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Dirk Vogel

Zwischen Rechenschaftspflicht und Verantwortlichkeit, page I - XVI

Street Level Bureaucrats unter der Bedingung des § 48 SGB II

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-4028-7, ISBN online: 978-3-8288-6860-1, https://doi.org/10.5771/9783828868601-I

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Sozialwissenschaften, vol. 79

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
W i s s e n s c h a f t l i c h e Be i t r ä g e AUS DEM TECTUM VERLAG Reihe Sozialwissenschaften Wis s e n s c h a f t l i c h e Be it r ä g e AUS DEM TECTUM VERLAG Reihe Sozialwissenschaften Band 79 Dirk Vogel Zwischen Rechenschaftspflicht und Verantwortlichkeit Street Level Bureaucrats unter den Bedingungen des § 48 SGB II Tectum Verlag Dirk Vogel Z w ischen R echensch aftsp flich t und V erantw ortlichkeit. Street Level B ureau crats unter d en B ed ingu ngen des § 48 SG B II W issenschaftliche B eiträge au s d em T ectu m Verlag: Reihe: Sozialw issenschaften ; Bd. 79 © Tectum - ein Verlag in der N om os Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2017 Zugl. D iss. G eorg-A u gu st-U niversität G öttingen 2016 ISBN : 978-3-8288-6860-1 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes W erk unter der ISBN 978-3-8288-4028-7 im Tectum Verlag erschienen.) ISSN : 1861-8049 U m schlagabbild ung: w w w .d erzw eiteb lick .org B esu chen Sie uns im Internet w w w .tectu m -v erlag .d e Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. fürlvonne, Mama & Papa Inhalt Abbildungsverzeichnis.................................................................................... X I Abkürzungsverzeichnis................................................................................X III Danksagung.......................................................................................................X V Einleitung................................................................................................................1 1. Vom Beschäftigungspakt zum § 48 SGB I I .................................. 1 2. Der § 48 SGB II als Intervention und Prozess..............................4 3. Workfare, Bürokratiekritik und New Public Management 7 4. Von der Rechenschaftspflicht zur Verantwortlichkeit 9 5. Konstruktion und Empirie des New Public Managements in Deutschland....................................................................................13 6. Street Level Bureaucrats als politikwissenschaftliche Methode................................................................................................19 7. Erkenntnisinteresse und Forschungsfragen.................................21 8. Forschungsergebnis und dessen Bedeutung............................... 23 9. Gliederung der Studie........................................................................ 25 Kapitel I: Forschungsstand..............................................................................27 1. Ermessen, Street Level Bureaucrats und das SGB I I ...............27 1.1. Rechtliche und sozialwissenschaftliche Konstruktion des Ermessens....................................................................................27 1.2. Management der Regeln................................................................... 29 1.3. Management der Ressourcen...........................................................31 1.4. Management der sozialen Interaktionen...................................... 36 1.4.1. Die SLB-Klienten-Interaktion..........................................36 1.4.2. Peergroup als Normquelle.................................................41 1.4.3. Management versus SLB? Wertegemeinschaft statt Antagonismus..............................................................43 2. „Beyond Discretion“: Normen, Werte und Arbeitsdispositionen.........................................................................45 3. Exkurs: Arbeitsidentitäten als Konzept der Arbeitsdispositionen.........................................................................47 VIII Inhalt 4. Arbeitsmarktintegration als interaktive Arbeit........................50 4.1. Der SLB und das Verhältnis zum Klienten..............................52 4.1.1. Kunde, Klient oder Koproduzent? Soziale Konstruktionen des Klienten .......................................... 52 4.1.2. Ziel- statt gerechtigkeitsorientiertes „Creaming“ 54 4.1.3. Vom Ende der „Coping Mechanisms“ und des „Rubber-Stampings“ ...................................................56 4.2. Der SLB und das Verhältnis zum Jobcenter........................... 56 4.2.1. Das mittlere Management als Partner............................56 4.2.2. Dienstleistungen unter Legitimationsdruck.................58 4.2.3. Peergroups zwischen Konkurrenz, Koproduktion und Kritik.............................................................................. 61 5. Street Level Bureaucrats in deutschen Arbeitsverwaltungen ....................................................................... 62 6. Zusammenfassung........................................................................... 71 7. Erwartungen an die Em pirie........................................................74 Kapitel II: Methode........................................................................................... 77 1. Forschungsdesign............................................................................ 77 2. Sampling-Strategie.......................................................................... 79 3. Sample-Empirie...............................................................................81 4. Datenerhebung................................................................................. 85 5. Datenanalyse.....................................................................................89 5.1. Datenaufbereitung........................................................................... 89 5.2. Kodierung der Daten.......................................................................90 5.3. Typenbildung....................................................................................94 6. Ethik und Empirie........................................................................... 95 7. Maßnahmen zur Sicherung der Datenqualität.........................97 8. Grenzen der Studie.......................................................................... 99 9. Zusammenfassung......................................................................... 100 Kapitel III: Ergebnisse................................................................................... 103 1. Inkrementeller Wandel der Rechenschaftspflicht................103 1.1. Bewusstheit über die Zielvorgaben.......................................... 103 1.2. Ziele und Ermessen.......................................................................110 1.3. Zusammenfassung......................................................................... 114 2. Druckregulierung als Strategie.................................................. 116 2.1. Das Interdependenzventil............................................................ 117 2.2. Das Ressourcenventil................................................................... 121 2.3. Das Funktionsventil....................................................................... 124 2.4. Das Strategieventil........................................................................ 125 2.5. Das Validitätsventil....................................................................... 127 2.6. Das Sozioökonomieventil.............................................................128 2.7. Das Humanismusventil................................................................ 129 3. Beantwortung der ersten Forschungsfrage..............................131 4. Vier Arbeitsidentitäten zwischen Rechenschaftspflicht und Verantwortlichkeit.................................................................. 132 4.1. Merkmale und Merkmalsausprägung der Achsen................ 133 4.1.1. Achse A: Ziele und Kennzahlen als professionelle Normen.....................................................133 4.1.2. Achse B: Zusammenhang zwischen Aktivität und Wirkung....................................................................... 137 4.2. Vier Arbeitsidentitäten zwischen Rechenschaft und Verantwortlichkeit.......................................................................... 141 4.2.1. „Was gehört überhaupt nicht zu mir“: Der prozessorientierte SLB (Typ A1/B1).................. 144 4.2.2. „Alles andere wäre einfach zu viel Aufwand“: Der verschreckte SLB (A1/B2)..................................... 152 4.2.3. „Wir versuchen“: Der bemühte SLB (A2/B1)..........155 4.2.4. „Hätte ich nur mal selber angerufen“: Der steuernde SLB (A2/B2)........................................... 162 5. Beantwortung der zweiten Forschungsfrage.......................... 168 6. Empirie - Theorienabgleich........................................................171 Kapitel IV. Diskussion...................................................................................173 1. Interaktion: SLB - Klient............................................................. 175 2. Organisation: SLB - Jobcenter....................................................176 3. Legitimation: Grundsicherungsträger-Staat...........................177 Kapitel V. Empfehlungen.............................................................................. 181 Glossar.................................................................................................................185 Anlage.................................................................................................................189 Anlage 1: § 48a SGB I I ...........................................................................189 Anlage 2: § 48b SGB I I ...........................................................................190 Anlage 3: Anschreiben............................................................................192 Anlage 4: Teilnahmevereinbarung....................................................... 193 Anlage 5: soziodemografische Daten ( I ) ........................................... 194 Inhalt IX X Inhalt Anlage 6: soziodemografische Daten (II) .......................................... 195 Anlage 7: Zielvereinbarungen Hessen als Stimuli...........................196 Anlage 8: Typisierung der Grundsicherungsträger..........................197 Anlage 9: Geplanter Fragebogen.......................................................... 198 Literaturverzeichnis........................................................................................ 199 Autor................................................................................................................... 215 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Zusammenfassung der Zielvereinbarungen Hessen 2 0 1 3 ............................................................................ 5 Abbildung 2: Zusammenfassung zum Stand der Umsetzung des neuen Steuerungsmodells in Deutschland............16 Abbildung 3: Funktion des Ermessens für SLB im Politik Implementationsprozess .................................................... 29 Abbildung 4: Arbeitsdispositionen, Normen, Werte und Ermessen................................................................................47 Abbildung 5: Übersicht über Konzepte für Arbeitsdispositionen in sozialwissenschaftlichen Studien................................................................................... 48 Abbildung 6: Arbeitsidentitäten von SLB im Dienstleistungsdreieck zwischen Management und K lient............................................................................. 51 Abbildung 7: Höchster Bildungsabschluss der Befragten................ 82 Abbildung 8: Dauer der Tätigkeit der Interviewpartner bei der Anwendung des SGB I I ............................................. 83 Abbildung 9: Alter der Interviewpartner............................................... 83 Abbildung 10: Vergütung der Interviewpartner.....................................84 Abbildung 11: Generative Fragen während der Datenanalyse.......... 92 Abbildung 12: Codes, Eigenschaft und Kategorie................................93 Abbildung 13: Kategorien der Studie......................................................103 XII Abbildung 14: Abbildung 15 Abbildung 16: Abbildung 17: Abbildung 18 Abbildung 19: Abbildung 20: Abbildung 21 Abbildung 22 Abbildung 23 Abbildung 24 Abbildung 25 Abbildungsverzeichnis Wahrnehmung, Kommunikation und Interaktion aus Sicht des SLB als Resultat der Einführung des § 48 SGB I I .................................................................109 Empirische Evidenzen „Pro“ und „Contra“ Wandel der Rechenschaftspflicht.................................115 Sieben Ventile zur Druckregulierung......................... 116 Darstellung der vier Typen als Kreuztabelle 133 Merkmalsausprägung der Interviewpartner auf der Achse A ......................................................................... 136 Merkmalsausprägung der Interviewpartner auf der Achse B ......................................................................... 141 Verteilung der Typen anhand der Merkmalskombination.....................................................142 Typenbasierte Auswertung der erhobenen soziodemografischen Merkmale................................... 143 Der prozessorientierte SLB (niedriger A-Wert/niedriger B -W ert)..............................................145 Der verschreckte SLB (niedriger A-Wert/hoher B-W ert).................................................................................153 Der prozessorientierte SLB (hoher A-Wert/niedriger B -W ert)..............................................156 Der steuernde SLB (hoher A-Wert/hoher B-W ert).................................................................................163 Abkürzungsverzeichnis BA Bundesagentur für Arbeit BMAS Bundesministerium fürA rbeit BRHG Gesetz über den Bundesrechnungshof JC Jobcenter KGST Kommunale Gemeinschaftsstelle NPM New Public Management SGBII Sozialgesetzbuch II SGB III Sozialgesetzbuch III SLB Street Level Bureaucrat SLO Street Level Organisation Danksagung Diese Arbeit m arkiert das Ende einer Reise, die ich 1998 in Göt tingen mit dem Studium der Sozialwissenschaften begann. Danach folgten berufliche Stationen in Politik und Verwaltung. Als ich bemerkte, dass mir Managementkenntnisse fehlten, füllte ich die se Lücke mit einer wiederum lehrreichen Zeit an der Open- University Business School. Diese Arbeit spiegelt diese beiden Ausbildungen wider, ist sie doch im Kern eine politikwissenschaft liche Arbeit, deren Verständnis ohne meine vertiefte Ausbildung im Public Management nicht möglich gewesen wäre. Nun, 2016, beende ich meine Reise, wo sie begann, in Göttingen. Eine Promotion ist auch eine Koproduktion vieler Beteiligter. Diese Voraussetzungen beziehen sich zum einen auf die Arbeit selbst. Zum anderen liegen sie im persönlichen Umfeld. Für die Arbeit selbst war vor allem eine Person entscheidend, mein Dok torvater Prof. Dr. Scott Stock Gissendanner. Immer dann, wenn es notwendig war, den Überblick, die Richtung und den nächsten Schritt benennen zu können, war er der perfekte „Tourguide". Er kam hinzu, wenn es notwendig war. Ansonsten ließ er mich mei nen Weg suchen und finden: Nähe und Distanz, Kritik und Ermuti gung, Hilfe und Selbsthilfe, all das war zu jedem Zeitpunkt in der richtigen Balance vorhanden. Ohne ihn und seine außergewöhnli che Fähigkeit, akademische Konzepte schlüssig miteinander ver binden zu können, wäre die vorliegende Arbeit nie entstanden. Aber nicht nur er war für das Gelingen dieser Arbeit unab dingbar: Mein Betreuungsauschuss mit Herrn Dr. Peter Bartelheimer, durch dessen langjährige Erfahrung „im Feld" die Studie rechtliche Präzisierungen und soziologische „Inputs" erhielt. Herr Prof. Dr. Hönnige, der von Beginn an tragende Ideen zum theoreti schen Unterbau der Arbeit einforderte und einbrachte. Herr Prof. Dr. Timo Weishaupt, der kurzfristig eingesprungen ist und von dessen ausgeprägtem sozialpolitischem Instinkt und akademi schem Gespür die Arbeit am Ende profitierte. Daneben bin ich XVI Danksagung dankbar für inhaltliche Rückmeldungen und redaktionelle An merkungen innerhalb und außerhalb der Universität Göttingen in unterschiedlichen Phasen der Arbeit. Selbstverständlich obliegt diese Arbeit am Ende m einer alleinigen Verantwortung. Last but not least danke ich den 21 Street Level Bureaucrats, ohne deren Willen die ganze Arbeit nie hätte empirisch werden können. All das wäre aber auch nicht möglich gewesen, wenn mich mein persönliches Umfeld nicht von Beginn bis Ende meiner Reise unterstützt hätte. Meine Eltern, Elfriede und Norbert Vogel, haben mir mit ihrer W eitsicht, ihrem Fleiß und ständigen Ermutigung den Start dieses Weges Ende der 90er ermöglicht. Dafür werde ich ihnen immer dankbar sein. Meine Frau Ivonne hat mir ermöglicht, diese, ja, manchmal verrückte Reise, fortzusetzen und 2 0 1 6 zu beenden. Ihnen widme ich diese Arbeit. Dirk Vogel, im Juni 2016

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References

Zusammenfassung

Leistungsvergleiche und Zielvereinbarungen aus dem New Public Management sind seit der Einführung der Paragrafen §§ 48a und 48b fester Bestandteil der Arbeit der Jobcenter in Deutschland. Der Druck, die Ziele zu erreichen, lastet auf den Fallmanagern und Arbeitsvermittlern, den sogenannten „Street Level Bureaucrats“. Die qualitative Studie beantwortet die Frage, wie diese damit umgehen – und diskutiert, was die Ergebnisse für das Bestre­ben des Staats bedeuten, das Problem der Langzeitarbeitslo­sigkeit zu lösen.

„Eine empirische Arbeit, die auf Basis einer klar herausgearbei­teten und theoretisch eingebetteten Fragestellung vielfältige empirische Ergebnisse mit praktischer Relevanz erzielt.“

apl. Prof. Dr. Scott Stock Gissendanner

„Verwaltungswissenschaftliche Forschung ist in Deutschland weniger ausgeprägt als etwa im angelsächsischen Raum. Mit der konsequenten Anwendung von Lipsky‘s Street-Level Per­spektive transportiert die Studie wichtige Impulse in den deutsch­sprachigen Raum.“

Prof. Dr. Frank Unger

„Die Studie behandelt ein gesellschaftlich wichtiges Thema aus praxisorientierter, verwaltungswissenschaftlicher Per­spektive. Die Identifizierung von sieben Strategien zur Druckregu­lierung und die Herausarbeitung von vier Arbeitsidentitäten sind dabei besonders bereichernd.“

Prof. Dr. Timo Weishaupt