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1. Teil in:

Tasia Tamara Walter

Der Staat als Sicherheitsgarant?, page 1 - 68

Sicherheitsverständnisse, Sicherheitserwartungen und Sicherheitsverheißungen des Staates im Umgang mit neuen terroristischen Bedrohungslagen des 21. Jahrhunderts

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4083-6, ISBN online: 978-3-8288-6921-9, https://doi.org/10.5771/9783828869219-1

Tectum, Baden-Baden
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Teil Einleitung Diese Arbeit bewegt sich in den Bereichen des Verfassungsrechts, der präventiven Gefahrenabwehr und des Strafrechts. Vor dem Hintergrund der aktuellen Debatte um die Sicherheitspolitik wird die Geschichte des Sicherheitsbegriffs aufgearbeitet und die Frage nach einer verfassungsrechtlichen Legitimation des Staates als „Sicherheitsgarant“ gestellt. Es soll damit ein Beitrag zu der Diskussion geleistet werden, ob und inwieweit eine staatliche Pflicht bzw. Garantenstellung zur Gewährleistung „innerer Sicherheit“ in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland verankert ist. Es werden die rechtlichen Konsequenzen aufgezeigt, die durch Sicherheitsverständnisse, Sicherheitserwartungen und Sicherheitsverheißungen, insbesondere im Umgang mit neuen terroristischen Bedrohungslagen, für das Gefahrenabwehrrecht, aber auch für das Strafund Strafprozessrecht entstehen. In einer Gesamtbetrachtung müssen folglich die Auswirkungen der sicherheitspolitischen Debatte um mehr staatliche Sicherheitsgewährleistung skizziert werden, sowohl im repressiven als auch vor allem im präventiven Bereich der Terrorabwehr. Auch der Frage nach den möglichen Auswirkungen eines neuen Sicherheitsverständnisses auf die Organe der Rechtspflege, also auf der Ebene der praktischen Arbeit von Anwaltschaft und Justiz, soll nachgegangen werden, da die Organe der Rechtspflege eine der elementarsten Strukturen der Rechtsstaatlichkeit verkörpern. Erforderlich ist eine staatshistorische und rechtsphilosophische Auseinandersetzung mit der Bedeutung von Sicherheit im Staats- und Verfassungsrecht im Allgemeinen und in Bezug auf die Terrorismusbekämpfung im Besonderen. Das Konfliktfeld um die Frage nach der verfassungsrechtlichen Legitimation einer verstärkten Arbeit an einer neuen staatlichen Sicherheitsarchitektur drängte im letzten Jahrzehnt verstärkt durch die terroristischen Anschläge des 11. September 2001 in den USA sowie nachfolgend u. a. in Madrid 2004 und London 2007 immer wieder in den Blickpunkt der wissenschaftlichen Arbeiten. Seit über einem Jahrzehnt ist in der Literatur wieder die Rede von einem „Grundrecht auf Sicherheit“1 oder von „Sicherheit als Menschenrecht“2, aber auch von einem Recht auf „Freiheit von Furcht“3, welches der Verfassung immanent sei und eine entsprechende Pflicht des Staates zur Gewährleistung innerer Sicherheit begründe und vor allem Eingriffe in die Freiheit des Einzelnen rechtfertige. So ist die Konstruktion 1. A. 1 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, 1982. 2 Robbers, Menschenrecht auf Sicherheit, 1987. 3 Robbers, Menschenrecht auf Sicherheit, 1987 S. 129 ff. 1 eines „Grundrechts auf Sicherheit“ im Besonderen auf eine Schrift von Josef Isensee aus dem Jahr 1983 zurückzuführen. Nach seinem Verständnis bildet die Gesamtheit der grundrechtlichen Schutzpflichten ein „Grundrecht auf Sicherheit“. Gerhard Robbers, der mit der Vorstellung eines „Menschenrechts auf Sicherheit“ an die Arbeit von Isensee gedanklich anknüpft, sieht darin zwar kein neues ungeschriebenes Grundrecht, das die geschriebenen ergänzen würde, er geht dennoch ebenfalls davon aus, dass dieses sich bereits aus der Funktion der schon bestehenden Grundrechte ergebe.4 Wenn auch Robbers grundsätzlich der Idee Isensees folgt, sieht er doch gleichzeitig das Risiko, das eine Anerkennung eines „Grundrechts auf Sicherheit“ oder eines „Menschenrechts auf Sicherheit“ birgt. So gibt er zu bedenken, dass kein nach dem Wortlaut des Grundgesetzes fremdes, neues Grundrecht erfunden werden dürfe, da die Verfassung als Grundlage staatlichen Zusammenlebens vor kurzfristigen Änderungen so weit wie möglich bewahrt werden solle, ansonsten könne sie schnell zum „Kampfinstrument politischer Tagesinteressen“ verkommen.5 Ausgehend vom Terrorismus der 1970er-Jahre, der durch die Rote Armee Fraktion (RAF) geprägt wurde, dem Linksterrorismus der 1980er-Jahre sowie der gleichzeitig zunehmenden organisierten Kriminalität, stand die Gewährleistung der „inneren Sicherheit“ zunehmend im Fokus der staatsrechtlichen Debatte.6 Der Staat als „Sicherheitsgarant“ oder konkret eine der Verfassung immanente „Gewährleistungspflicht“ von „innerer Sicherheit“ sind die Schlagworte, die eine Diskussion im Schwerpunkt auch heute noch beherrschen.7 Die von Isensee begründete Idee führt aktuell zu der Notwendigkeit, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob der Staat zur aktuellen Terrorismusbekämpfung nicht mehr Sicherheit leisten könne oder gar müsse. Im Grundtenor kommt in einer solchen Diskussion zum Tragen, dass ein akuter Handlungsbedarf zur Wahrung innerer Sicherheit bestünde.8 Insbesondere müsse dem Bedürfnis nach mehr Sicherheit auch nachgekommen werden. Der Staat wird in dieser Argumentationskette zu einem die freiheitliche Grundordnung umfassenden und schützenden Sicherheitsgaranten.9 Ohne Sicherheit sei keine Staatlichkeit und ohne Staatlichkeit dementsprechend auch keine freiheitlich-demokratische Rechtsstaatlichkeit zu gewährleisten.10 Der Staat gebe eine grundsätzliche Sicherheitsgarantie, insbesondere gerade jetzt, „im Zeitalter des Terrorismus“, und wenn er diese nicht erfüllen könne, sei zu befürchten, dass sich 4 Robbers, Menschenrecht auf Sicherheit, S. 15; vgl. Kniesel, ZRP 1996, 482, 485. 5 Robbers, Menschenrecht auf Sicherheit, S. 15. 6 Möllers, Öffentlichen Sicherheit und Gesellschaft, JBÖS, SB 9, S 46. 7 Dazu u. a. Bull, Hans Peter, Wie weit reicht das Sicherheitsversprechen des Staates gegenüber seinen Bürgern?, Berlin 2007; Gusy, Christoph: Mehr als der Polizei erlaubt ist?, Frankfurt a. M. 2008; Hoffmann-Riem, Wolfgang, Freiheit und Sicherheit im Angesicht terroristischer Anschläge, Baden-Baden 2006; Krings, Günther, Grenzen grundrechtlicher Schutzansprüche, Berlin 2003; Kötter, Matthias, Pfade des Sicherheitsrechts, Baden-Baden 2008; Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, Tübingen 2011; 8 Vgl. Horn, Sicherheit und Freiheit durch vorbeugende Verbrechensbekämpfung, in: FS f. Schmitt Glaeser, S. 435 (437). 9 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, S. 7. 10 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, S. 7. 1. Teil 2 letztendlich „andere Sicherheitsgaranten“ etablieren könnten, die wiederum vielleicht nicht mehr Freiheit, Gleichheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu den maßgeblichen Werten von Staatlichkeit zählen würden.11 Andererseits wird dem entgegengehalten, dass eine für den Rechtsstaat erforderliche „Balance zwischen Freiheit und Sicherheit“ nicht aus dem Blickfeld verschwinden dürfe.12 Die Auseinandersetzung in der Literatur ist dazu immer noch rege und vielfältig.13 So stellte Udo Di Fabio einmal fest, dass das Recht gewisse Grenzfälle gerade nicht zu regeln vermag.14 Keiner habe Anspruch auf absolute Sicherheit, so wie es keine absolute Sicherheit gebe; wer einen Pol dieser Beziehung absolut setze, zerstöre unweigerlich den anderen.15 Freiheit und Sicherheit stünden in keiner Konkurrenz, sondern in einem „Komplementärverhältnis“, sodass sie sich wechselseitig voraussetzen und stärken, wenn beide angemessen zur Entfaltung gelangen.16 Trotz dieser kritischen Bemerkungen wird die Forderung, mehr Sicherheit im Staat zu schaffen, auch in der Fachliteratur immer deutlicher. So appelliert Schmitt Glaeser eindringlich an die Gesellschaft, sich endlich von dem „Trauma“ zu befreien, dass es in erster Linie der Staat sei, der unsere Freiheit gefährde, und wir erst dann in Frieden leben könnten, wenn seine Befugnisse auf das Engste begrenzt werden würden, auch und selbst dort, wo er die Aufgabe der Verbrechensbekämpfung, speziell die Bekämpfung von Gewalt, zu erfüllen habe.17 Noch eindringlicher bildet Horn die Metapher, wonach, als sich der Staub über Ground Zero lichtete, sich damit auch die Wahrnehmung geändert habe und ein alter Zusammenhang zutage getreten sei, nämlich dass die Sicherheit wie die Luft zum Atmen zur Freiheit gehöre.18 Horn unterstreicht diese Sichtweise noch, indem er eine Aussage von Isensee, die dieser bereits im Jahr 1979 getätigt hat, aufgreift und unterstellt, dass ein deutlicher Aufbruch aus der „Behaglichkeit politischer Ernstfall-Prüderie“19 zu sehen sei.20 Auch das „Grundrecht auf Sicherheit“ hat mittlerweile seinen festen Platz in der gesamteuropäischen 11 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, S. 7 f. 12 Di Fabio, Westen muss Westen bleiben, in: die Welt vom 12.11.2007, S. 11. 13 Um nur einige Arbeiten mit dieser Thematik im vergangenen Jahrzehnt zu nennen: Bull, Hans Peter, Wie weit reicht das Sicherheitsversprechen des Staates gegenüber seinen Bürgern?, Berlin 2007; Gusy, Christopher: Mehr als der Polizei erlaubt ist?, Frankfurt a. M. 2008; Hoffmann-Riem, Wolfgang, Freiheit und Sicherheit im Angesicht terroristischer Anschläge, Baden-Baden 2006; Krings, Günther, Grenzen grundrechtlicher Schutzansprüche, Berlin 2003; Kötter, Matthias, Pfade des Sicherheitsrechts, Baden-Baden 2008; Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, Tübingen 2011. 14 Zitiert nach Di Fabio, Westen muss Westen bleiben, in: die Welt vom 12.11.2007, S. 11. Di Fabio bezieht sich hierbei auf die Entscheidung des BVerfG vom 15.02.2006 – 1 BvR 357/05, wodurch das Luftsicherheitsgesetz (insbes. § 14 Abs. III LuftSiG) für verfassungswidrig erklärt wurde; vgl. auch zustimmend Schenke, NJW 2006, 736‒739. 15 Di Fabio, Westen muss Westen bleiben, in: die Welt vom 12.11.2007, S. 11. 16 Di Fabio, Westen muss Westen bleiben, in: die Welt vom 12.11.2007, S. 11. 17 Zitiert nach Schmitt Glaeser, Private Gewalt im politischen Meinungskampf, S. 231. 18 Horn, Sicherheit und Freiheit durch vorbeugende Verbrechensbekämpfung, in: FS f. Schmitt Glaeser, S. 435 (437). 19 Isensee, Verfassung ohne Ernstfall, S. 98 (107). 20 Vgl. Horn, Sicherheit und Freiheit durch vorbeugende Verbrechensbekämpfung, in: FS f. Schmitt Glaeser, S. 435 (437), Fn. 7. A. Einleitung 3 Diskussion um Polizei- und Strafrecht gefunden.21 So spricht Europol wie selbstverständlich von einem „europäischen Grundrecht auf Sicherheit“22. Ein solches Grundrecht sei notwendig, um den Bürger vor der Gewalt anderer Bürger zu schützen.23 Nicht nur die Frage nach der Existenzberechtigung eines „Grundrechts auf Sicherheit“ speziell, sondern auch die Interpretation des Staates als Sicherheitsgarant generell, verlagert sich mehr und mehr zu einem politischen Meinungsstreit, bei dem die rechtlichen Grundlagen aus dem Blickfeld verschwinden und in der aktuellen politischen Diskussion nicht mehr zum Einsatz kommen. Die dogmatische Frage nach der konkreten Bedeutung von Sicherheit in unserer Verfassung, insbesondere nach der Pflicht zur Gewährleistung innerer Sicherheit, ist in den Hintergrund getreten und wird nicht beantwortet. In der heutigen politischen Debatte werden Begriff und Inhalt der inneren Sicherheit zudem unzureichend oder gänzlich ohne historischen Zusammenhang angeführt. Die Aufarbeitung des Begriffs der Sicherheit im Kontext von Staatlichkeit erscheint jedoch mehr denn je erforderlich, da sich sowohl Ursprung als auch Zweck des heutigen Sicherheitsverständnisses nur unter Einbeziehung seiner geschichtlichen bzw. rechtsphilosophischen Entwicklung offenbaren. Sicherheit hat sich zu einem zentralen Wertebegriff demokratischer Gesellschaften entwickelt, wobei jedoch die Meinungen über die genaue Bedeutung auseinandergehen.24 In diesem Kontext muss bei der Analyse und Auswertung des staatlichen Sicherheitsverständnisses auch die These in Betracht gezogen werden, dass Sicherheit für sich nicht unbedingt einen objektiven Zustand darstellt, sondern lediglich das Ergebnis sozialer Prozesse beschreibt. Wie sich diese These mit Blick auf eine freiheitlich orientierte und rechtsstaatlich ausgerichtete Verfassung auswirkt, bleibt ebenfalls zu bewerten. Das Augenmerk richtet sich hier vor allem auf die Frage nach der eigentlichen Intention der Verfassungsgeber der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere nach den Erfahrungen nach Auflösung der Weimarer Reichsverfassung und der Machtergreifung der Nationalsozialisten. Ziel ist es, im Kontext der Terrorismusbekämpfung des 21. Jahrhunderts Sicherheitsverständnisse, Sicherheitserwartungen, aber auch Sicherheitsverheißungen, die durch politische Beiträge ihren Raum fordern, anhand des Verfassungsrechts einer Legitimationsprüfung zu unterziehen und dabei etwaige Folgen auf der Ebene der einfachen Gesetzgebung zu beleuchten. Die Arbeit ist daher in zwei größere Abschnitte unterteilt. Im ersten Abschnitt soll der Gedanke der Sicherheit in seiner historischen und rechtsphilosophischen Entwicklung aufgearbeitet werden sowie das Verhältnis von Sicherheit und Freiheit im Kontext der Terrorismusbekämpfung. Der zweite Abschnitt soll dogmatisch die Frage nach der verfassungsrechtlichen Legitimation des Staates als Sicherheitsgarant behandeln und die damit einhergehenden Fol- 21 Albrecht, Sicherheit vor Freiheit?, S. 3. 22 Petri, Europol, S. 125. 23 Albrecht, Sicherheit vor Freiheit?, S. 45. 24 Endreß/Petersen, Die Dimension des Sicherheitsbegriffs, http://www.bpb.de/politik/innenpolitik/inn ere-sicherheit/76634/dimensionen-des-sicherheitsbegriffs?p=all (eingesehen am 06.06.2014). 1. Teil 4 gen eines vermeintlich „neuen“ Sicherheitsverständnisses für das im Rechtsstaat maßgebliche Verhältnis von Freiheit und Sicherheit beleuchten. Sicherheitsverständnisse in ihrer historischen und staatstheoretischen Entwicklung Ein Weg, das heutige Sicherheitsverständnis zu thematisieren, besteht darin, die geschichtlichen, rechtsphilosophischen und die letztendlich richtungsweisenden staatstheoretischen Entwicklungsstufen des Sicherheitsbegriffs aufzuzeigen. Insbesondere wird als maßgebend für das moderne Verhältnis von Freiheit und Sicherheit im Allgemeinen und für das Verständnis von innerer Sicherheit im Speziellen „die neuzeitliche Entwicklung großflächiger Territorialgebilde mit einheitlicher Herrschaftsgewalt“25 erachtet, da sich für sie „die Theorie des Staates im engeren oder modernen Sinne“26 herausgebildet habe. Daraus kann man schließen, dass Sicherheit und Staatlichkeit zwei eng miteinander verwobene Begrifflichkeiten sind, wobei die Staatlichkeit aus dem Bedürfnis des Individuums nach Sicherheit resultiert. Dabei ist jedoch mit Recht nicht außer Acht zu lassen, dass bereits in diversen vorstaatlichen Gemeinschaftsformen mit Herrschaftsmonopol eine Ausrichtung an Sicherheit und Freiheit oder begrifflichen Äquivalenten ebenfalls charakteristisch gewesen sein muss.27 Grundlagen Im Folgenden soll diese Entwicklung in ihren wesentlichen Punkten aufgezeigt werden, um Rückschlüsse auf das Sicherheitsverständnis in seiner heutigen Form ziehen zu können. Wenn hier zu Anfang generell über den „allgemeinen“ Begriff der Sicherheit gesprochen wird und nicht im „Speziellen“ über den das Thema dieser Arbeit fokussierenden, wesentlich konkreteren Begriff der „inneren Sicherheit“, so ist dies nicht nur der Entwicklung des Verständnisses von Sicherheit geschuldet, sondern auch der Entwicklung des Verständnisses von Sicherheitserwartungen und Sicherheitsverheißungen im Kontext der jeweiligen Epoche. So wird im Folgenden aufgezeigt werden, dass sich erst aus dem Begriff der „allgemeinen Sicherheit“ die Komponente der „inneren Sicherheit“ herauskristallisiert hat, insbesondere mit der Etablierung staatlicher Souveränität. So wird in diesem Kapitel ein gleitender Übergang zwischen den Begrifflichkeiten zu sehen sein, der diese Entwicklung unterstreicht. B. I. 25 Brugger, VVDStRL 2004, S. 101, 103. 26 Brugger, VVDStRL 2004, S. 101, 103. 27 Brugger, VVDStRL 2004, S. 101, 103. B. Sicherheitsverständnisse in ihrer historischen und staatstheoretischen Entwicklung 5 Wortherkunft Zu Beginn steht die sprachliche Entwicklung, das Wort, aus dem sich die ursprüngliche Bedeutung einstmals ergeben hat. Als Entsprechung zu engl. „security“ und frz. „sécurité“ geht das Wort „Sicherheit“ etymologisch auf lat. „securitas“ (se = ohne, cura = Sorge) zurück, eine Bezeichnung für den Seelenzustand, der als „Freiheit von Schmerz und Unwohlsein“ die Voraussetzung eines „glücklichen Lebens“ ist.28 Die lateinischen Wörter „securus“ und „securitas“ sind zuerst bei Cicero und Lukrez belegt.29 Es handelt sich also zu dieser frühen Zeit noch um einen subjektiven Begriff, der das Gefühl der Sorglosigkeit zum Ausdruck bringt. Das gedankliche Vorbild der lateinischen „securitas“ ist ausweislich der rechtsphilosophischen Forschung die sogenannte griechisch „Ataraxie“, wie es in Epikurs Brief an Menoikeus heißt, also „die Freiheit von Schmerz“, „die Lust in der Ruhe“30, was jedoch für die Analyse des Sicherheitsbegriffs im Kontext dieser Arbeit zu weit führen würde, in der Literatur jedoch häufig zum Verständnis der Wortherkunft angeführt wird.31 Bei der gebräuchlichen Bedeutung des Wortes „Sicherheit“ geht man davon aus, dass zwischen dem Bezug zur Person und dem Bezug zum Dinglichen unterschieden wurde.32 So steht für „securus“ zum einen das tatsächliche „Geschützt sein vor Gefahren und Schaden“, also das „gesichert“, „geborgen“, „behütet“, „versorgt“ oder „bewacht“33 Sein einer Person. Aber auch die seelische Stimmung des „sich geschützt“, „behütet“ oder „geborgen Fühlens“ und des „frei von Sorge“ oder „beruhigt“ Seins.34 „Securus“ sind aber auch Dinge und Situationen, die keine Furcht erregen, keinen Anlass zur Sorge geben oder auch sorgenstillend, heiter und fröhlich sind.35 1. 28 Ritter, HWPh Bd. 9, S. 745. 29 Winkler, Sécurité, S. 2. 30 Zitiert nach Winkler, Sécurité, S. 4, mit zahlreichen weiterführenden Belegen: „Die Ataraxie (,Unerschütterlichkeit‘, altgriechisch ataraxía ,ἀταραξία‘, von a-tárachos: ,unerschütterlich‘) ist die Bezeichnung der Epikureer und Pyrrhoneer für das Ideal der Seelenruhe. Sie bezeichnet als seelischen Zustand die Affektlosigkeit und die emotionale Gelassenheit gegenüber Schicksalsschlägen und ähnlichen Außeneinwirkungen, die das Glück des Weisen (Eudaimonie) gefährden. Für das Ziel der wegen der spärlichen Überlieferung nur schwer greifbaren Lehre des Pyrrhon von Elis ist neben dem stoischen Terminus Apatheia auch der Begriff der Ataraxie überliefert. In der neupyrrhonischen Skepsis, die uns v. a. in den Schriften des Sextus Empiricus entgegentritt, bezeichnet die Ataraxie zwar eigentlich das Ziel der Ethik, das jedoch nicht direkt erstrebt werden kann, da jedes Streben danach, ja schon jede dogmatische Lehre über das Wesen der Ataraxie eben eine Erschütterung und damit Zerstörung der Seelenruhe bedeuten würden. Daher sagen die Neupyrrhoneer, die Ataraxie folge der Urteilsenthaltung (epoché) ,wie der Schatten‘. Man gelange ,zufällig‘ zur Seelenruhe, indem man sich in allen Entscheidungen des Urteils enthalte und so dem Hin- und Hergerissen sein entkomme.“ (mit Verweis auf Hossenfelder, Malte: Stoa, Epikureismus und Skepsis, in: Röd, Wolfgang (Hrsg.): Geschichte der Philosophie, Bd. 3. C. H. Beck: München 1985. Mehrere Stellen, siehe Register). 31 Vgl. Fn. 22. 32 Vgl. Kaufmann, Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem, Übersicht 1, S. 158 f. 33 Zitiert nach Kaufmann, Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem, S. 64. 34 Vgl. Kaufmann, Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem, Übersicht 1, S. 158 f. 35 Zitiert nach Kaufmann, Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem, S. 64. 1. Teil 6 Entwicklungen in der Vormodernen Seit Nero erscheint „securitas“ verkörpert als Frauengestalt auf römischen Kaisermünzen und wird zum Inbegriff politischer Stabilität.36 In der Kaiserzeit wurde das Wort auch als Terminus technicus im Sinne einer „Schuldsicherung“ oder „Quittung“ verwendet, ähnlich wie „cautio“ („Sicherheit, „Bürgschaft“, „Verpfändung“).37 Folglich war nicht nur die subjektive Komponente des „sich sicher Fühlens“ zu dieser Zeit bereits ausgeprägt, sondern es fand auch eine Erweiterung zu einer objektiven Komponente hin statt, indem Sicherheit für eine zivilrechtliche Begrifflichkeit Verwendung fand. Diese zivilrechtliche Begriffsvariante des Wortes „Sicherheit“ erhielt sich mit dem römischen Recht.38 So nahmen seit dem 1. Jahrhundert nach Christus die Worte „securitas“ und „securus“ ihren Weg in die Umgangssprache, vor allem durch ihre Stellung in der Philosophie, in der Politik und in der Rechtssprache.39 Das westgermanische Adjektiv „sichur“ (8. bis 11. Jhd.) sowie „sicher“ (12. bis 15. Jhd.) sind bereits früh aus dem lateinischen „securus“ entlehnt worden.40 Im Rahmen dieser zeitlich frühen Begriffsanalyse darf nicht vergessen werden, dass in den Wörtern einer bestimmten Sprache das Denken des betreffenden Volkes lebt, sodass „Securité“ nicht „Sicherheit“ im heutigen Sinn des deutschen Wortes bedeutet, mag dieses gleichwohl desselben lateinischen Ursprungs sein wie jenes französische.41 Sicherheit („securitas“) wird zum politischen Begriff im Mittelalter Im Mittelalter waren die Bedrohung von Leib und Leben sowie Gefahren für den Bestand und Austausch von Gütern allgegenwärtig. In einer Gesellschaft, in der es an einer obrigkeitlichen Hilfe mangelt, kommt es für den Einzelnen vor allem darauf an, einen entsprechenden Schutz zu finden, da ein zwar bereits bestehendes Recht auf Selbsthilfe, insbesondere bei Auseinandersetzungen mit einem stärkeren Gegenüber, keine Hilfe darstellte. Der Schutz der eigenen Rechtsgüter und damit Sicherheit für den Einzelnen konnten in diesem Fall Familien, der Clan, der Stamm oder einfach mächtige Herren mit entsprechend umfänglichem Gefolge bieten.42 Indem man sich einem Herren unterwarf, gab es mithin nur noch „zwei Grundfälle von Unrecht“43. Zum einen das Unrecht im Bereich der Schutzgemeinschaft, d.h. Rechtsgutsverletzungen der Untertanen eines Herrn untereinander. Hier strafte der Herr selbst, weil er zu „Schutz und Schirm“ aufgrund des „Unterwerfungsvertrages“ mit seinen Untertanen verpflichtet war, für „Recht und Ordnung“ zu sorgen.44 Zum anderen das Un- 2. 3. 36 Robbers, Sicherheit als Menschenrecht, S. 29, mit Verweis auf Conze, Artikel: Sicherheit, Schutz, S. 832. 37 Conze, Artikel: Sicherheit, Schutz, in: Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 5, S. 832. 38 Conze, Artikel: Sicherheit, Schutz, in: Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 5, S. 832. 39 Conze, Artikel: Sicherheit, Schutz, in: Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 5, S. 833. 40 Duden, Das Herkunftswörterbuch, Wortverzeichnis: „sicher“, S. 766 f. 41 Siehe dazu ausführlich: Winkler, Sécurité, S. 2. 42 Roellecke, JZ 2006, 265, 266. 43 Roellecke, JZ 2006, 265, 266. 44 Roellecke, JZ 2006, 265, 266. B. Sicherheitsverständnisse in ihrer historischen und staatstheoretischen Entwicklung 7 recht, das der Untertan eines anderen Herrn außerhalb der eigenen Schutzgemeinschaft oder das ein anderer Herr selbst gegenüber den Mitgliedern oder dem Herren einer anderen Schutzgemeinschaft beging. Bei diesen Rechtsverletzungen drohte „Blutrache und Fehde“.45 Vor allem die Fehde war eine Art Prozess nach festgelegten Regeln, die insbesondere erklärt oder abgesagt werden musste.46 So war der Herr einer Schutzgemeinschaft nicht nur aufgrund des ihm zustehenden Selbsthilferechts berechtigt, sondern auch aufgrund des Schutzgebotes gegenüber seinem Untertan verpflichtet, z.B. eine Rechtsverletzung gegen einen seiner Untertanen auszugleichen. Eine Fehde hatte zum Ziel, Herr und Untertan der anderen Schutzgemeinschaft zum „Feind“ zu machen und ihnen Schaden zuzufügen, allein um der Schädigung willen.47 „Feindschaft“ ist in ihrer allgemeinen Bedeutung die „Verneinung ihres Gegenteils“, des „Friedens“, der „Freundschaft“, ist „unfreundschaft“.48 Das Fehdewesen griff stark um sich und ließ sich nicht wirksam kontrollieren oder gar einschränken.49 Vor allem das 9. bis 11. Jahrhundert wird als „Blütezeit des Fehdewesens“ bezeichnet.50 Um z. B. Kaufleute etwas mehr an Sicherheit garantieren zu können, schlossen viele Handelsstädte in Mitteleuropa im 12. und 13. Jahrhundert bilaterale Verträge zum Schutz ihrer Bürger ab.51 Es handelte sich um sogenannte „Freundschaftsbünde“.52 Daneben hatten Bündnisse zur Sicherung von Verkehrswegen für Händler und Pilger Einzug gehalten. Mit der Zunahme europäischer Fürstentümer wurden immer mehr Bündnis-, Neutralitäts-, und Protektionsverträge zwischen den Landesherren geschlossen.53 Erst der „Ewige Landfrieden“ von 1495 führte aber letztendlich zur Aufgabe der Selbstjustiz und zur allmählichen Begründung eines staatlichen Gewaltmonopols.54 Man kann damit durchaus sagen, dass das Gewaltmonopol des Staates seine Wurzeln in der Landfriedensbewegung hatte. Das Bestreben nach einem staatlichen Gewaltmonopol bereitete den Weg zu einer einheitlichen Gestaltung von geltenden Rechtsnormen. Voraussetzung für die Einschränkung oder Ausschaltung der Fehde war letztendlich der Ausbau einer entwickelten Gerichtsbarkeit, die „Kriminalisierung des 45 Brugger, VVDStRL 2004, S. 101, 105; mit ausführlicher Darlegung: Conze, Artikel: Sicherheit, Schutz, in: Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 5, S. 838 f. 46 Roellecke, JZ 2006, 265, 266. 47 Roellecke, JZ 2006, 265, 266. 48 Brunner, Land und Herrschaft, S. 20. 49 Schoch, Polizei- und Ordnungsrecht, in: Schmidt-Aßmann/Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Kap. Rdn. 20. 50 Brunner, Land und Herrschaft, S. 18. 51 Becker, NJW 1995, S. 2077, 2079. 52 Becker, NJW 1995, S. 2077, 2079. 53 Brugger, VVDStRL 2004, S. 101, 105; mit ausführlicher Darlegung: Conze, Artikel: Sicherheit, Schutz, in: Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 5, S. 838 f. 54 Becker, NJW 1995, S. 2077, 2078; Schoch, Polizei- und Ordnungsrecht, in: Schmidt-Aßmann/Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Kap., Rdn. 20.; a. A. Pitschas, DÖV 1997, 393, 397: „Der Staat verfügt über kein Gewaltmonopol“. 1. Teil 8 Strafrechts“, die Ersetzung von Sühne und Buße durch ein „peinliches Strafsystem“.55 Die Landfrieden waren die ersten „Gesetze“ des mittelalterlichen Staates und repräsentieren deshalb einen wesentlichen Schritt auf dem Weg zum modernen Staat und zur „Schaffung eines waffenlosen Gemeinschaftsfriedens“.56 In der weiteren Entwicklung wurden also aus den ständischen Herrschaften im 16., 17. und 18. Jahrhundert moderne Staaten, die nicht mehr auf Treue, sondern auf Organisation und Recht setzten mit der Folge, dass sich das „herrschaftliche Schlichtungs- und Sanktionsrecht“ in ordentliches Strafrecht wandelte und Fehden in Kriege und das Fehderecht in „modernes Kriegsrecht“.57 Die Definition und die Voraussetzungen für die Fehde sowie die Definition der „Feindschaft“ sind Merkmale, die sich als Basis für die in der Gegenwart bestehenden Ausformungen von Kriegsrecht und einer Diskussion um eine Konstruktion eines „Feindstrafrechts“ im Kontext der aktuellen Terrorismusbekämpfung wiederfinden und im weiteren Verlauf der Arbeit noch behandelt werden. Staatstheoretische Entwicklungen in der Neuzeit Im modernen Staat als derjenigen politischen Organisationsform, die in Europa vom ausgehenden Mittelalter bis zum Ausgang des 18. Jahrhunderts entstanden ist und im Nationalstaat des 19. Jahrhunderts und dem Staat der Gegenwart ihre Fortsetzung gefunden hat, wurden Sicherheit und Frieden schlechthin zu den Legitimationsgrundlagen der Staatlichkeit.58 Geprägt durch die Bürgerkriege in Frankreich und England, war man darauf bedacht, dem herrschenden König so den Rücken zu stärken und ihn mit entsprechender Macht auszustatten, dass er sich fähig sah, sich gegenüber allen Bürgerkriegsparteien durchzusetzen und damit letztendlich den Frieden gegebenenfalls auch gewaltsam herbeizuführen. Außerdem war durch die Einführung des Geldes und der damit verbundenen fortschreitenden Entwicklung des wirtschaftlichen Wettbewerbes zum ersten Mal ein ökonomisch begründetes Bedürfnis nach mehr Sicherheit in den Vordergrund getreten.59 In diesem geschichtlichen Kontext entstand die bis heute gültige Idee der sogenannten „souveränen Staatsgewalt“.60 Jean Bodin (1530‒1596) hat unter dem Eindruck der Hugenottenkriege in seinem 1576 erschienenen Werk „Les six livres de la République“ diese begründet und damit dem Staat das absolute und immerwährende Monopol auf jegliche Gewaltanwendung zugesprochen. Er leitete die Vielzahl fürstlicher Vorrechte (Regalien) aus einem einzigen Vor- II. 55 Brunner, Land und Herrschaft, S. 13. 56 Gernhuber, Die Landfriedensbewegung in Deutschland, S. 61 ff. 57 Roellecke, JZ 2006, 265, 266. 58 Götz, HStR Bd. IV, § 85, Rdn. 18. 59 Calliess, ZRP 2002, S. 1, 2; Böckenförde, Recht, Staat, Freiheit, S. 92 ff.; Stubenrauch, Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendienst, S. 176. 60 Calliess, ZRP 2002, S. 1, 2; Stubenrauch, Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendienst, S. 176. B. Sicherheitsverständnisse in ihrer historischen und staatstheoretischen Entwicklung 9 recht ab, nämlich dem Gesetzgebungsmonopol.61 Damit konzipierte er die theoretische Begründung der modernen einheitlichen Staatsgewalt.62 Eine staatstheoretische Begründung bleibt Bodin jedoch schuldig. Thomas Hobbes (1588‒1679), geprägt von dem Eindruck des Bürgerkrieges in England, führt die Staatstheorie Bodins weiter und findet die noch offene staatsphilosophische Begründung für die Legitimation einer „souveränen Staatsgewalt“. In seinen Werken „De cive“ (1642) und „Leviathan“ (1651) geht er davon aus, dass der Mensch sich in einem Naturzustand befinde, der über keine rechtliche Ordnung verfüge und damit einen Krieg aller gegen alle darstelle.63 Der „Leviathan“, also der Staat, ist nunmehr diejenige Vereinigung, der sich die Menschen zur Erhaltung des Friedens vertraglich unterwerfen und im Gegenzug Schutz vor äußeren Feinden erhalten, insbesondere für Leib und Leben sowie die Erhaltung des inneren Friedens.64 Gewaltverzicht und Gehorsam machen nunmehr den Einzelnen zum Bürger.65 Die Unterwerfung des Einzelnen gilt allerdings nur, solange der Staat willens und mächtig ist, die Sicherheit des Bürgers, den Sinn seiner Existenz, zu gewährleisten.66 Die Gewährleistung von Sicherheit ist also der Grund, warum sich Menschen anderen Menschen überhaupt unterwerfen.67 Beginnend mit der politischen Philosophie John Lockes (1632‒1704), ist klar zu erkennen, dass es noch eine weitere Komponente zwischen Naturzustand und Leviathan gibt.68 Locke steht ebenfalls auf dem Standpunkt, dass der Staat Sicherheit gewährleisten muss und damit Leben, Freiheit und Eigentum des Einzelnen zu schützen hat, denn darum haben ihm die Bürger im Wege des Gesellschaftsvertrags die Befugnis übertragen, Gesetze zu erlassen und für ihre Einhaltung ‒ insbesondere durch unparteiische Richter ‒ zu sorgen.69 John Locke erkannte die drohende Gefahr des Machtmissbrauchs durch den Staat. Deshalb trat er für eine gewaltenteilige Wahrnehmung der Staatsgewalt, samt gegenseitiger Balancierung und Kontrolle, ein sowie für die Rechtsbindung an einmal erlassene Gesetze.70 Der Garant der Sicherheit bei Hobbes wird bei Locke zur gleichzeitigen Bedrohung, sodass sich das liberale Bedürfnis nunmehr auch auf Sicherheit „vor“ dem Staat konzentriert. Die Freiheitsphilosophie Lockes baut damit auf der Sicherheitsphilosophie Hobbes’ auf. Sie legt einen weiteren Legitimationsgrund des Staates, den der Frei- 61 Vgl. Bodin, (Les) Six livres de la République, Paris1576, Digitalisierte Ausgabe Paris 1581, 1583 einzusehen unter: http://classiques.uqac.ca/classiques/bodin_jean/six_livres_republique/bodin_six_livres_republique.pdf (eingesehen am 20.11.2014). 62 Bodin, (Les) Six livres de la République, Paris1576, Digitalisierte Ausgabe Paris 1581, 1583 einzusehen unter: http://classiques.uqac.ca/classiques/bodin_jean/six_livres_republique/bodin_six_livres_re publique.pdf (eingesehen am 20.11.2014). 63 Hobbes, Leviathan, 13. Kapitel, S. 96. 64 So zusammenfassend: Götz, HStR Bd. IV, § 85, Rdn. 19. 65 Isensee, Grundrecht auf Sicherheit, S. 3. 66 Isensee, Grundrecht auf Sicherheit, S. 3. 67 Calliess, ZRP 2002, S. 1 f.; Isensee, Grundrecht auf Sicherheit, S. 3; Stubenrauch, Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendienst, S. 177. 68 Calliess, ZRP 2002, S. 1, 2. 69 Zitiert nach Calliess, ZRP 2002, S. 1, 2. 70 Götz, HStR Bd. IV, § 85, Rdn. 19; Calliess, ZRP 2002, S. 1, 2. 1. Teil 10 heitsgewährleistung, auf den der Sicherheitsgewährleistung auf.71 Folglich tritt somit neben der Sicherheit auch und vor allem die Freiheit als Staatszweck primär zutage. Ziel des liberalen Verfassungsstaates ist die Gesamtordnung größtmöglicher und gleichberechtigter Freiheit des Einzelnen, bei notwendiger Sicherheit aller.72 Locke war gleichzeitig daran interessiert, einen umfassenden Rechtsgüterschutz zu legitimieren, da auch er wie Hobbes Freiheit, Eigentum und Leben als grundsätzlich gefährdet ansah.73 So weiche nach seiner Ansicht der Wunsch nach einer überschaubaren wirtschaftlichen Selbstversorgung in der Geldwirtschaft zunehmender Habgier und der Neigung zum „verbrecherischen Mehrbesitz“74. Der Staat wird als „von Rechts wegen“ verpflichtet angesehen, die entsprechenden Rechtsgüter zu schützen, was zum gleichzeitigen Verzicht auf die eigene, ggf. auch gewaltsame Durchsetzung der eigenen „Sicherheitsinteressen“ führt.75 Gegründet auf die Ideen Lockes, haben im Laufe der Geschichte der Staatsphilosophie von Jean Jacques Rousseau (1712‒ 1778) über Immanuel Kant (1724‒1804) bis Max Weber (1864‒1920) die rechtsinstitutionellen Vorkehrungen zum Schutz der Bürger vor dem Staat und zur Sicherung ihrer Freiheiten sich ausgeweitet, sodass die Abwehr staatlicher Eingriffe und die damit verbundene Freiheitssicherung stetig in den Vordergrund rückte.76 So ging Rousseau ebenfalls auf der Grundlage zivilrechtlicher Streitigkeiten davon aus, dass die Menschen einen „hypothetischen Urvertrag“ geschlossen haben, indem sie „zwischen einer ungewissen und misslichen Daseinsweise und einer besseren und sicheren anderen, zwischen der natürlichen Unabhängigkeit und der Freiheit, zwischen der Macht, anderen zu schaden und ihrer eigenen Sicherheit (…)“ getauscht haben.77 Auch Kant versuchte, die existierende politische Ordnung auf der Ebene eines konstruierten hypothetischen Naturzustandes zu rechtfertigen, da dort eine Unsicherheit hinsichtlich der rechtlichen Bestimmtheit und Durchsetzbarkeit der Rechte auf Leben, Freiheit und Eigentum des Einzelnen bestehe78 und die Gefahr von Auseinandersetzungen, Gewalt und Anarchie in sich berge.79 Er vertrat den Ansatz, dass sodann „aus Vernunftgründen der Übergang in den bürgerlichen Rechtszustand mit der Sicherung von Leben, Freiheit und Eigentum durch das öffentliche Recht, notfalls unter Nutzung von Zwangsinstrumenten, die im Sinne eines ,Gewaltmonopols‘ ausschließlich dem Staat zur Verfügung gestellt sind, mit einem Gewaltverzicht und einer 71 Calliess, ZRP 2002, S. 1, 2. Plastisch formuliert Isensee in Grundrecht auf Sicherheit, S. 7: „Locke sieht weiter als Hobbes, weil er auf seinen Schultern steht. Die neue Erkenntnis, die er erschließt, besteht darin, dass Sicherheit um einen niedrigeren Preis zu erhalten ist als das Opfer der Freiheit; dass nicht allein der absolute, sondern auch der rechtsgebundene und machtbegrenzte Staat den Frieden zu gewährleisten vermag; dass bürgerliche Sicherheit und Freiheit zusammenfinden können.“ 72 Kniesel, ZRP 1996, S. 482, 485. 73 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 145. 74 Locke, Zwei Abhandlungen über die Regierung, 1690, 2. Abhandlung, § 131 75 Zitiert nach Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 145, mit Verweis auf Locke, Zwei Abhandlungen über die Regierung, 1690, 2. Abhandlung, § 131. 76 Stubenrauch, Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendienst, S. 178. 77 Rousseau, Der Gesellschaftsvertrag, S. 35. 78 Brugger, VVDStRl 2004, S. 101, 118. 79 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 146 zitiert nach Kant, Die Metaphysik der Sitten, 1797, S. 237. B. Sicherheitsverständnisse in ihrer historischen und staatstheoretischen Entwicklung 11 Friedenspflicht der Bürger korrespondieren“.80 Carl Schmitt führt diesen Gedanken weiter und unterstellt, dass derjenige, der nicht die Macht habe, einen zu schützen, auch nicht das Recht habe, Gehorsam von ihm zu verlangen.81 Die staatliche Sicherheitsgewährleistung wurde im Rahmen der hier skizzierten ideengeschichtlichen Entwicklung „ein zentrales Legitimationselement der Staatlichkeit“82 und hat letztendlich auch Eingang in die Grundlagen des Verfassungsrechts gefunden.83 Zusammenfassend ist an dieser Stelle zunächst festzustellen, dass sich seit der Entwicklung des staatlichen Legitimationsprinzips bis hin zu unserem sozialen Rechtsstaat drei größere, aufeinander aufbauende Entwicklungsstufen benennen lassen.84 Auf der ersten „hobbesianischen Stufe“85 herrscht die Furcht vor wechselseitigen Gewalttätigkeiten, die Bürgerkriegsfurcht.86 Bei Hobbes dient der Staat also in erster Linie dem „Lebensschutz“ und wird zum Instrument „zur Zähmung der Bestie Mensch“.87 Durch die Erringung der inneren Souveränität durch den Staat und die Monopolisierung der Gewalt bei diesem, als Ausgangspunkt einer „staatlichen Sicherheitsgewährleistung,88 wird diese Furcht gebannt. Auf der darauffolgenden „zweiten Stufe“ liegt der Schwerpunkt auf der Sicherheit für den Bürger vor staatlichen Übergriffen. Ziel ist es nunmehr, Freiheit für den Bürger herzustellen. Daraus folgt die Entwicklung des Staates zum liberalen Rechtsstaat, der die Sicherheitsgewährleistung auf Gefahrenabwehr beschränkt und dabei zugleich auch die Freiheitssicherung und Eingriffsabwehr als rechtliche Gebote anerkennt.89 Aber mit der persönlichen und gesellschaftlichen Freiheit, die der Rechtsstaat herstellt, entsteht neue Furcht, und zwar die vor den wirtschaftlichen Risiken des gesellschaftlichen Daseins.90 Darauf antwortet der Staat dadurch, dass er Verantwortung für die soziale Sicherheit übernimmt.91 Es folgte also der Übergang in den sozialen Rechtsstaat. Der Staat dieser dritten und letzten Entwicklungsstufe hält zwar an dem freiheitsschonenden Anspruch des liberalen Rechtsstaats fest und baut diesen sogar weiter aus durch eine gesteigerte Wirkkraft der Grundrechte.92 Dabei geht es ihm zugleich aber nicht nur um die Sicherung von Freiheiten „gegen“ den Staat, sondern erneut auch wieder um Sicherheitsgewähr- 80 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 146. 81 Zitiert nach Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 147. 82 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 147. 83 Stubenrauch, Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendienst, S. 178. 84 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 17 f.; Möstl, Die staatliche Garantie für die Öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 18 f. 85 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 17. 86 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 17. 87 Zitiert nach Lammer, Wie weit reicht das Sicherheitsversprechen des Staates?, in: Graulich/Simon (Hrsg.), Terrorismus und Rechtsstaatlichkeit, S. 315, 316. 88 Vgl. Möstl, Die staatliche Garantie für die Öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 4 ff. 89 Müller-Franken, Die Polizei 2004, S. 345, 346; vgl. Möstl, Die staatliche Garantie für die Öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 4 ff.; Isensee, Das Grundrechte auf Sicherheit, S. 17. 90 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 17. 91 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 17. 92 Müller-Franken, Die Polizei 2004, S. 345, 346; vgl. Möstl, S. 4 ff. 1. Teil 12 leistung ‒ und damit um Freiheit „durch“ den Staat.93 So drängt sich die Frage auf, ob wir bereits auf dem Weg zu einer vierten und damit neuen Ebene sind? Zunächst sind durch die hier vorangestellte Betrachtung der historischen und staatsphilosophischen Entwicklung des Sicherheitsgedankens zwei Dinge deutlich geworden: 1.) Sicherheit kann als eine Art „Begriffs-Chamäleon“ bezeichnet werden, das sich in seiner Verwendung in die zeitgeschichtlichen Umstände einfügt und diese reflektiert. Stolleis hat treffend formuliert, dass verschiedene Zeiten und Räume, Interessenlagen, materielle und ideelle Traditionen jeweils verschiedene Verwendungszusammenhänge schaffen würden, in denen Wortprägungen als Anknüpfungspunkte der zeitgenössischen politischen und juristischen Theorie auftauchen, sich eine Zeit lang halten und eventuell wieder versinken.94 2.) Die verfassungsstrukturelle Lösung eines Sicherheitsproblems ruft stets ein neues hervor, wobei das jeweils neuere subtiler erscheint als das vorangegangene. Zu Hobbes’ Zeiten ging es noch primär um die Angst, nicht zu überleben. Die größte Bedrohung in der Gemeinschaft war die körperliche Gewalt, bis hin zum Mord. Nachdem das Monopol auf Gewaltausübung an den Staat übergeben wurde, herrschte nunmehr die Angst vor willkürlicher Machtausübung vor. Der Einzelne in der Gesellschaft fürchtete sich jetzt konkret auch vermehrt vor Übergriffen durch den Staat, wie z. B. in Form von Folter oder willkürlicher Inhaftierung. Es bestand also eine gesellschaftliche Angst vor staatlicher Macht. Mit Entwicklung und voranschreitender wirtschaftlicher Wettbewerbslage bis heute kam eine neue Angst hinzu, die wirtschaftliche oder soziale Existenzangst, die sich z. B. bis hin zur Angst vor Arbeitslosigkeit entwickelt und bis heute gehalten hat.95 Letztendlich kann damit zunächst eine Akzentuierung der Bedeutung von Sicherheit als einer Art „Gemeinwohlgut“ unterstellt werden, denn sie soll auch den „menschlichen Lebensstandard“ lenken und damit letztlich den „wirtschaftlichen Status Quo“ aufrechterhalten.96 Daraus wird gefolgert, dass Sicherheit dazu diene, andere Gemeinwohlwerte wie insbesondere „Freiheit“ und „Gerechtigkeit“ zukunftsorientiert zu sichern und als „Sicherheit des Rechts in der Zeit“ zu verstehen.97 Sicherheit hat sich zu einem „Gemeinwohlgut“ entwickelt und bis in die Gegenwart in vielen Facetten subjektiviert. Der Staat wurde folglich in dieser Entwicklung vom Souverän, dem sich das Volk zunächst bedingungslos unterworfen hatte, zum „gleichgeordneten Vertragspartner“ und letztendlich „zu einer Ordnung, die vorgegebenen Menschenrechten und der Autonomie des Einzelnen“ nachgeordnet ist.98 93 Müller-Franken, Die Polizei 2004, S. 345, 346; vgl. Möstl, S. 4 ff. 94 Stolleis, Staatsdenker, S. 13. 95 Gusy, Präventionsstaat zwischen Rechtsgüterschutz und Abbau von Freiheitsrechten in Deutschland, in: Graulich/Simon (Hrsg.), Terrorismus und Rechtsstaatlichkeit, S. 273, 307. 96 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 147. 97 Zitiert nach Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 147. 98 Lammer, Wie weit reicht das Sicherheitsversprechen des Staates, in: Graulich/Simon (Hrsg.), Terrorismus und Rechtsstaatlichkeit, S. 315, 316. B. Sicherheitsverständnisse in ihrer historischen und staatstheoretischen Entwicklung 13 Sicherheitsverständnisse der Gegenwart Fest steht, dass die Wahrung der physischen Unversehrtheit auch heute noch den Ausgangspunkt für einen aktuellen Sicherheitsbegriff markiert. Sicherheit im Allgemeinen hat sich jedoch aus dieser Grundbasis heraus in seiner historischen Entwicklung zu einem vielschichtigen Begriff entwickelt. So umfasst er neben der physischen Sicherheit nunmehr z. B. auch die ökonomische Sicherheit, die „soziale Sicherheit“, die „ökologische Sicherheit“ und insbesondere die „Rechtssicherheit“.99 Es geht heutzutage im Speziellen. u. a. um das Thema der Reaktorsicherheit, um die Sicherheit in Betrieben sowie im Alltag, um Straßen- und Verkehrssicherheit bis hin zur Datensicherheit.100 Ursächlich dafür ist das über die Zeit erhaltene und immer gegenwärtige Bedürfnis des Menschen nach Sicherheit, welches sich in den Facetten der modernen Errungenschaften und den daraus zwangsläufig resultierenden Gefahren und Risiken für die Gesellschaft reflektiert. Neue Errungenschaften haben eine Neubewertung der Angst in der Gesellschaft zur Folge und führen damit auch unweigerlich zu einer den Veränderungen angepassten Entwicklung des Sicherheitsverständnisses.101 Es geht nicht mehr nur um den Schutz des eigenen Lebens oder der körperlichen Unversehrtheit, sondern auch um den Schutz vor Eingriffen in die Lebensführung, in die Lebensqualität sowie den Lebensstandard. Die „innere Sicherheit“ im Speziellen unterscheidet sich durch ihre besondere Eigenart von all den genannten Sicherheitszielen. Sie besinnt sich auf den Ursprung des eigentlichen Sicherheitsbedürfnisses eines Menschen zurück. Folglich geht es primär, bei der sog. „inneren Sicherheit“ tatsächlich immer noch und letztendlich überwiegend um die Vermeidung und Abwehr von Gefahren für die physische Unversehrtheit des Menschen, welche durch gewalttätige Angriffe Privater auf die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit, Freiheit und Eigentum drohen. Aber gleichzeitig wird auch die Aufgabe, Angriffe privater Dritter auf das Staatsgefüge effizient abzuwehren, von diesem Begriff umfasst.102 Es handelt sich also um einen Begriff, der auf zahlreichen Gebieten des modernen Daseins in der Gesellschaft evolutionsartige Entwicklungsphasen durchlebt hat und sich sehr vielschichtig entfalten konnte, was zu den bereits genannten Varianten geführt hat. Bereits mit Blick auf die Entwicklung der Gesellschaftsvertragstheorien wird der „evolutionäre Charakter“ der jeweiligen Begründungen für die Rechtfertigung des Staates und der diesem obliegenden Aufgaben deutlich, und der Staat wird damit zu einem „Optimierungsinstrument für die condition humana“.103 Die „innere Sicherheit“ im Besonderen spiegelt seit Anbeginn der Menschheit einzig und allein das elementarste aller Bedürfnisse des in einer Gesellschaft lebenden Individuums wi- III. 99 Middel, Innere Sicherheit und Terrorismusbekämpfung, S. 20. Mit Verweis u. a. auf Brugger, VVDStRL 2004, 101, 102; Calliess ZRP 2002, 1. 100 Brugger, VVDStRL 2004, 101, 102. 101 Kötter, Subjektive Sicherheit, Autonomie und Kontrolle, in: Der Staat, Bd. 4 (2004), S. 371, 373. 102 Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 20, mit Verweis auf Ahlf, Die Polizei 2002, 93, 95; Erbel, APuZ 2002, 14, 16. 103 Lammer, Wie weit reicht das Sicherheitsversprechen des Staates?, in: Graulich/Simon (Hrsg.), Terrorismus und Rechtsstaatlichkeit, S. 315, 316. 1. Teil 14 der, nämlich von Übergriffen Dritter und vor staatlichen Eingriffen verschont zu bleiben. Mit in diesem Grundbedürfnis sind natürlich weitere Elemente enthalten. So sind Anerkennung und Respekt der Persönlichkeit der erste Schutz vor körperlichen Angriffen. Erst aus dem Bestehen solcher Werte resultiert auch die körperliche Unversehrtheit, genau wie das Bedürfnis nach Nahrung als entsprechende Voraussetzung für den Erhalt der physischen Unversehrtheit. Die vielen sich aus der Sicherheit im Allgemeinen ergebenden Varianten hingegen haben sich aus den veränderten Lebensverhältnissen entwickelt. Das Bedürfnis, am Leben zu bleiben ‒ und das möglichst unversehrt‒, ist jedoch immer in seinem Ursprung geblieben. Der Mensch in der Gemeinschaft hat das primäre Bedürfnis, Gewissheit über die Erhaltung seiner Individualität und Identität zu erhalten.104 Man könnte dieser zunächst einfach anmutenden Einsicht entgegenhalten, dass das Verständnis von „innerer Sicherheit“ bereits in den verschiedenen Staatsformen divergiert und sich folglich „innere Sicherheit“ z. B. in einer Diktatur völlig anders für die Gesellschaft präsentiert als in einer rechtstaatlich orientierten Demokratie. Dies ist natürlich im Detail so, es ändert damit aber nichts an der Grundidee, auf der das Verständnis der inneren Sicherheit in der jeweiligen Staatsform aufbaut. In diktatorischen Gesellschaften hält genau die Urangst vor Bedrohungen von Leib und Leben jene zusammen, da dem Volk suggeriert wird, dass nur durch die totalitäre Machtführung die Gemeinschaft beschützt werden könne. Der Diktator schwingt sich, wie in Hobbes Leviathan, zu dem einzigen und allmächtigen Beschützer auf. Ohne die absolute Unterwerfung wäre auch der absolute Schutz der zusammengeschlossenen Individuen nichtig. Somit wäre man exakt wieder an der eigentlichen Ausgangsposition, unabhängig davon, welche Form der Gemeinschaft angeführt wird, egal ob staatliche oder z. B. lediglich ethnische Gemeinschaften. Der entscheidende Punkt ist immer, dass sich eine Vielzahl von Individuen zu einer Gesellschaft zusammengetan hat, sich dieser Gemeinschaft in all den Facetten ihrer hierarchischen Strukturen unterwirft und gleichzeitig ein Bedürfnis entwickelt, für diese geopferte absolute Freiheit in dieser Gemeinsamkeit unversehrt zu leben, um sich wiederum im Rahmen dieses Kreises in staatlich verbürgter Freiheit zu entfalten. Wie groß die „Restfreiheit“ des Individuums tatsächlich ist, ist dann wiederum letztendlich eine Frage der Wertung von Freiheit und Sicherheit auf Grundlage des ursprünglichen Gesellschaftsvertrages, die zwangsläufig sicherlich auch davon abhängt, welcher Staats- bzw. Gesellschaftsform man sich unterworfen hat, soweit man überhaupt von einer bewussten Unterwerfung sprechen kann. Dies ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass der Begriff der „inneren Sicherheit“ an sich keine Entwicklung genommen hat, sondern im Kern immer noch und immer wieder den Schutz „vor“ der Gesellschaft „in“ der Gesellschaft darstellt. Diese Sicht auf den aktuellen und allgemeinen Begriff der „inneren Sicherheit“ schließt natürlich nicht aus, dass die Durchsetzung dieses fundamentalen Bedürfnisses, das hinter diesem Begriff steckt, in Abhängigkeit von dem aktuellen Gefahrenpotenzial gesehen werden muss. Denn „innere Sicherheit“ ist letztlich nichts anderes als ein Zu- 104 Schmitt Glaeser, Der freiheitliche Staat des Grundgesetzes, S. 262. B. Sicherheitsverständnisse in ihrer historischen und staatstheoretischen Entwicklung 15 stand, der erhalten bleiben will und dementsprechend auf Einwirkungen dynamisch reagieren muss. Das Grundverständnis, das hinter dem Begriff der inneren Sicherheit steht, bleibt folglich zeitlos, aber die Mittel und Wege zum Erhalt des Status quo der „inneren Sicherheit“ in einer Gesellschaft müssen sich neuen Varianten von Gefahren anpassen. Daraus könnte man folgern, dass ein aktueller Begriff der „inneren Sicherheit“ von einer entscheidenden Variablen abhängig ist, nämlich der aktuellen Gefahrenlage. Entscheidend für das Sicherheitsverständnis der Gegenwart ist aber nicht ausschließlich die objektiven Gefahrenlage, sondern vorwiegend das „subjektive Sicherheitsempfinden“ der Bevölkerung bzw. das, was vermeintlich durch die mediale Aufbereitung zumindest suggeriert wird und letztendlich auch die „akademische Argumentationsweise“ beeinflusst mit dem Ergebnis, dass sich das wissenschaftliche „Begründungspendel“ immer weiter auf den vermeintlichen Pol der Gewährleistung „innerer Sicherheit“ einpendelt.105 Sicherheit ist – ebenso wie „Unsicherheit“ – „normativ hoch aufgeladen“ und dadurch zum „Wortsymbol einer gesellschaftlichen Wertidee“ geworden.106 Im juristischen Sinne wird Sicherheit als Unversehrtheit von Rechtsgütern verstanden, die zu schützen und bei Verletzung wieder herzustellen Aufgabe der Rechtsordnung und des Staates ist.107 Wie sich ein bis heute gültiges und immer noch aktuelles Verständnis von „innerer Sicherheit“ in der Bundesrepublik Deutschland manifestiert und konkretisiert hat, wird erst deutlich mit der Darstellung der Entwicklung von Sicherheit und Freiheit im Lichte des Wandels des 21. Jahrhunderts und der darauf folgenden Analyse, welchen Stellenwert „innere Sicherheit“ in der Verfassung tatsächlich eingenommen hat. Der Gedanke, dass „eine als Gemeinwohlgut anzuerkennende Sicherheit jedoch nur und erst dann, wenn sie sich an grundgesetzliche Regelungen anknüpfen lässt, verfassungsrechtlich handhabbar machen lässt“108, wird in den folgenden Kapiteln noch aufgearbeitet werden müssen, um eine abschließende Bewertung der Qualität des Sicherheitsbegriffs in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland treffen zu können. Entscheidend ist hier vor allem der Blick auf die Entwicklung des Staates in seiner gesellschaftsvertraglichen Stellung. So wird häufig komprimiert wiedergegeben, dass zunächst bei Hobbes der Staat in erster Linie dem Lebensschutz gedient habe denn Hobbes selbst war geprägt von den Eindrücken des Krieges, und dann bei Locke die Sicherung des Eigentums in der Entwicklung des Gesellschaftsvertrages im Vordergrund gestanden habe, während schließlich bei Kant die menschenrechtlich vorgegebene Freiheit des Individuums eine entscheidende Rolle gespielt habe.109 Folglich wird der Staat in der Entwicklung des Gesellschaftsvertrages von der Stellung als Garant der Sicherheit, die zunehmend erfüllt erscheint, zum „Bedroher“ der Freiheit des 105 Möllers, Öffentliche Sicherheit und Gesellschaft, JBöS SB 9, S. 46. 106 Kaufmann, Sicherheit als soziologisches Problem, S. 62, zitiert nach Glaeßner, APuz B 10-11/2002, 3. 107 Glaeßner, APuz B 10-11/ 2002, 3, 4. 108 Zitiert nach Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 149. 109 Lammer, Wie weit reicht das Sicherheitsversprechen des Staates?, in: Graulich/Simon (Hrsg.), Terrorismus und Rechtsstaatlichkeit, S. 315, 316. 1. Teil 16 Individuums“, sodass der Staat im Verständnis der Gegenwart das „Instrument der Sicherheit des Menschen vor dem Menschen“ ist und in der Ausprägung als Rechtsstaat das „Instrument der Sicherheit des Menschen vor dem Staat“110 verkörpert. Der Begriff der Sicherheit, wie er sich bis zum 19. Jahrhundert entwickelt und neben der klassischen politischen eine soziale Dimension erhalten hatte und sich aus seiner im liberalen Denken angelegten ausschließlichen Betrachtung der Beziehung des Individuums zum Staat löste, wurde im 20. Jahrhundert noch ausgeweitet.111 In der Gegenwart findet sich dagegen, vor allem mit Blick auf die Bestrebungen der Politik, modernen Gefährdungslagen effektiv entgegenzutreten und vor allem nicht nur Sicherheit zu schaffen, sondern „Unsicherheiten“ zu reduzieren, eine vermeintlich wiederentdeckte Kompetenz des Staates, nämlich bereits durch präventive Maßnahmen Sicherheit zu gewährleisten.112 So wird gerade „erfolgreiche Sicherheitspolitik“ nicht mehr nur dann bejaht, wenn es ihr z. B. im Speziellen gelingt, Störungen der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu ahnden, „nachdem“ sie eingetreten sind, sondern auch an ihrer Fähigkeit, Unsicherheit und Ordnungsverstöße bereits auf präventiver Ebene zu verhindern.113 Diese Bestrebungen sind der erste Fixpunkt, der ein Bedürfnis oder sogar die Notwendigkeit nach „mehr“ innerer Sicherheit oder auch nach „weniger“ Unsicherheit markiert. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts Eine Aufarbeitung des in der aktuellen Terrorismusdebatte vorherrschenden Verständnisses von Sicherheit und Freiheit dient als Basis zur Analyse des Sicherheitsgedankens im Zeitalter der Globalisierung und des technischen Fortschritts. Sicherheit im Rechtsstaat beinhaltet nicht nur den klassischen Schutz vor Kriminalität, sodass sich auch das Verhältnis beider zueinander nicht lediglich aus der Sicht des Strafoder Gefahrenabwehrrechts analysieren lässt. Es sind vielmehr sämtliche Teile der Rechtsordnung zu berücksichtigen, um die Frage nach dem angemessenen Maß der verfassungsrechtlichen Schwergewichte, Freiheit und Sicherheit, aufgreifen zu können. Kernthema dieses Abschnitts ist es daher, die in jeder Epoche aufkeimende Frage nach einer vermeintlichen „Balance“ zwischen Freiheit und Sicherheit zu stellen. Abhängig von politischen Sichtweisen, aktuellen Ereignissen oder gar wirtschaftlichen Interessen schlägt „die Waage“ im Sinne des Zeitgeistes der jeweiligen Epoche einmal mehr und einmal weniger für Freiheit oder Sicherheit aus. Veränderte Risiken können vielleicht eine veränderte „Balance“ verlangen.114 Wo die Linie verläuft, hinter C. 110 Volkmann, JZ 2004, 696, 697; Lammer, Wie weit reicht das Sicherheitsversprechen des Staates?, in: Graulich/Simon (Hrsg.), Terrorismus und Rechtsstaatlichkeit, S. 315, 317. 111 Glaeßner, APuz B 10-11/ 2002, 3, 5. 112 Glaeßner, APuz B 10-11/ 2002, 3, 4, 10. 113 Glaeßner, APuz B 10-11/ 2002, 3, 11. 114 Grimm, Aus der Balance, in: Zeit Online 49/2007, S. 14, http://www.zeit.de/2007/49/Schaeuble-Ant wort (abgerufen am 21.08.2014). C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 17 der eine „Balance“ aus den Fugen gerät, ist dementsprechend stark umstritten115 ‒ und vor allem auch einer Vielzahl von Einflüssen und Entwicklungen dieser Zeit geschuldet. Aber bereits einen Schritt vor dem Gedanken über eine Art „Balance zwischen Freiheit und Sicherheit“ muss die bildliche Konstruktion einer „Balance“ bereits selbst infrage gestellt werden. Es ist zunächst zu prüfen und kritisch zu betrachten, in welchem Verhältnis Freiheit und Sicherheit tatsächlich zu sehen sind. Vorüberlegungen: Das Verhältnis von Freiheit und Sicherheit. Akt der „Balance“ oder „bipolare“ Wechselbeziehung? Wer sich mit der Frage nach dem aktuellen Sicherheitsgedanken bzw. Sicherheitsverständnis auseinandersetzen will, kommt nicht an dem Vorstellungsbild einer ausgewogenen „Balance zwischen Freiheit und Sicherheit“ als Grundlage verfassungsrechtlicher Diskussionen zum rechten Verhältnis beider Elemente umhin.116 Eine Auseinandersetzung mit der aktuellen Beziehung dieser für unseren heutigen Rechtsstaat so fundamentalen Begriffe zueinander ist unumgänglich. Was sind Freiheit und Sicherheit im Verhältnis zueinander? Ist es tatsächlich ein stets auszutarierender „Akt der Balance“ zweier Grundwerte mit Verfassungsrang? Gibt es eine absolute Definition, eine Art Schablone für den Staatsrechtler, die er zur Findung des absoluten Maßes an Freiheit und Sicherheit im Staatsgefüge anlegen kann? Viele haben sich bereits daran versucht aufzuzeigen, wann ein vermeintlich ausbalanciertes Gefüge aus der Bahn gerät, viele haben ebenfalls versucht auszuloten, wie das Verhältnis sich am harmonischsten für Staat und Bürger präsentiert. In einem ist man sich sicherlich überwiegend einig, nämlich darin, dass Freiheit nicht ohne Sicherheit und Sicherheit wiederum nicht ohne Freiheit existieren kann. Die Gewährleistung von Sicherheit wäre damit aber auch eine Voraussetzung der Freiheit. Der Bürger braucht Sicherheit, um sich in Freiheit entfalten zu können, und mit dem Verlust der Freiheit kann es womöglich auch keine Sicherheit mehr für den Bürger geben. Darin könnte bereits ein „Balanceverhältnis“ begründet sein. Hier ist jedoch noch nicht das abschließende Wort gesprochen. Der Blick in die Vergangenheit hat gezeigt, dass in jeder Epoche Ereignisse aufgetaucht sind, die eine Debatte um das rechte Verhältnis von Freiheit und Sicherheit aufgeworfen haben und die abhängig von gesellschaftlichen Faktoren, wirtschaftlichen Bedingungen, politischen Einflüssen, oder womöglich bereits nur aufgrund ei- I. 115 Grimm, Aus der Balance, in: Zeit Online 49/2007, S. 14, http://www.zeit.de/2007/49/Schaeuble-Ant wort (abgerufen am 21.08.2014). 116 Di Fabio, Westen muss Westen bleiben, in: Die Welt vom 12.11.2007, S. 11; Isensee, Das Grundrecht als Abwehrrecht und als staatliche Schutzpflicht, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR Bd. V, § 111 Rdn. 85; Gierhake, Der Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit und Strafe im Recht, S. 26; Grimm, Aus der Balance, in: Zeit Online 49/2007, S. 14, http://www.zeit.de/2007/49/Schaeuble-Antwort (abgerufen am 21.08.2014). 1. Teil 18 nes herrschenden Zeitgeistes, unterschiedliche Facetten dieser Symbiose offenbarten und auch weiterhin offenbaren werden. Das Bedürfnis nach Freiheit und Sicherheit ist und bleibt zeitlos. Lediglich das Gefüge von Freiheit und Sicherheit zueinander wird in letzter Konsequenz vom Diktat der Zeit bestimmt. Bereits 1792 prägte Wilhelm von Humboldt den Satz: „Denn ohne Sicherheit ist keine Freiheit.“117 Dieses Zitat wird auch heute wieder, vor allem in überwiegend rechtspolitisch geprägten Diskussion um die beiden vermeintlichen „staatsfundamentalen Pole“, verwendet und beweist höchste Aktualität.118 Aber betrachtet man dieses Zitat in dem Kontext der Arbeit, aus der es stammt, wird die andere Seite der aktuellen Debatte um die Gewichtung, Abwägung und Positionierung der Werte von Freiheit und Sicherheit deutlich.119 So führt diese Aussage zum Kern des Themas zurück, nämlich zu der Frage nach dem rechten Maß an Freiheit und Sicherheit innerhalb eines freiheitlich orientierten staatlichen Gefüges. Humboldt weist auf das Dilemma hin, welches durch ein Übermaß an Sicherheit bzw. Sicherheitsbestrebungen entstehen kann.120 Er zeigt auf, dass dem Staat nicht alles erlaubt sein solle, um Sicherheit gewährleisten zu können, und er müsse auch entsprechend zu setzende Grenzen einhalten. „Alles, was der Staat tun darf und mit Erfolg […] ohne Nachteil für die Freiheit der Bürger tun kann, beschränkt sich daher auf […] jede entweder wirklich schon begangene oder erst beschlossene Übertretung der Gesetze; und da dies nur uneigentlich den Verbrechen zuvorkommen genannt werden kann, so glaube ich behaupten zu dürfen, dass ein solches Zuvorkommen gänzlich außerhalb der Schranken der Wirksamkeit des Staats liegt.“121 Es ist also kein neues Thema, mit dem man sich auseinandersetzt, wenn das Verhältnis und vor allem die Grenzen von Freiheit und Gewährleistung von Sicherheit in komplexen verfassungsrechtlichen Strukturen infrage gestellt werden. Insbesondere ist die Frage nach dem rechten Verhältnis von Freiheit und Sicherheit präsent, wenn es um eine weitergehend entwickelte „Gefahr- bzw. Risikoprävention“122 und nicht mehr lediglich um klassische präsente und bereits erkennbare Gefahrenlagen geht. Der Bezug und ein legitimierter Ausgleich zwischen Freiheit und Sicherheit waren bisweilen zumindest immer dann zu bejahen, wenn eine Gefahr für den Bürger droht, besteht oder bereits anhält. In diesem Fall sind die Rechtfertigungsgründe für einen Eingriff in die Freiheitsrechte des Einzelnen dementsprechend niedrig anzusetzen gewesen. 117 Vgl. von Humboldt, Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen, S. 58. 118 Vgl. hierzu auch Calliess, DVBl 2003, 1096, 1100. 119 Vgl. dazu von Humboldt, Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen, S. 58 ff. 120 Vgl. von Humboldt, Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen. 121 Von Humboldt, Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen, S. 58 ff. 122 Vgl. Kötter, Der Staat 2004, 372, 377 f. mit w. Nachw. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 19 Dieses Verhältnis kommt bei der verstärkten Arbeit mit Instrumenten der Gefahren- und Risikoprävention quasi aus dem Takt. Zur Verdeutlichung des Problems wird in diesem Kontext von „verfassungsrechtlichen Waagschalen“ für Freiheit und Sicherheit gesprochen.123 Bei jedem entscheidenden Eingriff in die Freiheit schlage folglich die verfassungsrechtliche Waage für die Sicherheit aus; gleichzeitig muss durch Rechtfertigung das verlorene Gewicht aufseiten der Freiheit ausgeglichen werden.124 Als Faustregel gelte: „Je geringer der Bezug der staatlichen Maßnahme zur Sicherheit des Bürgers ist, desto höher sind die Anforderungen an die Rechtfertigung unter freiheitlichen Gesichtspunkten.“125 Wenn Freiheit und Sicherheit also vielfach in der Literatur als „zwei Pole“126, als zwei Elemente einer auszutarierenden Gleichgewichtung, also als „Balance“ oder „Waagschalen“, beschrieben werden,127 die beide ihre Berechtigung haben, zueinander aber in einem konkurrierenden Verhältnis stehen können,128 so bestehen in der Folge Schwierigkeiten bei der Bestimmung des Verhältnisses zwischen Freiheit und Sicherheit. Die vermeintliche oder häufig vorausgesetzte und unterstellte Konkurrenz zeigt sich vor allem dann, wenn es um die Anwendung bzw. Ausübung staatlicher Sicherheitsmaßnahmen geht, welche die Eingriffsermächtigungen gegen jedermann vorsehen, unabhängig davon, ob die Betroffenen z. B. als „Störer“ gemäß dem Polizeirecht, als „Verdächtiger“ im Sinne des Straf- und Strafprozessrechts oder lediglich als „Unbeteiligte“ einzustufen sind.129 So seien Freiheit und Sicherheit im Sinne eines Schutzauftrages des Staates, nicht gleichgerichtete, sondern unterschiedlich und häufig sogar gegenläufige Elemente.130 Freiheit sei grundsätzlich geeignet, die Komplexität und Kontingenz der Umwelt zu steigern, die daraus entstehenden Risiken zu erhöhen und umgekehrt Sicherheit zu mindern, während Sicherheit gerade die Abwesenheit von Risiken darstelle.131 Im Rahmen dieser Diskussion wurde festgestellt, dass es zumindest eine „strukturelle Diskrepanz“ gäbe, wenn versucht würde, in ein „rechtsstaatlich entwickeltes Rechtssystem“ ein „sicherheitspolitisches Präventionssystem“ einzubauen.132 Teilweise wird der aktuelle Trend auch mit einer „Umverteilung von Freiheit und Sicherheit“ umschrieben.133 In dieser Diskussion wird auch danach gestrebt, „beide Pole“, also Freiheit und Sicherheit, in einen begründeten Zusammenhang zueinander zu stellen.134 In der Literatur ist dann von der Schwierigkeit, aber auch der Notwendigkeit zu lesen, Freiheit und Sicherheit im Kontext der terroristischen Bedrohungs- 123 Hassemer, Vorgänge 2002, 10 f. 124 Hassemer, Vorgänge 2002, 10 f. 125 Calliess, DVBl 2003, 1098, 1104. 126 Hassemer, Vorgänge 2002, 10 f. 127 Gierhake, Der Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit und Strafe im Recht, S. 26. 128 Gierhake, Der Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit und Strafe im Recht, S. 26. 129 Gierhake, Der Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit und Strafe im Recht, S. 26 f. 130 Gusy, VVDStRL 63, 153, 154 f. 131 Gusy, VVDStRL 63, 153, 189. 132 Denninger, StV 2002, S. 83, 91. 133 Krauß, StV 1989, S. 315, 317. 134 Gierhake, Der Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit und Strafe im Recht, S. 27. 1. Teil 20 szenarien „in Balance“ zu bringen bzw. zu halten, um das Gefüge rechtsstaatlicher Grundordnung nicht zu zerstören.135 In diesem Zusammenhang suggeriert der Begriff der „Balance“ nichts anderes, als dass „beiden Polen“ das gleiche Gewicht zukomme, weil sie gleich ausgestaltet seien und im Falle eines „Ungleichgewichts“ die Minderung des einen um der Maximierung des anderen willen notwendig sei.136 Diese Verhältnisbestimmung beruht auf einem Verständnis von Recht und Staat, innerhalb dessen das gerechte, freiheitliche Recht als „Gegenbegriff “ zur Sicherheit im Staat gedacht ist und auf dessen Grundlage es für notwendig erachtet wird, beides in einer „Balance“ zu halten.137 Eine „Balance zwischen der Respektierung individueller und kollektiver Freiheitsphären und der Gewährung größtmöglicher Sicherheit“ sei dementsprechend notwendig.138 Die Folgen der Annahme einer Balance zwischen Freiheit und Sicherheit stellen sich wie folgt dar: „Das Recht der Freiheitsausübung kann durch sicherheitssteigernde Maßnahmen des Staates so lange und so umfassend beschränkt werden, wie es zur (Wieder-)Herstellung der ,Balance‘ von Freiheit und Sicherheit notwendig ist.“139 Allerdings ist dabei nicht berücksichtigt, dass eigentlich der Zustand, der als „ausbalanciert“ gelten soll, überhaupt nicht bestimmbar ist.140 Eine „imaginäre Mitte“ zwischen Freiheit und Sicherheit, also zwischen dem Zustand „vollkommener Freiheit“ und „absoluter Sicherheit“, müsste noch gefunden werden, wobei die Skizzierung beider Pole „in Vollkommenheit“ die Vorstellungskraft übersteigen wird.141 Bereits aus diesem Grund ist die Vorstellung oder die Forderung nach einer „Balance von Freiheit und Sicherheit“ als Trugbild zu bezeichnen. Der Hintergrund für die Verwendung dieser Metapher in der Literatur ist, dass der Gesetzgeber in seinem „rechtspolitischen Gestaltungsspielraum“ die Freiheit des einen von der Freiheit des anderen abgrenzen müsse und mithin Freiheitsgarantie und Sicherheitsvorbehalte austariere. 142 Freiheit und Sicherheit sind zwei gleichwertige Rechtsgüter oder auch gleichwertige Verfassungswerte, sie sind aber keine gleichrangigen Werte mit einem gemeinsamen Mittelwert, sodass ein Austarieren nicht möglich sein kann. Welchen Verfassungsrang Freiheit und Sicherheit zueinander im Rahmen der Verfassung der Bundesrepublik Deutschlang vorweisen, ist im Speziellen noch in einem der folgenden Kapitel zu klären. Dennoch kommt man nicht umhin, sich in der weiteren Diskussion um das rechte Verhältnis von Freiheit und Sicherheit mit den Begrifflichkeiten des „Ausgleichs“, 135 Vgl. u. a. Hillgruber, JZ 2007, S. 209, 211; zitiert nach Gierhake, Der Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit und Strafe im Recht, S. 27. 136 Zitiert nach Gierhake, Der Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit und Strafe im Recht, S. 27. 137 Baldus, KritV 2005, 364; Horn, Sicherheit und Freiheit durch vorbeugende Verbrechensbekämpfung, in: Horn (Hrsg.), Recht im Pluralismus, S. 407, 435, 439, 440; Nehring, Kriminelle und terroristische Vereinigungen im Ausland, S. 444. 138 Nehring, Kriminelle und terroristische Vereinigungen im Ausland, S. 444. 139 Theorie zitiert nach Gierhake, Der Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit und Strafe im Recht, S. 28. Vgl. auch Bielefeldt, Freiheit und Sicherheit, S. 5. 140 Gierhake, Der Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit und Strafe im Recht, S. 27. 141 Gierhake, Der Zusammenhang von Freiheit und Sicherheit und Strafe im Recht, S. 27. 142 Holoubek, Grundrechtliche Gewährleistungspflichten, S. 274. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 21 den „verfassungsrechtlichen Waagschalen“143 und insbesondere der „Balance“ immer wieder auseinanderzusetzen und im Rahmen dieser Metapher über das geeignete Maß an Sicherheit und Freiheit zu reflektieren, allerdings nur, weil sie Instrumente politischer Argumentationsstrategie im Ausbau einer neuen Sicherheitsarchitektur im vermeintlichen Kampf gegen den internationalen Terrorismus sind. Aber festgestellt werden kann jetzt bereits, dass es in der Diskussion um das Maß der Sicherheitsgewährleistung eigentlich nicht um die „Balance“ zwischen Freiheit und Sicherheit geht, denn sie existiert nicht. Im liberalen Rechtsstaat ist die Freiheit absolut und darf nur im begründeten Ausnahmefall durch Eingriffe des Staates eingeschränkt werden, wobei die Beweislast beim Staat liegt. Dies soll im zweiten Teil der Arbeit verfassungsrechtlich belegt werden. Die aktuellen Entwicklungen um den Sicherheitsgedanken. Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat? In der Literatur wird davon gesprochen, dass es spätestens seit den Anschlägen vom 11. September 2001 zu einer Art „Renaissance“ der Sicherheitsaufgabe im Rechtsstaat gekommen sei.144 Gerade im präventiven Bereich sei in den letzten Jahren eine weitere Vorverlagerung für die Annahme einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu erkennen. So bemerkt Glaeßner145 unter den Eindrücken der Terroranschläge des 11. September 2001 mit Recht, dass mit Blick auf die modernen Gefährdungslagen in Reaktion auf tatsächliche und vermeintliche Sicherheitsbedürfnisse in der Gesellschaft konstatiert werde, dass die Sicherheitskompetenz des Staates zunehmend nicht mehr nur daran gemessen werde, ob es ihm gelinge, Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu begegnen, sondern auch an seiner Fähigkeit, „präventiv Sicherheitsvorsorge“ zu leisten.146 Die Rechtsstaatlichkeit gewährleistet dem Bürger Rechtssicherheit, denn der Bürger kann aus den Rechtsvorschriften eindeutige Verhaltensregeln entnehmen und durch normkonformes Verhalten den Staat auf Distanz halten.147 Der „Präventionsstaat“ hingegen sieht sich in der Pflicht, nicht erst bei rechtswidrigem Handeln aktiv zu werden, sondern bereits „die rechtsfeindliche Gesinnung“ aufzuspüren und entsprechend zu bekämpfen“, sodass ein Handeln des Staates schon weit vor der Konkretisierung einer Gefahr legitim wäre.148 Die Konsequenz aus der Gewährleistung eines „Präventionsstaates“ wäre der Weg in einen II. 143 Hassemer, Vorgänge 2002, 10 f. 144 Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 78; Di Fabio, Risikoentscheidung im Rechtsstaat, S. 27 f.; vgl. bereits {1983: Isensee}, Grundrecht auf Sicherheit, S. 17 f., 27 ff. 145 Glaeßner, APuz B 10-11/ 2002, 3, 10 zitiert nach: Calliess, DVBl, 2003, 1096, 1099 (Fn. 47). 146 Glaeßner, APuz B 10-11/ 2002, 3, 10 zitiert von: Calliess, DVBl, 2003, 1096, 1099 (Fn. 47). 147 Huster, Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 9, 17. 148 Vgl. dazu kritisch Huster, Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, 9, 17. 1. Teil 22 „Überwachungsstaat“, denn ein Staat, der vorbeugen will, muss Gefahren bereits dort vermuten, wo tatsächlich noch keine sind.149 Sicherheit wird als Abwesenheit von Gefahren definiert wobei, nunmehr in der Literatur die Frage aufgeworfen wird, ob und, wenn ja, inwieweit Sicherheit auch die Abwesenheit von Risiken umfasst.150 In der folgenden Untersuchung soll der vermeintliche Wandlungsprozess anhand einiger Theorien aus der Literatur veranschaulicht werden. Wandlungsprozesse auf der Ebene der Sicherheitsgewährleistung So skizziert Möstl151 „einen bis heute anhaltenden Wandlungsprozess zur Sicherheitsgewährleistung“ durch den Staat.152 Dieser Wandlungsprozess vollzieht sich seines Erachtens auf drei Ebenen.153 Er sieht zunächst eine Veränderung der Sicherheitsaufgabe „auf der Ebene ihres rechtlichen und faktischen Umfelds“, was so viel bedeutet wie, dass sich der liberale Rechtstaat in einer verstärkten Konfrontation und Herausforderung hinsichtlich der Bewältigung von bis dato unbekannten Risiken und Gefahren sieht.154 Als Beispiele werden neben der neueren Form des Terrorismus sowohl die bereits bekannte Gefahr durch die organisierte Kriminalität als auch die neueren Risiken der Technik genannt. Den damit verbundenen Stellenwert der Sicherheitsaufgabe reflektierend, komme es „auf der Ebene des Verfassungsrechts“ zu einer „Wiederentdeckung der ‒ im liberalen Rechtsstaat verloren gegangenen ‒ rechtlichen Qualität der staatlichen Sicherheitsaufgabe“.155 Laut Möstl sei dabei bislang die Erschließung der Dimension der grundrechtlichen Schutzpflichten als Basis für ein „Grundrecht auf Sicherheit“ gediehen.156 Durch die ersten beiden hier wiedergegebenen Tendenzen (in den beschriebenen Ebenen „des rechtlichen und faktischen Umfelds sowie des Verfassungsrechts“) komme es schließlich „auf der Ebene des einfachen Rechts“ zu „einem tief greifenden Wandlungsprozess des überkommenen Rechts der Sicherheitsgewährleistung“.157 Dies bedeutet nichts anderes, als dass auf Gesetzesebene auf neue Gefahren reagiert werde mit Rechtfertigung aus der Entwicklung in den bereits vorangegangenen Ebenen. Letztendlich wird in dem „dreistufigen Wandlungsprozess“ nichts anderes skizziert, 1. 149 Hirsch, Auf dem Weg zum Überwachungsstaat?, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, 164. 150 Zitiert nach Calliess, Die Europäisierung der Staatsaufgabe Sicherheit unter den Rahmenbedingungen des freiheitlichen Rechtsstaats, in: Müller/Schneider (Hrsg.), Die Europäische Union im Kampf gegen den Terrorismus, 2006, S. 83, 94. 151 Möstl, Die Staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, Tübingen 2002. 152 Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 78 u. 18 ff.; vgl. bereits 1983: Isensee, Grundrecht auf Sicherheit, S. 17f. 153 Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 78 u. 18 ff.; vgl. bereits 1983: Isensee, Grundrecht auf Sicherheit, S. 17f. 154 Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 18 155 Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 18. 156 Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 18. 157 Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 18 f., 73 ff. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 23 als ohnehin schon und verstärkt seit dem 11. September 2001 zur Frage der Sicherheitsgewährleistung in einer Vielzahl von Diskussionen und Beiträgen ins Felde geführt wird. Sicherheit müsse, im Verständnis eines obersten Staatszieles, auch zulasten der Freiheit des Einzelnen bedingungslos gewährleistet werden, um die einzige und bestimmende Legitimation staatlicher Macht nicht ins Wanken zu bringen. Kernaussage ist, dass primär der Staat sich mit neuen Gefahren konfrontiert sieht, die er bislang nicht kannte. Zentrales Thema ist also zweifellos die Frage, wie mit neuen potenziellen Gefahrenquellen in einem liberalen Rechtsstaat umzugehen ist. Die Konsequenz aus der intensiven Auseinandersetzung mit der Frage nach effizienter Sicherheitsgewährleistung ‒ mit dem Fokus auf der Terrorabwehr ‒ ist, dass ein verstärktes Bedürfnis entstanden ist, die verfassungsrechtliche Qualität der staatlichen Sicherheitsaufgabe neu zu interpretieren. Diese Analyse, sei es nach Möstl158 oder diversen anderen Vertretern159, hat ihren Sinn und Zweck nicht nur darin, aufzeigen zu können, dass neue Gefahren bestehen und ein Umgang damit dem Staat zufällt, sondern vor allem primär darin, dass zunächst die Rechtfertigung der zunehmenden Beschneidung der Freiheitsrechte des Bürgers eine klare verfassungsrechtliche Legitimation findet. Der Anspruch und der Auftrag des Staates, dem Bürger Sicherheit zu gewährleisten und auf neue Risiken bzw. Gefahren effizient zu reagieren, haben sich dadurch in kürzester Zeit in eine der prominentesten Stellungen im Verfassungsrecht katapultiert. Kritisch ist an dieser Theorie vor allem zu hinterfragen, wie es durch einen möglichen neuen Stellenwert von Sicherheit zu einer „Widerentdeckung“ der rechtlichen Qualität der staatlichen Sicherheitsaufgabe kommen kann, die Möstl hier skizziert. Schließlich wird damit die verfassungsrechtliche Verankerung der Sicherheitsaufgabe unterstellt. Auf der verfassungsrechtlichen Ebene dieser Theorie bleibt jedoch offen, in welcher Form der Staat zur Gewährleistung der Sicherheit legitimiert ist. Es wird schlussendlich auf die Konstruktion der in den vergangenen Jahrzehnten herausgearbeiteten und anerkannten „grundrechtlichen Schutzpflichten“ verwiesen. Die Vorstellung, dass der Staat verfassungsrechtlich legitimierter Sicherheitsgarant sein soll, wird unterstellt. Dass diese Stellung nicht mehr deutlich zu erkennen gewesen sein oder an Qualität verloren haben soll, wird auf einen vorherrschenden „liberalen Rechtsstaat“ geschoben. Auch an dem hier skizzierten Wandlungsprozess ist die Notwendigkeit zu erkennen, die verfassungsrechtliche Legitimation eines Staates, der in Kombination mit der Gewährleistung der Freiheitsrechte seine Stellung als Sicherheitsgarant behauptet, abschließend zu klären. Vorliegend wird diese Legitimation aus dem staatstheoretischen Kontext der Entwicklung staatlicher Gewaltmonopole skizziert und als der Verfassung immanent unterstellt. Im zweiten Teil der Arbeit soll daher die Stellung der Sicherheit hinsichtlich ihres verfassungsrechtlichen objektiven Gehalts geprüft werden, um beurteilen zu können, ob ein Wandlungsprozess auf der Ebene der 158 Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 44 ff. 159 Brugger, VVDStRL 2004, 101, 130; Calliess, ZRP 2002, 1, 2, 4; Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, S. 146 ff.; Glaeßner, Sicherheit in Freiheit, 2003, S. 45; Gusy, DÖV 1996, 573 ff.; Nolte, VVDStRL 2008, 129, 132; Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Kap., Rdn. 20; Schily, zitiert in Meier, Ein Grundrecht auf Sicherheit? Merkur 2003, 174. 1. Teil 24 Sicherheitsverheißung den Anforderungen der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland standhält. Dies ist vor allem mit Blick auf einen rein objektiven Sicherheitsbegriff nur dann der Fall, wenn die Garantenpflicht des Staates zur Gewährleistung „innerer Sicherheit“ explizit der Verfassung immanent ist. Erst dann wäre auch eine Entwicklung bzw. eine Art Rückbesinnung auf eine bereits vorliegende Stellung des Staates als Sicherheitsgarant möglich und nachvollziehbar. Wandlungsprozesse auf der Ebene der „Sicherheitskultur“ Während Möstl also einen Wandlungsprozess auf der Ebene der „Sicherheitsgewährleistung“ skizziert, der versucht, auf rein objektiven Parametern begründet zu sein, haben auch andere Autoren Theorien zur Entwicklung des Sicherheitsbegriffs und in der Folge auch zur Aufgabe der Sicherheitsgewährleistung formuliert. Erwähnenswert und für die weitere Untersuchung fruchtbar ist dabei vor allem die Auseinandersetzung mit dem Gedanken über den „Wandel der Sicherheitskultur“, der eine mehr an subjektiven Parametern ausgerichtete Theorie der Entwicklung des Sicherheitsbegriffs zugrunde liegt.160 Grundlage ist also hier der Begriff der „Sicherheitskultur“, auf dem die Frage nach dem Wandel des Sicherheitsverständnisses im Staat aufbaut. Es sind die Werte, die das Sicherheitsempfinden von Staat und Bürger beeinflussen und sich letztendlich in der Sicherheitspolitik widerspiegeln.161 Auf diesem Gedanken basiert die Definition des sehr subjektiven und damit auf persönliche Empfindlichkeiten des Individuums gegründeten Begriffs der „Sicherheitskultur“. Sicherheitskultur wird als Summe der Überzeugungen, Werte und Praktiken von Institutionen und Individuen verstanden, die darüber entscheiden, was als Gefahr anzusehen ist und wie und mit welchen Mitteln dieser Gefahr begegnet werden soll.162 Warum dieser Begriff so interessant für die Analyse eines konstatierten Wandlungsprozesses des „Sicherheitsverständnisses“ bzw. der Sicherheitsgewährleistung an sich ist, wird mit Blick auf seine Entstehungsgeschichte deutlich. Die Verwendung des Begriffs „Sicherheitskultur“ geht zurück auf eine Expertengruppe, die im Auftrag der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEA) 1986 den Reaktorunfall von Tschernobyl untersuchte.163 Folglich entstand dieser Begriff unter dem Eindruck neuer greifbarer und in der Realität angekommener Gefahrenlagen, denen sich die Bevölkerung nunmehr erstmals ausgeliefert sah. Durch den „Super-GAU“ in Tschernobyl hat sich eine bis dato bewusst unterschätzte latente Gefahr in ein Schadensereignis mit nicht absehbaren Langzeitfolgen für Leib, Leben und Umwelt in die Realität katapultiert. Im Unterschied zu der hier im Fokus stehenden Gefahr terroristischer Anschläge waren die potenziellen Gefährder in der Diskussion um Atomkraftwerke und die Folgen von Reaktorunfällen konkret auszumachen. Die Betreiber dieser Anlagen sollten in die Pflicht genommen werden, um den Schutz der Bevölkerung nicht nur vor den Schä- 2. 160 Daase, APuZ 2010, 9‒16. 161 Daase, APuZ 2010, 9. 162 Zitiert nach Daase, APuZ 2010, 9. 163 Daase, APuZ 2010, 9. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 25 den, sondern vor der latenten Gefahr weitgehend sicherzustellen. Auffällig ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Diskussion über den Umgang mit neueren Gefährdungslagen zeitlich ebenfalls in das Ende der 1970er- und in die 1980er-Jahre transportiert wurde und das Thema Atomenergie (aber auch das Thema Atomwaffen im Kontext des damals noch vorherrschenden „Kalten Krieges“) argumentativ aufgegriffen worden ist.164 Erstmals wurde neben der Gefahrenabwehr auch die Risikovorsorge in die Diskussion mit einbezogen. Dies spiegelt sich auch in den Entscheidungen des BVerfG aus dieser Zeit wider, wobei es um die Frage der Genehmigung der Kernkraftwerke Kalkar und Mühlheim-Kärlich ging.165 Das BVerfG stellte fest, dass angesichts der Art und Schwere der Schäden, die aus der Kernenergie folgen können, bereits eine entfernte Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts genügen müsse, um die verfassungsrechtliche Schutzpflicht des Gesetzgebers konkret auszulösen.166 Hierin kann also bereits ein Beleg dafür gesehen werden, dass nicht erst die Gesellschaft der Gegenwart, also der letzten zwei Jahrzehnte, von zahlreichen Risiken mit nicht absehbaren Dimensionen umzingelt war, sondern dass die Frage nach einer Entwicklung zur Risikogesellschaft kein neues Thema darstellt. Diese Entwicklung bestätigt wiederum die These, dass der Begriff der Sicherheit von den die Gesellschaft bedrohenden Gefahren abhängig ist und sich in diesem Kontext widerspiegelt. Allerdings wird auch bei dieser Analyse deutlich, dass das BVerfG sich im Rahmen seiner Entscheidungen167 des Konstrukts der „grundrechtlichen Schutzpflichten“ bedient und keine Begründung bereits aus dem Wortlaut des Verfassungstextes findet. Auf den komplexen Zusammenhang zwischen der anerkannten Konstruktion der „grundrechtlichen Schutzpflichten“ und einer sich daraus legitimierenden verfassungsrechtlich begründeten Stellung des Staates als Sicherheitsgarant wird auch aus diesem Grund noch im zweiten Teil der Arbeit ausführlich eingegangen werden müssen. Nach Daase ist es in den letzten 50 Jahren hingegen nicht zu einer Wandlung oder Entwicklung gekommen, wie es in der Theorie von Möstl angedeutet ist (s. o.), sondern zu einer „von Gesellschaft und Politik gesteuerten Ausdehnung des Sicherheitsbegriffs“, wobei die Ausdehnung bildlich gesprochen in vier Dimensionen verortet wird.168 164 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 29; Di Fabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, S. 51 ff., 448‒450; weitere Nachweise nach Daase, APuZ 2010, 9, 10; Hofmann, Rechtsfragen der atomaren Entsorgung, Stuttgart 1981; Murswiek, Die staatliche Verantwortung für die Risiken der Technik, S. 80 f., 133 f.; Robbers, Menschenrecht auf Sicherheit, S. 222, 226; Roßnagel, Grundrechte und Kernkraftwerke, Heidelberg 1979; Roth-Stielow, Grundrechtsverständnis des Parlamentarischen Rates und der Grundrechtsschutz beim Betrieb von Kernkraftwerken, EuGRZ 1980, S. 386‒ 391; Sailer, Subjektives Recht und Umweltschutz, DVBl. 1976, S. 521‒532. Aktuell zum Thema „Atomwaffen“ siehe den Essay von Trähnert, Die „globale Null“ für Atomwaffen, APuZ 2010, S. 3‒8. 165 BVerfGE 49, 89 (Kalkar-Beschluss); BVerfGE 53, 30 (Mühlheim-Kärlich-Beschluss). 166 BVerfGE, 49, 89, 142. 167 BVerfGE 49, 89 (Kalkar-Beschluss); BVerfGE 53, 30 (Mühlheim-Kärlich-Beschluss). 168 Daase, APuZ 2010, 9, 10. 1. Teil 26 Während Möstl eher einen „evolutionsartigen Wandel“169 skizziert, der den ver- änderten Gefahren und Risiken geschuldet ist, versucht Daase, den Fokus mehr darauf zu richten, dass der Sicherheitsbegriff mit der Zeit immer komplexere Bereiche erfasst und mithin auch verstärkt in die Pflicht genommen wird, aber nicht nur aufgrund neuer Gefährdungs- oder Risikolagen, sondern letztendlich wegen eines sich ändernden „Sicherheits- bzw. Unsicherheitsempfindens“. Zur Verdeutlichung sind die vier Dimensionen, in die sich der Sicherheitsbegriff ausgedehnt habe, genauer zu betrachten. Die „erste Dimension“ wird als „Referenzdimension“ bezeichnet und gibt Aufschluss darüber, „wessen Sicherheit gewährleistet werden soll“.170 So wird ein Verlauf von der nationalen Sicherheit und damit der Garantie des Nationalstaates, die Sicherheit seiner Untertanen zu gewährleisten, hin zur menschlichen Sicherheit sichtbar. Dies bedeutet, dass jetzt nicht mehr nur der Schutz der Menschen vor Krieg und Gewalt garantiert werden soll, sondern dass auch die Funktionen, die ein individuelles Leben in Freiheit und Würde ermöglichen, gewährleistet werden.171 In der Folge „wird Sicherheitspolitik stärker in den Dienst menschlicher Bedürfnisse gestellt“ und der Blick u. a. auf „soziale Not, Krankheit, Armut, Arbeitslosigkeit, illegale[n] Drogen- und Waffenhandel und vieles mehr“ gelenkt.172 Die Skizzierung des Wandels des Sicherheitsbegriffs korrespondiert in weiten Teilen inhaltlich mit den hier vorangegangenen Untersuchungen zur Entwicklung des Begriffs der Sicherheit unter historischen und staatstheoretischen Aspekten (s. o.). Während also im Rahmen der „Referenzdimension“ eine Ausdehnung des Sicherheitsbegriffs vom Staat zur Gesellschaft bis hin zum Individuum festzustellen ist, ist die „Sachdimension“ des Sicherheitsverständnisses davon abhängig, „in welchem Problembereich der Politik Sicherheitsgefahren festgestellt werden“.173 So wird eine Entwicklung von der militärischen bis hin zur ökologischen Sicherheit gesehen.174 Auch hier wird deutlich, dass die Aufgabe der Sicherheitsgewährleistung sich um ein vielfaches facettenreicher in den vergangenen Jahrzehnten ausdifferenziert hat. Wurde zu Beginn noch der Staat an sich militärisch geschützt, entwickelten sich mit Wohlstand und überwiegenden Wegfall von äußeren Bedrohungen neue Problemkreise. Die sogenannte „Wohlstandsgesellschaft“ musste sich in den 1970er- und 1980er-Jahren u. a. mit Ölkrise, Smog und Atomanlagen auseinandersetzen. Hierauf hat die Politik reagiert, neue Wege der Sicherheitsgewährleistung beschritten und sich mithin in der Pflicht gesehen, dem neuen Unsicherheitsgefühl der Bevölkerung entgegenzutreten. Mit einer dritten Dimension, der „Raumdimension“, wird die geografische Erweiterung des Sicherheitsbegriffs bezeichnet.175 Hier geht es vor allem um die Frage, ob Sicherheit sich lediglich auf das eigene Staatsgebiet bezieht oder ob es vielmehr bei 169 Lammer, Wie weit reicht das Sicherheitsversprechen des Staates?, S. 315ff. 170 Daase, APuZ 2010, 9, 10. 171 Daase, APuZ 2010, 9, 10 f. 172 Zitiert nach Daase, APuZ 2010, 9, 10. 173 Daase, Wandel der Sicherheitskultur, APuZ 2010, 9, 11. 174 Daase, Wandel der Sicherheitskultur, APuZ 2010, 9, 11 f. 175 Daase, Wandel der Sicherheitskultur, APuZ 2010, 9, 12. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 27 globalen Sicherheitsproblemen auch globaler Lösungen bedarf. Eine Beschränkung auf das Staatsgebiet steht dabei im Gegensatz zu dem Begriff der „globalen Sicherheit“176, die einen erheblichen Schritt weiter geht und noch keine institutionellen Träger gefunden hat. Lediglich die Vereinten Nationen (VN) sind in diesem Kontext für die globale Sicherheit in Anspruch zu nehmen, allerdings sind die Kompetenzen nicht nur beschränkt, was zu einem Hindernis bei der Umsetzung in die Praxis führt, sondern auch Kompetenzüberschneidungen (z.B. mit NATO, OSZE oder EU), und Organisationsdefizite erschweren die Umsetzung verbindlicher Zuständigkeiten. Letztendlich steckt die geschilderte „Raumdimension“ noch in einem Anfangsstadium, indem zwar internationale Organisationen an der Umsetzung internationaler Sicherheitsgewährleistung arbeiten, eine globale Sicherheit aber noch keinen institutionellen Träger gefunden hat.177 Die letzte, die „vierte Dimension“ wird als „Gefahrendimension“ bezeichnet, da es hier vorwiegend um die Frage geht, „wie das Problem konzeptualisiert wird, auf das die Sicherheitspolitik antworten soll“.178 Letztendlich bedeutet dies mit Blick auf die Ausdehnung des Sicherheitsbegriffs der drei bereits erwähnten Dimensionen nichts anderes, als dass für die ursprünglich bewährte Gefahrenabwehr nunmehr neue Konzepte gefunden werden mussten, um dem Unsicherheitsbedürfnis Abhilfe zu leisten. Damit steht die neue Option der Risikovorsorge zur Sicherheitsgewährleistung im Raum. Ursachen für eine weitere Ausdehnung des Sicherheitsbegriffs sind auch nach dieser Theorie neue oder neu wahrgenommene Bedrohungsszenarien. Ein wesentlicher Aspekt ist hier die fortschreitende Globalisierung in Verbindung mit schnell voranschreitendem technischem Fortschritt. Daase erläutert hierzu zusammenfassend und abschließend, dass die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, transnationaler Terrorismus, organisierte Kriminalität, Umweltzerstörung und viele andere Probleme neue internationale und globale Sicherheitsrisiken darstellen, denen allen gemeinsam ist, dass sie relativ unbestimmt sind. Genau diese Unbestimmtheit potenziert aber das Gefühl der Bedrohung, auf das der Staat durch ein neues Verständnis von Sicherheitsgewährleistung reagiert. Da sich aber der Sicherheitsbegriff in der Vergangenheit auf konkrete Gefahren konzentriert hat, muss bereits hier eine Weiterentwicklung auf der Ebene der Sicherheitspolitik stattfinden, die letztendlich in einer erheblichen Ausdehnung des Verständnisses von Sicherheitsgewährleistung mündet. Im Ergebnis kommt es tatsächlich zu einer starken Ausdehnung des Unsicherheitsverständnisses auf noch Ungewisses, d. h., existenzielle Gefahren geraten in den Blick, die noch keine sind, aber die Möglichkeit haben, in Zukunft zu solchen zu werden.179 Die Sicherheitspolitik sieht sich damit jetzt in der Handlungspflicht, Gefahren bereits zu identifizieren, bevor sie sich überhaupt als tatsächliche Bedrohung oder als konkrete Gefahr manifestieren können. 176 Daase, Wandel der Sicherheitskultur, APuZ 2010, 9, 13. 177 Daase, Wandel der Sicherheitskultur, APuZ 2010, 9, 13. 178 Daase, Wandel der Sicherheitskultur, APuZ 2010, 9, 14. 179 Daase, APuZ 2010, 9, 14. 1. Teil 28 Im Ergebnis besagt das Argument von Daase, dass die Wahrnehmung dessen, was als Gefahr angesehen wird, von einem sich stetig verstärkenden Sicherheitsbedürfnis der Gesellschaft und dem sich beständig ausweitenden Sicherheitsversprechen des Staates geprägt sei, woraus sich ein Wandel der Sicherheitskultur ergebe, der sich an der sukzessiven Erweiterung des Sicherheitsbegriffs ablesen lasse.180 An den hier skizzierten vier Dimensionen des Sicherheitsbegriffs kann also der Wandel des Sicherheitsverständnisses gemessen werden. Er kann als Parameter zur Auslotung der Sicherheitskultur verstanden werden. Deutlich wird dabei auch, dass eine vermeintliche „Balance“ zwischen Freiheit und Sicherheit letztendlich dann nicht mehr gewährleistet werden kann, wenn das Verständnis von Sicherheit sich in den hier angeführten vier Dimensionen bis auf ein Höchstmaß weiter ausdehnt, es sei denn, auch das Verständnis von Freiheit bleibt proportional dazu ebenfalls erhalten. Dem stehen jedoch offensichtlich Bedenken entgegen, insbesondere wenn in der aktuellen Sicherheitsdebatte der Anspruch erhoben wird, dass Freiheit zugunsten der Sicherheit zurücktreten müsse. Häufig wird nämlich argumentiert, dass der redliche Bürger sich vor neuen Sicherheitsgewährleistungsmaßnahmen gerade nicht zu fürchten brauche, da sie ihn nicht tangieren könnten und er zum anderen geradezu in der Pflicht stehe, zum Schutz aller im Staat in seinen individuellen Rechten zurückzutreten.181 Ob auf der Ebene des einfachen Rechts tatsächlich diese Befürchtungen belegt werden, soll im Folgenden an der konkreten Frage des Wandels des Gefahrenbegriffs und damit des Gefahrenabwehrrechtes an sich dargestellt und aufgearbeitet werden. Wandlungsprozesse auf der Ebene des Gefahrenabwehrrechts. Der Gefahrenbegriff im Polizeirecht des liberalen Rechtsstaates. Hinweise auf einen gangbaren Weg zum Präventionsstaat? Nicht nur das Polizeirecht, sondern auch das Strafrecht sind jeweils Teile der Gewährleistung von „innerer Sicherheit“.182 Insbesondere können sie mit Blick auf ihre zeitliche Komponente differenziert werden. Auf der einen Seite befindet sich die „Prävention“, d. h. die Verhütung und Abwehr von zukünftigen oder bereits andauernden, gegenwärtigen Verstößen gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung, und auf der anderen Seite die „Repression“, also die Verfolgung und Ahndung bereits abgeschlossener sanktionsbewehrter Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung, d. h. Straftaten und Ordnungswidrigkeiten.183 Wird von der Bedrohung der Bevölkerung, z. B. durch terroristische Anschläge gesprochen, und folgt man dem Bedürfnis, dieser Bedrohung möglichst frühzeitig entgegentreten zu können, so bedient man sich in der Regel primär der Instrumente der Prävention. Im Kern ist das Vorgehen gegen drohende terroristische Gewalttaten vor allem ein Problem der Gefahrenab- 3. 180 Daase, APuZ 2010, 9, 14 f. 181 Vgl. u. a. Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2007. 182 Vgl. dazu Götz, HStR Bd. IV, Rdn. 14 f. 183 Zitiert nach Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 147. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 29 wehr und damit gegenständlich dem Polizeirecht im Schwerpunkt zuzuordnen.184 Hinzu kommt, gerade mit Blick auf die aktuelle Terrorismusbekämpfungsdebatte, dass polizeiliche Maßnahmen „Gradmesser“ in der Ambivalenz von Freiheit und Sicherheit sein können und damit zum Mittelpunkt politischer, medialer, aber auch wissenschaftlicher Debatten darüber werden, welche polizeilichen Maßnahmen (noch) insbesondere und letztendlich mit der Menschenwürde gemäß Art. 1 Abs. 1 GG vereinbar sind185 Daher ist es insgesamt für die Frage nach der Stellung und den Umfang der zu gewährleistenden Sicherheit maßgebend, welchen Weg die Gefahrenabwehr im Kontext der aktuellen Terrorismusbekämpfung eingeschlagen hat. Kostruktion und Legitimation eines Präventionsstaates auf der Ebene des Gefahrenabwehrrechts Prävention wird im Kontext der aktuellen Terrorismusbekämpfung zur „primären Stoßrichtung der Sicherheitsaufgabe“, da jegliche Aufgaben der Sicherheitsgewährleistung darauf gerichtet sein werden, eine Verletzung und Schädigung des zu schützenden Rechtsguts von vornherein zu verhindern.186 Hier ist nicht mehr das klassische Gefahrenabwehrrecht gemeint, sondern eine weitergehende Vorverlagerung in einen „vorpräventiven“ Bereich, der womöglich nicht mehr mit den Grundsätzen des klassischen Polizeirechts korrespondiert. Es wird der Vorwurf erhoben, dass es aktuell in der Frage nach den Aufgaben und Befugnissen der Polizei auf dem Gebiet der „inneren Sicherheit“ mehr um die Konstruktion und Legitimation eines „Präventionsstaates“ gehe als um die Bewahrung des im liberalen Rechtsstaat verwirklichten Konzepts des Polizeirechts, welches mit Gefahrenprognosen aufgrund vorhandenen Alltagswissens arbeitet, denen wiederum vorhersehbare Kausalverläufe zugrunde liegen müssen.187 Dem ist insoweit zuzustimmen, als die Rechtfertigung eines jeden Eingriffs in die Freiheit des Bürgers grundsätzlich darin besteht, dass es aus staatlicher Sicht eine tatsächliche bzw. zumindest gegenwärtig oder unmittelbar bevorstehende Gefahr abzuwehren gilt. Der Staat steht im Rahmen der Wahrung der „öffentlichen Sicherheit und Ordnung“ auch in der gesetzlichen Pflicht, drohende oder bestehende Gefahren so gut wie möglich von seinen Bürgern abzuwenden. Die zuvor analysierte staatstheoretische Entwicklung des Sicherheitsbegriffs hat gezeigt, dass bereits der Wunsch nach Sicherheit bzw. der Wunsch nach einem freiheitlich geprägten Leben in Sicherheit, nach der regulativen Idee eines Gesellschaftsvertrages, die Daseinsberechtigung des Staates begründet.188 Woraus sich aus dieser Existenzberechtigung des Staates auch weitergehend eine Gaa) 184 Kötter, Pfade des Sicherheitsrechts, S. 106. 185 Möllers, Öffentliche Sicherheit und Gesellschaft, JBöS SB 9, S. 43. 186 Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 148. 187 Schoch, Abschied vom Polizeirecht, VVDStRL 2004, 347, 350. Vgl. dazu auch ausführlich Trute, Die Verwaltung 2003, 501, 504 ff. 188 Vgl. ausführlich oben Kapitel B.II.; Limbach, AnwBl 2002, 454.; vgl. auch die These Krings: „Sicherheit als Grundlage von „Herrschaftsverträgen“ in: Krings, Grund und Grenzen grundrechtlicher Schutzansprüche, 2003. 1. Teil 30 rantenstellung zur Gewährleistung „innerer Sicherheit“ verfassungsrechtlich gründet, wird erst im zweiten Teil der Arbeit Gegenstand der Untersuchung sein. Es wird jedoch mit Blick auf den geschichtlichen Hintergrund zunächst gedanklich vorausgesetzt, dass das gesellschaftliche Zusammenleben und die Unterwerfung des Einzelnen in ein rechtliches Gefüge dem Zweck dient, dem Staat die Bürde der Sicherheitsgewährleistung aufzuerlegen, um in Freiheit gemeinsam leben zu können. Somit ist die Gefahrenabwehr im Speziellen Ausdruck für das geworden, was im Rahmen dieses ureigenen und grundlegenden „Gesellschaftsvertrages“, den Bürger und Staat miteinander eingegangen sind, gewährleisten soll. Denn „innere Sicherheit“ ist in einem großen Teil in Prävention zu finden.189 Zu hinterfragen ist nicht nur, welche Inhalte von der „inneren Sicherheit“ umfasst werden, sondern auch welche Ausgestaltung sie erfahren hat. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Gefahrenschwelle, an der die Schutzpflichten einsetzen, nicht für alle grundrechtlichen Rechtsgüter einheitlich ist.190 Sie hängt nicht allein von der Qualität des gefährdeten Rechtsguts ab, sondern auch von rechtlichen und tatsächlichen Faktoren anderer Art, insbesondere von der Intensität der Gefahr, von den möglichen Mitteln der Gefahrenabwehr und von der Rechtseinbuße, die der staatliche Schutzeingriff bewirken kann.191 Diese Aspekte sollen an der Entwicklung des Polizeirechts, und damit konkret anhand des eigentlichen Gefahrenbegriffs, im Folgenden verdeutlicht werden. Die polizeiliche Generalklausel als Handlungslegitimation Nachdem das Preußische Oberverwaltungsgericht in seinem sogenannten „zweiten Kreuzberg-Urteil“192 klargestellt hatte, dass „die Fürsorge für die öffentliche Wohlfahrt sowie die Förderung und Erhöhung des Gemeinwohls nicht Aufgabe der Polizei sei“193, hat der auf Gefahrenabwehr beschränkte Polizeibegriff des liberalen Rechtsstaates seine bis heute nachdrückliche Anerkennung gefunden.194 Das Polizeirecht in der Bundesrepublik Deutschland ist im Laufe der Zeit maßgebend dadurch geprägt worden, dass den Polizeibehörden im Kern die Aufgabe der Gefahrenabwehr gesetzlich zugewiesen worden ist. Bereits das Preußische Polizeiverwaltungsgesetz vom 1. Juni 1931 beinhaltet die uns heute noch gegenwärtige polizeiliche Generalklausel, und auch nach dem Zweiten Weltkrieg hat diese Formulierung des § 14 PrPVG fast wörtlich Eingang in das Polizeirecht der Länder gefunden.195 In der Regel beinhaltet die polizeiliche Generalklausel als Handlungslegitimation das Vorliegen einer „konkreten“ Gefahrenlage“.196 Gefahr ist das (bei ungehindertem Geschehensablauf) Beaa) 189 Götz, HBStR Bd. IV, § 85 Rdn. 14. 190 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 37. 191 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 37. 192 PrOVGE 9, 353, Neuabdruck: DVBl. 1985, 219, Neuabdruck: VBlBW 1993, 27. 193 PrOVGE 9, 353, Neuabdruck: DVBl. 1985, 219, Neuabdruck: VBlBW 1993, 27. 194 Schoch, VVDStRL 2004, 347. 195 Schoch, VVDStRL 2004, 347, 349. 196 Schoch, Polizei- und Ordnungsrecht, in: Schmidt-Aßmann/Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Kap. Rdn. 84; Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 51. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 31 vorstehen eines schädigenden Ereignisses für ein Rechtsgut.197 Eine polizeiliche Maßnahme zum Zweck der Gefahrenabwehr hat sich bei Annahme oder tatsächlichem Vorliegen einer solchen konkreten Gefahr gegen bestimmte Personen zu richten, nämlich die Verursacher der Gefahr, die potenziellen Störer.198 Im Kern wird dadurch ein für den Rechtsstaat fundamentales staatstheoretisches und verfassungsrechtliches Konzept verwirklicht, das einerseits auf die klassischen Staatszwecke von Freiheit und Sicherheit zurückverweist199 und andererseits die rechtsstaatliche Begrenzung staatlicher Macht im Verfassungsstaat verwirklicht, und es insoweit um den Schutz „vor“ dem Staat geht.200 Das Polizeirecht ist also auf den Schutz klar bestimmbarer Rechtsgüter fixiert, auf die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und trägt damit immer mit Blick auf den jeweiligen Einzelfall zur rechtsstaatlichen Bestimmtheit und Begrenzung der polizeilichen Befugnisse bei.201 Die maßgebliche Idee des Rechtsstaates ‒ Bestimmtheit und Vorhersehbarkeit sowie gesetzliche Begrenzung staatlicher Eingriffe ‒ ist verwaltungsrechtlich gesichert, im Konfliktfall schützen letztendlich die Grundrechte.202 Von der Gefahrenabwehr zur Gefahrenvorsorge? Wenn bisweilen davon auszugehen war, dass Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit das Polizeirecht in seinen jeweiligen landesrechtlichen Ausformungen geprägt haben und dem Ausgleich zwischen Freiheit und Sicherheit Rechnung trugen, so geht es doch aktuell in der Frage nach Aufgaben und Befugnissen der Polizei auf dem Gebiet der „inneren Sicherheit“ mehr um die Rechtfertigung der Konstruktion und Legitimation eines „Präventionsstaates“.203 Fokus im Recht der inneren Sicherheit ist nunmehr auch der „vorausschauende“ Schutz „durch“ den Staat, was insbesondere die Entwicklung im Polizeirecht von der Gefahrenabwehr zur Gefahrenvorsorge zumindest im Ansatz erkennen lässt. Schon vor dem Auftreten konkreter Gefahren soll die Polizei aktiv tätig werden.204 Diese Tendenz wird durch einige wesentliche Änderungen im Gefahrenabwehrrecht vor allem seit den letzten zwei Jahrzehnten deutlich.205 Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 wurden zum Zweck der Enttarnung potenzieller Attentäter im Schwerpunkt zunächst also Maßnahmen im Rahmen der Gefahrenabwehr bb) 197 Schoch, Polizei- und Ordnungsrecht, in: Schmidt-Aßmann/Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Kap. Rdn. 84. 198 Hoffmann-Riem, ZRP 2002, 497, 499; dazu ausführlich: Schoch, Polizei- und Ordnungsrecht, in: Schmidt-Aßmann/Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Kap. Rdn. 124 ff. 199 Schoch, VVDStRL 2004, 347, 349, mit Verweis auf Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 3 ff.; Robbers, Menschenrecht auf Sicherheit, S. 27 ff. 200 Schoch, VVDStRL 2004, 347, 349. 201 Trute, Die Verwaltung 2003, 501 f. 202 Zitiert nach Schoch, VVDStRL 2004, 347, 350, der in diesem Zusammenhang noch unterstreicht: „Die regulative Idee der Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft findet im liberalen rechtsstaatlichen Denken des klassischen Polizeirechts seinen Ausdruck.“ 203 Schoch, VVDStRL 2004, 347, 349 204 Schoch, VVDStRL 2004, 347, 352. 205 Vgl. bereits Denninger, KJ 1988, 1 ff. 1. Teil 32 getroffen. Insbesondere muss hier das Stichwort „Schläfer“206 fallen, denn um das Aufspüren genau dieser Personen ging es. Insbesondere deshalb, weil gerade nach der Identifizierung der Attentäter von New York und Washington klar wurde, dass diese sich unbehelligt, weil unauffällig, zuvor in Deutschland aufgehalten hatten. Einer nicht zu fassenden oder gar zu personalisierenden Bedrohung sollte fortan mit effizienten Mitteln im Vorfeld zu begegnen sein. Dementsprechend wird es als „Paradigmenwechsel“ bezeichnet, dass im „Recht der inneren Sicherheit“ der Schutz „durch“ den Staat immer mehr in den Vordergrund rücke und damit auf praktischer Ebene, nämlich des Polizeirechts, eine Entwicklung von der „Gefahrenabwehr“ zur „Gefahrenvorsorge“ deutlich zu sehen sei.207 Der Ausbau präventiver Rasterfahndung208, Schleierfahndung209 und umfassender Videoüberwachung wurden in das Polizeirecht der Länder mittlerweile eingeführt, um sich konkret auf Terroristen einzustellen, die die neuen Technologien für ihre Kommunikation und Organisation nutzen, aber auch, um den kriminellen Möglichkeiten entgegenzuwirken, die offene Grenzen in Europa mithin ebenfalls bieten.210 Es wird konstatiert, dass das Leitbild des „Präventionsstaates“ zunehmend Einzug in unser Polizeirecht halte.211 Die modernen Polizeigesetze der Länder212 sagen z. B. ausdrücklich, dass die Polizei neben ihrer klassischen Aufgabe der Abwehr konkreter Gefahren auch die Aufgabe hat, Straftaten zu verhüten sowie für die Verfolgung künftiger Straftaten vorzusorgen.213 Nach ursprünglicher Gesetzeslage sollte die Polizei zur Gefahrenabwehr erst mit dem Vorliegen einer konkreten Gefahr und zur Strafverfolgung mit der Annahme eines konkretisierbaren Tatverdachts wegen einer „begangenen“ Straftat tätig werden; das sogenannte Vorfeld, „der Handlungsraum vor konkreter Gefahr und konkretisierbarem Tatverdacht“, war sowohl dem Verfassungsschutz, dem Amt für den Militärischen Abschirmdienst als auch dem Bundesnachrichtendienst vorbehalten.214 Mittlerweile verlagert sich die Arbeit der Polizeibehörden auf die „Analyse und Bekämpfung ab- 206 „Der Ausdruck ,Schläfer‘ stammt ursprünglich aus dem nachrichtendienstlichen Bereich und bezeichnet Personen, die sich über einen längeren Zeitraum legal und möglichst unauffällig in einem Land aufhalten, sich in ihrem Umfeld integrieren, um schließlich auftragsgemäß eine nachrichtendienstlich interessante Tätigkeit auszuüben.“ Zitiert nach Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 170, mit weiteren Ausführungen dazu. 207 Schoch, VVDStRL 2004, 347, 350. 208 BVerfGE 115, 320 ff.; Baden-Württemberg: § 40 PolG, Bayern: Art. 44 PAG, Berlin: § 47 ASOG, Brandenburg: § 46 PolG, Bremen: § 36i PolG, Hamburg: § 23 GesDatVPol, Hessen: § 26 HSOG, Mecklenburg-Vorpommern: § 44 SOG, Niedersachsen: § 45a Nds.SOG, Nordrhein-Westfalen: § 31 PolG, Rheinland-Pfalz: § 38 POG, Saarland: § 37 PolG, Sachsen: § 47 SächsPolG[3], Sachsen-Anhalt: § 31 SOG, Schleswig-Holstein: § 195a LVwG, Thüringen: § 44 PAG. 209 BVerfGE 120, 378 ff. 210 Stegner, Im Zweifel für die Freiheit, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 151, 159. 211 Horn, Sicherheit und Freiheit durch vorbeugende Verbrechensbekämpfung, in: Horn (Hrsg.), Recht im Pluralismus, Festschrift für Schmitt Glaeser, S. 435 ff.; Denninger, KJ 2002, 467, 471; Kniesel, ZRP 1996, 482 f. 212 So z. B.: § 1 Abs. 4 HSOG; § 1 Abs. 1 PolG NW; § 1 Abs. 1 S. 3 POG RP; weitere Nachweise in: Schoch, VVDStRL 2004, 347, 352 Fn. 35. 213 Zitiert nach Schoch, VVDStRL 2004, 347, 352 214 Kniesel, ZRP 1996, 482. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 33 strakter Risiken“, um bereits dem Gefahreneintritt zuvorzukommen.215 Allerdings ist die Konstruktion der Gefahrenvorsorge nicht einer Entwicklung im Gefahrenabwehrrecht geschuldet, die erst mit einer globalen Terrorismusbedrohung in Erscheinung getreten wäre, sie ist vielmehr in einem ganz anderen Kontext zum Tragen gekommen. So entstammt der Gedanke der „Vorsorge“ dem Umweltrecht, denn technischnaturwissenschaftlicher Unsicherheit und ihrer rechtlichen Bewältigung musste mit neuen Mitteln entgegengetreten werden.216 Daher wird in der Literatur auch davon gesprochen, dass das Polizeirecht in ein Risikodenken verfalle, wie es eigentlich nur dem Umweltrecht vorbehalten sei.217 Der Risikobegriff im Kommen? Der Konflikt um eine, wie bereits erörterte, vermeintliche „Balance“ zwischen Freiheit und Sicherheit im Kontext der Debatte um die Gewährleistung von mehr „innerer Sicherheit“ verlangt an diesem Punkt eine „Präventionsorientierung“, weil das Polizeirecht partiell die Form eines „Risikoverwaltungsrechts“ annehmen würde und damit letztendlich auch „der Mensch als Risiko“ im Fokus der Gefahrenabwehr stünde.218 Nunmehr agiert die Polizei mittlerweile bereits weit im Vorfeld der Gefahrenvorsorge und könnte sich damit tatsächlich bereits vom „Reaktionsmuster des liberalen Verfassungsstaates“ gelöst haben.219 Risiko lässt sich als Sachlage definieren, in der bei ungehindertem Ablauf eines Geschehens ein Zustand oder ein Verhalten „möglicherweise“ zu einer Beeinträchtigung von Rechtsgütern führt.220 Damit unterscheidet sich der Risikobegriff vom Gefahrenbegriff insbesondere dadurch, dass bei der Annahme einer Gefahr die „hinreichende Wahrscheinlichkeit“ eines Schadenseintritts vorausgesetzt wird.221 Der Begriff des Risikos verfügt hingegen über keine weiteren Einschränb) 215 Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 330, mit Verweis auf Grimm, KritV 1986, 38, 39, 44. 216 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 75 f. 217 Pitschas, DÖV 2002, 221, 224, 229 f.; Trute, Die Verwaltung 2003, 501, 502; Horn, Sicherheit und Freiheit durch vorbeugende Verbrechensbekämpfung, in: Horn (Hrsg.), Recht im Pluralismus, S. 407, 414. 218 Trute, Hans-Heinrich, Gefahr und Prävention in der Rspr. zum Polizei- und Ordnungsrecht, S. 503; Denninger, Polizeiaufgaben, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, Kap. E Rdn. 29 ff. 219 So bereits: Kniesel, ZRP 1996, 482, Anhaltspunkte dafür sind: Anti-Terror-Paket 1: Abschaffung des Religionsprivilegs, Einführung strafrechtlicher Bestimmungen über die Bildung einer terroristischen Vereinigung im Ausland, § 129 b StGB; das Anti-Terror-Paket 2 wurde durch das am 1. Januar 2002 in Kraft getretene „Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz) umgesetzt (vgl. Gesetz vom 09.01.2002, BGBl. I, S. 361) und beinhaltet eine Kompetenzerweiterung für die Befugnisse des Bundesamts für Verfassungsschutz, des Militärischen Abschirmdienstes, des Bundesnachrichtendienstes, des Bundesgrenzschutzes und des Bundeskriminalamtes. Häufig wird das Terrorismusbekämpfungsgesetz auch als „Otto-Katalog“ bezeichnet, vgl. Düx, ZRP 2003, 189 ff. Im Polizeirecht der Länder: Ausweitung polizeilicher Befugnisse bei der offenen und verdeckten Datenerhebung, die Erleichterung des Datenaustausches zwischen den Behörden und der Ausbau der Rasterfahndung. 220 Zitiert nach Calliess, DVBl 2003, 1098, 1099. 221 Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, § 3, Rdn. 111. 1. Teil 34 kungen. Es war bereits in den 1980er-Jahren eine „Risikowahrnehmung“ zu verzeichnen, in der Szenarien technischer Bedrohung sowie Umweltzerstörung thematisiert und mit dem Begriff der „Risikogesellschaft“ umschrieben wurden.222 Der Anspruch an die Sicherheitsgewährleistung dehnt sich aus bzw. schreitet stetig voran. Im gleichen Zug können konkrete Gefahrenverursacher nicht mehr ausgemacht werden, sodass der Begriff des Störers, gegen den sich eine polizeiliche Maßnahme primär zu richten hat, teilweise obsolet wird. Die neueren Maßnahmen der Terrorismusbekämpfung zielen nicht mehr nur darauf ab, die Freiheitsrechte eines ausgemachten Störers oder eines Verursachers einer Gefahrenquelle, wie z. B. des Betreibers einer gefährlichen Anlage, zu begrenzen, um Gefahren zu vermeiden oder einzudämmen. Sie zielen nun vielmehr darauf ab, mögliche Gefährder bereits im Vorhinein zu finden, um dann beobachten zu können, ob sie in absehbarer Zukunft zu einer tatsächlichen Bedrohung werden. Das freie Individuum, der einzelne Bürger, der nach der freiheitlichen Grundordnung lebt, wird letztendlich zum eigentlichen Risiko. Individuelle Freiheit birgt Risiken, die durch die aktuelle Terrorismusdebatte teilweise überzeichnet in das Bewusstsein des Bürgers projiziert wurden. Nach Ansicht von Thiel kommt es zu einem erstaunlichen Blickwinkelwechsel seitens des Bürgers, da er im Wege der Redlichkeitsbekundung den Staat bei der Erfüllung seiner Sicherheitspflicht unterstützt, ohne Adressat belastender Eingriffsmaßnahmen werden zu müssen.223 Denn wer nichts zu verbergen habe, der lasse die Veröffentlichung seines privaten Rückzugsraumes freiwillig geschehen, während bei allen anderen die Privatheit als individueller Geheimbereich nicht schützenswert sei.224 In der Literatur gibt es Stimmen, die noch einen Schritt weiter gehen und mit einem „neuen“ Verständnis zur Erfüllung der Aufgaben der Gefahrenabwehr zeigen, wohin dies letztendlich führen kann und nach ihrer Auffassung auch zwangsläufig muss; sie geben entsprechende praktische Anregungen zur Bekämpfung des Terrorismus.225 Hier kommt nicht die Sorge auf, dass neue Präventionsmaßnahmen durchaus auch das Übermaßverbot verletzen könnten, sondern es wird die Ansicht vertreten, dass die „unilaterale“ Einräumung von Rechtssubjektivität und „gut gemeinter Verhältnismäßigkeit letztendlich von „potenziellen terroristischen Feinden“ als „dekadente Schwäche“ interpretiert und entsprechend beantwortet werden könne.226 Depenheuer steht in dieser Diskussion für eine Art „Feindgefahrenabwehrrecht“ ein und fordert neben bereits bekannten Optionen, wie „Rasterfahndung“, „Onlinedurchsuchung“ oder „Videoüberwachung“ auch „präventive Sicherungsverwahrung“, „rechtsstaatlich domestizierte Folter“ und „sonstige Maßnahmen der Internierung potenziell gefährlicher Personen“.227 Er stellt teilweise bereits zur Diskussion, ob der Rechtsstaat 222 Kötter, Pfade des Sicherheitsrechts, 174. 223 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 202. 224 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 202. 225 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2007. 226 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2007. 227 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2007; Denninger, Prävention und Freiheit, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 85, 95 f. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 35 auch denjenigen Menschenwürde und rechtsstaatliche Garantien zuerkennen dürfe, die diese „mit Füßen treten und verachten“ würden, da diese Verhaltensweise letztendlich ein erhebliches Sicherheitsrisiko darstelle, weshalb die verfassungsrechtliche Abwägung von Sicherheitsbedürfnissen und Freiheitsansprüchen auch anders ausfallen könne.228 Soweit sich die Polizeibehörde jedoch „in der Situation der Ungewissheit“ hinsichtlich Sachverhalt und Kausalitätsverlauf befindet, geht es lediglich um die Bekämpfung von Risiken.229 In diesem Falle kann die Polizeibehörde aber keine Handlungslegitimation herleiten, da die polizeiliche Generalklausel hierfür keinen Raum lässt.230 Die Folge sind die vermehrte Arbeit an neuen Gesetzen, um dieser Handlungsunfähigkeit entgegentreten zu können; dies geschieht jedoch immer zulasten der Grundrechte. Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendienst und die Eröffnung des neuen Terror-Abwehrzentrums Ein Instrument zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus im präventiven Bereich ist die Schaffung gemeinsamer Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendienst. Damit kommt es zum einen zu einer Ausweitung der informationellen Befugnisse von Polizei und Nachrichtendienst und zum anderen gleichzeitig zu einer intensiven Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden auf informationellem Gebiet.231 Noch Ende 2004 wurde gemeinsam von Bund und Ländern in Berlin ein gemeinsames „Terrorabwehrzentrum“ (GTAZ) eingerichtet.232 Damit sollte als Konsequenz aus den Anschlägen in New York und Washington dauerhaft sichergestellt werden, dass alle relevanten Informationen der „beteiligten Sicherheitsbehörden“ und ihre professionelle Aus- und Bewertung gebündelt werden.233 Beteiligte Sicherheitsbehörden sind das Bundesamt für Verfassungsschutz, das Bundeskriminalamt, der Bundesnachrichtendienst, der Generalbundesanwalt, die Bundespolizei, das Zollkriminalamt, das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, der Militärische Abschirmdienst, die Landesämter für Verfassungsschutz und die Landeskriminalämter.234 Es handelt sich folglich um eine gemeinsame Kooperations- und Kommunikationsplattform von 40 nationalen Behörden aus dem Bereich der „inneren Sicherheit“. Nach Angaben des Bundesamts für Verfassungsschutz erfolgte die Einrichtung des GTAZ vor dem Hinaa) 228 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2007; Denninger, Prävention und Freiheit, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 85, 95 f. 229 Trute, Die Verwaltung 2003, 501, 505. 230 Trute, Die Verwaltung 2003, 501, 505. 231 Vgl. dazu ausführlich Stubenrauch, Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendienst, S. 18 ff. 232 Vgl. Informationen auf der Homepage des Bundesamts für Verfassungsschutz: http://www.verfassungsschutz.de/de/arbeitsfelder/af-islamismus-und-islamistischer-terrorismus/gemeinsames-terrorismusabwehrzentrum-gtaz (eingesehen am 22.11.2014). 233 234 Vgl. dazu Homepage des Bundesamts für Verfassungsschutz: http://www.verfassungsschutz.de/de/ arbeitsfelder/af-islamismus-und-islamistischer-terrorismus/gemeinsames-terrorismusabwehrzentrum-gtaz (eingesehen am: 22.11.2014). 1. Teil 36 tergrund einer verstärkten Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus, wobei die Terroranschläge in den USA am 11. September 2001 durch „al-Qaida“ eine Zäsur darstellten, die sich erheblich auf die Sicherheitsstruktur in Deutschland und der internationalen Staatengemeinschaft insgesamt auswirkt habe.235 Am 1. Dezember 2006 wurde vom Deutschen Bundestag, übrigens gegen das Votum der Oppositionsfraktionen, gemäß Art. 1 GDG (Gemeinsame-Dateien-Gesetz) das „Gesetz zur Errichtung gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder (Antiterror-Dateien-Gesetz)“ (ATDG) beschlossen und am 23. Dezember 2006236 in Kraft gesetzt. Gemäß § 1 Abs. 1 ATDG führen das Bundeskriminalamt, die in der Rechtsverordnung nach § 58 Abs. 1 des Bundespolizeigesetzes bestimmte Bundespolizeibehörde, die Landeskriminalämter, die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, der Militärische Abschirmdienst, der Bundesnachrichtendienst und das Zollkriminalamt (beteiligte Behörden) beim Bundeskriminalamt zur Erfüllung ihrer jeweiligen gesetzlichen Aufgaben zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland eine gemeinsame, standardisierte, zentrale Antiterrordatei. Nach der amtlichen Begründung zum GDG237 ist es Ziel, angesichts der Bedrohung durch den internationalen Terrorismus, den Informationsaustausch zwischen Polizei und Nachrichtendienst durch die Nutzung moderner Informationstechnologien zur Gewinnung und zum Austausch von Erkenntnissen zu verbessern. In diesen Maßnahmen, die durch das ATDG und das GTAZ legitimiert werden, kommt zum Ausdruck, dass sich eine Aufweichung des Trennungsgebotes abzeichnet. So ist aufseiten der Polizei mithilfe der letzten sicherheitspolitischen Neuerungen in Form der Terrorismusbekämpfungsgesetze, die die Aufgaben und Informationsbeschaffungsbefugnisse der Geheimdienste erweitert haben, und des Hinzutretens des GTAZ und der Antiterrordatei eine entsprechende Tendenz zu erkennen, denn nun gelangen die Polizeibehörden an geheimdienstlich erlangte Informationen, die sie im Rahmen ihrer begrenzten rechtsstaatlichen Kompetenzen so nicht bekommen hätten. Es ist damit zu einer Erweiterung der Ermittlungsbefugnisse der Polizei gekommen. Überspitzt könnte hier bereits unterstellt werden, dass sich daraus geheimpolizeiliche Züge entwickelt haben und gleichzeitig keine wirkungsvolle demokratische Rechenschaftspflicht gegenüber dem Bürger besteht. Präventive „Online-Durchsuchung“ und präventive Rasterfahndung auf der Ebene der Risikovermeidung? Es wird befürchtet, dass das „ewige Thema“238 der Zuordnung von Freiheit und Sicherheit bereits entschieden sei, wenn durch einen gesteigerten Ausbau der polizeilibb) 235 Vgl. dazu Homepage des Bundesamts für Verfassungsschutz: http://www.verfassungsschutz.de/de/ arbeitsfelder/af-islamismus-und-islamistischer-terrorismus/gemeinsames-terrorismusabwehrzentrum-gtaz (eingesehen am: 22.11.2014). 236 BGBl 2006/I, S. 3409. 237 BT 16/2950, S. 12 ff. 238 Hetzer, StraFo 2005, 318. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 37 chen Kompetenzen im Vorfeld des Anfangsverdachts eine „präventive Exekution“239 des unbekannten potenziellen Attentäters angestrebt wird. Diese Befürchtung wird vor allem im Kontext des novellierten BKAG240 geäußert, insbesondere die Zuständigkeit des Bundeskriminalamts sei hierfür ein Indiz. Aber auch die präventive Rasterfahndung stellt für diese Argumentation eine Angriffsfläche dar. Hierzu gehört die Diskussion um die sogenannten „Initiativermittlungen“, welche dann zum Tragen kommt, wenn es darum geht, Anhaltspunkte für eine Straftat, die noch nicht die Schwelle eines Anfangsverdachts erreicht, durch weitere Informationen zu verifizieren (Datenübermittlung).241 Die Präventive „Online-Durchsuchung“ im Sinne der §§ 20 k, 20 l Abs. 1 BKAG Konkret anzusprechen ist in diesem Kontext die Ermächtigungsgrundlage für die sogenannte „Online-Durchsuchung“ gemäß § 20 k BKAG und die „Quellen-Telekommunikationsüberwachung“ gemäß § 20 l Abs. 2 BKAG. Dem Bundeskriminalamt wird demnach gestattet, unter bestimmten Voraussetzungen durch den Einsatz technischer Mittel, d. h. durch entsprechende Programme, Daten aus informationstechnischen Systemen zu erheben, um terroristische Gefahren abzuwehren und entsprechende Straftaten zu verhüten. Die Novelle erfuhr insgesamt viel Kritik, insbesondere wegen einer befürchteten Gefährdung der Kompetenzenverteilung zwischen Bund und Ländern,242 aber auch, weil das Gesetz als Modell und Vorlage für die gesetzlichen Regelungen der Länder insbesondere über die Einführung der „Online-Durchsuchung“ und der „Quellen-Telekommunikationsüberwachung“ gesehen wurde.243 Das BKA-Gesetz ist mit seinen Reformen am 1. Januar 2009 trotz vieler Gegenstimmen in Kraft getreten. Die „Online-Durchsuchung“ auf der Grundlage des BKA-Gesetzes soll Terrorismus bekämpfen, indem sie im Vorfeld bereits mögliche Anschlags- Pläne ausfindig macht. Es handelt sich damit um eine Maßnahme zur Abwehr schwerwiegender Gefahren und nicht zur Strafverfolgung. Sie soll nur dann eingesetzt werden, wenn andere Mittel und Ermittlungsmöglichkeiten des BKA nicht ausreichen, um Attentatspläne offenzulegen und die Hintermänner zu identifizieren.244 Das BVerfG hatte bereits in seiner Entscheidung vom 27. Februar 2008 die Vorschrift zur Online-Durchsuchung im Verfassungsschutzgesetz Nordrhein-Westfalen (1) 239 Hetzer, StraFo 2005, 318, 319. 240 Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten, eingef. m. W. v. 1. 1. 2009 durch G v. 25. 12. 2008 (BGBl. I, 2008, S. 3083). Vgl. BT Drs. 16/9588, S. 14. 241 Vgl. Stock, in: FS Hilger, S. 247 ff.; kritisch dazu: Stellungnahme des deutschen Anwaltsvereins zum Entwurf eines Gesetzes zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das BKA (BT Drucks. 16/10121) http://anwaltverein.de/downloads/Stellungnahmen08/SN49.pdf?PHPSESSI D=a234812720b87493a1e3b291a4e80ab4 (abgerufen am 15.09.2008). 242 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 334. 243 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 334. 244 Vgl. dazu Informationen des BMI: http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/FAQs/DE/Themen/Sicherheit/Datenschutz/Online_Durchsuchungen.html (abgerufen am 18.08.2012) 1. Teil 38 zu bewerten.245 Das Gericht hat hohe Hürden für den staatlichen Zugriff errichtet und dabei im Ergebnis vor allem die Linie der Erwägungen zum Bestimmtheitsgebot und zur Verhältnismäßigkeit solcher Maßnahmen verlängert.246. Bereits 1983 hatte das Bundesverfassungsgericht im sogenannten „Volkszählungsurteil“ festgestellt, dass das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit gemäß Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG unter den modernen Bedingungen der Datenverarbeitung den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraussetzt.247 Folglich ergibt sich aus dem „Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit“ gleichzeitig auch ein Recht auf „informationelle Selbstbestimmung“, sodass jeder Mensch frei über die Preisgabe und Verwendung seiner Daten entscheiden kann.248 Wenn die Gesetzgeber im Bund und in den Ländern den Sicherheitsbehörden den verdeckten „Online-Zugriff “ auf private Rechner ermöglichen, sind sie seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts angehalten, nicht nur das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zu berücksichtigen, sondern auch das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung, und zwar unabhängig davon, ob es für die Installation der Überwachungssoftware erforderlich ist, in die Wohnung der Zielperson einzudringen oder nicht.249 Die präventive Rasterfahndung Auch die präventive Rasterfahndung250, normiert in den Polizeigesetzen der Länder, hat sich auf eine Ebene begeben, auf der die Schwelle eines Anfangsverdachts noch nicht erreicht ist und durch weitere Informationen quasi erst gefunden werden muss. Unmittelbar nach den Anschlägen vom 11. September 2001 wurden aufgrund eines eigens dafür erstellten Rasters junge männliche Studenten mit muslimischem Glauben, einem technischen Studiengang und regen Reiseaktivitäten zunächst in das Visier der Strafverfolgungsbehörden genommen, obwohl sie ansonsten völlig unauffällig waren und nicht im Verdacht standen, eine Straftat begangen zu haben.251 Das Instrument der präventiven Rasterfahndung ist damit weitestgehend ein Ermittlungsinstrument geworden, das sich erheblich auf unbeteiligte Dritte ausdehnt. (2) 245 BVerfGE 120, 247 ff.BVerfG NJW 2008, 822 ff. 246 Vgl. ausführlich dazu Eifert, NVwZ 2008, 521ff. 247 BVerfGE 65, 1. 248 Vgl. Rux, Wie viel muss der Rechtsstaat wissen?, in: Huster/Rudolph (Hrsg), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 208, 213 f. 249 Vgl. BVerfGE 120, Rux, Wie viel muss der Rechtsstaat wissen?, in: Huster/Rudolph (Hrsg), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 208, 220. 250 Baden-Württemberg: § 40 PolG, Bayern: Art. 44 PAG, Berlin: § 47 ASOG, Brandenburg: § 46 PolG, Bremen: § 36i PolG, Hamburg: § 23 GesDatVPol, Hessen: § 26 HSOG, Mecklenburg-Vorpommern: § 44 SOG, Niedersachsen: § 45a Nds.SOG, Nordrhein-Westfalen: § 31 PolG (Gegenstand der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts), Rheinland-Pfalz: § 38 POG, Saarland: § 37 PolG, Sachsen: § 47 SächsPolG, Sachsen-Anhalt: § 31 SOG, Schleswig-Holstein: § 195a LVwG, Thüringen: § 44 PAG. 251 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 242. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 39 Dies widerspricht den Grundsätzen der herkömmlichen Arbeit der Gefahrenabwehr, da nicht nur ein erheblicher Eingriff in das Datenschutzrecht der unwissentlich „gerasterten“ Person stattfindet, sondern sie gleichzeitig zumindest für eine gewisse Zeit zum potentiellen „Störer“ deklariert wird. Die präventive polizeiliche Rasterfahndung der beispielhaft in § 31 PolG NW geregelten Art ist mit dem durch Beschluss vom 4. April 2009252 vom Bundesverfassungsgericht benannten „Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung“, welches sich aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG ableitet, nur vereinbar, wenn eine konkrete Gefahr für hochrangige Rechtsgüter wie den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder für Leib, Leben oder Freiheit einer Person gegeben ist.253 Das Gericht hat damit entschieden, dass im Vorfeld der Gefahrenabwehr eine solche Rasterfahndung dementsprechend ausscheidet. „Denn ohne die Begrenzung auf das Vorliegen einer konkreten Gefahr ist nicht mit verfassungsrechtlich hinreichender Bestimmtheit ermittelbar, unter welchen Bedingungen Daten für den Einzelfall benötigt werden. Wäre Bezugspunkt der Rasterfahndung etwa eine allgemeine Terrorismusgefahr und würde diese somit zum Bezugspunkt der Konkretisierung der Art der Daten, die von der Polizei benötigt werden, wäre eine nahezu grenzenlose Ermächtigung geschaffen. Es fehlten jegliche Anhaltspunkte für die Prüfung, ob die zu erhebenden Daten, für den Einzelfall benötigt werden. Dies würde verfassungsrechtliche Bestimmtheitsanforderungen verletzen.“254 Das Gericht verdeutlicht, dass es sich um einen erheblichen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung handle, weil eine Vielzahl privater und vertraulicher Informationen der betroffenen Person erfasst würden und zu einem Persönlichkeitsbild von der zuständigen Behörde zusammengefügt werden könnten.255 Der betroffenen Person könne es dadurch passieren, häufiger Objekt polizeilicher Ermittlungen und in der Folge in der Öffentlichkeit „stigmatisiert“ zu werden.256 Ein Fazit Das Bundesverfassungsgericht hat das Ausmaß der präventiven Telekommunikationsüberwachung ebenso begrenzt wie auch die Voraussetzungen der Rasterfahndung enger gesteckt. Diese Entscheidungen zeigen an, dass die Polizeibehörden in Zukunft die Bedrohungslage erheblich konkretisieren müssen, um den Einsatz der entsprechenden Methoden zu rechtfertigen. Im Gefahrenabwehrrecht steht „das finale Ziel der Herstellung eines gefahrenfreien Status quo“ im Vordergrund und gerade nicht „das Ziel der Herstellung eines risikofreien Status quo“.257 III. 252 BVerfGE 115, 320 ff. 253 BVerfGE 115, 320 ff. 254 BVerfGE 115, 320, 366. 255 BVerfGE 115, 320, 351. 256 BVerfGE 115, 320, 351. 257 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 74. 1. Teil 40 Sicherlich erfordern komplexe Bedrohungslagen auch entsprechende Erforschungsmaßnahmen. Für die neue terroristische Bedrohungslage gibt es aber keine entsprechende „Wissensbasis“, die geeignet wäre, die Bedrohung auch einzuordnen.258 Auch die Suche nach Parallelen zwischen der Risikodiskussion im Gefahrenabwehrrecht und der rechtlich geregelten Situation im Umweltrecht ist zum Scheitern verurteilt. Wie bereits angesprochen, entstammt der Vorsorgegedanke dem Umweltrecht und dient der Bewältigung technisch-naturwissenschaftlichen Unsicherheiten, insbesondere, wie diesen zu begegnen ist.259 Der Vorsorgegrundsatz ist eine in Art. 20 a GG260 normierte Staatszielbestimmung. Ein Vergleich vermag deshalb nicht zu überzeugen, weil „vorsorgende“ Betätigungen nicht der Gefahrenabwehr zugeordnet werden können.261 Im Bereich der präventiven Terrorismusbekämpfung sind sowohl die Beteiligten, also insbesondere Täter und Opfer, als auch Ort und Tatzeit sowie die Frage, ob z. B. überhaupt ein Anschlag geplant ist, völlig unklar. Im Umweltrecht hingegen gibt es eine „strukturelle“ Ungewissheit bei der Erstellung einer Prognose über die „Schadenswahrscheinlichkeit und „Schadensnähe“ bestehender Risiken.262 Auch die potenziellen Gefahrenverursacher, z. B. in Form von Anlagenbetreibern, sind konkret bestimmbar und auf einen kleinen Kreis in der Ermittlung potenzieller Gefahren reduzierbar. Dennoch sind die Bestrebungen, durch neue Gesetze dem herkömmlichen Gefahrenbegriff eine Erweiterung zukommen zu lassen oder entsprechende Handlungsmöglichkeiten auszudehnen, aktuell stark präsent. Mit der Frage nach mehr Sicherheitsgewährleistung im Kontext der Bedrohung durch internationale terroristische Zellen wird dem Polizeirecht aktuell ein „mehrdimensionaler Anpassungsbedarf “ unterstellt und dabei der Fokus auf den Aufgabenbereich der präventiven Verbrechensvorbeugung gerichtet.263 Das klassische Polizeirecht arbeitet mit Gefahrenprognosen, die auf Alltagswissen oder fachwissenschaftlichen Erkenntnissen und auf den entsprechenden Kausalverläufen basieren.264 Im Gegensatz zum klassischen Begriff der Gefahrenabwehr konnte für den Begriff der Prävention noch kein konkreter rechtlicher Rahmen geschaffen werden.265 Andererseits wird auch die Auffassung vertreten, dass sich „präventionsorientierte Vorfeldtätigkeit“ der Polizei dogmatisch ganz oder in Teilen der Gefahrenabwehr zuordnen lasse.266 258 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 66. 259 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 75. 260 Art. 20 a GG wurde durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 in die Verfassung aufgenommen, BGBl. I, S. 3146. 261 Vgl. zu dieser Auseinandersetzung ausführlich Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 75 ff. 262 Middel, Innere Sicherheit und präventive Gefahrenabwehr, S. 331 f.; vgl. ausführlich dazu Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 75 ff. 263 Pitschas, Innere Sicherheit zwischen Gefahrenabwehr und kriminalpräventiver Risikovorsorge, DöV; vgl. Trute, Gefahr und Prävention in der Rspr. zum Polizei- und Ordnungsrecht, S. 501. 264 Trute, Gefahr und Prävention in der Rspr. zum Polizei- und Ordnungsrecht, S. 501. 265 Trute, Gefahr und Prävention in der Rspr. zum Polizei- und Ordnungsrecht, S. 501. 266 Götz, Allg. Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl. 2001, Rdn. 86, 88, 504, m. w. Nachw.; Württemberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, Rdn. 122 a. C. Sicherheitsverständnisse im Wandel des 21. Jahrhunderts 41 Es ist also fraglich, ob „polizeiliche Kriminalprävention“ oder auch „präventionsorientierte Vorfeldtätigkeit“ der Polizei dogmatisch ganz oder in Teilen tatsächlich der Gefahrenabwehr zugeordnet werden kann bzw. sich noch im rechtlichen Rahmen des Polizeirechts bewegt und damit von der Intention des Polizeirechts gedeckt ist. Klar ist zunächst nur, dass das klassische Polizeirecht sich an der Abwehr von konkreten und abstrakten Gefahren für bestimmte Rechtsgüter orientiert, sich aber nunmehr von den herkömmlichen Aufgaben und Befugnissen entfernt, um sich kontinuierlich in der Bewältigung diffuser Gefahrenlagen und Risiken zu versuchen, die mit den herkömmlichen „klassischen polizeirechtlichen Denkfiguren“, wie der konkreten und abstrakten Gefahr, der Zurechnung zu einem Störer und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinsichtlich des Eingriffs, nicht zu fassen sind.267 Der Gefahrenbegriff ist ein „zentrales rechtsstaatliches Element des klassischen Polizeirechts“ und dient nicht nur zur Einordnung einer Gefahrenlage, sondern auch der Eingrenzung polizeilichen Handelns.268 So trägt der Gefahrenbegriff letztendlich zur rechtsstaatlichen Bestimmtheit und Begrenzung polizeilicher Befugnisse bei. Dahingegen sind Risiken und vage prognostizierte Gefahrenlagen nicht unter dem klassischen Gefahrenbegriff zu subsumieren. Dies führt lediglich zu einer Entgrenzung bzw. Überdehnung des klassischen Gefahrenbegriffs und damit im gleichen Zuge zu einer Erosion der rechtsstaatlichen Prinzipien polizeilichen Handelns. Das neue, vermeintlich gesteigerte Sicherheitsbedürfnis führt zu einem wiederum neuen Verständnis der Sicherheitsgewährleistung bzw. einem „Wandel der Sicherheitsaufgabe“269, wobei diese Situation nicht von der Verpflichtung entbindet, eine verfassungsrechtliche „Einhegung“ der neuen Aufgaben und Befugnisse vorzunehmen.270 Ohne diese „Einhegung“ der neuen Aufgaben und Befugnisse271 wird das Polizeirecht in Teilen immer mehr die Struktur eines „Risikoverwaltungsrechts“272 annehmen, in dem der Mensch als der entscheidende Risikofaktor im Fokus steht.273 267 Schulze-Fielitz, Nach dem 11. September, in: FS Schmitt Glaeser 2003, 407 ff.; Horn, Sicherheit und Freiheit durch vorbeugende Verbrechensbekämpfung ‒ der Rechtsstaat auf der Suche nach dem rechten Maß, in: Hans-Detlef Horn (Hrsg.), Recht im Pluralismus. Festschrift für Walter Schmitt Glaeser zum 70. Geburtstag, Berlin 2003, S. 435 ff.; Wächter, Die aktuelle Situation des Polizeirechts, JZ 2002, S. 854, 855 f.; Denninger, Freiheit durch Sicherheit?, StV 2002, 96 ff.; vgl. weitere Nachweise dazu bei Trute, Gefahr und Prävention in der Rspr. zum Polizei- und Ordnungsrecht, S. 501, Fn. 5. 268 Trute, Gefahr und Prävention in der Rspr. zum Polizei- und Ordnungsrecht, S. 503. 269 Trute, Gefahr und Prävention in der Rspr. zum Polizei- und Ordnungsrecht, S. 503; Denninger, Polizeiaufgaben, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, Kap. E Rdn. 29 ff. 270 Denninger, Polizeiaufgaben, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, Kap. E Rdn. 29 ff. 271 Denninger, Polizeiaufgaben, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, Kap. E Rdn. 29 ff. 272 Trute, Gefahr und Prävention in der Rspr. zum Polizei- und Ordnungsrecht, S. 503. 273 Trute, Gefahr und Prävention in der Rspr. zum Polizei- und Ordnungsrecht, S. 503. 1. Teil 42 Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? Ein Überblick mit politischen und philosophischen Ansätzen Das Phänomen des Terrorismus im Allgemeinen nach juristischen Maßstäben zu definieren und zu analysieren, erhebt einen Anspruch, der so nicht gestellt werden kann. Eine allgemeingültige, weltweit anerkannte Definition von Terrorismus gibt es nicht, obwohl Terrorismus ein Problem darstellt, welches den ganzen Erdball überzieht. Dennoch muss hier ein Ansatz gefunden werden, da sich die neuerlichen Maßnahmen im vergangenen Jahrzehnt vor allem aus dem nach den Anschlägen vom 11. September 2001 erlassenen Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz vom 09.01.2002274) legitimieren. Vorüberlegungen: Terrorismus als Ausdruck gesellschaftlicher und politischer Konfliktsituationen Terrorismus ist neben seinen grundsätzlichen Ausformungen ein Stoff, der sich durch Auswirkung und Einwirkung der jeweiligen Parteien aufeinander formt und individualisiert. Dadurch erhält er eine ganz eigene Dynamik. Terrorismus ist maßgeblich bestimmt von politischen und geschichtlichen Hintergründen und angetrieben von vermeintlichen Idealen, Vorstellungen und Negativerfahrungen der Protagonisten. Das Gesicht des Terrors kann sich gegenüber einem Staat oder einer Werteordnung in Form von Minderheitenrevolte, Widerstandskampf, Guerillakrieg275 oder in einem die Staatsführung bekämpfenden Terrorismus offenbaren ‒ bis hin zu bürgerkriegs- ähnlichen Zuständen. D. I. 274 BGBl. 2002 I, S. 361. 275 Whitaker, David J., zitiert nach Elter, Die RAF und die Medien, in: Kraushaar (Hrsg.), Die RAF und der linke Terrorismus: „Terrorismus wird oftmals mit Guerillakampf verglichen, vermischt oder sogar gleichgesetzt. Das ist nicht sonderlich verwunderlich, weil sich Guerillas häufig derselben Taktiken (Mordanschläge, Geiselnahmen, Bombenattentate […] etc.) zu denselben Zwecken bedienen. […] Jedoch […] gibt es fundamentale Unterschiede zwischen den beiden. ,Guerilla‘ z. B. bedeutet in einem weithin akzeptierten Sprachgebrauch eine zahlenmäßig größere Gruppe bewaffneter Individuen, die als militärische Einheit operiert, feindliche militärische Kräfte angreift und die Gebiete erobern und halten will […], während sie gleichzeitig eine gewisse Form der Souveränität oder Kontrolle über ein definiertes geografisches Areal und seine Bevölkerung ausübt. Terroristen hingegen fungieren nicht offen als bewaffnete Kampfeinheiten, versuchen nicht Gebiete zu erobern oder zu halten, achten sorgsam darauf, sich nicht mit feindlichen militärischen Truppen in eine offene Feldschlacht zu verstricken und üben auch nur selten direkte Kontrolle oder Souveränität über ein Territorium oder seine Bevölkerung aus“ http://www.bpb.de/geschichte/deutsche-geschichte/geschichteder-raf/49218/definition-von-terrorismus (eingesehen am 02.01.2013). D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 43 Es ist dem zuzustimmen, wenn Terrorismus, ob nun „alter“ oder „neuer“ Prägung, als grundsätzlicher Ausdruck gesellschaftlicher und internationaler Konfliktund Problemlagen verstanden wird.276 Die Philosophie hinter dem Terror, soweit man sie als solche überhaupt bezeichnen kann, ist damit vielschichtig und der Antrieb, zu terroristischen Handlungen zu greifen, um ein Weiteres facettenreich. Auch ist nicht jegliche Form des Terrorismus in der Vergangenheit letztendlich auch Terrorismus geblieben. Hauptgrund für das Fehlen einer allgemeingültigen Definition ist, dass nicht alle Gruppierungen, die terroristisch gehandelt haben, letztendlich auch terroristische Vereinigungen geblieben sind. In der Vergangenheit stellten sich nämlich als Haupthindernis für die Beantwortung der Frage, was eigentlich Terrorismus ist, folgende Problemstellungen: Sind Befreiungsbewegungen von einer Terrorismusdefinition ausgenommen? Ist eine Beschränkung auf terroristische Kerndelikte notwendig oder hinderlich? Sind der Staatsterrorismus und der die Staatsführung bekämpfende Terrorismus gleich zu behandeln? Und bedarf es einer Abgrenzung des Terrorismus vom „bewaffneten Konflikt“?277 Die Hauptprobleme dieser Abgrenzungsfragen liegen nicht im juristischen, sondern eigentlich im politischen Bereich.278 Das Phänomen des Terrorismus im neuen Jahrtausend Richtig ist sicherlich, dass die Formen des Terrorismus des 21. Jahrhunderts andere sind als die bereits da gewesenen. Dies bezieht sich jedoch im Kern nur auf den Anlass, die Ausgestaltung und insbesondere die Tatausführung. Die Intention, Motivation und Ideologie des Terrorismus sind in ihrem Ursprung jedoch vergleichbar. Immer wieder wird in Diskussionen zur neuen Terrorbedrohung eingeworfen, dass der aktuelle Terrorismus z. B. nicht mit dem der RAF, der ETA oder der IRA zu vergleichen sei. Dies mag hinsichtlich der lokalen Orientierung der Terroristen richtig sein. Die wesentlichen Unterschiede zum Terrorismus in der Bundesrepublik, insbesondere dem der 1970er-Jahre durch die Rote Armee Fraktion (RAF) u. a., werden in diesem Kapitel noch herausgestellt werden, wobei auch hier der Vollständigkeit halber noch anzumerken sei, dass sich bereits die Strukturen des Terrorismus der RAF und der „Bewegung 2. Juni“ von denen der baskischen Euskadi ta Askatasuna (ETA) und der nordirischen Irish Republican Army (IRA) ebenfalls unterscheiden. Sowohl bei den Aktivitäten der ETA als auch der IRA handelte es sich um Gewalttaten ethnischer Minderheiten, die autonomistische und separatistische Ziele verfolgten, wohingegen insbesondere die RAF in dem hoch industrialisierten Staat Bundesrepublik Deutschland im Wege eines sozialrevolutionären Wandels eine radikale Änderung des Gesellschaftssystems anstrebte279. II. 276 Schneckener, Warum lässt sich Terrorismus nicht besiegen?, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 25. 277 Netz, Die Strafbarkeit ausländischer terroristischer Vereinigungen, S. 15, m. w. Nachw. 278 Netz, Die Strafbarkeit ausländischer terroristischer Vereinigungen, S. 47, m. w. Nachw. 279 Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 45. 1. Teil 44 Auch hinsichtlich des Rekrutierungspotenzials sowie der Bereitschaft des Einzelnen, den vermeintlichen Märtyrertod zu sterben, mag es sich aktuell um neue Dimensionen handeln. Vorauszuschicken ist zumindest jetzt schon, dass Terrorismus grundsätzlich ein Ausdruck gesellschaftlicher und internationaler Konflikt- und Problemlagen ist.280 Er ist insofern „kein Fremdkörper in einer Gesellschaft“, sondern die Antwort auf und die Folge von politischen und sozialen Entwicklungen.281 In welcher Art und Weise das Phänomen des Terrorismus seit Beginn des neuen Jahrtausends seine Ausgestaltung gefunden hat und welche Parallelen zu bereits bekannten terroristischen Organisationen gezogen werden, wird in diesem Kapitel thematisiert werden. Begriff des Terrorismus In der Literatur findet man eine Vielzahl von Ansätzen, um Terrorismus in einer Allgemeindefinition zu bestimmen Dies ist sicherlich auch den verschiedenen Ausformungen von Terrorismus im Laufe der Zeit geschuldet. Es gab in der Geschichte des Terrorismus nicht nur Varianten in der Intention, Gruppierung und Herkunft der Täter, sondern es waren auch die unterschiedlichsten geschichtlichen, politischen und religiösen Aspekte für die jeweilige Form des Terrorismus auslösende Grundideologie zur Bekämpfung eines Staates oder einer global orientierten Grundordnung, die sich die Täter zu eigen machten, maßgebend. Eine Eingrenzung auf eine absolute Definition wird also folglich insbesondere durch die verschiedensten Formen der Mittel und Ziele sowohl in religiöser als auch politischer Hinsicht (wobei diese häufig ineinander verschwimmen) erheblich erschwert.282 Dennoch bedarf es einer konkreten Definition dessen, was unter Terrorismus zu verstehen ist. Dies ergibt sich bereits mit Blick auf das Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus vom 9. Januar 2002 (Terrorismusbekämpfungsgesetz) sowie teilweise auf die zahlreichen auch darauf zurückzuführenden Gesetzesänderungen, insbesondere neuester Zeit. Als exponiertes Beispiel sei hier § 4 a Abs. 1 BKAG zu nennen, wonach ausweislich des Satzes 1 das Bundeskriminalamt die Aufgabe der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus in konkreten Fällen wahrnehmen kann. Der Versuch einer erfolgreichen Bekämpfung des terroristischen Bedrohungspotenzials in seiner neuen Dimension setzt aber auch auf internationaler Ebene eine möglichst präzise definitorische Eingrenzung des Terrorismusbereichs als Vorbedingung zur Schaffung grenzübergreifend wirksamer Rechts- und Eingriffsgrundlagen voraus.283 1. 280 Zitiert nach Schneckener, Warum lässt sich Terrorismus nicht „besiegen“?, in: Huster (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 25. 281 Zitiert nach Schneckener, Warum lässt sich Terrorismus nicht „besiegen“?, in: Huster (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 25. 282 Vgl. ausführlich Storck, Terrorismus: Erscheinungsformen, Entstehungsbedingungen und Verläufe, S. 8, zitiert nach Laqueur, Postmodern Terrorism, in: Foreign Affairs, September/Oktober 1996, S. 24 283 Zitiert nach v. Bubnoff, NJW 2002, 2672. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 45 Ein historischer Ansatz Der sprachliche Ursprung wird auf die Französische Revolution zurückgeführt, auf das régime de la terreur, welches die Gewaltherrschaft Robespierres und des Direktoriums (Le Directoire) bezeichnete.284 Das Bild des „Terrors“ war von der Zielrichtung noch ein anderes als das uns bekannte. Der Terror dieser Zeit war ein „planmäßiges“ und „zielorientiertes“ Mittel zur Durchsetzung und Erhaltung des neu errichteten revolutionären Staates,285 wohingegen sich heute die Bedrohung durch den Terrorismus durchgängig in Handlungen manifestiert, die durch Privatpersonen gegen den Staat ausgeführt werden. Im Wandel der Zeit wechselte der Begriff des Terrors also sein Gesicht. Hatte er seit der Französischen Revolution, bis hin zum „Nazi-Terror“ und dem Terror Stalins, noch die „staatliche Schreckensherrschaft“ verkörpert, so wandelte sich sein Abbild in den 1960er- und 1970er-Jahren zu einem Instrument vielfältiger Gruppierungen, die gewaltbereit gegen den Staat agierten, um ihre Ziele durchzusetzen und in der Öffentlichkeit Aufmerksamkeit für ihre Beweggründe zu erlangen.286 Definitionsansätze Basis einer jeden Definition von Terrorismus, dies wird sich im Folgenden zeigen, ist es, dass Terrorismus immer ein Prinzip verfolgt, nämlich Angst zu verursachen, zu schüren oder aufrechtzuerhalten.287 Terrorismus ist die Anwendung von Gewalt oder die Androhung von Gewalt, beabsichtigt, um Panik in einer Gesellschaft zu säen, die Regierung zu schwächen oder zu stürzen oder einen politischen Wechsel herbeizuführen.288 Terrorismus kann zudem in einem sogenannten „Dreierschema“289 erfasst werden. Maßgeblich ist diese Konstruktion einer Terrorismusdefinition im Rahmen der Analyse der sozialrevolutionären Form des Terrorismus des 20. Jahrhunderts entstanden.290 Der Terrorismus bedient sich häufig zur Eingrenzung seines Aktivitätsradius einer relativ gewaltfreien Gesellschaft. Denn diese ist nicht mit täglicher Gewalt konfrontiert und reagiert auf terroristische Gewaltakte oder deren Androhung weitaus sensibler als eine Gesellschaft, die mit häufigen Übergriffen und Willkür zu kämpfen hat.291 Auf der ersten Stufe bedient sich die terroristische Vereinigung also eines Gewaltaktes oder der Drohung mit einem solchen. Auf der zweiten Stufe folgt eine emotionale Reaktion auf die geschaffene Bedrohung oder auf den durchgeführten Gewaltakt. Auf dieser zweiten a) b) 284 Vgl. Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 32.; Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 44 f. m. w. Nachw. 285 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 32; Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 44. 286 Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 32. 287 Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 46. 288 Storck, Terrorismus: Erscheinungsformen, Entstehungsbedingungen und Verläufe, S. 8, zitiert nach Laqueur, Postmodern Terrorism, in: Foreign Affairs, September/Oktober 1996, S. 24. 289 Walter, Terror and Resistance. A Study of Political Violence, S. 7; Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 46. 290 Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 46. 291 Vgl. dazu Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 46. 1. Teil 46 Stufe baut dann letztendlich die reaktive Verhaltensweise des Staates auf, die den Zweck des Schutzes der Gesellschaft verfolgt. Zusammenfassend entstand folgende Kernthese: “Regardless of its political orientation, the first element of the terror process, in a logical as well as chronological sense, is the specific act or violence, which induces a general psychic act of fear, which in turn produces typical patterns of reactive behavior.”292 In dieser These kommt deutlich der entscheidende psychologische Aspekt des Spiels mit der Angst in der Gesellschaft zum Tragen, der auch als impulsgebende und einzige durchschlagende Waffe des Terrorismus bezeichnet werden kann.293 Die freiheitlich orientierte Gesellschaft wird mit einem Schlag gezwungen, sich mit ihrer Verletzlichkeit auseinanderzusetzen. Ihr wird bildlich gesprochen ein Spiegel vorgehalten und auf drastische Weise die Kehrseite der freiheitlichen Grundprinzipien, auf denen ihre Ordnung aufbaut, vorgehalten und gleichzeitig das Bild eines dem vorangegangenen Gewaltakt vermeintlich hilflos ausgesetzten Staates vermittelt, der nicht in der Lage sei, seine Bürger adäquat zu schützen. Damit einher geht ein gesteigertes Bedürfnis der Gesellschaft nach mehr Sicherheit. Die staatliche Ordnung wird vermeintlich vor ihren Bürgern als handlungsunfähig demaskiert. Geht man gedanklich im Rahmen dieser „Drei-Stufen-Theorie“ zur Terrorismusdefinition einen Schritt weiter, erhält man nicht nur eine Umschreibung dessen, was Terrorismus zu sein vermag, sondern auch einen konkreten Ansatz, welche Ziele Terrorismus durch staatliches Handeln als Reaktion auf die Androhung oder Durchführung von Gewaltakten gegen die Bevölkerung tatsächlich erreichen kann. Terrorismus in der Vergangenheit der Bundesrepublik Deutschland Die Bundesrepublik Deutschland hat sich bereits vor mehr als drei Jahrzehnten mit dem Thema der Abwehr terroristischer Bedrohungen auseinandersetzen müssen. Im Unterschied zur international geprägten Aktivität des Terrorismus des 21. Jahrhunderts stand die Bundesrepublik im Fokus der terroristischen Übergriffe. Dennoch waren die Ziele global orientiert, denn die aus studentischem Protest entstandene Bewegung APO 68 (Außerparlamentarische Opposition), aus der sich später die RAF (Rote Armee Fraktion) herausbildete und in ihrer Radikalität abspaltete, übte aus einer neomarxistischen Sicht Fundamentalkritik an der „bürgerlichen Demokratie“ und an ihrer „kapitalistischen Warenwelt“ mit dem Ziel, dem Kapitalismus weltweit einen Schlag zu versetzen, um sich der „imperialistischen Herrschaft“ zu entledigen und die notleidenden ausgebeuteten Massen der Dritten Welt letztendlich zu befreien.294 Die Terrorismusbedrohung in der Bundesrepublik ist im Schwerpunkt in den1970er-Jahren zu verorten. Sie ging von einer linksextremistisch orientierten Gruppe aus, die unter der Bezeichnung „Baader-Meinhof-Bande“ verfolgt wurde und die sich später selbst als RAF in der Öffentlichkeit bekannt machte.295 Insgesamt dau- 2. 292 Walter, Terror and Resistance. A Study of Political Violence, S. 7. 293 Vgl. auch Storck, Terrorismus: Erscheinungsformen, Entstehungsbedingungen und Verläufe, S. 9. 294 Storck, Terrorismus: Erscheinungsformen, Entstehungsbedingungen und Verläufe, S. 43. 295 Kötter, Pfade des Sicherheitsrechts, S. 85. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 47 erte der „bewaffnete Kampf “ der RAF fast 28 Jahre, und in dieser Zeit wurden durch ihre Hand 34 Menschen getötet.296 Ziel der Anschläge waren überwiegend Vertreter der Politik, der Wirtschaft und der Finanzwelt; dabei mit ums Leben kamen deren Fahrer sowie Polizisten, Personenschützer und Soldaten.297 Ihren tragischen Höhepunkt fanden die Ereignisse im Jahr 1977 mit der sogenannten „Offensive 77“.298 Die Entführung und Ermordung des Arbeitgeberpräsidenten Hanns Martin Schleyer und die gleichzeitige Entführung des Lufthansa-Flugzeuges Landshut durch die verbündete Terrorgruppe PFLT (Volksfront zur Befreiung Palästinas), um die in Stammheim inhaftierten RAF-Führungsmitglieder freizupressen, sowie die nach der Stürmung der Landshut durch die GSG9 unmittelbar darauffolgenden Selbstmorde der in Stammheim inhaftierten Führungsriege der ersten Generation der RAF sind unter dem Begriff „Deutscher Herbst“299 in die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland eingegangen. Die damals entstandene Form des Terrorismus wird als eine besondere Variante des „sozialen Generationskonflikts“ gesehen.300 Die Ursache wird vor allem aus der NS-Vergangenheit hergeleitet sowie aus dem deutschen Staatsbildungsprozess und den damit verbundenen autoritären Verhaltensmustern nebst den zu dieser Zeit noch schwach ausgeprägten Selbstkontrollmechanismen.301 In den sozialen Konflikten mit ihren „Vätern“ stellten sich Teile der „jungbürgerlichen Nachkriegsgeneration“ aus einer Außenseiterposition heraus und oft vermittelt durch marxistische Ideen „fest und unzweideutig auf die Seite der Unterdrückten“, wobei der „Faschismus“ zum symbolischen Gegenbild manifestiert wurde.302 Auch heute noch gehört zu den zentralen Themen der Terrorismusforschung die Frage nach den Gründen dafür, dass Einzelne aus den Studentenbewegungen der 1960er-Jahre heraus den Weg in die Gewalt gewählt haben.303 Vielleicht liegt der Grund für das ungebrochene Interesse an der RAF darin, dass die Täter aus der Mitte der Gesellschaft kamen, die Idee des Widerstands aus einem intellektuellen Kreis einer Studentenbewegung geboren wurde und letztendlich eine Generation prägte, die ihren Eltern den Spiegel der Ohnmacht aus der NS-Vergangenheit vorhielt und dann ‒ für viele mit abscheulicher Faszination ‒ in bedingungsloser Gewalt eskalierte. 296 Siemens, APuZ 2007, 9. 297 Siemens, APuZ, 2007, 9. 298 Ausführlich zu dieser Thematik aus dem Jahr 1977: „1977 und die RAF“, APuZ 2007 zur dreißigjährigen Wiederkehr der damaligen Ereignisse mit zahlreichen Aufsätzen. 299 Vgl. hierzu ausführlich Kraushaar, Der nicht erklärte Ausnahmezustand (http://www.bpb.de/geschi chte/deutsche-geschichte/geschichte-der-raf/49296/staatliches-handeln) (eingesehen am 02.01.2013). 300 Weinhauer/Requate, Die Herausforderung des Linksterrorismus, in: Weinhauer/Requate/Haupt (Hrsg.), Terrorismus in der Bundesrepublik, S. 9, 11, mit Verweis auf Elias, Der Bundesdeutsche Terrorismus, S. 300, 371. 301 Weinhauer/Requate, Die Herausforderung des Linksterrorismus, S. 9, 11, mit Verweis auf Elias, Der Bundesdeutsche Terrorismus, S. 300, 371. 302 Weinhauer/Requate, Die Herausforderung des Linksterrorismus, in: Weinhauer/Requate/Haupt (Hrsg.), Terrorismus in der Bundesrepublik, S. 9, 11, mit Verweis auf Elias, Der Bundesdeutsche Terrorismus, in: Elias (Hrsg.), Studien über die Deutschen, S. 300‒389, 371. 303 Weinhauer/Requate, Die Herausforderung des Linksterrorismus, in: Weinhauer/Requate/Haupt (Hrsg.), Terrorismus in der Bundesrepublik, S. 9, 16. 1. Teil 48 Die eigenen Kinder wurden zu Kriminellen, zu „Feinden“ des noch jungen Staates, der Bundesrepublik Deutschland, in dem sich die Eltern gerade erst neu orientiert und etabliert hatten, ohne sich jedoch damit, was ihre Kinder letztendlich anprangerten, wirklich auseinandergesetzt zu haben. Das Vergessenwollen der einen Generation wurde mitunter zum Kampfthema der folgenden Generation. Gleichzeitig entstand nach dem Krieg ein wirtschaftlicher Aufschwung, der Weg in die „Wohlstandsgesellschaft“ durch den Kapitalismus, gegen den nunmehr die eigenen Kinder zu kämpfen begannen. Daher ist es nicht verwunderlich, dass auch noch im Jahr 2007, in dem sich der „Deutsche Herbst“ zum 30. Mal jährte, ein mediales Interesse an der Thematik erhalten geblieben ist, denn die damalige „68er-Generation“ verbindet mit dieser Zeit selbst noch eigene persönliche Erinnerungen und Eindrücke, die letztendlich auch für das eigene Verständnis von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie prägend waren. Der „Deutsche Herbst“ kann als die schwerste innenpolitische Krise der Bundesrepublik bezeichnet werden.304 Dies wird noch verdeutlicht, wenn man sich die Reaktion der damaligen Bundesregierung vor Augen führt. So hat der damalige Bundeskanzler Helmut Schmidt genau vier Stunden nach der Entführung des Arbeitgeberpräsidenten Hanns Martin Schleyer im Bonner ARD-Studio eine Stellungnahme abgegebenen, in der er unmissverständlich klarstellt, wie er dem Terrorismus der RAF und ihren Verbündeten entgegentreten werde: „Der Staat […] muss darauf mit aller notwendigen Härte antworten. Alle Polizei- und Sicherheitsorgane […] haben deshalb die uneingeschränkte Unterstützung der Bundesregierung und ebenso meine sehr persönliche Rückendeckung.“305 Auch dies war ein neuer Ton in einem relativ jungen Rechtsstaat, der in Demokratie und Wohlstandsgesellschaft angekommen war. In diese Zeit fiel auch der Beschluss des BVerfG zur Schleyer-Entführung. Die Familie von Hanns Martin Schleyer hatte das BVerfG angerufen und folgenden Antrag gestellt: „Die Antragsgegner sind gehalten, den Forderungen der Entführer des Dr. Hanns Martin Schleyer auf Freilassung und Gewährung freier Ausreise aus der Bundesrepublik Deutschland von namentlich von den Entführern benannten Häftlingen als unabdingbare Voraussetzung zur Abwendung gegenwärtiger, drohender Gefahr für das Leben des Antragstellers stattzugeben.“306 Das BVerfG urteilte, dass der Staat aufgrund des Art. 2 Abs. 2 GG, des Grundrechts auf Leben, eine „umfassende“ Pflicht habe, „jedes menschliche Leben zu schützen“, sich schützend und fördernd vor dieses Leben zu stellen“ und „vor allem, es auch vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren“307. Wie „die staatlichen Organe ihre Verpflichtung zu einem effektiven Schutz des Lebens erfüllen, ist von ihnen grundsätzlich in eigener Verantwortung zu entscheiden. Sie befinden darüber, welche Schutzmaßnahmen zweckdien- 304 Golz, APuZ 2007, 1, 2 (Editorial). 305 Kraushaar, Wolfgang, Der nicht erklärte Ausnahmezustand. Staatliches Handeln während des so genannten Deutschen Herbstes: http://www.bpb.de/geschichte/deutsche-geschichte/geschichte-derraf/49296/staatliches-handeln?p=0 (eingesehen am 02.12.2012). 306 Vgl. BVerfGE 46, 160. 307 BVerfGE, 46, 160, 164. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 49 lich und geboten sind, um einen wirksamen Lebensschutz zu gewährleisten.“308 Getragen von dieser Ansicht, wurde den staatlichen Organen dementsprechend nicht untersagt, die Forderungen der Entführer nicht zu erfüllen. Hans Martin Schleyer wurde letztendlich ermordet und es manifestierte sich die Ankündigung von Bundeskanzler Schmidt, der Staat lasse sich nicht erpressen, auch nicht zur Rettung eines Menschen, um zu verhindern, auf Dauer erpressbar zu bleiben und damit das staatliche Gefüge in die Knie zu zwingen, was die Intention allen Terrorismus ist. Der islamistisch-fundamentalistische Terrorismus Nach der Definition des Bundesamts für Verfassungsschutz ist „Islamistischer Terrorismus“ „der nachhaltig geführte Kampf für islamistische Ziele, die mit Hilfe von Anschlägen auf Leib, Leben und Eigentum anderer Menschen durchgesetzt werden sollen, insbesondere durch schwere Straftaten, wie sie in § 129 a Abs. 1 StGB genannt sind, oder durch andere Straftaten, die zur Vorbereitung solcher Straftaten dienen“309. Der Begriff des Islamismus bezeichnet dabei eine religiös motivierte Form des politischen Extremismus, wobei die Islamisten in den Schriften und Geboten des Islam nicht nur Regeln für die Ausübung der Religion, sondern auch Handlungsanweisungen für eine islamistische Staats- und Gesellschaftsordnung sehen.310 Um das Phänomen des islamistischen Terrorismus weitergehend zu erfassen, ist es erforderlich, seine Intention, Ziele und Auslöser zu analysieren. Im Kontext dazu muss der Umgang mit dieser Form der Bedrohung skizziert werden. Internationale Zellen mit virtuellem Charakter? Mit dem neuen Begriff des religiösen, insbesondere des islamisch-fundamentalistischen Terrorismus verbindet man seit Beginn des 21. Jahrhunderts zunächst das Bild von einer Vernetzung einer Vielzahl von kontrolliert positionierten kleinen Terrorzellen; jede dieser Zellen nimmt Anweisungen und Botschaften eines unkontrollierbaren weltweiten Kommunikationssystems entgegen311 und ist im Rahmen ihres Auftrags der bedingungslosen Hingabe verpflichtet. Bisweilen hat sich der Terrorismus in seiner Anschlagsintensität überwiegend auf einen Staat konzentriert, wohingegen der Terrorismus des 21. Jahrhunderts seinen Fokus vermeintlich auf den ganzen Erdball erstreckt, um gegen etwas zu kämpfen, wofür eine ganze Ideologie steht. Nach Gusy ist das neue Paradigma weniger der Terrorismus selbst, denn ihn habe es auch bereits in der Vergangenheit gegeben, als viel- 3. a) 308 BVerfGE 46, 160, 164 f. 309 Vgl. Homepage des Bundesamts für Verfassungsschutz: http://www.verfassungsschutz.de/de/service /glossar/_lI#islamistischer-terrorismus (eingesehen am: 22.11.2014). 310 Vgl. Homepage des Bundesamts für Verfassungsschutz: http://www.verfassungsschutz.de/de/service /glossar/_lI#islamistischer-terrorismus (eingesehen am: 22.11.2014). 311 Insolera, Internationaler Terrorismus zwischen politischem Verbrechen und Feindstrafrecht, in: Vormbaum (Hrsg.), Kritik des Feindstrafrechts, S. 115, 116. 1. Teil 50 mehr dessen internationaler Operationskreis.312 Die Vorstellung von Organisationen, welche einerseits hierarchisch organisiert, andererseits aber gleichsam „ortlos“ eine bloß virtuelle Existenz aufweisen und daher zugleich überall und nirgends wirksam abgewehrt werden können, ist nach Gusy ebenso wirkmächtig wie gegenstandslos.313 Denn primär geht es in dem Bemühen, die aktuelle Bedrohung durch den internationalen Terrorismus einzudämmen und zu beherrschen, nicht um die Frage der Ursache für diese neue Form der Kriminalität, sondern um deren praktische Bekämpfung und damit gleichzeitig um die Eindämmung der Folgen dieser neuen Form des Terrorismus. Kritisch anzumerken ist hier aber auch, dass transnationale Aktivitäten terroristischer Gruppen nicht unbedingt als völlig neues Vorgehen bezeichnet werden können. So hat es zumindest transnationale Kooperationen von Terrorgruppen durchaus schon immer gegeben, sie scheinen geradezu eine Existenzbedingung des modernen Terrorismus zu sein, den David Rapoport in vier „Wellen“ unterteilt: die Welle des Anarchismus, die Welle der antikolonialen Befreiungskriege, die Welle des europäischen Linksterrorismus und jetzt aktuell die Welle des islamistischen Terrorismus.314 „Göttliche Missionen“ oder „Krieg gegen den Terrorismus“- Eine Wortwahl mit Folgen? Bereits die Wortwahl in der Diskussion um die neue Form des Terrorismus ist kriegerisch geprägt. Der sogenannte „Kampf “ gegen „westliche Länder“ wird in religiöse Bahnen gelenkt, vielleicht nur, um ein möglichst großes „Heer“ akquirieren zu können, vielleicht aber auch nur, um eine breite Masse von Sympathisanten aufzubauen, und insbesondere, um durch die Religionszugehörigkeit dem Einzelnen eine gewisse Solidarität aufzuzwingen und die bedingungslose Hingabe für die Sache vor allem psychologisch beim ausführenden Täter zu erzwingen. Schließlich kann gerade der gemeinsame Glaube ein Potenzierer ungeahnten Ausmaßes sein. Der Glaube an eine göttliche Mission, der Glaube, bedingungsloser Verteidiger der eigenen Kultur und Religion zu sein, und die Aussicht, als Märtyrer unvergessen und glorreich aus dieser Welt zu scheiden bzw. in die jenseitige zu gehen, sind die wesentlichen Kriterien, um potenzielle Attentäter auf ihre Taten einzuschwören. Die Waffe des heutigen Terrorismus ist es, den Überlebenswillen des potenziellen Attentäters zu brechen.315 Auch die selbst ernannten „Kämpfer“ gegen den neuen länderübergreifenden Terrorismus, allen voran seit den Anschlägen des 11. September 2001 die USA, sprechen häufig von einem „Krieg gegen den Terrorismus“. Der Terrorist wird nicht als b) 312 Gusy, Präventionsstaat zwischen Rechtsgüterschutz und Abbau von Freiheitsrechten in Deutschland, in: Graulich/Simon (Hrsg), Terrorismus und Rechtsstaatlichkeit, S. 273, 274. 313 Gusy, Präventionsstaat zwischen Rechtsgüterschutz und Abbau von Freiheitsrechten in Deutschland, in: Graulich/Simon (Hrsg), Terrorismus und Rechtsstaatlichkeit, S. 273, 274. 314 Daase, Terrorismus, in: Spencer/Cocks/Habrich (Hrsg.), Terrorismusforschung in Deutschland, S. 336, 339, mit Verweis auf Rapoport, The Four Waves of Terrorism, in: Cronin/Ludes (Hrsg.), Attacking terrorism: Elements of a grand strategy, S. 46–73. Washington, DC 2004. 315 Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 360 f. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 51 Täter, sondern, um in der Verwendung von kriegerischen Begriffen bleiben zu können, als Angreifer und ganz konkret als Feind bezeichnet. Es wurde in den Formulierungen noch weiter gegangen, indem bildlich ganz klare „Fronten“ in den Köpfen der Bevölkerung skizziert wurden. Es war in der Weltgemeinschaft die Rede von einem „Angriff auf die zivilisierte Welt“. Der ehemalige Präsident der Vereinigten Staaten, George W. Bush, beschwor eine „Achse des Bösen“ auf unserem Erdball, um die „Fronten“, an denen gekämpft werden sollte, klar abzustecken: „States like these, and their terrorist allies, constitute an axis of evil, arming to threaten the peace of the world.“316 Der ehemalige US-Verteidigungsminister Donald Rumsfeld stellte in einem internen Memo im Oktober 2003 die für die Philosophie des von den USA geführten „Global War On Terror“ bezeichnende Frage: „Gewinnen oder verlieren wir den globalen Krieg gegen den Terror?“317 Bereits mit der Wortwahl haben die USA sich auf einen „militärischen Weg“ begeben und in letzter Konsequenz unmissverständlich dem Terrorismus in seiner neuen Form „den Krieg erklärt“, einen Krieg gegen einen nicht staatlichen Feind.318 Durch all diese kriegerischen Begrifflichkeiten werden entsprechende Assoziationen gefestigt. Fraglich ist, welche Auswirkungen diese wie selbstverständlich gewordene Verwendung von Kriegsbegriffen auch auf die Art des Vorgehens, also die „Bekämpfung“ des Terrorismus, haben kann. An den Aktivitäten in Afghanistan und im Irak ist sicherlich deutlich zu erkennen, dass die aktuelle Form des Terrorismus nicht nur mit Kriegsmetaphern belegt ist, sondern auch, dass das Vorgehen maßgeblich von kriegerischen Elementen dominiert wird.319 „Selbstverteidigung“ auf globaler Ebene? Unmittelbar nach den Terrorangriffen gegen die USA am 11. September 2001 forderte die amerikanische Regierung Afghanistan auf, den saudischen Terroristen Osama bin Laden an sie auszuliefern, da er aus Sicht der Vereinigten Staaten als Drahtzieher der Anschläge verantwortlich sei. Die regierenden Taliban verweigerten jedoch die Auslieferung des arabischen Millionärs und Finanziers von terroristischen Gruppierungen. Seit 1988 hat Osama bin Laden das multinationale Netzwerk al-Qaida aufgebaut, auch mit Wissen und Know-how aus den USA. Bei den Beziehungen Osama bin Ladens mit den Taliban hat es sich vermutlich um ein finanzielles Abkommen gehandelt. Nachdem die Taliban zum Ausdruck gebracht hatten, dass es eine Auslieferung Osama bin Ladens nicht geben werde, begannen die Streitkräfte der USA und Großaa) 316 Pressemitteilung des Weißen Hauses mit der Originalrede von George W. Bush am 29. Januar 2002 (gewöhnlich Axis-of-Evil-Speech genannt): http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/ releases/2002/01/20020129-11.html (zuletzt abgerufen am 20.11-2012). 317 Zitiert nach Schneckener, Warum lässt sich Terrorismus nicht „besiegen“?, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 25. 318 Isensee, Der Verfassungsstaat als Friedensgarant, in: Mellinghoff/Morgenthaler/Puhl (Hrsg.), Die Erneuerung des Verfassungsstaates, S. 7, 8. 319 Vgl. hierzu Riescher, Der Staat 2006, 27 ff. 1. Teil 52 britanniens am 7. Oktober 2001 unter der Bezeichnung „Enduring Freedom“ mit der Bombardierung strategisch wichtiger Ziele in Afghanistan, am 19. Oktober 2001 startete zusätzlich der Einsatz von Spezialeinheiten am Boden. Zuvor hatte die NATO bereits am 2. Oktober 2001 den Bündnisfall ausgerufen, da sie die Schuld bin Ladens an den Anschlägen vom 11. September 2001 als klar bewiesen sah. Gemäß Art. 2 Nr. 4 UN Charta ist ein grundsätzliches Gewaltverbot gegenüber einem anderen Staat verankert. Eine Ausnahme davon ist das Recht zur individuellen Selbstverteidigung gemäß Art. 51 UN-Charta, woraus sich „im Falle eines bewaffneten Angriffs“ gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen ein „naturgegebenes Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung“ ergibt. Aus Art. 3 der UN-Generalversammlung ergibt sich eine Definition des „militärischen Angriffs“ aus der dort bezeichneten „Aggressionsdefinition“, wonach es sich um einen grenzüberschreitenden militärischen Gewaltakt handeln muss. So ließen sich die Terroranschläge vom 11. September 2001 der Taliban-Regierung im Wege des Staatsterrorismus unter Umständen gerade noch dem Art. 51 UN-Charta zurechnen, wobei dies schon von erheblichen völkerrechtlichen Bedenken geprägt ist. Die Angriffe lösten große Flüchtlingsbewegungen aus, d. h., mehrere Hunderttausend Afghanen flohen in die Nachbarländer, vor allem nach Pakistan.320 Die USA unterstützten in ihrem Krieg gegen die Taliban jetzt die „Nordallianz“, die nunmehr zum überwiegenden Teil aus Tadschiken bestand. Bereits am 13. November 2001 zogen ihre Soldaten in die Hauptstadt Kabul ein, die zuvor von den Taliban kampflos aufgegeben worden war. Infolge der Invasion gelang es, die herrschenden Taliban zu stürzen, wobei die Nordallianz den Großteil der Bodentruppen stellte. Seit diesen Ereignissen ist bis heute keine Ruhe in Afghanistan eingekehrt ‒ trotz des kontinuierlichen Rückzugs der stationierten Armeen der verbündeten Staaten und der Tötung des al-Qaida-Führers Osama bin Laden am 2. Mai 2012 durch die amerikanische Spezialeinheit „Six“ der Navy Seals unter der Regierung des damaligen Präsidenten Barack Obama. „Präventive“ Selbstverteidigung oder die „Gunst der Stunde“ Ebenfalls unmittelbar nach den Anschlägen vom 11. September 2001 hatte der damalige US-Verteidigungsminister Donald Rumsfeld Präsident Georg W. Bush geraten, neben Afghanistan auch gleich gegen den Irak militärisch vorzugehen.321 Wie bereits oben erörtert, müsste auch hier zur Legitimation eines solchen Vorgehens ein Recht zur individuellen Selbstverteidigung i. S. d. Art. 51 UN-Charta vorgelegen haben. Allerdings waren konkrete Verbindungen von Saddam Hussein zu al-Qaida nicht nachzuweisen.322 Folglich kann hier nur von einem „präventiven Selbstverteidigungsbb) 320 Ausführlich zu den Vorgängen und den Entwicklungen in Afghanistan: Walter, Die Entstehung der Verfassung der Islamischen Republik Afghanistan vom 04. Januar 2004, JöR NF 2010, S. 713‒758. 321 Kurth, ZRP 2003, 195, mit Verweis auf Woodward, Bob, Bush at War, New York 2002, S. 49, 60 f., 83 ff., http://www.instituteofwater.org.uk/images/eventImages/BobWoodward-BushAtWar (America-911-WTC-Bush-Neocons-Terrorism-Fascism-Iraq)1033.pdf (eingesehen am 11.12.2012). 322 Kurth, ZRP 2003, 195, 196. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 53 recht“ gesprochen werden, welches allerdings in der UN-Charta überhaupt nicht vorgesehen ist.323 Dem hat die US-Regierung entgegengehalten, dass neue Bedrohungslagen auch neue Mittel erforderten und die UN-Charta insofern auch nicht mehr zeitgemäß sei, als sie die Konzeption eines internationalen Terrornetzwerkes in seiner aktuellen Form nicht erfasse.324 Dieser kurze Einblick in die völkerrechtliche Seite der Auswirkungen des neuen Terrorismus, insbesondere auf das Verhalten der USA, macht deutlich, welche Ausmaße die begriffliche Vermischung von Terrorismus und Krieg annehmen kann. Insbesondere wird hier veranschaulicht, wie schnell versucht wird, sich aus den bestehenden Normen herauszuargumentieren und letztendlich diese zu zweckentfremden und für die eigenen Interessen zu missbrauchen. Folglich besteht mit dieser Argumentation die Möglichkeit, Eigeninteressen auf eine exponierte Stellung zu katapultieren, um vermeintlich im Namen der Freiheit und Sicherheit militärische Wege gehen zu können. Die Tür steht damit weit auf, unter dem Deckmantel der Bekämpfung von „Feinden“ sich unbeschadet außerhalb des Rechts zu bewegen. Dies spiegelt sich auch in der Diskussion auf nationaler Ebene wider, insbesondere in der Frage, ob terroristisch geprägte Taten „außerhalb des Rechts“ verfolgt und geahndet werden können.325 Der „Feind“ ist zumindest gedanklich auch in der Bundesrepublik angekommen Folgende These soll hier gedanklich vorangestellt werden: „Im Recht gibt es ein absolutes Folterverbot, schlicht als begrifflicher Inhalt des Rechts, aber das Problem lautet anders, nämlich ob der Staat immer und gegenüber jedermann, im Recht‘ bleiben kann.“326 Im Rahmen der Diskussion um die Lockerung des absoluten Folterverbots im Entführungsfall des Frankfurter Bankierssohnes Jakob von Metzler, in dem der Polizei-Vizepräsident Wolfgang Daschner dem Verdächtigen Folter androhen ließ, um den Aufenthalt des Jungen in Erfahrung zu bringen, sprach der damalige Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble sich einerseits zwar für die Ächtung der Folter aus, wollte aber andererseits den für die Polizei in dem speziellen Fall entstandenen Konflikt „nicht klein reden“.327 Im Kontext dieses Falls weist der damalige Innenminister im Anschluss auf die Frage, ob rechtsstaatliche Grundsätze unter „Terroristen-Vorbehalt“ stünden, darauf hin, dass diese Grundsätze die Einschränkung bestimmter Freiheitsrechte nicht ausschlössen.328 Die Diskussion um ein „bisschen Folter“ zum Fall „Dac) 323 Kurth, ZRP 2003, 195, 197. 324 Kurth, ZRP 2003, 195, 197. 325 Masing, JZ 2011, 753, 755. 326 Conze, Politische Straftat und Feindstrafrecht, in: Vormbaum (Hrsg.), Kritik des Feindstrafrechts, S 107, 111. Der Autor zitiert mit einem Verweis auf einen Vortrag Jakobs’, den dieser im Rahmen des Kongresses „Delitto politico e Diritto penale del enemico“ vom 10. bis 11. März 2006 in Trento (Italien) gehalten hat. 327 Zitiert nach: Hetzer, StrafFo 2006, 140, 141. 328 Zitiert nach: Hetzter, StrafFo 2006, 140, 141. 1. Teil 54 schner“329 setzte sich mit der Frage fort, wie zukünftige terroristische Anschläge mit dem „Instrument“ der Folter verhindert werden könnten. So wurde es als „Möglichkeit“ in Betracht gezogen, Terroristen zur Gewinnung solcher Informationen zu foltern, die zur Rettung von Menschenleben aus unmittelbarer Lebensgefahr unentbehrlich seien.330 Die Auseinandersetzung war geprägt von der Frage der Zulässigkeit der „lebensrettenden Aussageerzwingung“ mit der These, dass in diesem Konflikt „Rechtsstaat gegen Rechtsstaat“ stünde und eine Abwägung im jeweiligen Einzelfall vorzunehmen sei, um eine Entscheidung treffen zu können.331 Derjenige, der von Terrorismus motivierte und geprägte Straftaten begehen will oder begangen hat, steht zumindest nach dieser Ansicht bereits gedanklich außerhalb des verfassungsrechtlichen Gefüges. Dies bedeutet gleichzeitig auch, dass der Maßstab für entsprechende Maßnahmen zur Vorbeugung und Bekämpfung terroristischer Aktivitäten außerhalb des Rechts steht. Das Verständnis, Terrorbekämpfung als Krieg zu sehen, scheint zumindest partiell in Deutschland angekommen zu sein. Es wird über die Einführung eines „Feindstrafrechts“, die Einbeziehung der Streitkräfte in die Terrorabwehr und über die Aufgabenausweitung der Geheimdienste rege diskutiert.332 Den Terroristen zum Feind zu machen, birgt jedoch erhebliche Gefahren für Bestand und Ansehen eines Rechtsstaates. Die Täter werden dann nicht mehr als Kriminelle behandelt, sondern als Feinde, was einen erheblichen Unterschied darstellt. Kriminelle verfügen in einem Rechtsstaat über eine Rechtsstellung als Rechtssubjekt, wohingegen ein Feind außerhalb der Gesellschaft steht und damit der Terrorist als Feind „außer Recht gesetzt“ wird.333 Diejenigen, die gedanklich bereits die Notwendigkeit der Behandlung von Terroristen als „Feinde“ befürworten, bauen auf dem „Feindbegriff “ nach Carl Schmitt auf.334 Danach ist Feindschaft als existenzielle Negation beschrieben, als Verneinung der eigenen Art zu leben.335 Feind ist nach dem Verständnis von Depenheuer336 aus Schmitts Definition pointiert zusammengefasst, „wer die politische Existenzform der verfassten Gemeinschaft aktiv negiert, die Verfassung des Staates gewaltsam verändern will, die Idee eines freiheitlich-rechtsstaatlichen Gemeinwesens, das auf Grundrechten und Demokratie, Anerkennung des Rechts und Säkularität des Gemeinwesens, d. h. auf der Trennung von Wahrheit und Recht beruht, prinzipiell ablehnt und gewaltsam zu zerstören trachtet“337. 329 Kreuzer, Essay: „Zur Not ein bisschen Folter“, in: Die Zeit Online vom 13.05.2004, vgl. http:// www.zeit.de/2004/21/Essay_Verfahren/komplettansicht (eingesehen am: 22.11.2014). 330 Vor allem Brugger, VVDStRL 2004 S. 101 f. 331 Maßgebliche Vertreter dieser These sind Brugger, VVDStRL 2004, S. 101 ff., und Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 137 f. 332 Masing, JZ 2011, 753, 754, mit weiteren Nachweisen, u. a.: Waechter, JZ 2007, 61, 62; Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 11, 55 ff.; Palm AöR 2007, 95 ff.; Baldus, ZRP 2002, 400 ff. 333 Vgl. ausführlich Masing, JZ 2011, 753, 755. 334 Vgl. Schmitt, Der Begriff des Politischen, Berlin 1932 (unver. Nachdr., Berlin 1967); siehe auch http://petradoom.stormpages.com/sch_beg.html#c2 (abgerufen am: 21.11.2012). 335 Schmitt, Der Begriff des Politischen, Berlin 1932 (unver. Nachdr. Berlin, 1967); S. 63. 336 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, S. 55f. 337 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, S. 55 f., mit Verweis auf Schmitt, Carl, Collarium 2: Über das Verhältnis der Begriffe Krieg und Feind, in: ders., Der Begriff des Politischen, Berlin D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 55 Auf dem Feindbegriff von Carl Schmitt weiter aufbauend, hat vor allem Jakobs’ These vom „Feindstrafrecht“ neue Anstöße in der Diskussion, insbesondere verstärkt nach den Eindrücken des 11. September 2001, zutage gebracht.338 Er überträgt die Dualität von Sicherheit und Freiheit in das Strafrecht und unterteilt wiederum in „Bürgerstrafrecht“ und „Feindstrafrecht“.339 Nach Jakobs ist ein klar umrissenes Feindstrafrecht rechtsstaatlich weniger gefährlich als eine „Durchmischung allen Strafrechts mit Einsprengseln feindstrafrechtlicher Regelungen“.340 So erörtert er: „Wer als Person behandelt werden will, muss seinerseits eine gewisse kognitive Garantie dafür geben, dass er sich als Person verhalten wird. Bleibt diese Garantie aus oder wird sie sogar ausdrücklich verweigert, wandelt sich das Strafrecht von einer Reaktion der Gesellschaft auf die Tat einer ihrer Mitglieder zu einer Reaktion gegen den Feind.“341 Jakobs geht jedoch noch weiter, indem er Feinde als „Unpersonen“ bezeichnet.342 Hierzu merkt Düx an, dass man diese Wortwahl nach dem Nationalsozialismus in Deutschland im wissenschaftlichen Diskurs nicht für möglich halten sollte.343 Wenn auch etwas polemisch, aber dennoch kritisch wird hierzu angeführt, dass diese Thesen „nicht nur den Feind, sondern auch wir uns selbst, zur Barbarei zurückführen“.344 Dem kann jedoch andererseits entgegengehalten werden, dass nach der Definition des Feindes nach Schmitt Terroristen auch Feinde sind und keine Verbrecher, da Verbrecher im Gegensatz zu Feinden unsere Art des Lebens nicht verneinen, sondern daran teilhaben wollen.345 Schmitts Feindbegriff schließt folglich die Anwendung des Strafrechts auf Terroristen aus.346 Folglich sieht man sich bei diesen unterschiedlichen Ansichten aktuell auch mit der Frage konfrontiert, wie weit der Staat im „Kampf “ gegen seine inneren und äußeren „Feinde“ gehen darf, ohne dabei Gefahr zu laufen, „wie seine Feinde“ zu werden.347 Letztendlich wäre diese Frage schnell beantwortet, denn wer andere außerhalb der Rechtsstaatlichkeit setzt, begibt sich tatsächlich auf gleiche Ebene und bereitet den Weg zur Willkür. Dem wird im Kontext der Diskussion um das Feindstrafrecht, gerade mit Blick auf die Definition des Feindes durch Schmitt, entgegengehalten, dass 1932 (unver. Nachdr., Berlin 1963), S. 104 ff.; vgl. auch http://petradoom.stormpages.com/sch_beg .html#c2 (abgerufen am 21.11.2012). 338 Vgl. Jakobs, Bürgerstrafrecht und Feindstrafrecht, HRRS 2004, S. 88‒95; siehe auch http://www.hrrstrafrecht.de/hrr/archiv/04-03/index.php3?sz=6 (abgerufen am 21.01.2013). 339 Jakobs, Das Selbstverständnis der Strafrechtswissenschaft vor den Herausforderungen der Gegenwart, in: Eser u. a. (Hrsg.), Die deutsche Strafrechtswissenschaft vor der Jahrtausendwende, S. 47 ff. 340 Zitiert nach Jakobs, Bürgerstrafrecht und Feindstrafrecht, HRRS 2004, 88, 95; siehe auch http:// www.hrr-strafrecht.de/hrr/archiv/04-03/index.php3?sz=6 (abgerufen am 21.01.2013). 341 Jakobs, Das Selbstverständnis der Strafrechtswissenschaft vor den Herausforderungen der Gegenwart, in: Eser u. a. (Hrsg.), Die deutsche Strafrechtswissenschaft vor der Jahrtausendwende, S. 47 ff. 342 Jakobs, Das Selbstverständnis der Strafrechtswissenschaft vor den Herausforderungen der Gegenwart, in: Eser u. a. (Hrsg.), Die deutsche Strafrechtswissenschaft vor der Jahrtausendwende, S. 53. 343 Düx, ZRP 2003, 189, 194, mit weiterführender kritischer Auseinandersetzung. 344 Hirsch, Auf dem Weg in den Überwachungsstaat?, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 164, 166. 345 Roellecke, JZ 2006, 265. 346 Roellecke, JZ 2006, 265. 347 Vgl. Menke/Pollmann, Philosophie der Menschenrechte, S. 53. 1. Teil 56 die Anwendung des Strafrechts auf „Feinde“ und damit auch auf „Terroristen“ gegen rechtsstaatliche Prinzipien verstoße.348 Dies wird damit begründet, dass zwischen Strafrecht und Kriegsrecht differenziert werden müsse. Während das Kriegsrecht aus dem Fehderecht resultiert (s. o.) und die „Verletzung der Loyalität zum Recht selbst“ ahndet, so zielt das Strafrecht auf die Ahndung des Vertrauensbruchs ab.349 Ein Vertrauensbruch verlangt nach Strafe, weil er anders nicht sanktioniert werden kann, d. h., eine Rechtsgutsverletzung kann zwar z. B. durch Schadensersatz ausgeglichen werden, aber die Straftat selbst stellt eine Enttäuschung des gesellschaftlichen Grundvertrauens dar.350 Depenheuer definiert den Preis, den die staatliche Gemeinschaft für die Selbstbehauptung ihrer politischen Existenzweise zu zahlen bereit ist, über das Maß an Opfer, das die Gesellschaft bereit ist zu geben.351 Die aufgezeigte Diskussion um die Frage nach der Einordnung des Terrorismus und seiner Aktivisten zeigt, dass zum Zweck der Eindämmung, Vorbeugung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus Einbußen der Rechtsstaatlichkeit kaum zu umgehen sind, soweit Terroristen als Feinde definiert werden. Dann würde die Ausgangsthese Bestätigung finden, denn ein Staat, der Feindstrafrecht anwendet, setzt gewisse Personen „außerhalb des Rechts“ und nimmt damit billigend in Kauf, seine verfassungsrechtlich verbürgten Rechte gegenüber einzelnen Menschen außer Kraft zu setzen. Sicherlich ist es richtig, wenn befürchtet wird, dass gegenüber dem aktuellen Terrorismusphänomen, insbesondere mit Blick auf Selbstmordattentäter, das klassische Strafrecht mit seiner Abschreckung durch Strafandrohung versagt.352 Die Einführung eines Feindstrafrechts wird aber auch hier nicht zielführend sein, um potenzielle Selbstmordattentäter von ihren Taten abzuhalten. Lediglich die Handhabung im Umgang mit den Tätern, die nunmehr Feinde sind, stellt eine Absage an strafrechtliche und vor allem strafprozessrechtliche Prinzipien dar. Lediglich der Umgang im repressiven Bereich der „inneren Sicherheit“ wird hier behandelt. Folglich ist es bereits generell fraglich, ob mit Blick auf die zu erzielenden Ergebnisse oder Erfolge im Kampf gegen terroristisch geprägte Straftaten die Einführung eines Feindstrafrechts oder entsprechender Elemente davon nicht mehr an Rechtsstaatlichkeit zerstört, als es letztendlich schützen kann. Die partielle Aufgabe rechtsstaatlichen Handelns ist nicht nur ein so hoher Verlust für eine auf der Würde des Menschen aufbauende Verfassung, sondern auch ein Schritt, der eine freiheitlich-demokratische Grundordnung den Zielen terroristischer Aktivitäten unterwirft. Wenn also Otto Schily in seinem Amt als Bundesaußenminister unter dem Titel „Wer den Tod liebt, kann ihn haben“ erklärt, dass die gezielte Tötung von Terroristen und der Vorschlag einer Sicherungshaft für Islamisten zu diskutieren sei, wird deutlich, welche Abwege vom rechtsstaatlichen Pfad man bereit ist zu gehen im „Kampf “ 348 Roellecke, JZ 2006, 265. 349 Roellecke, JZ 2006, 265, 266. 350 Roelleke, JZ 2006, 265, 266. 351 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, S. 8. 352 Götz, HStR IV, § 85 Rdn. 14. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 57 gegen terroristische Bedrohungslagen.353 Begründet wird diese Abwendung von rechtsstaatlichen Grundsätzen damit, dass ein grundlegendes Verfassungsprinzip wie das Rechtsstaatsprinzip selbst bereits in sich die Gewährleistung von „innerer Sicherheit“ begründe.354 So wird vertreten, „Recht steht für Sicherung des Friedens, Staat steht für „notfalls mit dem Schwert.355 Fraglich ist folglich mit Blick auf eine vermeintlich neue Differenzierung zwischen Täter und Feind und mit der damit verbundenen Überlegung auf neue Bedrohungsszenarien zu reagieren, inwieweit dies Auswirkungen auf die allgemeinen Sicherheitserwartungen gegenüber dem Staat haben kann. Terrorismus als Auslöser neuer Sicherheitserwartungen? Terrorismus als Legitimation neuer Sicherheitsverheißungen? – Analyse der Theorie der „Versicherheitlichung“ Die hier zu stellende Frage lautet, ob drohende Terroranschläge neue Sicherheitserwartungen seitens der Bürger gegenüber dem Staat auslösen oder ob nicht gerade mehr Sicherheit zu mehr Sicherheitserwartungen führt? Liegt es an den drohenden Risiken und Gefahren, die das Sicherheitsbedürfnis des Bürgers verändern, oder sind es die Maßnahmen zur Gewährleistung von mehr Sicherheit, die eine proportionale Erhöhung der Sicherheitserwartungen auslösen? Es wird konstatiert, dass man an einem Wendepunkt der Ereignisse stehe: Insbesondere unvorhersehbare Terroranschläge, ein unklares Feindbild, willkürliche Opfer, die Verwunderung darüber, überhaupt wieder Feinde zu haben, gleichzeitig Teil einer maßlos fortschreitenden Globalisierung zu werden und auf eine unkontrollierte Vernetzung im Datensystem zuzutreiben, projizierten ein neues Bild von Freiheit und Sicherheit in die Köpfe von Bürgern und Staat. Die Medien tun ihr Übriges, indem sie mit den unterschiedlichsten Eindrücken zu neuen Bedrohungen die Bevölkerung überfluten, sodass die Bedrohung einerseits so unsichtbar bleibt und andererseits so greifbar erscheint. „Sicherheitserwartungen“ stehen in starker Abhängigkeit von „Sicherheitsverheißungen“, die der Staat im Kontext terroristischer Bedrohungslagen ausspricht und umzusetzen versucht. Es ist jedoch die Frage, ob entsprechende Sicherheitserwartungen bestehen und dementsprechend mit dem Versprechen der Gewährleistung dieser Erwartungen auf diese reagiert wird oder ob in umgekehrter Reihenfolge Sicherheitserwartungen erst durch die Thematisierung einer neuen Bedrohungslage in der politischen Diskussion und durch entsprechende Sicherheitsverheißungen belebt werden? III. 353 Vgl. Stark/Mascolo/Neukirch, Wer den Tod liebt, kann ihn haben. Spiegel-Gespräch mit Otto Schily, in: Der Spiegel, 18 – 2004, S. 46. 354 Vgl. Thiel, Die „Entgrenzung der Gefahrenabwehr“, S. 39. 355 Brugger, VVDStRL 2004, S. 101, 110 f. 1. Teil 58 Die Theorie der „Versicherheitlichung“ nach der „Kopenhagener Schule“ Die Theorie der Versicherheitlichung (securitization) ist aus der Forschungsarbeit der sogenannten „Kopenhagener Schule“ entstanden, die von Barry Buzan und Ole Waever ins Leben gerufen wurde. 356 Die Theorie der securitization hat ihren Schwerpunkt auf dem in der Forschung kontrovers diskutierten Begriff der Sicherheit und seiner unklaren Bedeutung und Natur.357 Für die „Kopenhagener Schule“ ist Sicherheit kein objektiver Zustand, sondern das Ergebnis eines sozialen Prozesses.358 Sicherheitsprobleme sind als Probleme zu definieren, die in der Lage sind, die politische Ordnung zu untergraben, und damit insgesamt die Souveränität einer Einheit, also z. B. eines Staates, bedrohen können, sodass es letztendlich um „das Überleben einer politischen Einheit“ geht359 Konkret beschreibt Waever die Theorie der securitization wie folgt: What then is security? With the help of language theory, we can regard “security” as a speech act. In this usage, security is not of interest as a sign that refers to something more real; the utterance itself is the act. By saying it, something is done (as in betting, giving a promise, naming a ship. By uttering “security” a state-representative moves a particular development into a specific area, and thereby claims a special right to use whatever means are necessary to block it.360 Das Thema der Untersuchung nach der „Kopenhagener Schule“ ist demnach die Frage, auf welche Art und Weise Themen zu Sicherheitsthemen werden. Dies geschieht durch “securitizing speech acts”361, also die „Benennung von Problemen als Sicherheitsproblemen“. Die „Versicherheitlichung“ von Themen ist folglich ein Prozess, in dem ein anerkannter Akteur (ein Entscheidungsträger) durch Sprechakte eine existenzielle Bedrohung für eine Gruppe (referent object) erklärt und nach Prüfung der Zielgruppe (audience) die legitimierte Anwendung außergewöhnlicher, meist repressiver Maßnahmen erwirken kann (securitization move).362 Durch die Ernennung zum Sicherheitsproblem kann der Akteur, der in dieser Theorie aufgrund der Beibehaltung einer gewissen Staatsfokussierung meist der Staat bzw. eine staatliche Institution ist, besondere Rechte zur Lösung des Problems einfordern, die er meist selbst definiert. Damit besteht auch gleichzeitig immer die Gefahr, dass die Möglichkeit von Eliten genutzt wird, um die Deutungshoheit über bestimmte Themen zu gewinnen. So impliziert nach dieser Theorie Sicherheit als speech act, dass bereits die Nennung des Wortes „Sicherheit“ selbst die Handlung bzw. den Sprechakt darstellt, wodurch ein Thema bereits in einer bestimmten Richtung positioniert wird und die erwähnten 1. 356 Williams, Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics, S. 512, http://www.dscott.com/wp-content/uploads/2013/10/securitization.pdf (eingesehen am 21.11.2014). 357 Williams, Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics, S. 512, http://www.dscott.com/wp-content/uploads/2013/10/securitization.pdf (eingesehen am 21.11.2014). 358 Williams, Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics, S. 512, http://www.dscott.com/wp-content/uploads/2013/10/securitization.pdf (eingesehen am 21.11.2014). 359 Waever, „Securitization and Desecuritization“, in: Lipschutz (Hrsg.), On Security, S. 46, 52 f. 360 Waever, „Securitization and Desecuritization“, in: Lipschutz (Hrsg.), On Security, S. 46, 55. 361 Vgl. Williams, Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics, S. 513, http:// www.d-scott.com/wp-content/uploads/2013/10/securitization.pdf (eingesehen am 21.11.2014). 362 Buzan/Waever/de Wilde, Security: A New Framework of Analysis, S. 141 ff. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 59 Rechte eingefordert werden und im schlimmsten Fall in die Position gelangen, eine staatliche Ordnung zu deformieren.363 Die Praxis der „Versicherheitlichung“ am Beispiel der politischen Diskussion zur aktuellen Terrorismusbekämpfung In einem Interview mit der Süddeutschen Zeitung, das gut einen Monat nach den Anschlägen vom 11. September 2001 in New York und Washington geführt wurde, erklärte der damalige Bundesinnenminister Otto Schily auf die Frage, woran die Bürger bei ihm als Innenminister seien und ob er den Rechtsstaat umstürzen wolle: „(…) Meine Bemühungen gehen dahin, die Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger besser zu gewährleisten und nicht dahin, die rechtsstaatlichen Prinzipien über Bord zu werfen. Ich orientiere mich an dem Grundrecht auf Sicherheit. In der Grundrechtscharta der EU steht direkt ein Grundrecht auf Freiheit und Sicherheit. Wer durch Terror und Kriminalität bedroht wird, lebt nicht frei. Das „Grundrecht auf Sicherheit“ steht auch, zwar nicht direkt, aber sehr wohl indirekt, im Grundgesetz“364. Auch in einem weiteren Interview einige Jahre später betonte er, dass die Aufgabe der „inneren Sicherheit“ die möglichst frühzeitige Aufdeckung und Verhinderung von Anschlagsplänen sei.365 Sein Nachfolger, Bundesinnenminister a. D. Wolfgang Schäuble ging einen Schritt weiter, indem er in einer Rede vor der Justizpressekonferenz aus dem Jahr 2007 erklärte: „Spätestens seit Thomas Hobbes’ ,Leviathan‘ wird es als Ziel staatlicher Gewalt angesehen, ein Leben in Sicherheit zu ermöglichen. Mit der Errungenschaft einheitlicher staatlicher Machtausübung gelang es, die konfessionellen Bürgerkriege des 16. und 17. Jahrhunderts zu beenden und den Staat als obersten Hüter von Ruhe, Sicherheit und Ordnung zu etablieren. Das staatliche Gewaltmonopol legitimiert sich in der Schutz und Sicherheit gewährenden Funktion des Staates. Wir müssen darauf achten, dass der Staat seine wichtigste Aufgabe, derentwegen er geschaffen wurde, die Gewährleistung von Sicherheit und die Durchsetzung des Rechts, erfüllen kann“366. Während Bundesinnenminister a. D. Thomas de Maizière zurückhaltender mit Äußerungen zur gegenwärtigen Bedrohung durch terroristische Zellen umgegangen ist, räumte wiederum sein Vorgänger Hans-Peter Friedrich der Sicherheit Vorrang vor allen anderen Grundrechten einschließlich der Freiheit ein. „Sicherheit ist ein Supergrundrecht“, das im Vergleich mit anderen Rechten herauszuheben sei, erklärte er im 2. 363 Waever, „Securitization and Desecuritization”, in: Lipschutz (Hrsg.), On Security, S. 54 f. 364 So Otto Schily in einem Interview von Hans Werner Kilz und Heribert Prantl für die Süddeutsche Zeitung mit dem Titel „Otto Schily ist Otto Schily“, erschienen in der Ausgabe der Süddeutschen Zeitung vom 29.10.2001. 365 Stark/Mascolo/Neukirch, Wer den Tod liebt, kann ihn haben. Spiegel-Gespräch mit Otto Schily, in: Der Spiegel, 18/2004, S. 46. 366 Rede vom damaligen Bundesinnenminister Dr. Wolfgang Schäuble bei der Justizpressekonferenz am 7. November 2007 in Karlsruhe; vgl. http://www.wolfgang-schaeuble.de/fileadmin/user_upload /PDF/071107justizpressekonferenz.pdf; (abgerufen am 21.08.2012); vgl. auch Schäuble, Dein Staat, dein Freund, dein Helfer, in: „Zeit Online“ vom 15.11.2007 (Nr. 47), http://www.zeit.de/2007/47/ Schaeuble-Rede (abgerufen am 21.08.2012). 1. Teil 60 Juli 2013 nach einer Sondersitzung des Parlamentarischen Kontrollgremiums (PKG) des Bundestags zum US-Überwachungsprogramm PRISM.367 Diese Aussagen sind nur einige von vielen, die auf politischer Ebene getätigt wurden, aber sie waren prägend nicht nur für die weitere Wegbereitung der Terrorismusbekämpfung, sondern generell für die Diskussion um die Verortung von „innerer Sicherheit“ in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland zu rechtfertigen. Doch die ehemaligen Innenminister waren keineswegs in ihrer Argumentation Vorreiter ihrer Zeit. Das von der Innenministerkonferenz 1972 beschlossene und 1974 erneuerte „Programm für die Innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland“368 hatte nicht nur zur Folge, dass die Polizeibefugnisse beim Einschreiten gegen gewalttätige öffentliche Ausschreitungen verstärkt wurden,369 sondern auch, dass mit diesem Programm der Begriff der „inneren Sicherheit“ in die politische Praxis Einzug gehalten hat.370 Dieser Begriff stößt daher teilweise auf deutlichen Unmut. So bezeichnet Kniesel den Begriff der “inneren Sicherheit“ als „unjuristisches und politisch weitgehend beliebig auffüllbares Schlagwort“371. Möstl greift diese Kritik auf und stellt zustimmend fest, dass die genauere Erfassung des Begriffs der „inneren Sicherheit“ darunter leide, dass er auch als politischer Begriff verwendet werde, sodass er dadurch eine „schwankende Bedeutung und unterschiedliche Akzentsetzung kennt“, und nimmt dabei ebenfalls als Ursprung des Begriffs Bezug auf das „Programm für die Innere Sicherheit in der Bundesrepublik“ (s. o.).372 Die Folgen der „Versicherheitlichung“ am Beispiel der Gesetzesreformen zur aktuellen Terrorismusbekämpfung Es stellen sich unter Berücksichtigung der Theorie der „Versicherheitlichung“ zwei entscheidende Fragen: Zunächst ist zu klären, inwieweit die Platzierung politischer Sicherheitsdebatten im Kontext terroristischer Anschläge oder unter Prognose zukünftiger Anschläge die zahlreichen Gesetzesänderungen forciert haben? Zum anderen ist zu hinterfragen, ob im Rahmen der Terrorismusbekämpfungsbestrebungen von staatlicher Seite eine verfassungsrechtlich legitimierte Ermächtigung eingefordert wurde, entsprechende Maßnahmen zur Gewährleistung von Sicherheit zu ergreifen und folglich auch entsprechende Beschneidungen der Freiheitsrechte zu dulden. Dies könnte im negativen Sinne dazu geführt haben, dass die Gesetzesänderungen die Zielrichtung des Gefahrenabwehrrechts, des Straf- und Strafprozessrechts geändert haben. Andererseits könnte damit aber auch im positiven Sinne gerade die Abwehr nicht nur von Gefahren, sondern auch von Risiken an Effizienz gewinnen und damit 3. 367 Bewarder/Jungholt, Friedrich erklärt Sicherheit zum „Supergrundrecht“, in: Die Welt Online vom 16.07.2013, vgl. http://www.welt.de/politik/deutschland/article118110002/Friedrich-erklaert-Sicher heit-zum-Supergrundrecht.html (abgerufen am 22.11.2014). 368 Beil. GMBl Nr. 31/1972 und 9/1974 369 Götz, HStR Bd. IV, § 85 Rdn. 3. 370 Götz, HStR Bd. IV, § 85 Rdn. 3. 371 So wörtlich: Kniesel, ZRP 1996, 482, 485. 372 Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 126. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 61 Sinn und Zweck ihrer Existenz mehr denn je erfüllen, nämlich praktisches Mittel zur Erfüllung der Aufgaben des Staates als „Sicherheitsgarant“ zu sein, soweit diese Aufgabe überhaupt verfassungsrechtlich besteht. Ausweislich der Entwicklungen in der Bundesrepublik Deutschland in den letzten vier Jahrzehnten ist zunächst festzustellen, dass sich das Bedürfnis nach mehr Sicherheit nicht ausschließlich durch die Eindrücke, die aus den Terroranschlägen im 21. Jahrhundert entstanden sind, sondern im Zeitalter der Globalisierung, wenn auch schleichend, immer weiter verstetigt hat. Insbesondere mit Blick auf die Theorie der „Versicherheitlichung“ ist hervorzuheben, dass nicht nur die Tatsache des bestehenden Terrorismus, sondern gerade die Diskussion selbst um dessen Bekämpfung zu zahlreichen Entwicklungen auf der Ebene der Gefahrenabwehr und des Strafrechts sowie des Strafprozessrechts geführt haben. Das Bedürfnis nach mehr „innerer Sicherheit“ ist lediglich dabei, sich aktuell wieder stärker zu etablieren mit der Rechtfertigung, die Abwehr des aktuell drohenden Terrors verlange direkt danach. Verbreitet wird die jüngere Entwicklung des Sicherheitsrechts weniger als „Ergebnis einer Trendwende“373, sondern als „konsequente Frucht eines Sicherheitsdenkens im Präventionsstaat“374 interpretiert. Auch die Untersuchungen des vorangegangenen Kapitels lassen diesen Schluss zu (s. o.). Das verstärkte „Sicherheitsdenken“ wurde jedoch auch durch die stete Forderung nach mehr präventiver Polizeiarbeit vor allem auf politischer Ebene gefördert. Kritik an der Entwicklung der „Sicherheitspolitik“ der letzten Jahrzehnte findet sich zahlreich in der Literatur. So wird davon gesprochen, dass „seit fast 25 Jahren“ in Deutschland ein „systematischer Zersetzungsprozess“ verfassungsrechtlich garantierter Freiheitsrechte stattfände, gegen die die Notstandsgesetze am Ende der 1960er- Jahre als harmlos angesehen werden könnten.375 Seit Jahren befänden wir uns in einer „schleichenden Veränderung zum Überwachungsstaat“, wobei der einzige Unterschied zur Terrorismusbekämpfung des letzten Jahrzehnts darin bestehe, dass wir uns bislang auf einer „Rutschbahn“ befunden hätten und mittlerweile aber „zum freien Fall“ übergehen würden.376 Zahlreiche Gesetzesänderungen in den vergangenen Jahrzehnten werden als „innenpolitische Aufrüstung“ interpretiert.377 So wird die Ansicht vertreten, dass gerade die jüngste Zeit aufgezeigt habe, was staatliches Handeln anrichten könne, wenn demokratische Rechte ausgehebelt würden, indem Willkür und Bespitzelung vorherrschten und die Unschuldsvermutung nicht mehr gelte.378 Jene, die die schlichte Tatsache, dass wir von Terror bedroht seien, immer wieder als „neuartige Erkenntnis“ 373 Roggan/Bergemann, NJW 2007, 876, 881. 374 Saurer, NVwZ 2005, 275, 276. Roggan/Bergemann, NJW 2007, 876, 881; vgl. insbes. m. w. Nachw. Denninger, StV 2002, 96; ders., KJ 1988, 1 ff. 375 Düx, ZRP 2003, 189; kritisch dazu: Schoch, VVDStRL 2004, 347, 362. 376 Hirsch, Auf dem Weg in den Überwachungsstaat, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 164, 167. 377 Hirsch, Auf dem Weg in den Überwachungsstaat, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, S. 164, 167. 378 Stegner, Im Zweifel für die Freiheit, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, 151, 153 f. 1. Teil 62 hervorhöben und durch die Beschwörung atomarer Gefahren noch steigerten, schürten bewusst oder unbewusst Ängste, mit deren Hilfe sie sich die Durchsetzung von Grundrechtseinschränkungen erhofften.379 Der Bürger hat in dieser Diskussion zum einen den Anspruch an den Staat, dass dieser die Sicherheit gewährleistet. Zum anderen hege er aber auch die Befürchtung, dass durch die zahlreichen Gesetzesreformen eine Entwicklung zu einem Überwachungsstaat drohe oder bereits eingeleitet worden sei. „Versicherheitlichung“ auf der Ebene des Straf- und Strafprozessrechts Bereits im Jahr 1976 wurde ein „Anti-Terrorismus-Gesetz“ aufgrund der Aktivitäten der Roten Armee Fraktion (RAF) entwickelt. Es kam zu erheblichen Änderungen, insbesondere in der Strafprozessordnung, und auch im Rahmen der Gefahrenabwehr wollte man neue Wege gehen. Auf der Ebene des Strafprozessrechts wurde u. a. die Anzahl der Wahlverteidiger eines Angeklagten im Strafprozess auf drei Verteidiger beschränkt (vgl. § 137 I S. 2 StPO). Erstmals wurde durch § 138 a StPO die Möglichkeit eingeräumt, einen Verteidiger von der Mitwirkung am Prozess auszuschließen, vorausgesetzt, es liegen dringende Verdachtsmomente vor, dass er entweder an der Tat seines Mandanten beteiligt gewesen ist oder diesbezüglich eine Begünstigung, Strafvereitelung oder Hehlerei begangen hat. Aber auch das Verbot der Mehrfachverteidigung oder die Abschaffung der Gemeinschaftsverteidigung gemäß § 146 StPO waren einschneidende Veränderungen für die Rechte der Organe der Rechtspflege. Auf die Änderungen und Auswirkungen der Gesetzesänderungen im Kontext der Ereignisse des 11. September 2001 auf die Organe der Rechtspflege wird in einem folgenden Kapitel ausführlich eingegangen. Aufgrund der zunehmenden Hungerstreiks der inhaftierten RAF-Mitglieder, in einem Fall leider auch mit tödlichem Ausgang,380 wurde § 231 a StPO neu eingeführt, um einer „herbeigeführten Verhandlungsunfähigkeit“ entgegenzuwirken. Außerdem hat der Gesetzgeber mit dem „Anti-Terror-Gesetz“ vom 18. August 1976 nicht nur die neue Strafvorschrift des § 129 a StGB (Bildung und/oder Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung) eingeführt, sondern auch eine Regelung (§ 148 a StPO), die vorschreibt, dass bei Terrorismushäftlingen die Verteidigerpost von einem „Lese- Richter“ zu kontrollieren ist, der mit dem eigentlichen Strafverfahren nicht befasst ist (zwecks Verhinderung von Kassibern). Hinzu kam das „Kontaktsperregesetz“, mit a) 379 Stegner, Im Zweifel für die Freiheit, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, 151, 156. 380 So starb Holger Meins an den Folgen des Hungerstreiks am 7.11.1970 in der Justizvollzugsanstalt Wittlich. Meins war Mitglied der RAF seit Oktober 1970. Am 1. Juni 1972 wurde Meins zusammen mit Andreas Baader und Jan-Carl Raspe nach einer Schießerei in Frankfurt am Main verhaftet. Ihm wurde vorgeworfen, sich an Anschlägen auf amerikanische Einrichtungen in Frankfurt am Main und Heidelberg im Zuge der „Mai-Offensive“ beteiligt zu haben. Zunächst war Meins in Bochum, später in Koblenz und zuletzt bis zu seinem Tode in Wittlich inhaftiert, vgl. hierzu ausführlich Aust, Der Baader-Meinhof-Komplex, S. 243 f. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 63 dem sich das Bundesverfassungsgericht ebenfalls befassen musste und das es für verfassungskonform befand.381 Die „Rasterfahndung“ kam erstmals zum Einsatz, um anhand charakteristischer Rastermerkmale nach den Mitgliedern der RAF zu fahnden. Mit weitaus mäßigerem Erfolg wurde nach den Anschlägen vom 11. September 2001 die Rasterfahndung erneut verwendet, diesmal jedoch im Schwerpunkt rein präventiv, um sogenannte „Schläfer“382 in Deutschland aufzuspüren.383 Heute ist bekannt, dass die Attentäter von New York und Washington sich in sogenannten Terror-Camps ausbilden ließen. Die Mitglieder der RAF suchten ebenfalls Camps der Palästinenser auf, um den bewaffneten Kampf zu erlernen. Mittlerweile sind durch die Einfügung des Gesetzes zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten vom 30. Juli 2009384 auch die Strafbarkeit der Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat nach § 89 a StGB und die Strafbarkeit der Aufnahme von Beziehungen zur Begehung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat nach § 89 b StGB geregelt worden. Bereits zu Zeiten des Linksterrorismus durch die RAF wurden § 129 a StGB sowie zahlreiche weitere Gesetzes- änderungen in die Strafprozessordnung eingeführt, die auch heute noch ihre Gültigkeit besitzen. Deshalb werden, wenn auch Form und Inhalte des Terrorismus andere gewesen sind, Gemeinsamkeiten und Unterschiede zur gegenwärtigen Gesetzeslage sichtbar. Nachdem die Aktivitäten der RAF nachließen, rückte nunmehr die Thematik der Eindämmung der organisierten Kriminalität zum Ende der 1980er-Jahre in den Blickpunkt der Gewährleistung „innerer Sicherheit“. Es folgte das „Gesetz zur Bekämpfung des Terrorismus“ aus dem Jahr 1986. Die zahlreichen Änderungen durch das Kriminalitätsbekämpfungsgesetz im Jahr 1992 (u. a. zum Menschenhandel, zur Kinderpornografie und zur Umweltkriminalität), aber auch grundlegende Änderungen zum „Kampf gegen die organisierte Kriminalität“ durch das „Verbrechensbekämpfungsgesetz“ von 1994 (u. a. „Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels“, „Geldwäschegesetz“) deuten darauf hin, dass auch, nachdem zumindest kei- 381 BVerfGE 49, 24; § 31 EGGVG: „Besteht eine gegenwärtige Gefahr für Leben, Leib oder Freiheit einer Person, begründen bestimmte Tatsachen den Verdacht, daß die Gefahr von einer terroristischen Vereinigung ausgeht, und ist es zur Abwehr dieser Gefahr geboten, jedwede Verbindung von Gefangenen untereinander und mit der Außenwelt einschließlich des schriftlichen und mündlichen Verkehrs mit dem Verteidiger zu unterbrechen, so kann eine entsprechende Feststellung getroffen werden. Die Feststellung darf sich nur auf Gefangene beziehen, die wegen einer Straftat nach § 129 a des Strafgesetzbuches oder wegen einer der in dieser Vorschrift bezeichneten Straftaten rechtskräftig verurteilt sind oder gegen die ein Haftbefehl wegen des Verdachts einer solchen Straftat besteht; das gleiche gilt für solche Gefangene, die wegen einer anderen Strafe verurteilt oder die wegen des Verdachts einer anderen Straftat in Haft sind und gegen die der dringende Verdacht besteht, dass sie diese Tat im Zusammenhang mit einer Tat nach § 129 a des Strafgesetzbuches begangen haben. Die Feststellung ist auf bestimmte Gefangene oder Gruppen von Gefangenen zu beschränken, wenn dies zur Abwehr der Gefahr ausreicht. Die Feststellung ist nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen.“ 382 Vgl. Kap. C II 3. 383 Vgl. dazu kritisch, insbesondere mit Bezug auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Groß, KJ 2002, 1‒17. 384 BGBl. I S. 2437. 1. Teil 64 ne Gefahr mehr von der RAF auszugehen schien, die „innere Sicherheit“ ihren hohen Stellenwert beibehalten hat. Schließlich führten die einzelnen Reformen zu weiteren erheblichen Verschärfungen, gerade im Straf- und Strafprozessrecht. Bereits 1996 bemerkte Lagodny, dass sich der Zug der Strafrechtsdogmatik scheinbar in die Richtung einer „umfassenden Pönalisierung“385 bewege. Aber auch aktuell werden Stimmen laut, die vor einer sich abzeichnenden Wandlung des „Tatstrafrechts“ in ein „Täterstrafrecht“ warnen.386 Andererseits wird zum Teil gefordert, ein „Risikostrafrecht“ zu schaffen, das sich weg von den Erfolgs- über eine Vielzahl unterschiedlicher „Eignungsdelikten“387 hin zu einem „Gefährlichkeitsunrecht“ bewege.388 Noch weiter gehen Äußerungen, in denen bereits mit dem Gedanken gespielt wurde, „Terrorverdächtigen“ den üblichen Rechtsschutz mittels eines „Feindstrafrechts“ zu entziehen.389 Auf den Begriff des „Feindes“ im Kontext des internationalen Terrorismus des 21. Jahrhunderts und das dazugehörige Meinungsbild wurde bereits eingegangen (s. o.). „Versicherheitlichung“ auf der Ebene des Gefahrenabwehrrechts seit dem 11. September 2001 Der deutsche Gesetzgeber hat als Reaktion auf die Anschläge vom 11. September 2001 zur Abwehr der terroristischen Gefahr kurzfristig zwei „Anti-Terror-Pakete“390 verabschiedet und bis heute weitreichende Veränderungen eingeleitet oder bereits vorgenommen. Das zweite Sicherheitspaket vom 9. Januar 2002 391 beinhaltete nicht nur Änderungen im Bereich des Ausländerrechts, sondern auch die Aufnahme biometrischer Merkmale in die Ausweispapiere sowie die Verschärfung der Sicherheitsüberprüfung von Beschäftigten in lebens- oder verteidigungswichtigen Aufgaben. Gleichzeitig ist aus diesem Gesetzespaket das Terrorismusbekämpfungsgesetz zutage getreten, wodurch es zu einer Erweiterung der Aufgabenfelder und Befugnisse der Sicherheitsbehörde und gleichzeitig zu einer erheblichen Vereinfachung des Datenaustauschs der Behörden untereinander kam.392 Das zweite Sicherheitspaket war zunächst auf fünf Jahre beschränkt, wurde jedoch durch das „Gesetz zur Ergänzung des Terrorismusbekämpfungsgesetzes“ (TBEG) zum 5. Januar 2007393 sowohl zeitlich um fünf weitere Jahre verlängert als auch inhaltlich erweitert und verschärft.394 b) 385 Lagodny, Strafrecht vor den Schranken der Grundrechte, S. 2. 386 Vgl. Kreuzer, Der Rechtsstaat bröckelt, in: Zeit Online vom 02.10.2007, http://www.zeit.de/online/ 2007/40/strafrecht (abgerufen am 21.08.2008). 387 Wolter, Objektive und personale Zuordnung, S. 253. 388 Lagodny, Strafrecht vor den Schranken der Grundrechte, 1996, S. 2. 389 Zustimmend: Jakobs, HRRS 2004, 88, 95; ablehnend: Kreuzer, Der Rechtsstaat bröckelt, in: Zeit Online vom 02.10.2007, S. 2 http://www.zeit.de/online/2007/40/strafrecht (abgerufen am 21.08.2012). 390 Gesetz zur Finanzierung der Terrorbekämpfung vom 10.12.2001, BGBl. I, S. 3436; Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz) vom 09.01.2002, BGBl. I, S. 361. 391 BGBl. 2002/I, S. 361 392 Stubenrauch, Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendienst, S. 18 ff. 393 BGBl. 2007/I, S. 2. 394 Vgl. auch Stubenrauch, Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendienst, S. 17. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 65 Über die klassischen Bereiche des Straf-, Strafprozess- und Polizeirechts hinaus nehmen bis heute noch immer neue Gesetzesvorhaben Bezug auf Zielsetzungen der Terrorismusbekämpfung, so das neue Telekommunikationsgesetz, das Zuwanderungsgesetz, die Novellierung des Finanzaufsichtsrechts, das Luftsicherheitsgesetz395, das Geldwäschegesetz, die Novellierung des BKA-Gesetzes oder auch das viel umstrittene Gesetz zur Einrichtung der „Anti-Terror-Datei“. Auffällig ist, dass die umfangreichen gesetzgeberischen Bemühungen im Bereich des nationalen Rechts sich im „Kampf gegen den internationalen Terrorismus“ des letzten Jahrzehnts vor allem darauf konzentriert haben, zusätzliche Überwachungsund Eingriffsbefugnisse sowie umfangreiche Sammlungen und Verknüpfungen von personenbezogenen Daten für Gefahrenabwehr-, Strafverfolgungs- und Nachrichtendienstbehörden nutzbar zu machen.396 Die Feststellung im „Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus“, dass die Bekämpfung terroristischer Gewalt in erster Linie eine polizeiliche Aufgabe sei,397 kann nicht ganz bestätigt werden, denn auch das Strafrecht als herkömmliches Mittel zur Harmonisierung von Freiheit und Sicherheit wirkt vor allem durch die Glaubwürdigkeit der Strafandrohung.398 Dem wird natürlich gleichfalls entgegengehalten, dass Selbstmordattentäter sich nicht von einem Strafmaß beeindrucken oder gar abschrecken lassen, sodass an dieser Stelle das herkömmliche Strafrecht zur Ahnung begangener Straftaten versage. Folglich ist die Notwendigkeit der Fokussierung präventiver Maßnahmen nicht von der Hand zu weisen und findet zunächst dadurch auch Eingang in das Verständnis der Bevölkerung hinsichtlich der Erweiterung polizeirechtlicher Maßnahmen. Ein Fazit Grundsätzlich kann also zunächst festgestellt werden, dass die Thematisierung neuer Gefährdungslagen bzw. Straftaten immer auch entsprechende Gesetzesreformen zur Folge hatte. Dies ist noch kein Beleg dafür, dass das bewusste Einsetzen des Themas Sicherheit auch zwangsläufig Gesetzesänderungen und neue Entwicklungen forciert, die verfassungsrechtlichen Grundsätzen widersprechen. Jedoch ist gerade mit Blick auf die Bemühungen zur Eindämmung terroristischer Aktivitäten zu Zeiten der RAF deutlich geworden, dass die Grundhaltung politischen Handelns darin bestand, nicht erpressbar zu sein. Folglich wurde zur Durchsetzung und Aufrechterhaltung eines „starken Rechtsstaates“ an der Verschärfung von Gesetzen gearbeitet, was auch eine deutliche Einschränkung der freiheitlichen Grundrechte zur Folge hatte. Das Bild eines „Machtstaates“, der dem Schutz der Grundrechte vor Angriffen und damit der 4. 395 Vgl. zur Analyse im Einzelnen ausführlich: Saurer, NVwZ 2005, 275. 396 Zöller, Terrorismusstrafrecht, S. 1. 397 BT-Drs. 14/7386, S. 35. 398 Griesbaum, Strafverfolgung zur Verhinderung terroristischer Anschläge – Eine Bestandsaufnahme, NStZ 2013, 369, 371, m. V. a. Jescheck/Weigend, Lehrbuch des Strafrechts AT, § 1 II 1, S. 4. 1. Teil 66 Gewährleistung „innerer Sicherheit“ verpflichtet ist und sich gleichzeitig nur der Mittel seines „Schutzarsenals“ bedienen kann, herrschte vor.399 Der Grund für die Hervorhebung der Begrifflichkeit „innere Sicherheit“ im Kontext des eigentlichen Ortes der Entwicklungen, nämlich im Bereich des Gefahrenabwehrrechts, wird darin gesehen, dass „innere Sicherheit“ sich verselbstständigt habe und als politisches Versprechen leichter positiv zu besetzen sei als der juristisch neutralere Begriff der „öffentlichen Sicherheit“.400 Politische Handlungsfähigkeit und Entschlossenheit ließen sich besser mit Maßnahmen zur Verbesserung der „inneren Sicherheit“ signalisieren, weil hier stets der Eindruck erweckt werden könne, dass es um große und wichtige Dinge gehe.“401 Tatsächlich bedeutet dies auch heute noch, dass „innere Sicherheit“ durch das Instrument der Prävention thematisiert und weiterentwickelt wird.402 Innere Sicherheit und Gefahrenabwehr im Speziellen werden damit als eine „offensive Gestaltungsaufgabe“ des Staates suggeriert.“403 Auf politischer Ebene wird gerade mit Blick auf die gegenwärtige Diskussion um die Frage nach der Gewährleistung „innerer Sicherheit“ gegenüber Risiken terroristische Anschläge unterstellt, dass den gegenwärtigen Bedrohungen nicht mehr mit den herkömmlichen Mitteln der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung beizukommen sei. Informationen über mögliche Anschlagszenarien auf die Zivilbevölkerung intensivieren ein Gefühl der Unsicherheit. Die mediale Aufbereitung und Prognosen zur Entwicklung terroristischer Bedrohungen auf internationaler Ebene katapultieren mögliche Bedrohungsszenarien auf ein innerstaatliches Territorium. Die Verunsicherung und ein gesteigertes Bedürfnis nach Sicherheitsgewährleistung werden zur Grundlage politischen Handelns und in der Folge zur Änderung, Verschärfung und Ausweitung von Gesetzen, die den neuen Bedrohungen effektiv begegnen sollen. Dem subjektiven Sicherheitsbedürfnis kann die objektive Gewährleistung von Sicherheit nicht nachkommen. Die Theorie der „Versicherheitlichung“ präsentiert sich hier in einer beispielhaften Umsetzung in die Praxis. So zeigt insbesondere die Diskussion auf politischer Ebene in dem vergangenen Jahrzehnt, dass die Platzierung des Themas der Gewährleistung „innerer Sicherheit“ vor terroristischen Anschlägen oder unter der Prognose zukünftiger Anschläge zahlreiche Gesetzesänderungen forciert, gerechtfertigt und legitimiert hat. Staat, Recht und Politik haben dem Menschen zu dienen und sind traditionell ebenso Hüter menschenrechtlicher Garantien wie auch gemäß der bisherigen geschichtlichen Erfahrung die größten Gefährder. Genau diese Entwicklung ist unter Anwendung der Theorie der „Versicherheitlichung“ immer aufs Neue im Rahmen der Konstruktion neuer Sicherheitsverständnisse durch Politik und Gesetzgeber zu überprüfen und zu hinterfragen. Denn auch die Entwicklung der neuen Sicherheitserwartungen des Bürgers und die Sicherheitsverheißungen des Staates korre- 399 Schwarz, Die Dogmatik der Grundrechte, in: Blaschke/Förster u. a. (Hrsg.), Sicherheit statt Freiheit, S. 29, 30. 400 Dietel, Innere Sicherheit, S. 57, 58. 401 Dietel, Innere Sicherheit, S. 57 ff., 58.; dazu ausführlich: Kötter, Pfade des Sicherheitsrechts, S. 174 ff., 176. 402 Dazu ausführlich: Kötter, Pfade des Sicherheitsrechts, S. 174 ff. 403 Kötter, Pfade des Sicherheitsrechts, S. 178. D. Sicherheitsbedürfnisse und Sicherheitserwartungen im Wandel als Folge neuer terroristischer Bedrohungslagen? 67 spondierten gerade im vergangenen Jahrzehnt mit der Theorie der „Versicherheitlichung“. 1. Teil 68

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References

Zusammenfassung

Führt der Weg zu einer neuen, präventiv orientierten Sicherheitsarchitektur zu einer Destabilisierung des liberalen Rechtsstaates?

Die aktuelle politische Debatte zum Umgang mit neuen terroristischen Bedrohungslagen stellt das staatliche Selbstverständnis zur Gewährleistung „Innerer Sicherheit“ auf den Prüfstand und bestimmt die Fragestellung, ob und inwieweit der Staat Sicherheitsgarant sein kann. Vor diesem Hintergrund muss die Frage nach der verfassungsrechtlichen Legitimation staatlicher Sicherheitsgewährleistung behandelt werden. Denn das Selbstverständnis des Staates, die Sicherheitserwartungen der Bürger und die politisch geprägten Sicherheitsverheißungen korrespondieren nicht zwangsläufig miteinander und stellen im Umgang mit neuen terroristischen Bedrohungslagen die Aufgabe des Staates zur Gewährleistung innerer Sicherheit vor neue Herausforderungen.

Dieses Buch beleuchtet im Kontext der Terrorismusbekämpfung des 21. Jahrhunderts, welche Sicherheitsverständnisse, Sicherheitserwartungen aber auch Sicherheitsverheißungen ihre Legitimation in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland finden und mit welchen Konsequenzen im Rahmen der Gesetzgebung womöglich zu rechnen ist.