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Teil C: Rückschlüsse aus der Marktversagensanalyse und Schlussbetrachtung in:

Stephan Degenhardt

Breitbandausbau in dünn besiedelten Regionen, page 75 - 88

Staatliche Probleme, privatwirtschaftliche Chancen

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-4056-0, ISBN online: 978-3-8288-6898-4, https://doi.org/10.5771/9783828868984-75

Tectum, Baden-Baden
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Teil C: Rückschlüsse aus der Marktversagensanalyse und Schlussbetrachtung 77 8 Maßnahmen zur Schaffung eines effizienten regulatorisch-rechtlichen Rahmens 8.1 Zugangsregulierung Grundlegende regulatorische Erfordernisse für die Zugangsregulierung wurden in Teil B, speziell in Kapitel 5.1, schon umrissen. Im Folgenden geht es darum, etwas stärker ins Detail der Entgeltregulierung zu gehen und vor allem die Effekte auf die NGA-Ausbaudynamik zu beleuchten. Prinzipiell, auch das wurde schon angedeutet, können bei der Zugangs- und Entgeltregulierung zwei Ziele miteinander im Konflikt stehen. Einerseits will sie für Wettbewerb und damit für günstige Verbraucherpreise sorgen (statische Effizienz). Andererseits will sie über einen längeren Zeitraum Investitionen anreizen (dynamische Effizienz).154 Dieser Zielkonflikt erschwert die Einhaltung der hinreichenden Bedingung der Marktversagenstheorie, da positive Effekte auf die dynamische Effizienz mit negativen Effekten auf die statische Effizienz einhergehen können (und vice versa). Zunächst wird (anknüpfend an die Struktur in Kapitel 5.1.2) untersucht, wie eine effiziente Regulierung für das traditionelle Festnetz aussehen kann, dessen Kupferkabel eine monopolistische Bottleneck- Ressource darstellen. Bei der Analyse, welche Effekte die Bottleneck- Situation des traditionellen Kupfernetzes auf die Ausbaudynamik hat (vgl. Kapitel 5.1.2.3), wurde festgestellt, dass seine über die alte Infrastruktur generierten Gewinne für den Kupfer-Incumbent Opportunitätskosten darstellen, die seinen NGA-Ausbau verzögern können; zumindest, solange keine Wettbewerber Druck auf ihn ausüben. Für die Entgeltregulierung, will sie den NGA-Ausbau des Incumbents anreizen, resultieren daraus zwei Motive: Erstens die Senkung der Opportunitätskosten und zweitens die Schaffung von Wettbewerbsdruck. Das erste Motiv wird offenkundig dann erreicht, wenn der Kupfer- Incumbent Vorleistungen nur zu niedrigen Entgelten an seine Wettbewerber verkaufen kann. Beim zweiten Motiv ist die Lage weniger klar. Einerseits können niedrige Entgelte die Anreize von Wettbewerbern, in NGA-Netze zu investieren, senken, da sie ihnen eine günstige Option liefern, das bestehende Netz des Incumbents mit zu nutzen.155 Andererseits fördern niedrige Entgelte den intensiven Wettbewerb um die Kunden und damit genau den Druck auf die Akteure, sich durch In- 154 Vgl. Dewenter et al. (2009), S. 64-65. 155 Vgl. Bourreau, Cambini und Doğan (2012), S. 714. 78 vestitionen von den Konkurrenten abzusetzen. Beide Motive zusammengenommen, erscheinen daher niedrige Entgelte für die Zugangsleistungen zum alten Kupfernetz vorzugwürdig, um den NGA-Ausbau (zumindest des Incumbents) anzureizen und damit die dynamische Effizienz zu erhöhen.156 Hinsichtlich des potenziellen NGA-Ausbaus von Wettbewerbern wurde in Kapitel 5.1.2.3 noch festgestellt, dass dieser durch die Androhung eines Preiskampfes durch den Kupfer- Incumbent verzögert werden kann. Es ist fraglich, ob die Zugangsregulierung in der Lage ist, dieses Problem abzumildern. Wenn überhaupt, könnte argumentiert werden, dass niedrige Entgelte vorzugswürdig sind. Durch sie sind die Endkundenpreise für die Anschlussprodukte über das Kupfernetz ohnehin günstig, was den Spielraum des Kupfer- Incumbents verkleinert, die Preise noch weiter zu senken, um einem NGA-Wettbewerber Kunden abzujagen. In jedem Fall kommt hinzu, dass niedrige Entgelte aus statischen Effizienzgründen zu bevorzugen sind. Tendenziell kann bei der Regulierung des traditionellen Festnetzes somit kein Konflikt zwischen dynamischer und statischer Effizienz festgestellt werden. Nun wird untersucht, wie eine effiziente Regulierung für neue NGA- Netze aussehen kann. Hierbei sind vier Punkte entscheidend, auf die nachfolgend eingegangen wird: (1) die Schaffung annähernd gleicher Startvoraussetzungen für alle Akteure (Schaffung eines Level Playing Fields); (2) die Beschränkung der Regulierung auf das ökonomisch gebotene Maß; (3) die Berücksichtigung adäquater Risikoprämien und (4) die gesetzgeberische Bannung des regulatorischen Ex-post- Opportunismus. Nur wenn (1) alle Akteure annähernd gleiche Startvoraussetzungen haben, also alle Unternehmen in etwa den gleichen Kosten und regulatorischen Anforderungen beim NGA-Ausbau gegenüber stehen, kann ein fairer, lebendiger Wettbewerb um die besten Ausbaustrategien entstehen, der gut ist für die Ausbaudynamik.157 Mehrere Aspekte müssen dabei berücksichtigt werden. Erstens geht es um einen möglichen Zugang zu bestehenden Kabelrohranlagen, der die Kosten des Glasfaserausbaus stark senken würde (vgl. Kapitel 3.1). Dabei kommen nicht 156 Andererseits haben hohe Entgelte für den Incumbent den Vorteil, dass dieser durch sie mehr Einnahmen und in der Folge mehr Kapital für NGA- Investitionen zur Verfügung hat (für die Wettbewerber gilt das Gegenteilige: Hohe Entgelte bedeuten für sie mehr Ausgaben und damit weniger verfügbares Kapital). Mehr verfügbares Kapital bedeutet aber nicht zwangsläufig mehr Investitionen; möglich ist z.B. auch, dass sich die Eigentümer das Kapital aneignen (vgl. Hessler, 2015, S. 409-410). 157 Vgl. Czernich, Engl, Falck, Kiessl und Kretschmer (2009), S. 40. 79 nur bestehende Kabelrohranlagen des alten Kupfernetzes in Frage, sondern auch solche der TV-Kabelanbieter oder von anderen Infrastrukturträgern (z.B. von Energieversorgern) – bei allen Alternativen unter der Prämisse, dass sich die Rohre tatsächlich für das Einziehen von Glasfaserkabeln eignen. Inwiefern solche Kabelrohranlagen – speziell in ländlichen Regionen – existieren, ist schwierig zu sagen, zumindest im traditionellen Kupfernetz sind wenige von ihnen verbaut (vgl. Kapitel 3.1). Wenn es sie aber gibt, sollte die Regulierung zur Schaffung eines Level Playing Fields einen günstigen und vor allem symmetrischen Zugang zu allen bestehenden Kabelrohranlagen sicherstellen – unabhängig davon, ob sie in Besitz des Kupfer-Incumbents, eines TV-Kabelanbieters oder z.B. eines städtischen Versorgers sind.158 Eine solche symmetrische Regulierung sollte zweitens auch für die Bottleneck-Komponenten gelten, die beim Aufbau neuer NGA-Netze entstehen (also vor allem für neu entstehende Kabelrohranlagen). Dies gilt besonders mit Blick auf NGA-fähige TV-Kabelnetze, bei denen es auch, wie Kapitel 5.1.2.2.2 gezeigt hat, monopolistische Bottleneck- Bereiche gibt, wenn neben ihnen kein Substitut durch ein festnetzbasiertes NGA-Anschlussprodukt existiert. Die Kabelnetze in dieser Situation von der Zugangsregulierung freizustellen, wie es in Deutschland in der Realität der Fall ist, führt zu einer asymmetrischen Regulierung, die ein Level Playing Field verhindert und Vertrauen der Marktakteure in ein verlässliches Regulierungsregime untergräbt.159 Drittens sind Startvorteile des Kupfer-Incumbents soweit wie möglich abzubauen. Anknüpfend an die Effektanalyse der statischen Bottleneck-Ergebnisse auf die Ausbaudynamik (Kapitel 5.1.2.3), sind hier zwei Aspekte herauszugreifen. Zum einen geht es um den FTTC-Ausbau. Hier können die Startvorteile des Incumbents zwar nicht völlig beseitigt werden (weil er im Besitz des verbleibenden Kupferabschnitts ist). Aber zumindest sollte der Wettkampf um VDSL/Vectoring-Erschließung von KVz fair ausgestaltet werden, indem Wettbewerbern der Zugang zu allen KVz regulatorisch offen gehalten wird (entgegen der aktuellen Regulierungspraxis der BNetzA; vgl. Fußnote 104) und die Entgelte für den Zugriff auf die Kupferkabel niedrig sind. Zum anderen geht es um 158 Vgl. Czernich et al. (2009), S. 40. Für den unwahrscheinlichen Fall, dass in einer Region bereits mehrere solcher für das Verlegen von Glasfaserkabeln geeigneten Kabelrohranlagen bestehen, braucht es keine Zugangsregulierung, da diese dann keinen Bottleneck-Charakter haben. 159 In diesem Kontext ist auch die Abschaffung des in Deutschland geltenden Nebenkostenprivilegs zu empfehlen, das den Kabelnetzbetreibern einen ökonomisch nicht zu rechtfertigenden Wettbewerbsvorteil verschafft (vgl. Kapitel 5.1.2.2.2). 80 die Frage, wie der Kupfer-Incumbent, wenn er ein neues NGA-Netz baut, mit seiner alten Infrastruktur und den über sie angebotenen Leistungen verfährt. Anders als Konkurrenten, die ein NGA-Projekt verfolgen, kann er durch Stilllegen seines alten Netzes dafür sorgen, dass keine alternativen (leitungsgebundenen) Anschlussprodukte zu seiner NGA-Lösung verfügbar sind und so mehr Nachfrage attrahieren. Dem sollte ein Riegel vorgeschoben werden, indem der Kupfer-Incumbent regulatorisch verpflichtetet wird, Wettbewerbern ein Bitstromprodukt anzubieten (über sein neues Netz), das die gleichen Leistungsparameter liefert wie das alte Netz.160 Für eine effiziente Regulierung neuer NGA-Netze ist (2) entscheidend, dass sie sich auf das ökonomisch gebotene Maß gemäß der Bottleneck- Analyse beschränkt. D.h. erstens, dass beim Glasfaserausbau tatsächlich nur der Zugang zu den Kabelrohranlagen reguliert wird, weil die Glasfaserkabel selbst keine Bottleneck-Ressource darstellen (vgl. Kapitel 5.1.2.2.1). Zweitens ist gar keine Regulierung nötig, wenn intermodaler Wettbewerb durch parallele NGA-Infrastrukturen (Festnetz- und TV-Kabelnetz) besteht (womit aber nur in Ballungsgebieten zu rechnen ist; vgl. Kapitel 5.1.2.2.2). Eine Regulierung, die das gebotene Maß übersteigt, schränkt die betriebswirtschaftliche Freiheit der Unternehmen und damit ihre Gewinnmöglichkeiten unzulässig ein. Beobachten die Unternehmen eine solche Regulierungspraxis oder rechnen sie beim Ausbau neuer Netze mit ihr, senkt das ihre Investitionsanreize. Von großer Bedeutung für die NGA-Regulierung ist (3), dass die Entgelte für die neuen Netzkomponenten, die Bottleneck-Charakter haben (also für die Kabelrohranlagen), adäquate Risikoprämien enthalten; sonst kann es zu positiven Externalitäten und damit verbunden zu einem Trittbrettfahrerproblem kommen (vgl. Kapitel 6.1). Das dahinter stehende Grundproblem ist, dass eine Zugangsregulierung die Risiken zwischen dem Unternehmen, das in den NGA-Ausbau investiert (First Mover), und den Unternehmen, die Zugang suchen (Second Mover), asymmetrisch verteilt. Second Mover bekommen eine risikofreie Option, im Erfolgsfall (bei guter Nachfrageentwicklung) Zugang zu den Netzkomponenten des First Movers nachzufragen, für die beim Ausbau hohe und versunkene Kosten angefallen sind. Im Falle des Misserfolgs hingegen, wenn die Investition (bei schlechter Nachfrageentwick- 160 Vgl. Hessler (2015), S. 354, 356. Alternativ könnte der Incumbent verpflichtet werden, das alte Netz an Wettbewerber zu verkaufen oder zu versteigern. Da dies aber zu einer Kostendopplung führen würde (das alte und neue Netz müssten betrieben werden), ist ein Bitstromprodukt zu bevorzugen (vgl. ebd.). 81 lung) strandet, trägt der First Mover die alleinigen Verluste in Höhe der versunkenen Kosten.161 Ein bislang in der regulatorischen Praxis weit verbreitetes Problem aber ist, dass die Methoden, die für die Entgeltberechnung verwendet werden, dieser Asymmetrie (bzw. der Existenz versunkener Kosten) nicht genügend Rechnung tragen. Die Entgelte werden in der Regel kostenorientiert bestimmt (z.B. mit Hilfe des Konzepts der Kosten der effizienten Leistungserstellung162). Solche Entgelte decken zwar im Erfolgsfall, d.h. aus Ex-post-Sicht (nach getätigter Investition), die Kosten des First Movers (sowohl die operativen Kosten als auch die Kapitalkosten). Sie berücksichtigen aber nicht das Risiko, dem ein potenziell ausbauwilliges Unternehmen ex ante (vor der Investition) gegenübersteht und das dieses in sein Investitionskalkül einbezieht: nämlich das Risiko, im Falle des Misserfolgs Verluste in Höhe der versunkenen Kosten tragen zu müssen. Rein kostenbasierte Entgelte, basierend auf einer Ex-post-Betrachtung, sind daher zu niedrig und hemmen Investitionen.163 Nötig sind darüber hinaus adäquate Risikoprämien, die den ausbauwilligen Unternehmen schon ex ante glaubhaft zugesichert werden. Entscheidend ist also (4) die gesetzgeberische Bannung des regulatorischen Ex-post-Opportunismus (vgl. Kapitel 6.2). Denn, wie Aubin feststellt, ist die Gefahr der opportunistischen Regulierung „keine exogen gegebene Tatsache, [...] sondern eine gestaltbare institutionelle Variable“.164 Daher braucht es ein klares Regulierungsmandat, das der Regulierungsbehörde per Gesetz den Spiel- 161 Vgl. Götz und Zenhäusern (2013), S. 265. 162 Auf die Feinheiten der Konzepte zur kostenorientierten Berechnung wird hier nicht eingegangen. Zur weiterführenden Lektüre siehe z.B. Dewenter et al. (2009, S. 86) oder BNetzA (2017a, S. 11). 163 Ein Beispiel, das Dewenter et al. (2009, S. 70-71) folgt, soll das verdeutlichen: Ein Ausbauprojekt erfordert über die Nutzungsdauer von 20 Jahren operative Kosten (OPEX) und versunkene Kapitalkosten in Höhe von jeweils 1 Mio. Euro pro Jahr. Mit 50% Wahrscheinlichkeit erwirtschaftet der Investor Deckungsbeiträge in Höhe von 4 Mio. Euro pro Jahr, mit der Gegenwahrscheinlichkeit nur etwas weniger als die OPEX von 1 Mio. Euro pro Jahr. Im letzten Fall strandet die Investition, doch die versunkenen Kosten sind weiter zu bezahlen. Ex ante ist eine solche Investition effizient, da der erwartete Gewinn bei fast 0,5 Mio. Euro jährlich liegt. Droht aber eine Regulierung, die den Investor im Erfolgsfall verpflichtet, seine Infrastruktur (bzw. die über sie erbrachten Leistungen) zu seinen Kosten (OPEX und Kapitalkosten, also 2 Mio. Euro) zur Verfügung zu stellen, bleibt die Investition aus. Damit trotz Regulierung der erwartete Gewinn ex ante zumindest null beträgt, ist im Erfolgsfall ein Risikoaufschlag in Höhe von 100% auf die Kapitalkosten nötig (dann betragen die Einnahmen im positiven Fall 3 Mio. Euro jährlich). 164 Aubin (2013), S. 245. 82 raum zum Ex-Post-Opportunismus nimmt und sie verpflichtet, die beim NGA-Ausbau eingegangen Investitionsrisiken in der Entgeltgestaltung angemessen zu berücksichtigen.165 Allerdings stellt sich in der regulatorischen Praxis das Problem, wie „adäquate“ Risikoprämien berechnet werden und wie hoch sie de facto ausfallen sollen.166 Zu hohe Prämien wirken sich negativ auf den Wettbewerb und damit auf die statische Effizienz aus. Es hilft, sich an dieser Stelle die Wohlfahrtsverluste aus ungenügender statischer Effizienz und ungenügender dynamischer Effizienz vor Augen zu führen. Im ersten Fall „geht [...] nur ein Teil der Tauschrente durch überhöhte Preise und den dadurch induzierten Nachfragerückgang verloren“.167 Im zweiten Fall aber, wenn Investitionen in NGA-Netze aufgrund zu geringer Prämien unterbleiben, „[wird; Anmerkung des Verfassers] die gesamte am Markt realisierbare Tauschrente nicht verwirklicht“.168 Auch wenn das genaue Austarieren der Effizienzüberlegungen ein Problem bleibt, sollten daher im Zweifel die Risikoprämien eher zu hoch als zu niedrig angesetzt werden. 8.2 Netzneutralitätsregulierung Schreibt der Staat eine strikte Netzneutralität vor, ist dies ein extremer Eingriff in den marktlichen Preis- und Koordinationsprozess, der einer Null-Preis-Regulierung für den qualitätsdifferenzierten bzw. priorisierten Datentransport im Internet gleichkommt. Dies geht mit negativen Effekten auf die Investitionsanreize einher (vgl. Kapitel 6.1). Die real geführte politische Netzneutralitätsdebatte ist noch nicht abgeschlossen. Ohne auf die Details einzugehen, kann aber resümiert werden, dass die bisherigen auf europäischer und deutscher Ebene diskutierten Verordnungen trotz der ökonomischen Ineffizienzen eher auf eine strikte Netzneutralität abzielen. Der Wissenschaftliche Beirat beim BMWi sieht hier falsch verstandene Gerechtigkeitsüberlegungen am Werk: „Gleichbehandlung aller Datenpakete erscheint als Gerechtigkeitspostulat.“169 165 Vgl. Knieps (2005), S. 19-21. Die Behörde sollte zudem verpflichtet werden, ihre Regulierung gemäß dem disaggregierten Ansatz auf das ökonomisch gebotene Maß zu beschränken. 166 Vgl. Aubin (2013), S. 244. 167 Dewenter et al. (2009), S.65-66. 168 Dewenter et al. (2009), S. 65. 169 Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi (2014), S. 11. Für einen ausführlicheren Überblick über die aktuelle Netzneutralitätsdebatte bzw. -situation in 83 Eine strikte Netzneutralität steht aber der Etablierung eines effizienten regulatorisch-rechtlichen Rahmens, der den privatwirtschaftlichen NGA-Ausbau soweit wie möglich vorantreibt, im Weg. Als Teil eines solchen Rahmens ist ein wettbewerbliches Regime ohne staatliche Regulierung zu bevorzugen, das die marktliche Priorisierung von Datenpaketen ermöglicht. Wie so ein Priority-Pricing-Regime aussehen kann, wird von verschiedenen Ökonomen skizziert. Kruse z.B. umreißt es als das Recht, für den bevorzugten Datentransfer, also für einen Premium Service (im Unterschied zum Best-Effort-Service), zu bezahlen, wenn Kapazitätsengpässe auftreten. Wichtig ist, dass alle Nutzer diskriminierungsfrei das gleiche Recht haben, Priorität zu erlangen. Dabei können sie (oder alternativ die Anbieter qualitätssensitiver Inhalte bzw. Anwendungen) zwischen mehreren Qualitätsklassen wählen, die unterschiedlich bepreist sind.170 Ein solches Priority Pricing ermöglicht den Anbietern von Internetzugangsdiensten, im Vergleich zu einem strikten Netzneutralitätsregime effizienter über ihre Kapazitäten zu verfügen und höhere Erlöse zu erzielen. Denn sie können die Zahlungsbereitschaften der Nutzer (oder der Anbieter) qualitätssensitiver Anwendungen für einen Premium Service abschöpfen. Das impliziert höhere Investitionsanreize, wie Bourreau, Kourandi und Valletti zeigen. In ihrem Modell führt ein Priority-Pricing-Regime verglichen mit einer strikten Netzneutralitätsregulierung zu mehr Investitionen in Netzkapazitäten, mehr Innovationen bei den Inhalten sowie zu höherer Wohlfahrt. Dabei modellieren sie einen Markt, in dem zwei konkurrierende Zugangsplattformen (Internetanbieter) die zwei Seiten des Internets zusammenbringen: ein Kontinuum an heterogenen Anbietern von Inhalten (Anwendungen bzw. Diensten) und die Nutzer.171 Der Charakter des Internets als zweiseitiger Markt birgt allerdings die Gefahr wettbewerbsschädlichen Verhaltens. Die Internet- bzw. Netzanbieter haben als Intermediär eine dominante Position, die mit ihrem Marktanteil wächst: Sie besitzen sozusagen den Zugang zu ihren Kunden. Bei Fehlen einer strikten Netzneutralität sind z.B. Verträge möglich, durch die sich Dienstanbieter exklusiven Zugang zu den Kunden eines Netzanbieters sichern können und durch die somit andere Inhalte benachteiligt werden. Das kann, so die Befürchtung, zu einem fragmentierten Internet führen, in dem manche Inhalte nicht mehr für alle der EU und Deutschland siehe z.B. Feld, Doerr, Nientiedt und Köhler (2016, S. 41-42) oder Wikipedia (b). 170 Vgl. Kruse (2011), S. 182-183. 171 Vgl. Bourreau et al. (2015), S. 30. In ihrem Modell zahlen die Anbieter von Anwendungen (nicht die Endnutzer) für die Priorisierung (vgl. ebd.). 84 Nutzer universell verfügbar sind.172 Treten die Netzanbieter selbst als Dienstanbieter auf, ist zudem denkbar, dass sie ihre eigenen Dienste zum Nachteil anderer beim Datentransfer bevorzugen. Doch zum einen sind diese Verhaltensweisen nur dann problematisch, wenn sie für die Kunden intransparent sind.173 Zum anderen ist davon auszugehen, dass Netzanbieter – stehen sie im Wettbewerb um Kunden – selbst ein Interesse daran haben, vielfältige Dienste und Inhalte anzubieten, um Nutzer zu gewinnen.174 Der Wettbewerb um Kunden setzt auch einer anderen Praxis der Netzanbieter Grenzen, die bei Fehlen einer strikten Netzneutralität befürchtet wird. Nämlich, dass sie ihre Investitionen in Netzkapazitäten reduzieren – in der Absicht, die normale (Best-Effort-) Übertragungsqualität zu verschlechtern, um so mehr Nutzer zur Wahl des Premium Service zu bewegen. Wissen die Kunden um die schlechte Best-Effort-Qualität eines Anbieters, werden sie sich vermutlich nicht für ihn, sondern für einen Konkurrenten entscheiden.175 Entscheidend ist, dass die möglichen Nebenwirkungen eines Priority- Pricing-Regimes keinen strengen ex ante Eingriff durch Verordnung einer strikten Netzneutralität rechtfertigen. Dieser würde die effizienzund wohlfahrtsförderlichen Effekte, die von einem Priority-Pricing- Regime erwartet werden können, von Vornherein unmöglich machen. Treten Nebenwirkungen auf, genügt es, sie ex post zu korrigieren: Wird beispielsweise die absichtliche Verschlechterung der Best-Effort- Übertragungsqualität beobachtet, kann über die Einführung von Mindeststandards für sie nachgedacht werden.176 Ansonsten ist es essentiell, die möglichen Nebenwirkungen schon vor ihrem Entstehen durch eine konsequente Wettbewerbspolitik einzudämmen. Für Kruse sind dabei drei Punkte wichtig: „[...] die Erhaltung des Wettbewerbs zwischen den Internet Service Providern [Netzanbietern; Anmerkung des Verfassers], die Durchsetzung des Prinzips der Nichtdiskriminierung und die Schaffung von Transparenz für die Konsumenten.“177 Der letzte Punkt leitet über zum nächsten Kapitel. 172 Vgl. Vogelsang (2013), S. 34-35. 173 Vgl. Haucap (2013). 174 Vgl. Vogelsang (2013), S. 35. 175 Vgl. Kruse (2011), S. 183. 176 Vgl. Vogelsang (2013), S. 33, 37. 177 Kruse (2011), S. 185. Der erste von Kruse angeführte Punkt verweist vor allem auf die Schaffung von Wettbewerb durch die Zugangsregulierung monopolistischer Bottlenecks. Hierbei gilt es aber wiederum den Zielkonflikt zwischen statischer und dynamischer Effizienz zu beachten, der in Kapitel 8.1 für neue NGA-Netze dargelegt wurde. 85 8.3 Transparenz- und Rechtsmaßnahmen In diesem Kapitel werden zunächst Transparenzmaßnahmen diskutiert, die an Kapitel 5.3.2 (Qualitätsunkenntnis) und an den letzten Abschnitt (Netzneutralität) andocken. In Kapitel 5.3.2 wurde dargestellt, dass bei Vertragsabschluss Referenz- Bandbreiten aus der Nachbarschaft angegeben werden sollten, die die Informationsbasis der Kunden erhöhen und somit einer möglichen Verzerrung der Zahlungsbereitschaft nach unten entgegenwirken. Wenn die Internetanbieter dazu nicht bereit sind, gibt es zwei Optionen für staatliches Handeln. Entweder die Anbieter werden gesetzlich zur Angabe der Referenz-Bandbreiten in den Verträgen verpflichtet. Oder der Staat selbst stellt sie bereit. Im zweiten Fall ist der Staat aber darauf angewiesen, dass entweder die Anbieter oder die Nutzer (über ein Messtool, das ihnen staatlicherseits zur Verfügung gestellt werden kann) ihn mit den Vergleichswerten versorgen. Der Vorteil dabei ist, dass – im Falle mehrerer Anbieter in einer Nachbarschaft – Koordinationsprobleme zwischen den privaten Akteuren vermieden werden können, weil der Staat die Ermittlung der Werte koordiniert. Der Nachteil ist, dass die staatliche Koordination und Bereitstellung Kosten verursachen, die von der Allgemeinheit getragen werden müssen. Also auch von Bürgern, die an den Informationen gar kein Interesse haben – für sie bedeutet das einen Nutzenverlust.178 Daher erscheint die gesetzliche Verpflichtung vorzugswürdig. Als weitere Garantie für die Kunden kann über staatliche Qualitätsrichtlinien nachgedacht werden. Diese können z.B. Schwellen festlegen, ab wann die tatsächlich erreichte Bandbreite von der vertraglich versprochenen so sehr abweicht, dass die Leistung als nicht mehr vertragskonform anzusehen ist. Die Kunden können die Bandbreiten mit einer staatlich bereitgestellten Messsoftware dokumentieren. Bei nicht vertragskonformen Abweichungen sollte es ihnen dann möglich sein, den Vertrag zu kündigen oder in einen günstigeren Tarif zu wechseln. Solche Qualitätsrichtlinien für die Zeit nach Vertragsabschluss sind besonders sinnvoll für Nachbarschaften, in denen neue NGA-Netze entstehen, bei denen die Angabe von Referenz-Bandbreiten für die ersten Nutzer bei Vertragsabschluss noch nicht möglich ist.179 178 Vgl. Roth (2014), S. 194. 179 Tatsächlich hat die BNetzA im April dieses Jahres in einem ersten Entwurf solche Qualitäts- bzw. Abweichungsrichtlinien festgelegt (vgl. BNetzA, 2017c). 86 Bisher war nur die Rede von Bandbreiten. Die diskutierten Transparenzmaßnahmen können aber auch um andere Qualitätsfaktoren (z.B. Latenzen) erweitert werden. Für die Nutzer hieße das eine noch bessere Informationsbasis – z.B. auch, um bei Priority Pricing die absichtliche Verschlechterung der Best-Effort-Qualität erkennen zu können. Bei (der ökonomisch gebotenen) Nichtregulierung der Netzneutralität sollten die Netzanbieter zudem verpflichtet werden, exklusive Verträge mit Dienstanbietern und die Bevorzugung eigener Inhalte transparent zu machen (vgl. Kapitel 8.2). Zuletzt geht es noch um Rechtsmaßnahmen, die das in Kapitel 6.2 dargelegte Problem rechtlicher Unsicherheit bei der Nutzung von NGA- Anwendungen betreffen. An dieser Stelle kann nicht ausführlich erörtert werden, welche Maßnahmen im Einzelnen in den verschiedenen Anwendungsbereichen nötig sind, um Rechtssicherheit zu etablieren. In vielen Bereichen (z.B. bei Cloud Computing und E-Health; vgl. Kapitel 6.2) spielt der Datenschutz eine herausragende Rolle, für den ein konsistenter und verständlicher Rechtsrahmen nötig ist, um Vertrauen in neue Anwendungen herzustellen. Um einen solchen Rechtsrahmen zu etablieren, ist ein umfassender Ansatz nötig, der verschiedene Sektoren (z.B. Industrie- und Gesundheitspolitik) sowie verschiedene Ebenen (z.B. EU, Bund und Länder) umfasst.180 180 Vgl. Falck, Haucap, Kühling und Mang (2013), S. 46. 87 9 Schlussbetrachtung Basierend auf der Marktversagenstheorie wurde in dieser Arbeit herausgearbeitet, welche ökonomisch gebotene Rolle der Staat beim Ausbau von Breitband-Hochleistungsinfrastruktur in dünn besiedelten Regionen einnehmen kann. Dafür wurden staatliche Maßnahmen und Regeln abgeleitet, die den marktgetriebenen Ausbau stärken und vorantreiben können. Und zwar, indem sie über diverse Mechanismen (z.B., indem sie Investitionsrisiken bei der Zugangsregulierung adäquat berücksichtigen, ein Priority-Pricing-Regime ermöglichen oder durch Transparenzauflagen einer negativ verzerrten Zahlungsbereitschaft entgegenwirken) die Rentabilität der Ausbauvorhaben und damit die Investitionsanreize erhöhen. Ein so etablierter effizienter regulatorisch-rechtlicher Rahmen fördert den NGA-Ausbau insgesamt und speziell dort, wo private Investitionen mit den größten Risiken behaftet und bislang meist ausgeblieben sind: in dünn besiedelten Regionen. Ein solcher Rahmen wird aber, wie schon mehrfach erwähnt, vermutlich nicht dazu führen, dass (bei aktuellem Stand der Technik) rein marktgetrieben ein flächendeckender NGA-Ausbau erfolgen wird. Verfolgt der Staat flächendeckende Versorgungsziele, wie in Deutschland181, sind weitergehende Staatseingriffe in Form öffentlicher Finanzierungsmaßnahmen nötig. Diese ökonomisch ungerechtfertigten Maßnahmen der Breitbandförderung (vgl. Kapitel 4) lagen nicht im Forschungsinteresse dieser Arbeit und waren nur an einer Stelle explizit ihr Gegenstand. In Kapitel 6.2 wurde dargestellt, dass durch Subventionen provozierte Unsicherheit die marktlichen Investitionsanreize sogar senken kann. Die Frage ist also, wie solche nichtmarktkonformen, auf politische Ziele abstellenden Maßnahmen ausgestaltet werden können, um die mit ihnen einhergehenden ökonomischen Ineffizienzen zumindest zu reduzieren. Diese Frage bietet ein weites Feld für weitere Forschungsvorhaben, für die an dieser Stelle nur oberflächliche Anregungen gegeben werden können. Ein zu beachtender Aspekt ist z.B., dass die staatliche Förderpraxis zielgerichtet, langfristig, transparent und konsistent ausgerichtet sein muss, um Subventionsunsicherheit zu vermeiden (vgl. Kapitel 6.2). Entscheidet sich der Staat etwa für die Förderung gigabitfähiger (reiner) Glasfaserlösungen, muss die Möglichkeit strategisch eingesetzter FTTC- 181 Die Bunderegierung verfolgt das Ziel, dass bis Ende 2018 flächendeckend alle deutschen Haushalte mit mindestens 50 Mbit/s versorgt sind (vgl. Bundesregierung, 2014, S. 4). Zudem hat das BMVI das Ziel ausgegeben, bis 2025 eine gigabitfähige Infrastruktur aufzubauen (vgl. BMVI, 2017b, S. 9). 88 Investitionen des Kupfer-Incumbents beachtet werden (vgl. Kapitel 5.1.2.3). Werden Ausbauprojekte öffentlich subventioniert, findet davor eine Markterkundung statt. Sind die hier getätigten Aussagen nicht verbindlich (wie es derzeit der Fall ist), kann der Incumbent zunächst keinerlei FTTC-Bestrebungen signalisieren und erst dann mit einem FTTC-Projekt starten, wenn ein Konkurrent mit dem öffentlich geförderten FTTB/H-Ausbau beginnt. Damit würde der subventionierte Ausbau konterkariert; notwendig ist daher eine höhere Verbindlichkeit der bei der Markterkundung getätigten Aussagen, z.B. durch gesetzlich verankerte Bindungsfristen.182 182 Vgl. Wernick und Henseler-Unger (2016), S. 36.

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References

Zusammenfassung

Deutschland mag Exportweltmeister sein und eine der stärksten Wirtschaftsmächte auf dem Globus. Doch beim Zukunftsthema Breitbandausbau hinkt das Land der Weltspitze hinterher: Geht es um die verfügbare Internetgeschwindigkeit, belegt die Bundesrepublik in globalen Rankings nur Plätze im unteren Mittelfeld – hinter Ländern wie Lettland oder Rumänien. Gerade in dünn besiedelten Regionen sind hohe Bandbreiten hierzulande meist nicht verfügbar. Private Unternehmen investieren dort nur zaghaft in hochleistungsfähige Breitbandnetze, weil die Rentabilität dieser Ausbauprojekte oft ungewiss ist. Stephan Degenhardt untersucht, ob an dieser Stelle tatsächlich ein Marktversagen vorliegt und steuerfinanzierte Staatssubventionen unausweichlich sind. Als Alternative zeigt er auf, wie der Staat den Ausbau durch die freien Marktakteure vorantreiben kann, indem er einen effizienten regulatorisch-rechtlichen Rahmen etabliert, der die Rentabilität privater Investitionen erhöht.