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Christopher Noll

Die vertragliche Sicherung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs in der Bauleitplanung, page I - XVIII

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-4049-2, ISBN online: 978-3-8288-6881-6, https://doi.org/10.5771/9783828868816-I

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Christopher Noll Die vertragliche Sicherung des n aturschutz rechtlichen Ausgleichs in der Bauleitplanung Christopher Noll Die vertragliche Sicherung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs in der Bauleitplanung Tectum Verlag Christopher Noll D ie vertraglich e S icheru ng des n atu rschu tzrech tlichen A usgleichs in der B auleitp lanu ng © T ectu m - ein V erlag in der N om os V erlagsgesellschaft, Baden-Baden 2017 ISBN : 978-3-8288-6881-6 (Dieses W erk ist zugleich als gedrucktes W erk unter der ISBN 978-3-8288-4049-2 im Tectum Verlag erschienen.) B esu chen Sie un s im In tern et w w w .tectu m -verlag .d e Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde von der Juristischen Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg im Sommersemester 2017 als Dissertation angenommen. Literatur und Rechtsprechung wurden bis zum 01.06.2017 berücksichtigt. Dank gebührt zunächst meinem Doktorvater Prof. Dr. Jens- Peter Schneider für die hervorragende Betreuung, einschließlich der Veranstaltung äußerst gewinnbringender Doktorandense minare, und die überaus rasche Korrektur. Mein Dank gilt zudem Ltd. StRD Prof. Dr. Rüdiger Engel für die ebenso rasche Erstellung eines Zweitgutachtens mit wertvollen Anregungen, die ich in die Druckfassung dieser Arbeit habe miteinfließen lassen. Weiterer Dank gilt Prof. Dr. Reinhard Sparwasser, Prof. Dr. Torsten Heilshorn und dem übrigen Team der Kanzlei Sparwasser & Heilshorn, die mir promotionsbegleitend eine Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter ermöglicht haben, mir stets mit fachlichem Rat zur Seite standen und über die auch der Kontakt zu meinem Doktorvater hergestellt wurde. Bedanken möchte ich mich zudem bei Monika Jantzen, Moritz Küllmer, Philipp Müller, Jasmin Sachse, Alexander Wahl, Caroline Weller sowie meinem Bruder David Noll, welche jeweils Teile meines Manuskripts Korrektur gelesen haben. Ganz besonderer Dank gilt dabei meiner Freundin Sabrina Lonek, die nicht nur fleißig Korrektur gelesen hat, sondern mich seit wir uns kennen in allen Lebenslagen immer wieder aufs Neue unterstützt, auf fängt und anspornt. Ich widme diese Arbeit meinen Eltern Bernadette Müller-Noll und Dr. Gert Noll, die mich sowohl bei der Promotion als auch während meiner gesamten Ausbildung stets unermüdlich und aufopferungsbereit unterstützt haben - Danke! Fellbach, Juli 2017 Christopher J. Noll V Inhaltsverzeichnis Kapitel 1 - Einführung und systematische Darstellung.................... 1 § 1 Einleitung..............................................................................................1 A. Problem stellung und Gang der Untersuchung...........................2 B. Stand der Forschung.............................................................................4 C. Begriff des Ausgleichs und der S icherung ...................................6 § 2 Entwicklung der Eingriffs- und Ausgleichsregelungen 8 A. DerAusgleich im Bundesnaturschutzgesetz..............................8 B. Eingliederung in d a s BauGB............................................................ 11 C. Fazit.............................................................................................................13 § 3 Die Regelung im Naturschutzrecht......................................... 15 A. Rechtsfolgensystem ............................................................................16 I. Verm eidung..................................................................................... 16 II. Kom pensation.................................................................................17 1. Begriff und Inhalt der Kom pensation............................. 17 2. Zusam m enhang mit dem E in g riff...................................19 a) Räum lich-funktional.......................................................19 b) Ze itlich .................................................................................. 20 c) Ökokonten...........................................................................21 III. Geldersatz.........................................................................................23 IV. Verfahren und Sicherung...........................................................23 B. Eingriff........................................................................................................ 24 I. Eingriff im Sinne des § 14 Abs. 1 BN atSchG .....................24 II. Bauleitplanung als Eingriff........................................................26 1. Kein tatsächlicher Eingriff................................................... 26 2. V e rw e isu n ga ufd as BauGBdurch § 18 Abs. 1 BNatSchG...........................................................27 VII § 4 Die Regelung im Bauplanungsrecht.........................................30 A. Die Ausgleichsregelung des § l a Abs. 3 BauGB.....................31 I. Ausgleich in der A bw ägung......................................................32 1. A b laufder Abw ägung............................................................ 33 2. Die Berücksichtigung des Naturschutzes gem. § lA b s . 6 Nr. 7 BauGB............................................. 34 3. Die Abwägung gem. § 1 Abs. 7 BauGB.........................35 a) A n fo rd e ru n g e n a n d ie A b w ä g u n g ............................ 35 aa) In h a ltd e rA b w ä g u n g ............................................37 bb) Verhältnism äßigkeit, Erforderlichkeit und Bestim m theit..................................................37 b) Folgenbewältigungsprogram m ................................. 38 aa) Folgenbewältigung in der bauleitplanerischen A bw ägung .......................39 bb) Konfliktbewältigung durch spätere S icherung..................................................40 c) Inanspruchnahme privater F lächen ........................40 aa) G e w ic h tin d e r A bw ägung.................................. 40 bb) Bei vertraglicher Lösung.....................................41 4. Verträge und sonstige geeignete Maßnahmen in d e rA b w ä g u n g ..........................................42 II. Funktionaler, räumlicher und zeitlicher Zusam m enhang.............................................................................. 43 1. Räum licher und funktionaler Zusam m enhang 44 a) Verknüpfungvonräum lichem und funktionalem Zusam m enhang.................................. 45 b) Keine Einschränkung der Entkoppelung des räumlichen Zusam m enhangs........................... 46 c) Auswirkungen auf den vertraglichen A usg le ich .............................................................................47 2. Z e itlicherzusam m enhang ..................................................47 3. Ökokonten in der Baule itplanung....................................49 III. A usg le ichsverpflichtung............................................................50 IV. Instrumente des § l a Abs. 3 B a u G B ....................................51 VIII B. W eitere Ausgleichsvorschriften im BauG B ................................52 C. Ausnahmen von der Ausgle ichspflicht........................................54 I. Beschleunigtes Verfahren ......................................................... 54 II. Innenbereichssatzungen............................................................56 D. Zusam m enfassung................................................................................57 § 5 Die Rolle vertraglicher Lösungen.................................................... 59 A. Der Ausgleichsvertrag...........................................................................60 I. Begriff des Ausgleichvertrags.................................................. 60 II. Rechtsnatur des Ausgleichsvertrags....................................61 1. Rechtsweg.................................................................................. 62 2. Abgrenzung der Rechtsnatur..............................................63 a) Gegenstand und Zweck des Vertrags .....................63 b) Gesetzgebungskom petenzlehre............................... 64 3. Einordnung des A usgleichsvertrags............................... 65 a) Bauleitplanung als „Gegenleistung“ ....................... 65 b) Einordnung nach Vertragsgegenstand.................. 66 c) Einordnung nach dem Vertragszw eck....................66 aa) Materielle Ausgleichspflicht und eigenes Interesse am Vertrag...........................66 bb) Sicherung durch Flächenbeschaffung 67 cc) Verfügungsverträge...............................................69 d) Ergebnis................................................................................69 B. Vor- und Nachteile vertraglicher Lösungen................................70 I. Inhaltliche Ausgestaltung und verfahrensm äßige Einbeziehung..............................................70 II. Einvernehm lichkeit und rechtliche W irkung.....................72 III. Durchsetzung und Rechtsschutz............................................ 74 IV. K osten ................................................................................................ 75 V. Rechtssicherheit............................................................................ 76 VI. Zusam m enfassung.......................................................................76 C. V o rran g .......................................................................................................77 I. Vorrang hoheitlicher Handlungsform .................................. 77 II. Vorrang vertraglicher Handlungsform ................................. 79 IX D. Verhältn isvon Bebauungsplan undA usgle ichsvertrag 82 I. Rechtsfolgen des fehlerhaften vertraglichen A usg le ichs..........................................................................................83 1. Nichtigkeit und Erhaltung in der Abw ägungsfehlerlehre.......................................................... 84 2. Auswirkungen des fehlerhaften V e rtrag s .................... 85 a) Fehlende E ignungdesVertragsinhalts...................85 b) Fehlende Bindungswirkung d e sV e rtra g s ............. 86 aa) Die feh lendeS ich erunga ls Abw ägungsfehler...................................................86 bb) Bereits durchgeführte Ausgleichsm aßnahm en......................................88 II. Nebeneinander von Vertrag und Festsetzung.................. 88 III. Nachträgliche Änderung des A usgleichs.............................90 1. Ä nderungdesB ebauungsp lans........................................ 90 2. Ä nderungd esVertrags..........................................................92 a) W ertm äßige Änderungen des A usg le ichs............92 b) Änderungvon M odalitäten...........................................93 c) Rechtsfolgen......................................................................94 E. Zusam m enfassung.............................................................................. 94 Kapitel 2 - Anforderungen an die Sicherung....................................97 § 6 Ziel der Sicherung....................................................................... 97 A. Begriff und Hintergrund d erS ich e run g ....................................... 98 I. Begriff der„S icherung“................................................................ 98 II. Hintergrund der Sicherung und S icherungsfa ll................99 1. Rechtsnachfolge bezüglich des Ausgleichsgrundstücks...................................................... 100 2. A usfa lldesVorhabenträgers............................................101 B. Zielrichtung derS ich erun g ............................................................. 102 I. S icherungd esZ ugriffs ...............................................................103 II. S ich erun gd erA u sfüh ru n g ...................................................... 103 1. Zwang gegenüber dem Vertragspartner....................104 2. Zw anggegen üb erd erG em ein d e ..................................105 x III. Verhältnis der Sicherung von Zugriff und A usführung.....................................................................106 C. D ieS icherungsebenen.....................................................................107 I. Doppelte Funktion des § l a Abs. 3 BauGB.....................107 II. W eitergehendeS icherungaufzw eiter Ebene............... 108 D. Zusam m enfassung............................................................................108 § 7 Der Ausgleich durch Bauleitpläne......................................... 110 A. Ausgleich im Flächennutzungsplan...........................................110 I. Darstellungsm öglichkeiten.................................................... 110 II. R echtlicheW irkung....................................................................112 III. Der Flächennutzungsplan a lsVerg le ichsm aßstab ...... 113 B. Ausgleich im Bebauungsplan........................................................114 I. Inhalte inesausgle ichenden Bebauungsplans............. 114 1. Ausgleich durch Festsetzungen.....................................115 a) Für den Ausgleich geeignete Festsetzungen... 115 aa) Flächen oder Maßnahmen gem. § 9 Abs. 1 Nr. 20 B auG B ......................115 (1) Bedeutungfürden Vergleichsm aßstab .....................................116 (2) Reichweite der „M aßnahm en“ ...............117 bb) Bepflanzungen gem. § 9 Abs. 1 Nr. 25 B auG B ................................. 118 cc) Sonstige Festsetzungsm öglichkeiten.........120 dd) Zusam m enfassung............................................121 b) Bestim m theit.................................................................. 121 2 . Reichweite................................................................................122 a) Zweigeteilter Bebauungsplan................................. 122 b) Ausgleichsbebauungsplan gem. § 9 Abs. l a BauGB............................................ 122 c) Gem eindeexterneM aßnahm en..............................125 3. Ausgleichsverantw ortlichkeit..........................................125 II. Sicherungswirkung des Bebauungsplans........................127 1. Die Bindungswirkung von Bebauungsplänen..........127 2 . Vollzug der bauplanerischen Festsetzungen............128 XI a) Baupflicht und B augebot.......................................... 128 b) Anordnungen nach den Landesbauordnungen..................................................129 c) Nebenbestim m ungen................................................. 130 d) Sonderfa lldesA usgle ichs an einem anderen Ort................................................. 131 aa) Verpflichtungdes Eigentüm ers..................... 131 bb) Verpflichtung des Vorhabenträgers 131 cc) Verp flich tu n gde rG em ein de ..........................132 e) Verfahren ohne Baugenehm igung.........................133 3. Kontrolldefizite...................................................................... 133 III. Der Bauleitplan als Vergleichsm aßstab..........................134 § 8 Anforderungen an die vertragliche Sicherung....................137 A. Inhaltlicher Umfang der S icherung............................................. 137 I. M aßsta bd erS ich e ru n g ............................................................. 137 1. Vollabsicherung.....................................................................137 2. Der Bebauungsplan im Vergleich..................................138 3. Effektivität................................................................................139 II. D ienotw end igeS icherung....................................................... 140 1. A uszugle ichendeD efizite ................................................. 140 2. A nkn ü pfu n ga n d a sG ru n d stü ck üb er dingliche R echte................................................................... 141 3. In h a b e rd e rS ich e rh e it.......................................................142 a) Zugunsten eines ausgleichspflichtigen Privaten..............................................................................142 b) Zugunsten eines Hoheitsträgers............................ 143 4. Das Erfordernis der tatsächlichen Realisierung.............................................................................144 B. Z e itp unk tderS icherung................................................................... 145 I. Einschränkung hinsichtlich des endgültigen Vorliegens von Sicherungsm itteln........................................146 II. Eingriff durch die Gem einde....................................................148 III. Ausführung derAusgleichsm aßnahm en...........................148 XII C. S icherungsdauer..................................................................................148 I. Herstellungs-, Entw icklungs-und Unterhaltungspflege....................................................................149 II. Notw endigkeitdauerhafter Ausgleichsm aßnahm en.............................................................150 III. Vertragliche Verpflichtung zur P flege................................. 152 1. Verbot einer dauerhaften Verpflichtung.................... 152 a) Aus § 135a Abs. 3 BauGB....................................... 153 b) Aus dem BN atSchG ....................................................153 c) Aus dem punktuellen A usgle ichsbegriff...........154 d) Abschlussfreiheit der G em einde .......................... 155 2. Einschränkungen der vertraglichen Pflichten 155 a) Im Vergleich: Zivilrechtliches Vertragsrecht.... 155 b) A ngem essenheit........................................................... 157 aa) Angem essenheit wegen Schaffung der rechtlichen Voraussetzungen?...............157 bb) Unzum utbarkeit wegen unüberschaubarer R isiken..............................158 cc) Vergleich mit Festsetzungen............................159 dd) Kom prom isslösung..............................................160 D. Zusam m enfassung............................................................................. 161 Kapitel 3 - Vertragliche und sonstige Instrumente zur Sicherung des Ausgleichs....................................... 163 § 9 Städtebauliche Verträge........................................................... 163 A. Der Ausgleichsvertrag als städtebaulicher V e rtrag 164 I. Qualifikation als städtebaulicher Vertrag .........................164 1. Der Ausgleichsvertrag als städtebaulicher Vertrag..................................................... 165 2. Einordnung innerhalb von § 11 B auG B ......................167 II. W eitere system atische Einordnung.....................................168 1. Vertragsart - Einordnung innerhalb des § 54 Vw VfG .............................................................................. 169 2. Ausgleichsverträge als festsetzungsersetzende V erträg e ..................................171 XIII a) Festsetzungsersetzende und -ergänzende Verträge..............................................................................171 b) Vorwegbindung und Konfliktbewältigung...........172 c) In Bezug auf Ausgleichsverträge............................ 173 III. Der nicht städtebaulicheAusgleichsvertrag..................173 B. Durchführungsvertrag i.S.d. § 12 B auG B ................................ 174 C. Sicherung durch Vertrag.................................................................. 176 I. Durchsetzung und Vollstreckung..........................................176 1. Beim öffentlich-rechtlichen Vertrag............................177 2. Beim zivilrechtlichen V ertrag .........................................179 II. W eitergehende Sicherungsm ittel........................................ 179 § 10 Sonstige geeignete Maßnahmen...........................................181 A. Begriff der sonstigen geeigneten M aßnahm en.................... 182 I. Von der Gem einde bereitgestellte Flächen..................... 182 II. SonstigeM aßnahm en...............................................................183 III. Geeignetheit................................................................................... 184 B. Anforderungen an sonstige geeignete M aßnahm en 185 I. Ansicht der Rechtsprechung..................................................185 II. Tatsächliche Durchführbarkeit bei realistischer Betrachtung....................................................................................186 III. M indestm aßan rechtlicherB indung...................................187 1. Misstrauen gegenüber der Gem einde....................... 187 2. Anforderungen an die rechtliche B indung.............. 189 a) Einzelfälle der einseitigen B indung ...................... 189 aa) Textliche Festlegung.......................................... 190 bb) Beschluss und A nordnung...............................191 b) G em einsam eAnforderungen.................................. 192 C. Ausgleichsverträge und sonstige geeignete M aßnahm en...........................................................................................193 I. Kongruenz mit den allgemeinen Sicherungsanforderungen....................................................... 193 II. Der Vertrag als sonstige geeignete Maßnahm e 194 XIV § 11 Inhalt und Ausgestaltung der Ausgleichsverträge..............197 A. Vertragsinhalte..................................................................................... 197 I. Ausgleichsm aßnahm en............................................................198 1. H erste llungs-,P flege-und Verm eidungsm aßnahm en................................................198 2. Selbstvornahm e...................................................................199 3. Vergleichsverträge............................................................... 200 4. Ökokonten...............................................................................201 II. S icherungsm aßnahm en.......................................................... 204 1. Zugriffssicherungdurch Flächenbeschaffung 204 2 . Ausführungs-und Kostensicherung.............................204 III. Kostenregelungen....................................................................... 205 B. G egenle istungundB edingung.......................................................206 C. Vertragskonstellationen....................................................................208 I. Vertrag mit dem Vorhabenträger als Ve rursacher....... 208 II. Vertrag mit dem Inhaber der Ausgleichsfläche............ 208 III. Vertrag m ite in e rB e h ö rd e .......................................................209 IV. Vertrag mit einer Nachbargem einde................................. 210 V. M ehrparteienkonstellationen................................................213 D. SonstigeVoraussetzungen..............................................................214 I. Form ell.............................................................................................214 II. Inhaltlich ......................................................................................... 215 1. Bestim m theit.........................................................................216 2 . Angem essenheit...................................................................216 3. Koppelungsverbot............................................................... 217 III. Rechtsfolgen feh lerhafterVerträge .....................................218 § 12 Kosten des Ausgleichs.............................................................. 220 A. Rechtsgrundlage und Inhalt der Kostenerstattung............ 220 I. Kostenerstattung nach den §§ 135a bis c BauGB......... 221 II. Abgrenzung zwischen § 135a BauGB und vertraglicher Kostenerstattung.............................................. 222 1. Anwendungsbereich des § 135a BauGB....................223 2. Dispositionsbefugnis...........................................................223 XV a) Form enwahlfreiheit...................................................... 223 b) Verzicht auf Kostenerstattung.................................224 III. Kostenerstattung durch V e rtra g ......................................... 225 1. InhaltlicheAusgestaltung................................................. 226 2. ErstattungsfähigeKosten................................................. 229 a) K ostenfürP flegem aßnahm en................................229 b) Planungs-, Beschaffungs- und Personalkosten.............................................................. 231 B. S icherung................................................................................................231 I. G ege nstan dd erS icherung .................................................... 231 II. Notwendigkeit der S icherung................................................233 C. Zusam m enfassung............................................................................233 § 1 3 Dingliche Sicherungsm ittel.............................................................235 A. A llgem eines...........................................................................................235 I. Form elleVoraussetzungen.....................................................237 II. Gutgläubiger lastenfreier Erwerb.........................................238 III. Praktische Unattraktivität von Belastungen....................238 B. Eigentum ................................................................................................. 239 I. Erw erbdesG rundeigentum s.................................................239 II. Eigentum des Ausgleichsverpflichteten...........................240 C. Nutzungsrechte.................................................................................... 240 I. Dienstbarkeiten........................................................................... 240 1. Inhalt...........................................................................................241 a) Grunddienstbarkeit und beschränkte persönliche D ienstbarkeit......................................... 241 b) A usgestaltung.................................................................242 aa) Duldung oder Unterlassen...............................242 bb) Einschränkungen................................................ 243 c) V o rte ilu n d E rlö sch e n ...................................................245 2. Sicherungsw irkung.............................................................. 246 II. N ießbrauch.....................................................................................246 III. Erbbaurecht................................................................................... 248 D. Vorkaufsrecht....................................................................................... 249 XVI E. Verw ertungsrechte............................................................................. 252 I. R eallast...........................................................................................252 1. In h a lt..........................................................................................252 2. Sicherungswirkung...............................................................254 II. G rundpfandrechte ..................................................................... 255 F. Öffentlich-rechtliche Baulast......................................................... 256 I. Inhalt.................................................................................................257 II. S icherungsw irkung.................................................................... 260 G. Zusam m enfassung.............................................................................. 261 § 14 Sonstige Sicherungsmittel......................................................264 A. Pachtvertrag......................................................................................... 264 B. Rechtsnachfolgeverpflichtung und Vertragsstrafe 266 C. Gestaltungsrechte...............................................................................267 D. Bürgschaft.............................................................................................. 269 E. A ngem essenh e it................................................................................270 Kapitel 4 - Ergebnisse..........................................................................273 Literaturverzeichnis...............................................................................277 XVII

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Zusammenfassung

Der naturschutzrechtliche Ausgleich kann gemäß § 1a Abs. 3 Satz 4 BauGB nicht nur durch Festset­zungen im Bebauungsplan, sondern auch durch städtebauliche Verträge oder sonstige geeignete Maßnahmen erfolgen.

Christopher Noll analysiert die Möglichkeiten der vertraglichen Ausgestaltung einer solchen Sicherung, indem er zunächst die Sicherungswirkung des „Stan­dardfalls“ – eines Ausgleichs durch Festsetzungen – ermittelt. Mithilfe dieses Maßstabes entwickelt der Autor Kriterien für die an eine vertragliche Sicherung zu stellenden Anforderungen und unterzieht die infrage kommenden Sicherungsmittel anschließend einer kritischen Prüfung.