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Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung in:

Marcel Leines

Die Kostentragung für Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen, page 279 - 286

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4100-0, ISBN online: 978-3-8288-6953-0, https://doi.org/10.5771/9783828869530-279

Tectum, Baden-Baden
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Die Ergebnisse der Untersuchung Die Ausführungen zeigen, dass einer Kostenübernahme der Fußball‐ veranstalter für polizeiliche Leistungen rechtliche Grenzen gesetzt sind und es sich nicht lediglich um eine rechtspolitische Entscheidung des Gesetzgebers handeln darf. Prügelnde Fans sind – cum grano salis – tatsächlich „Staatssache“.1065 Dennoch ist die Thematik so brisant, dass sich die Innenminister‐ konferenz damit beschäftigen sollte, um eine bundesweite länderüber‐ greifende Regelung anzustreben. Dadurch können Nachteile, die zwangsweise durch unterschiedliche landesrechtliche Voraussetzungen für einen bundeseinheitlichen Wettbewerb entstehen, vermieden wer‐ den. Die zu Beginn erwähnte, von Nolte aufgestellte und speziell auf die Bremer Regelung bezogene Vermutung hat sich bestätigt: Der Bremer Vorstoß entspringt tatsächlich einem Zeitgeist, dem erst im Nachhin‐ ein die rechtlichen Grenzen und Folgen seiner Überlegungen aufge‐ zeigt werden. Es ist nach Auffassung des Verfassers zu erwarten, dass die Bremer Konzeption einer fach- bzw. verfassungsgerichtlichen Überprüfung nicht standhalten wird.1066 Die Ergebnisse der Untersuchung lassen sich wie folgt zusammen‐ fassen: A. Die Idee einer Kostenbeteiligung der Veranstalter von Fußballspielen ist weder neu noch hat sie ihren Ursprung in Bremen. Die vermehrte Vierter Teil: 1065 Vgl. Online-Artikel Zeit v. 04.08.2014, http://www.zeit.de/sport/2014-08/rauballpolizei-polizeikosten-dfl-bundesliga (letzter Abruf am 01.11.2017). 1066 In dieser Deutlichkeit auch Orth, Bremen: Kostentragung für Polizeieinsätze – Mein DPA-Statement v. 24.07.2014, http://www.janforth.de/bremen-kostentra‐ gung-fuer-polizeieinsaetze-mein-dpa-statement/ (letzter Abruf am 01.11.2017); Schiffbauer, Eine verfassungsrechtliche Abwehrschlacht, http://www.juwiss.de/9 8-2014/ (letzter Abruf am 01.11.2017). 279 Aufmerksamkeit in der Literatur wurde dieser Problematik bereits An‐ fang der Achtzigerjahre geschenkt. Seitdem herrscht in diesem Bereich Rechtsunsicherheit. In Zeiten leerer Haushaltskassen und gleichzeitigen erheblichen Umsatzrekorden des Fußballs erfährt die Forderung nach einer Poli‐ zeikostenübernahme als probates „Ausgleichsmittel“ – erst recht in‐ nerhalb der nicht juristischen, allgemeinen Bevölkerung – einen unge‐ bremsten und zumeist populistischen Zuspruch. Ihre Brisanz erhält die Debatte dadurch, dass hier Kostenerstattun‐ gen in beträchtlicher Höhe betreffend den diesbezüglich äußerst emp‐ findlichen Bereich der polizeilichen Gefahrenabwehr und obendrein zulasten von Nichtstörern in Rede stehen. Insbesondere im öffentli‐ chen Raum nimmt die Entgeltlichkeit gefahrenabwehrender Leistun‐ gen der Polizei befremdliche Züge an, denn ihre über die allgemeine Steuerbelastung hinausgehende „Kostenfreiheit“ für den Bürger wird vielfach als „Gradmesser des Standes der Rechtsstaatlichkeit“1067 ange‐ sehen. B. Die Untersuchung hat aufgezeigt, dass eine die Veranstalter belastende Kostenbeteiligung nach allgemeinem Polizeirecht ausscheidet. Sie las‐ sen sich nicht als polizeirechtliche Verhaltensverantwortliche qualifi‐ zieren. Die Veranstalter setzen mit der Spieldurchführung und der be‐ zweckten Zusammenkunft von Menschen keine rechtlich relevante Ur‐ sache für den Eintritt von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung innerhalb oder außerhalb umgrenzter Stadionbereiche, ins‐ besondere nicht für von eigenverantwortlich handelnden Dritten aus‐ gehende Gewalttätigkeiten. Den Veranstaltern kann das polizeiwidrige Verhalten Dritter nicht zugerechnet werden. Das Ausleben von Gewalt und das Ablehnen ge‐ sellschaftskonformer Verhaltensweisen sind zwar Phänomene, die den professionellen Fußball im Laufe der Jahre immer mehr geprägt haben. Der Fußball betont jedoch immer wieder seine absolute Ablehnung und versucht, diese negativen Phänomene mit zahlreichen – auch fi‐ nanziellen – Mitteln und Anstrengungen zu bekämpfen. 1067 Götz, DVBl. 1984, 14 (19). Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 280 Das durch den professionellen Fußball geschaffene Umfeld wird von den „Gewalttätern Sport“ für ihre Zwecke ausgenutzt, ohne dass eine Veranstaltungsdurchführung selbst bereits eine konkrete Gefahr setzt. Ein Zurechnungszusammenhang zwischen der Ansetzung und Durchführung eines „Risikospiels“ und dem Entstehen von konkreten Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ist mit aller Deutlichkeit abzulehnen. Die Verursachungsbeiträge der Veranstalter treten regelmäßig gegenüber dem vorsätzlichen polizeiwidrigen Ver‐ halten Dritter zurück. Erst diese autarken Beiträge sind in der Lage, einen von der Theorie der unmittelbaren Verursachung geforderten engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang herzustellen. Auch die umstrittene Rechtsfigur des Zweckveranlassers führt nicht zu einer Kostenerstattung. Zwar unterfallen die Veranstalter von Fußballspielen nicht dem grundrechtlichen Schutz der Versammlungs‐ freiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG. Dennoch sind die aus dem Versamm‐ lungsrecht bekannten Grundsätze zur Problematik des Zweckveranlas‐ sers auf Fußballveranstaltungen übertragbar. In beiden Fällen sind den Veranstaltern keine Gefahren zuzurechnen, die durch das eigenverant‐ wortliche Verhalten von Außenstehenden oder gar einer Minderzahl der Veranstaltungsteilnehmer hervorgerufen werden. Derjenige, der von seinen Freiheitsrechten legalen Gebrauch macht, kann nämlich dann nicht als Störer qualifiziert werden, wenn andere auf seinen Frei‐ heitsgebrauch störend reagieren und er auf diese Weise eine konkrete Gefahrenlage verursacht. C. Das Mittel der Wahl für eine Erstattung der veranstaltungsbedingten Polizeieinsatzkosten zulasten der Fußballveranstalter ist sowohl in der Literatur als auch in der bisherigen landesrechtlichen Praxis die Ge‐ bühr. Das Grundgesetz selbst enthält keine Bestimmung der Gebühr. Die schlichte Gebührenexistenz wird lediglich in den Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG und Art. 80 Abs. 2 GG vorausgesetzt und erfährt dadurch als zulässige Abgabenart verfassungsrechtliche Anerkennung. Die Gebühr lässt sich als nichtsteuerliche Abgabe in Abgrenzung zur Steuer als Zentralgestalt des Systems der Finanzverfassung konkre‐ tisieren. Sie setzt eine besondere Beziehung zwischen der kostenverur‐ Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 281 sachenden Amtshandlung und dem Gebührenschuldner dergestalt voraus, dass gerade diese Beziehung es gestattet, dem Gebühren‐ schuldner die jeweilige Verwaltungsleistung und die dafür erforderli‐ chen Kosten individuell zuzurechnen und sodann auch aufzuerlegen. Darin ist die Rechtfertigung zu sehen, die staatliche Maßnahme nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise durch den Gebührenschuldner über Sonderlasten zu finanzieren. In Abgrenzung zum verfassungsrechtlich vorausgesetzten Steuerbegriff kommt es maßgeblich auf das Gegensatzpaar von voraussetzungsloser und gegenleistungsbezogener Inanspruchnahme an. Einer uferlosen Ausdehnung vom Gegenleistungsbezug ist mit einem materiellen Begriffsverständnis der Gebühr, dem doppelgliedri‐ gen Gebührenbegriff, begrenzend entgegenzutreten. Eine mit einer Gebührenerhebung einhergehende Belastung des Einzelnen und eine daraus resultierende Entlastung der Allgemeinheit rechtfertigt sich demzufolge aus zwei Gründen, die jeder für sich eine persönliche Ge‐ bührenpflicht auslösen: zum einen die Veranlassung einer staatlichen Leistung, zum anderen ein aus der Amtshandlung dem Einzelnen er‐ wachsender Vorteil, eine dadurch hervorgerufene Begünstigung. D. Dem doppelgliedrigen Gebührenbegriff folgend kommt es für die Zu‐ lässigkeit einer Gebührenerhebung maßgeblich darauf an, ob die Ver‐ anstalter als Veranlasser des Polizeieinsatzes angesehen werden kön‐ nen oder ob ihnen durch die polizeilichen Maßnahmen ein individua‐ lisierbarer gebührenrechtlicher Vorteil zugutekommt. Eine persönliche Gebührenpflicht der Veranstalter lässt sich nicht auf das gebührenrechtliche Veranlasserprinzip stützen. Weder ist das Polizeiaufgebot bei den Fußballspielen von ihnen beantragt noch kann ihnen eine polizeipflichtige Verhaltensverantwortlichkeit unterstellt werden, die regelmäßig zu einer Veranlasserschaft im gebührenrechtli‐ chen Sinne führt. Darüber hinaus liefern sie keinerlei Anknüpfungs‐ punkte für ein sonstiges Fehlverhalten. Deshalb kommt es entscheidend auf die Frage an, ob die polizeili‐ chen Leistungen zu besonderen Vorteilen der Veranstalter führen. Unterstützende Gefahrenvorsorgemaßnahmen der Polizeikräfte anlässlich der Einlasskontrollen zum umgrenzten Stadionbereich und Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 282 innerhalb der Stadien sind in der Lage, solche Vorteile im gebühren‐ rechtlichen Sinne zu begründen. Polizeiliche Gefahrenvorsorgemaßnahmen im öffentlichen Ver‐ kehrsraum legitimieren dagegen keine persönliche Gebührenpflicht, weil sie der Veranstaltung keinen besonderen Sicherheitsvorteil ver‐ mitteln. Die Veranstalter profitieren an diesen polizeilichen Leistungen gerade nicht in einer den Zugangskontrollen im Rahmen der „Luftsi‐ cherheitsgebühr I“ vergleichbaren Art und Weise. Es fehlt diesen Maß‐ nahmen an der erforderlichen „Konnexität zwischen dem Leistungsin‐ halt und individuellem Erfolg“. Während das konkrete von hoheitlichen Befugnissen gedeckte Einschreiten gegen Störer innerhalb der umgrenzten Stadionbereiche neben der reinen Gefahrenvorsorge den Veranstaltern ebenfalls einen besonderen Sicherheitsvorteil erbringt, ist in den vergleichbaren poli‐ zeilichen Amtshandlungen im öffentlichen Raum ein solcher gebüh‐ renrechtlicher Vorteil nicht zu sehen. Insofern zieht nicht das gesamte Polizeiaufgebot anlässlich von Fußballspielen Vorteile im gebührenrechtlichen Sinne nach sich und ist folglich nicht imstande, eine umfassende, sondern nur eine teilweise persönliche Gebührenschuld zu legitimieren. Pauschale Behauptungen dergestalt, dass der Veranstalter bei einer kommerziellen Großveran‐ staltung durch den Polizeieinsatz in einer Art und Weise profitiere, die eine Gebührenlast rechtfertigt, treffen ausschließlich für polizeiliche Leistungen anlässlich der Einlasskontrollen und innerhalb der Stadien zu. Schon die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine zulässige Gebührenerhebung sind daher in der Lage, das Bestreben einer Über‐ wälzung der Polizeieinsatzkosten anlässlich von Fußballspielen einzu‐ grenzen. Die Auferlegung von Gebühren als nichtsteuerliche Abgaben zulasten der Fußballveranstalter ist für die überwiegende Anzahl von polizeilichen Maßnahmen nicht in der Lage, die vom BVerfG geforder‐ te besondere sachliche Rechtfertigung vorzuweisen und sich letztlich deutlich von der Steuer zu abzuheben. Ferner haben die Ausführungen zur potenziellen Gebührenschuld‐ nerschaft der DFL gezeigt, dass ausschließlich die austragenden Heim‐ vereine als Veranstalter im hier relevanten kostenrechtlichen Sicher‐ heitskontext anzusehen sind. Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 283 E. Die Untersuchung kommt auch zu dem Ergebnis, dass Befürchtungen vor gänzlich ausufernden Gebührenerhebungen gerade im diesbezüg‐ lich empfindlichen Bereich polizeilicher Gefahrenabwehr unbegründet sind. Die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland enthält verbindli‐ che Aussagen, die Gebührenforderungen im Kernbereich der staatli‐ chen Gefahrenabwehr untersagen. Die staatstheoretischen Überlegun‐ gen zur fundamentalen Bedeutung der inneren Sicherheit haben in Gestalt der grundrechtlichen Schutzpflichten verfassungsrechtliche Verankerungen erfahren. Der positive Gehalt dieser Schutzpflichten in Kombination mit dem staatlichen Monopol zur Ausübung und Legiti‐ mation physischer Gewalt führen zu einer ausschließlichen Staatsauf‐ gabe der Gefahrenabwehr. Sie bildet als Voraussetzung für die Ver‐ wirklichung aller übrigen vom Grundgesetz vorgesehenen Freiheiten den elementaren Kernbereich der Staatsaufgabenlehre. Das von den finanzverfassungsrechtlichen Regelungen der Art. 104 aff. GG stillschweigend vorausgesetzte „Steuerstaatsprinzip“ stellt eine Verbindung zwischen dieser Staatsaufgabe und ihrer Finan‐ zierung her, indem der diesem Prinzip immanenten Kategorie der „all‐ gemeinen Staatsaufgaben“ ein materielles Verständnis zu entnehmen ist: In Abgrenzung zur gegensätzlichen Kategorie der „besonderen Staatsaufgaben“ weisen „allgemeine Staatsaufgaben“ keine besondere Sachnähe zu bestimmten Personen oder Personengruppen auf. Sie sind von ihrem Wesen her darauf angelegt, dem Allgemeinwohl aller in der Bundesrepublik lebenden Menschen zu dienen. Es lässt sich mit verfassungsrechtlicher Verbindlichkeit die These aufstellen, dass die ausschließliche staatliche Kernaufgabe der Gefah‐ renabwehr aufgrund ihres elementaren Gemeinwohlbezugs eine solche allgemeine Staatsaufgabe darstellt. Sie ist ihrer Konzeption nach darauf angelegt, die Sicherheit aller Menschen und nicht nur die einer finanzi‐ ell leistungsstarken Bevölkerungsgruppe zu gewährleisten. Der Einsatz nichtsteuerlicher Abgaben zur Deckung des allgemei‐ nen staatlichen Finanzbedarfs ist unzulässig. In der Konsequenz ist auch der hier ermittelte Kernbereich staatlicher Gefahrenabwehr des‐ halb nicht über eine Gebührenregelung zulasten der Bevorteilten, son‐ Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 284 dern ohne Ansehen der dadurch bevorteilten Person oder Personen‐ gruppe aus dem allgemeinen Steueraufkommen zu finanzieren. Im Hinblick auf doppelfunktionale polizeiliche Leistungen ist zu beachten, dass den Ländern die Gesetzgebungskompetenz für Maß‐ nahmen fehlt, die sich nach ihrem Gesamteindruck und dem Zweck ihrer Ergreifung in erster Linie als strafverfolgend darstellen. Insofern hat der Bundesgesetzgeber durch den Erlass der Kostenerstattungsvor‐ schriften der Strafprozessordnung und des Gerichtskostengesetzes ab‐ schließenden Gebrauch gemacht. Für repressives Handeln der Polizei ist es dem Landesgesetzgeber deshalb versagt, Gebühren zu erheben. Als Antwort auf die Frage, ob die Veranstalter von Fußballspielen eine Kostentragungspflicht für Polizeieinsätze tragen, lässt sich Folgen‐ des als Beitrag für mehr Rechtssicherheit in dieser Kontroverse feststel‐ len: Die jeweiligen Landesgesetzgeber sind befugt, gesetzliche Gebüh‐ renregelungen zulasten der Veranstalter für die polizeiliche Schutzprä‐ senz anlässlich der Eingangskontrollen sowie innerhalb der Stadien einzuführen. Dadurch werden besondere Vorteile zugunsten der Ver‐ anstaltungssicherheit vermittelt. Dagegen ist es nicht zulässig, Gebühren für solche Leistungen zu erheben, die zum Kernbereich polizeilicher Gefahrenabwehr und da‐ mit zur polizeilichen „Grundversorgung“ gehören. Auch Maßnahmen der Polizei, die nach ihrem Gesamteindruck und dem Zweck ihrer Er‐ greifung einen repressiven Charakter aufweisen, dürfen nicht in eine Gebührenberechnung eingestellt werden. F. Die Ausgestaltung der Kostenbemessung ist dem Gebührengesetzgeber überlassen. Sein umfangreicher gesetzgeberischer Spielraum ist dabei erst dann überschritten, wenn sich eine Gebührenerhebung als offen‐ sichtlich zu hoch darstellt und in einem groben Missverhältnis zum Wert der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner und zum vom Gesetzgeber verfolgten Gebührenzweck steht. Dennoch hat sich die Gebührenhöhe am tatsächlich erbrachten staatlichen Kostenaufwand zu orientieren. Unter Berücksichtigung der vorgenannten Staatsleistungen, für die eine Gebührenbelegung im Zu‐ sammenhang mit Fußballspielen zulässigerweise überhaupt nur in Be‐ Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 285 tracht kommen, ist deshalb allenfalls eine zurückhaltend moderate Ge‐ bühr in der Lage, die aufgezeigten Voraussetzungen zu erfüllen. Diese ist auch unproblematisch mit den Grundrechten der Veranstalter in Einklang zu bringen. Die Ausführungen zur polizeilichen Prognose der erforderlichen Einsatzkräfte sollen noch einmal verdeutlichen, dass auf der Kosten‐ ebene allein die tatsächliche Vorteilhaftigkeit einer Staatsleistung maß‐ gebend ist. Entscheidender und ausschließlicher Beurteilungszeitpunkt der Bedeutung einer Amtshandlung für den Empfänger ist deshalb der Zeitpunkt ihrer Beendigung. Diese ex-post-Betrachtung ermöglicht auch die Korrektur einer polizeilichen Prognoseentscheidung auf ge‐ bührenrechtlicher Ebene. Das erheblich schwankende Risikopotenzial der verschiedenen Fußballbegegnungen spricht gegen die Erhebungspraxis einer Pau‐ schalgebühr. Vielmehr bietet sich eine an der tatsächlichen Staatsleis‐ tung orientierte Gebührenberechnung im Wege einer detaillierten Aufstellung der erbrachten Aufwendungen an. Vierter Teil: Die Ergebnisse der Untersuchung 286

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Zusammenfassung

Können Veranstalter von kommerziellen Fußballspielen finanziell für die erheblichen Polizeieinsatzkosten herangezogen werden? Ende 2014 trat das Gesetz zur Änderung des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes in Kraft. Dadurch wurde u. a. in Gestalt des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG eine – in der Bundesrepublik Deutschland einmalige – gesetzliche Grundlage geschaffen, um Veranstalter von gewinnorientierten Großveranstaltungen an den Polizeieinsatzkosten über die Erhebung einer Gebühr beteiligen zu können. Es ist ein offenes Geheimnis, dass diese abstrakt gehaltene Regelung eigentlich und ausschließlich auf die Fußball-Heimspiele des SV Werder Bremen abzielt. Der Anwendungsbereich der Regelung ist dabei auf wenige sogenannte Risikospiele pro Saison, bei denen erfahrungsgemäß mit Gewalthandlungen zu rechnen ist, beschränkt. Bereits die erste an die Deutsche Fußball Liga GmbH (DFL) adressierte Gebührenforderung der Freien Hansestadt Bremen in Höhe von über 425.000 Euro für den Polizeieinsatz beim Spiel des SV Werder gegen den Hamburger SV im April 2015 hat gezeigt, welche hohen Summen der Diskussion zugrunde liegen. Diese Gebührenforderung war Gegenstand des im Mai 2017 ergangenen erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts Bremen, das die verfassungsrechtlich spannenden Fragen jedoch offenließ. Marcel Leines beleuchtet die rechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer gebührenrechtlichen Inanspruchnahme und beantwortet u. a. die Fragen, ob und wodurch die Fußballveranstalter diese Voraussetzungen erfüllen. Auf diese Weise gelingt es dem Autor, die bestehende Rechtsunsicherheit in großen Teilen aufzulösen.