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Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick in:

Marcel Leines

Die Kostentragung für Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen, page 29 - 82

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4100-0, ISBN online: 978-3-8288-6953-0, https://doi.org/10.5771/9783828869530-29

Tectum, Baden-Baden
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Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick Trotz der traditionellen Kostenfreiheit vollzugspolizeilicher Maßnah‐ men für Private kamen insbesondere hinsichtlich kommerzieller Ver‐ anstaltungen bereits Ende der 60er-Jahre erste Überlegungsansätze einer Beteiligung der Veranstalter an den dabei entstehenden Polizei‐ kosten auf. Im Jahr 1968 wurde hierzu in Baden-Württemberg die ers‐ te spezielle landesrechtliche Regelung erlassen.93 Auf Bundesebene betraute die Innenministerkonferenz auf Anre‐ gung des damaligen Hessischen Innenministers erstmals im November 1980 einen Arbeitskreis mit der Ausarbeitung eines Beratungsberich‐ tes über die entstehenden „Kosten vollzugspolizeilicher Einsätze bei Großveranstaltungen“.94 Auslöser war die Tatsache, dass allein die Sai‐ son-Heimspiele des Bundesligisten Eintracht Frankfurt bereits Polizei‐ kosten von 600.000 bis 650.000 DM verursacht hatten.95 Ins Visier gerieten jedoch nicht nur Fußballbegegnungen. Auch ähnliche Veranstaltungen, die regelmäßig erheblichen Polizeischutz in Anspruch nahmen und gleichzeitig finanzielle Gewinne erwirtschafte‐ ten – etwa Musikkonzerte oder Radrennen – standen im Fokus. Letzt‐ lich folgte die Innenministerkonferenz jedoch der Empfehlung des Ar‐ beitskreises, dem Vorhaben nicht weiter nachzugehen und dahinge‐ hende Überlegungen einzustellen.96 Zweiter Teil: 93 Hierzu: Zweiter Teil, A, II, 1. 94 Majer, VerwArch 1982, 167 (168 Fn. 5); Schenke, NJW 1983, 1882 (1882 Fn. 2); Kühling, DVBl. 1981, 315; die Gründe für den damaligen Wunsch einer finanziel‐ len Veranstalterbeteiligung unterscheiden sich in ihrem Grundsatz nicht von den heutigen, vgl. hierzu: Zweiter Teil, B, III. 95 Vgl. Beschlussvorschlag des Hessischen Innenministers vom 12.11.1980 für die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren; Röper, DVBl. 1981, 780. 96 Bereits im Mai 1983 kam es zur nächsten Auseinandersetzung mit der Thematik auf dem 7. Deutschen Verwaltungsrichtertag in Berlin, vgl. Nolte, Kostenpflicht, S. 8. 29 Der Gedanke, Veranstalter an entsprechenden Polizeieinsatzkosten zu beteiligen, wurde allerdings – wie der jüngste Vorstoß aus Bremen verdeutlicht – bis heute nicht vollständig aufgegeben. Eine vermehrte literarische Aufmerksamkeit wurde der Thematik des Polizeikostener‐ satzes durch Private erstmalig in den Jahren 1981 bis 1983 geschenkt,97 während sich die Rechtsprechung mit einzelnen Teilbereichen dieser Problematik verstärkt bereits seit 1976 beschäftigte.98 Im Folgenden soll ihre rechtsnormative Entwicklung aufgezeigt werden. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion Über diese ersten Ansätze und die Diskussion in der Literatur hinaus bestanden in der Vergangenheit bereits vereinzelte landesrechtliche Regelungen, die eine Kostenbeteiligung privater Veranstalter für poli‐ zeiliche Maßnahmen ermöglichen sollten. Letztlich sind diese aller‐ dings angesichts von Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit, hauptsäch‐ lich jedoch aus rechtspolitischen Erwägungen aufgehoben worden. Die Idee einer Überwälzung solcher Kosten auf die Veranstalter ist also weder neu noch hat sie ihren Ursprung in Bremen. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder Beim Blick auf diese Kostenerstattungsregelungen stellte sich zunächst die grundsätzliche Frage, ob solche landesrechtlichen Polizeikostenre‐ gelungen mit den verfassungsrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen überhaupt im Einklang standen und heute noch stehen. Dabei ist hin‐ sichtlich des Wirkens staatlicher Sicherheitskräfte im Allgemeinen A. I. 97 Kühling, DVBl. 1981, 315 ff.; Röper, DVBl. 1981, 780 ff.; Majer, VerwArch 1982, 167 ff.; Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Festschrift Samper, S. 165 ff.; Broß, DVBl. 1983, 377 ff.; Broß, VerwArch 1983, 388 ff.; Schenke, NJW 1983, 1882 ff.; Würtenberger, NVwZ 1983, 192 ff. 98 Vgl. diesbezüglich die im Rahmen der aufgehobenen Kostenerstattungsregelungen folgenden gerichtlichen Entscheidungen. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 30 zwischen präventivem polizeilichen Handeln und repressiver Strafver‐ folgung zu unterscheiden.99 Grundsätzlich liegt die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1 GG bei den Ländern, sofern sie durch das Grundgesetz nicht ausdrücklich dem Bund zugewiesen ist oder eine ungeschriebene Kompetenzzuweisung besteht. Hinsichtlich der repressiven Strafverfolgung ist festzustellen, dass die Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG beim Bund liegt. Ihm ist die konkurrierende Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafrechts zugesprochen, und er hat von dieser Kompetenz durch den Erlass der Strafprozessordnung abschließend Gebrauch gemacht. Dadurch ist den Ländern die Befugnis zur Gesetzgebung auf diesem Gebiet nach Art. 72 Abs. 1 GG genommen. Die Kompetenz zur Einführung einer Kostenerstattungsnorm für polizeiliches Tätigwerden verbleibt den jeweiligen Ländern somit nur für die Fälle, in denen die Polizei zur Gefahrenabwehr eingesetzt wird.100 Sie sind zur entsprechenden Gesetzgebung und behördlichen Einrichtung nach Art. 30, 70, 83, 84 GG befugt. Dagegen sind auf dem Gebiet der Strafverfolgung die in der Strafprozessordnung niedergeleg‐ ten Regelungen zur Kostentragung (§§ 464 ff. StPO) einschlägig. Im Ergebnis unterfällt präventives polizeiliches Handeln somit den Gesetzgebungskompetenzen der einzelnen Länder. Dies vorausgeschickt, werden Kostenerhebungen grundsätzlich als Annexrecht der Materie angesehen, mit deren Erfüllung sie korrelie‐ ren.101 Der Landesgesetzgeber wird daher aufgrund seiner Gesetzge‐ bungskompetenz im Gefahrenabwehrrecht in die Lage versetzt, auch das entsprechende Kostenerstattungsrecht zu regeln.102 99 Broß, VerwArch 1983, 388 (389); Broß, DVBl. 1983, 377 (379). 100 Vgl. Broß, VerwArch 1983, 388 (389). 101 BVerfGE 26, 281 (298); vgl. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 161 ff.; Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, S. 108 Rn. 191; Kirchhof, HStR V, § 119 Rn. 59; Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 33 ff. 102 Schmidt, ZRP 2007, 120 (122); Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgaben‐ wahrnehmung, S. 89; Würtenberger, NVwZ, 192 (197); Braun, Die Polizei 2013, 321 (324). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 31 Die einzelnen Regelungen Mehr oder weniger gelungene landesrechtliche Kostenerstattungsnor‐ men für polizeiliches Tätigwerden bestanden in Baden-Württemberg, Hessen, Bremen und Niedersachsen103. In allen übrigen Ländern exis‐ tierten keine entsprechenden gebührenrechtlichen Kostenbeteiligun‐ gen zulasten der Veranstalter. Baden-Württemberg Im baden-württembergischen Polizeirecht existierte in Form des § 81 BaWüPolG a.F.104 von 1968 bis 1991 folgende spezielle Norm, die eine Beteiligung privater Veranstalter an solchen Kosten ermöglichte: § 81 Ersatz (1) Für Kosten polizeilicher Maßnahmen kann Ersatz verlangt werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift vorgesehen ist. (2) Für die Kosten polizeilicher Maßnahmen bei privaten Veranstaltungen kann von dem Veranstalter Ersatz verlangt werden, soweit sie dadurch entste‐ hen, daß weitere als die im üblichen örtlichen Dienst eingesetzten Polizeibe‐ amten herangezogen werden müssen. Der Veranstalter ist auf Verlangen der zur Dienstaufsicht über die eingesetzten Polizeibeamten zuständigen Behörde verpflichtet, diese Polizeibeamten gegen Todesfall und Körperschäden zu ver‐ sichern, die bei der Veranstaltung für sie entstehen können. (3) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, kann der Ersatz im Verwal‐ tungszwangsverfahren beigetrieben werden. Auf der Grundlage des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. hatte erstma‐ lig mit dem Fußball-Bundesligisten VfB Stuttgart ein privater Veran‐ stalter die Kosten eines Polizeiaufgebotes, welches weder angefordert wurde noch erwünscht war, anlässlich eines Fußballspieles zu tra‐ gen.105 Erschwerend kam in diesem konkreten Fall hinzu, dass ein Ein‐ II. 1. 103 Wobei die niedersächsische Regelung jedoch insoweit hinter den anderen zurück‐ bleibt, als dass dort keine explizit auf Veranstaltungen zugeschnittene Norm be‐ stand und lediglich der nach dem Nds. SOG Pflichtige finanziell in Anspruch ge‐ nommen werden sollte. 104 GVBl. 1968, S. 61. 105 Zum Ganzen: Der Spiegel, Ausgabe 43/1980, S. 87; vgl. auch Röper, DVBl. 1981, 780; Majer, VerwArch 1982, 167 (180 Fn. 53). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 32 greifen der Beamten gar nicht erforderlich war. Die Begegnung des VfB Stuttgart gegen den FC Bayern München vom 6. August 1977 war der Auslöser für die Entscheidung der Landespolizeidirektion Stuttgart zusätzliche Polizeikräfte heranzuziehen, woraus eine entsprechende Kostenpflicht resultierte. Der Heimverein erhielt einen Leistungsbe‐ scheid in Höhe von 10.307,85 DM, der durch die Entscheidung der dritten Kammer des Verwaltungsgerichts Sigmaringen106 später bestä‐ tigt wurde. Die VfB-Juristen verzichteten damals aufgrund der Tatsa‐ che, dass sie die in Rechnung gestellten Polizeikosten nicht als über‐ höht ansahen und einen noch kostenintensiveren jahrelangen Rechts‐ streit fürchteten, auf den Gang in die Berufung.107 Praktische Anwendung fand die Regelung nicht nur bei gewinn‐ orientierten Fußballspielen, sondern auch bei anderen privatnützigen und kommerziellen Großveranstaltungen wie Motorsportveranstaltun‐ gen108 oder Musikkonzerten109. Ihr lag die Entscheidung des Gesetzgebers zugrunde, zwar die durch den Einsatz örtlicher Polizeikräfte entstandenen Kosten weiter‐ hin der Allgemeinheit aufzuerlegen, weil sich ein solcher Einsatz in der Regel im Rahmen der von den zuständigen Polizeidienststellen zu ver‐ richtenden Aufgaben hielt, die darüber hinausgehenden Kosten für den Einsatz überörtlicher Kräfte jedoch den Veranstaltern aufzubür‐ den, da eine solche Inanspruchnahme diesen Rahmen sprengte und der Erzielung privater Einnahmen nutzte.110 Die baden-württembergi‐ sche Regelung konstituierte daher keine vollständige Kostenüberwäl‐ zung auf Private. § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. ermöglichte die Überwälzung al‐ ler unmittelbaren oder mittelbaren persönlichen und sächlichen poli‐ zeilichen Ausgaben, sofern sie in einem ursächlichen Zusammenhang 106 VG Sigmaringen, Urteil v. 03.09.1980 (Aktz. 3 K 31/80). 107 Der Stuttgarter Rechtsanwalt Geiger führte dazu aus: „Es ist noch billig im Ver‐ gleich dazu, was 80 Handwerker einen Nachmittag lang kosten würden“, Der Spie‐ gel, Ausgabe 43/1980, S. 87. 108 Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79); Majer, Verw‐ Arch 1982, 167 (178). 109 VGH Baden-Württemberg DVBl. 1981, 778 f.; VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 804 ff.; VGH Mannheim NVwZ 1986, 657 ff. 110 Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 33 mit dem Einsatz auswärtiger Polizeikräfte standen.111 Dies ergab sich aus einer Zusammenschau von § 78 BaWüPolG a.F.112 und dem Grundsatz des allgemeinen Verwaltungskostenrechts, wonach unter Kosten alle tatsächlich entstandenen Aufwendungen für Verwaltungs‐ handeln zu verstehen waren.113 Ersatzfähig waren danach Mehrarbeits- und Reisekostenvergütun‐ gen, Einsatzabfindungen und Kosten sowohl für die amtliche Verpfle‐ gung als auch für den einsatzbedingten Kraftfahrzeuggebrauch.114 Demgegenüber waren solche Kosten, die auch ohne den konkreten Einsatz angefallen wären, wie etwa die laufenden Personalgehälter, An‐ schaffungs-, Steuer- oder Versicherungskosten für die Fahrzeuge oder aber die Bekleidung nicht von der Erstattungspflicht umfasst.115 Zu weit wäre ferner eine Inanspruchnahme des Veranstalters für solche Kosten gegangen, die nur anlässlich – gewissermaßen bei Gelegenheit – der Veranstaltung verursacht wurden.116 Diese Kostenerstattungsvorschrift wurde durch Gesetz vom 2. Ok‐ tober 1991 aufgehoben.117 Sie stieß insbesondere in der Verwaltungs‐ praxis auf erhebliche Probleme. Dennoch beriet die Innenminister‐ konferenz 1995 erneut über die Einführung einer solchen Kostener‐ stattungsmöglichkeit auf der Grundlage dieser baden-württembergi‐ schen Regelung.118 Es wurden jedoch keine konkreten Ergebnisse er‐ zielt.119 111 VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 804 (806). 112 § 78 BaWüPolG a.F. definierte die Kosten der Polizei als alle unmittelbaren oder mittelbaren persönlichen und sächlichen Ausgaben für die allgemeinen Polizeibe‐ hörden und die Polizeidienststellen. 113 Vgl. § 1 Bundesverwaltungskostengesetz a.F. 114 VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 804 (806); vgl. auch den Erlass des badenwürttembergischen Innenministeriums zur Durchführung des § 81 Abs. 2 BaWü‐ PolG a.F. v. 11.06.1976 (GABl. S. 1013). 115 Majer, VerwArch 1982, 167 (176); Götz, DVBl. 1984, 14 (18); Krekel, Kosten‐ pflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 85. 116 VGH Hessen DVBl. 1976, 717 f.; Majer, VerwArch 1982, 167 (177). 117 GVBl. 1991, S. 625. 118 FAZ v. 29.04.1995, S. 12; FAZ v. 11.05.1995, S. 12. 119 Sailer, Haftung für Polizeikosten, in: Lisken/Denninger, S. 1385. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 34 Rechtspolitische Aufhebungsgründe Diverse Gründe waren für die ersatzlose Streichung ausschlagge‐ bend.120 Zur damaligen Zeit verfügte nur Baden-Württemberg – wie heute nur Bremen – über eine solche Kostenerstattungsnorm, sodass sich einzig die Veranstalter dort mit einer entsprechenden Regelung konfrontiert sahen. Diese Benachteiligung der heimischen Veranstalter stieß insbeson‐ dere im Rahmen der Endrundenaustragung der Fußball-Europameis‐ terschaft 1988 auf die praktischen Grenzen ihres Vollzugs, weil bun‐ desweit lediglich für die in Stuttgart ausgetragenen Partien Kostenbe‐ teiligungen von den Veranstaltern hätten eingefordert werden können. Einer ebenso misslichen Ausgangslage sah sich Baden-Württemberg zudem regelmäßig in den Fällen ausgesetzt, in denen es mit anderen potenziellen Bundesländern als Gastgeber für verschiedene Großver‐ anstaltungen in Konkurrenz stand.121 Daraus resultierte in der Praxis vielfach eine Ausübung des eröff‐ neten Ermessens122 der Norm dahingehend, dass man entweder gänz‐ lich von einer Kostenbeteiligung absah oder lediglich Teilbeträge der errechneten Summen eingefordert wurden. So betrugen nach Angaben des baden-württembergischen Innenministeriums die tatsächlich er‐ zielten Einnahmen auf Grundlage dieser Regelung in den letzten 5 Jah‐ ren ihres Bestehens gerade einmal rund 400.000 DM. Zum Vergleich: Die erste Bremer Gebührenforderung gegen die DFL belief sich auf insgesamt 425.718,11 Euro für ein einziges Spiel.123 Nachdem die Forderung nach einer bundesweit geltenden einheit‐ lichen Regelung damals auf Ablehnung stieß und mithin die Wert‐ schätzung Baden-Württembergs als „Sportland“ auf dem Spiel stand, a) 120 Vgl. hinsichtlich nachfolgender Angaben: Landtag Baden-Württemberg, Drs. 10/5230 v. 07.05.1991, S. 60 f., http://digital.wlb-stuttgart.de/sammlungen/samml ungsliste/werksansicht/?id=6&no_cache=1&tx_dlf%5Bid%5D=3572&tx_dlf%5B page%5D=1086 (letzter Abruf am 01.11.2017). 121 Diesen Standortnachteil führt Sachsen heute noch als Grund für den Verzicht auf eine Änderung der geltenden Rechtslage an, vgl. Schiffbauer, SpuRt 2014, 231 (233). 122 Hierzu: Zweiter Teil, A, II, 1, b), aa), (2). 123 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 24.06.2015, http://www.senat spressestelle.bremen.de/sixcms/detail.php?gsid=bremen146.c.144062.de&asl= (letzter Abruf am 01.11.2017). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 35 entschied man sich unter anderem deshalb dazu, fortan auf eine priva‐ te Kostenbeteiligung für entsprechende polizeiliche Maßnahmen zu verzichten. Begründet wurde die Aufhebung der Vorschrift zusätzlich damit, dass eine solche Kostenerhebung vor dem Hintergrund einer umfas‐ send betriebenen staatlichen Sportförderung unangebracht erschien. In diesem Zusammenhang wurde darauf hingewiesen, dass entspre‐ chende Einsätze der Sicherheitskräfte gleichsam im polizeilichen Inter‐ esse vorgenommen würden, indem sie sowohl der Aufrechterhaltung des Straßenverkehrs als auch sonstigen Sicherheitsbelangen dienten. Rechtliche Bedenken Über diese „offiziellen“ Aufhebungsgründe hinaus wurden jedoch auch verschiedene rechtliche Bedenken gegen die Regelung erhoben. Vereinbarkeit mit dem Bestimmtheitsgrundsatz Zunächst stand die Vereinbarkeit der Norm mit dem verfassungsrecht‐ lichen Bestimmtheitsgrundsatz in Frage, obwohl der VGH Baden- Württemberg bereits mit Urteil vom 18. Juni 1979 festgestellt hatte, dass § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. nach seiner Überzeugung den Anforderungen, die nach dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG an ein Gesetz zu stellen sind, entsprach: „Der Umstand, daß nicht schon der Gesetzgeber selbst die er‐ mächtigende Vorschrift in einer jeden Zweifel ihrer Anwendbarkeit ausschließenden Weise gefaßt, sondern ihre Auslegung den Stellen überlassen hat, die im Einzelfall über ihre Anwendung zu entscheiden haben, vermag deshalb den Vorwurf mangelnder Bestimmtheit nicht zu begründen. Einer solchen Auslegung sind die im § 81 Abs. 2 Satz 1 PolG verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe zugänglich.“124 Die vorgebrachten Bedenken in der Literatur gegen den Einklang der Regelung mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ebbten jedoch auch in der Folgezeit nicht ab.125 b) aa) 124 VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 18. 125 Vgl. Stümper, Die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei Großsportveranstaltungen, S. 160 mwN. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 36 Denn belastende staatliche Eingriffe sind durch Gesetz in einer Weise zu konkretisieren, dass Art und Umfang der Belastung für den Betroffenen entweder aus dem Wortlaut der jeweiligen Norm selbst oder im Wege einer Auslegung voraussehbar sind.126 Der Gesetzgeber hat die Exekutive zu belastenden Verwaltungsakten ermächtigende Rechtsgrundlagen nach ihrem Inhalt, Gegenstand, Zweck und dem je‐ weiligen Ausmaß hinreichend zu bestimmen und einen gewissen Um‐ fang an Berechenbarkeit für den Bürger sicherzustellen. Dabei ist der Gebrauch unbestimmter Rechtsbegriffe verfassungsrechtlich zwar nicht zu beanstanden, allerdings muss ihr Gehalt für den einzelnen, der Norm unterworfenen Bürger in einer Weise messbar sein, dass er die bestehende Rechtslage erkennen und sein Verhalten an ihr ausrich‐ ten kann.127 Darüber hinaus müssen die Begriffe auch einer gerichtli‐ chen Kontrolle – jedenfalls mittels hergebrachter Auslegungsregeln – zugänglich sein.128 In diesem Zusammenhang stieß die Formulierung der „im übli‐ chen örtlichen Dienst“ eingesetzten Polizeibeamten auf vergleichswei‐ se geringe Verständnisprobleme. Dort waren regelmäßig gerade die Polizeibeamten beschäftigt, die der Landespolizeidirektion nachgeord‐ neten Dienststelle, in deren Dienstbezirk die private Veranstaltung stattfand, zugeordnet waren.129 Problematisch waren vielmehr andere unbestimmte Rechtsbegriffe der Norm. Die Erforderlichkeit der Heranziehung auswärtiger Polizeibeamter § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. statuierte einen Ersatz von Kosten, soweit diese dadurch entstanden, dass weitere als die im üblichen Dienst eingesetzten Beamten herangezogen werden mussten. Die Fra‐ ge, anhand welcher Kriterien eine solche Hinzuziehung allerdings zu (1) 126 BVerfGE 8, 274 (325 f.); BVerfGE 11, 64 (77); BVerfGE 19, 253 (267); BVerfGE 21, 73 (79); BVerfGE 31, 255 (264); BVerfGE 37, 132 (142); BVerfGE 49, 168 (181 f.); zu den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes ausführlich Dritter Teil, C, IV, 2. 127 BVerfGE 21, 73 (79); BVerfGE 20, 150 (158 f.). 128 BVerfGE 31, 255 (264); BVerfGE 21, 209 (215); BVerfGE 11, 126 (130). 129 VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79); VGH Baden- Württemberg DÖV 1981, 804; VGH Baden-Württemberg DVBl. 1981, 778. A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 37 bemessen war, konnte aus der Norm selbst nicht eindeutig beantwortet werden. Der VGH Baden-Württemberg stellte diesbezüglich fest, dass sich die Rechtmäßigkeit eines solchen Polizeieinsatzes danach bemessen sollte, ob eine überörtliche Heranziehung der Polizei nach pflichtge‐ mäßem Ermessen zur Abwehr drohender Gefahren erforderlich er‐ scheinen durfte.130 Maßgeblich für diese behördliche Ermessensent‐ scheidung war eine Gefahrenprognose im Veranstaltungsvorfeld, die sich naturgemäß aus einer ex ante Sicht ergab, da die Polizei zur Ge‐ währleistung einer effektiven Gefahrenabwehr regelmäßig auf eine frühzeitige Einsatzplanung angewiesen war.131 Dennoch blieb diese ex ante Prognose ihrem Charakter entspre‐ chend bedenklich, da für die von der Behörde zu treffende Entschei‐ dung ein objektiver Maßstab fehlte.132 Der VGH konnte weitere in diesem Zusammenhang bestehende entscheidende Bedenken letztlich nicht abschließend ausräumen. Es erschien nicht gerechtfertigt, dem Veranstalter etwa auch dann sämtli‐ che Einsatzkosten aufzuerlegen, wenn sich die Heranziehung auswärti‐ ger Polizeikräfte im Nachgang der Veranstaltung – aus einer ex post Sicht – tatsächlich als ganz oder teilweise nicht erforderlich heraus‐ stellte. Die zuvor als erforderlich angesehene Zahl von Einsatzkräften konnte sich gerade angesichts der konkreten Sachlage im Einzelfall zu‐ mindest teilweise als überflüssig erweisen. In diesen Fällen erschien es unverhältnismäßig, dem Veranstalter das Risiko einer nicht zutreffen‐ den und von ihm nicht beinflussbaren polizeilichen Einschätzung auf‐ zuerlegen und keine Korrektur der Prognoseentscheidung vorzuneh‐ men.133 130 Vgl. Beschluss VGH Baden-Württemberg v. 25.05.1977 (Aktz. I 482/77); ausführ‐ licher hierzu VGH Baden-Württemberg DVBl. 1981, 778 f. 131 Vgl. BVerwGE 49, 36; VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 804 (805); Schenke, NJW 1983, 1882 (1888). 132 Gädeke, Sportgroßveranstaltungen als staatliche Herausforderung, S. 163 mwN. 133 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IV, 3, c). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 38 Das Tatbestandsmerkmal der „privaten Veranstaltungen“ Auch die Bestimmbarkeit des Begriffspaares der „privaten Veranstal‐ tungen“ erschien zweifelhaft.134 Dem Wortlaut der Norm konnte nicht entnommen werden, in welchen Fällen eine derartige private Veranstaltung vorlag.135 Es bedurfte mithin der Auslegung.136 Ein Verständnis der Norm dahingehend, dass unter privaten Veranstaltungen solche in einem ge‐ schlossenen privaten Kreis – und gerade nicht diejenigen, die sich als für jedermann zugänglich darstellten – zu verstehen waren, wurde zu Recht einhellig als verfehlt angesehen.137 Denn ansonsten wäre die Re‐ gelung praktisch bedeutungslos gewesen. Erst die Anziehungskraft einer für jedermann zugänglichen Veranstaltung rief gerade das poten‐ zielle Bedürfnis des gefahrenabwehrenden Einsatzes überörtlicher Po‐ lizeikräfte auf den Plan. Uneinigkeit bestand in der Literatur aber in der Frage, ob für die Bestimmung der privaten Veranstaltung auf die Rechtsform des Ver‐ anstalters oder den jeweiligen Zweck der Veranstaltung abzustellen war. Fokussiert auf die Rechtsform sollte eine Abgrenzung zwischen der Veranstaltungsorganisation durch staatliche Institutionen und einer solchen unter privater Führung entscheidend sein, wonach letzt‐ lich eine private Veranstaltung auch nur von einem privaten Träger durchgeführt werden konnte.138 Nach dieser Ansicht unterlagen folg‐ lich auch Veranstaltungen einer Kostenpflicht, die zwar von einer pri‐ vatrechtlichen, aber dennoch in hoheitlichem Besitz befindlichen Trä‐ (2) 134 Schenke, NJW 1983, 1882 (1884); Majer, VerwArch 1982, 167 (177 ff.); Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 29; Krekel, Kosten‐ pflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 80; VHG Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657. 135 Das Begriffspaar wurde daher zu Recht von Majer als „mißverständlich, wenn nicht gar mißglückt“ bezeichnet: Majer, VerwArch 1982, 167 (177). 136 Das Erfordernis einer Normauslegung spricht nicht gegen ihre Bestimmtheit: BVerfGE 19, 166 (167); BVerfGE 21, 245 (261). 137 Schenke, NJW 1983, 1882 (1884); Majer, VerwArch 1982, 167 (177); Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (208). 138 Schenke, NJW 1983, 1882 (1884); ebenso VGH Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657. A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 39 gergesellschaft durchgeführt wurden, und auch solche, die gerade nicht auf eine Generierung von Einnahmen abzielten.139 Diese Auffassung war – und ist – jedenfalls unter dem letztge‐ nannten Gesichtspunkt und verfassungsrechtlichen Aspekten beson‐ ders im Hinblick auf politische oder religiöse Veranstaltungen recht‐ lich bedenklich, denn eine Gebührenpflicht unterliegt im Zusammen‐ hang mit der Wahrnehmung dieser grundrechtlich geschützten Frei‐ heiten strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen.140 Eine Kostenbeteiligung der Veranstalter war vielmehr vor dem Hintergrund zu sehen, dass generierte Gewinne ausschließlich bei den Veranstaltern verblieben.141 Auch der entsprechende Ausführungser‐ lass des baden-württembergischen Innenministeriums142 zu § 81 Abs. 2 BaWüPolG a.F. sah deshalb von einer Kostenbeteiligung für Veranstaltungen religiöser, politischer, wissenschaftlicher oder erziehe‐ rischer Art ab.143 Das galt ebenso für kulturelle Veranstaltungen, so‐ fern sie lediglich kostendeckende Einnahmen erzielten. Diese Differenzierung war möglich, wenn der Zweck der Veran‐ staltungsdurchführung und nicht die Rechtsform der Trägerschaft maßgebliches Kriterium sein sollte. Danach war für die Annahme einer privaten Veranstaltung regelmäßig ausschließlich auf die Merk‐ male der Privatnützigkeit und Gewinnorientierung abzustellen.144 Zu finden war diese Ansicht im Ausführungserlass und – ihm folgend – in 139 Majer, VerwArch 1982, 167 (177). 140 Vgl. Majer, VerwArch 1982, 167 (177 Fn. 39); Krekel, Kostenpflichtigkeit voll‐ zugspolizeilicher Maßnahmen, S. 83. 141 Majer, VerwArch 1982, 167 (177). 142 Erlass des baden-württembergischen Innenministeriums zur Durchführung des § 81 Abs. 2 BaWüPolG a.F. v. 11.06.1976 (GABl. S. 1013, I, Ziff. 5). 143 Vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 26, das die Rechtmäßigkeit dieser Verfahrensweise feststellte; dieser Ansicht folgt auch Röper, DVBl. 1981, 780 (781). 144 Majer, VerwArch 1982, 167 (177); Reiff/Wöhrle/Wolf, Polizeigesetz, § 81 Rn. 15; Röper, DVBl. 1981, 780 (781); Götz, DVBl. 1984, 14 (17); Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 82; nach VGH Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657 fand eine solche Ausle‐ gung zwar keine Stütze im Gesetzeswortlaut, eine Ermessensbindung im Falle privatnütziger Veranstaltungen wurde gleichwohl angenommen. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 40 der damaligen Verwaltungspraxis. Danach war „privat“ im Sinne von gewinnorientiert oder privatnützig zu verstehen.145 Eine solch restriktive Normauslegung sollte gleichzeitig auch der Verwaltungspraxis einen Entscheidungsmaßstab an die Hand geben. So wurde vertreten, dass sich der grundsätzlich als Ermessensvor‐ schrift konzipierte § 82 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. in den Fällen des Vorliegens gewinnorientierter Veranstaltungen mit einer Ermessensre‐ duzierung auf Null und einer damit einhergehenden zwingenden Handlungsanweisung an die Verwaltung in Form einer unausweichli‐ chen Kostenerhebung konfrontiert sah, während nicht kommerzielle Veranstaltungen unvermeidbar unentgeltlich zu bleiben hatten.146 Diese Auslegung stieß jedoch auf Bedenken. Sie wurde zunächst als nicht vereinbar mit dem eindeutigen Wortlaut der Norm gehal‐ ten.147 Darüber hinaus konnte aus der Kostenfreiheit für gemeinnützi‐ ge Veranstaltungen gerade nicht gefolgert werden, dass daher für alle privatnützigen Veranstaltungen unausweichlich und zwingend Kosten erhoben werden müssten.148 Dass die Ausübung dieses der Behörde im Ergebnis auch für privatnützige Veranstaltungen zustehenden Ermes‐ sens in der Praxis dazu führte, von Kostenbeteiligungen gänzlich oder teilweise aufgrund der rechtspolitischen Dimension der Regelung ab‐ zusehen, ist eingangs bereits erwähnt worden. Im Rahmen der Gewinnorientierung der Veranstaltung kam es nicht darauf an, ob tatsächlich ein solcher Gewinn erzielt worden war. Entscheidend war vielmehr, dass die Veranstaltung auf eine solche Ge‐ winnerzielung ausgerichtet war.149 Das Tatbestandsmerkmal der priva‐ ten Veranstaltungen war demnach einer Auslegung zugänglich, mithin ausreichend bestimmt und genügte den rechtsstaatlichen Anforderun‐ 145 Ebenso Majer, VerwArch 1982, 167 (177). 146 Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 23; Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (210); Röper, DVBl. 1981, 780 (781); Majer, Verw‐ Arch 1982, 167 (179); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnah‐ men, S. 84. 147 Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 148 Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 149 VGH Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657 (658 f.). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 41 gen.150 So konnten überhaupt nur gewinnorientierte, privatnützige Veranstaltungen wie Fußballspiele, Boxkämpfe, Autorennen oder Mu‐ sikkonzerte kostenpflichtig gestellt werden.151 Das Erfordernis eines behördlichen „Kostenvoranschlags“ Die baden-württembergische Regelung löste aber auch Unsicherheiten hinsichtlich des Kostenumfangs aus. Aus ihr war nicht ersichtlich, wel‐ che Kosten im Einzelfall tatsächlich auf den Veranstalter zukommen konnten. Zunächst war davon auszugehen, dass eine Erstattung all jene Kos‐ ten umfasste, die durch den Einsatz überörtlicher Polizeikräfte ent‐ standen waren. In diesem Zusammenhang war die Formulierung der „polizeilichen Maßnahmen“ relevant, die auf den Maßnahmebegriff im sonstigen Polizeirecht abstellte und folglich alle nach der polizeirecht‐ lichen Generalklausel zulässigen Maßnahmen umfasste.152 Damit wa‐ ren nach Ansicht des VGH Baden-Württemberg solche Kosten erstat‐ tungsfähig, die durch einen polizeilichen Einsatz zur Abwehr mögli‐ cherweise drohender Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ord‐ nung entstanden waren.153 Daraus ergab sich allerdings für den betroffenen Veranstalter kei‐ nerlei Möglichkeit, diese Beträge bei der Kalkulation seines finanziel‐ len Risikos mit einzubeziehen. Gerade der kommerzielle Veranstalter war jedoch auf eine solche Möglichkeit zur Erzielung eines Gewinns im Vorfeld angewiesen, um beispielsweise durch eine Erhöhung der Eintrittspreise reagieren zu können. Aufgrund der Tatsache, dass die Festsetzung der Kostenhöhe unweigerlich jeweils eine variierende Ein‐ zelfallentscheidung darstellte und es dem Gesetzgeber somit nicht (3) 150 Die Abgrenzung zwischen privat- und gemeinnützigen Veranstaltungen bereitet auch in der heutigen Praxis noch oftmals Schwierigkeiten. Gerade beim Lizenz‐ fußball sind die Veranstaltungen auf Gewinnorientierung ausgelegt, während sie teilweise von gemeinnützigen Vereinen organisiert und durchgeführt werden, vgl. hierzu Majer, VerwArch 1982, 167 (190 Fn. 93), die diesbezüglich auf eine orga‐ nisatorische Verbundenheit verweist. 151 Majer, VerwArch 1982, 167 (179). 152 Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 29 Fn. 116. 153 Urteil VGH Baden-Württemberg v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 21. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 42 möglich war, bereits im Vorfeld aussagekräftige Angaben zur Kosten‐ höhe zu machen, konnte das Überlassen der Bestimmung der Kosten‐ höhe an die zuständige Behörde nach Ansicht des VGH Baden-Würt‐ temberg keinen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot darstellen.154 Nach dieser Entscheidung war allerdings erforderlich, dass dem Betroffenen nach Aufstellung des polizeilichen Einsatzplanes und vor Veranstaltungsbeginn, die Möglichkeit gegeben wurde, sich bei der Be‐ hörde über den annähernden Kostenumfang zu informieren.155 Der VGH stellte in einer späteren Entscheidung156 jedoch fest, dass sich eine Rechtspflicht der Behörde zu einem Hinweis auf die Hö‐ he der voraussichtlich anfallenden Kosten dem Gesetz nicht entneh‐ men ließe. § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. sei danach gerade keine solche frühzeitige behördliche Mitteilungspflicht gegenüber den Ver‐ anstaltern und daraus resultierend die Ermöglichung einer entspre‐ chenden Kalkulation als Rechtmäßigkeitsbedingung zu entnehmen ge‐ wesen.157 Vereinbarkeit mit Grundrechten Auch die Vereinbarkeit des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. mit den Grundrechten der kommerziellen Veranstalter stand in Frage. Vereinbarkeit mit dem Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG Ein Verstoß der Norm gegen den verfassungsrechtlichen Gleichheits‐ satz nach Art. 3 Abs. 1 GG wurde insbesondere unter drei Gesichts‐ punkten in Betracht gezogen. bb) (1) 154 Urteil VGH Baden-Württemberg v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 22. 155 Urteil VGH Baden-Württemberg v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 22; vgl. hierzu auch Majer, VerwArch 1982, 167 (176 Fn. 33). 156 VGH Baden-Württemberg NVwZ 1986, 657. 157 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IV, 2. A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 43 Die Ungleichbehandlung von privatnützigen Veranstaltern im Vergleich zu gemeinnützigen Veranstaltern Wie bereits skizziert, führte die Ermessensreduzierung auf Null bei der Normanwendung zu einer unterschiedlichen Behandlung von privat‐ nützigen im Vergleich zu gemeinnützigen Veranstaltern. Letztere konnten etwa von politischer, kultureller oder religiöser Natur sein.158 Die Ungleichbehandlung von Veranstaltern in entlegeneren Gebieten im Vergleich zu Veranstaltern in Ballungsgebieten Veranstalter in städtischen Ballungsgebieten traf im Ergebnis eine weitaus geringere Kostenerstattungspflicht als jene in ländlicheren Re‐ gionen, weil in letzteren Gebieten regelmäßig vergleichsweise erheb‐ lich weniger Polizeibeamte im festgelegten „üblichen örtlichen Dienst“ eingesetzt waren, sodass dort eine Heranziehung auswärtiger Kräfte in größerem Maße und mit höherer Wahrscheinlichkeit erforderlich war. Sofern der Veranstalter etwa eine Ausrichtung in Stuttgart plante, hatte er – wenn überhaupt – nur mit der Auferlegung geringer Kosten zu rechnen, während in entlegeneren Landesgebieten für denselben Um‐ fang des Polizeieinsatzes erheblich höhere Beträge anfallen konnten.159 Nach dem allgemeinen Willkürverbot war aber nicht jede Un‐ gleichbehandlung von wesentlich gleichen Sachverhalten verboten, sondern nur eine solche, die sich als willkürlich darstellte.160 Es musste sich daher ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund für die Differenzierung finden lassen, der sie rechtfertigte. Mit dieser Willkürformel hat das BVerfG die Voraussetzungen einer Verletzung des Gleichheitssatzes bis 1980 definiert. Seitdem wendet es die sogenannte „neue Formel“ an: Eine Verlet‐ zung des Gleichheitsgrundrechts ist vor allem dann gegeben, „wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normad‐ ressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen kei‐ (a) (b) 158 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IV, 5, c). 159 Vgl. Majer, VerwArch 1982, 167 (180). 160 BVerfGE 1, 14 (52); BVerfGE 12, 341 (348); BVerfGE 14, 142 (150); BVerfGE 42, 64 (72 f.). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 44 ne Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten“.161 Danach sollte sich die Prüfung eines Gleichheitsverstoßes mehr als ein Problem von verfassungsgerichtlicher Abwägung und Verhältnismäßigkeit darstel‐ len.162 Diese Ergänzung des Willkürverbots vollzog sich demnach nahezu in der Hälfte der Geltungsphase des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F., der – wie dargelegt – erst 1990 aufgehoben wurde. Der VGH Baden-Württemberg erteilte den Bedenken gegen eine Vereinbarkeit der Regelung mit Art. 3 Abs. 1 GG im Hinblick auf die verschiedenen örtlichen Gegebenheiten noch unter Rückgriff auf die Willkürformel eine Absage.163 Unterschiedliche geographische Verhältnisse und daraus zwangs‐ läufig resultierende unterschiedliche polizeiliche Aufwendungen zur Einsatzbewältigung sollten im Ergebnis – zur Vermeidung eines Ver‐ stoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG – nicht dazu führen, einen eventuellen Mehraufwand, der im Übrigen der jeweiligen Risikosphäre des Veran‐ stalters zuzuordnen war, bei der Kostenfestsetzung unberücksichtigt zu lassen. Amtshandlungen müssten danach nicht allerorts zu denselben Kosten erbracht werden. Einer Verfassungswidrigkeit der Norm aufgrund dieses Gesichts‐ punktes stand auch entgegen, dass die freie Wahl des Veranstaltungs‐ orts gerade in den Händen der Veranstalter lag und ihm deshalb auch ein erhöhter in Rechnung gestellter polizeilicher Arbeitsaufwand durchaus zumutbar war.164 Diese mögliche unterschiedliche Kosten‐ tragungspflicht stellte sich im Ergebnis folglich gerade nicht als will‐ kürlich, sondern als sachlich gerechtfertigt dar.165 Es ließen sich die den Veranstalter treffenden Nachteile eines entlegenen Veranstaltungs‐ ortes nicht der öffentlichen Hand zuschieben.166 161 BVerfGE 55, 72 (88); BVerfGE 124, 199 (219 f.). 162 Osterloh/Nußberger, in: Sachs, GG, Art. 3 Rn. 14. 163 VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79) Rn. 25. 164 Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (210). 165 Ebenso Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 99; Majer, VerwArch 1982, 167 (180); Mußgnug, VBlBW. 1982, 207 (210); Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 166 Majer, VerwArch 1982, 167 (180). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 45 Trotz dieser Feststellung sprach sich der VGH gleichwohl für eine Regelung aus, die nach Möglichkeit einheitliche Gebührensätze unab‐ hängig vom jeweiligen Veranstaltungsort innerhalb des Landesgebietes und dem damit verbundenen Kontingent örtlicher Polizeikräfte auf‐ weisen sollte.167 Die Ungleichbehandlung baden-württembergischer Veranstalter im Vergleich zu den übrigen Veranstaltern im Bundesgebiet Des Weiteren war fraglich, ob eine unzulässige Ungleichbehandlung nicht darin zu sehen war, dass ausschließlich Veranstalter in Baden- Württemberg im Gegensatz zu solchen in den übrigen Bundesländern, in denen vergleichbare gesetzliche Kostentragungspflichten gerade nicht existierten, eine Kostenlast zu tragen hatten. Der diesbezügliche Prüfungsmaßstab war – und wird auch heute – durch das jeweilige Landesrecht festgesetzt. Landesrechtliche Diver‐ genzen liegen gerade in der Natur der den Ländern in verschiedenen Bereichen eingeräumten Gesetzgebungskompetenzen, sodass in der Konsequenz deshalb auch bundesweite Inkongruenzen in Kauf ge‐ nommen werden müssen. Dieser dadurch entstehende unterschiedli‐ che Rechtszustand in den Ländern ist in einem Bundesstaat verfas‐ sungskonform.168 Die Funktion des Gleichheitssatzes besteht nicht da‐ rin, länderübergreifend einheitliche Lebensverhältnisse zu gewährleis‐ ten. Das entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des BVerfG, wonach der jeweilige Landesgesetzgeber innerhalb seines Kompetenz‐ bereichs grundsätzlich nicht gehindert ist, von den Regelungen ande‐ rer Länder abzuweichen, selbst wenn dadurch die Einwohner eines Landes praktisch mehr belastet oder begünstigt werden.169 Der Gleich‐ behandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG kann dementsprechend nur innerhalb desselben Kompetenzbereichs seine Wirkung entfalten (c) 167 VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 18.06.1979 (Aktz. I 47/79); Majer, VerwArch 1982, 167 (181). 168 Majer, VerwArch 1982, 167 (193). 169 BVerfGE 10, 354 (371); BVerfGE 11, 299 (305); BVerfGE 12, 139 (143); BVerfGE 17, 319 (331); BVerfGE 32, 346 (360); BVerfGE 33, 224 (231); BVerfGE 51, 43 (58 f.). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 46 und verpflichtet den Landesgesetzgeber mit Rücksicht auf die födera‐ listische Struktur der Bundesrepublik Deutschland nur dazu, die Gleichbehandlung innerhalb seines Landes zu beachten.170 Als Folge dieser Grundsätze konnte Art. 3 Abs. 1 GG der damali‐ gen Ungleichbehandlung baden-württembergischer Veranstalter im Vergleich zu den übrigen Veranstaltern im Bundesgebiet nicht entge‐ gen gehalten werden. Vereinbarkeit mit den unternehmerischen Grundrechten Auf dem Prüfstand stand auch die Vereinbarkeit des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. mit den Grundrechten der Berufs‐ freiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und der Eigentumsfreiheit nach Art. 14 GG. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG Es war zweifelhaft, ob eine Kostentragungspflicht für polizeiliche Maß‐ nahmen nicht einen unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit der kommerziellen, auf Gewinnerzielung bedachten Veranstalter, deren Einnahmen sich regelmäßig durch diese Last verringerten, darstellte. Es wurde die Ansicht vertreten, dass darin bereits keine Grund‐ rechtsbeschränkung und mithin auch kein Eingriff in den grundrecht‐ lichen Schutzbereich der Berufsfreiheit gesehen werden könne.171 Als Begründung wurde angeführt, die Verpflichtung zur teilweisen Kos‐ tentragung sei gerade nicht an die Ausübung der grundrechtlichen Be‐ rufsfreiheit, sondern lediglich an die Erforderlichkeit hoheitlicher Ab‐ wehrmaßnahmen als Ausübungsfolge für die Allgemeinheit gebun‐ den.172 Zudem sollte der ausschließliche Zweck einer Kostenerhebung (2) (a) 170 Broß, VerwArch 1983, 388 (389); Broß, DVBl. 1983, 377 (380). 171 Majer, VerwArch 1982, 167 (185); Wahlen, Polizeikostenerstattung kommerziel‐ ler Großveranstalter, S. 31. 172 Majer, VerwArch 1982, 167 (185); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeili‐ cher Maßnahmen, S. 32. A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 47 in der Entlastung des Polizeietats liegen.173 Es fehle deshalb bereits an der erforderlichen berufsregelnden Tendenz.174 Allerdings mussten sowohl der Gleichheitssatz als auch das verfas‐ sungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprinzip gewahrt sein.175 Der Er‐ füllung dieser Voraussetzungen wurden keine Bedenken entgegenge‐ bracht, da die Kostenerstattung lediglich den Einsatz auswärtiger Poli‐ zeikräfte betraf, sodass der polizeiliche Schutz durch die Beamten des örtlichen Dienstes für die Veranstalter weiterhin kostenfrei war.176 Eine Kostenbeteiligung konnte sich in Einzelfällen zwar als kost‐ spielig erweisen, eine Gefährdung der Wahrnehmung grundrechtlicher Freiheit letztlich in Form einer Unmöglichkeit der Berufsausübung war damit allerdings nicht verbunden.177 Vor diesem Hintergrund wurde ein Verstoß des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. gegen die Be‐ rufsfreiheit der Veranstalter im Ergebnis überwiegend verneint.178 Einer detaillierten Betrachtungsweise verschlossen blieben dage‐ gen Erwägungen, die darüber hinaus eine faktische Grundrechtsbeein‐ trächtigung in den Blick nahmen.179 Denn nicht nur unmittelbar auf die berufliche Betätigung abzie‐ lende staatliche Maßnahmen sind in der Lage, einen Eingriff in die Be‐ rufsfreiheit zu begründen. Auch mittelbar-faktische Beeinträchtigun‐ gen sind hierzu im Stande.180 Insbesondere abgabenrechtliche Rege‐ lungen können in diesem Zusammenhang erhebliche Beeinträchtigun‐ gen erzielen.181 So lässt sich eine objektiv berufsregelnde Tendenz 173 Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 33. 174 Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 95; vgl. auch BVerfGE 37, 1 (17 f.); BVerfGE 98, 83 (97); BVerfGE 111, 191 (213). 175 BVerfG NJW 1979, 1345. 176 Majer, VerwArch 1982, 167 (186); diese Kostentragungspflicht für ausschließlich auswärtige Beamte ist vergleichbar mit der heute in Bremen umgesetzten Rege‐ lung einer Kostenpflicht nur für den Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG. 177 Majer, VerwArch 1982, 167 (185 Fn. 74). 178 Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197); Majer, VerwArch 1982, 167 (185 f.); Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 32; Wahlen, Polizeikos‐ tenerstattung kommerzieller Großveranstalter, S. 32. 179 Lediglich Schenke, NJW 1983, 1882 (1887) ist der Ansicht, dass eine Gebührenau‐ ferlegung durchaus geeignet ist, einen Eingriff in die Berufsfreiheit der Veranstal‐ ter darzustellen. 180 Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 94. 181 BVerfGE 111, 191 (213 f.); BVerfGE 113, 128 (145); BVerfGE 123, 132 (144). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 48 grundsätzlich auch dann annehmen, wenn eine Gebührenbelastung als staatliche Maßnahme zwar nicht zielgerichtet, aber doch vorhersehbar als gebilligte Nebenfolge eine schwerwiegende Beeinträchtigung der beruflichen Freiheit zur Folge hat.182 Vereinbarkeit mit der Eigentumsfreiheit, Art. 14 GG Im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Auferlegung von Polizeikosten mit den Grundrechten kommerzieller Großveranstalter wurde des Weiteren auf deren Eigentumsfreiheit nach Art. 14 GG Bezug genom‐ men. Es wurde diskutiert, ob eine Gebührenerhebung möglicherweise einen mittelbaren Eingriff in das Veranstalterrecht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb darstelle.183 Im Ergebnis bestand Einigkeit darüber, dass jedenfalls eine erdros‐ selnd wirkende Gebührenerhebung mit der Eigentumsfreiheit unver‐ einbar schien.184 Eine Grenze war zumindest in den Fällen erreicht, in denen ein kommerzieller Veranstalter sich durch die Abgabenlast nicht mehr in der Lage sah, tatsächlich Gewinne zu erwirtschaften und der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb letztlich in seiner Sub‐ stanz gefährdet war. Dann sei ein unzulässiger enteignender Eingriff nach Art. 14 Abs. 3 GG anzunehmen.185 In der Regel wiesen die Fälle im Anwendungsbereich des § 81 Abs. 2 Satz 1 BaWüPolG a.F. allerdings keine solche erdrosselnde Wirkung auf, sodass auch die Vereinbarkeit der Norm mit der Eigen‐ tumsfreiheit der Veranstalter richtigerweise überwiegend bejaht wur‐ de.186 (b) 182 Vgl. hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, IV, 5, a). 183 Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 184 Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 32; Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 185 Schenke, NJW 1983, 1882 (1887). 186 Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (197); Majer, VerwArch 1982, 167 (185 f.). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 49 Hessen Neben dieser Vorschrift in Baden-Württemberg existierte auch in Hes‐ sen seit dem 17. Dezember 1964187 mit § 84 Abs. 2 HSGO a.F. eine na‐ hezu wörtlich übereinstimmende Kostenerstattungsnorm für polizeili‐ ches Tätigwerden: § 84 Kostenersatz [...] (2) Für die Kosten von Maßnahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr bei pri‐ vaten Veranstaltungen kann von den Veranstaltern Ersatz verlangt werden, so‐ weit sie dadurch entstehen, daß weitere als die im üblichen örtlichen Dienst eingesetzten Polizeivollzugsbeamten herangezogen werden müssen. [...] Durch das Änderungsgesetz vom 17. Dezember 1971188 wurde § 84 Abs. 2 HSOG durch eine andere Regelung ersetzt, die kurze Zeit später auch in die Neufassung des HSOG vom 26. Januar 1972189 auf‐ genommen wurde und sich sodann in § 82 Abs. 2 HSOG wiederfand: § 82 Kostenersatz [...] (2) Wer außergewöhnliche Maßnahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr verursacht, kann zum Ersatz der Kosten herangezogen werden, die durch die Inanspruchnahme der Vollzugspolizei oder deren Einrichtungen entstanden sind. Dies gilt nicht, wenn das persönliche Interesse an der Inanspruchnahme der Vollzugspolizei oder deren Einrichtungen erheblich hinter dem öffentli‐ chen Interesse an der Inanspruchnahme zurücktritt. Ziel dieser Gesetzesänderung war es, auch andere Fälle der Inan‐ spruchnahme polizeilicher Einrichtungen, in denen es recht und billig erschien, Verantwortliche zu den Polizeieinsatzkosten heranzuziehen, zu erfassen.190 Fortan konnten dadurch nicht nur Sportveranstalter wie Fußballvereine finanziell in Anspruch genommen werden. Unter die Regelung fiel etwa auch derjenige, der die polizeiliche Begleitung eines 2. 187 GVBl. 1964, S. 209. 188 GVBl. 1971, S. 333. 189 GVBl. 1972, S. 23. 190 Drs. Hessischer Landtag Nr. 7/807 v. 05.10.1971, Nr. 13, S. 18. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 50 Schwertransports veranlasste oder der Betrunkene, dem ein nächtli‐ ches Quartier gegeben werden musste.191 Seit dem 1. Januar 1974 galt dann in Ergänzung des § 82 Abs. 2 HSOG a.F. eine entsprechende Verordnung über die Kosten für die In‐ anspruchnahme der Vollzugspolizei oder ihrer Einrichtungen samt Gebührenverzeichnis (PolKostVO).192 Es blieb jedoch die Feststellung, dass auch § 82 Abs. 2 HSOG a.F. (i.V.m. § 1 PolKostVO a.F.)193 aufgrund seiner generalklauselartigen Formulierung auf rechtliche Bedenken stieß. Insbesondere das Tatbestandsmerkmal „außergewöhnliche Maß‐ nahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr“ stand hinsichtlich seiner hinreichenden Bestimmtheit in Zweifel.194 Für den Betroffenen war aus der Norm heraus nicht ersichtlich, wann sich eine solche Maßnah‐ me gerade als außergewöhnlich und mithin als kostenpflichtig darstell‐ te.195 Es konnten sowohl die Anzahl der herangezogenen Polizeikräfte, die Gefahrenintensität, die konkreten Einsatzkosten oder sonstige wei‐ tere Abweichungen vom gewöhnlichen Dienstbetrieb für die erforder‐ liche Außergewöhnlichkeit entscheidend sein.196 Aufgrund der verfassungsrechtlichen Bedenken wurde § 82 HSOG a.F. schließlich durch Art. 5 des „Gesetzes zur Änderung des Finanz‐ ausgleichsgesetzes und anderer Vorschriften“ vom 20. Dezem‐ ber 1979197 zum 1. Januar 1980 ersatzlos aufgehoben. Vor diesem Hintergrund stieß die unveränderte Fortgeltung des § 1 PolKostVO a.F. allerdings auf Unverständnis.198 Noch im Jahr 1981 191 Krollmann, Das HSOG, S. 51. 192 GVBl. 1973, S. 267. 193 „Für außergewöhnliche Maßnahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr können bei Inanspruchnahme der Vollzugspolizei oder ihrer Einrichtungen Kosten (Gebühren und Auslagen) nach dieser Verordnung und nach dem anliegenden Verzeichnis er‐ hoben werden.“ 194 Vgl. VG Frankfurt NVwZ 1985, 214 f.; Schenke, NJW 1983, 1882 (1885). 195 Vgl. zur Auslegung: Krekel, Kostenpflichtigkeit vollzugspolizeilicher Maßnahmen, S. 153 ff. 196 Schenke, NJW 1983, 1882 (1885). 197 GVBl. 1980, S. 12 (14). 198 Schenke, NJW 1983, 1882 (1886 Fn. 32) berichtet davon, dass sowohl die Verwal‐ tungspraxis als auch die Kommentarliteratur und die Rechtsprechung mit Aus‐ nahme des VG Frankfurt nach wie vor von der Anwendbarkeit des § 1 PolKost‐ VO a.F. ausgingen. A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 51 hatte das VG Wiesbaden auf der Grundlage dieser Regelung entschie‐ den, dass eine solche außergewöhnliche Maßnahme der Gefahrenab‐ wehr in den behördlichen Erforschungsmaßnahmen eines nicht auf‐ klärbaren Fehlalarms zu sehen war.199 Zu diesem Zeitpunkt war der mit § 1 PolKostVO a.F. beinahe wörtlich übereinstimmende § 82 HSOG a.F. jedoch bereits über ein Jahr aufgehoben.200 Darüber hinaus hatte das VG Frankfurt festgestellt, dass § 1 Pol‐ KostVO a.F. gegen § 81 HSOG, nach dem grundsätzlich das Land als Träger der Polizei auch für die angefallenen Kosten aufzukommen hat‐ te, verstieß.201 Außerdem war zweifelhaft, ob eine hinreichende Verordnungser‐ mächtigung bestand.202 Als Ermächtigungsgrundlagen wurden vom Verordnungsgeber sowohl § 82 Abs. 1, 2 HSOG a.F. als auch § 92 HSOG a.F.203 herangezogen. Wie gesehen enthielt § 82 HSOG a.F. je‐ doch keine solche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen. § 92 HSOG genügte den Anforderungen an eine hinreichend be‐ stimmte Ermächtigung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß ebenfalls nicht.204 Letztlich wurde auch die PolKostVO a.F. ersatzlos aufgehoben. Insgesamt sah sich das hessische Modell im Vergleich zur Lösung in Baden-Württemberg noch größeren Bedenken ausgesetzt. 199 Vgl. VG Wiesbaden, Urteil v. 27.01.1981 (Aktz. IV/3 E 1011/80), im dem ent‐ schiedenen Fall waren Kosten in Höhe von 60 DM entstanden; vgl. auch Schenke, NJW 1983, 1882 (1885). 200 Es wurde zutreffend als nicht nachvollziehbar angesehen, wie die Entscheidung des Gesetzgebers, eine bestimmte gesetzliche Regelung abzuschaffen, durch die Fortgeltung einer fast identischen Verordnungsnorm derart torpediert werden konnte, vgl. Schenke, NJW 1983, 1882 (1886). 201 Vgl. VG Frankfurt a.M., Urteil v. 28.07.1981 (Aktz. IV/3 E 11/81); dagegen Schen‐ ke, NJW 1983, 1882 (1886). 202 Schenke, NJW 1983, 1882 (1886). 203 „Die zur Ausführung dieses Gesetzes erforderlichen Rechtsverordnungen und Ver‐ waltungsvorschriften erläßt der Minister des Innern, soweit erforderlich im Einver‐ nehmen mit dem Minister der Finanzen und dem Direktor des Landespersonalamts Hessen.“ 204 Vgl. Schenke, NJW 1983, 1882 (1886). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 52 Bremen Auch in Bremen existierte eine entsprechende landesrechtliche Rege‐ lung. In der Neufassung der Bremischen Verwaltungsgebührenordnung (VwGebO) vom 3. Januar 1977205 fand sich im beiliegenden Gebüh‐ renverzeichnis folgender Tatbestand, für dessen Erfüllung nach § 1 Abs. 1 VwGebO a.F. von den Verwaltungsbehörden des Landes und der Gemeinden Verwaltungsgebühren erhoben werden konnten: Nummer 020.01 - Ziffer 6 Gestellung von Beamten und Fahrzeugen einschließlich von Wasserfahrzeugen zur Überwachung von Veranstaltungen, soweit die Überwachung durch eine schriftliche Verfügung bestimmt worden ist oder der Berechtigte sie beantragt hat. Zu berücksichtigen ist in diesem Kontext jedoch, dass das Gebühren‐ verzeichnis in Nummer 020.01.05 die Gebührenfreiheit der Gestellung von Beamten und Fahrzeugen bei Veranstaltungen im Sinne des Ver‐ sammlungsrechts und bei Veranstaltungen, die gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken dienten, einschließlich sportlicher Veranstaltun‐ gen nichtgewerblicher Art vorsah.206 Somit konnte eine Gebührenpflicht nur durch die Überwachung einer gewerblichen Veranstaltung entstehen.207 Durch diese eindeutige Konkretisierung hatte die Bremer Regelung ihrem baden-württember‐ gischen Pendant bereits Einiges voraus.208 Aber auch die VwGebO a.F. wurde schließlich ersatzlos gestrichen. 3. 205 GVBl. 1977, S. 5. 206 GVBl. 1977, S. 15. 207 Dagegen stellte die vorherige Fassung der VwGebO vom 25. April 1968 die Ge‐ stellung von Beamten und Fahrzeugen zur Sicherung, Bewachung, Überwachung oder Beaufsichtigung von Veranstaltungen noch ausnahmslos gebührenfrei, vgl. GVBl. 1968, S. 41 (Nummer 020.3). 208 Unter anderem deshalb hielt Majer, VerwArch 1982, 167 (189) die bremische Re‐ gelung für diejenige, die den rechtsstaatlichen Anforderungen an eine solche Kos‐ tenerstattungsnorm noch am ehesten entsprach; so wohl auch Schenke, NJW 1983, 1882 (1886). A. Bisherige normative Regelungskonzepte und ihre Diskussion 53 Niedersachsen Seit dem 1. Februar 1978 galt die Niedersächsische Polizeigebühren‐ ordnung vom 14. Dezember 1977 (PolGebO).209 Das Landesrecht kannte darin die folgende Kostenerstattungsnorm für polizeiliches Tä‐ tigwerden: § 1 PolGebO a.F. Für Amtshandlungen der Polizei auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr und im Verwaltungszwangsverfahren, für Leistungen der Polizei, die nicht Amtshand‐ lungen sind, sowie für die Benutzung polizeilicher Einrichtungen und Gegen‐ stände werden Gebühren nach dem anliegenden Gebührenverzeichnis erho‐ ben, wenn die Beteiligten als Pflichtige nach §§ 6 oder 7 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf Antrag, aufgrund eines Vertragsver‐ hältnisses oder durch schuldhaftes Verhalten dazu Anlaß gegeben haben. Ne‐ ben den Gebühren sind Auslagen nach § 13 des Verwaltungskostengesetzes zu erheben. Diesbezüglich konkretisierte ein Ausführungserlass des niedersächsi‐ schen Innenministers vom 31. Oktober 1979, dass für Amtshandlun‐ gen anlässlich von Politik- oder Sportveranstaltungen im Gegensatz zu Werbeveranstaltungen keine Kosten erhoben werden sollten.210 Allerdings bestanden auch gegen diese Regelung erhebliche verfas‐ sungsrechtliche Vorbehalte: § 1 PolGebO a.F. waren keinerlei Voraus‐ setzungen einer Gebührenerhebung oder ihres Umfanges zu entneh‐ men.211 Auch das beiliegende Gebührenverzeichnis wies keinen ent‐ sprechenden Kostensatz auf. Diese Norm wurde daher überwiegend als zu unbestimmt angesehen.212 Unabhängig von diesen Bedenken wich die niedersächsische Rege‐ lung insoweit von den bisher genannten Kostenerstattungsmöglichkei‐ 4. 209 GVBl. 1977, S. 647; später noch einmal geändert in: „Für Amtshandlungen der Po‐ lizei auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr und im Verwaltungszwangsverfahren, für Leistungen der Polizei, die nicht Amtshandlungen sind, sowie für die Benutzung po‐ lizeilicher Einrichtungen und Gegenstände werden Gebühren nach dem anliegenden Gebührenverzeichnis erhoben, wenn die Beteiligten als Pflichtige nach §§ 6 oder 7 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder auf Antrag dazu An‐ laß gegeben haben“, vgl. GVBl. 1982, S. 285. 210 NdsMBl. 1979, S. 1676. 211 Majer, VerwArch 1982, 167 (189). 212 Schenke, NJW 1983, 1882 (1886); Majer, VerwArch 1982, 167 (189). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 54 ten ab, als eine Gebührenerhebung zulasten eines Beteiligten lediglich in den Fällen zulässig sein sollte, in denen dieser als Pflichtiger nach den §§ 6, 7 Nds. SOG in Anspruch genommen wurde. Schließlich wur‐ de auch § 1 PolGebO a.F. aufgehoben. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen Konnten sich die Fußballverantwortlichen danach über die Jahre der meisten Angriffe auf ihre Kassen erfolgreich – wenngleich nicht auf ju‐ ristischem, sondern vielmehr auf politischem Wege213 – erwehren, be‐ feuert die aktuelle Entwicklung in Gestalt des Bremer Vorstoßes die Auseinandersetzung zwischen den verschiedenen Lagern von Fußball‐ funktionären und Politikern erneut. Denn nach aktueller Rechtslage existiert seit dem 8. November 2014 einzig im Bundesland Bremen eine gebührenrechtliche Vor‐ schrift, die eine finanzielle Beteiligung kommerzieller Großveranstalter für gefahrenabwehrende polizeiliche Maßnahmen ermöglicht. Die jüngsten Erwägungen der Innen- und Sportministerkonferenzen In der jüngeren Vergangenheit wurde die Forderung nach einer Kos‐ tentragungspflicht der Veranstalter für Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen als Druckmittel gegenüber den Fußballverantwortli‐ chen sowohl im Rahmen der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder als auch innerhalb der Sportministerkonfe‐ renzen verwendet. Vor dem Hintergrund anhaltender und ausufernder Auseinandersetzungen hatten diese beiden Institutionen im Jahr 2012 von den Verantwortlichen des Fußballs gesteigerte Maßnahmen zur Gewaltprävention und Sicherheit gefordert. Konkret fanden diesbe‐ züglich im Juli 2012 zwei Gesprächstermine statt: Zum einen gab es einen Diskurs von Vertretern des DFB, der DFL und dem Bundesinnenministerium mit den jeweiligen Präsidenten der Vereine aus den drei höchsten deutschen Spielklassen und dem Vorsit‐ B. I. 213 Lege, VerwArch 1998, 71 (72 f.); Schenke, NJW 1983, 1882. B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 55 zenden der IMK. Zum anderen wurde darauffolgend eine Sondersit‐ zung der IMK einberufen. Anlässlich dieser Gespräche wurden zahlreiche konkrete Maßnah‐ men zur Situationsverbesserung betreffend die Sicherheitslage bei Spielaustragungen vereinbart,214 wie etwa die Verbesserung der Video‐ technik in den Stadien und der Einlasskontrollen, die Qualifizierung von Sicherheits- und Ordnungsdienstmitarbeitern,215 die Entwicklung eines Zertifizierungskonzeptes für das Sicherheitsmanagement der Vereine, eine deutliche Intensivierung des Dialoges mit der Fanszene, die konsequente Ächtung des Einsatzes von Pyrotechnik oder etwa die Anpassung der Laufzeiten von Stadionverboten.216 Zusätzlich wurde der Fußballdelegation auch unmissverständlich signalisiert, dass von ihrer Seite zukünftig greifbare Schritte und kon‐ krete Ergebnisse zur Problembewältigung eingefordert würden. Bishe‐ rige ziellose Diskussionen hinsichtlich der herrschenden Gewalt im Zusammenhang mit Fußballspielen müssten durch konkrete Verbesse‐ rungen beendet werden. Einhergehend mit einer Reduzierung der Auseinandersetzungen am Rande der Begegnungen wurde auch eine Verringerung des Be‐ darfs an Polizeikräften und eine damit verbundene erhebliche Kosten‐ ersparnis für die Staatskassen erwartet. Die Erwartungen an DFB und DFL waren hoch: Sollten sie diesen nicht gerecht werden, seien unbe‐ queme Themen – wie etwa eine Beteiligung an den polizeilichen Ein‐ satzkosten – erneut in Betracht zu ziehen. 214 Hinsichtlich nachfolgender Angaben: vgl. die Beschlüsse der 36. Sportminister‐ konferenz 2012, S. 462 ff., http://www.sportministerkonferenz.de/sites/default/file s/dokumente/SMK-Beschluesse%201977-2014.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017) sowie die Sammlung der zur Veröffentlichung freigegebenen Beschlüsse der 195. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder, S. 7-9, http://www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/ 12-06-01/Beschluesse.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (letzter Abruf am 01.11.2017). 215 Vgl. hierzu auch die Qualifizierungsoffensive des DFB für die Sicherheits- und Ordnungsdienste in den ersten drei Fußball-Ligen, http://www.dfb.de/verbandsse rvice/pinnwand/sicherheitsrichtlinien/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 216 Vgl. Feltes, Polizei und Fußball, S. 14, der in diesem Zusammenhang darauf ver‐ weist, dass die DFL für die meisten der erwünschten Sicherheitsmaßnahmen überhaupt nicht zuständig sei. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 56 Dies bedeutete allerdings im Umkehrschluss: DFB und DFL durf‐ ten im Gegenzug darauf vertrauen, dass Bestrebungen nach einer teil‐ weisen Inanspruchnahme für Polizeieinsatzkosten ausgesetzt würden, sofern sie sich effektiv für eine Verstärkung freiwilliger Präventivmaß‐ nahmen einsetzten. Darüber hinaus forderten IMK und SMK den DFB und die DFL dazu auf, ihren finanziellen Beitrag für gewaltpräventive Maßnahmen deutlich auszuweiten, und zwar vor dem Hintergrund der ihnen aus den TV-Rechten zukommenden reinen Mehreinahmen in Höhe von durchschnittlich 216 Millionen Euro. Zu diesem Zeitpunkt wurde die Finanzierung von Fanprojekten je‐ weils zu einem Drittel von DFB/DFL zusammen mit den Ländern und Kommunen aufgrund des Nationalen Konzeptes Sport und Sicherheit getragen. Dabei handelt es sich um ein bundesweit gültiges Konzept als Basis für die gemeinsame Sicherheitsarbeit von Polizei, Kommunen, Vereinen, Verbänden, Fanprojekten und Verkehrsunternehmen. DFB und DFL hatten ihre finanzielle Beteiligung an den Fanprojekten wei‐ tergehend auf 50 Prozent erhöht, sodass der jeweilige Anteil der Län‐ der und Kommunen auf 25 Prozent reduziert werden konnte. Die IMK forderte von den Verantwortlichen allerdings die Übernahme der voll‐ ständigen Kosten, was einer Erhöhung der Finanzierung auf insgesamt 10 Millionen Euro jährlich entsprach. Auch dieser Forderung sind der DFB und der Ligaverband letztlich nachgekommen.217 Im von der DFL veröffentlichten Bundesliga-Report 2016 hieß es entsprechend: „Zum Erlebnis Fußball gehört [...] auch das Miteinander verlässlicher Netzwerkpartner aufseiten von Clubs und Ordnungsbehörden. Aus die‐ sem Grund stellen DFL und DFB gemeinsam jährlich 12 Millionen Euro für Fanarbeit und die Förderung positiver Fankulturen zur Verfügung. Die Proficlubs investieren 25 Millionen Euro pro Saison für Sicherheits‐ dienste und in die bauliche und infrastrukturelle Sicherheit der Stadi‐ en.“218 217 DFB-Pressemitteilung v. 28.08.2014, http://www.bundesliga.de/de/liga/news/201 4/deutscher-fussball-geschlossen-gegen-den-beschluss-des-bremer-senats.php (letzter Abruf am 01.11.2017). 218 Hinsichtlich nachfolgender Angaben vgl. Deutsche Fußball Liga GmbH, DFL-Re‐ port 2016 – Die wirtschaftliche Situation im Lizenzfußball, https://www.dfl.de/de /publikationen/dfl-report-archiv/ (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 57 Das zugesagte Engagement und die eingeleiteten Maßnahmen vom DFB und der DFL wurden in der Folgezeit positiv beurteilt. Bezüglich des Umsetzungsprozesses der Erweiterung von Sicherheitsmaßnah‐ men legte der Vorsitzende des Nationalen Ausschusses Sport und Si‐ cherheit im Zusammenhang mit der 197. IMK im Mai 2013 einen Be‐ richt vor.219 Darin wurde den Verantwortlichen attestiert, „intensiv und ernsthaft“ an der Verwirklichung der Vereinbarungen zu arbeiten. Ihr Engagement wurde darin als „zielführend“ bewertet. Vor diesem Hintergrund einer erheblichen Intensivierung sowohl des gewaltpräventiven Einsatzes als auch der finanziellen Investitionen durch den DFB und die DFL ist der bremische Alleingang zu sehen, der nicht an der länderübergreifend getroffenen Übereinkunft im Rah‐ men der IMK festhält. Trotz der als „zielführend“ bezeichneten Umset‐ zung der geforderten Maßnahmen durch den Fußball versucht das Land Bremen, eine Kostenbeteiligung der Veranstalter zu realisieren. Die Regelung Den Grundstein des Bremer Vorstoßes – und der damit verbundenen neuerlichen Diskussion – legte eine Initiative der SPD-Bürgerschafts‐ fraktion. Diese veröffentlichte am 28. November 2013 den Entwurf ei‐ nes Dringlichkeitsantrages an die Bremische Bürgerschaft, der darauf zielte, Veranstalter von Lizenzfußballspielen angemessen an den in diesem Zusammenhang entstehenden erheblichen Polizeikosten zu be‐ teiligen.220 Wenige Tage später – am 10. Dezember 2013 – wurde der Antrag sodann in Form einer Neufassung und mit Unterstützung der Bündnis 90/Die Grünen-Fraktion in die Bremische Bürgerschaft (Landtag) eingebracht.221 II. 219 Bericht des Vorsitzenden des Nationalen Ausschusses Sport und Sicherheit zur Umsetzung der durch die IMK geforderten Sicherheitsmaßnahmen durch DFB und DFL v. 12.04.2014, http://www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine /to-beschluesse/13-05-24/anlage21.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (letzter Abruf am 01.11.2017). 220 Antragsentwurf der bremischen SPD-Fraktion v. 28.11.2013, http://www.spd-frak tion-bremen.de/fileadmin/user_upload/pdf/veranstalter_beteiligen.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 221 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1201 v. 10.12.2013. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 58 Während der SPD-Entwurf die Prüfung einer Kostenbeteiligung speziell des als Veranstalter von Lizenzfußballspielen ausgemachten Li‐ gaverbandes im Blick hatte und noch einen letzten Einigungsversuch mit diesem beabsichtigte, wählten SPD und Bündnis 90/Die Grünen in ihrer letztlichen Antragsversion die allgemeinere Formulierung einer finanziellen „Beteiligung des Veranstalters einer gewinnorientierten Großveranstaltung“ und erteilten einer Einigungsmöglichkeit gleich‐ zeitig eine Absage. Das Ziel des Antrages änderte sich jedoch nicht: Auch diese allgemein formulierte Fassung hatte den Lizenzfußball im Visier. Im Ergebnis war daher weiterhin der Wunsch nach einer Ver‐ ringerung der zu tragenden Polizeikosten anlässlich von Fußballspie‐ len die eigentliche Intention des Begehrens. Im eindeutigen Fokus standen dabei die Heimbegegnungen des SV Werder Bremen im We‐ serstadion und die Überwälzung der diesbezüglich anfallenden Poli‐ zeieinsatzkosten. Zur Begründung verwies der Antrag zunächst darauf, dass in der Hansestadt zahlreiche gewinnorientierte Großveranstaltungen statt‐ fänden, bei denen die Polizei nicht nur repressiv, sondern in vielen Fäl‐ len auch präventiv wirke.222 Im Folgenden wurde auf die eingangs bereits erwähnten angefalle‐ nen Einsatzstunden der bremischen Polizeikräfte anlässlich von Fuß‐ ballbegegnungen aufmerksam gemacht. Zudem kämen Kosten für jene unterstützenden und aus anderen Bundesländern angeforderten Be‐ amten hinzu, die ebenfalls von der Allgemeinheit zu tragen seien.223 Die bisherige Verfahrensweise erscheine gerade vor dem Hintergrund beachtlicher Gewinne der privaten Veranstalter und der prekären Haushaltssituation des Landes Bremen unangemessen und wider‐ sprüchlich. Der Vorsitzende der Bremer SPD-Fraktion brachte das Bestreben seiner Partei dabei auf den Punkt: „Ich bin der Meinung, dass es falsch ist, wenn die DFL weiterhin Gewinne privatisiert und die Kosten der Gewinnerzielung sozialisiert. Dieses Milliardenunternehmen muss an‐ 222 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1201 v. 10.12.2013. 223 An dieser Stelle sei an die Gebührenerhebung für den Einsatz überörtlicher Kräf‐ te nach § 81 Abs. 2 BaWüPolG a.F. erinnert. B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 59 gemessen an den hohen Sicherheitskosten für Bundesligaspiele betei‐ ligt werden.“224 Die genannten Fraktionen beantragten daher bei der Bremischen Bürgerschaft (Landtag), den Senat dazu aufzufordern, eine Beteili‐ gungsmöglichkeit des Veranstalters an solchen Kosten zu prüfen, was die Bremische Bürgerschaft dann auch beschloss, bis zum 30. Juni 2014 zu tun. Der Senat wurde zusätzlich ausdrücklich aufgefordert, – soweit erforderlich – einschlägige Rechtsgrundlagen zu erarbeiten, die eine solche Finanzierungsbeteiligung zukünftig ermöglichen könnten. Des Weiteren sollte vom Senat verifiziert werden, ob das regelmäßig mobilisierte Polizeiaufgebot auch weiterhin zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Veranstaltungsumfeld erfor‐ derlich sei. Zuletzt wurde ihm aufgetragen, auf die anderen Bundes‐ länder mit gleicher Intention einzuwirken und von Veranstaltern ge‐ winnorientierter Großveranstaltungen – zumindest im Fall besonders kostspieliger Einsätze – nachdrücklich eine finanzielle Beteiligung zu verlangen. In einer Mitteilung an die Bremische Bürgerschaft (Landtag) vom 22. Juli 2014 legte der Senat seinen Bericht zum Beschluss der Bremi‐ schen Bürgerschaft zur „Finanzierung von Polizeieinsätzen bei ge‐ winnorientierten Großveranstaltungen“ vom 10. Dezember 2013 vor.225 Er kam in dieser Darstellung abschließend zu dem Ergebnis, dass eine gebührenrechtliche Inanspruchnahme von Veranstaltern auf der Grundlage der zu diesem Zeitpunkt aktuellen Fassung des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes ausschied. Dabei handelte es sich um das BremGebBeitrG vom 16. Ju‐ li 1979,226 welches zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 16. No‐ vember 2010 geändert worden war227. Eine gebührenrechtliche Inan‐ spruchnahme eines Veranstalters einer solchen gewinnorientierten Großveranstaltung scheiterte danach bereits am Wortlaut der 224 SPD-Fraktion Bremen, Rot Heute, Ausgabe 02/2014, S. 16, http://www.spd-frakti on-bremen.de/fileadmin/user_upload/rotheute/rotheute_2014_02.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). 225 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014. 226 GBl. S. 279. 227 GBl. S. 566. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 60 §§ 4, 13 BremGebBeitrG, die ein „überwiegendes Interesse“ des Ge‐ bührenschuldners normierten: § 4 Verwaltungsgebühren (1) Verwaltungsgebühren werden für die Vornahme von Amtshandlungen er‐ hoben, die 1. auf Antrag oder auf Veranlassung der Beteiligten vorgenommen werden oder 2. aufgrund gesetzlicher Ermächtigung im überwiegenden Interesse eines einzelnen vorgenommen werden [...] § 13 Kostenschuldner (1) Schuldner einer Verwaltungsgebühr oder von Auslagen ist derjenige, der die Amtshandlung selbst oder durch Dritte, deren Handeln ihm zuzurechnen ist, beantragt oder veranlaßt hat, oder in dessen überwiegendem Interesse sie vorgenommen wird, oder der einer besonderen Überwachung oder Beaufsich‐ tigung unterliegt. [...] Der Senat stellte daher in seinem Bericht fest, dass für eine zukünftige Inanspruchnahme eine Gesetzesänderung notwendig sei, weil solche polizeilichen Amtshandlungen die Schwelle des geforderten überwie‐ genden Interesses des Veranstalters gerade nicht erreichten.228 Daher überreichte der Senat der Bremischen Bürgerschaft in die‐ sem Zusammenhang den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes mit der Bitte um Be‐ schlussfassung.229 Dieser Entwurf eines Änderungsgesetzes sah Folgendes vor: Artikel 1 Das Bremische Gebühren- und Beitragsgesetz vom 16. Juli 1979, das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 16. November 2010 geändert worden ist, wird wie folgt geändert: 1. In § 4 Absatz 1 Nummer 2 wird das Wort „überwiegenden“ gestrichen. 2. In § 13 Absatz 1 wird das Wort „überwiegendem“ gestrichen. Artikel 2 Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft. 228 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 12. 229 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1502 v. 22.07.2014. B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 61 Zur Begründung führte der Senat an, durch den Gesetzesentwurf solle die Möglichkeit geschaffen werden, unter erleichterten Voraussetzun‐ gen Gebühren als Gegenleistung für eine im Interesse eines Einzelnen vorgenommene öffentliche Leistung erheben zu können.230 Das Brem‐ GebBeitrG lege den Rahmen für die Erhebung von Kosten und Beiträ‐ gen für öffentliche Leistungen fest. De lege lata sei nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 BremGebBeitrG für die Erhebung einer Gebühr die Vornahme einer Amtshandlung im „überwiegenden Interesse“ des Betroffenen erfor‐ derlich. Der Bremer Gesetzgeber sei nach Ansicht des Senats diesbezüglich weitergegangen als es nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben er‐ forderlich sei. Nach der Entscheidung des BVerwG zur Zulässigkeit der „Luftsicherheitsgebühr“ sei es verfassungsrechtlich nicht vorgegeben, dass eine gebührenpflichtige Tätigkeit im überwiegenden Individualin‐ teresse erfolgen müsse. Auch ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Leistung, für die eine Gebühr erhoben werde, stelle die Gebühr nicht in Frage. § 3 Abs. 2 Nr. 2 BGebG231 etwa stelle lediglich darauf ab, dass die Leistung zugunsten des von der Leistung Betroffenen er‐ bracht werde, ein überwiegendes Interesse des Betroffenen sei insoweit keine Voraussetzung. Dem jeweiligen Gesetzgeber stehe es frei, auch höhere Anforde‐ rungen an die Zurechenbarkeit und damit die Gebührenpflicht eines individuellen Vorteils zu formulieren. Durch die entsprechende Ände‐ rung werde erreicht, dass auch für Amtshandlungen, bei denen neben einem öffentlichen auch ein Individualinteresse bestehe, eine Gebühr erhoben werden könne. Das individuelle Interesse des Einzelnen müs‐ se dabei nicht mehr – wie bisher – das öffentliche Interesse überwie‐ gen. Es genüge auch, wenn beispielsweise öffentliches und individuel‐ les Interesse gleichwertig nebeneinander stünden oder wenn gerade das öffentliche Interesse das individuelle Interesse überwiege.232 Auf‐ grund der Änderung ließen sich voraussichtlich Mehreinnahmen er‐ zielen, deren Höhe nicht im Einzelnen angegeben werden könnten. 230 Vgl. hinsichtlich folgender Angaben Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1502 v. 22.07.2014. 231 Danach ist eine Leistung, die zugunsten des von der Leistung Betroffenen er‐ bracht wird, individuell zurechenbar. 232 Hierzu ausführlich: Dritter Teil, C, I, 2, d), bb), (2). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 62 Diese Vorlage wurde von der Bremischen Bürgerschaft, in der die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen zu diesem Zeitpunkt zusammen 56 der insgesamt 83 Sitze im Landesparlament einnahmen, in ihrer 67. Sitzung am 22. September 2014 in erster Lesung beschlos‐ sen und zur weiteren Beratung und Berichterstattung an den staatli‐ chen Haushalts- und Finanzausschuss zur überwiesen.233 In Vorbereitung der Beratungen des Gesetzesentwurfes im staatli‐ chen Haushalts- und Finanzausschuss reichten die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen allerdings zunächst einen Ände‐ rungsvorschlag zum Gesetzesentwurf ein, der einen neuen Absatz 4 im Rahmen des § 4 BremGebBeitrG vorsah: Artikel 1 Das Bremische Gebühren- und Beitragsgesetz vom 16. Juli 1979, das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 16. November 2010 geändert worden ist, wird wie folgt geändert: 1. § 4 wird wie folgt geändert: a) In Absatz 1 Nummer 2 wird das Wort „überwiegenden“ gestrichen. b) Nach Absatz 3 wird folgender Absatz 4 angefügt: (4) Eine Gebühr wird von Veranstaltern oder Veranstalterinnen erhoben, die eine gewinnorientierte Veranstaltung durchführen, an der voraussichtlich mehr als 5000 Personen zeitgleich teilnehmen werden, wenn wegen erfah‐ rungsgemäß zu erwartender Gewalthandlungen vor, während oder nach der Veranstaltung am Veranstaltungsort, an den Zugangs- oder Abgangswegen oder sonst im räumlichen Umfeld der Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird. Die Gebühr ist nach dem Mehraufwand zu be‐ rechnen, der aufgrund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften ent‐ steht. Der Veranstalter oder die Veranstalterin ist vor der Veranstaltung über die voraussichtliche Gebührenpflicht zu unterrichten. Die Gebühr kann nach den tatsächlichen Mehrkosten oder als Pauschalgebühr berechnet werden. 2. In § 13 Absatz 1 wird das Wort „überwiegendem“ gestrichen. Artikel 2 Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft. Ziel dieser Änderung war es, die Ermächtigungsgrundlage unmittelbar im Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetz zu verankern und sie 233 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Beschlussprotokoll 67. Sitzung Nr. 18/1104 v. 25.09.2014. B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 63 nicht – wie ursprünglich vorgesehen – in der InKostV234 niederzule‐ gen. Am 17. Oktober 2014 beriet der staatliche Haushalts- und Finanz‐ ausschuss über diesen Gesetzesentwurf und führte auf Antrag der CDU-Fraktion eine Anhörung verschiedener Referenten durch.235 In dem Ausschussbericht heißt es im Hinblick auf die Anhörung der Vortragenden: „Die Referenten Große-Lefert, Rettig und Filbry lehnen übereinstimmend den Gesetzentwurf zur Änderung des Bremi‐ schen Gebühren- und Beitragsgesetzes ab. Die damit unter anderem beabsichtigte Kostenbeteiligung des Fußballsports an Kosten des Poli‐ zeieinsatzes bei sogenannten ‚Risikospielen’ sei nicht der richtige Weg zur Verhinderung von Gewalt im Rahmen von Fußballspielen. Dies führe lediglich zu einer Umverteilung der Kosten, nicht aber zur ei‐ gentlichen Problemlösung. Aus Sicht des Fußballsports sei eine Schwerpunktsetzung auf Präventionsmaßnahmen und Optimierung von Polizeieinsätzen besser geeignet, gegen Gewalt bei Fußballspielen vorzugehen und eine Reduzierung von Polizeikosten bei ‚Risikospielen’ herbeizuführen. In diesem Zusammenhang dürfe auch nicht übersehen werden, dass die Fußballvereine bereits auf freiwilliger Basis im erheblichen Umfang Präventionsmaßmaßnahmen finanzierten. Dieses Engage‐ ment gerate in Gefahr, wenn die hierfür benötigten finanziellen Mittel wegen einer Kostenbeteiligung für Polizeieinsätze nicht mehr zur Ver‐ fügung stünden. Da die DFL beabsichtige, einen gegen sie gerichteten Gebührenbescheid im Innenverhältnis an den SV Werder Bremen wei‐ terzureichen, werde die angestrebte Gesetzesänderung letztlich allein dem SV Werder Bremen schaden und dessen Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu anderen Vereinen deutlich schwächen. 234 GBl. S. 455. 235 Vgl. Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1591 v. 21.10.2014; Referenten der Anhörung: Ulrich Mäurer (Senator für Inneres und Sport der Freien Hanse‐ stadt Bremen); Prof. Dr. Rudolf Hickel (Forschungsleiter Finanzpolitik des Insti‐ tuts für Arbeit und Wirtschaft der Universität Bremen); Hendrik Große-Lefert (Sicherheitsbeauftragter des Deutschen Fußball-Bundes e.V.); Andreas Rettig (Geschäftsführer der Deutschen Fußball Liga GmbH) und Klaus Filbry (Vorsit‐ zender der Geschäftsführung der Werder Bremen GmbH & Co. KGaA, seit dem 01.07.2015 darüber hinaus auch Vorstandsmitglied des Ligaverbandes). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 64 Senator Mäurer und Prof. Dr. Hickel236 erachten die angestrebte Gesetzesänderung als notwendig und für die betroffenen Veranstalter von gewinnorientierten Großveranstaltungen zumutbar. Bremen stelle insbesondere im Bereich des Fußballsports einen stetigen Anstieg von Gewalthandlungen fest. Die Bilanz der bislang eingeleiteten Präventi‐ onsmaßnahmen sei dagegen enttäuschend und diese Maßnahmen al‐ lein nicht ausreichend. Gegenwärtig gebe es in Bremen jährlich ca. 3 bis 4 ‚Risikospiele’, die mit bis zu 1.500 Polizeibeamtinnen und Polizei‐ beamten abgesichert werden müssten. Bei normalen Spielen sei dage‐ gen eine Absicherung nur mit circa 120 Polizeibeamtinnen und Poli‐ zeibeamten erforderlich. Eine Kostentragung dieses Mehraufwands al‐ lein durch den Steuerzahler sei diesem nicht mehr zumutbar. Die Fraktion der CDU unterstützte die Positionen der Referenten Große-Lefert, Rettig und Filbry und äußerte zusätzlich rechtliche Be‐ denken an der geplanten Gesetzesänderung. Die beabsichtigte Gebüh‐ renregelung sei in Anbetracht der vielen unbestimmten Rechtsbegriffe zudem wenig praxistauglich und werde im Fall ihrer Anwendung auch nicht zu einer Reduzierung von Gewalt im Rahmen von Fußballspie‐ len führen. Letztlich isoliere sich Bremen mit diesem Alleingang von den anderen Bundesländern – die eine derartige Gebührenregelung geschlossen ablehnten – und gefährde die freiwillige Finanzierung von Präventionsmaßnahmen durch die Vereine. Die Fraktionen der SPD237 und Bündnis 90/Die Grünen teilten diese Bedenken nicht. Der Fußball sei nicht nur ein soziales Projekt, sondern verfolge im Wesentlichen auch die Absicht der Gewinnerzie‐ lung. In Anbetracht dieses Umstands sei es nicht hinnehmbar, dass sich die DFL – trotz erzielter Millionengewinne – nicht an den beson‐ deren Kosten der von ihr veranstalteten ‚Risikospiele’ beteilige und stattdessen die Erwartung äußere, dass diese Mehrkosten allein vom Steuerzahler zu tragen seien. Die von der DFL angekündigte Weiterrei‐ chung der Gebührenbescheide an den SV Werder Bremen sei zumin‐ dest rechtlich zweifelhaft. Auch dürfe bei der Bewertung des Gesetz‐ 236 Vgl. die Stellungnahme Hickel, http://rhickel.iaw.uni-bremen.de/ccm/cms-service /stream/asset/Profifussball.pdf?asset_id=5385038 (letzter Abruf am 01.11.2017). 237 Vgl. hierzu den Beschluss des Landesparteitags der Bremen-SPD v. 25.09.2014, http://www.spd-land-bremen.de/ov/schwachhausen-west/Beschluss_des_Landes parteit.._128.html (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 65 entwurfs nicht außer Acht gelassen werden, dass erfahrungsgemäß ge‐ rade eine Kostengeltendmachung dazu beitrage, dass ein Gebühren‐ schuldner zusätzliche Wege zur Vermeidung dieser Kosten suche und damit eher eine Verstärkung der Präventionsmaßnahmen der DFL und der Vereine zu erwarten sei als eine Reduzierung dieser Maßnah‐ men.“238 Letztlich entschloss sich der Ausschuss dazu, der Bremischen Bür‐ gerschaft – mit der Stimmenmehrheit der Ausschussmitglieder der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen und gegen die Stim‐ men der Ausschussmitglieder der CDU-Fraktion – zu empfehlen, den Gesetzesentwurf in Gestalt der Neufassung in zweiter Lesung zu be‐ schließen. Die Bremische Bürgerschaft nahm daraufhin in ihrer 68. Sitzung am 22. Oktober 2014 Kenntnis von dem Bericht des staatlichen Haus‐ halts- und Finanzausschusses und beschloss das Gesetz zur Änderung des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes in seiner Neufassung in zweiter Lesung.239 Es trat am 8. November 2014 in Kraft. Die konkrete Ausgestaltung der Gebührenpflicht einzelner Amts‐ handlungen erfolgte dabei durch eine Anpassung der Kostenverord‐ nung.240 Der entsprechende Gebührentatbestand des Kostenverzeich‐ nisses Inneres als einer Anlage zur InKostV wurde ergänzt. Das Kos‐ tenverzeichnis bestimmte zum Zeitpunkt des Beschlusses bereits die Möglichkeit der Erstattung entstandener Kosten für verschiedene poli‐ zeiliche Verrichtungen.241 Der eingefügte Tatbestand der Nr. 120.60 Kostenverzeichnis Inne‐ res verweist ausdrücklich auf einen Einsatz des Polizeivollzugsdienstes nach dem neu geschaffenen § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG: Kostenverzeichnis Inneres - Anlage zur InKostV 120.60 Einsatz des Polizeivollzugsdienstes nach § 4 Absatz 4 des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes 238 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1591 v. 21.10.2014. 239 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Beschlussprotokoll 68. Sitzung Nr. 18/1123 v. 22.10.2014. 240 Vgl. Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1502 v. 22.07.2014. 241 Vgl. Nr. 120.1 ff. Kostenverzeichnis Inneres (Anlage zur InKostV vom 20. August 2002). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 66 Abrechnung nach tatsächlichem Aufwand, soweit möglich nach Maßgabe der Nummern 120.10 bis 120.16. Auslagen werden gesondert erhoben. Als Rechtsgrundlage für eine solche Ergänzung der InKostV war nach Ansicht des Bremischen Senats § 3 Abs. 1 BremGebBeitrG ausrei‐ chend,242 wonach der Senat ermächtigt ist, die Kostentatbestände und die Kostensätze im Rahmen der §§ 4, 12 BremGebBeitrG für das Land mit Zustimmung des Haushalts- und Finanzausschusses durch Rechts‐ verordnung festzusetzen. Die Beweggründe Den Ausschlag für den bremischen Vorstoß gaben rechtspolitische Gründe. Es bleibt jedoch festzuhalten, dass den heutigen Überlegun‐ gen einer Kostenbeteiligung der privaten Veranstalter dieselben Motive wie bereits vor mehr als 35 Jahren zugrunde liegen: Die Finanzknappheit der öffentlichen Hand Zum einen bildet die Finanzknappheit der öffentlichen Hand einen au‐ tonomen Antrieb für die Ausschöpfung aller in Betracht kommenden Ressourcen zur Deckung des staatlichen Finanzbedarfs. Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass die Länder als Träger der Polizei über eine Überwälzung der Kosten für polizeiliche Maßnahmen nachdenken.243 Der Sicherheitsbedarf steigt aufgrund zunehmender Auseinanderset‐ zungen von Gewalttätern bei Fußballspielen von Jahr zu Jahr, wodurch eine erhebliche finanzielle Belastung der Staatskasse entsteht. Gerade die bremische Finanzlage stellt sich als besonders ange‐ spannt dar: Im Jahr 2013 verzeichnete der Bremer Haushalt einen Jah‐ resfehlbetrag in Höhe von 1,24 Milliarden Euro.244 Zudem führte Bre‐ III. 1. 242 Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014, S. 21. 243 Albrecht, Probleme der Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen, in: Fest‐ schrift Samper, S. 165. 244 Geschäftsbericht der Senatorin für Finanzen – Doppischer Jahresabschluss Land und Stadtgemeinde Bremen 2013, S. 35, http://www.finanzen.bremen.de/sixcms/ media.php/13/SFB_Geschaeftsbericht_2013_barrierefrei_03.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 67 men mit einer Kreditmarktverschuldung von mehr als 30.000 Euro je Einwohner den bundesweiten Vergleich als ärmstes Bundesland mit beachtlichem Vorsprung an.245 Diese alarmierende Entwicklung belegt eine von der Senatorin für Finanzen im Juli 2014 verhängte Haushalts‐ sperre aufgrund eines Haushaltsrisikos von über 60 Millionen Euro.246 Dieses Problem der finanziellen Überlastung kann sich grundsätz‐ lich auf zweierlei Arten bewältigen lassen: „Durch Verminderung des Aufgabenumfangs oder durch Erschließung zusätzlicher Ressour‐ cen.“247 Diese gegensätzlichen Lösungsansätze werden anschaulich durch die unterschiedlichen von Bremen und Nordrhein-Westfalen ge‐ wählten Modelle im Zusammenhang mit den fußballbedingten Poli‐ zeieinsätzen verkörpert. Während Bremen den kostenrechtlichen Weg einschlägt, versuchte der damalige nordrhein-westfälische Innenminis‐ ter Jäger durch sein im Jahr 2014 aufgesetztes „Gegenprojekt“, jene Einsatzkosten durch eine Reduzierung des Polizeiaufgebots bei „Grün- Spielen“, die gerade kein erhöhtes Sicherheitsrisiko erwarten lassen, zu verringern.248 In Zeiten der Bindung einer Vielzahl polizeilicher Perso‐ nalressourcen zur Bewältigung der die Bundesrepublik berührenden aktuellen Krisen dieser Welt249 und in Anbetracht des verstärkten Stel‐ 245 Bundesfinanzministerium – Entwicklung der Länderhaushalte 2013 (endgültiges Ergebnis), S. 7, http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardar tikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/Laenderhau shalte/2013/Einnahmen-Ausgaben-Jahr-2013-endg-Ergebnis.pdf?__blob=public ationFile&v=1 (letzter Abruf am 01.11.2017). 246 Pressemitteilung der Senatorin für Finanzen v. 08.07.2014, http://www.senatspres sestelle.bremen.de/sixcms/detail.php?id=94374&asl=bremen146.c.25714.de (letzter Abruf am 01.11.2017); Im selben Monat legte der Bremer Senat seinen Bericht zur Finanzierung von Polizeieinsätzen bei gewinnorientierten Großver‐ anstaltungen vor, vgl. Bremische Bürgerschaft (Landtag), Drs. 18/1501 v. 22.07.2014. 247 Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 8. 248 Bei den erfassten Ligaspielen sei es nach Angaben Jägers gelungen, den Polizei‐ einsatz um rund 21 % zu reduzieren, vgl. Welt-Online v. 26.09.2014, http://www. welt.de/newsticker/sport-news/article132649348/Reduzierte-Polizeieinsaetze-Pil otprojekt-fuer-NRW-Innenminister-Jaeger-ein-Erfolg.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 249 Exemplarisch sei hier nur auf die Bekämpfung des islamistischen Terrors oder die Flüchtlingskrise verwiesen. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 68 lenabbaus250 in der Vergangenheit erreicht Nordrhein-Westfalen mit seinem Modell – auch in finanzieller Hinsicht – eine Entlastung der Polizei.251 Die Popularität innerhalb der Bevölkerung Zum anderen erfährt das Vorhaben einer Kostenbeteiligung von Fuß‐ ballveranstaltern nachweislich Zustimmung innerhalb der Bevölke‐ rung. Die Wahl zur 19. Bremischen Bürgerschaft fand am 10. Mai 2015 statt. Die Ankündigung des Erstvollzuges der neu geschaffenen Rege‐ lung erfolgte exakt 33 Tage vor der anstehenden Wahl des Landespar‐ laments. Der Bremer Innensenator wies dabei selbst zutreffend auf die enorme Popularität seines Vorstoßes und die breite Zustimmung von „über 80 Prozent“ der Bevölkerung hin.252 Diese Ansicht wird auch von mehreren Umfragen belegt. Nach einer Repräsentativerhebung des Instituts für Demoskopie Allens‐ bach253 sprachen sich lediglich 6 Prozent der Befragten für die Beibe‐ haltung der bisherigen Kostenlast aus, nach der ausschließlich die je‐ weiligen Bundesländer für die Kosten der Polizeieinsätze aufkommen. 2. 250 Allein Nordrhein-Westfalen strich als Spitzenreiter zwischen den Jahren 1998 und 2010 insgesamt 3.300 Stellen im Polizeivollzugsdienst, vgl. Welt-Online v. 16.01.2015, http://www.welt.de/politik/deutschland/article136466953/Stellenab bau-schwaecht-Polizei-im-Kampf-gegen-den-Terror.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 251 Dabei handelt es sich jedoch um eine politische Entscheidung, die sich den recht‐ lichen Erwägungen dieser Untersuchung entzieht; vgl. hierzu aber die Kritik von Siegel, DÖV 2014, 867 (868), der die Reichweite des behördlichen Einschätzungs‐ spielraums verkennt und folgende Überlegung anstellt: Entweder sei das bisher aufgebotene Polizeikontingent nicht erforderlich und die damit verbundenen Kosten somit überflüssig gewesen oder es sei insgesamt notwendig gewesen, was dann allerdings die Schlussfolgerung zuließe, dass sich der Staat durch die Verrin‐ gerung des erforderlichen Aufgebots teilweise seiner elementaren Aufgabenver‐ antwortung für die Gefahrenabwehr entziehe; vgl. auch Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung S. 86; Heise, NVwZ 2015, 262 (268). 252 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 08.04.2015, http://senatspres sestelle.bremen.de/sixcms/detail.php?gsid=bremen146.c.136247.de&asl=bremen 02.c.730.de (letzter Abruf am 01.11.2017). 253 Kurzbericht des Instituts für Demoskopie Allensbach v. 27.01.2015, http://www.if d-allensbach.de/uploads/tx_reportsndocs/KB_2015_01.pdf (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 69 50 Prozent plädieren im Gegenzug für eine alleinige Kostenübernahme der DFL bzw. der Vereine selbst. Zuvor konnte bereits das ZDF-Politbarometer eine ähnliche Ten‐ denz unter den Bundesbürgern ausmachen. Dort sprachen sich sogar 77 Prozent für eine Beteiligung der Bundesligavereine an den Polizei‐ kosten aus, während 21 Prozent dieses Vorhaben nicht guthießen.254 Im Rahmen einer repräsentativen Umfrage der YouGov Deutsch‐ land AG befürworteten 68 Prozent der Befragten eine Kostenbeteili‐ gung der Vereine, während 24 Prozent der Meinung waren, dass aus‐ schließlich die Länder weiterhin diese Rechnungen begleichen soll‐ ten.255 Im Ergebnis lässt sich demnach innerhalb der potenziellen Wäh‐ lerschaft schnell eine Vielzahl an Sympathisanten für ein solches Vor‐ haben finden. Denn auf den ersten Blick scheint sich ein klares Bild abzuzeichnen: Polizeiliche Maßnahmen, die vermeintlich vollständig der Ermöglichung erheblicher privater Gewinne dienen, werden von der Allgemeinheit finanziert. Eine Kostenheranziehung des Veranstal‐ ters scheint daher einem Großteil der Bürger heute wie damals256 billig und gerecht zu sein. Die vermehrte öffentliche Wahrnehmung gewalttätiger Ausschreitungen Nicht zuletzt wird die Bremer Regelung der Tatsache geschuldet sein, dass gewalttätige Ausschreitungen bei Fußballbegegnungen – gerade im professionellen Bereich – mittlerweile an der Tagesordnung zu sein scheinen und konzentriert in das Bewusstsein der Menschen treten.257 3. 254 Pressemitteilung ZDF-Politbarometer v. 22.08.2014, https://presseportal.zdf.de/ aktuelles/mitteilung/zdf-politbarometer-august-2014/773/seite/79/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 255 Online-Mitteilung YouGov Deutschland AG v. 07.08.2014, https://yougov.de/new s/2014/08/07/umfrage-fussballclubs-sollen-sich-sicherheitskoste/ (letzter Abruf am 01.11.2017); vgl. auch die – allerdings nicht repräsentative – Tagesschauum‐ frage, http://umfrage.tagesschau.de/umfrage/poll_dbdata.php?oid=bremen-poliz ei-kosten-100 (letzter Abruf am 01.11.2017), bei der sich 89,5 Prozent der 11.957 Befragten für eine Kostentragung durch die Vereine aussprachen. 256 Vgl. Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (193). 257 Nolte, Kostenpflicht, S. 8. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 70 Es gibt nur wenige Spieltage, an denen Fangruppierungen keine negativen Ereignisse angelastet werden können. Diese Verhältnisse sind nicht über jedes Maß hinaus hinnehmbar und stellen insbesonde‐ re die Politik vor eine Herausforderung, der sie sich stellen muss. Die Bekämpfung solcher inakzeptablen Zustände hat aber – wie gesehen – ihren Preis. Die Kritik Trotz dieser nachvollziehbaren Gründe wird die Bremer Initiative viel‐ fach –selbstverständlich insbesondere vonseiten der Fußballverant‐ wortlichen – kritisiert. Das musste nicht zuletzt Bremens Innensenator Mäurer mit Blick auf die zahlreichen Reaktionen feststellen, die sein Vorhaben als eine Art „Majestätsbeleidung“ erscheinen ließen.258 Die Hansestadt wird für ihre Offensive von der Gemeinschaft der übrigen Bundesländer mit Isolation gestraft, denn kein anderes Innen‐ ministerium erwägt derzeit die Einführung einer vergleichbaren Kos‐ tenüberwälzung auf den Veranstalter.259 Exemplarisch äußerte sich hierzu Bayerns Innenminister Herr‐ mann: „Für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung liegt die originäre Zuständigkeit beim Staat und damit bei der Polizei.“ und „Wenn HSV-Fans am Marienplatz randalieren, kann man nicht den FC Bayern dafür verantwortlich machen.“260 Auch der baden-württembergische Innenminister Gall erteilte einer entspre‐ chenden Bestrebung nach einer Kostenbeteiligung innerhalb seines IV. 258 Online-Artikel Süddeutsche Zeitung v. 24.07.2014, http://www.sueddeutsche.de/s port/politiker-maeurer-ueber-kosten-debatte-im-fussball-es-scheint-einer-majest aetsbeleidigung-gleichzukommen-1.2061144 (letzter Abruf am 01.11.2017). 259 Umfrage Radio Bremen v. 24.07.2014, http://www.radiobremen.de/sport/fussball/ risikospiele/reaktionendflpolizei100.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 260 Online-Artikel Süddeutsche Zeitung v. 24.07.2014, http://www.sueddeutsche.de/s port/politiker-maeurer-ueber-kosten-debatte-im-fussball-es-scheint-einer-majest aetsbeleidigung-gleichzukommen-1.2061144 (letzter Abruf am 01.11.2017); im Hinblick auf Ausschreitungen fernab der eigentlichen Austragungsorte sei an die‐ ser Stelle exemplarisch das Aufeinandertreffen von BVB-befreundeten Kölner Ul‐ tras und Schalker „Fans“ aus Süddeutschland am Düsseldorfer Hauptbahnhof an‐ lässlich des Revierderbys zwischen Borussia Dortmund und Schalke 04 am 09.11.2015 genannt. B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 71 Landes – ausgelöst durch eine Forderung des Landesrechnungshofs – eine Absage.261 Kritik an der Initiative äußerte auch Bundesinnenminister de Mai‐ zière mit der Ansicht, eine entsprechende Kostenpflicht der Veranstal‐ ter lenke von den eigentlichen Problemen ab und sei im Ergebnis nicht zielführend.262 Er kommt zu dem Schluss, dass die Probleme im Zu‐ sammenhang mit Fußballspielen im Kern nicht den Veranstaltern, sondern in erster Linie den Gewalttätern zugerechnet werden müssten. Das oberste Ziel sei nach wie vor die Eindämmung der ausufernden Gewalt. Er forderte die Verantwortlichen aus Bremen auf, sich wieder in die Gemeinschaft der anderen Länder einzufügen. Als Konsequenz auf das Bremer Vorhaben entschied sich das DFB- Präsidium auf seiner Sitzung am 25. Juli 2014 einstimmig dazu, das auf den 14. November 2014 terminierte EM-Qualifikationsspiel zwi‐ schen der deutschen Nationalmannschaft und Gibraltar vom Bremer Weserstadion nach Nürnberg zu verlegen.263 Der Verband verwies in diesem Zusammenhang ausdrücklich auf die geschilderte Vereinba‐ rung im Rahmen der IMK. Der frühere DFB-Präsident Niersbach äu‐ ßerte sich wie folgt: „Der Fußball spült Jahr für Jahr Millionenbeträge in die öffentlichen Kassen und soll nun zusätzlich belastet werden für Leistungen, die ursächlich Angelegenheit der öffentlichen Hand 261 Vgl. hierzu Beitrag Nr. 7 – Polizeikostenersatz bei kommerziellen Großveranstal‐ tungen, in: Rechnungshof Baden-Württemberg, Denkschrift 2015 zur Haushaltsund Wirtschaftsführung des Landes Baden-Württemberg (LT-Drucks. 15/7007), http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/de/veroeffentlichungen/denks chriften/317750/317758.html (letzter Abruf am 01.11.2017); Online-Artikel Reutlinger General-Anzeiger v. 22.07.2015, http://www.gea.de/nachrichten/politi k/rechnungshof+bundesligavereine+an+polizeikosten+beteiligen.4353594.htm (letzter Abruf am 01.11.2017). 262 Online-Artikel Zeit-Online v. 06.06.2014, http://www.zeit.de/news/2014-07/06/fu ssball-innenminister-de-maizire-gegen-bremer-vorstoss-zur-kostenuebernahmebei-polizei-grosseinsaetzen-06102403 (letzter Abruf am 01.11.2017); Online- Artikel Weser Kurier v. 20.01.2016, http://www.weser-kurier.de/bremen/bremenstadtreport_artikel,-Polizeikosten-fuer-Hochrisikospiele-_arid,1295086.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 263 Online-Artikel DFB-Homepage v. 25.07.2014, http://www.dfb.de/news/detail/dfbpraesidium-vergibt-laenderspiel-gegen-gibraltar-nach-nuernberg-61080/ (letzter Abruf am 01.11.20177); vgl. hierzu auch die Pressemitteilung der SPD-Fraktion des Landes Bremen v. 25.07.2014, http://www.spd-fraktion-bremen.de/auf-einenblick/pressemitteilungen/browse/3.html (letzter Abruf am 01.11.2017). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 72 sind.“264 Das Bremer Vorgehen rüttle an den Grundfesten der gesell‐ schaftlichen Ordnung. Der Präsident des Ligaverbandes und Aufsichtsratsvorsitzender der DFL Rauball hält den bremischen Weg für „verfassungsrechtlich unhaltbar“ und kündigte zugleich an, dass sich der Ligaverband „mit allen juristischen Mitteln zur Wehr setzen“ und „alle rechtlichen Mög‐ lichkeiten ausschöpfen“ werde.265 Damit bleibt der Jurist Rauball sei‐ ner Linie treu: Bereits 2011 vermeldete er, dass man sich gegen eine Kostenbeteiligung auch rechtlich zur Wehr setzen werde.266 Die Ge‐ währleistung der öffentlichen Sicherheit sei unabhängig von der Kas‐ senlage der öffentlichen Haushalte allein Aufgabe des Staates, zumal Fußballvereine und -verbände keinesfalls Verursacher oder Veranlas‐ ser von Gewalt seien.267 Zudem verweist auch er auf die beschriebenen Entwicklungen im Rahmen der IMK und auf die diesbezüglich bereits verwirklichten Präventionsmaßnahmen, zum Beispiel die Erhöhung der Ausgaben für präventive Fanarbeit im Einvernehmen mit den Lan‐ desinnenministern auf mehr als 10 Millionen Euro jährlich.268 Zusätz‐ lich bzw. hilfsweise bezweifelt er die Eigenschaft von Ligaverband und DFL als ausschließliche Gebührenschuldner, während der SV Werder Bremen als „städtischer Sympathieträger“ dagegen nicht in den Fokus einer Kostenerstattung genommen werde.269 DFL‑Geschäftsführer Seifert nannte das Bremer Ansinnen ein „populistisches Schauspiel“.270 264 Online-Artikel Die Welt v. 23.07.2014, http://www.welt.de/print/welt_kompakt/p rint_sport/article130459366/Bremen-provoziert-die-Liga.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 265 DFL-Pressemitteilung v. 22.07.2014, http://www.presseportal.de/pm/52476/2790 002/dfl-deutsche-fussball-liga-gmbh-27-2014-ligaverband-wird-gegen-bremer-b eschluss-alle-juristischen (letzter Abruf am 01.11.2017). 266 Online-Artikel Focus v. 14.11.2011, http://www.focus.de/sport/mehrsport/fussbal l-vor-dem-rundem-tisch-rauball-kontert-friedrich_aid_684050.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 267 DFL-Pressemitteilung v. 22.07.2014, a.a.O. 268 DFL-Pressemitteilung v. 22.07.2014, a.a.O. 269 DFL-Pressemitteilung v. 22.07.2014, a.a.O. 270 Online-Artikel FAZ v. 01.08.2015, http://www.faz.net/aktuell/rhein-main/peter-b euth-ueber-fussball-attacken-und-appelle-13729658.html (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 73 Auch DOSB-Präsident Hörmann machte keinen Hehl aus seiner ablehnenden Haltung: „Hier wird an den Grundfesten der Aufgabenund Rollenverteilung in Deutschland, was Sport und Sicherheit be‐ trifft, gerüttelt. Es widerspricht unserem Staatsverständnis, wonach der Staat für die Wahrung der öffentlichen Sicherheit sorgt und dafür das Gewaltmonopol innehat.“271 Ebenso sieht auch der DOSB-Generaldirektor Vesper in der Aus‐ einandersetzung eher ein „gesellschaftliches Problem“ und hält es für einen Fehlgang, ein „Preisschild an die öffentliche Sicherheit“ anzu‐ bringen.272 Auch Filbry, Vorsitzender der Geschäftsführung des SV Werder Bremen, verwies wie Rauball auf den Bruch mit bestehenden Abspra‐ chen: „Im Mai 2012 haben Sportverbände und Politik intensiv über das Thema Sportgroßveranstaltungen und Polizeieinsätze gesprochen. In einer Sitzung mit allen Innenministern und Vertretern von DFL, DFB und DOSB wurde ein gemeinsamer Zehn-Punkte-Plan273 erar‐ beitet, der unter anderem Gewaltprävention und täterorientierte Auf‐ klärung als Schwerpunkte setzte und das Thema Übernahme von Poli‐ zeikosten ausschloss, weil sich in dieser Runde alle einig waren, dass dieser Weg nicht zielführend wäre. Allein Werder hat im Sinne dieses Zehn-Punkte-Plans finanzielle Ausgaben im siebenstelligen Bereich getätigt, um hier entsprechend zu arbeiten. Und dabei reden wir nicht von den Steuern, die Werder jährlich zahlt. […] Im Mai 2014 wurde den Sportvertretern auf der Innenministerkonferenz noch mal deut‐ lich signalisiert, dass vorbildlich gearbeitet wird, der Sport sich zu 100 Prozent an die Absprachen gehalten hat. Vor diesem Hintergrund ist die heftige Reaktion von DFB, DFL und DOSB für mich absolut nach‐ vollziehbar.“274 271 Online-Artikel auf der DOSB-Homepage v. 23.07.2014, http://www.dosb.de/de/se rvice/sport-mehr/news/detail/news/hoermann_plaene_von_bremen_bedrohen_ gesamte_sportlandschaft/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 272 Online-Artikel Radio Bremen v. 23.09.2014, http://www.radiobremen.de/sport/fu ssball/risikospiele/polizeieinsatz-fussball100.html (letzter Abruf am 20.06.2015). 273 Zehn-Punkte-Plan für mehr Sicherheit im Fußball, http://www.bundesliga.de/de/ liga/news/zehn-punkte-plan-fuer-mehr-sicherheit-im-fussball_0000152731.jsp (letzter Abruf am 01.11.2017). 274 Interview mit Filbry auf der Homepage des SV Werder Bremen v. 26.07.2015, http://www.werder.de/de/profis/news/50498.php (letzter Abruf am 01.11.2017). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 74 Auch für den Landesvorsitzenden der Gewerkschaft der Polizei in Bremen Kopelke stand fest, dass sich eine Umverteilung der Kosten als nicht dienlich erweisen wird.275 Nach Ansicht des SPD-Mitglieds stelle das Bremer Modell keine zielführende Problemlösung dar. Vielmehr müsse kooperativ an der Prävention der ansteigenden Gewaltbereit‐ schaft gearbeitet werden.276 Damit bleibt er der Linie des GdP-Bundes‐ vorstands treu, der bereits im Jahr 2010 eine Erstattung der Kosten von Fußballeinsätzen durch die Vereine grundsätzlich ablehnte.277 Der Vollzug Durch die rechtliche Neuregelung waren – nach bremischer Ansicht – die rechtlichen Voraussetzungen für den Vollzug einer finanziellen Veranstalterbeteiligung geschaffen. Bremens Innensenator Mäurer offenbarte der Öffentlichkeit am 8. April 2015 die Absicht, den ersten Gebührenbescheid auf der Grundlage des geänderten Gebühren- und Beitragsgesetzes gegen die DFL erlassen zu wollen.278 Anlass dafür war das bevorstehende – und seit jeher als brisantes „Nordderby“ bekannte – Fußball-Bundesligaspiel zwischen dem SV V. 275 Online-Artikel Radio Bremen v. 24.07.2014, http://www.radiobremen.de/sport/fu ssball/risikospiele/kostenbeteiligung-fussballeinsaetze100.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 276 Online-Artikel Radio Bremen v. 24.07.2014, a.a.O. 277 Online-Mitteilung des GdP-Bundesvorstands v. 28.09.2010, http://www.gdp.de/g dp/gdp.nsf/id/kosten_fussballeinsatz (letzter Abruf am 01.11.2017); Online- Mitteilung des GdP-Bundesvorstands v. 24.08.2012, http://www.gdp.de/gdp/gdp. nsf/id/p120805?open&Highlight=kosten%20polizeieinsätze (letzter Abruf am 01.11.2017); die Zwiespältigkeit der Problematik verdeutlicht demgegenüber die konträre Stellungnahme des Bundesvorsitzenden der Deutschen Polizeigewerk‐ schaft (DPolG) Wendt, der den Bremer Vorstoß unterstützt und eine Pauschale in Höhe von 50 Millionen Euro pro Jahr von der DFL zum Auffangen der Einsatz‐ kosten bei „Risikospielen“ fordert, vgl. Online-Artikel Deutschlandfunk v. 04.08.2014, http://www.deutschlandfunk.de/sicherheit-bei-bundesliga-spielenpolizeigewerkschaft-liga.1818.de.html?dram:article_id=293565 (letzter Abruf am 01.11.2017). 278 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 08.04.2015, http://senatspres sestelle.bremen.de/sixcms/detail.php?gsid=bremen146.c.136247.de&asl=bremen 02.c.730.de (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 75 Werder Bremen und dem rivalisierten Hamburger SV, welches am 19. April 2015 im Bremer Weserstadion ausgetragen wurde. Hierfür sah Mäurer die Tatbestandsvoraussetzungen des neu geschaffenen § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG als erfüllt an. Die Bremer Polizei hatte die Begegnung als „Risikospiel“ eingestuft, da im Vorfeld schwere körper‐ liche Auseinandersetzungen von Problemfans und Gewalttätern auf‐ grund bestehender Fanfeindschaft der beiden Klubs erwartet wurden. Man ging davon aus, dass der Einsatz von deutlich mehr Polizeikräften als gewöhnlich notwendig sein würde, um gewalttätige Auseinander‐ setzungen zu verhindern.279 So sollte der beim HSV-Gastspiel geplante Einsatz von etwa 1.000 Polizisten – im Gegensatz zu den sonst übli‐ chen 120 Beamten – Mehrkosten von zunächst annähernd 300.000 Eu‐ ro verursachen.280 Die DFL, die nach bremischer Auffassung als (Mit-)Veranstalterin der Begegnung agierte, wurde bereits einige Tage zuvor durch ein Schreiben der Polizei vom 24. März 2015 über dieses Vorhaben infor‐ miert.281 Am 24. Juni 2015 übersandte Bremens Polizeipräsident Müller der DFL ein Anhörungsschreiben, in welchem er ankündigte, die anläss‐ 279 Tatsächlich kam es zu Auseinandersetzungen innerhalb der bremischen Anhän‐ gerschaft. Ultras und Hooligans attackierten sich abseits des Spielfelds. Bei den Ausschreitungen wurden drei Polizeibeamte verwundet. Es kam zu Schlägereien mit mehreren Verletzten. Zudem zündeten HSV-Anhänger Pyrotechnik und be‐ schädigten einen Zug. Im Nachgang erstattete die Polizei sodann eine Vielzahl von Anzeigen wegen Landfriedensbruch, Körperverletzung, Raub, Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte, Beleidigung und Sachbeschädigung. 280 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 08.04.2015, http://senatspres sestelle.bremen.de/sixcms/detail.php?gsid=bremen146.c.136247.de&asl=bremen 02.c.730.de (letzter Abruf am 01.11.2017). Ursprünglich vorgesehen war ein sol‐ cher Erstvollzug bereits infolge der Begegnung zwischen dem SV Werder Bremen und Hannover 96 am 13.12.2014. Allerdings stufte der Bremer Senat diese Partie im unmittelbaren Vorfeld nicht mehr als „Risikospiel“ ein. Die Sicherheitslage hatte sich dadurch verändert, dass die „Rote Kurve“ – der Dachverband der Fans von Hannover 96 – ihre Unterstützung beim Auswärtsspiel in Bremen aufgrund einer Auseinandersetzung mit der Vereinsführung versagt hatte. Ohne die Anwe‐ senheit der „96-Ultras“ war die begründete Besorgnis vor zu erwartender Gewalt‐ handlungen als Voraussetzung für eine gebührenrechtliche Inanspruchnahme entfallen. 281 Dies geht aus einer schriftlichen Bestätigung der DFL an den Verfasser vom 28.04.2015 hervor. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 76 lich des Nordderbys entstandenen Mehrkosten der Polizei in Rech‐ nung zu stellen.282 Diese beliefen sich auf 425.718,11 Euro. Insgesamt hätten anlässlich dieser Begegnung 969 Beamte 9.537 Arbeitsstunden geleistet.283 Zur Gewährleistung der Sicherheit seien bei dieser Begeg‐ nung neben rund 450 bremischen Polizeikräften zusätzlich 500 weitere Beamte aus den Ländern Hamburg, Hessen und Schleswig-Holstein sowie der Bundespolizei im Einsatz gewesen. Das Land Bremen müsse daher für die Kosten in Höhe von 200.000 Euro, die für die Aushilfe der Polizeikräfte entstanden seien, aufkommen und habe zusätzlich ungefähr 15.000 Euro an Übernachtungskosten der auswärtigen Kräfte zu tragen. Die restlichen rund 210.000 Euro entfielen auf das Land Bremen selbst als Mehrkosten. Zur Kostenberechnung stellte Mäurer klar, dass Bremen durch die‐ se Begegnung Gesamtkosten in Höhe von etwa 500.000 Euro entstan‐ den seien. Hiervon ziehe das Land die Kosten eines durchschnittlichen Heimspiels ab und stelle den Restbetrag in Rechnung.284 Zur Bestim‐ mung der Kosten eines solchen durchschnittlichen Heimspiels wurde der Mittelwert der Kosten der „Grün- und Gelbspiele“ der letzten drei Spielzeiten herangezogen.285 Bei Fremdkräften würden nur Überstun‐ den, Spesen und die Kosten für eingesetzte Pferde berechnet.286 Der DFL wurde der erste Gebührenbescheid für die entstandenen Einsatzkosten anlässlich des HSV-Spiels am 18. August 2015 über‐ sandt.287 Diese legte im Gegenzug am 17. September 2015 hiergegen 282 Vgl. hinsichtlich nachfolgender Angaben: Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 24.06.2015, http://www.senatspressestelle.bremen.de/sixcms/detail.p hp?gsid=bremen146.c.144062.de&asl= (letzter Abruf am 01.11.2017). 283 Online-Artikel Die Welt v. 24.06.2015, http://www.welt.de/sport/article14301752 7/Polizei-schickt-Bundesliga-425-718-Euro-Rechnung.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 284 Online-Artikel Badische Zeitung v. 26.08.2015, http://www.badische-zeitung.de/z itat-xdb5rekyx/wir-haben-der-dfl-rund-425-000-euro-in-rechnung-gestellt--110 215288 .h tml (letzter Abruf am 01.11.2017); Interview Mäurer TAZ-Online v. 13.08.2015, http://www.taz.de/!5219789/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 285 Sachverhaltsschilderung im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor der zwei‐ ten Kammer des Verwaltungsgerichts Bremen am 17.05.2017. 286 Vgl. Online-Artikel Frankfurter Neue Presse v. 26.05.2016, http://www.fnp.de/sp ort/fussball/Land-Bremen-fordert-bis-zu-1-7-Millionen-Euro-DFL-klagt;art148, 2028505 (letzter Abruf am 01.11.2017). 287 Online-Artikel n-tv v. 18.08.2015, http://www.n-tv.de/sport/fussball/Bremen-schi ckt-DFL-erste-Rechnung-article15744726.html (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 77 Widerspruch ein.288 Dieser ist mit Widerspruchsbescheid vom 30. März 2016 in vollem Umfang zurückgewiesen worden.289 Die DFL erhob daher am 25. April 2016 Klage beim Bremer Verwaltungsge‐ richt, wo die Klagebegründung am 19. Juli 2016 eingegangen ist.290 Während das in Bremen erforderliche Widerspruchsverfahren ge‐ gen den ersten Bescheid noch nicht abgeschlossen war, wurden der DFL in der Zwischenzeit zwei weitere Gebührenbescheide für die Poli‐ zeieinsätze anlässlich der „Risikospiele“ gegen Borussia Mönchenglad‐ bach im Mai 2015 in Höhe von 227.458,03 Euro291 und gegen den Hamburger SV im November 2015 in Höhe von 246.434,11 Euro zuge‐ stellt.292 Die bislang letzte Rechnung über 282.978,09 Euro hat die Po‐ lizei Bremen der DFL für den Polizeieinsatz anlässlich der Partie gegen Hannover 96 im März 2016 geschickt. Zudem wurden auch die Heimspiele des SV Werder Bremen gegen Eintracht Frankfurt im Mai 2016 und gegen den Hamburger SV im April 2017 als „Risikospiele“ eingestuft. 288 Online-Artikel Neue Osnabrücker Zeitung v. 17.09.2015, http://www.noz.de/deut schland-welt/niedersachsen/artikel/617652/dfl-legt-widerspruch-gegen-bremer-r echnung-ein (letzter Abruf am 01.11.2017). 289 Online-Artikel Neue Osnabrücker Zeitung v. 01.04.2016, http://www.noz.de/deut schland-welt/politik/artikel/692233/bremen-besteht-auf-rechnung-fur-polizeiein satz (letzter Abruf am 01.11.2017). 290 DFL-Pressemitteilung v. 20.07.2016, http://www.bundesliga.de/de/dfl/mediencen ter/pressemitteilungen/dfl-reicht-klagebegruendung-beim-verwaltungsgericht-br emen-ein-pressemitteilung-agmdsp.jsp (letzter Abruf am 01.11.2017). 291 Am 6. Mai 2015 wurde die DFL darüber unterrichtet, dass sie für die polizeili‐ chen Mehrkosten dieser Partie in Höhe von voraussichtlich 200.000 bis 250.000 Euro in Anspruch genommen werde. Als Grund für die Einstufung als „Risiko‐ spiel“ diente das feindschaftliche Verhältnis beider Fanlager. Gefahrerhöhend wurde berücksichtigt, dass sich anlässlich des Spiels gegen den HSV gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen linksalternativen Ultras und rechtsextremen Hooligans ereigneten. Daher rechnete die Polizei mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit mit entsprechenden Racheaktionen. Die Pressesprecherin des Bremer Innenressorts Gerdts-Schiffler fügte zudem an, dass sich die mitreisenden Borussia-Anhänger beim letzten Auswärtsspiel einer Saison erfahrungsgemäß be‐ sonders intensiv in Szene setzen würden. 292 Vgl. Interview Mäurer Weser Kurier v. 28.12.2015, http://www.weser-kurier.de/st artseite_artikel,-Maeurer-Die-Kanzlerin-hat-offenbar-keinen-Plan-_arid,128069 8.html (letzter Abruf am 01.11.2017); Online-Artikel Neue Osnabrücker Zeitung v. 25.03.2016, http://www.noz.de/deutschland-welt/sport/artikel/689768/bremerpolizei-schickt-dfl-weitere-rechnung (letzter Abruf am 01.11.2017). Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 78 Eine entsprechende Übersicht gibt die nachfolgende Tabelle: Gegner des SV Wer‐ der Bremen Datum der Spielaus‐ tragung (Saison) Höhe des Gebühren‐ bescheids Hamburger SV 19.04.2015 (2014/15) 425.718,11 EUR Borussia Mönchen‐ gladbach 16.05.2015 (2014/15) 227.458,03 EUR Hamburger SV 28.11.2015 (2015/16) 246.434,11 EUR Hannover 96 05.03.2016 (2015/16) 282.978,09 EUR Eintracht Frankfurt 14.05.2016 (2015/16) noch nicht bekannt Hamburger SV 16.04.2017 (2016/17) noch nicht bekannt Bremer „Risikospiele“ und entsprechende Gebührenbescheide (Spielzeiten 2014/15 – 2015/16) Das erstinstanzliche Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Bremen Das erstinstanzliche Verfahren fand am 17. Mai 2017 vor der zweiten Kammer des Verwaltungsgerichts Bremen unter dem Aktenzeichen 2 K 1191/16 statt.293 Die DFL wurde als Klägerin von den Herren Prof. Dr. Ewer und Dr. Hoefer von der Kieler Rechtsanwaltskanzlei Weissleder Ewer sowie von Herrn Paepke, dem Direktor Recht der DFL, vertreten. Als Pro‐ zessbevollmächtigte der Freien Hansestadt Bremen erschienen Herr Prof. Dr. Wieland sowie Herr Innensenator Mäurer. Das Gericht hat nach mündlicher Verhandlung mit Urteil vom 17. Mai 2017 der Klage der DFL stattgegeben und den Gebührenbe‐ scheid aufgehoben, da die Gebührenfestsetzung rechtswidrig sei und die Klägerin in ihren Rechten verletze, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.294 Tabelle 4: VI. 293 Die zweite Kammer entschied in folgender Besetzung: Vorsitzende Richterin Dr. Benjes, Richterin Feldhusen, Richterin Dr. Koch, ehrenamtlicher Richter Herr Rikhteh Garan Esfahani, ehrenamtliche Richterin Frau Dirks. 294 Vgl. Urteil VG Bremen v. 17.05.2017 (Aktz. 2 K 1191/16), abrufbar unter http://w ww.verwaltungsgericht.bremen.de/entscheidungen/entscheidungsuebersicht-130 39 (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 79 Dabei hat die Kammer allerdings die spannende und dieser Arbeit zugrunde liegende Kernfrage, ob § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG mit der Verfassung in Einklang steht, mangels Entscheidungserheblichkeit im Urteil dahinstehen lassen. Denn die Rechtswidrigkeit folge ihrer Ansicht nach bereits auf un‐ tergesetzlicher Ebene aus der mangelnden Bestimmtheit der aufgrund des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes erlassenen Kosten‐ verordnung für die Innere Verwaltung im Hinblick auf die Berech‐ nungsmethode der Gebührenhöhe. Konkret sei der neu eingefügte Ge‐ bührentatbestand der Nr. 120.60 des Kostenverzeichnis Inneres als einer Anlage zur InKostV, der ausdrücklich auf einen Einsatz des Poli‐ zeivollzugsdienstes nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG verweist, zu unbe‐ stimmt. Danach berechnet sich die Gebühr nach dem tatsächlichen Aufwand für den Einsatz zusätzlicher Polizeikräfte. Diese Kosten seien für den Veranstalter nicht kalkulierbar. Denn nach der Rechtsprechung des BVerwG fordere das Bestimmtheitsgebot im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts eine dem jeweiligen Zu‐ sammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließe. Der Gebührenschuld‐ ner müsse die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand norma‐ tiver Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können.295 Da kein Gebührenrahmen oder ein fester Gebührensatz normiert sei, müsse die Bestimmbarkeit nach Bemessungsfaktoren erfolgen. Der Tatbestand der Nr. 120.60 Kostenverzeichnis Inneres nehme allerdings nur für Bremische Beamte Bezug auf bestimmte Bemessungsfaktoren. Die Abrechnung der eingesetzten auswärtigen Polizeikräfte296 erfolge dagegen nach einer entsprechenden Verwaltungsvereinbarung der Länder, in der wiederum nach Bemessungsfaktoren (je Kilometer bzw. je Stunde Einsatzkraft) abgerechnet wird. Weder dieser Umstand noch die Höhe der jeweiligen Bemessungsfaktoren sei für den Gebühren‐ 295 Urteil BVerwG v. 27.06.2013 (BeckRS 2013, 54291 Rn. 16). 296 Im konkreten Fall entfiel mit ca. 215.000 Euro ein erheblicher Kostenanteil auf auswärtige Polizeikräfte. Zweiter Teil: Rechtsnormative Entwicklungen im Überblick 80 schuldner aufgrund der InKostV jedoch erkennbar. Auch dränge sich ihre Kenntnis Außenstehenden nicht auf.297 Die Berufung wurde gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO zugelassen und von der Beklagten erwartungsgemäß am 14. Juli 2017 eingelegt.298 Bremens Innensenator Mäurer kündigte zu‐ dem an, die Regelung in der Kostenverordnung anzupassen.299 297 Vgl. Urteil VG Bremen v. 17.05.2017 (Aktz. 2 K 1191/16), abrufbar unter http:// www.verwaltungsgericht.bremen.de/entscheidungen/entscheidungsueber‐ sicht-13039 (letzter Abruf am 01.11.2017). 298 Online-Artikel FAZ.net v. 14.07.2017, http://www.faz.net/aktuell/sport/fussball/b remen-legt-berufung-im-kostenstreit-mit-dfl-ein-15106186.html (letzter Abruf am 01.11.2017). 299 Pressemitteilung des Senats für Inneres und Sport v. 17.05.2017, http://senatspres sestelle.bremen.de/detail.php?gsid=bremen146.c.272002.de&asl=bremen02.c.732 .de (letzter Abruf am 01.11.2017). B. Das gegenwärtige Regelungskonzept in Bremen 81

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References

Zusammenfassung

Können Veranstalter von kommerziellen Fußballspielen finanziell für die erheblichen Polizeieinsatzkosten herangezogen werden? Ende 2014 trat das Gesetz zur Änderung des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes in Kraft. Dadurch wurde u. a. in Gestalt des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG eine – in der Bundesrepublik Deutschland einmalige – gesetzliche Grundlage geschaffen, um Veranstalter von gewinnorientierten Großveranstaltungen an den Polizeieinsatzkosten über die Erhebung einer Gebühr beteiligen zu können. Es ist ein offenes Geheimnis, dass diese abstrakt gehaltene Regelung eigentlich und ausschließlich auf die Fußball-Heimspiele des SV Werder Bremen abzielt. Der Anwendungsbereich der Regelung ist dabei auf wenige sogenannte Risikospiele pro Saison, bei denen erfahrungsgemäß mit Gewalthandlungen zu rechnen ist, beschränkt. Bereits die erste an die Deutsche Fußball Liga GmbH (DFL) adressierte Gebührenforderung der Freien Hansestadt Bremen in Höhe von über 425.000 Euro für den Polizeieinsatz beim Spiel des SV Werder gegen den Hamburger SV im April 2015 hat gezeigt, welche hohen Summen der Diskussion zugrunde liegen. Diese Gebührenforderung war Gegenstand des im Mai 2017 ergangenen erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts Bremen, das die verfassungsrechtlich spannenden Fragen jedoch offenließ. Marcel Leines beleuchtet die rechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer gebührenrechtlichen Inanspruchnahme und beantwortet u. a. die Fragen, ob und wodurch die Fußballveranstalter diese Voraussetzungen erfüllen. Auf diese Weise gelingt es dem Autor, die bestehende Rechtsunsicherheit in großen Teilen aufzulösen.