken, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 105 Rn. 94, der nach der Feststellung der grundsätzlichen Gebührenfreiheit polizeilichen Handelns für Nichtstörer, sodann aber gegen eine Gebührenerhe‐ bung für polizeiliche Maßnahmen anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen – begründungslos – keine Bedenken hegt. 887 Gramm, Der Staat 1997, 267 (277 f.). 888 Selmer, Das Beitrags- und Sonderabgabenmodell zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 101 (102); vgl. in diesem Zusammenhang auch Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 32. C. Das gebührenrechtliche Modell 231 Bewertung Die letztgenannte Gegenansicht erinnert zunächst an die bereits erör‐ terte These von Albrecht, der ein konkreter Bezug zwischen Staatsauf‐ gaben und ihrer Finanzierung immanent ist.889 Weder das Rechtsstaatsprinzip noch die hergebrachte Tradition der Steuerfinanzierung von Staatsaufgaben, die einen für das Zusam‐ menleben essentiellen Charakter aufweisen, sind in der Lage, die Ge‐ bührenfeindlichkeit der Gewährleistung innerer Sicherheit durch die Polizei zu begründen. Auf die bereits aufgezeigten erheblichen Beden‐ ken, die sowohl den Umfang des steuerfinanzierten polizeilichen Han‐ delns als auch den Versuch einer verfassungsrechtlich verbindlichen Herleitung betreffen, wird insoweit verwiesen. Die Ausführungen haben jedoch auch gezeigt, dass jedenfalls ein Fall existiert, in dem die Bestimmung einer staatlichen Kern- oder Pflichtaufgabe möglich ist: Wenn die Ausübung physischer Gewalt jen‐ seits der staatlich legitimierten Gewaltanwendung im Bereich der „Je‐ dermann-Rechte“ als letztes Mittel für ein effektives gefahrenabweh‐ rendes Handeln erforderlich bzw. nicht ganz ausgeschlossen ist, mithin nicht an Private übertragbare polizeiliche Hoheitsbefugnisse zur Behe‐ bung konkreter Gefahrenlagen erforderlich sind, dann handelt es sich um eine ausschließliche Staatsaufgabe, die den Kernbereich polizeili‐ cher Gefahrenabwehr bildet. Zwar gibt es nach wie vor keinen abschließenden Katalog staatli‐ cher Kern- oder Pflichtaufgaben.890 Dies ändert aber nichts daran, dass es sich jedenfalls bei diesem Bereich polizeilicher Gefahrenabwehr um eine fundamentale, unverzichtbare und ausschließliche Staatsaufgabe handelt. Sie lässt sich sodann auch mit den Aussagen des Steuerstaatsprin‐ zips über die Staatsaufgabenfinanzierung in Verbindung setzen. Der Einwand, die Kategorien der allgemeinen und besonderen Staatsaufga‐ ben befänden sich auf einer anderen Ebene als die herausgearbeitete staatliche Kernaufgabe, geht fehl.891 Es handelt sich weder bei der auf (c) 889 Vgl. hierzu: Dritter Teil, C, III, 1, a). 890 Vgl. Gramm, Der Staat 1997, 267 (278); Habermann, Gebühren für Gefahrenab‐ wehr, S. 266. 891 Vgl. Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 265 ff. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 232 dem Steuerstaatsprinzip fußenden Differenzierung zwischen allgemei‐ nen und besonderen Staatsaufgaben noch bei der ausschließlichen staatlichen Kernaufgabe der Gefahrenabwehr um staatstheoretische Überlegungen. Vielmehr finden beide feste Verankerung auf Verfas‐ sungsebene: das Steuerstaatsprinzip über die finanzverfassungsrechtli‐ chen Regelungen der Art. 104 aff. GG und die Staatsaufgabe der Ge‐ fahrenabwehr über die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflich‐ ten. Darüber hinaus ist es zwar zutreffend, dass die Wahrnehmung je‐ der Staatsaufgabe im öffentlichen Interesse liegt und einen Gemein‐ wohlbezug aufweist. Eine präzise Abgrenzung zwischen allgemeinen und besonderen Staatsaufgaben ist aber durchaus zu leisten. Versteht man „allgemeine Staatsaufgaben“ nicht nur als Aufgaben, die im Zeitpunkt der Abgabenleistung des Bürgers noch nicht hinrei‐ chend bestimmbar sind, sondern in Abgrenzung zu „besonderen Staatsaufgaben“ auch als solche, die gerade keine besondere Sachnähe zu bestimmten Personen oder Personengruppe aufweisen, indem sie von ihrem Wesen her darauf angelegt sind, dem allgemeinen Wohl al‐ ler in der Bundesrepublik lebenden Menschen zu dienen,892 lässt sich mit verfassungsrechtlicher Verbindlichkeit die folgende These aufstel‐ len: Die staatliche Kernaufgabe der Gefahrenabwehr stellt eine allge‐ meine Staatsaufgabe dar und ist deshalb ausschließlich aus dem allge‐ meinen Steueraufkommen zu finanzieren. Die Erfüllung der allgemei‐ nen Aufgabe der Gefahrenabwehr wendet niemandem einen individu‐ ellen Vorteil zu und kann daher auch keine Gebührenpflicht zur Folge haben.893 Wenn das BVerfG unter besonderen Staatsaufgaben offenbar sol‐ che versteht, die bestimmten Gruppeninteressen entsprechen,894 dann handelt es sich bei allgemeinen Staatsaufgaben zwangsweise um solche, die keinen Gruppen-, sondern ausschließlich einen Allgemeinbezug aufweisen. Dieses materielle Verständnis der allgemeinen Staatsaufga‐ 892 Zutreffend Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 267. 893 Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 32. 894 Wie Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 74 zutreffend vermutet. C. Das gebührenrechtliche Modell 233 ben ist in der Lage, Gebührenerhebungen jedenfalls für den Kernbe‐ reich polizeilichen Handelns effektiv zu begrenzen. Dem Wesen der Gefahrenabwehr ist es dabei geschuldet, dass die Aufgabe ihrer Konzeption nach darauf angelegt ist, die Sicherheit aller Menschen zu gewährleisten, während die konkrete Aufgabenerfüllung in ihren zahlreichen Einzelfällen durchaus Individualinteressen einzel‐ ner Personen als Teilbeitrag für das Gemeinwesen schützt. Entsprechend hat das BVerfG beispielsweise festgestellt, dass auch das Interesse an einem wirksamen Feuerschutz kein Gruppen-, son‐ dern ein Allgemeininteresse darstellt.895 Das Feuerwehrwesen sei eine öffentliche Angelegenheit, deren Lasten nur die Allgemeinheit treffen dürfe. Deshalb sei sie nur über von der Allgemeinheit zu erbringende Mittel – mithin über die Steuer – zu finanzieren.896 Die Gebührenfreiheit im Kernbereich polizeilicher Gefahrenab‐ wehr stellt ein verfassungsrechtlich verankertes Ergebnis vor dem Hin‐ tergrund der angestellten staatstheoretischen Überlegungen zur funda‐ mentalen Bedeutung der Sicherheit in einem Gemeinwesen dar. Zu‐ gleich fügt sie sich in die Ausführungen des BVerfG zur Justizgewäh‐ rungspflicht ein: Der Staat garantiert den Schutz des Einzelnen vor konkret drohenden Gefahren auch in den Fällen, in denen der Betrof‐ fene wirtschaftlich nicht in der Lage ist, für diese Staatsleistung eine Gebühr zu entrichten. Dadurch wird der Rückgriff auf eine eigen‐ mächtig-gewaltsame Auseinandersetzung zwischen Privaten unter‐ bunden. Gebührenfreiheit „polizeilicher Grundversorgung“ zugunsten polizeirechtlicher Verantwortlicher? Auffallend ist jedoch, dass die vorstehende Argumentation und das bisher gefundene Ergebnis der Gebührenfreiheit „polizeilicher Grund‐ versorgung“ die Perspektive des von einer polizeilichen Leistung Be‐ vorteilten zugrunde legt, folglich auf die Vorteilhaftigkeit der Maßnah‐ me abstellt. Dies wirft die Frage auf, ob sich diese Gebührenfeindlichkeit des Kernbereichs staatlicher Gefahrenabwehr darauf erstreckt, auch dem b) 895 BVerfGE 92, 91 (121). 896 BVerfGE 92, 91 (121); ebenso Lege, VerwArch 1998, 71 (86 Fn. 75). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 234 jeweiligen Veranlasser der Staatsleistung eine Kostenpflicht abzuspre‐ chen. Bereits begrifflich ist die „polizeiliche Grundversorgung“ für den Veranlasser sinnwidrig, denn ihm kommt die Amtshandlung nicht zu‐ gute, er wird folglich nicht „versorgt“, sondern hat sie vielmehr durch seine Veranlasserschaft verursacht. Um dem Veranlasser Gebühren im Kernbereich der staatlichen Gefahrenabwehr auferlegen zu können, muss sich der Zurechnungs‐ grund der Veranlassung wesentlich von dem der Vorteilhaftigkeit un‐ terscheiden. Diese Ungleichbehandlung kann nur dadurch gerechtfer‐ tigt werden, dass zwischen diesen beiden Kriterien Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Be‐ handlung rechtfertigen. Die vorzunehmende Abwägung orientiert sich dabei maßgeblich am Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Konkret geht es bei der vorliegenden Problemstellung um eine Un‐ gleichbehandlung von polizeipflichtigen Verhaltensstörern als Veran‐ lasser und nichtstörenden Veranstaltern als Begünstigte. Es stellt sich die Frage, ob erstgenannte Störer von der Gebührenfreiheit mit der Folge auszunehmen sind, dass sie die Kosten der veranlassten polizeili‐ chen Leistung vollumfänglich zu tragen haben. Könnten also – trotz der grundsätzlichen Gebührenfreiheit „poli‐ zeilicher Grundversorgung“ – beispielsweise die Störer beim genann‐ ten Spiel zwischen Schalke und Thessaloniki897 als Gebührenschuldner herangezogen werden? Weder der aus dem Polizeirecht bekannte Grundsatz der Störer‐ haftung noch die Verfassung normieren, dass in allen Fällen aus‐ schließlich dem Störer die Kosten für ein Tätigwerden der Polizei auf‐ erlegt werden.898 Bereits der VGH Baden-Württemberg stellte dies im Zusammenhang mit der damals geltenden Regelung des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG fest.899 Er brachte damit allerdings ledig‐ lich zum Ausdruck, dass die Störereigenschaft keine Voraussetzung für eine nachfolgende Kostenerhebung darstellt und grundsätzlich auch Nichtstörer gebührenrechtlich in Anspruch genommen werden kön‐ nen. Seine Ausführungen sind im Ergebnis deshalb ausschließlich da‐ 897 Hierzu bereits: Dritter Teil, C, II, 2, c), bb). 898 Majer, VerwArch 1982, 167 (182). 899 Urteil VGH Baden-Württemberg v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 27. C. Das gebührenrechtliche Modell 235 hingehend zu verstehen, dass kein allgemeiner Rechtssatz existiert, nach dem einem Nichtstörer keine Polizeikosten auferlegt werden dür‐ fen.900 Insbesondere die Ansicht von Waechter901 weist allerdings einen konkreten Bezug zu dem hier in Rede stehenden Problemkreis der Fußballspiele auf: Er bejaht zwar keine Gebührenfeindlichkeit des Kernbereichs staatlicher Gefahrenabwehr, geht aber davon aus, dass dem kommerziellen Veranstalter die Kosten der Bekämpfung von Aus‐ schreitungen Dritter deshalb nicht angelastet werden können, weil eine Auswahlentscheidung zwischen der gebührenrechtlichen Inanspruch‐ nahme der Veranstalter und einer solchen der polizeirechtlichen Störer zwingend zulasten Letzterer ausfallen müsse. Den Verhaltensstörer treffe demzufolge eine vorrangige Kostenpflicht, während der Veran‐ stalter als Nichtstörer lediglich subsidiär herangezogen werden könne. Im Kern konstatiert Waechter, dass eine sachgerechte Auswahlent‐ scheidung anhand „der Stärke der Zurechnungsgründe“ vorzunehmen ist:902 Derjenige, der selbst gewalttätig ist, trägt für die polizeiliche Maßnahme letztlich mehr Verantwortung als der mit dieser Gewalt nur über die anschließende ihn begünstigende staatliche Gefahrenab‐ wehrmaßnahme indirekt Verbundene. Zu diesem Ergebnis gelangt Waechter auch im Falle der polizeili‐ chen Begleitung gewerblicher Transporte: Selbst bei vorhersehbaren Störungen dieser Transporte überwiege aufgrund der „Gerechtigkeit der Lastenverteilung“ der Zurechnungsgrund zulasten der Störer, so‐ dass die insoweit anfallenden Kosten dem Transporteur nicht zuge‐ rechnet werden dürften.903 900 Lege, VerwArch 1998, 71 (86); im Wege eines Umkehrschlusses auch Urteil VGH Baden-Württemberg v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 27; Götz, DVBl. 1984, 14 (17); vgl. Kingreen/Poscher, in: Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungs‐ recht, § 25 Rn. 2; Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Sys‐ tematik des deutschen Abgabenrechts, S. 56. 901 Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (93). 902 Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (93). 903 Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (98). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 236 Diese Argumentation lässt sich auf die vorliegende Problematik übertragen. Eine Gebührenerhebung rechtfertigt sich gerade dadurch, dass der Gebührenschuldner der staatlichen Leistung näher steht als jede andere Person oder Personengruppe. Bei Fußballspielen sind es die Gewalttäter als polizeipflichtige Störer, die die Polizeieinsätze und deren Kosten überhaupt erst erforderlich machen. Die aus dieser un‐ mittelbaren Veranlassung resultierende Verantwortlichkeit steht der Staatsleistung deshalb näher als eine dadurch hervorgerufene mittelba‐ re Begünstigung. Insoweit weist das gebührenrechtliche Veranlasserprinzip eine grö‐ ßere Zurechnungsstärke auf als das Vorteilsprinzip.904 Der Ausschluss von Veranlassern im gebührenrechtlichen Sinne aus der Gebührenfrei‐ heit „polizeilicher Grundversorgung“ ist als Ausdruck einer vom Ver‐ hältnismäßigkeitsprinzip gedeckten und gerechten Lastenverteilung zu verstehen. Zwischen einem bevorteilten Nichtstörer und einem nach dem Veranlasserprinzip potenziell gebührenpflichtigen Störer besteht ein Unterschied in der Stärke der Zurechnungsgründe von solcher Art und solchem Gewicht, dass dieser die ungleiche Behandlung rechtfer‐ tigt.905 Diese Sichtweise vertritt im Grundsatz auch Scholz im Rahmen seiner Ausführungen zur Gebührenschuld bei der „Luftsicherheitsge‐ bühr I“.906 Er ist der Ansicht, dass das BVerwG und das BVerfG907 nicht mit der erforderlichen und an Art. 3 Abs. 1 GG orientierten Stringenz nach den tatsächlich kostenverursachenden Verantwortli‐ 904 Dies zeigt sich auch im Fall der Gerichtsgebühren: In aller Regel hat der Unterle‐ gene als Veranlasser des Prozesses und gerade nicht der durch die Rechtspre‐ chung Bevorteilte diese Gebühren zu tragen. Dieser Gedanke liegt auch der Luft‐ sicherheitsgebühr zugrunde: Hier sind die Luftfahrtunternehmen und ihre Passa‐ giere die Veranlasser der Staatsleistung, während die Allgemeinheit am Boden ebenfalls bevorteilt ist. 905 Ebenso Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 280; Heise, NVwZ 2015, 262 (265); Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1285); Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/ Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (93); vgl. auch Scholz, Staatli‐ che Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (449). 906 Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (450 f.). 907 BVerwG NVwZ 1994, 1102 ff. C. Das gebührenrechtliche Modell 237 chen gefragt hätten.908 Die Verantwortlichkeit für die Zugangskontrol‐ len liege gerade nicht bei den Teilnehmern am Flugverkehr oder bei den Luftfahrtunternehmen, sondern ausschließlich bei denjenigen, die den Luftverkehr und seine „spezifische Verletzungsanfälligkeit etwa zu terroristischen Anschlägen oder zu Erpressungen des Staates“ ausnutz‐ ten.909 Diese kriminellen Täter seien daher als polizeirechtliche Störer die eigentlichen Verursacher und somit kostenpflichtig zu stellen.910 Für die Kosten, die aus der polizeilichen Abwehr von gewalttätigen Übergriffen oder ansonsten auftretenden polizeiwidrigen Handlungen von Hooligans, Ultras oder anderen Gewalttätern entstehen, haben die jeweiligen Störer deshalb als Veranlasser aufzukommen.911 Die funktionale Verknüpfung von präventiver und repressiver Aufgabenerfüllung der Polizei Die Einführung einer landesrechtlichen Gebührenregelung für polizei‐ liche Maßnahmen ist darüber hinaus – unabhängig von der Frage, wer als Gebührenschuldner herangezogen werden soll – einer weiteren Einschränkung unterworfen. Das Handeln der Polizei weist in der Regel eine sehr enge funktio‐ nale Verknüpfung zwischen präventiver und repressiver Aufgaben‐ wahrnehmung auf.912 Jede Straftat stellt zugleich eine Störung der öf‐ fentlichen Sicherheit dar.913 So dient etwa eine polizeiliche Identitäts‐ feststellung auch der Vorbereitung einer öffentlichen Klage und damit der Strafverfolgung. Dies zeigt, dass ein und derselbe Handlungsablauf 3. 908 Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (450). 909 Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (450). 910 Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Festschrift Friauf, S. 439 (450). 911 Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Sicherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (98); Braun, Die Fi‐ nanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 280; Böhm, NJW 2015, 3000 (3004). 912 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165 (174). 913 Kühling, DVBl. 1981, 315 (316). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 238 gleichzeitig sowohl präventiven als auch repressiven Zwecken dienen kann.914 Entsprechend hat die polizeiliche Leistung anlässlich von Fußball‐ spielen eine Doppelfunktion, indem die Polizeikräfte einerseits prä‐ ventiv tätig werden, andererseits gleichzeitig wegen Straftaten wie Kör‐ perverletzung, Landfriedensbruch, Sachbeschädigung oder Wider‐ stand gegen Vollstreckungsbeamte oder der Begehung von Ordnungs‐ widrigkeiten ermitteln.915 Dass es sich dabei um eine nicht unerhebli‐ che Anzahl handelt, zeigt der ZIS-Jahresbericht der Saison 2016/2017, demzufolge anlässlich der Spielaustragungen der beiden Bundesligen und der 3. Liga insgesamt 8.023 Strafverfahren eingeleitet wurden.916 Diese Doppelfunktionalität der Polizei verursacht kompetenz‐ rechtliche Abgrenzungsprobleme, weil fraglich ist, ob das strafprozes‐ suale Kostenrecht der Strafprozessordnung und des Gerichtskostenge‐ setzes oder das dem Landesgesetzgeber unterstehende Verwaltungs‐ kostenrecht zur Anwendung gelangt. Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der re‐ pressiven Strafverfolgung und des gerichtlichen Verfahrens liegt ge‐ mäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG beim Bund. Von diesen Kompetenzen hat er durch die Schaffung der Strafprozessordnung und des Gerichtskos‐ tengesetzes abschließenden Gebrauch gemacht. Dadurch ist den Län‐ dern die Befugnis zur Gesetzgebung auf diesen Gebieten nach Art. 72 Abs. 1 GG genommen. Die Kompetenz zur Einführung einer Kostenerstattungsnorm für polizeiliches Tätigwerden verbleibt den Ländern daher nur für gefahrenabwehrende, also präventive Einsätze der Polizei.917 Eine gebührenrechtliche Inanspruchnahme des Veran‐ stalters für die Kosten repressiver Polizeitätigkeit ist auf Grundlage ei‐ nes landesgesetzlichen Gebührentatbestands daher ausgeschlossen.918 914 Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 107. 915 Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (198); Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Festschrift Samper, S. 165 (174). 916 Vgl. Jahresbericht Fußball 2016/2017 der Zentralen Informationsstelle Sportein‐ sätze des Landesamtes für Zentrale Polizeiliche Dienste, https://lzpd.polizei.nrw/ sites/default/files/2017-10/16_17_Jahresbericht.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 917 Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197); Broß, VerwArch 1983, 388 (389). 918 Vgl. Klein, DVBl. 2015, 275 (278). C. Das gebührenrechtliche Modell 239 Bezüglich der Kostentragung für diesen repressiven Bereich statu‐ iert § 465 Abs. 1 StPO, dass der in einem Strafverfahren Verurteilte die Kosten des Verfahrens zu tragen hat, soweit diese aufgrund seiner Tat entstanden sind. Nach § 464 a Abs. 1 Satz 2 StPO gehören zu diesen – Gebühren und Auslagen der Staatskasse umfassenden (vgl. Satz 1) – Kosten auch jene, die durch die Vorbereitung der öffentlichen Klage entstanden sind. Hierzu zählen sämtliche Aufwendungen aller Behör‐ den, die vor Anklageerhebung strafverfolgend tätig geworden sind.919 Der im Kostenverzeichnis zum Gerichtskostengesetz geregelte Ausla‐ genersatz erlaubt allerdings nur eine sehr begrenzte Erstattung, etwa für Telefonüberwachungs-, Dolmetscher-, oder Abschlepp- und Auf‐ bewahrungskosten.920 Die daneben bestehende Gebührenerhebung für die Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe im ersten Rechtszug gestattet maximal einen Ersatz der Verfahrenskosten in Höhe von 1.000 Eu‐ ro.921 Mit der Auferlegung dieser Gebühren ist dann gleichzeitig auch die Ermittlungstätigkeit der Polizei abgegolten.922 Grund der geringen Kostenbelastung ist, einer Resozialisierung des Verurteilten nicht im Wege zu stehen.923 Während danach für strafverfolgende Tätigkeiten der Polizei nur sehr überschaubare Kostenerstattungsmöglichkeiten bestehen, kann der Landesgesetzgeber präventive Gefahrenabwehrmaßnahmen grundsätzlich einer umfangreicheren Kostenpflicht unterwerfen. Bei doppelfunktionalen polizeilichen Maßnahmen kommt der einzelfall‐ abhängigen Abgrenzung daher wesentliche Bedeutung zu. Bekannt ist diese Abgrenzungsproblematik um die doppelfunktionale Zuständig‐ keit der Polizei insbesondere im Zusammenhang mit der Frage nach der richtigen Rechtswegeröffnung zu den ordentlichen oder den Ver‐ waltungsgerichten.924 Nach der Ansicht von Albrecht sollen polizeiliche Maßnahmen, die sowohl von präventiven als auch repressiven Zielsetzungen geprägt 919 Gieg, in: Karlsruher Kommentar zur StPO, § 464 a, Rn. 3. 920 Vgl. Nr. 9015 i.V.m. Nr. 9000 bis 9014 KV GKG. 921 Bei einer Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von mehr als 10 Jahren oder zu einer lebenslangen Freiheitsstrafe, vgl. Nr. 3115 KV GKG. 922 Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197). 923 Kühling, DVBl. 1981, 315 (317); Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197). 924 Vgl. §§ 13 GVG, 40 Abs. 1 VwGO. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 240 sind, insgesamt keine Kostenpflicht begründen können.925 Auch ein Abzug von Kostenanteilen, die auf strafverfolgende Leistungen entfal‐ len, mit der Folge, dass nur für den präventiv wirkenden Anteil der Amtshandlung Kosten erhoben werden, sei unmöglich, da regelmäßig ein weder tatsächlich noch rechnerisch trennbarer Lebenssachverhalt vorliege.926 Im Falle doppelfunktionaler Maßnahmen sei es folglich unzulässig, die Kostenforderung ausschließlich auf die gefahrenabweh‐ rende Komponente zu stützen, weil für strafverfolgende Tätigkeiten gerade keine umfassenden Gebühren erhoben werden dürften.927 Diese Ansicht ist jedoch abzulehnen. Anhand der zur Rechtswegeröffnung entwickelten Grundsätze lässt sich eine sachgerechte Abgrenzung durchaus vornehmen: Es ist auf die überwiegende Zielsetzung der polizeilichen Maßnahme abzu‐ stellen.928 Stellt sich die Maßnahme nach ihrem Gesamteindruck und dem Zweck ihrer Ergreifung in erster Linie als strafverfolgend dar, kommen die genannten repressiven im Bundesrecht verankerten Kos‐ tenerstattungsvorschriften zur Anwendung. Maßnahmen, deren Schwergewicht auf einem präventiv-schützenden Handeln liegt, sind dagegen von der landesrechtlichen Kompetenz zur Einführung von möglicherweise umfassenderen Gebührenerhebungen gedeckt.929 Zutreffend ergibt sich das aus einer Entscheidung des VGH Mün‐ chen: Die landesrechtlichen Erstattungsvorschriften dürfen dann nicht zur Grundlage einer Gebührenforderung gemacht werden, wenn sich der in Rede stehende Lebenssachverhalt als nicht aufteilbar erweist, weil die Präventivmaßnahme mit den strafverfolgenden Maßnahmen 925 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165 (175). 926 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165 (175). 927 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165 (175). 928 Vgl. BVerwGE 47, 255 (264 f.); Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 311; Broß, DVBl. 1983, 377 (380). 929 Vgl. Beschluss VG Lüneburg v. 16.10.2003 (Aktz. 3 A 40/02); Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (198); Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 107; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 91. C. Das gebührenrechtliche Modell 241 untrennbar verwoben ist und der strafverfolgende Teil den gesamten Vorgang entscheidend prägt.930 Bei dem vorgelagerten Zuordnungsversuch zu einem der beiden Aufgabenbereiche sind gegebenenfalls auch die Grundsätze über die Auslegung von Verwaltungsakten zu berücksichtigen.931 Anhaltspunk‐ te für das Schwergewicht einer Maßnahme können sich insbesondere aus dem Willen der Polizeikräfte und dem Zweck ihres Handelns erge‐ ben.932 Die Polizeieinsätze anlässlich von Fußballveranstaltungen weisen bei einer Gesamtbetrachtung einen präventiv-gefahrenabwehrenden Charakter auf.933 Dabei ist allerdings nicht auszuschließen, dass der Zweck des polizeilichen Einschreitens im Einzelfall überwiegend einen strafverfolgenden Schwerpunkt annimmt. Im Ergebnis ist den verfassungsrechtlichen Gesetzgebungskompe‐ tenzen allerdings keine Einschränkung dahingehend zu entnehmen, dass die Art. 70 ff. GG in der Lage wären, Gebührenerhebungen inner‐ halb des Bereichs der Gefahrenabwehr zu determinieren.934 Dennoch beschränken sie das jeweilige Bundesland in der Mög‐ lichkeit, für jegliches Handeln der Polizei Gebühren erheben zu kön‐ nen. Dieses kompetenzrechtliche Abgrenzungserfordernis muss spür‐ baren Einzug in den Umfang einer Gebührenforderung finden: Auch bei einer pauschalen Gebührenerhebung muss zum Ausdruck gebracht werden, dass dem Gebührenschuldner keine verdeckten Kosten für re‐ pressives Handeln der Polizei auferlegt werden. Ergebnis zur Zulässigkeit von Gebührenerhebungen für Maßnahmen der Gefahrenabwehr Die Ausführungen zeigen, dass der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland verbindliche Aussagen zu entnehmen sind, die Gebüh‐ renforderungen im Kernbereich der staatlichen Gefahrenabwehr un‐ tersagen. 4. 930 Vgl. VGH München NVwZ 1986, 655 (656). 931 VGH Mannheim NVwZ 1985, 202 (204). 932 Vgl. OVG Berlin NJW 1971, 637 f.; VGH Mannheim NVwZ-RR 1989, 412 f. 933 Broß, DVBl. 1983, 377 (380 Fn. 17). 934 Vgl. Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 312. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 242 Die staatstheoretischen Überlegungen zur fundamentalen Bedeu‐ tung der inneren Sicherheit haben in Gestalt der grundrechtlichen Schutzpflichten verfassungsrechtliche Verankerungen erfahren. Der positive Gehalt dieser Schutzpflichten in Kombination mit dem staatli‐ chen Monopol zur Ausübung und Legitimation physischer Gewalt führen zu einer ausschließlichen Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr. Sie bildet als Voraussetzung für die Verwirklichung aller übrigen vom Grundgesetz vorgesehenen Freiheiten den elementaren Kernbereich der Staatsaufgabenlehre. Das aus den finanzverfassungsrechtlichen Regelungen der Art. 104 aff. GG und der sonderabgabenrechtlichen Judikatur hergelei‐ tete „Steuerstaatsprinzip“ stellt eine Verbindung zwischen dieser Staatsaufgabe und ihrer Finanzierung her, indem der diesem Prinzip immanenten Kategorie der „allgemeinen Staatsaufgaben“ ein materiel‐ les Verständnis zu entnehmen ist: In Abgrenzung zur gegensätzlichen Kategorie der „besonderen Staatsaufgaben“ weisen „allgemeine Staatsaufgaben“ keine besondere Sachnähe zu bestimmten Personen oder Personengruppen auf. Sie sind von ihrem Wesen her darauf angelegt, dem Allgemeinwohl aller in der Bundesrepublik lebenden Menschen zu dienen. Es lässt sich die These aufstellen, dass die ausschließliche staatliche Kernaufgabe der Gefahrenabwehr aufgrund ihres elementaren Ge‐ meinwohlbezugs eine solche allgemeine Staatsaufgabe darstellt. Sie ist ihrer Konzeption nach darauf angelegt, die Sicherheit aller Menschen und nicht nur die einer finanziell leistungsstarken Bevölkerungsgrup‐ pe zu gewährleisten. Es wurde außerdem aufgezeigt, dass der Einsatz nichtsteuerlicher Abgaben zur Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs un‐ zulässig ist. In der Konsequenz ist auch der aufgezeigte Kernbereich staatlicher Gefahrenabwehr deshalb nicht über eine Gebührenregelung zulasten der Bevorteilten, sondern ohne Ansehen der dadurch bevor‐ teilten Person oder Personengruppe aus dem allgemeinen Steuerauf‐ kommen zu finanzieren. Im Hinblick auf doppelfunktionale polizeiliche Leistungen ist zu beachten, dass den Ländern die Gesetzgebungskompetenz für Maß‐ nahmen fehlt, die sich nach ihrem Gesamteindruck und dem Zweck ihrer Ergreifung in erster Linie als strafverfolgend darstellen. Insofern C. Das gebührenrechtliche Modell 243 hat der Bundesgesetzgeber durch den Erlass der Kostenerstattungsvor‐ schriften der Strafprozessordnung und des Gerichtskostengesetzes ab‐ schließenden Gebrauch gemacht. Für repressives Handeln der Polizei ist es dem Landesgesetzgeber deshalb versagt, Gebühren zu erheben. Als Ergebnis und als Beitrag für mehr Rechtssicherheit in der Kon‐ troverse lässt sich nach den vorangegangenen Ausführungen Folgen‐ des feststellen: Die jeweiligen Landesgesetzgeber sind befugt, Gebührenregelun‐ gen zulasten der Veranstalter von Fußballspielen für polizeiliche Maß‐ nahmen einzuführen, die besondere Vorteile zugunsten der Veranstal‐ tungssicherheit vermitteln, dabei nicht zum Kernbereich polizeilicher Gefahrenabwehr gehören und nach ihrem Gesamteindruck und dem Zweck ihrer Ergreifung keinen repressiven Charakter aufweisen. Hierzu gehören insbesondere die polizeiliche Schutzpräsenz inner‐ halb der Stadien, dortige Videoüberwachungsmaßnahmen935 sowie die Ordner unterstützende Leistungen anlässlich der Einlasskontrollen. Einzelfragen und weitere Grenzen einer Gebührenerhebung Hinsichtlich der polizeilichen Maßnahmen, die einer Gebührenerhe‐ bung zugänglich sind, sollen im Folgenden einzelne und in der Litera‐ tur teilweise kontrovers diskutierte Fragen sowie weitere mögliche Grenzen einer Kostenerstattung in den Blick genommen werden. Das Erfordernis einer parlamentarischen Ermächtigungsnorm Es stellt sich zunächst die Frage, ob die Einführung einer Gebührenre‐ gelung zwingend dem parlamentarischen Gesetzgeber zugewiesen ist oder ob diese auch dem Verordnungsgeber überlassen werden darf. IV. 1. 935 Vgl. Böhm, Polizeikosten bei Bundesligaspielen: Keine Rechnung ohne Gesetz, in: Legal Tribune Online v. 20.12.2012, http://www.lto.de/persistent/a_id/7840/ (letzter Abruf am 01.11.2017). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 244 Nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes bedarf eine Kostenerstattung notwendigerweise einer hinreichend bestimmten parlamentarischen Ermächtigungsgrundlage.936 Es ist dem Landesgesetzgeber zwar grundsätzlich nicht verwehrt, die Einführung einer Gebührenregelung dem Verordnungsgeber zu überlassen. Diese Delegation muss allerdings auf einer verfassungs‐ rechtlich einwandfreien Ermächtigung durch förmliches Gesetz beru‐ hen.937 Den Maßstab bildet dabei die in Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG verkör‐ perte Bestimmtheitsklausel des bundesverfassungsrechtlichen Ermäch‐ tigungsvorbehalts für Rechtsverordnungen, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Rechtsverordnung hinreichend deutlich in einer gesetz‐ lichen Ermächtigungsgrundlage bestimmt sein müssen.938 Dieser Be‐ stimmtheitstrias gilt zwar nicht unmittelbar für die Landesgesetzge‐ bung, ist aber – unabhängig von der Nennung in der jeweiligen Lan‐ desverfassung939 – als Grundsatz, der aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem folgt, auch für die Landesgesetzge‐ bung verbindlich.940 Der Gebührenpflichtige muss nicht nur erkennen können, für welche öffentliche Leistung eine Gebühr erhoben wird, sondern auch, welchen Zweck der Gesetzgeber mit der Gebührenerhe‐ bung und -bemessung verfolgt. Tendenz und Programm der Rechts‐ verordnung müssen gesetzlich so umrissen sein, dass schon aus der Er‐ mächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegen‐ über zulässig sein soll.941 Danach dürfen gesetzliche Ermächtigungen dem Verordnungsge‐ ber zwar ein Handlungsprogramm mit an die Hand geben. Zugleich muss jedoch sichergestellt sein, dass seine Befugnisse durch hinrei‐ 936 Nolte, Staatliche Verantwortung im Bereich Sport, S. 364; Nolte, Sport und Recht, S. 143. 937 BVerfGE 20, 257 (269). 938 BVerfGE 58, 257 (277) mwN. 939 Vgl. etwa Art. 70 LVerf NRW; Art. 75 LVerf Sachsen; Art. 110 LVerf Rheinland- Pfalz. 940 Vgl. BVerfGE 58, 257 (277) mwN; BVerwGE 110, 253 (256); OVG Berlin NVwZ- RR 2007, 2 (4); Leibholz/Rinck, GG, Art. 80 Rn. 11; Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 115; Schenke, NJW 1983, 1882 (1886); wohl auch Nolte, Sport und Recht, S. 148; Nolte, Staatliche Verantwortung im Bereich Sport, S. 369; a.A. Remmert, in: Maunz-Dürig, GG, Art. 80 Rn. 45; ebenso Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugs‐ polizeilicher Maßnahmen, S. 165 ff. 941 BVerfGE 58, 257 (277). C. Das gebührenrechtliche Modell 245 chende materielle Regelungen in ihrer Gesamtheit beschränkt wer‐ den.942 Um dem Verordnungsgeber diese Grenzen aufzeigen zu kön‐ nen, muss der Gesetzgeber über die zu regelnde Materie eigenhändig eine Konkretisierung zum Ausdruck gebracht haben,943 die den Ver‐ ordnungsgeber dann in die Lage versetzt, den ihm vorgegebenen und erkennbaren gesetzgeberischen Willen sinnvoll umzusetzen.944 Dieses Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit gewinnt umso mehr an Bedeutung, wenn die Verfassung Eingriffe in einen grund‐ rechtlich geschützten Lebensbereich nur aufgrund eines Gesetzes zu‐ lässt.945 Die Durchführung von Fußballspielen im professionellen Bereich ist u.a. durch die Berufsfreiheit der Veranstalter nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützt, da für sie auch der persönliche Schutzbereich über Art. 19 Abs. 3 GG eröffnet ist. Gleichzeitig kann eine Gebührenforderung nach der hier vertrete‐ nen Auffassung einen Eingriff in diesen Schutzbereich darstellen, denn die Auferlegung einer nachträglichen Kostenlast ist generell sowohl ge‐ eignet, die Erwerbsaussichten der Veranstalter zu reduzieren, als sich auch mittelbar auf nachfolgende Veranstaltungen auszuwirken; inso‐ fern kann eine objektiv berufsregelnde Tendenz jedenfalls bei einer spürbaren und schwerwiegenden Gebührenbelastung anzunehmen sein.946 Die Entscheidung für Gebührenerhebungen zulasten der Veran‐ stalter für sicherheitsrechtliche staatliche Leistungen stellt sich als we‐ sentlich für die Betroffenen dar und ist deshalb ausschließlich vom je‐ weiligen Gesetzgeber vorzunehmen.947 Aus der vom BVerfG ent‐ wickelten Wesentlichkeitstheorie ergibt sich, dass wesentliche politi‐ 942 BVerfGE 20, 257 (270); Majer, VerwArch 1982, 167 (181); entsprechend erachtet Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1366 Rn. 9 eine Gene‐ ralklausel zur Gebührenerhebung etwa für „polizeiliche Maßnahmen der Gefah‐ renabwehr“ richtigerweise als unzulässig. 943 BVerfGE 20, 257 (270). 944 BVerwG NVwZ 1994, 1102 (1104). 945 Leibholz/Rinck, GG, Art. 80 Rn. 11. 946 Nolte, Staatliche Verantwortung im Bereich Sport, S. 368; Lange, Sommermär‐ chen, S. 194; vgl. hierzu Dritter Teil, C, IV, 5, a). 947 Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 69. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 246 sche Leitentscheidungen vom unmittelbar demokratisch legitimierten Gesetzgeber selbst zu treffen sind.948 Die Bestimmung dieser „Wesentlichkeit“ ist maßgeblich geprägt vom Grundrechtsschutz des Betroffenen, der Bedeutung der Regelung für die Allgemeinheit und der jeweiligen Intensität des staatlichen Ein‐ griffs.949 Die Wesentlichkeitstheorie und die an die Bestimmtheitsklau‐ sel des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG zu stellenden Anforderungen sind dabei einer wechselseitigen Ergänzung und Konkretisierung ausgesetzt.950 Eine Kostenerhebung für polizeiliche Gefahrenabwehrmaßnah‐ men anlässlich von kommerziellen Großveranstaltungen kann sich aufgrund der Überschreitung der Wesentlichkeitsschwelle nicht zuletzt wegen der im Raum stehenden erheblichen Gebührenhöhe und der enormen Bedeutung der Einführung einer Gebührenerhebung für ge‐ fahrenabwehrende Maßnahmen im öffentlichen Raum nicht aus‐ schließlich auf einen Tatbestand in einer Rechtsverordnung stützen.951 Die Wesentlichkeitstheorie und der grundrechtliche Gesetzesvor‐ behalt machen diesbezüglich eine gesetzliche Regelung des Parlaments unumgänglich.952 948 BVerfGE 49, 89 ff.; BVerfGE 73, 280 (295); BVerfGE 80, 1 (20); BVerfGE 82, 209 (224); vgl. Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 110. 949 BVerfGE 47, 46 (79). 950 Voßkuhle, JuS 2007, 118 (119). 951 OVG Lüneburg NVwZ 1984, 323; BVerfGE 48, 206 (221 f.); Schenke, NJW 1983, 1882 (1886); Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Syste‐ matik des deutschen Abgabenrechts, S. 69; Nolte, Kostenpflicht, S. 10; Sailer, Haf‐ tung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1387 Rn. 65; Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (196); Nolte, Sport und Recht, S. 148; auch die Verantwortlichen in Bremen erkannten, dass es einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigungs‐ grundlage bedurfte, nachdem sie anfangs die Platzierung eines Gebührentatbe‐ stands ausschließlich in der Rechtsverordnung der Exekutive aufgrund der Er‐ mächtigung in § 3 BremGebBeitrG („Der Senat wird ermächtigt, die Kostentatbe‐ stände und die Kostensätze im Rahmen der §§ 4 und 12 für das Land mit Zustim‐ mung des Haushalts- und Finanzausschusses durch Rechtsverordnung festzuset‐ zen.“) noch für ausreichend hielten, vgl. Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 21; a.A. Lege, VerwArch 1998, 71 (90.) 952 Hermann/Buljevic, NordÖR 2015, 198 (200); Siegel, DÖV 2014, 867 (870); Schmidt, ZRP 2007, 120 (122). C. Das gebührenrechtliche Modell 247 Das Erfordernis eines behördlichen „Kostenvoranschlags“ Uneinigkeit herrscht ferner bei der – vor allem im Zusammenhang mit § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. – vielfach diskutierten Frage,953 in‐ wiefern es dem Normbetroffenen möglich sein muss, die Höhe der auf ihn zukommenden Kosten im Vorfeld der Veranstaltung abschätzen zu können. Gerade für kommerzielle Veranstalter ist es wichtig, diese Beträge bei der Kalkulation ihres finanziellen Risikos einzubeziehen, um gege‐ benenfalls durch Erhöhungen der Eintrittspreise reagieren zu kön‐ nen.954 Im Falle einer übermäßigen finanziellen Belastung müssen die Veranstalter letztlich sogar von der Veranstaltungsdurchführung abse‐ hen können.955 Ob dem Veranstalter deshalb entweder die Möglichkeit gegeben sein muss, sich im Veranstaltungsvorfeld über das Ausmaß des ihn voraussichtlich treffenden Kostenumfangs durch Eigeninitiative zu in‐ formieren oder ob sogar eine Rechtspflicht der zuständigen Behörde zur unaufgeforderten schriftlichen Information des Veranstalters – ähnlich einem „Kostenvoranschlag“ – besteht, ist umstritten. In § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. war eine solche Rechtspflicht nicht vorgesehen. Nach Ansicht des VGH Baden-Württemberg war es allerdings – offensichtlich um verfassungsrechtlichen Bedenken vorzubeugen – im Wege einer verfassungskonformen Auslegung956 erforderlich, dem Be‐ troffenen nach Aufstellung des polizeilichen Einsatzplans und vor Ver‐ anstaltungsbeginn die Möglichkeit zu geben, sich bei der Behörde über den annähernden Kostenumfang zu informieren.957 Sofern diese Vor‐ aussetzung erfüllt war, sollte kein Verstoß gegen das Bestimmtheitsge‐ bot gegeben sein.958 2. 953 Vgl. hierzu bereits: Zweiter Teil, A, II, 1, b), aa), (3). 954 Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (209). 955 Schenke, NJW 1983, 1882 (1885). 956 Schenke, NJW 1983, 1882 (1885). 957 Urteil VGH Baden-Württemberg v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 22; vgl. auch Majer, VerwArch 1982, 167 (176 Fn. 33); Schenke, NJW 1983, 1882 (1885). 958 Ebenso Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 33 f. u. 93 f.; Schenke, NJW 1983, 1882 (1885); Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (210); Götz, DVBl. 1984, 14 (18). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 248 Der VGH stellt in einer späteren Entscheidung jedoch fest, dass sich eine Rechtspflicht der Behörde zu einem Hinweis auf die Höhe der voraussichtlich anfallenden Kosten dem Gesetz nicht entnehmen lasse.959 § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. sei danach gerade keine frühzeitige behördliche Mitteilungspflicht gegenüber den Veranstal‐ tern zu entnehmen. Demgegenüber wählt der Gesetzgeber in Bremen einen anderen Weg. § 4 Abs. 4 Satz 3 BremGebBeitrG bestimmt: „Der Veranstalter oder die Veranstalterin ist vor der Veranstaltung über die voraussicht‐ liche Gebührenpflicht zu unterrichten.“ Die Beantwortung der Frage, ob es sich dabei um ein verfassungs‐ rechtlich gebotenes Erfordernis handelt, orientiert sich maßgeblich am rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Danach muss der Normbe‐ troffene wenigstens in groben Zügen absehen können, welche finanzi‐ elle Belastung aufgrund der Durchführung seiner Veranstaltung auf ihn zukommt.960 Das Bestimmtheitsgebot erfordert dabei keine exakte vorherige Angabe der Kostenhöhe, aber es verlangt ein grobes Abste‐ cken des Kostenrahmens, um dem Gebührenschuldner eine Orientie‐ rungsgrundlage an die Hand zu geben. Der Kostenerstattungsnorm selbst ist – insbesondere bei einem hier vorgeschlagenen Verzicht auf eine an der tatsächlichen Zuschau‐ erzahl orientierten Pauschalgebühr – eine konkret bezifferte Vorgabe nicht zu entnehmen, da der Kostenumfang in erheblichem Maße von den Gegebenheiten und Umständen des Einzelfalls, insbesondere von der polizeilichen Entscheidung über die erforderliche Personalkapazi‐ tät abhängig ist. Zu berücksichtigen ist allerdings, dass die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Norm maßgeblich davon abhängen, welche Aus‐ wirkungen von ihr für den Rechtsverkehr und das soziale Leben ausge‐ hen.961 Je intensiver eine Norm in den grundrechtlich geschützten Be‐ 959 VGH Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657. 960 Zum Bestimmtheitsgrundsatz: Dritter Teil, C, IV, 2. 961 BVerfGE 17, 67 (82); Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (209 f.). C. Das gebührenrechtliche Modell 249 reich eingreift, desto höhere Anforderungen sind auch an ihre Rege‐ lungsdichte zu stellen.962 Sofern eine Kostenerstattungsnorm ausschließlich die Staatsleis‐ tungen in den Blick nimmt, die nach der hier vertretenen Ansicht für eine Gebührenbelegung im Zusammenhang mit Fußballspielen in Be‐ tracht kommen, ist unter Berücksichtigung des Äquivalenzprinzips ein hinreichend konkreter und dem rechtstaatlichen Bestimmtheitsgrund‐ satz entsprechender Kostenrahmen für den Normanwender abgesteckt. Diese Beschränkungen berechtigen – wie bereits festgestellt – lediglich zur Erhebung einer zurückhaltend-moderaten Gebühr, sodass an die Anforderungen der Bestimmtheit keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind. Den Ausführungen des VGH ist darin zuzustimmen, dass die Rechtsposition des Veranstalters durch eine vorzeitige Information des voraussichtlichen Kostenumfangs nicht wesentlich verbessert wird.963 Mit der sich aus der Norm ergebenden Information, für welche polizeilichen Maßnahmen Gebühren erhoben werden dürfen, steht dem Veranstalter vielmehr eine Kalkulationsgrundlage zur Verfügung, die ihm hinreichende Rechts- und Planungssicherheit vermittelt. Im Übrigen ist der Veranstalter regelmäßig in die polizeiliche Ein‐ satzplanung eingebunden. Im Veranstaltungsvorfeld arbeitet er ge‐ meinsam mit der Polizei spezielle Sicherheitskonzepte aus und ist be‐ reits deshalb ausreichend über die eingeplanten Personalkapazitäten und die damit verbundenen, ihn treffenden Kosten informiert. Ferner orientiert sich die Polizei bei ihrer Planung an Begegnungen der jewei‐ ligen Mannschaften in der jüngeren Vergangenheit und legt die dort gesammelten Erkenntnisse ihrer aktuellen Einsatzplanung zugrunde, sodass auch diese Erwägungen für den Veranstalter im Groben voraus‐ sehbar sind. 962 Hierin liegt auch der Grund dafür, dass vorwiegend gerade diejenigen Autoren, die von einer unbeschränkten Gebührenpflichtigkeit der Veranstalter ausgehen, einen solchen „Kostenvoranschlag“ für erforderlich halten, da in diesen Fällen – wie in Bremen – ganz erhebliche Kostenforderungen im Raum stehen, vgl. etwa Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 102 oder Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 92; vgl. auch Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/ Denninger, S. 1387. 963 VGH Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 250 Im Ergebnis ist folglich davon auszugehen, dass der Bestimmt‐ heitsgrundsatz eine solche behördliche Vorabinformation nicht erfor‐ derlich macht. Sofern dem Veranstalter – anders als in Bremen – nur tatsächlich vorteilhafte Leistungen zugerechnet werden, stehen ihm ge‐ nug Möglichkeiten zur Verfügung, den Kostenrahmen grob abzuste‐ cken. Von einem unberechenbaren Kostenrisiko kann daher keine Re‐ de sein.964 Die Gebührenbemessung: Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip Eine Gebührenerhebung ist aber dadurch begrenzt, dass sie nicht gänzlich unabhängig von den tatsächlich angefallenen Kosten der staatlichen Leistung eingefordert werden darf.965 Das folgt bereits aus ihrer Zweckbestimmung als Ausgleich für diesen besonderen Staats‐ aufwand.966 Der Staat muss sich daher bei der Erstellung der konkreten Ge‐ bührenforderung für den in Rede stehenden Einsatz an den tatsächlich angefallenen polizeilichen Personal- sowie Sachkosten orientieren. Nur eine solche grundsätzliche Orientierung an der wirklich erbrachten Staatsleistung wird dem wesensimmanenten Gegenleistungsbezug der Gebühr gerecht. Dieser Gebundenheit an den tatsächlichen Aufwand steht jedoch eine pauschalisierte Berechnung grundsätzlich nicht entgegen, bei der die Anzahl eingesetzter Beamter, die angefallenen Arbeitsstunden und die üblichen nach Dienststufen zu differenzierenden Stundenverrech‐ nungssätzen, die Abgeltung anlassbezogener Kosten für Überstunden zuzüglich weiterer Kosten, beispielsweise für den Fahrzeugbetrieb oder die Verpflegung, zu berücksichtigen sind. Im Zusammenhang mit der Gebührenbemessung werden in der abgabenrechtlichen Literatur regelmäßig sowohl das „Äquivalenzprin‐ zip“ als auch das „Kostendeckungsprinzip“ als vermeintliche gebühren‐ rechtliche Restriktionen angeführt. 3. 964 BVerfGE 69, 315 (344 f.). 965 Häde, Innere Sicherheit und Abgabenstaat, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 9 (19). 966 Siekmann, in: Sachs, GG, Vor Art. 104 a Rn. 101. C. Das gebührenrechtliche Modell 251 Nachfolgend ist auf ihren Inhalt, ihren Ursprung, ihre verfassungs‐ rechtliche Verbindlichkeit sowie auf ihre Tauglichkeit, Gebührenforde‐ rungen tatsächlich der Höhe nach begrenzen zu können, einzugehen. Das Äquivalenzprinzip In den Fällen, in denen die Gebühr einen erlangten Vorteil des Einzel‐ nen abschöpfen will,967 bestimmt sich eine Gebührenbemessung nach dem sogenannten Äquivalenzprinzip.968 Es richtet sich nicht generell gegen neue Gebührentatbestände, sondern ist nur in der Lage, die Ge‐ bühr einzelfallabhängig ihrer Höhe nach zu begrenzen.969 Dieser Grundsatz ist fokussiert auf den Wert des staatlichen Han‐ delns für den Leistungsempfänger: Danach muss ein angemessenes Verhältnis zwischen der konkreten Staatsleistung und der dafür in Ge‐ stalt der Gebühr geforderten Gegenleistung bestehen.970 Die beiden zum Ausgleich zu bringenden Leistungen dürfen gerade kein „gröbli‐ ches Missverhältnis“ aufweisen.971 Damit ist gleichzeitig auch eine erste Herleitung des Äquivalenz‐ prinzips angedeutet: Die frühere Rechtsprechung ging davon aus, dass es sich hierbei um einen dem Wesen bzw. dem Begriff der Gebühr im‐ manenten Grundsatz handelte.972 a) 967 Stützt sich eine Gebührenforderung dagegen nicht auf das gebührenrechtliche Vorteilsprinzip, wird also etwa eine Gebühr für einen abgelehnten Antrag erho‐ ben, kann das Äquivalenzprinzip nicht herangezogen werden. Es fehlt dann an einem bestimmbaren Vorteil des Leistungsempfängers, sodass es unmöglich ist, Leistung und Gegenleistung in ein angemessenes Verhältnis zu setzen. 968 BVerfGE 26, 305 (309); vgl. auch Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Fest‐ schrift Geiger, S. 518 (534); vgl. etwa § 3 Abs. 1 GebG NRW und diesbezüglich OVG Münster NVwZ-RR 2009, 457 f. 969 Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (180 f.); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/ Denninger, S. 1367; 970 Vgl. BVerwGE 12, 162 (166); BVerwGE 26, 305 (308 f.). 971 Vgl. BVerwGE 109, 272 (274); BVerwG NVwZ 1995, 790 (791); BVerfGE 108, 1 (17 ff.); BVerfGE 132, 334 (350); Siekmann, in: Sachs, GG, Vor Art. 104 a Rn. 101 f.; Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1367; vgl. auch Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 329 Fn. 284. 972 BVerwGE 12, 162 (166); BVerwGE 13, 214 (222); BVerwGE 28, 36 (49); BVerwGE 29, 214 (215); BVerfGE 18, 302 (304); BVerfGE 20, 257 (270). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 252 Nunmehr sieht die Rechtsprechung das Äquivalenzprinzip aller‐ dings als gebührenrechtliche Ausprägung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes an.973 Diese letztgenannte Ansicht ist auch in der Literatur – berechtigter Weise – auf überwiegende Zustimmung gestoßen.974 Dem Verhältnis‐ mäßigkeitsprinzip kommt – wie bereits festgestellt – als Element des Rechtsstaatsprinzips Verfassungsrang zu.975 Als übergreifende Leitre‐ gel allen staatlichen Handelns ist es für jede hoheitliche Gewalt ver‐ bindlich.976 Das Äquivalenzprinzip ist entsprechend bemüht, zwei Leistungen auf dem Gebiet der Vorzugslasten in einen angemessenen, verhältnismäßigen Gegenleistungsbezug zu setzen und muss deshalb zutreffend als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes be‐ zeichnet werden.977 Dadurch erfährt das Äquivalenzprinzip seine ver‐ fassungsrechtliche Verankerung.978 Dieser Grundsatz enthält aber keine konkreten Aussagen über die Gebührenbemessung. Er ist erst dann verletzt, wenn die äußerste Grenze des noch Zulässigen überschritten ist und sich eine Gebühren‐ forderung als unverhältnismäßig hoch darstellt. Vorgaben für die zahl‐ reichen von dieser Grenze entfernten Berechnungsfälle sind ihm dage‐ gen nicht zu entnehmen.979 Denn die Unterscheidung zwischen einer 973 BVerwGE 79, 90 (91); BVerwGE 80, 36 (39); BVerwGE 109, 272 (274); BVerwGE 118, 123 (125); VGH Kassel NVwZ-RR 2003, 89 (90). 974 Siegel, DÖV 2014, 867 (870); Häde, Innere Sicherheit und Abgabenstaat, in: Jach‐ mann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 9 (19); Gramm, Ersatz von Polizeikosten, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (180 f.); Waechter, Das „Gebührenmodell“ zur Finanzierung der inneren Si‐ cherheit, in: Jachmann/Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (96); Bernhardt, Die Polizei 2007, 43 (48); Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 331; Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 200; a.A. Kloepfer, AöR 1972, 232 (252 f.); Isensee, Nichtsteuerliche Abgaben, in: Hansmey‐ er (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (449) leitet die verfassungsrecht‐ liche Legitimation dagegen aus dem Gleichheitssatz her. 975 BVerfGE 19, 342 (347 ff.); BVerfGE 29, 312 (316); BVerfGE 61, 126 (134). 976 BVerfGE 23, 127 (133). 977 In diesem Zusammenhang wird auch der Begriff „Ausformung“ verwandt, vgl. BVerwGE 79, 90 (91). 978 Zutreffend Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 331. 979 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 262 spricht deshalb von einer „sachli‐ chen Leere des Äquivalenzprinzips“; vgl. zur Kritik auch Kloepfer, AöR 1972, 232 (252 f.). C. Das gebührenrechtliche Modell 253 angemessenen und einer nicht mehr angemessenen Gebühr basiert maßgeblich auf subjektiven, folglich willkürlichen Kriterien.980 Im Ergebnis ist dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip da‐ nach weder eine der Gebühr entgegenstehende prinzipielle Begren‐ zungswirkung zu entnehmen noch ist es geeignet, eine Gebührenfor‐ derung im konkreten Einzelfall der Höhe nach effektiv zu begrenzen. Es lässt einen aussagekräftigen objektiven Bemessungsmaßstab ver‐ missen und schützt daher nur vor einem „gröblichen Missverhältnis“ zwischen Leistung und Gegenleistung. Das Kostendeckungsprinzip Das sogenannte Kostendeckungsprinzip versucht, die zur individuell zurechenbaren staatlichen Leistungserbringung erforderlichen Kosten durch eine entsprechende Gebührenerhebung auszugleichen, diese In‐ anspruchnahme gleichzeitig jedoch auch ihrer Höhe nach auf die Kos‐ ten für die Bereitstellung der staatlichen Sonderleistung zu begrenzen. Das Kostendeckungsprinzip hat daher – anders als das Äquivalenz‐ prinzip – nicht den Nutzen für den Leistungsempfänger, sondern die Kosten des Leistungserbringers im Blick.981 Diesem Prinzip ist vorrangig ein Kostenüberschreitungsverbot dergestalt zu entnehmen, dass die Summe der tatsächlich angefallenen zurechenbaren Verwaltungskosten die Obergrenze für die Gebühren‐ bemessung darstellt. Im vorliegenden Zusammenhang ist auch nur diese Ausprägung von Bedeutung, weil eine mögliche Begrenzungs‐ wirkung in Frage steht. Nun kann dieses Kostenüberschreitungsverbot sowohl auf die je‐ weilige Gebührenforderung im Einzelfall gerichtet sein (spezielles Kos‐ tendeckungsprinzip) als auch auf die Gesamtheit all jener Kosten Be‐ zug nehmen, die in einem Verwaltungszweig für die Vornahme indivi‐ duell zurechenbarer Leistungen innerhalb einer Rechnungsperiode entstehen (generelles Kostendeckungsprinzip).982 b) 980 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 262. 981 Siekmann, in: Sachs, GG, Vor Art. 104 a Rn. 108. 982 Ausführlich: Wienbracke, Bemessungsgrenzen der Verwaltungsgebühr, S. 204 ff. mwN; vgl. auch Wienbracke, DÖV 2005, 201 ff. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 254 Einzelne Vertreter des speziellen Kostendeckungsprinzips gründen ihre Ansicht dabei vorrangig auf das durch den Zusammenhang zwi‐ schen Belastungsgrund und -ausmaß geprägte Wesen der Gebühr. Der vom Gebührenschuldner eingeforderte Kostenanteil, der den tatsächli‐ chen staatlichen Kostenaufwand der Leistungserbringung übersteige, stelle sich nicht mehr als eine gegenleistungsbezogene Gebühr, son‐ dern als eine voraussetzungslos erhobene Steuer dar. Es bestehe ein untrennbarer Zusammenhang zwischen dem eine Gebührenlast tra‐ genden Sachgrund und ihrer maximal zulässigen Höhe.983 Das BVerwG entschied allerdings bereits im Jahr 1961, dass von einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips nicht schon dann ge‐ sprochen werden könne, wenn die Gebühr in einem einzelnen Falle die Aufwendungen für die besondere Leistung, für die sie gefordert wird, übersteige.984 Eine Verletzung sei vielmehr erst dann anzuneh‐ men, wenn die Gesamtheit der Gebühren für besondere Leistungen bestimmter Art die Gesamtheit der Aufwendungen für diese besonde‐ ren Leistungen überrage.985 Diese Auffassung von einem lediglich ge‐ nerell wirkenden Kostenüberschreitungsverbot wird noch heute über‐ wiegend vertreten.986 Dabei wird die verfassungsrechtliche Verankerung dieses Prinzips von der herrschenden Meinung abgelehnt, weil es sich nicht um ein 983 Wienbracke, Bemessungsgrenzen der Verwaltungsgebühr, S. 205 mwN; Wienbra‐ cke, DÖV 2005, 201 f. 984 BVerwG NJW 1961, 2128 (2129). 985 BVerwGE 12, 162 (166); Diesen Gedanken enthielt bereits § 6 Abs. 3 des preußi‐ schen Kommunalabgabengesetzes v. 14.07.1893, demgemäß Gebühren so bemes‐ sen werden sollten, dass ihr Aufkommen die Kosten des betreffenden Verwal‐ tungszweigs nicht überstieg. 986 BVerwGE 87, 154 (168 f.); Siekmann, in: Sachs, GG, Vor Art. 104 a Rn. 108; Ha‐ bermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 337; Wienbracke, Bemessungsgren‐ zen der Verwaltungsgebühr, S. 206 mwN; vgl. auch Bernhardt, Die Geltendma‐ chung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kommerziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (80). C. Das gebührenrechtliche Modell 255 Wesensmerkmal der Gebühr handele.987 Das BVerfG führt hierzu aus, dass das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien keine Grundsätze mit verfassungsrechtlichem Rang darstel‐ len.988 Zur Begründung werden die gleichen Argumente angeführt, die auch gegen ein spezielles Verständnis des Kostendeckungsprinzips vorgebracht werden. Das Kostendeckungsprinzip gehöre nicht zum Wesen der Gebühr. Es könne vielmehr nur dann Geltung beanspru‐ chen, wenn und soweit es gesetzlich vorgeschrieben sei,989 der Gebüh‐ rengesetzgeber diesem Prinzip also einfachgesetzlichen Einzug ge‐ währt habe. Dieser Ansicht ist zuzustimmen. Ihr steht auch das hier vertretene materielle Gebührenbegriffsver‐ ständnis nicht entgegen. Es wurde bereits dargelegt, dass dem Gebüh‐ renbegriff Wesensmerkmale ausschließlich über die Abgrenzung zum verfassungsrechtlich vorausgesetzten Steuerbegriff zu entnehmen sind. Während die Steuer voraussetzungslos erhoben wird, setzt die Gebühr einen konkret bestehenden Abgabengrund voraus. Der doppelgliedri‐ ge Gebührenbegriff konkretisiert diese Gründe in den Prinzipien von Veranlassung und Vorteilhaftigkeit. Dadurch ist aber auch dem mate‐ riellen Begriffsverständnis keine Aussage zur Zulässigkeit einer Ge‐ bührenhöhe im konkreten Einzelfall zu entnehmen. Es hält lediglich in den Gebührenbegriff integrierte Rechtfertigungsgründe vor, an die eine zusätzlich zur Steuerleistung hinzutretende Gebührenbelastung in zulässiger Weise anknüpft. 987 BVerfGE 33, 358 (365 f.); BVerfGE 50, 217 (226 f.); BVerfGE 97, 332 (345); BVerwG NVwZ-RR 1993, 662 (663); Müller‑Franken, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 105 Rn. 99; Siekmann, in: Sachs, GG, Vor Art. 104 a Rn. 109; Beutel, Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut, S. 247; Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (534); Habermann, Gebühren für Gefahrenabwehr, S. 337; Höfling, Kommunale Gebührenpolitik und Umweltverantwortung, in: Lange, Gesamtverantwortung statt Verantwortungs‐ parzellierung, S. 321 (326); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Dennin‐ ger, S. 1368; Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 59 f. 988 BVerfGE 97, 322 (345). 989 BVerwG NVwZ-RR 1993, 662 (663). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 256 Dem Gebührengesetzgeber muss ein großzügiger Entscheidungs‐ spielraum zugestanden werden. Es kann nicht jedem Gebührenschuld‐ ner, dem eine die tatsächlich entstandenen Kosten auch nur leicht überschreitende Gebührenforderung zugestellt wird, erlaubt werden, sich sofort auf Verfassungsrecht berufen zu dürfen. Im Ergebnis ist deshalb davon auszugehen, dass eine Kostenbetei‐ ligung der Fußballveranstalter, die sich – wie gezeigt – überhaupt nur auf das gebührenrechtliche Vorteilsprinzip stützen lässt, in Bezug auf die Gebührenbemessung einzig am verfassungsrechtlich verbindlichen Äquivalenzprinzip zu messen ist.990 In der Literatur wird ein grobes Missverhältnis im Sinne des Äqui‐ valenzprinzips teilweise angenommen, wenn die Gebührenforderung den aus der Veranstaltung zu erwartenden Gewinn übersteigt.991 Dann gehe die Gebührenpflichtigkeit polizeilicher Sicherheitsmaßnahmen bei Fußballspielen über den mit ihr verbundenen Zweck der Vorteils‐ abschöpfung hinaus. Die vorstehenden Ausführungen zum Kostende‐ ckungsprinzip haben jedoch gezeigt, dass dies nicht zwingend der Fall sein muss. Die polizeiliche Prognoseentscheidung Im Rahmen der Ausführungen zu § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. wurde bereits auf die Problematik im Hinblick auf die polizeiliche Pro‐ gnose erforderlicher Einsatzkräfte hingewiesen.992 Auch hierbei han‐ delt es sich letztlich um einen Aspekt der Gebührenbemessung, kon‐ kret um den Bemessungszeitpunkt. Der VGH Baden-Württemberg beurteilt die Rechtmäßigkeit der Prognose danach, ob eine Heranziehung der Polizei nach pflichtgemä‐ ßem Ermessen zur Abwehr drohender Gefahren erforderlich er‐ scheint.993 Maßgeblich für diese Ermessensentscheidung ist danach eine Gefahrenprognose im Veranstaltungsvorfeld, die sich naturgemäß c) 990 Vgl. Vogel, Vorteil und Verantwortlichkeit, in: Festschrift Geiger, S. 518 (534). 991 Schmidt, ZRP 2007, 120 (123); Siegel, DÖV 2014, 867 (871); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1388; Braun, Die Polizei 2013, 321 (324). 992 Vgl. hierzu: Zweiter Teil, A, II, 1, b), aa), (1). 993 Vgl. Beschluss VGH Baden-Württemberg v. 25.05.1977 (Aktz. I 482/77); ausführ‐ lich VGH Baden-Württemberg DVBl. 1981, 778 (778 f.). C. Das gebührenrechtliche Modell 257 aus einer ex ante Sicht ergibt, da die Polizei zur Gewährleistung einer effektiven Gefahrenabwehr regelmäßig auf eine frühzeitige Einsatzpla‐ nung angewiesen ist.994 Ein objektiver Entscheidungsmaßstab ist dies‐ bezüglich allerdings nicht auszumachen.995 Es erscheint nicht gerechtfertigt, dem Veranstalter auch dann sämtliche Einsatzkosten aufzuerlegen, wenn sich das Polizeiaufgebot im Nachgang der Veranstaltung – aus einer ex post Sicht – im Einzel‐ fall tatsächlich als ganz oder teilweise nicht erforderlich herausstellt. Die zuvor als erforderlich angesehene Zahl an Einsatzkräften konnte sich etwa angesichts der konkreten Sachlage im Einzelfall zumindest teilweise als überflüssig erweisen. In diesen Fällen wäre es unverhält‐ nismäßig, dem Veranstalter das Risiko einer unzutreffenden und von ihm nicht beinflussbaren polizeilichen Einschätzung aufzuerlegen und keine nachträgliche Korrektur auf der Kostenebene vorzunehmen.996 Diskutiert werden muss deshalb zusätzlich, ob eine solche Korrek‐ tur der Kostenbemessung anhand der eingetretenen Geschehnisse und tatsächlich erforderlichen Personalkapazitäten zuzulassen ist. Die polizeiliche Prognose als vollumfänglich gerichtlich überprüfbare Entscheidung? Zunächst stellt sich die Frage, ob es sich bei der maßgeblichen Progno‐ se der Polizei um eine vollumfänglich gerichtlich überprüfbare Ent‐ scheidung handelt. Der VGH Baden-Württemberg ging diesbezüglich im Zusammen‐ hang mit § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. davon aus, dass es sich bei der behördlichen Planung von Personalkapazitäten aufgrund ihrer Ei‐ genschaft als Prognoseentscheidung um eine der richterlichen Kon‐ trolle nur eingeschränkt unterliegende Rechtsfrage handele, sodass diese lediglich im Hinblick auf die Verfolgung unzulässiger Zwecke oder offensichtlich fehlerhafter rechtlicher bzw. taktischer Erwägungen aa) 994 Vgl. BVerwGE 49, 36; VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 804 (805); Schenke, NJW 1983, 1882 (1888). 995 Gädeke, Sportgroßveranstaltungen als staatliche Herausforderung, S. 163 mwN. 996 Vgl. Siegel, DÖV 2014, 867 (871). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 258 – etwa einer offenkundig exzessiven Festsetzung des Personalbedarfs – hin überprüfbar sei.997 Demgemäß ist grundlegend zwischen zwei Fallgestaltungen zu un‐ terscheiden: Zum einen kann anhand der Informationen, die der Polizei im Veranstaltungsvorfeld zur Verfügung stehen, eine Fehleinschätzung getroffen werden, indem bereits Auswertung und Abschätzung zu einer grob fehlerhaften Prognose der erforderlichen Personalkapazitä‐ ten führen. Dann soll eine Gebührenforderung nach den Ausführun‐ gen des VGH gerichtlich überprüfbar und somit auch abänderbar sein. Zum anderen kann sich die getroffene polizeiliche Prognose an‐ hand der Informationen im Vorfeld zwar als angemessen, im Nach‐ gang jedoch als tatsächlich unzutreffend herausstellen. Diese Konstel‐ lation kann etwa auf die Tatsache zurückzuführen sein, dass weniger Veranstaltungsbesucher als zuvor erwartet zusammenkommen oder sich diese als friedliebender als angenommen herausstellen. Sofern die polizeiliche Beurteilung nach zutreffender Würdigung der Gefahrenla‐ ge im Veranstaltungsvorfeld daher ergeben hat, dass ein prognostizier‐ tes Bedürfnis für eine bestimmte Anzahl an Polizeikräften bestand, so wären den Ausführungen des VGH folgend auch die prognostizierten Kosten in der Konsequenz vom Veranstalter zu zahlen. Die behördliche Ermessenausübung soll als polizeitaktische Ent‐ scheidung also nur auf grobe Fehler im Rahmen der erstgenannten Fallgestaltung hin überprüfbar sein. Diese Ansicht ist abzulehnen. Auch Polizeileistungen, die sich nachträglich als nicht nützlich und damit für den Veranstalter als nicht vorteilhaft herausstellen, müssen einer nachträglichen Korrektur auf der Kostenebene und deshalb einer vollumfänglichen gerichtlichen Überprüfung zugänglich sein. Die Zulässigkeit einer Gebührenerhebung gerade zulasten der Fußballveranstalter hängt maßgeblich von der besonderen Vorteilhaf‐ tigkeit einer staatlichen Leistung für den potenziellen Gebühren‐ schuldner ab. In der Zurverfügungstellung von entbehrlichen Einsatz‐ 997 Grundlegend VGH Baden-Württemberg DVBl. 1981, 778 (778 f.); Krekel, Kosten‐ pflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 89; Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (208); a.A. Schenke, NJW 1983, 1882 (1888) und Broß, VerwArch 1983, 388 (396). C. Das gebührenrechtliche Modell 259 kräften kann ein solcher Vorteil nicht gesehen werden. Eine daraus re‐ sultierende finanzielle Belastung würde die verfassungsrechtliche Zu‐ lässigkeitsvoraussetzung einer Gebühr und ihren immanenten Gegen‐ leistungsbezug missachten. Hinzu kommt, dass für behördliches Tätigwerden stets das Über‐ maßverbot zu beachten ist, sodass eine Kostenpflicht des Veranstalters nur bestehen kann, wenn die Heranziehung von Polizeikräften nach Art und Ausmaß erforderlich war.998 Daher ist die Ablehnung einer se‐ kundären Korrekturmöglichkeit auch nicht mit dem aus dem Über‐ maßverbot folgenden Äquivalenzprinzip zu vereinbaren. Außerdem ist im Polizeirecht anerkannt, dass auf der kostenrecht‐ lichen Sekundärebene vielmehr eine Betrachtung ex post maßgebend ist, da hier der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr außer Acht zu lassen ist und ein gerechter Lastenausgleich im Vordergrund steht. Ein zwingender Gleichlauf zwischen Gefahrenprognose und Kostentragung kann folglich etwa für eine polizeiliche Ersatzvornah‐ me nicht angenommen werden. Eine solche Argumentation kann da‐ her erst recht nicht ohne Einzelfallprüfung auf gebührenrechtliche Kostenerhebungen, die auf dem Vorteilsprinzip beruhen, übertragen werden. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit eines solchen Polizeiauf‐ gebots ist allerdings zu berücksichtigen, dass es sich bei der bloßen Be‐ reitstellung einer gewissen Anzahl von Einsatzkräften noch nicht um eine Polizeiverfügung, sondern vielmehr um eine „vorbereitende, pla‐ nende, noch interne“999 polizeiliche Maßnahme handelt. Diese Ent‐ scheidung schafft erst die Grundlage dafür, dass in der konkreten Ver‐ anstaltungssituation Beamte überhaupt in der Lage sind, effektive Ge‐ fahrenabwehr zu betreiben, weil sie in entsprechender Anzahl an den maßgeblichen kritischen Standorten vertreten sind. Insoweit sind an die bloße Beurteilung der Erforderlichkeit von eingesetzten Personal‐ kapazitäten geringere Anforderungen als an das polizeiliche Eingreifen im Falle konkreter Gefahrenlagen zu stellen.1000 Diese zugrunde lie‐ genden geringeren Anforderungen müssen dann aber erst recht zu 998 Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (208). 999 Mußgnug, VBlBW. 1982, 207. 1000 Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (208). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 260 einer vollumfänglichen gerichtlichen Überprüfbarkeit der Planung führen.1001 Der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt Soweit sich der Veranstalter – wie etwa beim Bremer Konzept – unab‐ hängig vom tatsächlichen Verlauf eines Risikospiels an den Polizeiein‐ satzkosten beteiligen soll, widerspricht dies insbesondere dem für eine Gebührenerhebung verfassungsrechtlich erforderlichen Gegenleis‐ tungsbezug. Deshalb ist auch die von Röper vertretene Auffassung, nach der es für die Zulässigkeit von Gebührenerhebungen auf die Frage ankommt, ob hoheitliche Aufgaben lediglich zur Ermöglichung überwiegend pri‐ vaten Nutzens erforderlich waren,1002 abzulehnen. Vielmehr ist auf der Kostenebene die tatsächliche Vorteilhaftigkeit einer Staatsleistung maßgebend. Insofern kann ausschließlich eine Sicht ex post den alleinigen Maßstab bilden.1003 Daraus folgt, dass die Beendigung der staatlichen Leistung den maßgeblichen Beurteilungs‐ zeitpunkt darstellt. Dies kommt beispielsweise in § 3 Abs. 1 S. 2 HVw‐ KostG zum Ausdruck. Dort heißt es: „Außerdem ist die Bedeutung der Amtshandlung für den Empfänger der Amtshandlung zum Zeitpunkt ihrer Beendigung zu berücksichtigen“. Es empfiehlt sich daher, die Einschätzung der Veranstalter noch stärker in die polizeiliche Prognoseentscheidung als Ausdruck der ge‐ meinschaftlichen Vorbeugungsarbeit einzubinden. Ergebnis zur Gebührenbemessung Festzuhalten ist damit, dass die nähere Ausgestaltung der Kostenbe‐ messung dem Gebührengesetzgeber überlassen ist. Unter Berücksichtigung der hier ermittelten Staatsleistungen, die für eine Gebührenbelegung im Zusammenhang mit Fußballspielen zu‐ lässigerweise überhaupt nur in Betracht kommen, namentlich insbe‐ sondere die polizeiliche Schutzpräsenz innerhalb der Stadien und an‐ bb) d) 1001 Zutreffend Schenke, NJW 1983, 1882 (1888). 1002 Röper, DVBl. 1981, 780 (781). 1003 Vgl. Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 273. C. Das gebührenrechtliche Modell 261 lässlich der Zugangskontrollen, ist jedoch allenfalls eine zurückhaltend moderate Gebühr in der Lage, die aufgezeigten Voraussetzungen zu erfüllen.1004 Damit stimmt der Verfasser den Überlegungen des baden-würt‐ tembergischen Innenministeriums zu, das eine auf die Kosten für poli‐ zeiliche Unterstützungsleistungen bei der Erfüllung von Veranstalter‐ pflichten im und um das Stadion beschränkte Regelung für erwägens‐ wert erachtet.1005 Gebührenforderungen wie sie aktuell in Bremen bis zu einer Höhe von 425.000 Euro erhoben werden, orientieren sich weder dem Grun‐ de nach an den dem Veranstalter individuell zurechenbaren und damit gebührenfähigen polizeilichen Maßnahmen noch der Höhe nach am gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip.1006 Die Gebührenberechnung: Pauschalgebühr oder Aufwendungsersatz? Es schließt sich noch die Frage an, ob eine entsprechende Kostenrege‐ lung Pauschalgebühren statuieren oder sich vielmehr an der tatsäch‐ lich erbrachten Leistung über einen detaillierten Aufwendungsersatz orientieren sollte. Im Rahmen der Luftsicherheitskontrollen wird die den Fluggesell‐ schaften auferlegte Gebühr beispielsweise anhand der Anzahl der be‐ förderten Fluggäste berechnet. Pro Passagier beträgt die Gebühr dabei zwischen zwei und zehn Euro.1007 4. 1004 Lege, VerwArch 1998, 71 (89) hält ebenfalls lediglich eine „mäßige Gebühr“ für unbedenklich; ebenso Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1388. 1005 Vgl. Beitrag Nr. 7 - Polizeikostenersatz bei kommerziellen Großveranstaltungen, in: Rechnungshof Baden-Württemberg, Denkschrift 2015 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Baden-Württemberg (LT-Drucks. 15/7007), S. 82, http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/de/veroeffentlichunge n/denkschriften/317750/317758.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 1006 Nimmt man einmal die erste Gebührenforderung Bremens in Höhe von 425.718,11 Euro als Maßstab und legt sie auf die einzelnen Zuschauer unter An‐ nahme einer Maximalauslastung des Weserstadions von 42.358 Personen um, dann ergibt sich eine Gebührenhöhe von mehr als 10 Euro pro Besucher. 1007 Vgl. Nr. 2 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 262 In Analogie dazu schlägt insbesondere Bernhardt vor, eine „Pauschgebühr“ festzulegen, die sich nach der Anzahl der Stadionbe‐ sucher bemisst.1008 Dieser Vorschlag mag sich zwar im Interesse einer „einfachen Ver‐ waltungshandhabung“1009 anbieten und „komplizierte, arbeitsaufwen‐ dige und möglicherweise streitige Berechnungen“1010 vermeiden. Er berücksichtigt jedoch nicht das erheblich schwankende Risikopotenzi‐ al der verschiedenen Fußballbegegnungen. Im Gegensatz dazu zeichnet sich die pauschal erhobene Luftsi‐ cherheitsgebühr dadurch aus, dass ihr eine vergleichsweise stabile Ge‐ fährdungslage zugrunde liegt. Abhängig von der jeweiligen Spielpaa‐ rung können Fußballspiele hingegen zwischen einem völlig friedlichen und einem aggressiven Verlauf mit erheblichem Gewaltpotenzial vari‐ ieren.1011 Auch der gegen eine konkrete Berechnung des Arbeitsaufwands vorgebrachte Einwand, es sei bereits unter praktischen Gesichtspunk‐ ten unmöglich, genau nachzuweisen, in welchem Umfang der Polizei‐ einsatz ausschließlich der Veranstaltungssicherheit diene,1012 geht fehl: Die vorliegende Untersuchung zeigt auf, welche polizeilichen Maßnah‐ men imstande sind, der Veranstaltungsdurchführung einen besonde‐ ren Sicherheitsvorteil zu erbringen. Daran anknüpfend kommt auch 1008 Vgl. Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kommerziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (81); vgl. auch Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1388; Lege, VerwArch 1998, 71 (89 f.); vgl. auch den Vorschlag des hessischen Minis‐ terpräsidenten Bouffier zur Einführung eines sogenannten „Sicherheitseuros“, http://www.fr-online.de/sport/sicherheitsdiskussion-fussball-bouffier-fordert--s icherheits-euro-,1472784,21029524.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 1009 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1388. 1010 Bernhardt, Die Geltendmachung von Kosten für polizeiliche Einsätze bei kom‐ merziellen Veranstaltungen am Beispiel der Spiele des Profifußballs, S. 67 (81). 1011 Diese Unbeständigkeit der Gefahrenlage liegt etwa dem beschriebenen Modell in NRW zugrunde, bei dem versucht wird, Einsatzkosten durch eine Reduzie‐ rung des Polizeiaufgebots bei „Grün-Spielen“, die gerade kein erhöhtes Sicher‐ heitsrisiko erwarten lassen, zu verringern, vgl. Welt-Online v. 26.09.2014, http:// www.welt.de/newsticker/sport-news/article132649348/Reduzierte-Polizeieinsae tze-Pilotprojekt-fuer-NRW-Innenminister-Jaeger-ein-Erfolg.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 1012 Dieser Gedanke findet sich bei Lege, der jedoch auf eine Verursachung durch die Veranstaltung abstellt: vgl. Lege, VerwArch 1998, 71 (90). C. Das gebührenrechtliche Modell 263 nur für diese Leistungen eine Gebührenerhebung in Betracht. Es berei‐ tet keine praktischen Schwierigkeiten, die genauen Kosten für die poli‐ zeiliche Schutzpräsenz innerhalb der Stadien und anlässlich der Zu‐ gangskontrollen mit einer erheblich geringeren Abweichung im Ver‐ gleich zu einer pauschalen Gebührenfestsetzung zu bestimmen. Hinzu kommt: Während bei der Luftsicherheitsgebühr eine kon‐ kret erkennbare Abhängigkeit zwischen der Anzahl der Passagiere und dem zur Bewältigung dieses Aufkommens erforderlichen Sicherheits‐ personal besteht, ist das – dem Veranstalter zurechenbare – Polizeiauf‐ gebot anlässlich von Fußballspielen weitgehend unabhängig von der zu erwartenden Anzahl der Veranstaltungsbesucher. Die eingangs darge‐ legten Zahlen des ZIS-Jahresberichts1013 haben vielmehr gezeigt, dass beispielsweise mit Energie Cottbus, Arminia Bielefeld oder Dynamo Dresden Vereine existieren, die trotz ihrer vergleichsweise geringen Stadionkapazitäten überproportional hohe polizeiliche Personalres‐ sourcen bei ihren Heimspielen binden. Im Ergebnis empfiehlt sich daher eine an der tatsächlichen Staats‐ leistung orientierte Gebührenberechnung im Wege einer detaillierten Aufstellung der erbrachten Aufwendungen. Die Grundrechte der Veranstalter Die Gebührenpflicht betrifft als staatliche belastende Maßnahme den Bereich grundrechtlich geschützter Freiheiten der Veranstalter. Ver‐ schiedene Grundrechte sind gemäß Art. 19 Abs. 3 GG ihrem Wesen nach auch auf inländische juristische Personen des Privatrechts an‐ wendbar. Daher können sich die ausrichtenden Heimvereine, die als Veranstalter im gebührenrechtlichen Sinne qualifiziert wurden,1014 da‐ rauf berufen. Vor dem Hintergrund der kommerziellen Motivation der Veran‐ stalter kommen neben dem allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG vor allem die Grundrechte der Berufsfreiheit nach 5. 1013 Jahresbericht Fußball 2016/2017 der Zentralen Informationsstelle Sporteinsätze des Landesamtes für Zentrale Polizeiliche Dienste, https://lzpd.polizei.nrw/sites/ default/files/2017-10/16_17_Jahresbericht.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 1014 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, II, 3. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 264 Art. 12 Abs. 1 GG und der Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG in Betracht. Sofern eine Gebührenerhebung daher einen grundrechtlichen Ein‐ griff in einen dieser geschützten Bereiche darstellt, muss sie eine ver‐ fassungsrechtliche Rechtfertigung vorweisen. Die Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG Die Durchführung eines Fußballspiels fällt unter die allgemein ge‐ bräuchliche Definition des Berufs, nach der es sich um jede auf eine gewisse Dauer angelegte, der Schaffung und Erhaltung einer Lebens‐ grundlage dienende Tätigkeit handelt.1015 Auch wenn der Wortlaut des Art. 12 GG den Eindruck einer Diffe‐ renzierung zwischen Berufswahl- und Berufsausübungsfreiheit er‐ weckt, ist allgemein anerkannt, dass es sich hierbei um ein einheitli‐ ches Grundrecht der Berufsfreiheit handelt, das beide Elemente nicht immer trennbar in sich vereint.1016 Eine Gebührenerhebung ist generell geeignet, den Veranstalter so‐ wohl im „Ob“ als auch im „Wie“ seiner Veranstaltungsdurchführung zu beeinflussen. Auf ihren nicht zu verachtenden Abschreckungseffekt wurde bereits hingewiesen. Ihre Wirkungsstärke ist aus der Perspekti‐ ve der Grundrechte dabei maßgeblich durch das finanzielle Ausmaß der Belastung geprägt. Während eine hohe Gebührenforderung – wie sie in Bremen mit rund 425.000 Euro für ein einziges Spiel veranschlagt wurde – durch‐ aus geeignet ist, die Spielbegegnung in ein benachbartes Bundesland verlagern zu müssen – sofern dort kein entsprechender Gebührentat‐ bestand existiert –, kann auch eine geringere Gebührenforderung etwa dazu führen, den Verkauf der Eintrittskarten zu reduzieren, um die Kosten für übermäßig erforderliche Sicherungsmaßnahmen der Poli‐ zei zu vermeiden.1017 Eine Kostentragungspflicht mindert jedenfalls a) 1015 Vgl. BVerfGE 105, 252 (265); BVerfGE 110, 304 (321); BVerfGE 111, 10 (28); BVerfGE 115, 276 (300) jeweils mwN. Das Tatbestandsmerkmal des Berufs ist als ein weit auszulegender und prinzipiell offener Begriff zu verstehen, vgl. Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 43. 1016 Vgl. BVerfGE 95, 193 (214) mwN; Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 14. 1017 Vgl. Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284). C. Das gebührenrechtliche Modell 265 die Einnahmen und wirkt sich somit negativ auf die Erwerbschancen aus. Insofern kann der Veranstalter vorrangig in seiner Berufsaus‐ übungsfreiheit betroffen sein. Eine Verletzung der Berufsfreiheit kommerzieller Veranstalter wird aber selbst in kostspieligen Fällen im Ergebnis überwiegend ver‐ neint.1018 Teilweise wird das damit begründet, die Kostenlast knüpfe nicht an die Grundrechtsausübung als solche, sondern lediglich an die Notwendigkeit eines polizeilichen Schutzes und somit an die Folgen der Freiheitsausübung für die Allgemeinheit an.1019 Es fehle deshalb an der erforderlichen berufsregelnden Tendenz.1020 Der ausschließliche Zweck einer Kostenerhebung liege vielmehr in der Entlastung des Poli‐ zeietats.1021 Wie im Zusammenhang mit § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. be‐ reits festgestellt, lässt sich eine objektiv berufsregelnde Tendenz grund‐ sätzlich aber auch dann annehmen, wenn eine Gebührenbelastung als staatliche Maßnahme zwar nicht zielgerichtet, aber doch vorhersehbar als gebilligte Nebenfolge eine schwerwiegende Beeinträchtigung der beruflichen Freiheit zur Folge hat.1022 Daher weisen jedenfalls die im Zusammenhang mit der Bremer Kostenregelung in Rede stehenden erheblichen Gebührenforderungen solche objektiv berufsregelnden Tendenzen auf.1023 Die dadurch ausge‐ löste Gebührenpflicht betrifft typischerweise berufliche Aktivitäten, 1018 Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197); Majer, VerwArch 1982, 167 (185 f.); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 32; Wahlen, Po‐ lizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 31 f.; Braun, Die Finan‐ zierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 117 ff.; Nirschl, Kosten der Poli‐ zei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deutschen Abgabenrechts, S. 88 f. 1019 Majer, VerwArch 1982, 167 (185 Fn. 74); Wahlen, Polizeikostenerstattung kom‐ merzieller Großveranstalter, S. 31. 1020 Vgl. BVerfGE 37, 1 (17 f.); BVerfGE 98, 83 (97); BVerfGE 111, 191 (213); Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 95. 1021 Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 33. 1022 Diese Möglichkeit kommt auch in den Ausführungen des BVerwG zur „Luftsi‐ cherheitsgebühr I“ zum Ausdruck, wenngleich das Gericht der Ansicht war, dass die in diesem Zusammenhang vorgesehenen Maßnahmen auch mittelbar keine berufsregelnde Wirkung hätten, vgl. BVerwG NVwZ 1994, 1102 (1104). 1023 Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1284); ebenso Klein, DVBl. 2015, 275 (280); vgl. ohne Bremer Bezug: Nolte, Staatliche Verantwortung im Bereich Sport, S. 368; Lange, Sommermärchen, S. 194. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 266 denn Veranstaltungen im Sinne des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG werden regelmäßig gerade nicht privat durchgeführt.1024 Die Frage, ob ein daraus folgender Eingriff sodann verfassungs‐ rechtlich zu rechtfertigen ist, hängt maßgeblich von der konkreten Hö‐ he der Gebührenforderung im Einzelfall sowie davon ab, welche Maß‐ nahmen der Polizei Einzug in die Berechnung gehalten haben.1025 Gebührenregelungen dürfen jedenfalls nicht dazu führen, eine Grundrechtsausübung unverhältnismäßig zu erschweren oder gar un‐ möglich zu machen.1026 Dabei kommt es auf eine umfassende Verhält‐ nismäßigkeitsprüfung an, die sich an der vom BVerfG entwickelten Drei-Stufentheorie orientiert.1027 Eingriffe auf der „Stufe“ der Berufs‐ ausübung stellen sich danach als verfassungsrechtlich zulässig dar, wenn sie durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werden.1028 Sie müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ent‐ sprechen, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich sein, sodass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfer‐ tigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist.1029 Die aus Gründen der Lastengerechtigkeit1030 nicht von der Allge‐ meinheit zu übernehmende und diese damit entlastende Finanzierung der staatlichen Sicherheitsleistung durch den Veranstalter, soweit ihm diese zuzurechnen ist, stellt prinzipiell einen solch ausreichenden Grund des Gemeinwohls und gleichzeitig einen legitimen und geeig‐ neten Zweck für eine Gebührenerhebung dar.1031 Die Kostenlast kann jedoch nur in dem zuvor ermittelten Rahmen einen legitimen Zweck darstellen. Soweit daneben auch dem Veran‐ stalter nicht zurechenbare polizeiliche Maßnahmen – etwa im öffentli‐ chen Raum, wie es in Bremen beabsichtigt ist – anteiligen Einzug in 1024 Ebenso Kempny, DVBl. 2017, 862 (867). 1025 Schenke, NJW 1983, 1882 (1887); diesem folgend auch Schmidt, ZRP 2007, 120 (121). 1026 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165 (176); Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 159 f. 1027 Vgl. Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 137 ff. 1028 BVerfGE 7, 377 (405). 1029 BVerfGE 95, 173 (183). 1030 Vgl. Kempny, DVBl. 2017, 862 (867). 1031 Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1285); Klein, DVBl. 2015, 275 (280). C. Das gebührenrechtliche Modell 267 die Gebührenforderung erhalten, lässt sich diese verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen. Zwecke, die im Widerspruch zu Verfassung stehen, stellen keine legitimen Zwecke dar. In diesen Fällen ist die Berufsfrei‐ heit der Veranstalter bereits deshalb verletzt, weil die an eine Gebüh‐ renerhebung zu stellenden verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraus‐ setzungen missachtet werden. Soweit allerdings die Gebührenforderung tatsächlich nur die dem Veranstalter zurechenbaren Polizeileistungen aufgreift und dabei die Grundsätze zur Gebührenbemessung – insbesondere das aus dem ver‐ fassungsrechtlichen Übermaßverbot folgende Äquivalenzprinzip1032 – berücksichtigt, steht einer insoweit zwangsweise mäßigen Gebühr nichts entgegen. Dann ist allerdings auch davon auszugehen, dass eine solch fehler‐ frei bemessene Gebühr die Hürde der an eine objektiv berufsregelnde Tendenz zu stellenden Anforderungen tatsächlich vielfach nicht über‐ winden wird, da sie in aller Regel keine schwerwiegende Beeinträchti‐ gung darstellt. Auf eine teilweise in der Literatur vorgenommene Abwägung zwi‐ schen öffentlichem und Veranstalterinteresse im Rahmen der Verhält‐ nismäßigkeit im engeren Sinne, bei der sowohl auf die erheblichen all‐ gemeinen Wohlfahrtsfunktionen des Sports und des Fußballs im Spe‐ ziellen1033 als auch auf den Veranstaltungscharakter als Ausdruck der allgemeinen Handlungsfreiheit der Zuschauer und das damit einher‐ gehende erhebliche Interesse der Bevölkerung an öffentlichen Veran‐ staltungen hingewiesen wird,1034 ist folglich nicht einzugehen.1035 Glei‐ ches gilt für die Hinweise auf die durch den Fußball generierten Steu‐ ermehreinnahmen1036, auf die auch in finanzieller Hinsicht umfassen‐ 1032 Hierzu bereits: Dritter Teil, C, IV, 3, a). 1033 Nolte, Kostenpflicht, S. 16; vgl. zum Identifikationswert des Sports: BVerfGE 97, 228 (257). 1034 An dieser Stelle sei noch einmal an den Hinweis von Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (196) erinnert: „panem et circenses“. 1035 Vgl. Schenke, NJW 1983, 1882 (1887); Klein, DVBl. 2015, 275 (280); Schiffbauer, NVwZ 2014, 1282 (1285); vgl. auch Deusch, Polizeiliche Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, S. 225. 1036 Zutreffend insbesondere Kempny, DVBl. 2017, 862 (867). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 268 den gewaltpräventiven Anstrengungen der Veranstalter oder auch auf die Möglichkeit zur Weiterleitung der Kosten an die Besucher1037. Solange im Ergebnis kein grobes Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung (wie in Bremen) besteht, widerspricht auch die grundrechtliche Berufsfreiheit des Veranstalters einer Gebührenerhe‐ bung deshalb nicht.1038 Betrachtet man jedoch die DFL – wie ausgeführt – in nicht zulässi‐ ger Weise als alleinige Gebührenschuldnerin, ist zu berücksichtigen, dass eine dadurch hervorgerufene Kostenkonzentration im Falle mög‐ licherweise zukünftiger Gebührenbescheide auch aus anderen Bundes‐ ländern die Berufsausübung nicht nur unverhältnismäßig erschweren, sondern vermutlich unmöglich machen wird.1039 Ein solcher Grund‐ rechtseingriff dürfte verfassungsrechtlich allerdings nicht zu rechtferti‐ gen sein. In der Gebührenbelastung der einzelnen Heimvereine dürfte ein milderes Mittel liegen, das die Inanspruchnahme der DFL mithin nicht erforderlich macht. 1037 Diesbezüglich wäre aus Sicht der Fußballveranstalter zu berücksichtigen, dass diese – in Anbetracht des bereits bestehenden erheblichen Protests der Fange‐ meinschaft gegen zu hohe Ticketpreise – nicht in der Lage sein werden, sämtli‐ che Gebührenforderungen vollumfänglich an die Zuschauer im Wege einer An‐ hebung der Eintrittsgelder abzuwälzen. Der aus England bekannte Fanwider‐ stand, der in der Forderung „twenty is plenty“ seinen Niederschlag gefunden hat, ist längst auch in die deutschen Stadien unter dem Namen „Kein Zwanni - Fuß‐ ball muss bezahlbar sein“ eingezogen, vgl. zu den Hintergründen dieser Protest‐ bewegung: http://www.kein-zwanni.de/hintergrunde/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 1038 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 160; Habermann, Gebühren für Ge‐ fahrenabwehr, S. 328 f. 1039 Sofern man die Bremer Regelung als bundesweiten Maßstab zugrunde legt, wäre die DFL dadurch nicht in ihrem „Wie“, sondern mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in ihrem „Ob“ der Berufsausübung betroffen: Bei der Multi‐ plikation einer für Bremen noch vergleichsweise „geringen“ Gebührenforderung in Höhe von angenommen 300.000 Euro pro „Risikospiel“ mit nur rund 3 sol‐ cher Begegnungen eines der 18 Bundesligisten pro Saison ergäbe sich für die DFL bereits eine jährliche Forderungssumme von 16.200.000 Euro, die allein aus dem Spielbetrieb der ersten Bundesliga resultierte. C. Das gebührenrechtliche Modell 269 Die Eigentumsfreiheit, Art. 14 Abs. 1 GG Wie bereits im Zusammenhang mit der aufgehobenen Norm des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. aufgezeigt, ist in einer Gebührenbe‐ lastung als öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht grundsätzlich kein Eingriff in die Eigentumsfreiheit kommerzieller Großveranstalter nach Art. 14 Abs. 1 GG zu sehen,1040 denn dieses Grundrecht schützt nicht das Vermögen als solches, sondern nur konkrete Rechtspositionen.1041 Art. 14 Abs. 1 GG kann allerdings dann verletzt sein, wenn die Ge‐ bührenforderung eine sogenannte erdrosselnde Wirkung aufweist.1042 Dies ist der Fall, wenn die Vermögensverhältnisse des Veranstalters durch die Gebührenforderung grundlegend beeinträchtigt werden.1043 Insoweit kann der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb letzt‐ lich in seiner Substanz gefährdet sein, sodass ein enteignungsgleicher Eingriff anzunehmen ist.1044 Auch in den Fällen, in denen die konkrete Forderungshöhe über die Grundsätze der Gebührenbemessung gerechtfertigt wird, ist eine solche Erdrosselungswirkung möglich.1045 Davon wird man insbeson‐ dere dann ausgehen müssen, wenn die Bremer Regelung – unter Bei‐ behaltung der DFL als Gebührenschuldnerin – zukünftigen Einzug in weitere landesrechtliche Kostengesetze finden wird. Die DFL wird b) 1040 Bockwoldt, Rechtmäßigkeit und Kostentragungspflicht polizeilichen Handelns, S. 66 f.; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 122 f.; Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197); Majer, VerwArch 1982, 167 (185); Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deut‐ schen Abgabenrechts, S. 87; Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 32 f. 1041 BVerfGE 4, 7 (17); BVerfGE 14, 221 (241); BVerfGE 30, 250 (271 f.); BVerfGE 81, 108 (122); BVerfGE 96, 375 (397). 1042 BVerfGE 14, 221 (241); BVerfGE 30, 250 (272); BVerfGE 76, 130 (141); Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 318 f.; Schenke, NJW 1983, 1882 (1887); Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 125; Braun, Die Finanzierung polizei‐ licher Aufgabenwahrnehmung, S. 120 ff.; Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspo‐ lizeilicher Maßnahmen, S. 32. 1043 Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197) spricht sogar von einer „Existenzvernich‐ tung des Betroffenen“. 1044 BVerfGE 14, 221 (241); BVerfGE 27, 111 (131); BVerfGE 30, 250 (271 f.); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 32 f.; Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 1045 Vgl. Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 270 dann mit einer erheblichen Kostenlast konfrontiert, die den Kernbe‐ reich ihres Geschäftsmodells tangiert. Einer hier vertretenen mäßigen Gebühr und einer damit verbun‐ denen Abgeltung der tatsächlich nur den Heimvereinen als Veranstal‐ ter zurechenbaren polizeilichen Leistungen steht die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG allerdings nicht entgegen. Der allgemeine Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG Bei der Frage nach der Vereinbarkeit einer gebührenrechtlichen Inan‐ spruchnahme kommerzieller Veranstalter mit dem allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG ist die dadurch hervorgerufene Ungleichbehandlung im Vergleich zu gemeinnützigen Veranstaltern problematisch.1046 Politische, religiöse oder kulturelle Versammlungen werden in die‐ sem Zusammenhang überwiegend als gebührenfeindlich angese‐ hen.1047 Auf den ersten Blick erscheint es deshalb unverständlich, war‐ um Veranstalter von Fußballspielen im professionellen Bereich für die polizeilichen Maßnahmen anlässlich ihrer Veranstaltung eine Gebühr entrichten, Veranstalter provokanter Demonstrationen dagegen für ein mindestens genauso starkes Polizeiaufgebot keine Kosten tragen sollen. Hier wird etwa an die an herausfordernder Provokation schwer zu überbietende Demonstration von über 600 Fans des 1. FC Köln – dar‐ unter 380 gewaltbereite Fans der Kategorien B und C – in der Innen‐ stadt von Mönchengladbach-Rheydt am 20. Februar 2016 erinnert,1048 bei der insgesamt 11 von 18 verfügbaren Hundertschaften in Nord‐ rhein-Westfalen und zahlreiche Bundespolizisten im Einsatz wa‐ c) 1046 Zur Ungleichbehandlung von Veranstaltern im eigenen Land im Vergleich zu den übrigen Veranstaltern im Bundesgebiet die Ausführungen zur aufgehobe‐ nen Kostenerstattungsnorm in Baden-Württemberg: Zweiter Teil, A, II, 1, b), bb), (c). 1047 Röper, DVBl. 1981, 780 (781); Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/ Denninger, S. 1366 u. 1387; Boll, Die Gebührenpflicht des Nichtstörers, S. 105; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 113 u. 281; Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 34. 1048 Vgl. Online-Artikel Rheinische Post v. 20.02.2016, http://www.rp-online.de/spo rt/fussball/borussia/borussia-moenchengladbach-fan-demo-in-rheydt-bleibt-fri edlich-aid-1.5782294 (letzter Abruf am 01.11.2017). C. Das gebührenrechtliche Modell 271 ren.1049 Veranstalter und Initiator war der Verein „Südkurve Köln“. Er richtete sich gegen verbandsrechtliche Auflagen in Form einer Redu‐ zierung des Gästekartenkontingents von 5400 auf 2700 Tickets und deren Personalisierung, die das DFB-Sportgericht nach dem Platz‐ sturm der Kölner Fans beim Auswärtsspiel in Mönchengladbach am 14. Februar 20151050 für das nächste Derby verhängt hatte. Die Kölner Fans hatten jene Maßnahmen des DFB also selbst durch ihr Fehlver‐ halten verursacht. Für die Polizeieinsatzkosten dieses und anderer vergleichbarer Protestmärsche soll der Steuerzahler aufkommen, während den Fuß‐ ballveranstaltern – jedenfalls in Bremen – vergleichbare Kosten in Rechnung gestellt werden?1051 Eine solche Ungleichbehandlung bedarf einer sachlichen Rechtfer‐ tigung. Für die ausschließliche Gebührenbelastung kommerzieller Ver‐ anstalter muss der Gesetzgeber vernünftige und nachvollziehbare Gründe vorweisen können. Diese Differenzierung zwischen privatnütziger und gemeinnützi‐ ger Veranstaltungsmotivation basiert allerdings nicht darauf, dass die Veranstalter von Fußballspielen im Gegensatz zu politisch, religiös oder künstlerisch geprägten Veranstaltungen ideeller Art, den Schutz der Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG – wie aufgezeigt1052 – nicht für sich beanspruchen können.1053 1049 Vgl. Online-Artikel Rheinische Post v. 19.02.2016, http://www.rp-online.de/spo rt/fussball/borussia/demo-vor-dem-derby-zwischen-borussia-moenchengladba ch-und-koeln-das-muessen-sie-wissen-aid-1.5781271 (letzter Abruf am 01.11.2017). 1050 Vgl. Artikel Spiegel-Online v. 14.02.2015, http://www.spiegel.de/sport/fussball/f ans-des-1-fc-koeln-sorgten-fuer-platzsturm-in-gladbach-a-1018513.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 1051 Man stelle sich dies einmal praktisch vor: Während der versammlungsbezogene Polizeischutz der Kölner Fans danach kostenfrei erfolgt, müsste die Polizei – je‐ denfalls nach der unzulässigen Bremer Konzeption – ab dem Zeitpunkt des Auf‐ bruchs der Fans zum Stadion Gebühren für ihre Leistungen erheben, und dies nicht von den Organisatoren des Protests, sondern von den Fußballveranstaltern. 1052 Hierzu bereits: Dritter Teil, B, I, 2, c), aa). 1053 Vgl. Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deutschen Abgabenrechts, S. 89 f.; auch das BVerfG NJW 2001, 2459 ff. stellte fest, dass die „Love-Parade“ nicht als eine Versammlung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG qualifiziert werden könne, da es ihr an einem kommunikativen Ge‐ samtgepräge fehle. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 272 Der eigentliche Differenzierungsgrund liegt vielmehr in der Tatsa‐ che, dass die Organisatoren gemeinnütziger öffentlicher Veranstaltun‐ gen im Gegensatz zu den Fußballveranstaltern nicht in der Lage sind, die Kostenbelastung an ihre Teilnehmer weiterzugeben.1054 Dadurch wird die Ausübung des Grundrechts jedenfalls wesentlich er‐ schwert.1055 Zum Wesen ideeller Versammlungen gehört es gerade, dass ihre öffentlich geäußerten Inhalte bei anderen Bevölkerungsgrup‐ pen auf Ablehnung stoßen und auch geeignet sind, teilweise beträcht‐ lich zu provozieren. Sie sind deshalb in besonderem Maße auf teilweise äußerst kostspieligen polizeilichen Schutz als Voraussetzung einer ef‐ fektiven Grundrechtswahrnehmung angewiesen. So mag das obige Beispiel der Demonstration Kölner Fans in Mön‐ chengladbach gegen selbst verschuldete DFB-Auflagen zwar auf Un‐ verständnis stoßen und befremdlich anmuten. Es ist jedoch die Folge des Fehlens einer Weiterleitungsmöglichkeit der Kosten an die Veran‐ staltungsteilnehmer und damit letztlich – wie etwa von rechtspopulis‐ tischen öffentlichen „Meinungskundgaben“ bekannt – Ausdruck der hohen demokratischen Bedeutsamkeit der grundrechtlichen Ver‐ sammlungsfreiheit. Solange daher nicht nur Fußballveranstaltungen, sondern auch alle vergleichbaren kommerziellen Veranstaltungen wie Rad- oder Auto‐ rennen, Boxkämpfe oder Musikkonzerte mit einer verfassungsrecht‐ lich zulässigen Gebühr belegt werden, liegt kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Das Alternativmodell einer Gebührenvereinbarung – Ein Ausblick Als Alternative zu einer gebührenrechtlichen Inanspruchnahme der Veranstalter wird teilweise der Abschluss einer Gebührenvereinbarung zwischen den Fußballveranstaltern und den Polizeibehörden erwogen. Einen in diese Richtung zielenden Vorschlag veröffentlichte in jünge‐ D. 1054 Kempny, DVBl. 2017, 862 (867); Schenke, NJW 1983, 1882 (1887); Sailer, Haf‐ tung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1387 f.; Schmidt, ZRP 2007, 120 (122). 1055 Schenke, NJW 1983, 1882 (1887); Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197); Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 159. D. Das Alternativmodell einer Gebührenvereinbarung – Ein Ausblick 273 rer Vergangenheit der Landesrechnungshof Baden-Württemberg, be‐ auftragt mit der Prüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsfüh‐ rung des Landes.1056 Er spricht sich für einen Polizeikostenersatz bei kommerziellen Großveranstaltern aus und wirft im Zuge dessen auch die Möglichkeit einer Kostenbeteiligung auf „freiwilliger“ Basis auf.1057 Konkret hat der Landesrechnungshof eine Einigung der Beteiligten auf vertraglicher Grundlage im Blick, indem die Polizeibehörden im Vorfeld einer Ver‐ anstaltung durch öffentlich-rechtliche Verträge mit den jeweiligen kommerziellen Veranstaltern sowohl die Berechnung als auch die Hö‐ he einer Kostenübernahme festlegen. Bemerkenswert ist bei diesem Vorschlag, dass allerdings nicht auf die gesetzliche Normierung einer Gebührenregelung verzichtet werden soll, wie man auf den ersten Blick vermuten könnte. Der Landesrech‐ nungshof stellt vielmehr fest, dass die Polizeibehörden trotz eines ein‐ geführten gesetzlichen Gebührentatbestands nicht verpflichtet seien, Gebührenbescheide zu erlassen; eine gesetzliche Regelung könne viel‐ mehr dazu benutzt werden, Druck auf die privaten Veranstalter auszu‐ üben und diese dadurch zu einem Abschluss einer Gebührenvereinba‐ rung zu bewegen. Der Gedanke einer Gebührenvereinbarung ist nicht neu.1058 Bereits 1980 war es im Saarland gängige Verwaltungspraxis, für genehmigungs- oder erlaubnispflichtige Veranstaltungen, die einer po‐ lizeilichen Überwachung bedurften, Gebühren zu erheben, die zuvor mit dem Veranstalter vereinbart wurden.1059 Es fehlte dort aber ein entsprechender gesetzlicher Gebührentatbestand, auf den die Behörde 1056 Die Kernaufgabe des LRH besteht sowohl in der Beratung von Landesregierung und Landtag als auch in der Kontrolle eines ordnungsgemäßen vor allem jedoch rechtmäßigen Verwaltungshandelns. Er versteht sich als „Anwalt der Steuerzah‐ ler“, denn seine Prüfungen dienen im Ergebnis dem sparsamen und zweckge‐ richteten Einsatz der Steuererträge. 1057 Vgl. Beitrag Nr. 7 – Polizeikostenersatz bei kommerziellen Großveranstaltungen, S. 81 ff., in: Rechnungshof Baden-Württemberg, Denkschrift 2015 zur Haus‐ halts- und Wirtschaftsführung des Landes Baden-Württemberg (LT-Drucks. 15/7007), http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/de/veroeffentlichu ngen/denkschriften/317750/317758.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 1058 Vgl. VGH Kassel DÖV 1956, 185. 1059 Vgl. Majer, VerwArch 1982, 167 (189 Fn. 91). Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 274 hätte zurückgreifen können. Diese Praxis betraf vorrangig Radrennen auf öffentlichen Straßen, bei denen – auch damals bereits – eine be‐ hördliche Genehmigung nach § 29 Abs. 2 StVO erforderlich war.1060 Es stellt sich allerdings die Frage, welche Gründe und Motivatio‐ nen die Fußballveranstalter veranlassen sollten, einer solchen – freiwil‐ ligen – Vereinbarung zuzustimmen. Dies gilt umso mehr vor dem ge‐ wonnenen Ergebnis, dass nicht sämtliche polizeilichen Maßnahmen anlässlich von Fußballspielen zulasten der Veranstalter gebühren‐ pflichtig gestellt werden können und insofern überhaupt nur eine zu‐ rückhaltend moderate Gebühr verfassungsrechtlich zulässig ist. Auch der praxisorientierte Bezug darf dabei nicht unbeachtet bleiben. Der Abschluss einer Gebührenvereinbarung stellt für die Veran‐ stalter eine finanzielle Einbuße und damit eine wirtschaftliche Belas‐ tung dar, die sie nur freiwillig eingehen können. Sie werden einer Ge‐ bührenvereinbarung regelmäßig daher nur dann zustimmen, wenn sich diese im Vergleich zu einer gesetzlich normierten Gebühren‐ schuld für sie als wirtschaftlich vorteilhafter darstellt. Die gegensätzlichen Standpunkte der Befürworter einer Kostenbe‐ teiligung einerseits und der Fußballverantwortlichen andererseits wur‐ den hier deutlich gemacht. Entsprechend „kampfbereit“ kündigte Rau‐ ball an, dass man sich „mit allen juristischen Mitteln zur Wehr setzen“ und „alle rechtlichen Möglichkeiten ausschöpfen“ werde.1061 Sowohl DFB und DFL als auch die einzelnen Vereine werden dabei nicht auf‐ hören, auf ihre umfangreichen gewaltpräventiven Maßnahmen hinzu‐ weisen und die von ihnen zu diesem Zweck investierten hohen Geld‐ summen zu betonen. In Anbetracht dieser „Kampfansagen“ erscheint es sehr zweifelhaft und wenig praktikabel, dass Gebührenvereinbarungen – vorbehaltlich ihrer rechtlichen Zulässigkeit – getroffen werden und in der Lage sind, eine entsprechende gesetzliche Gebührenregelung zu ersetzen. Ohne die Existenz eines Gebührentatbestands haben die Veranstalter keiner‐ 1060 Schenke, NJW 1983, 1882 (1886); vgl. auch Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (194); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 230 ff.; Braun, Die Polizei 2009, 167 ff. 1061 DFL-Pressemitteilung v. 22.07.2014, http://www.presseportal.de/pm/52476/279 0002/dfl-deutsche-fussball-liga-gmbh-27-2014-ligaverband-wird-gegen-bremerbeschluss-alle-juristischen (letzter Abruf am 01.11.2017). D. Das Alternativmodell einer Gebührenvereinbarung – Ein Ausblick 275 lei Anlass, einer Gebührenvereinbarung zuzustimmen. Sie ist als „Druckmittel“ deshalb unentbehrlich. Ein Vertragsabschluss kann hier nur als ein Kompromiss verstan‐ den werden, zu dem die Zustimmung der Fußballverantwortlichen als Vertragspartei erforderlich ist, deren Bereitschaft mehr als fragwürdig erscheint und die eine Kostenbeteiligung strikt ablehnt. Gerade für diese Fälle verfügt die Verwaltung aber über ein äußerst probates Mit‐ tel, den Verwaltungsakt: Er erlaubt es der Behörde in solchen Fällen, auch eine für den Betroffenen nachteilige Entscheidung gegen dessen Willen hoheitlich und verbindlich festzusetzen. Gegen die praktische Relevanz von Gebührenvereinbarungen spricht ferner, dass dem hier vertretenen Lösungsansatz einer mäßigen Gebührenerhebung im Vergleich zu der Bremer Konzeption bereits eine Art Kompromisswirkung zukommt.1062 Das ist allerdings nicht auf den teilweisen Verzicht einer Erhebung für individuell zurechenba‐ re Leistungen zurückzuführen, sondern folgt daraus, dass nicht sämtli‐ che polizeilichen Maßnahmen bei Fußballspielen individuell zure‐ chenbar sind. Unter diesen Gesichtspunkten stellt sich die Frage nach der rechtli‐ chen Zulässigkeit einer Gebührenvereinbarung1063 ohne die gleichzei‐ tige Existenz eines Gebührentatbestands im Zusammenhang mit Fuß‐ ballveranstaltungen – realistisch betrachtet – für den Verfasser nicht. So sind dann auch die im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Bremen am 17. Mai 2017 von beiden Par‐ teien öffentlichkeitswirksam angekündigten Gespräche, mit denen eine außergerichtliche Einigung erzielt werden sollte, gescheitert. Entspre‐ 1062 Lege, VerwArch 1998, 71 (89) hält ebenfalls lediglich eine „mäßige Gebühr“ für unbedenklich; ebenso Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1388; vgl. auch die Erwägungen des baden-württembergischen Innenministe‐ riums: Beitrag Nr. 7 - Polizeikostenersatz bei kommerziellen Großveranstaltun‐ gen, in: Rechnungshof Baden-Württemberg, Denkschrift 2015 zur Haushaltsund Wirtschaftsführung des Landes Baden-Württemberg (LT-Drucks. 15/7007), S. 82, http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/de/veroeffentlichun‐ gen/denkschriften/317750/317758.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 1063 Vgl. hierzu Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 200 ff.; ausführlich auch Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 114 ff. Dritter Teil: Rechtsdogmatische Analyse 276 chend stellte Innensenator Mäurer fest, dass die Angebote wechselsei‐ tig nicht akzeptabel seien.1064 1064 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 29.08.2017, http://senatspre ssestelle.bremen.de/detail.php?gsid=bremen146.c.275741.de&asl=bremen02.c.7 32.de (letzter Abruf am 01.11.2017). D. Das Alternativmodell einer Gebührenvereinbarung – Ein Ausblick 277 Die Ergebnisse der Untersuchung Die Ausführungen zeigen, dass einer Kostenübernahme der Fußball‐ veranstalter für polizeiliche Leistungen rechtliche Grenzen gesetzt sind und es sich nicht lediglich um eine rechtspolitische Entscheidung des Gesetzgebers handeln darf. Prügelnde Fans sind – cum grano salis – tatsächlich „Staatssache“.1065 Dennoch ist die Thematik so brisant, dass sich die Innenminister‐ konferenz damit beschäftigen sollte, um eine bundesweite länderüber‐ greifende Regelung anzustreben. Dadurch können Nachteile, die zwangsweise durch unterschiedliche landesrechtliche Voraussetzungen für einen bundeseinheitlichen Wettbewerb entstehen, vermieden wer‐ den. Die zu Beginn erwähnte, von Nolte aufgestellte und speziell auf die Bremer Regelung bezogene Vermutung hat sich bestätigt: Der Bremer Vorstoß entspringt tatsächlich einem Zeitgeist, dem erst im Nachhin‐ ein die rechtlichen Grenzen und Folgen seiner Überlegungen aufge‐ zeigt werden. Es ist nach Auffassung des Verfassers zu erwarten, dass die Bremer Konzeption einer fach- bzw. verfassungsgerichtlichen Überprüfung nicht standhalten wird.1066 Die Ergebnisse der Untersuchung lassen sich wie folgt zusammen‐ fassen: A. Die Idee einer Kostenbeteiligung der Veranstalter von Fußballspielen ist weder neu noch hat sie ihren Ursprung in Bremen. Die vermehrte Vierter Teil: 1065 Vgl. Online-Artikel Zeit v. 04.08.2014, http://www.zeit.de/sport/2014-08/rauballpolizei-polizeikosten-dfl-bundesliga (letzter Abruf am 01.11.2017). 1066 In dieser Deutlichkeit auch Orth, Bremen: Kostentragung für Polizeieinsätze – Mein DPA-Statement v. 24.07.2014, http://www.janforth.de/bremen-kostentra‐ gung-fuer-polizeieinsaetze-mein-dpa-statement/ (letzter Abruf am 01.11.2017); Schiffbauer, Eine verfassungsrechtliche Abwehrschlacht, http://www.juwiss.de/9 8-2014/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 279 Aufmerksamkeit in der Literatur wurde dieser Problematik bereits An‐ fang der Achtzigerjahre geschenkt. Seitdem herrscht in diesem Bereich Rechtsunsicherheit. In Zeiten leerer Haushaltskassen und gleichzeitigen erheblichen Umsatzrekorden des Fußballs erfährt die Forderung nach einer Poli‐ zeikostenübernahme als probates „Ausgleichsmittel“ – erst recht in‐ nerhalb der nicht juristischen, allgemeinen Bevölkerung – einen unge‐ bremsten und zumeist populistischen Zuspruch. Ihre Brisanz erhält die Debatte dadurch, dass hier Kostenerstattun‐ gen in beträchtlicher Höhe betreffend den diesbezüglich äußerst emp‐ findlichen Bereich der polizeilichen Gefahrenabwehr und obendrein zulasten von Nichtstörern in Rede stehen. Insbesondere im öffentli‐ chen Raum nimmt die Entgeltlichkeit gefahrenabwehrender Leistun‐ gen der Polizei befremdliche Züge an, denn ihre über die allgemeine Steuerbelastung hinausgehende „Kostenfreiheit“ für den Bürger wird vielfach als „Gradmesser des Standes der Rechtsstaatlichkeit“1067 ange‐ sehen. B. Die Untersuchung hat aufgezeigt, dass eine die Veranstalter belastende Kostenbeteiligung nach allgemeinem Polizeirecht ausscheidet. Sie las‐ sen sich nicht als polizeirechtliche Verhaltensverantwortliche qualifi‐ zieren. Die Veranstalter setzen mit der Spieldurchführung und der be‐ zweckten Zusammenkunft von Menschen keine rechtlich relevante Ur‐ sache für den Eintritt von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung innerhalb oder außerhalb umgrenzter Stadionbereiche, ins‐ besondere nicht für von eigenverantwortlich handelnden Dritten aus‐ gehende Gewalttätigkeiten. Den Veranstaltern kann das polizeiwidrige Verhalten Dritter nicht zugerechnet werden. Das Ausleben von Gewalt und das Ablehnen ge‐ sellschaftskonformer Verhaltensweisen sind zwar Phänomene, die den professionellen Fußball im Laufe der Jahre immer mehr geprägt haben. Der Fußball betont jedoch immer wieder seine absolute Ablehnung und versucht, diese negativen Phänomene mit zahlreichen – auch fi‐ nanziellen – Mitteln und Anstrengungen zu bekämpfen. 1067 Götz, DVBl. 1984, 14 (19). Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 280 Das durch den professionellen Fußball geschaffene Umfeld wird von den „Gewalttätern Sport“ für ihre Zwecke ausgenutzt, ohne dass eine Veranstaltungsdurchführung selbst bereits eine konkrete Gefahr setzt. Ein Zurechnungszusammenhang zwischen der Ansetzung und Durchführung eines „Risikospiels“ und dem Entstehen von konkreten Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ist mit aller Deutlichkeit abzulehnen. Die Verursachungsbeiträge der Veranstalter treten regelmäßig gegenüber dem vorsätzlichen polizeiwidrigen Ver‐ halten Dritter zurück. Erst diese autarken Beiträge sind in der Lage, einen von der Theorie der unmittelbaren Verursachung geforderten engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang herzustellen. Auch die umstrittene Rechtsfigur des Zweckveranlassers führt nicht zu einer Kostenerstattung. Zwar unterfallen die Veranstalter von Fußballspielen nicht dem grundrechtlichen Schutz der Versammlungs‐ freiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG. Dennoch sind die aus dem Versamm‐ lungsrecht bekannten Grundsätze zur Problematik des Zweckveranlas‐ sers auf Fußballveranstaltungen übertragbar. In beiden Fällen sind den Veranstaltern keine Gefahren zuzurechnen, die durch das eigenverant‐ wortliche Verhalten von Außenstehenden oder gar einer Minderzahl der Veranstaltungsteilnehmer hervorgerufen werden. Derjenige, der von seinen Freiheitsrechten legalen Gebrauch macht, kann nämlich dann nicht als Störer qualifiziert werden, wenn andere auf seinen Frei‐ heitsgebrauch störend reagieren und er auf diese Weise eine konkrete Gefahrenlage verursacht. C. Das Mittel der Wahl für eine Erstattung der veranstaltungsbedingten Polizeieinsatzkosten zulasten der Fußballveranstalter ist sowohl in der Literatur als auch in der bisherigen landesrechtlichen Praxis die Ge‐ bühr. Das Grundgesetz selbst enthält keine Bestimmung der Gebühr. Die schlichte Gebührenexistenz wird lediglich in den Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG und Art. 80 Abs. 2 GG vorausgesetzt und erfährt dadurch als zulässige Abgabenart verfassungsrechtliche Anerkennung. Die Gebühr lässt sich als nichtsteuerliche Abgabe in Abgrenzung zur Steuer als Zentralgestalt des Systems der Finanzverfassung konkre‐ tisieren. Sie setzt eine besondere Beziehung zwischen der kostenverur‐ Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 281 sachenden Amtshandlung und dem Gebührenschuldner dergestalt voraus, dass gerade diese Beziehung es gestattet, dem Gebühren‐ schuldner die jeweilige Verwaltungsleistung und die dafür erforderli‐ chen Kosten individuell zuzurechnen und sodann auch aufzuerlegen. Darin ist die Rechtfertigung zu sehen, die staatliche Maßnahme nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise durch den Gebührenschuldner über Sonderlasten zu finanzieren. In Abgrenzung zum verfassungsrechtlich vorausgesetzten Steuerbegriff kommt es maßgeblich auf das Gegensatzpaar von voraussetzungsloser und gegenleistungsbezogener Inanspruchnahme an. Einer uferlosen Ausdehnung vom Gegenleistungsbezug ist mit einem materiellen Begriffsverständnis der Gebühr, dem doppelgliedri‐ gen Gebührenbegriff, begrenzend entgegenzutreten. Eine mit einer Gebührenerhebung einhergehende Belastung des Einzelnen und eine daraus resultierende Entlastung der Allgemeinheit rechtfertigt sich demzufolge aus zwei Gründen, die jeder für sich eine persönliche Ge‐ bührenpflicht auslösen: zum einen die Veranlassung einer staatlichen Leistung, zum anderen ein aus der Amtshandlung dem Einzelnen er‐ wachsender Vorteil, eine dadurch hervorgerufene Begünstigung. D. Dem doppelgliedrigen Gebührenbegriff folgend kommt es für die Zu‐ lässigkeit einer Gebührenerhebung maßgeblich darauf an, ob die Ver‐ anstalter als Veranlasser des Polizeieinsatzes angesehen werden kön‐ nen oder ob ihnen durch die polizeilichen Maßnahmen ein individua‐ lisierbarer gebührenrechtlicher Vorteil zugutekommt. Eine persönliche Gebührenpflicht der Veranstalter lässt sich nicht auf das gebührenrechtliche Veranlasserprinzip stützen. Weder ist das Polizeiaufgebot bei den Fußballspielen von ihnen beantragt noch kann ihnen eine polizeipflichtige Verhaltensverantwortlichkeit unterstellt werden, die regelmäßig zu einer Veranlasserschaft im gebührenrechtli‐ chen Sinne führt. Darüber hinaus liefern sie keinerlei Anknüpfungs‐ punkte für ein sonstiges Fehlverhalten. Deshalb kommt es entscheidend auf die Frage an, ob die polizeili‐ chen Leistungen zu besonderen Vorteilen der Veranstalter führen. Unterstützende Gefahrenvorsorgemaßnahmen der Polizeikräfte anlässlich der Einlasskontrollen zum umgrenzten Stadionbereich und Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 282 innerhalb der Stadien sind in der Lage, solche Vorteile im gebühren‐ rechtlichen Sinne zu begründen. Polizeiliche Gefahrenvorsorgemaßnahmen im öffentlichen Ver‐ kehrsraum legitimieren dagegen keine persönliche Gebührenpflicht, weil sie der Veranstaltung keinen besonderen Sicherheitsvorteil ver‐ mitteln. Die Veranstalter profitieren an diesen polizeilichen Leistungen gerade nicht in einer den Zugangskontrollen im Rahmen der „Luftsi‐ cherheitsgebühr I“ vergleichbaren Art und Weise. Es fehlt diesen Maß‐ nahmen an der erforderlichen „Konnexität zwischen dem Leistungsin‐ halt und individuellem Erfolg“. Während das konkrete von hoheitlichen Befugnissen gedeckte Einschreiten gegen Störer innerhalb der umgrenzten Stadionbereiche neben der reinen Gefahrenvorsorge den Veranstaltern ebenfalls einen besonderen Sicherheitsvorteil erbringt, ist in den vergleichbaren poli‐ zeilichen Amtshandlungen im öffentlichen Raum ein solcher gebüh‐ renrechtlicher Vorteil nicht zu sehen. Insofern zieht nicht das gesamte Polizeiaufgebot anlässlich von Fußballspielen Vorteile im gebührenrechtlichen Sinne nach sich und ist folglich nicht imstande, eine umfassende, sondern nur eine teilweise persönliche Gebührenschuld zu legitimieren. Pauschale Behauptungen dergestalt, dass der Veranstalter bei einer kommerziellen Großveran‐ staltung durch den Polizeieinsatz in einer Art und Weise profitiere, die eine Gebührenlast rechtfertigt, treffen ausschließlich für polizeiliche Leistungen anlässlich der Einlasskontrollen und innerhalb der Stadien zu. Schon die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine zulässige Gebührenerhebung sind daher in der Lage, das Bestreben einer Über‐ wälzung der Polizeieinsatzkosten anlässlich von Fußballspielen einzu‐ grenzen. Die Auferlegung von Gebühren als nichtsteuerliche Abgaben zulasten der Fußballveranstalter ist für die überwiegende Anzahl von polizeilichen Maßnahmen nicht in der Lage, die vom BVerfG geforder‐ te besondere sachliche Rechtfertigung vorzuweisen und sich letztlich deutlich von der Steuer zu abzuheben. Ferner haben die Ausführungen zur potenziellen Gebührenschuld‐ nerschaft der DFL gezeigt, dass ausschließlich die austragenden Heim‐ vereine als Veranstalter im hier relevanten kostenrechtlichen Sicher‐ heitskontext anzusehen sind. Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 283 E. Die Untersuchung kommt auch zu dem Ergebnis, dass Befürchtungen vor gänzlich ausufernden Gebührenerhebungen gerade im diesbezüg‐ lich empfindlichen Bereich polizeilicher Gefahrenabwehr unbegründet sind. Die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland enthält verbindli‐ che Aussagen, die Gebührenforderungen im Kernbereich der staatli‐ chen Gefahrenabwehr untersagen. Die staatstheoretischen Überlegun‐ gen zur fundamentalen Bedeutung der inneren Sicherheit haben in Gestalt der grundrechtlichen Schutzpflichten verfassungsrechtliche Verankerungen erfahren. Der positive Gehalt dieser Schutzpflichten in Kombination mit dem staatlichen Monopol zur Ausübung und Legiti‐ mation physischer Gewalt führen zu einer ausschließlichen Staatsauf‐ gabe der Gefahrenabwehr. Sie bildet als Voraussetzung für die Ver‐ wirklichung aller übrigen vom Grundgesetz vorgesehenen Freiheiten den elementaren Kernbereich der Staatsaufgabenlehre. Das von den finanzverfassungsrechtlichen Regelungen der Art. 104 aff. GG stillschweigend vorausgesetzte „Steuerstaatsprinzip“ stellt eine Verbindung zwischen dieser Staatsaufgabe und ihrer Finan‐ zierung her, indem der diesem Prinzip immanenten Kategorie der „all‐ gemeinen Staatsaufgaben“ ein materielles Verständnis zu entnehmen ist: In Abgrenzung zur gegensätzlichen Kategorie der „besonderen Staatsaufgaben“ weisen „allgemeine Staatsaufgaben“ keine besondere Sachnähe zu bestimmten Personen oder Personengruppen auf. Sie sind von ihrem Wesen her darauf angelegt, dem Allgemeinwohl aller in der Bundesrepublik lebenden Menschen zu dienen. Es lässt sich mit verfassungsrechtlicher Verbindlichkeit die These aufstellen, dass die ausschließliche staatliche Kernaufgabe der Gefah‐ renabwehr aufgrund ihres elementaren Gemeinwohlbezugs eine solche allgemeine Staatsaufgabe darstellt. Sie ist ihrer Konzeption nach darauf angelegt, die Sicherheit aller Menschen und nicht nur die einer finanzi‐ ell leistungsstarken Bevölkerungsgruppe zu gewährleisten. Der Einsatz nichtsteuerlicher Abgaben zur Deckung des allgemei‐ nen staatlichen Finanzbedarfs ist unzulässig. In der Konsequenz ist auch der hier ermittelte Kernbereich staatlicher Gefahrenabwehr des‐ halb nicht über eine Gebührenregelung zulasten der Bevorteilten, son‐ Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 284 dern ohne Ansehen der dadurch bevorteilten Person oder Personen‐ gruppe aus dem allgemeinen Steueraufkommen zu finanzieren. Im Hinblick auf doppelfunktionale polizeiliche Leistungen ist zu beachten, dass den Ländern die Gesetzgebungskompetenz für Maß‐ nahmen fehlt, die sich nach ihrem Gesamteindruck und dem Zweck ihrer Ergreifung in erster Linie als strafverfolgend darstellen. Insofern hat der Bundesgesetzgeber durch den Erlass der Kostenerstattungsvor‐ schriften der Strafprozessordnung und des Gerichtskostengesetzes ab‐ schließenden Gebrauch gemacht. Für repressives Handeln der Polizei ist es dem Landesgesetzgeber deshalb versagt, Gebühren zu erheben. Als Antwort auf die Frage, ob die Veranstalter von Fußballspielen eine Kostentragungspflicht für Polizeieinsätze tragen, lässt sich Folgen‐ des als Beitrag für mehr Rechtssicherheit in dieser Kontroverse feststel‐ len: Die jeweiligen Landesgesetzgeber sind befugt, gesetzliche Gebüh‐ renregelungen zulasten der Veranstalter für die polizeiliche Schutzprä‐ senz anlässlich der Eingangskontrollen sowie innerhalb der Stadien einzuführen. Dadurch werden besondere Vorteile zugunsten der Ver‐ anstaltungssicherheit vermittelt. Dagegen ist es nicht zulässig, Gebühren für solche Leistungen zu erheben, die zum Kernbereich polizeilicher Gefahrenabwehr und da‐ mit zur polizeilichen „Grundversorgung“ gehören. Auch Maßnahmen der Polizei, die nach ihrem Gesamteindruck und dem Zweck ihrer Er‐ greifung einen repressiven Charakter aufweisen, dürfen nicht in eine Gebührenberechnung eingestellt werden. F. Die Ausgestaltung der Kostenbemessung ist dem Gebührengesetzgeber überlassen. Sein umfangreicher gesetzgeberischer Spielraum ist dabei erst dann überschritten, wenn sich eine Gebührenerhebung als offen‐ sichtlich zu hoch darstellt und in einem groben Missverhältnis zum Wert der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner und zum vom Gesetzgeber verfolgten Gebührenzweck steht. Dennoch hat sich die Gebührenhöhe am tatsächlich erbrachten staatlichen Kostenaufwand zu orientieren. Unter Berücksichtigung der vorgenannten Staatsleistungen, für die eine Gebührenbelegung im Zu‐ sammenhang mit Fußballspielen zulässigerweise überhaupt nur in Be‐ Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 285 tracht kommen, ist deshalb allenfalls eine zurückhaltend moderate Ge‐ bühr in der Lage, die aufgezeigten Voraussetzungen zu erfüllen. Diese ist auch unproblematisch mit den Grundrechten der Veranstalter in Einklang zu bringen. Die Ausführungen zur polizeilichen Prognose der erforderlichen Einsatzkräfte sollen noch einmal verdeutlichen, dass auf der Kosten‐ ebene allein die tatsächliche Vorteilhaftigkeit einer Staatsleistung maß‐ gebend ist. Entscheidender und ausschließlicher Beurteilungszeitpunkt der Bedeutung einer Amtshandlung für den Empfänger ist deshalb der Zeitpunkt ihrer Beendigung. Diese ex-post-Betrachtung ermöglicht auch die Korrektur einer polizeilichen Prognoseentscheidung auf ge‐ bührenrechtlicher Ebene. Das erheblich schwankende Risikopotenzial der verschiedenen Fußballbegegnungen spricht gegen die Erhebungspraxis einer Pau‐ schalgebühr. Vielmehr bietet sich eine an der tatsächlichen Staatsleis‐ tung orientierte Gebührenberechnung im Wege einer detaillierten Aufstellung der erbrachten Aufwendungen an. 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DFL Deutsche Fußball Liga GmbH DM Deutsche Mark DNP Die neue Polizei: die aktuelle Fachzeitschrift für die Aus- und Fortbildung DOSB Deutscher Olympischer Sportbund DÖV Die öffentliche Verwaltung, Zeitschrift für öf‐ fentliches Recht und Verwaltungswissenschaft Drs. Drucksache DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung Fn. Fußnote GdP Gewerkschaft der Polizei GebG NRW Gebührengesetz für das Land Nordrhein-West‐ falen vom 23.08.1999 GewA Gewerbearchiv: Zeitschrift für Gewerbe- und Wirtschaftsverwaltungsrecht GRUR Zeitschrift der Deutschen Vereinigung für ge‐ werblichen Rechtsschutz und Urheberrecht GVBl. Gesetz- und Verordnungsblatt h.M. herrschende Meinung HSOG Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 17.12.1964 HStR Handbuch des Staatsrechts HVwKostG Hessisches Verwaltungskostengesetz vom 21.07.2009 IMK Ständige Konferenz der Innenminister und -se‐ natoren der Länder InKostV Kostenverordnung für die innere Verwaltung Bremens vom 20.08.2002 JA Juristische Arbeitsblätter JURA Juristische Ausbildung JZ Juristenzeitung Abkürzungsverzeichnis 300 LIS Landesinformationsstelle Sporteinsätze LT Landtag LuftSiG Luftsicherheitsgesetz vom 11.01.2005 LuftSiGebV Luftsicherheitsgebührenverordnung vom 23.05.2007 mwN mit weiteren Nachweisen NASS Nationaler Ausschuss Sport und Sicherheit NJW Neue Juristische Wochenschrift NJWE-WettbR Neue Juristische Wochenschrift-Entscheidungs‐ dienst Wettbewerbsrecht NKSS Nationales Konzept Sport und Sicherheit NordÖR Zeitschrift für öffentliches Recht in Nord‐ deutschland NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NWVBl. Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter OVG Oberverwaltungsgericht PassG Passgesetz vom 19.04.1986 PolKostVO Hessische Verordnung über die Kosten für die Inanspruchnahme der Vollzugspolizei oder ihrer Einrichtungen vom 13.07.1973 PrPVG Preußisches Polizeiverwaltungsgesetz RiLi Richtlinien Rn. Randnummer SächsKVZ Neuntes Sächsisches Kostenverzeichnis = Neun‐ te Verordnung des Sächsischen Staatsministeri‐ ums der Finanzen über die Bestimmung der Verwaltungsgebühren und Auslagen vom 21.09.2011 SächsPolG Sächsisches Polizeigesetz vom 13.08.1999 SMK Sportministerkonferenz SpuRt Zeitschrift für Sport und Recht TAZ Die Tageszeitung UEFA Union of European Football Associations VBlBW Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg Abkürzungsverzeichnis 301 VerwArch Verwaltungsarchiv VG Verwaltungsgericht VR Verwaltungsrundschau VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz ZIS Zentrale Informationsstelle Sporteinsätze ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik Abkürzungsverzeichnis 302

Zusammenfassung

Können Veranstalter von kommerziellen Fußballspielen finanziell für die erheblichen Polizeieinsatzkosten herangezogen werden? Ende 2014 trat das Gesetz zur Änderung des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes in Kraft. Dadurch wurde u. a. in Gestalt des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG eine – in der Bundesrepublik Deutschland einmalige – gesetzliche Grundlage geschaffen, um Veranstalter von gewinnorientierten Großveranstaltungen an den Polizeieinsatzkosten über die Erhebung einer Gebühr beteiligen zu können. Es ist ein offenes Geheimnis, dass diese abstrakt gehaltene Regelung eigentlich und ausschließlich auf die Fußball-Heimspiele des SV Werder Bremen abzielt. Der Anwendungsbereich der Regelung ist dabei auf wenige sogenannte Risikospiele pro Saison, bei denen erfahrungsgemäß mit Gewalthandlungen zu rechnen ist, beschränkt. Bereits die erste an die Deutsche Fußball Liga GmbH (DFL) adressierte Gebührenforderung der Freien Hansestadt Bremen in Höhe von über 425.000 Euro für den Polizeieinsatz beim Spiel des SV Werder gegen den Hamburger SV im April 2015 hat gezeigt, welche hohen Summen der Diskussion zugrunde liegen. Diese Gebührenforderung war Gegenstand des im Mai 2017 ergangenen erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts Bremen, das die verfassungsrechtlich spannenden Fragen jedoch offenließ. Marcel Leines beleuchtet die rechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer gebührenrechtlichen Inanspruchnahme und beantwortet u. a. die Fragen, ob und wodurch die Fußballveranstalter diese Voraussetzungen erfüllen. Auf diese Weise gelingt es dem Autor, die bestehende Rechtsunsicherheit in großen Teilen aufzulösen.

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Zusammenfassung

Können Veranstalter von kommerziellen Fußballspielen finanziell für die erheblichen Polizeieinsatzkosten herangezogen werden? Ende 2014 trat das Gesetz zur Änderung des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes in Kraft. Dadurch wurde u. a. in Gestalt des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG eine – in der Bundesrepublik Deutschland einmalige – gesetzliche Grundlage geschaffen, um Veranstalter von gewinnorientierten Großveranstaltungen an den Polizeieinsatzkosten über die Erhebung einer Gebühr beteiligen zu können. Es ist ein offenes Geheimnis, dass diese abstrakt gehaltene Regelung eigentlich und ausschließlich auf die Fußball-Heimspiele des SV Werder Bremen abzielt. Der Anwendungsbereich der Regelung ist dabei auf wenige sogenannte Risikospiele pro Saison, bei denen erfahrungsgemäß mit Gewalthandlungen zu rechnen ist, beschränkt. Bereits die erste an die Deutsche Fußball Liga GmbH (DFL) adressierte Gebührenforderung der Freien Hansestadt Bremen in Höhe von über 425.000 Euro für den Polizeieinsatz beim Spiel des SV Werder gegen den Hamburger SV im April 2015 hat gezeigt, welche hohen Summen der Diskussion zugrunde liegen. Diese Gebührenforderung war Gegenstand des im Mai 2017 ergangenen erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts Bremen, das die verfassungsrechtlich spannenden Fragen jedoch offenließ. Marcel Leines beleuchtet die rechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer gebührenrechtlichen Inanspruchnahme und beantwortet u. a. die Fragen, ob und wodurch die Fußballveranstalter diese Voraussetzungen erfüllen. Auf diese Weise gelingt es dem Autor, die bestehende Rechtsunsicherheit in großen Teilen aufzulösen.