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Kapitel V. Empfehlungen in:

Dirk Vogel

Zwischen Rechenschaftspflicht und Verantwortlichkeit, page 181 - 184

Street Level Bureaucrats unter der Bedingung des § 48 SGB II

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-4028-7, ISBN online: 978-3-8288-6860-1, https://doi.org/10.5771/9783828868601-181

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Sozialwissenschaften, vol. 79

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Kapitel V. Empfehlungen NPM war in den 1990er Jahren mit großen Hoffnungen verbun den. Der Staat sollte mit einer veränderten Philosophie und Me thoden aus der Privatwirtschaft seine Ziele effizienter und effekti ver erreichen. Mit dem § 48 SGB II führte der Gesetzgeber die NPM-Instrumente der Zielvereinbarungen und Kennzahlenver gleiche im Bereich der Grundsicherung ein. Dem Staat ist damit der Aufbau eines umfassenden institutioneilen Leistungsmes sungssystems gelungen. Mit diesem stellt er sicher, dass er negati ve Performance-Ausreißer einzelner Jobcenter erkennen und beheben kann. Der Staat hat bewiesen, dass er die Methode der Leistungsmessung aus dem privatwirtschaftlichen Sektor auf den öffentlichen übertragen und in der W elt der Grundsicherung an wenden konnte. So wird die institutioneile Leistung der Grundsi cherungsträger insgesamt normiert. Nun hat die Diskussion über die Zukunft der Zielsteuerung auf der institutioneilen Ebene begonnen. Brülle (u.a. 2016) schlagen vor, dass die bestehenden Wirkungsziele nicht nur die Arbeits marktintegration, sondern unter anderem auch die Befähigung des Leistungsberechtigten an der sozialen Teilhabe umfassen sollten. Ganzheitlichere Kennzahlen können die W idersprüchlich keiten des SGB II auch in der Kennzahlenwelt abbilden und so eine Balance der unterschiedlichen Ziele hersteilen. Auf der insti tutioneilen Ebene sind die Vorschläge ein sinnvoller Beitrag zur Fortentwicklung des Steuerungssystems. Allerdings haben die empirischen Ergebnisse dieser Arbeit ge zeigt, dass auf der SLB-Ebene Wirkungsziele generell eher ein stumpfes Schwert bei der Herstellung individueller Verantwort lichkeit sind, unabhängig von der Art der Wirkungskennzahl. In den Jobcentern sollte das institutioneile System Anreize dafür schaffen, dass die regelorientierten Bürokratien durch ein zielori entiertes Performance Management ersetzt werden. Diese Hoff nung scheint aus Sicht der empirischen Ergebnisse dieser Arbeit nur zum Teil erfüllt worden: SLB kennen zwar, in der Regel ober flächlich, die institutioneilen Kennzahlensets, nehmen diese aber 182 Kapitel V. Empfehlungen als distanziert und wenig relevant für ihren Arbeitsalltag wahr ein Indiz dafür, dass dem institutioneilen Benchmarking nur be dingt ein organisatorisches Leistungsmanagement in den Jobcen tern gefolgt ist und ein Befund, der durchaus bekannt ist aus der Evaluation der Zielsteuerung im SGB III und den Arbeitsm arktre formen anderer Länder. Besonders schwer fällt dabei die Entwick lung leicht m essbarer und verständlicher Leistungsindikatoren für operative Ziele in den jeweiligen Organisationen (Mosley, Schütz & Breyer 2001:ii). Hier wäre w eitere Forschung notwen dig, um den Stand der Einführung des Performance Managements und Performance Measurements auf der Ebene der Jobcenter umfassend zu erheben, wie sie etwa für den Bereich der Steue rung der Kommunalverwaltungen durch Bogumil (Bogumil, Grohs & Kuhlmann 2006) vorgelegt wurde. Auf der Ebene der Umsetzer sollten die Reformen dazu führen, dass die umsetzenden SLB sich als kleine Unternehmer begreifen, die eigenständig und eigenverantwortlich Verantwortung für die Problemlösung des Klienten übernehmen. Die Ergebnisse dieser Arbeit sind, was dieses Reformziel anbelangt, ambivalent. Auf der einen Seite konnten Typen wie der steuernde SLB gefunden w er den, die dieses „role model" angenommen haben: Sie wollen den Klienten in Arbeit integrieren und sind optimistisch, es erreichen zu können. Es ist aus Sicht des NPM notwendig, mehr über diesen Typus zu erfahren - darüber, was dessen Entstehung begünstigt (z. B. Biografie, Ausbildung, Organisationssozialisation) und wie das mittlere Management den Weg dahin unterstützen kann. Auf der anderen Seite führt die Strategie der Druckregulierung dazu, dass die vollumfängliche Verantwortlichkeit nicht über nommen wird - und dass damit ein zentrales Versprechen der Arbeitsmarktreform, jeden zu fordern und fördern, im Erm es sensalltag nicht in der versprochenen Nachhaltigkeit erfolgt. Ver schärft wird dieses Legitimationsproblem des Staates durch den festgestellten Befund bei drei weiteren Typen, die skeptisch sind, ob sie die Ziele überhaupt erreichen können. So wird beispiels weise der bemühte SLB durch diese, aus seiner Sicht nur bedingt lösbare Situation, frustriert. Diese Wirkungsskepsis resultiert teilweise in einer kontraproduktiven Ermessensausübung: Förde rungen finden immer wieder nicht in dem Maße statt, wie es die Legitimation: Grundsicherungsträger-Staat 183 Gesetzgebung vorsieht - nicht, weil die zuständigen SLB nicht wollen, sondern weil sie skeptisch sind, dass sie damit etwas be wirken. Das Aktivierungsparadigma reicht SLB als legitimierende Grundlage nicht (mehr) aus. Dies ist vermutlich die wichtigste Botschaft der Studie: Es klafft eine Lücke zwischen der institutioneilen Leistungsmessung auf der einen und der wirkungsorientierten Ermessensausübung im operativen Alltag auf der anderen Seite. Auch die handlungs orientierte Methode der Klientensegmentierung der BA, das 4- Phasen-Modell der Arbeitsmarktintegration, konnte diese Lücke nicht füllen. Denn SLB in gemeinsamen Einrichtungen, die diese Methode der Handlungsorientierung anwenden, sind gleicherm a ßen skeptisch wie ihre Kollegen aus den optierenden Kommunen. Das bedeutet, dass die wirkungsorientierte Steuerung durch em pirisch belegte Antworten, was wirkungsorientiertes Handeln ist, erw eitert werden sollte. Wenn der Staat sich kreative Problemlo ser in seinen Agenturen wünscht, darf er sie mit dieser Wirkungs skepsis nicht allein lassen. In der Folge ist der gesetzesformulierenden Ebene zu empfeh len, die Legitimation durch Rechtsanwendung (W eber 2006 :218 ) um eine Legitimation durch wissenschaftliches W issen (Klatezki 20 0 5 :2 6 0 ) zu erweitern. Der SLB handelt demnach nicht nur legi tim, wenn er das Recht anwendet, sondern auch, wenn er Wissen anwendet. Es gilt, auf Basis wissenschaftlicher Standards zu defi nieren, was „gute Arbeit" (Wilson 1989 :171 ) zur Zielerreichung der Arbeitsmarktintegration bedeutet. Damit ließe sich die indivi duelle Kreativitätslücke sinnvoll füllen. Legitimation durch Wissen bedeutet: weg von einer Verantwortlichkeit für Ergebnisse und hin zu einer Verantwortlichkeit für die Anwendung professionel ler Standards aufBasis empirisch gesicherter Erkenntnisse. Vorbild dieses Paradigmenwechsels ist das Gesundheitswesen, das zwar keine Vorgabe macht, wie viele Menschen geheilt w er den müssen, aber mittels wissenschaftlicher Leitlinien definiert, was auf Basis evidenzbasierter Standards bei bestim mten Krank heiten die angemessene Intervention ist. In sogenannten Leitli nien erhalten Ärzte Entscheidungshilfen im Alltag. So werden etwa, in Abhängigkeit von der Qualität der empirischen Informa tion, Empfehlungen für die Entscheidung des Arztes in Abhängig 184 Kapitel V. Empfehlungen keit von den festgestellten Symptomen gegeben. So ist auch im Bereich der Arbeitslosenverwaltung vorstellbar, dass solche Handlungsleitfäden zur weiteren Professionalisierung der Erm es sensentscheidungen entstehen. Dieser Strategiewechsel bei der Legitimationsproduktion ist allerdings nicht einfach möglich, da die Bedingungen einer klassischen Profession wie der Medizin (Noordegraaf 200 7 :7 6 1 ) nicht mit der W elt der Sozialverwaltun gen vergleichbar sind. Die Medizin in Deutschland verfügt über ein differenziertes System der Fachgesellschaften, die Wirkungs studien auswerten, abwägen und auf dieser Basis bindende pro fessionelle Leitlinien erstellen. Das bedeutet, dass aus bisherigen Forschungen, etwa über die Beschäftigungsfähigkeit von Arbeits losen oder der Studien des Instituts für Arbeitsmarktforschung, anwendbare professionelle und verbindliche Standards für wir kungsorientiertes Handeln entwickelt werden müssen. Das dazu entsprechende System der Fachgesellschaften aus der Medizin könnte Vorbild sein. Jobcenter sollten die Professionalisierung fördern, indem sie einerseits zunehmend M itarbeiter rekrutieren, die spezielle Studiengänge besucht haben, die genau auf dieses Berufsbild ausbildet wurden. Anderseits muss über Fallbespre chungen oder Fallsupervisionen die Anwendung des evidenzba sierten W issens kontinuierlich eingeübt werden. Jährliche Zertifi zierungen sind w eitere Merkmale einer förderungswürdigen Professionalisierung des Berufsstands der SGB II-Umsetzer. Die vorgeschlagenen Maßnahmen sind für SLB aus Sicht des Autors geeignete Wege von der Rechenschaftspflicht zur Verantwortlich keit.

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Zusammenfassung

Leistungsvergleiche und Zielvereinbarungen aus dem New Public Management sind seit der Einführung der Paragrafen §§ 48a und 48b fester Bestandteil der Arbeit der Jobcenter in Deutschland. Der Druck, die Ziele zu erreichen, lastet auf den Fallmanagern und Arbeitsvermittlern, den sogenannten „Street Level Bureaucrats“. Die qualitative Studie beantwortet die Frage, wie diese damit umgehen – und diskutiert, was die Ergebnisse für das Bestre­ben des Staats bedeuten, das Problem der Langzeitarbeitslo­sigkeit zu lösen.

„Eine empirische Arbeit, die auf Basis einer klar herausgearbei­teten und theoretisch eingebetteten Fragestellung vielfältige empirische Ergebnisse mit praktischer Relevanz erzielt.“

apl. Prof. Dr. Scott Stock Gissendanner

„Verwaltungswissenschaftliche Forschung ist in Deutschland weniger ausgeprägt als etwa im angelsächsischen Raum. Mit der konsequenten Anwendung von Lipsky‘s Street-Level Per­spektive transportiert die Studie wichtige Impulse in den deutsch­sprachigen Raum.“

Prof. Dr. Frank Unger

„Die Studie behandelt ein gesellschaftlich wichtiges Thema aus praxisorientierter, verwaltungswissenschaftlicher Per­spektive. Die Identifizierung von sieben Strategien zur Druckregu­lierung und die Herausarbeitung von vier Arbeitsidentitäten sind dabei besonders bereichernd.“

Prof. Dr. Timo Weishaupt