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Kapitel I: Forschungsstand in:

Dirk Vogel

Zwischen Rechenschaftspflicht und Verantwortlichkeit, page 27 - 76

Street Level Bureaucrats unter der Bedingung des § 48 SGB II

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-4028-7, ISBN online: 978-3-8288-6860-1, https://doi.org/10.5771/9783828868601-27

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Sozialwissenschaften, vol. 79

Tectum, Baden-Baden
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Kapitel I: Forschungsstand 1. Ermessen, Street Level Bureaucrats und das SGB II 1.1. Rechtliche und sozialw issenschaftliche K onstruktion des Erm essens Ermessen hat eine verwaltungsrechtliche und eine sozialwissen schaftliche Dimension. Rechtlich räumt der Gesetzgeber über Modalverben wie „können", „dürfen" oder „sollen" in den Gesetzen ein Ermessen ein, „weil dieser nicht in der Lage ist, die Maßnah men der Verwaltung [...] im Voraus hinreichend bestim m t festzu legen. Das Handlungsermessen erlaubt situationsgerechte und [...] (einzelfall)-gerechte Entscheidungen" (Bull 1 9 9 1 :1 5 8 -1 5 9 ). Die Subsumption von Sachverhalten, Fällen und Klienten unter Geset ze, Programme und Organisationsregeln ist die verwaltungsrecht liche Ausübung des Ermessens durch die Sachbearbeiter in der Verwaltung (Behrend 2 0 07 :102 ). Diese Auslegung findet auch im SGB II auf Grundlage des Gesetzeszwecks und der gesetzlichen Zielvorstellungen statt (Münder &Arm borst 2 0 07 :47 ). Sie ist Schwerpunkt der Ausbildung an Verwaltungsfachhochschulen. So findet etwa an den Verwaltungsfachhochschulen in Hessen 52 % der Ausbildung im Bereich Rechtswissenschaften statt (HfPV 2013a :13). Hierbei erlernen die Studenten, eigenständig Beschei de zu verfassen, W idersprüche zu bearbeiten und W iderspruchs entscheidungen zu erstellen (HfPV 2013b :29). Rechtliche Erm es sensausübung ist die klassische Tätigkeit eines Verwaltungs mitarbeiters. Die sozialwissenschaftliche Diskussion um das Ermessen geht zunächst von ähnlichen Annahmen aus. Sie betont ebenso, dass Verwaltungsmitarbeiter auf Basis von Gesetzen eigenständig un ter mehreren und häufig widersprüchlichen Regeln frei auswäh len können und entscheiden müssen (Händler 1992 :276 ; Simon 1 9 9 7 :7 2 -7 7 ; Maynard-Moody & Musheno 2 0 00 :339 ). So entste hen für die Verwaltungsmitarbeiter Handlungsspielräume (Beh- 28 Kapitel I: Forschungsstand rend & Ludwig-Mayerhofer 2008 :46). Ermessen ist Bestandteil des professionellen Handelns (Evans 2 0 1 1 :3 6 9 -3 7 1 ) in Sozial verwaltungen (Brodkin 2 0 0 8 :3 1 7 ), das auf Basis von Kompeten zen (Evetts 201 1 :4 1 0 ) und mit Hilfe von Fachwissen (Weber 20 0 6 :2 2 5 ) ausgeübt wird. Rechtsstaatliches Handeln verlangt von der Verwaltung in ähnlich gelagerten Fällen ähnliche Verwal tungsentscheidungen, damit alle gleich behandelt werden. Um dies zu gewährleisten, schränken gesetzliche und hierarchische Regeln das Ermessen ein (Bull 1991 :160 ; W eber 2006 :2 2 0 ; Simon 1997 :9 ; Maynard-Moody & Musheno op. 2003 :4). Einigkeit zwischen der rechts- und der sozialwissenschaftli chen Konstruktion des Ermessens besteht in der eingeräumten, eingeforderten und wiederum eingeschränkten Entscheidungs notwendigkeit und -freiheit seitens des Gesetzgebers und der Organisation der handelnden Verwaltungsmitarbeiter. Allerdings geht es beim sozialwissenschaftlichen Erm essensbegriff nicht nur darum, dass diese Einschränkung notwendig ist, um das Handeln von Verwaltungen rechtsstaatlich zu legitimieren, sondern auch darum, dass SLB dieses Ermessen benötigen, um die wesentlich größere Anzahl an Variablen bei Verwaltungsentscheidungen überhaupt angemessen berücksichtigen zu können. Damit schrumpft die rechtliche Dimension in den Sozialwissenschaften auf einen Aspekt. Wenn man eine Metapher aus dem Autoverkehr anwendet, so ist das Ermessen in den Rechtswissenschaften nur eine Verkehrsregel, während es im sozialwissenschaftlichen Sinne dazu noch Auto und Benzin ist. Der sozialwissenschaftliche Er m essensbegriff rückt die funktionelle Bedeutung des Ermessens für den Verwaltungsmitarbeiter in den Vordergrund. Ermessen bedeutet im sozialwissenschaftlichen Sinne auch immer handeln und entscheiden, während die Rechtswissenschaften darunter vor allem subsumieren und bescheiden verstehen. Diese enge Ausle gung des Ermessensbegriffs verkennt die Bedeutung des Erm es sensbegriffs für die M itarbeiter der Sozialverwaltung. Denn nur mit dem Ermessen können SLB Regeln, Ressourcen und soziale Interaktionen ausbalancieren oder managen. Die Funktion des Ermessens ist in der nachfolgenden Abbildung 3 dargestellt. Erm essen, S treet Level Bureaucrats und das SGB II 29 Street Level Policy A g ^ c y Bureaucrats Ressourcen Wirkung Soziale Interaktionen Abbildung 3: Funktion des Erm essens für SLB im Politik-Im plem enta tionsprozess (eigene Darstellung in Anlehnung an Riccucci 2 0 0 5 :6 ) 1 .2 . M anagem ent d er Regeln In Bürokratien „besteht das Prinzip der festen [...] Regeln“ (W eber 2 0 0 6 :1 0 4 6 ). Eine Regel ist eine generelle Aussage, die vorschreibt, wie bestim mte Verhaltensweisen ausgeführt werden sollen (Wil son 19 8 9 :3 3 9 ). Ohne Regeln kann es keine Politik-Implementation geben. Unter Politik-Implementation versteht man Aktivitäten von privaten oder öffentlichen Akteuren, die dazu dienen, Ziele vorge lagerter politischer Entscheidungen zu erreichen (van Meter & van Horn 1 975 :447 ). Die im Bundestag verabschiedeten Gesetze müssen in Behörden in technische Regeln für den Verwaltungs m itarbeiter überführt werden. Dieser wird dann auf die Anwen dung hin geschult (W eber 2 0 0 6 :2 2 0 -2 2 2 ) . Die übertragenen Auf gaben im Rahmen des Gesetzes werden durch Fachvorgesetzte mittels hierarchischer Autorität innerhalb der Agency anhand funktioneller Linien auf die SLB aufgeteilt und wertfrei umgesetzt (Simon 1997 :2 6 7 ; W eber 2 0 0 6 :1 0 4 7 ). Henry Mintzberg hat diese Organisationsstruktur in Anlehnung an die industrielle Revolution als „maschinelle Bürokratie“ bezeichnet und als spezialisiert, rou tiniert, formalisiert, funktionalisiert und hierarchisiert charakteri siert (Mintzberg 2 0 0 4 :2 6 5 -2 6 6 ) . Das ist das Ideal der Politik Implementation der modernen Verwaltung. In diesem Verständ 30 Kapitel I: Forschungsstand nis sind SLB kleine Rädchen in einem großen Implem entationsge triebe, in dem das Ermessen mit der festgelegten Regelanwen dung gleichzusetzen ist: für jede Situation gibt es eine Regel auf Basis von Gesetzen. Mehr Regeln bedeuten folglich weniger Er messen (Wilson 1989 :342 ; Taylor & Kelly 200 6 :6 4 2 ; Kelly 1 9 9 4 :1 2 4 -1 3 8 ; Evetts 2011 :408 ). Regeln innerhalb einer umsetzenden Behörde sind allerdings alles andere als eindeutig. Legislative Ziele werden im öffentlichen Sektor wenig eindeutig, teils widersprüchlich, teils vage formu liert (Matland 1995 :155 ). Dies hat zur Konsequenz, dass den Um setzern eine Prioritätensetzung fehlt, die deutlich macht, welche Ziele nachrangig oder prioritär sind (Wilson 1989 :33 ; Lipsky 2010 :29). So ist im SGB II als Ziel einerseits die ,,[...] Beendigung oder Verringerung der Hilfebedürftigkeit insbesondere durch Eingliederung in Arbeit" benannt. Auf der anderen Seite formu liert der Gesetzgeber „die Sicherung des Lebensunterhalts" (§ 1 SGB II, Abs. 2 Satz 1 ff.) als Ziel. Damit entsteht ein Spannungsfeld zwischen der normativ politischen Forderung nach einer Einglie derung in Arbeit, die bei Nichteinhaltung eine Minderung der Geldleistung bedeuten würde, neben einem eher am Fürsorge prinzip orientierten sozialpolitischen Auftrag. Solche Ambiguitä ten kompensieren SLB im Verwaltungsalltag mit ihrem Ermessen. Es existiert zudem eine Regelparallelität. Bereits W eber defi nierte als Voraussetzung für Verwaltungsmitarbeiter eine Fach qualifikation, Fach- und Dienstwissen (W eber 2 0 0 6 :2 2 2 -2 2 5 ) . Mit dem Fachwissen gesteht er zu, dass auch organisationsexterne Definitionen Grundlage von legitimem Handeln sein können (Lip sky 2010 :309 ). Hierdurch eröffnet er Verwaltungsmitarbeitern eine Art intraprofessionellen Ermessensspielraum: Es gibt ihnen die Möglichkeit, unterschiedliche Definitionen des korrekten Han delns anzuwenden. Im SGB II kommt die Profession der Sozialar beit ebenso in Frage (Lutz 2 0 0 8 :5 -7 ; Buestrich & W ohlfahrt 2 0 0 8 :17 ) wie die des Verwaltungsmitarbeiters mit den Studien gängen der angewandten Verwaltungswissenschaften oder die sich nun etablierenden Zertifikatslehrgänge des SGB II Fallmanagers. Zusätzlich existieren rechtlich bindende Regeln auf der Basis von Gesetzen, Rechtsverordnungen, Gerichtsurteilen und Richtlinien und bundesweit rechtlich nicht bindende Regeln in Form von Erm essen, Street Level Bureaucrats und das SGB II 31 Arbeitshilfen zu Schwerpunkthemen (MAGS 2008), Hilfen zur Gesetzesauslegung durch den Deutschen Landkreistag (DLT 2008) und ein Integrationskonzept der Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur für Arbeit 2013). All diese rechtlich bindenden und nicht-bindenden Regeln sind für Jobcenter und SLB notwen dige, relevante und mögliche Regelquellen zur Beantwortung der Frage, was normativ sinnvoll sein kann zur Umsetzung des Geset zes. Die Vielzahl von Quellen auf der einen und die Vielzahl von Einzelfällen auf der anderen Seite bedeuten allerdings eine per manente Imperfektion der Regelanwendung. SLB müssen Erm es sen ausüben können, um einen letztendlich immer verbleibenden Restanteil an Ungeklärtem im Alltag paradoxerweise regelkon form abwickeln zu können. SLB bewegen sich weg vom passiven Empfänger von Organisationsregeln zum agierenden Subjekt bei der Auswahl, Bewertung und Anwendung von Regeln mittels Er messen. Im Kern ist das die professionalisierte Bürokratie von Mintzberg, die sich auf die Standardisierung der Fähigkeiten und weitgehend kollegiale Autonomie der Akteure beschränkt (Mintz berg 2 0 04 :266 ). Wie diese Ausführungen zeigen, können mehr Regeln auch mehr Ermessen bedeuten (Lipsky 2010 :14). Unabhängig davon, ob mehr Regeln weniger oder mehr Er messen bedeuten, gilt festzuhalten: SLB benötigen das Ermessen zur Bewältigung des Einzelfalls. Je mehr SLB einen typischen, normalen Vorgang ausüben, desto mehr ist ihr Ermessen bürokra tischer Natur. Je komplexer und atypischer ein Fall ist, desto pro fessioneller ist das Ermessen. In beiden Fällen handeln SLB inner halb und außerhalb einer Regel, denn sie werden sich stets im Konflikt mit irgendeiner Regel befinden. Freiheit und Unsicherheit sind so zwei Seiten derselben Medaille: SLB haben so die Chance, ihr Handeln jederzeit legitimieren zu können über eine Regel. 1.3. M anagem ent d er R essourcen SLB entscheiden auf einer rechtlichen Grundlage. Die Entschei dung hat in der Regel eine wirtschaftliche Konsequenz. Dies wird einerseits bei der Definition von Street Level Bureaucracies deut lich, denen ein ,,[...] wide discretion over the dispensation of benefits [...]" (Lipsky 2010:xi) zugestanden wird. Andererseits, wenn im SGB II die Feststellung der Hilfebedürftigkeit durch den SLB 32 Kapitel I: Forschungsstand bedeutet, dass Geld- und Sachleistungen auszuzahlen sind, solan ge die Hilfebedürftigkeit nicht beseitigt ist. Diese Entscheidung ist ein sogenanntes Entschließungsermessen, also ob die Vorausset zungen zur Anwendung des SGB II erfüllt sind, wenn der ,,[...] Lebensunterhalt nicht oder nicht ausreichend aus dem [...] Ein kommen oder Vermögen" (Münder & Armborst 2 0 07 :47 ) bestrit ten werden kann. Nach einer Einkommens- und Vermögensprü fung subsum iert der SLB den Sachverhalt und fällt hierauf eine dichotome Entscheidung, „ja" oder „nein", und erstellt einen Be scheid. Durch die im § 46 geregelte Finanzierung der Grundsiche rung ist der Bund für die Regelleistungen zuständig nach § 20 SGB II. Dies eröffnet dem SLB die Möglichkeit, eine bürokratische Entscheidung im W eberschen Sinne zu treffen, also allein auf Grundlage seines Fachwissens, da die wirtschaftlichen Ressourcen von Seiten des Grundsicherungsträgers nicht begrenzt sind. Für diese Ermessensausübung gilt eine weitgehende Entkoppelung des Rechts von der Ökonomie. Komplexer hingegen sind die Entscheidungen bei den Leistun gen zur Eingliederung in Arbeit nach § 16 Abs. 1 SGB II. Das sind Eingliederungsmittel, also Leistungen zur Förderung oder Been digung der Hilfebedürftigkeit (Münder & Arm borst 2 007 :251 ). Sie bilden zusammen mit den Verwaltungsmitteln das Gesamtbudget, das nach § 46 SGB II jährlich pauschalisiert wird. So verkündete beispielsweise das Bundesministerium für Arbeit im Dezember 2013, veröffentlicht im Bundesanzeiger per Verordnung, die Höhe der zur Verfügung stehenden Mittel für das Jahr 2014 und legte darin die Verteilungsmaßstäbe fest. Demnach haben die mit der Umsetzung Beauftragten begrenzte Ressourcen für eine bestim m te Zeit zur Verfügung, um die Rechtsansprüche in einem ihnen zugewiesenen geografischen Gebiet zu befriedigen. Dieses Vorge hen nennt sich Budgetierung (Wilson 1989 :35). Somit sind die Jobcenter angehalten, effektiv zu handeln. Das heißt, sie bew erk stelligen mit den ihnen zur Verfügung gestellten Mitteln den Rechtsanspruch, unabhängig von der tatsächlichen Entwicklung der Nachfrage oder den Bedürfnissen. Je mehr die Nachfrage steigt, etwa durch einen Anstieg der Arbeitslosigkeit, desto höher steigt der Druck auf die Agency, die Nachfrage an das fixe Angebot anzupassen (Brodkin 2 0 1 1 :2 6 3 -2 7 0 ) . Die Aufgabe besteht nicht Erm essen, Street Level Bureaucrats und das SGB II 33 darin, Ressourcen unter den Klienten, sondern die Klienten zu den Ressourcen zu verteilen (Prottas 1978 :289 ; Hasenfeld 1992:6 ; Behrend 20 0 7 :1 0 7 ). Das kann man als klassisches Verständnis der finanziellen Ressourcenknappheit in der SLB-Literatur auffassen: ,,[...] rationing [...] that has the effect of fixing [...] the level of Ser vices" (Lipsky 2010 :87 ). Die Managementebene steht som it nach Ansicht von Langer und Pfadenhauer vor der Aufgabe, finanziell ökonomische und rechtlich-fachliche Kriterien in Einklang zu bringen (Langer & Pfadenhauer 2 0 07 :239 ). Lipsky listet Interven tionsmöglichkeiten auf: Klienten müssen warten, Informationen über Ansprüche werden reduziert oder psychologische Hürden werden in Gesprächssituationen aufgebaut, damit Leistungen nicht in Anspruch genommen werden (Lipsky 2 0 1 0 :8 8 -9 8 ). Wie sich aus diesen Möglichkeiten zur Reduktion der Nachfrage zeigt, sind diese auf der Interaktionsebene zwischen SLB und Klient zu verorten. Damit liegt die Problemverantwortung ,,at the top", also auf der Managementebene, die Steuerungsmöglichkeit aber ,,at the bottom". Für diese Ermessensausübung gilt aus Sicht des SLB eine an ihn delegierte Koppelung des Rechts an die Ökonomie. Im SGB II und in Verfahrensbeschreibungen wird dieses öko nomische Dilemma weder beschrieben noch aufgelöst - es wird eher negiert. Die rechtlichen Formulierungen suggerieren ideali sierte Arbeitsbedingungen für SLB. Das SGB II benennt zwar die Kriterien „Wirtschaftlichkeit" und „Sparsamkeit" im § 14 SGB II. Über ein gedeckeltes und am Jahresende bekanntgegebenes Budget wird allerdings nicht gesprochen. Dagegen ist bei der Bundesagentur für Arbeit die Rede davon, dass beim Integrati onskonzept, „der jeweilige, individuelle Unterstützungsbedarf der Kundin [...] die w eitere Begleitung und Unterstützung bei der [...] Heranführung an den Arbeitsmarkt [...]." handlungsleitend sind (BA 2 0 1 3 :5 -7 ) . Die Problemlagen beim Kunden sollen „schnellst möglich" beseitigt werden (BA 2 0 1 3 :5 -7 ) . Die Handlungsempfeh lung propagiert eine maximal klientenzentrierte Sichtweise des Mitteleinsatzes, während der SLB eigenständig eine budget zentrierte Perspektive bei seiner Entscheidung berücksichtigen muss. Damit delegiert der Träger die Aufgabe, das begrenzte Res sourcenangebot auf die Nachfrage anzupassen, an den einzelnen SLB - stets unter der Prämisse, das Ermessen trotzdem im Einzel 34 Kapitel I: Forschungsstand fall nicht fehlerhaft auszuüben. Es liegt beim SLB, mit seinen Ent scheidungen einen Ausweg aus dem Dilemma zwischen Budgetie rung und Anspruch auf Förderbedarf zu finden. Somit delegiert der Gesetzgeber mit der Planung und Bewirtschaftung von Res sourcen sowie der Regulierung von Nachfrage und Angebot (Noordegraaf 20 0 7 :7 7 6 ) eine typische Managementtätigkeit an SLB: Sie werden zum Manager ihrer Ressourcen. Die Verwal tungsausbildung konzentriert sich dagegen auf die Rechtsanwen dung. Allerdings stimmt die von Lipsky vertretene chronische Res sourcenknappheit im SGB II nicht uneingeschränkt. Erstens sind die Finanzzuweisungen „gedeckelt". Damit sinkt der Anreiz, lang fristige Verpflichtungen für einzelne Hilfebedürftige einzugehen. Zudem können Klienten, die einen Förderbedarf haben, nicht un mittelbar einen Platz zugewiesen bekommen. So vergeht Zeit für die notwendigen Ausschreibungen der Fördermaßnahm en (Deut scher Landkreistag & Deutscher Städtetag 2012). Es entsteht ein „time lag" zwischen erkanntem Förderbedarf und tatsächlichem Erbringen der Leistungen. SLB wägen deswegen ihre Ressourcen nicht nur vor dem Hintergrund der Ressourcenzuweisung, son dern auch vor dem Hintergrund organisatorischer W irklichkeiten ab. Zweitens müssen Jobcenter in der kameralen Logik des Bun des nicht verausgabte Leistungen nach § 16 SGB II am Ende des Jahres zur Hälfte wieder an den Auftraggeber, in diesem Fall den Bund, zurücküberweisen. Dadurch entsteht ein Anreiz, die Mittel auch tatsächlich zu verausgaben, um nächstes Jahr mindestens genauso viele Ressourcen zugewiesen zu bekommen. Die rein theoretische Möglichkeit, die Mittel zu behalten, dürfte den Anreiz zur Verausgabung nicht vermindern: Die von Münder kommen tierte Annahme, dass der Bund aus nicht verausgabten Mitteln seine Schlüsse ziehen und das Gesamtbudget beim nächsten Mal kürzen könne (Münder &A rm borst 2 0 07 :604 ), ist nicht von der Hand zu weisen, weswegen der Effekt, trotz der Gesetzesintenti on, bestehen bleiben dürfte. Drittens gibt es meist zeitlich befristete Förderprogramme un terschiedlicher staatlicher Ebenen. Das BMAS listet allein 17 eu ropäische, 12 bundesweite und 21 in den jeweiligen Bundeslän Erm essen, Street Level Bureaucrats und das SGB II 35 dern auf (BMAS 2014). Diese wirtschaftlichen Rahmenbedingun gen erfordern vom SLB weniger eine statische als vielmehr eine flexible, adjustierte, unterjährig anzupassende Ausübung des Er messens. Das Ziel und die Wirkung der Ermessensausübung sind demnach nicht immer, das Level an Dienstleistungen fix zu belas sen (Lipsky 2 0 10 :87 ), sondern es dem aktuellen Ressourcenstand anzupassen. Diese drei Aspekte zeigen, dass für die Jobcenter die These Lipskys nur eingeschränkt gilt, wonach Organisation im öffentli chen Sektor chronisch zu geringe Ressourcen haben. Es gibt Pha sen von über- und unterdurchschnittlicher Ressourcenbereitstel lung, was unterjährige unterschiedliche Anreize an SLB zur Folge hat. Von ihnen wird ein flexibles Ermessen in beide Richtungen, Leistungskürzung und Leistungsgewährung, verlangt. Damit wird das rechtliche Idealmodell W ebers nach gleichgelagerten Ent scheidungen allein auf Basis gesetzlicher Ansprüche im SGB II weiter unterwandert. Des W eiteren ist die Ressource „Zeit" begrenzt: Durch die Viel zahl an Klienten bei gleichbleibender Arbeitszeit ist jeder SLB angehalten, sorgsam im Rahmen der zur verfügenden Arbeitszeit die Fälle korrekt zu bearbeiten, um das „Massengeschäft" (Bartelheimer 2 0 0 8 :14 ) am Laufen zu halten. Es kommt folglich zu Rou tinen, um die notwendige Beschleunigung der Fallbearbeitung zu erreichen (Schütze 1992 :157 ), wie mit den von Lipsky beschrie benen und vielfach zitierten „Coping Mechanisms". Darunter ver steht er, dass SLB im Lauf ihrer Berufserfahrung Vereinfachungen entwickeln, um die Klienten und deren Bedürfnisse in Schubladen einzusortieren, um so die Durchlaufgeschwindigkeit zu erhöhen (Lipsky 2 0 1 0 :1 2 -1 8 ). Zu solchen zeitoptimierenden Strategien gehört die Neigung, Entscheidungen anderer SLB, also der Peer group, ohne nähere Prüfung zu akzeptieren und für die weitere Bearbeitung eines Falls zu übernehmen (Lipsky 20 1 0 :1 1 4 ). Das Ermessen versetzt den SLB in die Lage, Schwankungen in den Auslastungsgraden, etwa bei Steigerungen der Fallzahlen der Hilfebedürftigen, über die Beschleunigung der Prozesse zu kom pensieren. Diese Praxis geht zu Lasten der Detailgenauigkeit und der Individualität des jeweiligen Falls und Schicksals. Kritisch argumentiert geht es nicht allein darum, das Problem der Arbeits 36 Kapitel I: Forschungsstand losigkeit zu beseitigen, sondern solange zu interagieren, bis die passende Variable, das passende Merkmal gefunden ist, mit dem man den nächsten Verfahrensschritt einleiten kann. SLB müssen unter Zeitdruck selbst entscheiden, mit welchem Fall sie sich wie lange beschäftigen. Hierfür ist eine eigenständige Schwerpunkt setzung über das Ermessen Voraussetzung zur Bewältigung des Dilemmas zwischen Klientenzentrierung, also dem Anspruch, jedem „gerecht" zu werden, und den Organisationszielen, der rechtlich korrekten Bearbeitung der zugeteilten Fälle (Lipsky 2010 :64 ; Scott 1997 :53 ) in der zur Verfügung stehenden Zeit: Ermessen ermöglicht den SLB Ressourcenmanagement in einer dynamischen Umwelt. 1.4. M anagem ent d er sozialen Interaktionen SLB interagieren mit einer Vielzahl von Personen und Gruppen. Unter einer sozialen Interaktion versteht man „die durch Kommu nikation verm ittelten wechselseitigen Beziehungen zwischen Personen und Gruppen und die daraus resultierende wechselsei tige Beeinflussung der Einstellungen, Erwartungen und Handlun gen" (Peuckert 2 0 01 :155 ). Die Literatur diskutiert drei Gruppen, bei denen SLB Ermessen benötigen, um die Interaktion erfolgreich gestalten zu können, und die Einfluss auf das Ermessen selbst haben: Klienten, Peergroups und das mittlere Management. 1.4.1. Die SLB-Klienten-Interaktion Im Englischen heißt Ermessen „discretion". Umgangssprachlich begegnet einem im Deutschen der Begriff „Diskretion" m eist an Schaltern der Post oder von Banken, wo Linien verdeutlichen, dass andere Kunden Abstand halten sollen, damit die Gespräche zwischen dem Kunden und dem Filialangestellten vertraulich bleiben. Dieser schützenswerte Raum verdeutlicht, dass Diskreti on zunächst eine bilaterale Beziehung zwischen zwei Personen ist, die vor Dritten zu schützen ist. In der SLB-Diskussion sind das der SLB und der Klient. Dieser diskrete Freiraum existiert auch in Arbeitsverwaltungen, wie unter anderem May und W inter bei ihrer Studie zur Umsetzung der dänischen Arbeitsmarktpolitik feststellten (May & W inter 2009:). Politik und das Management geben den Kontext der Interaktion vor, während deren Einfluss Erm essen, Street Level Bureaucrats und das SGB II 37 auf die SLB-Klienten-Interaktion als gering bew ertet wird (Kimberley, Morrisey &Topping 2006 :223 ; May & W inter 2009 :469 ; Riccucci 2005 :74 ). Es spricht also einiges dafür, dass die SLB- Klienten-Interaktion in der Tat ,,[...] einer der Schlüsselprozesse der Arbeitsmarktpolitik" (Behrend & Ludwig-Mayerhofer 2008 :6 ) sind. Diese Interaktion ist beiderseits zielgerichtet. Idealisiert ist es das Ziel des SLB, in dieser Beziehung sein Entschließungs- und Auswahlermessen auszuüben. Beim klassisch-dichotom en Ent schließungserm essen vollzieht der SLB die gesetzliche Bedürftig keitsprüfung und benötigt hierfür Unterlagen vom Bürger. Hier vollzieht der SLB die klassische Rechtsanwendung vor allem bei der Prüfung der Leistungen zum Lebensunterhalt mit dem erlern ten und angewendeten Handwerkszeug der juristischen Gesetzes auslegung. W eniger eindeutige Entscheidungen treffen SLB beim Auswahlermessen, das vor allem bei den Leistungen zur Einglie derung in Arbeit ausgeübt wird. Der § 14 SGB II w eist den Trägern die Aufgabe zu, die „für die Eingliederung in Arbeit erforderlichen Leistungen" durch einen persönlichen Ansprechpartner zu er bringen. Hier eröffnet das Kriterium der „Erforderlichkeit" den durch den einzelnen SLB handzuhabenden Ermessensspielraum. Dabei geht es weniger darum, „ja" oder „nein" zu einem gesetzlich definierten Anspruch auf Leistungen zu bescheiden. Hier müssen SLB einen Einzelfall, eine Person vor dem Hintergrund der Leis tungen der Organisation und der Bedingungen des Arbeitsmarkts bewerten - eine Ermessensentscheidung im Sinne Lipskys über Art, Anzahl und Qualität der Leistungen oder Dauer der Sanktio nen (Lipsky 2010 :13 ). Wie das Ermessen nach den Vorgaben des SGB II ausgeübt werden soll, beschreibt beispielsweise die Bunde sagentur für Arbeit in ihrem „4-Phasen-Modell der Integrations arbeit". Verkürzt ausgedrückt, soll es dafür zunächst ein Profiling geben, das eine Stärke-Schwäche-Analyse enthält. Im Anschluss nehmen SLB eine Einsortierung des Klienten in eine der sechs „Profillagen" vor (Markt-, Aktivierungs-, Förder-, Entwicklungs-, Stabilisierungs- und Unterstützungsprofile). Unter Profillage ver steht die Bundesagentur dabei eine „Zusammenfassung der ,,[...] Gesamtschau von Integrationsprognosen und Handlungsbedarfen [...]" (BA 2013 :11 ). Eine Eingruppierung hat bestim m te Schwer 38 Kapitel I: Forschungsstand punkte und Handlungsbedarfe in den vier Schlüsselgruppen Quali fikation, Leistungsfähigkeit, Motivation und Rahmenbedingungen zur Folge (BA 2 0 1 3 :8 -1 2 ). Im Anschluss legen SLB mit dem Klien ten Ziele fest, wählen eine Strategie aus, setzen diese um und kon trollieren sie (BA 2 0 1 3 :1 4 -2 5 ). Damit orientiert sich die Bundesagentur im W esentlichen an den gängigen Standards professioneller Entscheidungen, die vor sehen, dass auf Basis eines abstrakten W issenssystems eine Diag nose gestellt wird, Handlungsoptionen herausgearbeitet werden und eine Intervention gewählt wird (Evetts 2011 :411 ; Klatetzki 2 0 0 5 b :2 6 3 -2 6 7 ; Schütze 1992 :136 ; Noordegraaf 2 0 07 :766 ). Die ses Vorgehen ähnelt der Diagnose eines Arztes, der sich seinem Patienten über die Symptome nähert (Achenbach & W inkler Calaminus 1 9 9 2 :9 4 -9 5 ). So ist es die Aufgabe des SLB, während der Interaktion Kenntnis von Symptomen, Merkmalen oder In formationen zu erlangen, die in das von der Organisation festge legte Kategoriensystem passen. Hierfür ist der SLB auf den Klien ten angewiesen, der ihn mit ausreichenden Informationen zu versorgen hat, damit der SLB diese Kategorisierung vornehmen kann. Ansonsten kann er nicht „professionell" und organisations konform arbeiten. Mit der Einsortierung in diese vorformulierten, starren Kategorien, die als Klientensegmentierung beschrieben werden (Bartelheim er 2008 :31 ; Behrend 2 0 07 :100 ), findet die Transformation des Bürgers zum Klienten statt (Lipsky 2010 :59 ; Hasenfeld 1 9 9 2 :4 -5 ) , also vom hilfebedürftigen Bürger zum be handlungsbedürftigen Klienten. Auch wenn diese Merkmale pro fessionellen Handelns eindeutig und objektiv erscheinen, sind sie es im Arbeitsalltag weitaus weniger. Woran m isst man etwa Moti vation? Welche Rolle spielt das Alter, wenn der Klient über einen Hochschulabschluss verfügt? Wie relevant ist eine spezifische Schwerbehinderung für die Möglichkeit, einen Arbeitsplatz zu erhalten? Für diese im Verlauf der Interaktion und professionellen Arbeitsmethodik auftretenden Fragen und die dann abzuwägen den Antworten funktionieren vorgefertigte Schablonen nicht. Sie erfordern eine Einzelfallabwägung, die allein SLB bewältigen kön nen und müssen, indem sie nach der dafür zieldienlichen Interak tion mit dem Klienten die dazu notwendige „Gesamtschau" vor nehmen. SLB kennen innerhalb der Organisation den Klienten am Erm essen, Street Level Bureaucrats und das SGB II 39 besten (Scott 200 5 :1 2 4 ) und nur sie können Aspekte, die während der Interaktion entstehen, vor dem Hintergrund des individuellen Kontexts bewerten. Hierbei geht es weniger darum, ein Gesetz umzusetzen, als vielmehr, die konkrete Situation in den Griff zu bekommen (Wilson 1989 :37), etwa dann, wenn es darum geht, Sanktionen einzusetzen oder nicht. Es geht also bei der Ausübung des Ermessens für den SLB um eine notwendige subjektive Sicht weise zur organisationskonformen Behandlung von Klienten. Der Vorgang kann also nicht auf die reine Gesetzesinterpretation re duziert werden. SLB sind auf die Mitwirkung des Klienten ange wiesen, obwohl sie formal frei von persönlichen W erturteilen rechtliche Instrumente anwenden. Allerdings sind auch die Interessen des Klienten in dieser In teraktion intentional. Als Hilfebedürftiger erw artet er finanzielle und persönliche Hilfe in einer schwierigen Lebenslage, ohne aber über detaillierte Informationen über gesetzliche Ansprüche zu verfügen. Händler (1 9 9 2 :2 7 7 ) charakterisiert die SLB-Klienten Beziehung deswegen als ungleich oder machtasymmetrisch. Nicht nur das Informationsdefizit und unterschiedliche M achtressour cen, wie der Zugang zu Stellenangeboten und Leistungen (Bartelheimer 2 0 0 8 :1 8 -1 9 ) , resultieren in einer Dysbalance. Diese wird durch den SLB aktiv konstruiert und forciert, wie Messmer in der Kinder- und Jugendhilfe in seinen 4 Punkten der Klientenproduk tion (Messmer & Hitzler 2 0 0 7 :4 8 -6 6 ) auf Basis von 14 Hilfeplan gesprächen festgestellt hat. Zunächst findet eine soziale Adressie rung statt, der SLB weist dem Klienten seine Rolle zu. Nicht umsonst wird im Jargon der sozialen Arbeit von „Klienten" ge sprochen, der aus dem Rechtsbereich bekannt ist. Der Begriff verdeutlicht die Abgrenzung zum Kunden dadurch, dass der Kli ent nicht freiwillig die Dienstleistungen in Anspruch nimmt (Lips ky 2 0 1 0 :5 4 -5 6 ). Des W eiteren sprechend die M itarbeiter der Jugendhilfe über die Anwesenden gesprochen. Die Autoren nen nen das die Objektivierung der Klientel. Drittens werden durch die Mitarbeiter Eigenschaften festgestellt, die den Bürger zum Klien ten machen und einen Interventionsbedarf begründen. Für die Autoren ist das die soziale Kategorisierung. Schlussendlich werden dem festgestellten Bedarf geeignete Maßnahmen gegenüberge stellt, die sogenannte Passung. 40 Kapitel I: Forschungsstand Diese Machtasymmetrien nutzen SLB, um vereinbarte Regeln durchsetzen, etwa wenn Klienten Terminvereinbarungen nicht halten, spontan erscheinen, kein Deutsch sprechen, sich despek tierlich verhalten oder sich nicht dem professionellen Urteil beu gen wollen (Behrend & Ludwig-Mayerhofer 2008 :48). In Konflik ten wird dann die Macht genutzt, etwa dadurch, dass der Klient draußen warten muss, Vorgänge länger bearbeitet werden (Sorg 2 0 0 7 :1 9 5 -2 0 1 ), die Beratungsintensität auf das organisatorisch vorgegebene Mindestmaß reduziert wird (Bartelheim er 2008 :31 ) oder Sanktionen schneller angewendet werden. So würden gerade mal 22 % der SLB gegen den Willen des Arbeitssuchenden Maß nahmen buchen, während dies bei „Motivationsproblemen" 74 % tun würden (Götz, Ludwig-Mayerhofer & Schreyer 2010 :6 ). Folg lich hängt die Ermessensausübung davon ab, wie der SLB im Ver lauf der Interaktion die Eigenschaften des Klienten wahrnimmt. So wies Scott im Rahmen eines Experiments mit 96 neuen Mitar beitern neben der Organisationskontrolle den Eigenschaften der Klienten (Scott 1997 :51 ) den höchsten Einfluss auf das Ermessen zu. Jedoch ist der Einfluss von Klientenmerkmalen abhängig von der Form der Interaktion zwischen SLB und Klient. So hat etwa Keiser bei SLB in der US-amerikanischen Behindertenhilfe festge stellt, dass das Ermessen unabhängig von Klientenmerkmalen ausgeübt wurde, wenn es zwischen SLB und Klient aufgrund von automatisierten Prozessen keinen physischen Kontakt gab (Keiser 2010 :253 ). Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die Bedeutung der Klienteneigenschaften und deren Bewertung durch SLB hinrei chend als m aßgebender Faktor für das Ausüben des Ermessens empirisch in unterschiedlichen Teilen des öffentlichen Sektors nachgewiesen worden ist. Die SLB-Klienten-Interaktion ist kein w ertneutrales verwaltungsrechtliches Verfahren. Es liegt ein „asymmetrisches Setting" (Bartelheim er 2 0 08 :20 ) vor, determ i niert durch prozessfunktionale Notwendigkeiten und vorsätzlich konstruiert durch den SLB, den Gesetzgeber und die Methoden professionellen Handelns. So entscheiden SLB über den, nicht mit dem Klienten. Erm essen, Street Level Bureaucrats und das SGB II 41 1.4.2. Peergroup als Normquelle Nach allgemeiner Auffassung ist die jeweilige Peergroup der SLB beteiligt an individuellen Entscheidungen. Allerdings findet diese Entscheidungsbeteiligung direkt und indirekt statt. Indirekt ist die Beteiligung dahingehend, dass die Peergroup als „primäre Refe renzgruppe" identifiziert wird - sie entsteht während der Kom munikation zwischen Kollegen innerhalb und außerhalb der eige nen Organisation, über das, was als gut und schlecht bew ertet wird (Lipsky 2010 :47 ; 57-76; Maynard-Moody & Musheno op. 2 0 03 :22 ) und was annehmbare und nicht annehmbare Aufgaben sind (Wilson 1989 :47 ). SLB suchen diese informell-kollegiale Form der Rückmeldung, weil das Selbstverständnis es vorsieht, dass sie im Kontakt mit „der W irklichkeit" stehen - im Gegensatz zum „Normalbürger", der die spezifische Arbeitssituation nicht einschätzen kann (Sandfort 2000 :744 ; Maynard-Moody & Musheno 20 0 0 :3 5 4 ). Hier entsteht eine informelle und formelle Gruppensolidarität. Diese führt zur Vermeidung von Konflikten untereinander, solange nicht ethische Standards verletzt werden. Kritik an Kollegen wird nicht öffentlich geäußert. Trotzdem bildet man sich eine Meinung über die Qualität der Arbeit der Kollegen. Diese Meinungsbildung findet über „Hörensagen" der wahrge nommenen Reputation und die eigenen Erfahrungen statt (Klatezki 2 0 0 5 :2 7 3 -2 7 5 ; Lipsky 2 0 10 :203 ). Folglich wird nicht nur aus ökonomischen Gründen, sondern auch aus gruppenbedingtem Verhalten die Einschätzung von Arbeitskollegen übernommen. Lipsky spricht in diesem Zusammenhang vom „Rubber-Stamping" (Lipsky 2 0 1 0 :1 1 4 -1 2 8 ). In vielen SLB-Studien hat „Gruppe" als Variable für die Erklä rung von Ermessen trotz ihrer Bedeutung wenig Beachtung ge funden. Wenn sie berücksichtigt wurde, konnte ihr Einfluss auf die Kultur des Erm essens über die dort gebildeten Normen und W erte durchaus qualitativ und quantitativ bestätigt werden. So gelang es Maynard-Moody bei der Erhebung und Auswertung von 157 nar rativen Interviews bei 48 SLB in fünf Orten in zwei Staaten der USA, die Bedeutung von Peergroups qualitativ herauszuarbeiten (Maynard-Moody &Musheno op. 2003). Bei den Interviews mit Polizisten, Lehrern und Sozialamtsmitarbeitern im Reha-Bereich trat deutlich das gemeinsame, kollektive Agieren gegenüber dem 42 Kapitel I: Forschungsstand Management, das gegenseitige Absichern der Reputation und eine starke Identifikation mit dem Beruf hervor (Maynard-Moody & Musheno op. 2 0 0 3 :5 5 -6 3 ). Sandfort hat bei ihrer Untersuchung von zwei Landkreisen in Michigan in fünf Sozialämtern mit 70 Interviews und 13 Fokus-Gruppen gezeigt, dass SLB zusammen mit Kollegen nicht nur ein passives Produkt ihrer Umgebung sind, sondern dass sie diese Umgebung und ihre Strukturen mit den zur Verfügung gestellten Ressourcen und mit ihrem Wissen und ihren Einstellungen aktiv gestalten (Sandfort 2 0 0 0 :7 4 1 -7 4 2 ) : ,,[...] structure is [...] developed among workers [...]". Quantitativ hat sich vor allem die Studie von Oberfield (2010) mit der relativen Bedeutung von Peergroups auf das Ermessen befasst. In seiner Studie ist dies eine unter zahlreichen intra- und extraorganisato rischen Variablen, die er zur Beantwortung der Frage heranzieht, wie sich die ursprünglichen Identitäten (regelorientiert versus erm essensorientiert) während der ersten zwei Berufsjahre von Berufsanfängern entwickeln. Seine Ergebnisse legen nahe, dass SLB zwar ihrer ursprünglichen Affinität zu einer der beiden Ext reme treu bleiben, sich die Einstellung jedoch im Laufe der Zeit modifiziert. Die zweitstärkste Erklärungsvariable für Abweichun gen sind dabei sowohl bei Polizisten als auch bei Sozialarbeitern andere Mitarbeiter: „after 1 year, both police and caseworkers were strongly influenced by the other workers with whom they interacted [...]" (Oberfield 2010 :752). Diese zentrale Erkenntnis aus der SLB-Theorie ähnelt einer klassischen soziologischen Erkenntnis über das Gruppenverhal ten, die wir aus anderen sozialwissenschaftlichen Forschungs zweigen kennen: Demnach folgen Geführte zuallererst anderen Geführten, weil diese ihnen ähnlich sind und das so entstehende gruppendynamische Gefüge Stabilität und Sicherheit, Ordnung und Sinn liefert (Kellerman 2008 :56 ). Persönliche Kontakte haben einen hohen Einfluss auf die Meinungsbildung von Menschen, wie Paul Lazarsfeld im Rahmen des Präsidentschaftswahlkampfs beo bachtete (Lazarsfeld 1 9 6 9 :1 9 0 -1 9 3 ) . SLB orientieren sich bei Fragen nach der Qualität ihrer Arbeit, der Bedeutung und der Bewertungsgrundlage nicht hierarchisch-vertikal, sondern kolle gial-lateral. Die Bewertungsm aßstäbe legt die Bezugsgruppe aus Erm essen, Street Level Bureaucrats und das SGB II 43 Kollegen fest, die unter denselben Bedingungen ihre Tätigkeit ausüben. 1.4.3. M anagement versus SLB? W ertegem einschaft statt Antago nismus Die Bedeutung und die Beziehung zwischen SLB und Managern werden in der Literatur unterschiedlich bew ertet und beschrie ben. Es gibt eine klassisch-organisationspolitische und eine eher differenziert-pragmatische Beurteilung dieser Beziehung. Die klassisch-organisationspolitische Beschreibung geht von zwei Typen von Akteuren in Organisation aus, die „natürlicher weise" gegensätzliche Interessen vertreten. Manager wollen als Interessenvertreter der Organisation das Budget kontrollieren, Ergebnisse erzielen und möglichst das Ermessen der SLB mit Hilfe von festgelegten Regeln einschränken (Lipsky 2010 :19 ; Jones 2001 :559 ; Taylor & Kelly 2006 :639 ; Simon 1997 :9). Dieser Den krichtung folgend wird davon ausgegangen, dass das Management durch die Instrumente des NPM über mehr Möglichkeiten verfügt, das Ermessen einzuschränken (Brodkin 2011 :2 7 2 ; Langer &Pfadenhauer 2007 :221 ; Taylor & Kelly 2006 :639 ; Freidson 2001 :72 ). Auf der anderen Seite steht das Interesse der SLB über ein Höchstmaß an Freiheit bei der Ermessensausübung. Diese nutzen und benötigen SLB, um die ihrer Ansicht nach legitimeren Vorstellungen idealer Arbeit umsetzen zu können (Maynard- Moody &Musheno op. 2003 :20 ; Berg 2006 :564 ; Sandfort 2 0 0 0 :7 4 4 -7 5 1 ; Freidson 2001 :46 ). Hieraus resultiert die etwa von Jones beobachtete tiefe Kluft zwischen Management und Um setzern, als er 40 englische Sozialarbeiter interviewte („I heard no positive word about managers") und zwischen diesen ein insge samt antagonistisches Verhältnis diagnostizierte (Jones 2001: 559). Im Grunde genommen ist dieser proklamierte Interessen konflikt die in Organisationen personalisierte Abbildung der grö ßeren Debatte um die Dichotomie Professionalisierung versus Bürokratisierung (Wilson 1989 :149 ; Freidson 1994 :62). W eniger ideologisch, aber differenzierter urteilen Studien, die versucht haben, die Frage zu beantworten, inwieweit Manage ment überhaupt einen Einfluss auf das Ermessen hat. Grundsätz lich besteht Einigkeit, dass das Management im öffentlichen Sek 44 Kapitel I: Forschungsstand tor einen Einfluss auf Themen wie Qualität, Effektivität und Kun denzufriedenheit (Boyne 2 0 0 4 :1 1 3 ) hat. Jedoch scheiden sich die Geister bei der Frage, ob das Management die Erm essensaus übung von SLB im Tagesgeschäft beeinflusst. Einige Studien konn ten eine solche Wirkung nicht nachweisen. So hatten bei Oberfield die Variablen „Supervision" oder „Kontrolle" keinen Einfluss auf die Veränderung von Identitäten während der Berufssozialisation (Oberfield 2 010 :752 ). Auch Keiser konnte, trotz der Berücksichti gung dieser Variablen, in seinem Modell keinen Einfluss auf die Unterschiede in der Ermessensausübung nachweisen (Keiser 2010 :253 ). Diese Befunde stehen teilweise im Gegensatz zu der Bedeutung einer diskutierten „Untergruppe" im Management, die des m ittle ren Managements. Lipsky (201 0 :8 2 ) hob deren Rolle bei der Wahrnehmung von Zielen hervor, schreibt aber ihrer Wirkung auf die Ermessensausübung im Alltag nur eine kleine Bedeutung zu. Demnach formen mittlere Manager den Kontext des Ermessens, beeinflussen aber damit nicht die SLB-Klienten-Interaktion. In diese Richtung gehen auch die Erkenntnisse von Riccucci (2 0 0 5 :8 1 -8 2 ). Sie wies nach, dass das mittlere Management daran beteiligt ist, wie wichtig verschiedene Ziele der Sozialreform wahrgenommen werden. Evans (2011) zeigte in seiner englischen Studie, dass sich die Gruppe der Manager keineswegs homogen und antagonistisch zu den Beschäftigten stellt. Vielmehr besteht eine Kluft zwischen strategischen Managern auf der einen und des mittleren Managements und Praktikern auf der anderen Seite. Zum einem ähnlichen Ergebnis kommt Berg (2 0 0 6 :5 6 5 ) im Zuge von NPM-Einführungen. Die Verbindung und die anzunehmende wechselseitige Beein flussung zwischen strategischem und lokalem Management sind bei SLB insgesamt wenig erforscht. Es spricht aber einiges für die Existenz lokaler W ertegem einschaften zwischen m ittlerem Ma nagement und SLB. Die Annahme einer „natürlich" antagonisti schen Beziehung vereinfacht unnötigerweise den Charakter dieser Beziehung. So ist durchaus davon auszugehen, dass sich in SLO bei Veränderungen Koalitionen aus Akteuren bilden, die, trotz ideal typisch unterschiedlicher Interessen, gemeinsame Positionen artikulieren. „Beyond Discretion": Normen, W erte und Arbeitsdispositionen 45 2. „Beyond Discretion": Normen, W erte und Arbeits dispositionen Die Forschungsrichtung der Street Level Bureaucracy hat viel zum empirischen Verständnis der Arbeitsbedingungen von SLB beige tragen. Wir wissen, dass SLB über begrenzte Ressourcen und mit unterschiedlichen Erwartungen unterschiedlicher Stakeholder (Wilson 1989 :88 ; Ran &Golden 2011 :439 ; Lipsky 2 0 1 0 :4 6 ) inter agieren müssen - auch in einer Arbeitsverwaltung, wie ein Ar beitsverm ittler bei Eberwein (1987) es formuliert: „Manchmal fühlt man sich wie zwischen allen Stühlen, zwischen den Vorgaben der Politik, den Erwartungen der Arbeitgeber, den Notwendigkei ten der Verwaltung" (Eberwein & Tholen 1987 :107 ). Demnach hat die sozialwissenschaftliche Fragestellung das empirisch erhoben, was der Theologe Manfred Böhm in einer populärwissenschaftli chen Abhandlung als „Gabe der rechten Unterscheidung" (Boehm 20 1 1 :1 3 1 ) bezeichnet und etymologisch analysiert hat: Im Lateinischen leitet sich discretion von discernere ab, wo so viel wie ,trennen, sichten, unterscheiden' meint. Discreti on ist demnach die Unterscheidungsgabe, die Fähigkeit, zu erkennen, welches Verhalten einer konkreten Situation an gemessen ist. Es geht um das richtige Maß, das gefunden und eingehalten werden muss [...] (Boehm 2 0 11 :129 ) Folglich hat Ermessen etwas Abwägendes, etwas Relativistisches: SLB geht es darum, so zu agieren, dass man nicht anstößt, unter Kollegen akzeptiert wird und gleichzeitig nicht allzu sehr von den eigenen Idealen abweicht. Unter diesen Bedingungen ist für SLB jedoch eine optimale Entscheidung unmöglich. Simon spricht da von, dass Entscheidungen unter solchen Bedingungen in Verwal tungen nie optimal sein können, sie sind vielmehr „satisficing" oder „gut genug" (Simon 1997 :324). Die Praxis des Ermessens löst Schwierigkeiten und W idersprüche im Policy-Prozess zwischen Politikformulierung und Politikumsetzung auf. Ermessen bleibt dabei ein unverzichtbarer Bestandteil der Arbeit öffentlicher Verwaltungen (Evans 2011 :2 ). In der Konsequenz beschäftigten sich Studien mit dem Einfluss auf das Ermessen, um so unter an derem die Spannbreite bei der Gesetzesumsetzung zu erklären. 46 Kapitel I: Forschungsstand Konzeptionell ist bei diesen Studien das Ermessen die unabhängi ge Variable zur abhängigen Variable „Kultur der Gesetzes- oder Regelanwendung". Meyers (2 0 0 7 :2 4 6 -2 4 8 ) fasst die Einflussfaktoren auf das Er messen in drei Punkten zusammen: Erstens die Kontrolle durch die Politik, die insgesamt als gering eingestuft wird; zweitens die Kontrolle durch die Organisation, die insbesondere durch die Ressourcenzuweisung das Ermessen beeinflusst; drittens der Einfluss von Normen und W erten, der am höchsten bew ertet wird. So stellten auch qualitative Studien fest, dass sich bei SLB über viele Jahre Normen und W erte festigen, die sie gegenüber Inter ventionen von Seiten der Organisation oder der Politik immuni sieren (Sandfort 2000 :744 ; Maynard-Moody & Musheno 2000: 333). Die Bedeutung von Normen und W erten wurde zusätzlich beleuchtet, als man feststellte, dass nicht nur auf kollegialer Ebene solche Normen und W erte emergieren, sondern dass diese hierarchieübergreifend zwischen Praktikern und mittlerem Manage ment geteilt werden (Evans 2 0 1 1 :3 7 1 -3 8 3 ; Berg 2 0 06 :565 ), wäh rend politische Einstellungen einen weitaus geringeren Einfluss ausüben (Kimberley, Morrisey &Topping 2 0 06 :223 ). SLB schei nen vor allem die Akzeptanz der operativen Umgebung, mit der sie unm ittelbar und täglich interagieren, besonders wichtig zu sein. Für die Akzeptanz entscheidend ist das Ermessen auf Basis der gemeinsamen W erte und Normen. Die Forschung interessierte sich folglich stärker für die Nor men und W erte von SLB. Dies tritt deutlich zutage, wenn man sich die Titel der Beiträge mit diesem Thema genauer ansieht, etwa Durose (2007) („Beyond ,street level bureaucrats': Reinterpreting the role of front line public sector workers") oder Sandfort (2000) („Moving Beyond Discretion and Outcomes: Examining Public Management from the Front Lines of the W elfare System"). Diese „Denkschule" schafft das Konzept des Ermessens nicht ab, will aber hinter die Entstehungsbedingungen des Erm es sens blicken. Exkurs: A rbeitsidentitäten als Konzept der Arbeitsdispositionen 47 Abbildung 4: Arbeitsdispositionen, Normen, W erte und Ermessen (eigene Darstellung in Anlehnung an Riccucci 2 0 0 5 :6 ) Ermessen wurde in der Konsequenz weniger als unabhängige Variable für das Handeln von SLB diskutiert, sondern als abhängi ge Variable von den Normen und W erten der SLB gesehen, die Ausdruck der jeweiligen Arbeitsdispositionen sind, wie in der Abbildung 4 ersichtlich. Über ein Verständnis der Arbeitsdisposi tionen lässt sich in der Konsequenz die Kultur des Ermessens und das Handeln von SLB im Verwaltungsalltag am besten vorausse hen. Unter Arbeitsdispositionen wird allgemein im Implementati onsprozess die Wahrnehmung der Umsetzer einer Policy inner halb der jeweiligen Zuständigkeit verstanden (van Meter &van Horn 1975 :472 ). Allerdings wurden in unterschiedlichen Studien unterschiedliche Konzepte zum Thema Arbeitsdispositionen dis kutiert und angewandt. Dies ist Gegenstand des nachfolgenden Kapitels. 3. Exkurs: Arbeitsidentitäten als Konzept der Arbeits dispositionen Arbeitsdispositionen sind in zahlreichen sozialwissenschaftlichen Studien angewendet worden. In Abbildung 5 werden die unter schiedlichen Konzepte dargestellt. A bbildung 5: Ü bersicht über K onzepte für A rbeitsdispositionen in sozialw issenschaftlichen Stud ien (eigene D arstellung) Konzept Definition Quelle 1 Personal Conceptions oder Selbstkonzeptualiserungen E s werden eigene Schwerpunkte gesetzt und bestimmte Gruppen bevorzugt (Lipsky 2010:145) Lipsky (2010), Ludwig-Mayerhofer (2007) Schemas „ [...] norms, collective beliefs, and shared knowledge that people develop when operating within a particular context.“ (Sandfort 2000:741) Sandfort (2000), Broadbent et. al. (2001) Professional Occupations „ [ ...] emerge and develop and are adapted and modified in practice and local workplaces“ (Evetts 2011:414) Evetts 2011 Identität am Arbeitsplatz (Professional Identities) „ [...] fairly stable emerging in pattems of relationships with other occupational groups [ . . . ] .“ (Payne 2006:139) Payne (2006), Reissner (2010), Terhart (1992), Brown (1999), Hotoho (2008), Ashforth, Harison et. al. (2008), Oberfield (2010), Kirpal (2004), Messmer 2007 Deutungs- oder Einstellungsmuster „ [ ...] zur Bewältigung des Handlungsdilemmas“ greifen Mitarbeiter .grundsätzlich auf naturwüchsige (alltags- )pädagogische Deutungs- und Handlungsmuster zurück.“ (Behrend 2007:103) Behrend (2007), von Harrach (1996) Beruflicher Habitus „ [ ...] Zusammenhang zwischen Wahrnehmung, Handlung und Struktur und erklärt, wie soziale Praxis zustande kommt. “ (V orheyer 2007:182) Vorheyer(2007), Schütze (1992) Culture (occupational-, Professional-, organizational) „ [ ...] shared identification with Professional ideas amongst local managers and social work practitioners.“ (Evans 2009:8) Evans (2008), Ricucci (2005), Wilson (1989), Schein (1992) Exkurs: A rbeitsidentitäten als Konzept der Arbeitsdispositionen 49 Wie die Übersicht verdeutlicht, hat sich die überwiegende Anzahl für das Konzept der Arbeitsidentität entschieden, das auf dem mikrosoziologischen Konzept des von Mead begründeten und von Blumer weiterentwickelten symbolischen Interaktionismus be ruht. Dessen grundsätzliche Unterscheidung beginnt mit der Un terscheidung zwischen dem ursprünglichen „ich" („I") und dem antizipierten „ich" („me") - letzteres als Gesamtheit der antizipier ten Einstellungen anderer (Mead 2004 :31 ), das notwendigerweise im Austausch mit anderen Individuen entsteht (Payne 2006 :147 ). Hieraus konstruiert sich eine soziale Identität des Individuums oder der Gruppe, welche die selbst gegebene Antworten auf die fundamentalen Fragen wie „Wer bin ich?" oder „Wer sind wir?" gibt (Ashforth, Harrison & Corley 2008 :327 ; Huntington 2006 :21). Die Arbeitsidentität stützt sich in ihren theoretischen Grundan nahmen auf das soziale Identitätskonzept (Payne 2 0 06 :140 ). Kirpal definiert sie als ,,[...] any kind of identity formation process that develops through the interaction between the individual and the work context [...]." (Kirpal 2004 :300). Ihre Definition um schreibt bereits einige Charakteristika die ses Konzepts, das im W esentlichen mit fünf Begriffen um schrie ben wird: relational, bottom-up, dynamisch, multipel und intenti onal. Arbeitsidentitäten bildet das Individuum relational, weil diese über den Vergleich und Abgleich mit internen und externen Stakeholdern entstehen (Ran &Golden 2011 :433 ; Huntington 2 0 06 :23 ) und in der Gleichzeitigkeit und wechselseitigen Beein flussung von Handeln und Diskussion (Payne 2 0 06 :144 ). Da diese Interaktionen hierarchisch gesehen „unten" stattfinden, bilden sich die Arbeitsidentitäten bottom-up, werden also nicht von „oben" vorgegeben (Payne 2006 :148 ; Oberfield 2010 :739 ; Kirpal 2 0 04 :276 ). Allerdings sind Arbeitsidentitäten intentional, weil die Interaktionen darauf ausgerichtet sind, bei denjenigen akzeptiert zu werden, mit denen man interagiert (Payne 2 0 06 :141 ). Dennoch sind Arbeitsidentitäten nicht stabil, sondern dynamisch, weil sie je nach Situation und Rahmenbedingungen notwendigerweise vom Individuum angepasst werden müssen (Ashforth, Harrison &Corley 2008 :330 ; Körte 2007 :169 ; Payne 2006 :148 ; Reissner 2 010 :297 ; Terhart 1992 :126 ; Huntington 2006 :24 ). Zusätzlich gibt es nicht „die eine" Arbeitsidentität für ein Individuum. Es 50 Kapitel I: Forschungsstand wird vielmehr von multiplen Arbeitsidentitäten ausgegangen, abhängig von Orten, Arbeitsgruppen und Berufen (Ashforth, Harrison & Corley 2008 :347 ; Hotho 2008 :729 ; Körte 2007 :168 ; Kirpal 2004 :275 ). Einerseits erfordern die unübersichtlichen Arbeitssituationen der SLB, dass sie sich verschiedene Arbeitsidentitäten aneignen, mit denen sie ihren Arbeitsalltag zufriedenstellend nach vielen Seiten bewältigen können. Andererseits agieren SLB, die das SGB II anwenden, wie bereits dargelegt in einem Anreizpluralis mus, der ihnen abverlangt, ihre Arbeitsidentitäten an die jeweilige Situation anzupassen. „The search for present-day professionalism is a search for [...] social identity and for ap p rop riate w ork identities [...] that can be used for coping with trade-offs between indi vidual demands, professional claims, and organized action." (Noordegraaf 2007 :780 , eigene Hervorhebung) Es geht also um die Suche nach angemessenen Arbeitsidentitäten unter wechselnden Umständen. Arbeitsidentitäten sind dabei das Produkt oder Destillat der reflexiven Auseinandersetzung der SLB mit den aktuellen Rahmenbedingungen an ihrem Arbeitsplatz. Die Einführung des § 48 SGB II ist eine Veränderung der Rah menbedingung der Arbeit für die Träger der Grundsicherung und damit der darin tätigen SLB. Die Arbeitsidentitäten geraten unter einen Anpassungsdruck. Dieser Wandel ist keine einfache, lineare Rechtsanwendung. Es bedarf eines weiteren theoretischen Blick winkels, um die daraus resultierende Veränderungssituation für den SLB als umsetzendes Individuum beurteilen zu können. Das Konzept der „interaktiven Arbeit" (Dunkel & W eihrich 2012) wird im nachfolgenden Kapitel auf die Situation von SLB in Jobcentern angewendet, um diese neue Situation vor dem Hintergrund der bisherigen Diskussion noch ganzheitlicher verstehen zu können. 4 . Arbeitsmarktintegration als interaktive Arbeit Ausgangspunkt der interaktiven Arbeit ist die Annahme, dass es Dienstleistungen gibt, die Kunden nicht wie ein normales Produkt A rbeitsm arktintegration als interaktive A rbeit 51 kaufen können. Stattdessen müssen sie sich an der Erstellung der Dienstleistung beteiligen. Auftrieb erhielt diese Art der Zusam m enarbeit durch betriebsw irtschaftliche Modelle etwa von Mac Donalds oder IKEA. Unter der Prämisse „Customers at W ork“ (Dunkel & Kleemann 2013) überlassen diese Unternehmen be stimmte Tätigkeiten dem Kunden wie das Abräumen des Ge schirrs oder den Zusammenbau von Möbeln. Bei der interaktiven Arbeit sind m ehrere Akteure aufeinander angewiesen und müssen Abstimmungsprobleme lösen, um eine gemeinsame Dienstleis tung zu erstellen und ein Ziel zu erreichen (Dunkel & Weihrich 2 0 1 2 :3 -4 ) - es ist also nicht nur eine Kooperation, sondern eine Koproduktion (Hilse, Opielka & Strumpen 2 0 1 4 :4 0 4 ). Klassi scherw eise sind die beteiligten Akteure im privatwirtschaftlichen Bereich der Kunde, das Unternehmen und die Dienstleistungs fachkraft, welche in einem „Dienstleistungsdreieck“ miteinander interagieren. Angewendet auf die Situation im SGB II sind dies der Klient, das Jobcenter und die SLB. Folglich sind insbesondere auf der Mikroebene zwischen SLB und dem Klienten sowie auf der M esoebene zwischen SLB und dem SGB II-Träger Abstimmungs problem e zu lösen. zwischen M anagem ent und Klient (in Anlehnung an Riccucci (2 0 0 5 :6 )) 52 Kapitel I: Forschungsstand W elcher Natur diese Abstimmungsprobleme sind, wie diese ent stehen und welche Herausforderungen entstehen, ist Gegenstand der folgenden beiden Kapitel 4.1. und 4.2. 4 .1 . Der SLB und das V erhältnis zum Klienten 4.1.1. Kunde, Klient oder Koproduzent? Soziale Konstruktionen des Klienten SGB II-Empfänger werden im Integrationskonzept der Bunde sagentur für Arbeit „Kunden" genannt. So ist für die Bundesagen tur etwa jeder Bürger ein Kunde, „mit Anspruch auf einen profes sionellen [...] Service" und eine „zeitnahe und kundenorientierte Dienstleistung" (BA 2013 :7 ). Legt man etwa den Kundenbegriff von Schedler zugrunde, für die derjenige Kunde einer Verwal tungseinheit ist, der ,,[...] von ihr individuell Leistungen abnimmt [...]" (Schedler 2000 :69 ), so wird die Praxis der Bundesagentur nachvollziehbar: SGB II-Empfänger sind Abnehmer der Leistungen zur Eingliederung in Arbeit und zur Sicherung des Lebensunter halts und folglich „Kunden". Die soziale Arbeit (Buestrich &W ohlfahrt 2008 :19 ), die Pro fessionssoziologie (Evetts 2 0 1 1 :4 0 6 ) und die SLB-Literatur (Hill &Hupe 20 1 0 :1 5 0 ) verwenden diesen Begriff bewusst nicht. Sie sprechen stattdessen von „Klienten". Zum einen tun sie dies, weil der Terminus des Kunden suggeriert, dass eine - tatsächlich nicht vorhandene - W ahlfreiheit bestehe (Buestrich & Wohlfahrt 2 0 0 8 :1 8 -1 9 ; Bartelheim er 2008 :16). Das Sozialgesetzbuchll und dessen Leistungen dienen der Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums und sind damit alternativlos für erwerbsfähige Menschen ohne ausreichendes Einkommen. Zum anderen fallen in den SLB-Klienten Beziehung auch hoheitlich-kontrollierende Auf gaben an (Buestrich & W ohlfahrt 2 0 0 8 :1 8 -1 9 ; Sorg 2007 :203 ), etwa dann, wenn SLB erfahren, dass der Klient nicht mitwirkt und sie die Höhe der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach § 20 SGB II kürzen müssen. Demzufolge spricht der Gesetz geber konsequent auch vom erwerbsfähigen Hilfebedürftigen (§ 7 Abs. 3 SGB II). Die W idersprüchlichkeit zwischen normativer und rechtlicher Konstruktion resultiert in einer eher irritierten Rezeption des A rbeitsm arktintegration als interaktive A rbeit 53 Kundenbegriffs auf Seiten der SLB (Behrend 2007 :98), wie in England nachgewiesen wurde. Eine aufschlussreiche Studie auf der Basis von 39 sem istrukturierten Interviews mit Mitarbeitern, die in 14 unterschiedlichen Ämtern als persönliche Berater in Arbeitsämtern tätig waren, kam zu dem Ergebnis, dass der Kun denbegriff für Arbeitsuchende zwar von Seiten der Fachkräfte paradoxerweise durchaus anerkannt wurde - allerdings mit wi dersprüchlichen Definitionen und mit einem „Rückfall" in hoheits staatliche Begriffe: Der Begriff wurde verwendet, weil er besser klingt, aber nicht, weil damit neue Herangehensweisen bezogen auf die Klienten verbunden waren (Rosenthal & Peccei 2 0 0 6 :7 5 76). Es gibt also Hinweise, dass die Konstruktion des SGB II- Empfängers als Kunde, trotz der Verwendung des Begriffs, von SLB nicht vollumfänglich geteilt wird. Hieran zeigt sich eine dis tanzierte Haltung in Sozialverwaltungen gegenüber der Einstel lung, einen Kunden vor sich zu haben - und damit potenziell einen König. Das W issen dieser Skepsis von Seiten der SLB ist wichtig für das Verständnis der potenziellen Rollenveränderung bei der Ein führung von Zielvorgaben. Wie in Kapitel 4.4.1 dargelegt, haben die Eigenschaft und das Verhalten des Klienten Einfluss auf die Ermessensausübung des SLB. Aber die Art und Weise, also die Kriterien für die Bewertung des Verhaltens, finden unbeeinflusst vom Klienten statt. Diesen zu bewerten, ihn auf Distanz zu halten und auch zu kritisieren, wird im Verlauf der Interaktion an meh reren Stellen von den SLB verlangt: Sie müssen für den Klienten eine Integrationsprognose stellen und Handlungsbedarfe identifi zieren (BA 2 0 1 3 :1 1 -1 3 ). Bisher fand diese Interaktion vorsätzlich asymmetrisch statt, so dass der Arbeitslose im Dreieck der Akteu re als derjenige mit der schwächsten Position bezeichnet wurde (Eberwein &Tholen 1987 :125 ). Unter den Bedingungen der Ziel vorgaben ist dies aber nur noch bedingt haltbar, denn erst, wenn sich der Arbeitssuchende bei einem Arbeitgeber kooperativ ver hält, er sich flexibel bei Lohn und W ohnort zeigt oder eine Fortbil dung tatsächlich zum Abbau des erkannten Qualifikationsdefizits nutzt, können SLB ihr Ziel verwirklichen. Letztendlich liegen diese Bedingungen also außerhalb des direkten Einflussbereichs der SLB. Auch wenn sie über Sanktionsinstrumente verfügen, können 54 Kapitel I: Forschungsstand sie letztendlich nicht vollumfänglich kontrollieren, ob der Klient einen motivierten Eindruck beim Arbeitgeber hinterlässt, alterna tive Beschäftigungen tatsächlich in Erwägung zieht oder an Maß nahmen teilnimmt, um dort etwas zu lernen. Der Hilfeempfänger ist für das Erreichen des gemeinsamen Ziels „Integration in Ar beit" Koproduzent und die SLB sind auf ihn angewiesen. Die In tegration in Arbeit verlangt von beiden, auf Augenhöhe miteinan der zu kooperieren und zu einer Art „Schicksalsgemeinschaft" zu werden. Gleichzeitig hängt auch die Möglichkeit der SLB, inner halb der Organisation erfolgreich zu sein und sich beruflich wei terzuentwickeln, wesentlich von der Mitwirkung seiner Klienten ab. Dementsprechend ist die bisher auf Distanz und auf Unterord nung ausgerichtete soziale Interaktion fortan egalitärer. SLB müs sen mit den Klienten auf Augenhöhe verhandeln und können nicht nur ausschließlich anordnen. Somit wird diese spezielle Interakti on symmetrischer, als dies bislang der Fall war. SLB sind aufgrund der Zielvorgaben gezwungen, die Bedingungen der Interaktion mit den Klienten stärker auszuhandeln. Dies bedeutet insgesamt, dass im W ertesystem der SLB der Klient vom Objekt zum Subjekt wird. 4.1.2. Ziel- statt gerechtigkeitsorientiertes „Creaming" Wir wissen, dass sich SLB bei ihrem Ermessen davon leiten lassen, wie sie die Eigenschaften des Klienten wahrnehmen. Einerseits suchen sie sich die Klienten heraus, mit denen sie im Anreizsys tem der Organisation möglicherweise den größten Erfolg haben (Lipsky 2 0 1 0 :1 0 7 -1 1 1 ) . Auch in deutschen Arbeitsverwaltungen wurde eine „Bestenvermittlung" (Eberwein &Tholen 1987 :103 ) bemerkt. Andererseits malten spätere Studien das Bild altruistisch agie render SLB. So zeigte Kelly, dass SLB ihr Ermessen nutzen, um ihre persönliche Vorstellung von Gerechtigkeit durchzusetzen, wenn sie es bei den jeweiligen Klienten verletzt sahen - allerdings innerhalb des ihnen zugestandenen Ermessensspielraums (Kelly 1994 :124 ). Auch Maynard-Moody konnte zeigen, dass die Solida rität mit Klienten so weit geht, dass Regeln zugunsten von subjek tiv „bedürftigen" und „lohnenswerten" Klienten ignoriert wurden, es also eine Unterscheidung zwischen „worthy" und „unworthy" A rbeitsm arktintegration als interaktive A rbeit 55 Klienten gibt (Maynard-Moody &Musheno op. 2003 :20 ): judging people and acting on these judgements than as adapting rules to their circum stances of cases" (Maynard-Moody & Musheno op. 2003 :18). Dass dies keine rein US-amerikanische Beobachtung ist, legen zwei deutsche Untersuchungen nahe. Sorg (2 0 0 7 :1 9 5 -2 0 1 ) be schreibt, dass SLB ein anderes Verhalten an den Tag legen, wenn verm utet wird, dass ein Klient das Sozialsystem ausnutzen wolle. Behrend (2 0 0 7 :1 1 0 -1 1 2 ) konstatiert bei der Anwendung von Klientensegmentierungen eine „List der Vermittler": Handlungs vorgaben werden dem Fall angepasst, damit ein Arbeitsuchender eine Stelle bekommt, auch wenn der SLB hierfür Regeln der Orga nisation missachten muss, da er dies anders menschlich nicht vertreten kann. Er nennt das eine „zielorientierte Umdifferenzie rung" (Behrend 2007 :119). Gerechtigkeitsorientierte Selektions- und Bewertungsmecha nismen geraten unter den wirkungsorientierten Zielvorgaben weiter unter Druck, da allein das Potenzial des Klienten, in den Arbeitsmarkt integriert zu werden, mit der Logik der Zielorientie rung in Einklang zu bringen ist. Klienten, die es aus subjektiver Sicht eines SLB verdient hätten, gefördert zu werden, oder die ein Stück weit „vom Schicksal" getroffen wurden, können nicht mehr in dem Maße bevorzugt werden, wie dies bisher der Fall war. Beispielsweise erwähnen Maynard-Moody & Musheno (2003) zwei Fälle: Ein Rentensachbearbeiter, der psychologische Hilfe für einen „gebeutelten" Klienten organisiert, obwohl dies nicht seine originäre Aufgabe ist (2 0 0 3 :9 7 -9 9 ) sowie einen Polizisten, der gegen einen vom Schicksal geplagten Kriminellen, entgegen der Anweisung durch den Vorgesetzten, keine Anzeige schreibt (May nard-Moody & Musheno op. 2 0 03 :101 ). Beide Beispiele zeigen, dass die gerechtigkeitsorientierten Entscheidungen unm ittelbarer Bestandteil der Tätigkeit und eben auch der Arbeitsmotivation sind. Doch SLB werden nun ein Stück weit der Möglichkeit be raubt, ihre persönlichen Ideale im Arbeitsalltag umzusetzen. Mit der Zielorientierung geraten diese bevorzugten Kontakte zu Klien ten zunehmend unter Druck: Das zielorientierte Creaming schiebt sich vor das gerechtigkeitsorientierte. 56 Kapitel I: Forschungsstand 4.1.3. Vom Ende d e r ,,Coping Mechanisms" und des „Rubber-Stampings" Wie in Kapitel 1.2. dargelegt, müssen SLB mit der Ressource Zeit sorgsam umgehen. SLB nutzen formelle Möglichkeiten zur Pro zessbeschleunigung, etwa Klientensegmentierung, oder informelle Möglichkeiten, wie entstandene Gruppennormen, um die Fallbe arbeitung je nach Bedarf zu beschleunigen. Mit den Zielvorgaben der Integration in Arbeit gerät diese Strategie des Ressourcenm a nagements unter Veränderungszwang, denn zur Zielverwirkli chung muss mit jedem Klienten wesentlich zeitintensiver umge gangen werden, um mögliche Integrationsmöglichkeiten im persönlichen Gespräch auszuloten bzw. ihn während des Integra tionsprozesses beim Arbeitgeber zu begleiten, um eine größtm ög liche Steuerungsmöglichkeit vor Ort zu behalten. Dies bedeutet aber ein hohes Maß an Zeiteinsatz. Dementsprechend ist dieser Möglichkeit, den „Arbeitsplatz" den aktuellen Nachfragebedingun gen anzupassen, durch die Zielvorgaben Grenzen gesetzt. Gleich zeitig müssen Urteile von Kollegen hinterfragt werden, um Zieler reichungschancen auszuloten. Beide Entwicklungen führen dazu, dass SLB länger arbeiten oder sich die organisatorischen Rah menbedingungen verändern müssen, etwa durch geringere Fall zahlen. Die Anwendung des Konzepts der interaktiven Arbeit hat den potentiellen Grad der Veränderung für SLB in dem Verhältnis zum Klienten diskutiert. Das nachfolgende Kapitel w echselt auf die Mesoebene und diskutiert das Verhältnis zum Jobcenter. 4 .2 . Der SLB und das V erhältnis zum Jobcenter 4.2.1. Das mittlere M anagement als Partner Zielvorgaben werden auf Grundlage von Gesetzen eingeführt. Die Ziele werden zwischen dem Bundesministerium für Arbeit und den Bundesländern verhandelt und zwischen den Bundesländern und SGB II-Trägern modifiziert. Basis sind dabei quantifizierte Zielvorgaben eines gesetzlich vorgegebenen Kennzahlensystems. Dem strategischen Management stellt sich die Aufgabe, die mit dem Land verhandelten Ziele umzusetzen. Es muss die Ziele auf die einzelnen Abteilungen und Arbeitsplätze herunterbrechen. Allerdings verfügt das Management nach gängiger Auffassung A rbeitsm arktintegration als interaktive A rbeit 57 nicht über alle Ressourcen, um dies tun zu können: So verfügen SLB über ein Informationsmonopol innerhalb einer Organisation über Klienten und Prozesse (Lipsky 2010 :293 ; Prottas 1978 :289). Sie kontrollieren die Information zum Klienten und zur Organisa tion (Lipsky 2010 :293 ; Prottas 1978 :289 ), indem ausschließlich sie mündlich, schriftlich und vor allem eigenständig Daten und Informationen über den Klienten erheben. Viele „Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse" sind nach dem SGB X § 67 dem Sozialdatenschutz unterworfen, was eine vollum fängliche Kontrolle durch die mittlere Führungsebene verhindert. Dieses verdeckte W issen („tacit knowledge") ist notwendig, um eine situationsgerechte Anpassung der Zielvorgaben innerhalb der Organisation vorzunehmen (Paton 2006 :222 ; Homann 2005 :21 ; Nullmeier 2005 :438 ). Zahlreiche Autoren plädieren unter anderem vor dem Hinter grund dieses Ressourcendefizits des Managements dafür, SLB in die Konzeption der Leistungsmessung einzubeziehen (Bogumil &Jann 2009 :241 ; Bohret 2005 :48 ; Paton 2006 :222 ; Sandfort 20 00 :732 ). Leistungsmessungen sollten keine statischen „Von oben nach unten"-Prozesse sein, sondern als dynamische Interak tionen innerhalb einer Organisation (Paton 2 0 06 :223 ) oder als „mikropolitische Aushandlungsprozesse" (Schridde 2 0 05 :219 ) verstanden werden. Die notwendige Anpassung und Modifikation der Ziele in der Organisation werden damit zur Koproduktion zwischen Management und SLB. Die interinstitutionell festgeleg ten Ziele suggerieren dagegen eine „top-down" planbare Umset zung. In SLO existieren zwei Gruppen des Managements: das strate gische und das mittlere Management. Insbesondere die zuletzt genannte Gruppe hat durch ihre Funktion einen hohen Einfluss auf das Ermessen der SLB. Die „Frontline Supervisors" (Brewer 2005) sind Bindeglieder zwischen strategischem Management und SLB, welche die Meinungen und Motive der Beschäftigten beeinflussen und dadurch politische Akteure auf der operativen Ebene sind (Brew er 200 5 :5 0 7 ; Freimuth, Hauck & Trebesch 2003 :31 ; Paton 2006 :222 ; Riccucci 2005 :75 ). Inspiriert vom Um gang mit Widerständen aus dem Bereich des Change Manage ments, das den W ert partizipativer Methoden betont (Kotter 58 Kapitel I: Forschungsstand & Schlesinger 2008 :380 ; Washington & Hacker 200 5 :4 0 9 ; Waddell &Sohal 1998 :546 ; Bringselius 2010 :4), wird dem strategi schen Management geraten, dass bei der Konzeption von Zielvor gaben und Leistungsmessungen die M itarbeiter einbezogen werden sollen (Bogumil, Grohs & Kuhlmann 2006 :1 6 2 ; Stöbe- Blossey 2005 :280 ; Paton 2 0 0 6 :2 2 1 -2 2 3 ; Bogumil &Jann 2009 :241 ; Bohret 2005 :48 ; Tummers 2 011 :576 ). Die Antworten der vorgenannten Autoren orientieren sich an den sechs Reaktio nen auf Widerstände, die in dem 1979 erschienen Text von Kotter und Schlesinger genannt werden (Kotter & Schlesinger 2008:7). Dem mittleren Management werden die Zeit, die Nähe und die lokalen Kenntnisse zugeschrieben, die geforderte Einbindung der Mitarbeiter organisieren zu können (Paton 2 0 0 6 :2 2 2 -2 2 3 ) . Das strategische Management benötigt diese Hierarchieebene bei der organisationspolitischen Herausforderung der Umsetzung der Zielvorgaben im operativen Alltag. Auf der anderen Seite wurde schon in Kapitel 1.4.3. dargestellt, dass mittleres Management und SLB gemeinsame W erte und Ar beitsauffassungen aushandeln und annehmen. Zielvorgaben stel len das strategische Management vor die Aufgabe, das mittlere Management für die Umsetzung dieser Zielvorgaben gewinnen zu müssen, da ihm selbst die Ressourcen dafür fehlen: Es muss aus der vorhandenen lokal-operativen eine strategisch-operative Allianz schmieden. Zielvorgabenumsetzungen sind also in der Konsequenz eine Koproduktion zwischen strategischem und m ittlerem Manage ment. Damit erfährt das mittlere Management eine Rollenände rung vom Vorgesetzten Kollegen zum kontrollierenden Vorgesetz ten, während die SLB ihren „Partner im Geiste" verlieren. Somit tritt das ein, was man klassischerweise von einem Vorgesetzten M itarbeiterverhältnis erwartet, was aber in Sozialverwaltungen bisher nur eingeschränkt der Fall war. 4.2.2. Dienstleistungen unterLegitim ationsdruck Im Jahr 2013 sahen die Zielvereinbarungen nach § 48b SGB II des Main-Kinzig-Kreises vor, dass die Integrationsquote um 2,5 Prozentpunkte steigen und der durchschnittliche Bestand an Langzeitarbeitslosen um 0,5 Prozentpunkte sinken solle. Dies sind A rbeitsm arktintegration als interaktive A rbeit 59 Outcome- oder Wirkungsziele, die mit den Outputs der Organisa tion erreicht werden sollen. Diese betriebswirtschaftlichen Out puts bei Jobcenter werden rechtlich im § 16 des SGB II als Leis tungen zur Eingliederung in Arbeit definiert (Münder & Armborst 2 0 07 :251 ). Wirkungsziele bedeuten für die Jobcenter, dass diese Eingliederungsleistungen das bisherige Hemmnis zur Integration in Arbeit innerhalb des festgelegten Zeitraums beseitigen müssen. Die Auswahl aus den zur Verfügung stehenden Instrumenten tref fen SLB in den Jobcentern im Rahmen ihres Ermessens, die aus zwei Gründen nur schwer die Kausalität zwischen Handeln und Wirkung in einem bestim mten Zeitraum gewährleisten können. Erstens setzt diese notwendige Bedingung voraus, dass der SLB die kausale, also die erklärende Variable identifiziert, die bisher die Integration in Arbeit verhindert hat. Bereits bei der Identifikation der Variable werden die SLB allerdings Probleme haben, denn nicht alle Ursachen werden durch Gespräche zu er heben sein, ohne dass der Klient mithilft. Ein solches Problem stellen beispielsweise Suchtprobleme oder psychische Erkran kungen dar. Über 30 % der hilfebedürftigen Menschen mit An spruch auf das SGB II sind an einer Schizophrenie, affektiven Stö rungen oder Verhaltensstörungen erkrankt (Schubert u. a. 2 0 1 3 :1 4 -1 7 ). In der Kürze und bei der Seltenheit des Kontakts, aufgrund der bereits dargelegten ökonomischen Restriktionen der SLB, sind solche Erkrankungen nicht leicht erkennbar, sondern können lange unerkannt bleiben. Zudem können SLB bei einem Klienten mit einer in der Regel langjährigen Erwerbsbiografie über die Gründe der vergangenen Ablehnungen jenseits klassi scher Zeugnisunterlagen teilweise nur spekulieren. Leistungen und Verhalten in vergangenen Arbeitssituationen sind im Nach gang und aus der Distanz nur sehr begrenzt bewertbar. Insgesamt ist folglich das Handeln der SLB, entgegen der Logik der Zielvor gaben, weniger planerisch als vielmehr experimentell geprägt. Zweitens setzt das Erreichen des vorgegebenen Ziels voraus, dass mit einer Intervention seitens der SLB die Variable innerhalb eines bestimmten Zeitraums so verändert werden kann, dass ei ner Integration in Arbeit nichts mehr im Wege steht - doch dies ist für SLB überaus schwierig zu bewerkstelligen. Gerade bei den bereits erwähnten psychischen Krankheiten ist meist weder in 60 Kapitel I: Forschungsstand haltlich noch zeitlich eine einfache Aussage darüber möglich, bis wann und ob überhaupt mit einer Intervention diese Krankheit behoben werden kann. Zudem verfügen SLB in der Regel nicht über die nötigen Fachkenntnisse oder Ausbildung bezüglich psy chischer Erkrankungen. Um überhaupt Details über integrationsrelevante Erkrankun gen zu erfahren, bedarf es der Mitwirkung des Klienten. Aus da tenschutzrechtlichen Gründen sind diese Details ansonsten nicht verfügbar. Zudem sind qualifizierende Maßnahmen zur Verände rung der identifizierten Variablen mit der Unsicherheit verbun den, inwieweit die erwünschte Wirkung auch tatsächlich eintritt. Versuche, die Wirkung der Arbeitsmarktinstrumente empirisch zu beweisen, sind methodisch schwierig. Bereits Diekmann (2004: 297 -300 ) benennt die methodischen Probleme bei der W irkungs analyse von Fortbildungsprogrammen in Form random isierter Studien, insbesondere in Bezug auf den Ausschluss möglicher dritter Variablen oder den Effekt vorsortierter überdurchschnitt lich qualifizierter Teilnehmer. Ebenso geraten Evaluationsstudien mittels quasi-experim enteller Designs schnell an die Grenzen der Umsetzung in der Praxis, wenn es etwa darum geht, Klienten auf Programme zufällig zuzuweisen, was der rechtlichen Vorgabe schnellstmöglicher Hilfen widerspricht (Diekmann 2 0 0 4 :3 0 0 304). McDavid und Hawthorn etwa behelfen sich mit drei Bedin gungen zum Beweis der Kausalität: eine zeitliche Asymmetrie zwischen dem Programm und der Wirkung, eine Gleichzeitigkeit der ursächlichen Variable und der Effektvariable sowie keinerlei alternative Hypothese zur Ursache (McDavid & Hawthorn 2 0 0 6 :1 2 0 -1 2 1 ). Trotzdem kann insbesondere die letzte Bedin gung nie ganz ausgeschlossen werden. Für SLB und deren Instru menteneinsatz bedeutet dies, dass zwischen initiierter Maßnahme und Beseitigung des angenommenen Integrationshemmnisses stets ein hohes Maß an Unsicherheit bestehen bleibt. Schlussend lich kann selbst der erfolgreiche Abbau eines Integrationshemm nisses noch nicht garantieren, dass ein Arbeitgeber den Klienten einstellt. Hier kommen konjunkturelle Ursachen der Arbeitslosig keit hinzu, die im W esentlichen vom individuellen SLB nicht be einflussbar sind. Die Folgen für SLB und ihr Verhältnis zum Träger ist erheblich: Sie können dem Träger ihren Beitrag zur Zielerrei A rbeitsm arktintegration als interaktive A rbeit 61 chung weder zeitlich noch inhaltlich garantieren und sind trotz dem auf dieser Basis rechenschaftspflichtig. 4.2.3. Peergroups zwischen Konkurrenz, Koproduktion und Kritik Wie schon zuvor festgestellt wurde, sind Peergroups eine der wichtigsten Einflussgrößen auf das Ermessen. Die Akzeptanz un ter Kollegen ist wichtig, um Arbeit überhaupt erledigen zu kön nen. Hierdurch wird die Beschleunigung der Fallbearbeitung erst möglich. Zudem erhalten SLB über diese Akzeptanz Anerkennung und Wertschätzung, was wiederum motivierend wirkt. Zielvorga ben bedeuten eine Veränderung dieser Form der gegenseitigen Akzeptanz auf mehrfache Art und Weise. SLB werden mit anderen SLB bezüglich der Frage verglichen, wie erfolgreich sie etwa bei der Anzahl der Integrationen in Arbeit sind, nicht nur auf der in trainstitutionellen, sondern auch auf der intraorganisationeilen Ebene, etwa mittels Vergleich von Teams oder Standorten. Bei der Frage, was ihr Beitrag zur Zielerreichung ist, werden innerhalb desselben Standorts SLB mit unterschiedlichen Tätigkeitschwer punkten in eine W ettbewerbssituation zueinander geraten. Diese Tendenzen eines Auseinanderdividierens stehen aber im Kontrast zur notwendigen verstärkten Kooperation oder Koproduktion zur Zielerreichung. So sind die verschiedenen SLB mit unterschiedli chen Funktionen unbedingt auf die Vorarbeiten und die gemein same Arbeit am Klienten angewiesen: Das Einwirken auf den Kli enten, Informationen über dessen Interessen oder beispielsweise die Gewährung von aktiven Leistungen zum Bewerbungsgespräch können in den Aufgabenbereich anderer SLB im selben Team fallen. SLB müssen die Ermessen anderer SLB tolerieren und kön nen nicht allein für sich entscheiden, im Sinne des Wirkungsziels mit dem Klienten autonom zu interagieren. Insgesamt ist von einer Parallelität aus Annäherung und Ent fernung von SLB innerhalb der Organisation auszugehen, je nach dem, ob man gemeinsame Zielvorgaben hat und mit denselben oder unterschiedlichen Klienten arbeitet. Gleichzeitig können Urteile und Entscheidungen anderer SLB nicht mehr einfach übernommen werden, sondern sie müssen kritisch hinterfragt werden. Jeder Klient bedeutet eine Chance zur Zielerreichung. Zudem verändert sich die Interaktion mit anderen SLB, die keine 62 Kapitel I: Forschungsstand Zielvorgaben haben, aber auf deren Arbeit man angewiesen ist. Die Interaktionen dürften damit zwangsläufig weniger kollegial und potenziell konfliktträchtiger werden. Die bisher geführte Diskussion über den Forschungsstand bleibt allerdings lückenhaft, wenn nicht das aktuelle W issen zu den Arbeitsidentitäten von SLB in deutschen Arbeitsverwaltungen einbezogen wird. Das ist Gegenstand des nachfolgenden Kapitels, das eine Übersicht über die soziologischen und politikwissen schaftlichen Studien gibt, die sich in den vergangenen Jahren mit SLB in deutschen Arbeitsverwaltungen auseinandergesetzt haben. 5. Street Level Bureaucrats in deutschen Arbeits verwaltungen Eine der bis heute am häufigsten zitierten Publikationen ist die Anfang der 1980er Jahre in den Arbeitsämtern Brem en und Bre merhaven durchgeführte Studie von Eberwein und Tholen, welche die dortigen Tätigkeiten als „politisch-sozialen Prozess" unter sucht hat (Eberwein & Tholen 1987). Motivation dieser Studie war ein ganzheitliches Verständnis zu gewinnen, wie Arbeitsver waltungen arbeiten. Dieser Motivation folgend kombinierten die Autoren in einer mehrstufigen und zeitlich versetzten Untersu chung verschiedene qualitative Erhebungsmethoden. Am Ende nahmen sie an 100 Beratungsgesprächen von 20 Hauptvermitt lern teil, führten Expertengespräche auf Managementebene und führten eine Dokumentanalyse durch. Auf dieser empirischen Basis konstruierten sie unter anderem eine „Typologie des Selektions- und Allokationsverhaltens der Arbeitsverm ittler": Der Arbeitsverm ittler als Makler, Sozialarbei ter, Bürokrat und Berater (Eberwein & Tholen 1 9 8 7 :1 0 7 -1 2 5 ). Später übernahm Boockmann u. a. (2010 :5 ) diese Typen weitge hend und ließ M itarbeiter sich hierunter subsumieren, so dass sie eine Aussage zur quantitativen Verteilung dieser Typen tätigen konnte. - Den Arbeitsverm ittler als Makler (Eberwein & Tholen 1 9 8 7 :1 0 8 -1 1 3 ) kennzeichnet demnach eine oberflächliche Ar beitsintensität mit dem Arbeitssuchenden. Im Zentrum seines Street Level Bureaucrats in deutschen Arbeitsverwaltungen 63 Handelns und seines Rollenverständnisses steht die Verm itt lung an sich und eine flexibel „unbürokratische Arbeitsweise" (Eberwein &Tholen 1987 :111 ). In einer späteren Studie von Boockmann ordneten sich 5 % der befragten M itarbeiter die sem Typ zu (Boockmann u. a. 2010 :5). - Der Arbeitsverm ittler als Sozialarbeiter (Eberwein & Tholen 1 9 8 7 :1 1 3 -1 1 7 ) dagegen akzeptiert gerade in Regionen, in de nen die Arbeitsmarktnachfrage schwach ist, seine beschränkte Einflussmöglichkeit auf die Integration in Arbeit. Deshalb do minieren Alltagsprobleme die Gespräche mit Klienten. Neben einer möglichen Vermittlung zieht er vor allem auch aus konk ret gegebenen Hilfestellungen seine Motivation. In einer späte ren Studie ordneten sich 38 % der befragten M itarbeiter die sem Typ zu (Boockmann u. a. 2010 :5). - Für den Arbeitsverm ittler als Bürokrat (Eberwein & Tholen 1 9 8 7 :1 1 7 -1 2 0 ) dagegen stehen weniger der Mensch und seine Probleme als die Regeln und der formale Charakter der Ar beitsvermittlung im Vordergrund. In erster Linie gilt es, die vorgegebenen Regeln umzusetzen und die Vermittelbaren in Arbeit zu integrieren, folglich ohne eine nähere Beschäftigung mit den individuellen Ursachen der Arbeitslosigkeit. Eine spä tere Studie von Boockmann wandelte diesen Typus in den Be griff des Sachbearbeiters um. Diesem ordneten sich 38 % der befragten M itarbeiter zu (Boockmann u. a. 2010 :5). - Der Arbeitsverm ittler als Berater (Eberwein & Tholen 1 9 8 7 :1 2 0 -1 2 4 ), der Arbeitsuchende bei Fragen zu Arbeit und Beruf berät und dabei persönliche Angelegenheiten ausklam mert, wird als vierter Typ bezeichnet. Er ist im Umgang mit Regeln flexibler als der Bürokrat und arbeitet mit seinem Fachwissen über den Arbeitsmarkt. Boockmann wandelte in einer späteren Befragung diesen Typus in den Begriff des Dienstleisters um, in dem sich eine einfache Mehrheit der Be fragten (41 %) wiederfand (Boockmann u. a. 2010 :5). Die Stärken der Studie von Eberwein & Tholen 1987 liegen in dem methodisch-ganzheitlichen Ansatz. Heute würde man von einer „Mixed methods"-Studie sprechen, in der sowohl qualitative als auch quantitative Verfahren angewendet werden. Zudem werden 64 Kapitel I: Forschungsstand innerhalb der qualitativen Methode mehrere Erhebungsmethoden genutzt. Des W eiteren ermöglichten es die zeitversetzten Befra gungen den Autoren, die Entwicklung der Arbeitslosen zu be obachten. Zudem ist für die Studie ein enormer Umfang an Fällen erhoben worden. Die Autoren waren dadurch in der Lage, ein schätzen zu können, wie Arbeitsvermittlung tatsächlich stattfin det. Die empirischen Erkenntnisse im Vergleich zur heutigen Situ ation und der Fragestellung dieser Arbeit zeigen, dass das Ziel der Arbeitsmarktintegration nicht erst mit der Gesetzesreform oder dem NPM formuliert wurde. Die Frage nach der Zielerreichung im Dreieck zwischen Vermittler, Arbeitgeber und Arbeitsuchenden ist seit vielen Jahrzehnten von wissenschaftlichem Interesse. Trotzdem wurden zum damaligen Zeitpunkt Kennzahlen nicht in dem Maße erhoben und verglichen wie heute. Auf der anderen Seite ist bei der Studie methodisch unklar, wie die Achsen der konstruierten Typen heißen, wodurch nach heuti gen Gesichtspunkten die Kriterien einer sozialwissenschaftlichen Typenbildung nur bedingt gegeben sind. Zudem wurden Meinun gen an vielen Stellen nur wiedergegeben, ohne diese selbst aktiv zu rekonstruieren, wenn etwa Aussagen über die eigenen Mög lichkeiten zur Beeinflussung der Arbeitsmarktintegration von Arbeitsvermittlern einfach dokumentiert wurden (Eberwein &Tholen 1 9 87 :119 ). Des W eiteren ist die Studie durch die struk turellen Veränderungen seit 2005 veraltet. Nach heutigem Recht hat sie sich ausschließlich dem Rechtskreis SGB III gewidmet. Vor allem aber sind die konstruierten Typen unter einer leicht verän derten Fragestellung entstanden. Die Autoren wollten das Alloka tions- und Suchverhalten der Arbeitsverm ittler untersuchen, wäh rend das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit sich auf den Aspekt der Zielvorgaben fokussiert. Eine umfangreiche Studie jüngeren Datums ist die von Boockmann (2010), die in zehn Arbeitsagenturen (SGB III) und 16 SGB II-Trägern vom März bis zum Juni 2009 durchgeführt wurde. Hierbei antworteten am Ende 462 Verm ittler und Fallmanager auf die Fragen. Die Studie enthält zwei Arten von Erkenntnissen in Bezug auf meine Fragestellung. Erstens enthält sie einige deskrip tive Auskünfte über das Gesamtkonzept „Steuerung", die interes sant sind: So sehen 29 % der Befragten eine Regelorientierung, Street Level Bureaucrats in deutschen Arbeitsverwaltungen 65 50 % sehen dies teilweise und 20 % sehen die Entscheidungsfrei heit als Voraussetzung für eine erfolgreiche Arbeit. Das Profiling benennen 53 % als hilfreich oder sehr hilfreich, 25 % sehen es als teilweise hilfreich und nur 12 % lehnen es ab. Diese Erkenntnisse zeigen eine gewisse Bandbreite professioneller W erte über grundsätzliche Orientierungen sowie unterschiedliche Akzep tanzgrade von SLB bezüglich bestim m ter NPM-Instrumente sei tens des Trägers. Zweitens beantw ortet die Studie, wie SLB Hand lungsspielräume, also das Ermessen, aus ihrer eigenen Wahrnehmung heraus ausüben. Aus Fragebögen wurden die Vari ablen ausgewählt, „die nach handlungstheoretischen Überlegun gen [...] verschiedenen Verm ittlerstrategien zugeordnet werden können" (Boockmann u. a. 2010 :7 ). Anschließend wurden diese reduziert und einer Faktorenanalyse unterzogen und nach den beiden Rechtskreisen getrennt. Hieraus resultierend wurden „fünf Strategiedimensionen der Vermittlungsfachkräfte und Beispiele für dazugehörige Einstellungen und Handlungsanweisungen" identifiziert (Boockmann u. a. 2010 :7 ): Betreuungsintensität, in dividuelle Vorgehensweise, Vermittlungsorientierung, Normak zeptanz sowie Nähe zum Kunden. In erster Linie konnte das Ziel erreicht werden, unterschiedliche Strategien zwischen den Rechtskreisen zu zeigen. Andererseits konnten mit Hilfe der Fak torenanalyse die Variablen dazu identifiziert werden. Die Studie liefert folglich überzeugende empirische Beweise dafür, dass die Mitarbeiter den Ermessensspielraum „aktiv" füllen. Sie basiert auf den Antworten der M itarbeiter selbst. Allerdings bezieht sich die Studie auf den Zeitraum vor der verpflichtenden Einführung von Zielvorgaben. Zu dieser Thematik enthält sie von daher nur indi rekt eine Aussage. Im Sommer 2005 fanden in elf Arbeitsagenturen mit jeweils sechs Arbeitslosen und sechs Arbeitsverm ittlern qualitative Leit fadeninterviews statt, die in 2006 in ähnlicher Konstellation in drei Bezirken wiederholt wurden (N = 67). Them atisiert wurden hierbei Ziele, Instrum ente und deren Umsetzung (Behrend &Ludwig-Mayerhofer 2008 :40 ; Behrend 2007 :99 ). Aus derselben Stichprobe resultierte eine rekonstruktive Auswertung des empi rischen Materials unter unterschiedlichen Gesichtspunkten. 66 Kapitel I: Forschungsstand Die Autoren gingen der Frage nach, wie Arbeitsverm ittler da mit umgehen, dass sie bestim mte Klienten nie in den Arbeits markt integrieren können, trotzdem aber gezwungen sind, vor dem Hintergrund des „Aktivierungsparadigmas" (Behrend & Ludwig-Mayerhofer 2 0 0 8 :4 5 ) mit diesen zu interagieren. Aus gehend von diesem Dilemma konstruierten die Forscher vier Deu tungsmuster, um die individuellen Lösungsstrategien kategorisie ren zu können. - Das „sozialstaatskonservative Deutungsmuster" (Behrend &Ludwig-Mayerhofer 2 0 0 8 :4 5 -4 7 ) attestiert SLB letztendlich eine deterministische Grundhaltung, wonach die Arbeitslosig keit das Resultat einer nicht zu verändernden Situation ist, die dadurch charakterisiert werden kann, dass der Klient über nicht behebbare defizitäre Ressourcen verfügt und der Ar beitsm arkt nicht erreichbare Anforderungen stellt. Die „Auflö sung" seitens des SLB besteht darin, mit dem Klienten nicht weiter intensiv zu arbeiten. Das ist seine Form des Ermessens unter den wahrgenommenen Bedingungen. - Das „traditionell paternalistische Deutungsmuster" (Behrend &Ludwig-Mayerhofer 2 0 0 8 :4 7 -4 8 ) geht ebenso von den An forderungen des Arbeitsmarkts als verursachende Variable aus. Allerdings unterscheidet es sich in seinem Bezug zum Kli enten und dessen Bedürfnissen, ihm fehlt die „politische Refle xion" (Behrend & Ludwig-Mayerhofer 2 0 08 :48 ) des vorge nannten Musters. - Das aus Sicht der Forscher selten anzutreffende „arbeitsreligi öse Deutungsmuster" (Behrend & Ludwig-Mayerhofer 2 0 0 8 :4 8 -5 0 ) sieht Arbeit als zentrales Element im Leben eines Jeden an, dem eine „heilende und erlösende Wirkung" (Beh rend &Ludwig-Mayerhofer 2008 :49 ) nachgesagt wird. - Das vierte Deutungsmuster ist das des „Aktivierens" (Behrend &Ludwig-Mayerhofer 2 0 0 8 :5 0 -5 3 ) und dieses wurde am häu figsten angetroffen: Nach dieser Auffassung wird und soll jeder Klient Arbeit bekommen. Hierzu soll die notwendige Hilfe or ganisiert werden, unter Umständen auch mit Überzeugungsar beit und unter Erläuterung der gesetzlichen Rahmenbedin gungen, die auch Zwangsmaßnahmen vorsehen. Street Level Bureaucrats in deutschen Arbeitsverwaltungen 67 Behrend (2007) hat auf dieser Datenbasis eine weitere Fragestel lung untersucht unter dem Gesichtspunkt, wie die M itarbeiter mit den vorgegebenen Kundengruppen (Markt-, Forder-, Förder- und Betreuungsprofil) umgehen. Eine solche Klientensegmentierung ist nach Ansicht einiger Vermittler „alter Wein in neue Schläuche". So sind die Begriffe zwar andere, aber die Klienten sind dieselben. Es ist allein eine w eitere Notwendigkeit dazugekommen, einen „Haken zu machen" (Behrend 2 007 :104 ), also eine w eitere Regel anzuwenden. Auf der anderen Seite stellte er aber auch fest, dass die Eingruppierungen den wahrgenommenen Erm essensspiel raum der Verm ittler verkleinern, zumal bestim m te Fördermög lichkeiten mit der Eingruppierung automatisch möglich oder nicht möglich sind. Insgesamt fasst er dementsprechend diese Standar disierung der Interaktionen in der Betrachtung der Verm ittler als Notwendigkeit auf, mit begrenzten Ressourcen umzugehen, auch wenn dies beim Einzelnen „zu Lasten eigener Emotionalität" gehe (Behrend 2 0 0 7 :1 1 2 -1 1 5 ). Beide Analysen profitieren von dem umfangreichen empiri schen Datenmaterial und der Bandbreite an Themen, die in den Interviews zur Sprache kommen. Der Weg, den das Datenmaterial von der Erhebung bis zur Darstellung „zurückgelegt" hat, ist me thodisch schwer zu beurteilen. In der Publikation fehlt die Dar stellung der gewählten qualitativen Methode. Interessant sind die Erkenntnisse beider Studien, die zeigen, dass das SGB II den SLB eine Bandbreite an Handlungsmustern ermöglicht, diese aber auch notwendig macht. Jedoch sind die Ergebnisse auf zwei Fra gestellungen fixiert, die nur am Rande mit den Zielvorgaben zu tun haben. Zudem lag der Zeitpunkt der Erhebung vor der Einfüh rung der quantitativen Zielvorgaben und der Kennzahlenverglei che, so dass der Übertragbarkeit Grenzen gesetzt sind. Arnes (2008) unternahm im Rahmen einer explorativen Studie im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung 28 Interviews in unter schiedlichen SGB II-Trägern. Sie wollte unter anderem herauszu finden, „wie die Arbeitsvermittler/-innen und persönliche An sprechpartner [...] selbst ihre Arbeitssituation erleben, welche Aspekte [...] sie als Belastung wahrnehmen und [...] wie sie ihre Rolle verstehen [...]" (Arnes 2008 :5 ). So identifizierte sie in Bezug auf die Arbeitssituation vier Themen, die als belastend empfunden 68 Kapitel I: Forschungsstand wurden: „Statistiken, Benchmarking, Controlling" (Ames 2008 :16). Die damit einhergehenden Tätigkeiten stünden im Kon trast zur Arbeit am Menschen und werden in den Interviews als schwerwiegendes „Problem" konstatiert (Ames 2 0 0 8 :1 6 -2 5 ) wie auch, als zweites, die „Belastung durch zu hohe Klientenzahlen" (Ames 2 0 0 8 :2 5 -2 8 ). Die tatsächliche Spannbreite von 100 bis zu mehr als 400 Klienten unterscheide sich deutlich von der als ideal empfundenen Größe eines Klientenstamms von 75-250. Drittens würden der „Druck und fehlende Anerkennung durch Vorgesetz te" (Ames 2 0 0 8 :3 3 -3 8 ) als problematisch eingestuft. Hier setzte sich die Hälfte der Interviewten kritisch mit den Vorgesetzten auseinander, was zum vierten und letzten Thema führt, das ar beitsvertraglicher Natur war: Befristete Beschäftigungsverhältnis se, fehlende Entwicklungsmöglichkeiten und schlechte Entloh nung belasteten die Befragten (Ames 2 0 0 8 :3 8 -4 3 ). In Bezug auf die Rollenverständnisse gab Ames im W esentlichen die Bandbrei te von Meinungen der M itarbeiter zu fünf Themen wieder (Ames 2 0 0 8 :1 2 6 -1 5 0 ) : zum einen die „Kritik an Hartz IV" (Ames 2 0 0 8 :1 2 7 -1 3 3 ) mit einem uneinheitlichen Meinungsbild zu diver sen gesetzlichen Vorgaben; zweitens die unterschiedlichen Auf fassungen dazu, wie der M itarbeiter seine Arbeit sieht und welche Erwartungen von Seiten des Vorgesetzten bestehen (Ames 2 0 0 8 :1 3 6 -1 3 7 ), insbesondere die Erwartungen an die Erfüllung statistischer Vorgaben, die überwiegend kritisch bew ertet wur den; drittens die „Einschätzung der eigenen Kompetenz und Fort bildungswünsche" (Ames 2 0 0 8 :1 3 9 -1 4 4 ) , wobei überwiegend die eigene Qualifikation als gut eingeschätzt wurde, während weitere Fortbildungen eingefordert wurden. Viertens die Wahrnehmung der Klienten (Ames 2 0 0 8 :1 4 4 -1 5 7 ) . Dabei spielt insbesondere deren mangelnde Fähigkeit, eine Arbeit aufnehmen zu können, eine wichtige Rolle, etwa durch Krankheit oder Schwarzarbeit. Letztes Thema der Rollenwahrnehmung bezieht sich auf Sanktio nen (Ames 2 0 0 8 :1 5 8 -1 7 0 ) und die unterschiedlichen Meinungen zu der entsprechenden Gesetzeslage. Die Studie erfüllt das selbstgesteckte Ziel, die Probleme der Mitarbeiter, die das SGB II anwenden, aufzunehmen. Interessant für die Fragestellung dieser Studie ist die relativ häufige Nennung von Statistiken als Unzufriedenheitsfaktor. Vor dem Hintergrund Street Level Bureaucrats in deutschen Arbeitsverwaltungen 69 der verpflichtenden Zielvereinbarungen seit 2012 dürfte dieses Problem eher an Bedeutung gewonnen als verloren haben. Dies zeigt, dass das Thema ein in der Praxis vieldiskutiertes ist. Aller dings sind mehrere Einschränkungen beim W issenstransfer zu berücksichtigen, die sich aus der Methode, der Auswertung und den Rückschlüssen der Studie ergeben. So kommen etwa die Rollenverständnisse ohne einen theoreti schen Unterbau aus, so dass es zuweilen bei Zusammenfassungen von Problemthemen verbleibt. Hier fehlt eine analytische Durch dringung des Datenmaterials, die einem erkennbaren qualitativen Auswertungsschema folgt. Folglich bleibt auch auf der Erkennt nisebene die Erkenntnis stehen, dass ein sehr heterogenes Mei nungsbild existiert und „ein konsistentes Rollenverständnis" für die Autorin „nicht erkennbar" wird (Arnes 2 0 08 :187 ). Hier wäre gerade die Heterogenität zu durchdringen gewesen, um Muster dahinter kenntlich zu machen. Doch stand hier wohl die Auf tragserfüllung der Problemwiedergabe vor der konsequenten Anwendung einer qualitativ-wissenschaftlichen Methodik. Diese methodischen Schwächen führen dazu, dass diese Studie nur mit Einschränkungen geeignet ist, zum wissenschaftlichen Verständnis beruflicher Identitäten von SLB beizutragen - auch wenn einige Beobachtungen in ihrer sprachlichen Pointierung zum Verständnis des Kontexts beitragen. Schlussendlich ist noch die unveröffentlichte Studie von Bartelheim er u. a. (2013) zu nennen, die bei 72 Vermittlungsfachkräf ten deren Aufgabenverständnis und Handlungsmodelle unter suchte. Die Forscher fragten, was die Fachkräfte unter ganzheitlicher Betreuung verstehen, welche Hemmnisse und Unterstützungsbedarfe sie bei Klienten identifizieren und „wie sie arbeiteten". Auf Basis der Interviews konstruierten die Autoren zwei Achsen, anhand derer sie eine Typologie entwarfen. Die erste Achse richtet sich danach aus, worin die Fachkräfte „das zu bearbeitende Problem" bei dem Klienten sehen (Bartelheimer 2013 :3 -5 ). Es dominieren vier charakteristische Problem sichten, die nachfolgend wiedergegeben werden: erstens „norm gerechtes Bewerbungsverhalten" (Bartelheim er 2013 :3 ), also die Frage, ob die Arbeitslosen sich so verhalten, wie es gesetzlich vorgesehen ist; zweitens „Konzessionsbereitschaft und Strate 70 Kapitel I: Forschungsstand gieänderung" (Bartelheim er 2013 :3 ) - hierbei erkennen die un tersuchten Fachkräfte an, dass sie am Markt nichts ändern können und passen ihre Strategie daraufhin an, indem sie beispielsweise nicht die Arbeitsmarktintegration, sondern die Abwanderung in die Rentenversicherung als Ziel avisieren. Drittens „beide Markt seiten im Blick" (Bartelheim er 2013 :4 ), das sind jene Verm itt lungsfachkräfte, die versuchen, beide Seiten unter schwierigen Bedingungen zusammenzubringen. Viertens „Unterstützungsbe darf im Einzelfall" (Bartelheim er 2013 :4 -5 ), dabei geht es darum, dass sich die Vermittlungsfachkräfte als Dienstleister am Kunden verstehen, die den Kunden individuell beraten und helfen, ein schließlich seiner jeweiligen Stärken und Schwächen. Die zweite Achse besteht aus einer Art Arbeitshypothese, wie die Fachkräfte die Beziehung zu den Arbeitslosen zu gestalten versuchen (Bartelheim er 2013 :5 -7 ). Auch hier dominieren nach Ansicht der Forscher vier Varianten, die im nachfolgenden darge stellt werden: erstens „Pflichten nachhalten" (Bartelheim er 2013 :5 ), also als Vermittler das Gesetz vertreten und durchsetzen; zweitens „Geschäftsziele im Einzelfall erreichen" (Bartelheim er 2013 :5 -6 ), das individuelle Anpassen des Umgangs an den Ar beitslosen als ,„Gratwanderung‘"; drittens „Als Experte/Expertin Regeln setzen" (Bartelheim er 2013 :6 ), das heißt zur möglichst effizienten Bearbeitung; viertens, „Mitreden lassen", wobei der Interaktion mit dem Klienten Raum gegeben wird, damit ,,,alle Themen auf’n Tisch'" kommen können. In der Kombination dieser Merkmale hat man die 67 Fachkräfte bestim mten Typen zugeord net (Bartelheim er 2013 :8 -9 ), die im Nachfolgenden wiedergege ben werden: - Modell A l/ B l bezeichnet die „regelorientierte und direktive Fallbearbeitung" (Bartelheim er 2013 :8 ), die in einer unifor men Interaktion mit dem Klienten auf Basis bestehender Ge setze resultiert. - Modell A2/B2 bezeichnet „pädagogische Anforderungen mit dem Ziel Verhaltensänderung" (Bartelheim er 2013 :8 ). Diese Typen interagieren individueller am jeweiligen Fall. Trotzdem üben sie bei Bedarf Druck aus. Zusammenfassung 71 - Modell A3/B3 identifiziert „spezialisierte^] Vermittlungs dienstleister" (Bartelheim er 2013 :8 ], die den Weg vorgeben und sich auch sicher sind, dass dieser der richtige ist. - Modell A4/B4 verbindet eine „fallbezogene Problemwahrneh mung mit einer aushandlungsorientierten Arbeitsbeziehung" (Bartelheim er 2013 :8 ], Diese Typen können ihre Sicht durch aus ändern. Die Grenzen der Übertragbarkeit dieser Studie liegen in der Fo kussierung auf M itarbeiter in einem Projektteam, dem Trägerty pus und dem Rechtskreis. Trotzdem konnte die Studie eindrucks voll die Verbindung zwischen der Arbeitsdisposition, in dieser Studie als Handlungsmodell bezeichnet, und dem Ermessen von Fachkräften oder SLB aufzeigen. So führten die vier konstruierten Handlungsmodelle der Fachkräfte zu unterschiedlichen Gestal tungen der Interaktionen mit Kunden und Arbeitgebern. Interes santerweise spielen allerdings Zielvorgaben, Peergroups und das mittlere Management, denen eigentlich eine hohe Bedeutung bei gemessen wird, bei dieser Studie keine Rolle. 6. Zusammenfassung Es gibt eine rechtliche und eine sozialwissenschaftliche Konstruk tion des Ermessens. Die rechtliche Seite sichert gleichgelagerte Entscheidungen in ähnlichen Fällen und so das demokratische Handeln der Verwaltung. Darüber hinaus betont die sozialwissen schaftliche Diskussion die funktionelle Bedeutung des Ermessens für die Bewältigung des Arbeitsalltags von SLB, darunter fallen etwa das Management der Ressourcen, der Policies und der sozia len Interaktionen. Zum Management der Ressourcen benötigen SLB ihr Erm es sen, um die bestehenden Rechtsansprüche einer unterjährig dy namischen Anzahl an Klienten mit der jährlich fixen Höhe finanzi eller und zeitlicher Ressourcen in Einklang zu bringen. Zum Management unterschiedlicher Policies brauchen SLB ihr Ermes sen, um widersprüchliche und vage Vorgaben der Organisation, Profession und Gesetze in den Arbeitsalltag einer maschinellen 72 Kapitel I: Forschungsstand und professionellen Bürokratie zu integrieren. Beim Management der sozialen Interaktionen benötigen SLB das Ermessen, um mit Klienten, Peergroups und dem Management situationsabhängig erfolgreich interagieren zu können. Die SLB-Klienten-Interaktion ist dabei in zwei Richtungen zielgerichtet: Der SLB muss vor allem sein Auswahlermessen ausüben, also den individuellen Fall unter ein vorgegebenes, starres Kriteriensystem subsumieren. Der Kli ent dagegen erw artet finanzielle und persönliche Hilfen, ohne dabei aber seine Ansprüche genau zu kennen. Zudem konstruiert der SLB bewusst diese Beziehung zum Nachteil des Klienten, weswegen gemeinhin von einer machtasymmetrischen Beziehung gesprochen wird. In Gänze ist der SLB in der Lage und nutzt diese Stellung, um in Abhängigkeit von der eigenen Dispositionen Klien ten zu bevorzugen oder zu benachteiligen. Insbesondere Peer groups haben auf die individuelle Konstruktion der Arbeitsdispo sitionen einen starken Einfluss. Kontrovers wird dabei die Rolle der Manager diskutiert. Während ältere Erkenntnisse von einer natürlich antagonistischen Beziehung ausgehen, sprechen jüngere Erkenntnisse für eine lokale W ertegem einschaft zwischen SLB und dem mittleren Management auf der einen und dem strategi schen Management auf der anderen Seite. Die Einführung von Zielvorgaben ist eine Policy-Entscheidung, die im W esentlichen zwei organisatorische Adaptionen von SLB im SGB II erfordern. Erstens gilt dies für die Interaktion mit dem Klienten, der vom Objekt der Bewertung im Verlauf des Integrati onsprozesses zum Subjekt wird, denn ohne dessen Mitwirkung in der Interaktion kann der SLB weder die Hindernisse zur Integra tion identifizieren noch diese beseitigen. Außerdem hat ein SLB weniger Zeit zur Verfügung, um eigene Gerechtigkeitsideale durchzusetzen, da sich seine Schwerpunktsetzung allein auf die Integration in Arbeit beschränken muss. Die Zielvorgaben verlan gen vom SLB detailliertere Prüfungen des einzelnen Klienten in Bezug auf dessen Potenzial zur Arbeitsmarktintegration. Somit begrenzen Zielvorgaben von zwei Seiten die Möglichkeiten zur eigenen Ausgestaltung der Arbeit. Zum anderen verändert sich die Beziehung zum Jobcenter. Das strategische Management ist aufgrund des Informationsmonopols auf das mittlere Management angewiesen, um die Zielvorgaben Zusammenfassung 73 erfolgreich einzuführen. Aus Sicht der SLB ist damit eine Distan zierung vom mittleren Management verbunden. Gleichzeitig kön nen SLB gegenüber dem Träger nicht garantieren, dass initiierte Maßnahmen zumAbbau der Integrationshemmnisse auch tatsäch lich innerhalb einer bestim mten Zeit eine Integration garantieren. Zudem steht die bisher auf Koexistenz beruhende Interaktion unter Druck, da SLB nun untereinander in Konkurrenz stehen und gleichzeitig aufeinander angewiesen sind, um die Ziele zu errei chen. Die Forschung zu Arbeitsidentitäten in deutschen Arbeitsver waltungen bezieht sich im W esentlichen auf vier Studien. Es gibt die Typologie der Selektions- und Allokationsmechanismen, die die Arbeitsverm ittler als Makler, Sozialarbeiter, Bürokrat und Berater konstruieren. Dazu kommen die fünf Strategiedim ensio nen bei Vermittlungsfachkräften, anhand derer unterschiedliche Formen des Erm essens unterschieden werden können: Betreu ungsintensität, individuelle Vorgehensweise, Vermittlungsorien tierung, Normakzeptanz sowie Nähe zum Kunden bei Boockmann. Behrend identifiziert vier unterschiedliche Formen des Umgangs mit Chancenlosigkeit bei Vermittlern: das sozialstaatskonservati ve, das traditionell paternalistische, das arbeitsreligiöse und das aktivierende Deutungsmuster. Amens identifiziert zum einen vier Probleme und zum anderen vier Themen für das Rollenverständ nis bei der Arbeit von SLB im SGB II: Statistiken, Benchmarking, Controlling, Belastung durch zu hohe Klientenzahlen sowie Druck und fehlende Anerkennung durch Vorgesetzte. Die vier Themen, die für das Rollenverständnis entscheidend sind, sind die Kritik an Hartz IV, unterschiedliche Auffassungen zwischen M itarbeitern und Vorgesetzten, die Einschätzung der eigenen Kompetenz und der Fortbildungswünsche sowie die Wahrnehmung der Klienten in der Interaktion. Im Verlauf der letzten Jahre wurden also immer wieder Stu dien zu den Arbeitsidentitäten von SLB in deutschen Arbeitsver waltungen vorgelegt. Allerdings sind die zuletzt eingeführten Zielvorgaben über den § 48 SGB II bisher weitgehend unberück sichtigt geblieben, obwohl sie vor dem Hintergrund der theoreti schen Diskussion erheblichen Wandel nach sich ziehen. Diese Lücke zu schließen ist Gegenstand und Aufgabe dieser Arbeit. 74 Kapitel I: Forschungsstand 7. Erwartungen an die Empirie Diese Arbeit will die breit rezipierten vorangegangenen For schungsergebnisse bewusst nicht negieren, sondern die daraus resultierenden Annahmen im Sinne der „Illusion der vollkomme nen Vorurteilsfreiheit" (Lamnek 1993 :128 ) transparent machen. So resultieren aus der Literaturrezeption und -diskussion an die Empirie folgende fünfErwartungen: 1. Die Erweiterung des § 48 SGB II mit Leistungsvergleichen und Zielvereinbarungen dürfte den SLB erhebliche adaptive Anpas sungsleistungen abverlangen, sowohl was ihre Beziehungs ebene zu zentralen Akteuren, insbesondere zu Klienten, Peer groups und mittlerem Management, als auch, was ihre bisherige gruppengeprägte Kultur des Ermessens anbelangt. Kurzum: Die Ziele dürften auch auf der vielfach skizzierten kol legialen Ebene diskutiert werden oder einfacher formuliert „ein Thema sein". 2. Der zentralen Annahme der SLB-Theorie folgend, dürfte dieser Wandel zu verschärften Konflikten innerhalb der SGB II-Träger führen - zumindest zu erheblichem Kommunikations- und Ab stimmungsbedarf aufgrund unterschiedlicher und neu auszu tarierender Interessenlagen. 3. Das Maß an Unzufriedenheit mit der Tätigkeit dürfte bei einem Teil der SLB zunehmen: Sie können durch die neuen Rahmen bedingungen vermutlich ihre Gerechtigkeitsideale weniger umsetzen als bisher, so dass ein Teil der Motivation wegfällt oder eine neue Strategie zur Verwirklichung unter veränder ten Rahmenbedingungen gefunden werden muss. 4. Die Kommunikation innerhalb der Agency müsste unter den Bedingungen einer vollumfänglichen Umsetzung der Zielvor gaben für jeden Teil der Organisation erheblich um Zielvorga ben „kreisen": Sämtliche Aktivitäten und Dialoge mit dem Kli enten dürften vor dem Hintergrund des Kriteriums „möglicher Beitrag zur Zielerreichung" direkt oder indirekt bew ertet w er den. Dazu gehört auch eine mögliche sport- oder w ettbe werbsartige Grundhaltung, bei der ein andauernder „Soll-Ist"- Vergleich stattfindet. Erwartungen an die Empirie 75 5. Schlussendlich dürfte eine erhebliche Pluralisierung der Dis positionen der SLB zu beobachten sein: Die Vorgaben sind eine neue Thematik in der Arbeitswirklichkeit der SLB. Damit ent stehen neue Bewertungskriterien und Möglichkeiten der Iden titätsbildung, die vielfältig bewältigt werden dürften.

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References

Zusammenfassung

Leistungsvergleiche und Zielvereinbarungen aus dem New Public Management sind seit der Einführung der Paragrafen §§ 48a und 48b fester Bestandteil der Arbeit der Jobcenter in Deutschland. Der Druck, die Ziele zu erreichen, lastet auf den Fallmanagern und Arbeitsvermittlern, den sogenannten „Street Level Bureaucrats“. Die qualitative Studie beantwortet die Frage, wie diese damit umgehen – und diskutiert, was die Ergebnisse für das Bestre­ben des Staats bedeuten, das Problem der Langzeitarbeitslo­sigkeit zu lösen.

„Eine empirische Arbeit, die auf Basis einer klar herausgearbei­teten und theoretisch eingebetteten Fragestellung vielfältige empirische Ergebnisse mit praktischer Relevanz erzielt.“

apl. Prof. Dr. Scott Stock Gissendanner

„Verwaltungswissenschaftliche Forschung ist in Deutschland weniger ausgeprägt als etwa im angelsächsischen Raum. Mit der konsequenten Anwendung von Lipsky‘s Street-Level Per­spektive transportiert die Studie wichtige Impulse in den deutsch­sprachigen Raum.“

Prof. Dr. Frank Unger

„Die Studie behandelt ein gesellschaftlich wichtiges Thema aus praxisorientierter, verwaltungswissenschaftlicher Per­spektive. Die Identifizierung von sieben Strategien zur Druckregu­lierung und die Herausarbeitung von vier Arbeitsidentitäten sind dabei besonders bereichernd.“

Prof. Dr. Timo Weishaupt