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Einleitung in:

Dirk Vogel

Zwischen Rechenschaftspflicht und Verantwortlichkeit, page 1 - 26

Street Level Bureaucrats unter der Bedingung des § 48 SGB II

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-4028-7, ISBN online: 978-3-8288-6860-1, https://doi.org/10.5771/9783828868601-1

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Sozialwissenschaften, vol. 79

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Einleitung1 1. Vom Beschäftigungspakt zum § 48 SGB II In Deutschland sieht sich der Staat im Politikfeld Arbeitsmarkt besonders hohen Erwartungen ausgesetzt. Zum einen sind in Deutschland zahlreiche wohlfahrtsstaatliche Leistungen nach dem Versicherungsprinzip an die Erwerbstätigkeit gekoppelt, etwa die Kranken-, Renten- und die Arbeitslosenversicherung (Pilz &W eike 2004 :91 ). Das sozialversicherungspflichtige Beschäfti gungsverhältnis ist in Deutschland Zugangsvoraussetzung für zahlreiche Leistungen des W ohlfahrtsstaats. Zum anderen setzt Demokratie, so die Lehre aus der deutschen Geschichte, w irt schaftliches Wachstum und einen funktionierenden Arbeitsmarkt voraus. Aus der wirtschaftspolitischen Notwendigkeit und der historischen Lehre heraus ist ein hoher Beschäftigungsstand, spä testens seit dem Beschäftigungs- und W achstumspakt 1967/68, ein wirtschaftspolitisches und parteiübergreifendes Paradigma der Bundesrepublik Deutschland. Der Staat wendet hierfür erheb liche Mittel auf: Die zuständige Verwaltung, die ehemalige Bun desanstalt für Arbeit, beschäftigte im Jahr 2002 mehr als 90 .000 Beschäftigte, verfügte über 54 Mrd. € Haushaltsvolumen, betrieb 650 Geschäftsstellen (Hielscher 2006 :120 ; Seil 2006 :8 ) und gilt damit als eine der größten bürokratischen Organisationen der Welt. In Deutschland fungiert die sehr differenziert ausgewiesene Arbeitslosenquote als valider Gradmesser (Pilz &W eike 2 0 0 4 :1 3 3 -1 3 5 ), wie gut der Staat diesem Paradigma aktuell ge recht wird. 1 Aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung und zur Sicherung der Ano nymität der Interviewpartner wird in der vorliegenden Publikation die männliche Form verwendet. Frauen werden gleichermaßen einbezogen und angesprochen. 2 Einleitung Nur vor dieser deutschen Kultur der Arbeitslosigkeit sind die Ereignisse nach der Wiedervereinigung zu verstehen, als die Zahl der Arbeitslosen in Deutschland Anfang der 1990er Jahre von rd. 2,6 Millionen (1991) auf rd. 4,4 Millionen (1997) (Statistisches Bundesamt 2016 ) stieg. Daraufhin versprach die damalige Oppo sitionspartei SPD in ihrem Wahlprogramm zur Bundestagswahl 1998 ,,,[...] Arbeitslose so schnell wie möglich wieder in Arbeit zu bringen" (SPD-Vorstand 1998 :24). Die Sozialdemokraten gewan nen mit diesem arbeitsm arktpolitischen Ziel die Mehrheit der Sitze im deutschen Bundestag und wählten mit den Grünen den sozialdemokratischen Spitzenkandidaten Gerhard Schröder zum neuen Bundeskanzler. Die Erfolge der neuen Bundesregierung beim Abbau der Ar beitslosigkeit blieben allerdings weitgehend aus: Nach einem kurzzeitigen Absinken der Arbeitslosen auf rd. 3,9 Millionen Ar beitslose im Jahr 2000 stieg die Zahl nach dem Einbrechen der W eltwirtschaft im Jahr 2001 auf rund 4,1 Millionen (Statistisches Bundesamt 2016). Damit waren weiterhin über vier Millionen Menschen arbeitslos, beinahe so viele wie zu Beginn der Legisla turperiode der rot-grünen Bundesregierung. Gleichzeitig geriet mit dem sogenannten Vermittlungsskandal die Arbeit der Bun desanstalt für Arbeit in die Kritik (Seil 2006 :9 ): Politik und Ver waltung standen im W iederwahljahr 2002 unter erheblichem Druck, nachzuweisen, das Ende der 1990er Jahre formulierte Ziel erreicht zu haben und erreichen zu können. Der damalige Bun deskanzler Gerhard Schröder reagierte und berief die sogenannte Hartz-Kommission ein. Die Bundesregierung beauftragte sie, Vor schläge zur Halbierung der Arbeitslosenzahl in drei Jahren zu unterbreiten (Kommission 2002 :5). Im August 2002 präsentierte die Kommission ihren 343 Seiten umfassenden Bericht medienwirksam im Französischen Dom. Acht Monate später, am 14. März 2003, hielt Gerhard Schröder im Reichstag seine Regierungserklärung „Agenda 2010: Mut zum Frieden und Mut zur Veränderung". Darin war ein umfassendes arbeitsm arktpolitisches Reformpaket enthalten, das wesentliche Teile des Kommissionsberichts enthielt. Basierend auf der Analy se, dass das bisherige ,,[...] System der Arbeitsvermittlung [...] unverkennbare Schwächen" (Presse- und Informationsamt der Vom Beschäftigungspakt zum § 48 SGB II 3 Bundesregierung 2 0 03 :20 ) habe, setzte er mit der Agenda 2010 aus seiner Sicht ein eindeutiges Signal für diejenigen Men schen in unserer Gesellschaft, die länger als zwölf Monate arbeits los sind" (Bundesregierung 2003 :23). Einerseits sollten Arbeitslo se zumutbare Arbeit nicht mehr ablehnen dürfen - oder sie mussten mit Sanktionen rechnen (Bundesregierung 2003 :23). Andererseits sollte, neben dem Umbau der Bundesanstalt für Ar beit, die Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu einer einheitlichen An laufstelle „Jobcenter" zusammengelegt werden, das Arbeitslose auf dem Weg in die Arbeit berät und unterstützt (Bundesregie rung 2003 :22 ; Kommission 2002 :68). Die sogenannten Hartz Gesetze sollten die Fähigkeit des Staates verbessern, das Ziel der Reduktion der Arbeitslosen auch tatsächlich zu erreichen. Hilfe bedürftige Arbeitslose haben die Pflicht, bei dieser Aufgabe mit zuwirken („Fordern"). Verwaltungen haben die Aufgabe, hilfebe dürftige Arbeitslose in Arbeit zu integrieren („Fördern"). Mit dieser gesetzlichen Pflichten- und Aufgabendelegation hat der Staat das Problem der Arbeitslosigkeit konzeptionell gelöst. Nach dem Regierungswechsel 2005 begannen die Arbeitslo senzahlen zu sinken. Jedoch entwickelten sich die Zahlen der an spruchsberechtigten Personen im SGB II und SGB III im Zuge der w iedererstarkten W irtschaft unterschiedlich. Rund vier Jahre, nachdem die Hartz-Gesetze in Kraft getreten waren, stellte man fest, dass die Zahl der Arbeitslosen im SGB III von rd. 2,1 Mio. € (Dezember 2005) auf rd. 1 Mio. (Dezember 2008) fiel, also eine Reduktion von rund 52 % (Bundesagentur für Arbeit 2012 :11). Die Zahl der arbeitslosen Menschen im Rechtskreis SGB II fiel von rd. 2,8 Mio. (Dezember 2005 ) auf rund 2,3 Mio. (Dezember 2008), also eine Reduktion von rd. 19 % (Bundesagentur für Arbeit 2012 :11). Damit entstand eine rund 33% ige Punktedifferenz des Abbaus der Arbeitslosen zwischen den beiden Rechtskreisen. Folglich ist die Arbeitsm arktreform ausgerechnet bei den Arbeits losen, die in der Regel über ein Jahr arbeitslos sind, erkennbar weniger erfolgreich gewesen. Ursprünglich standen aber genau diese Arbeitslosen im Mittelpunkt der Reform. 4 Einleitung 2. Der § 48 SGB II als Intervention und Prozess Fünf Jahre nach der Verabschiedung der Hartz-Gesetze im deut schen Bundestag fügte der Gesetzgeber die §§ 48a und 48b in das zweite Sozialgesetzbuch ein. Darin schrieb der Gesetzgeber Leis tungsvergleiche und Zielvereinbarungen für alle Jobcenter vor (Anhang 1 & 2). Die Jobcenter sind die Träger der Grundsicherung (§ 6 SGB II). Der öffentliche Kennzahlenvergleich stellte zunächst eine Vergleichbarkeit her, indem Jobcenter in sozioökonomisch ähnlichen Rahmenbedingungen zusammengefasst und dann mit Hilfe des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 15 so genannten Vergleichstypen zugeordnet wurden. Jedes Jobcenter befindet sich also in einem Vergleichstypus. Alle Vergleichstypen haben dieselben drei Ziele: Verringerung der Hilfebedürftigkeit, Verbesserung der Integration in Erw erbs tätigkeit und Vermeidung von langfristigem Leistungsbezug. Wie erfolgreich die jeweiligen Jobcenter bei der Zielerreichung sind, wird anhand von drei Kennzahlen und weiteren Unterkennzahlen gemessen. Diese sind in der Abbildung 1 dargestellt. Zudem ist fallbeispielhaft aufgelistet, was für das Bundesland Hessen im Jahr 2013 vereinbart wurde. A bbildung 1: Z usam m enfassung der Z ielvereinbarungen H essen 2013 (auf der Basis von http:// w w w .sgb2.info/ sites/d efault/ files/ inlineFiles/ files/ zielvereinbaru ng_he_ u n terschrieben .p d f] Verringerung der Verbesserung der Vermeidung von Qi Hilfebedürftigkeit Integration in langfristigem N Erwerbstätigkeit Leistungsbezug K l - Veränderung der Summe der K2 - Integrationsquote K3 - Veränderung des Bestands an Lang Leistungen zum Lebensunterhalt K2E1 - Quote der Eintritte in zeitleistungsbeziehern K1E1 -Veränderung der Summe der geringfügige Beschäftigung K3E1 - Integrations-quote der _C Leistungen für Unterkunft und Heizung K2E2 - Quote der Eintritte in Langzeitleistungs-bezieher fU m K1E2 - Veränderung der Zahl der öffentlich geförderte Beschäftigung K3E2 - Aktivierungsquote der C erwerbsfähigen Leistungsberechtigten K2E3 - Nachhaltigkeit der Langzeitleistungs-bezieher L CD K1E3 - Durchschnittliche Zugangsrate der Integrationen K3E3 - Durchschnittliche Zugangsrate erwerbsfähigen Leistungsberechtigten K2E4 - Integrationsquote der Alleinerziehenden LZB CUO S m Im Vergleich zum Vorjahr wird die Das Ziel ist erreicht wenn die Das Ziel ist e rre icht wenn der Entwicklung der Summe der Leistungen Integrationsquote der KJC des durchschnittliche Bestand an D 2̂T—1 zum Lebensunterhalt im Rahmen eines Landes Hessen im Durchschnitt 26,1 Langzeitarbeitslosen der KJC des Landes 03 O O f\J qualitativen Monitorings beobachtet. % erreicht. Hessen gegenüber dem Vorjahr um .E c

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Zusammenfassung

Leistungsvergleiche und Zielvereinbarungen aus dem New Public Management sind seit der Einführung der Paragrafen §§ 48a und 48b fester Bestandteil der Arbeit der Jobcenter in Deutschland. Der Druck, die Ziele zu erreichen, lastet auf den Fallmanagern und Arbeitsvermittlern, den sogenannten „Street Level Bureaucrats“. Die qualitative Studie beantwortet die Frage, wie diese damit umgehen – und diskutiert, was die Ergebnisse für das Bestre­ben des Staats bedeuten, das Problem der Langzeitarbeitslo­sigkeit zu lösen.

„Eine empirische Arbeit, die auf Basis einer klar herausgearbei­teten und theoretisch eingebetteten Fragestellung vielfältige empirische Ergebnisse mit praktischer Relevanz erzielt.“

apl. Prof. Dr. Scott Stock Gissendanner

„Verwaltungswissenschaftliche Forschung ist in Deutschland weniger ausgeprägt als etwa im angelsächsischen Raum. Mit der konsequenten Anwendung von Lipsky‘s Street-Level Per­spektive transportiert die Studie wichtige Impulse in den deutsch­sprachigen Raum.“

Prof. Dr. Frank Unger

„Die Studie behandelt ein gesellschaftlich wichtiges Thema aus praxisorientierter, verwaltungswissenschaftlicher Per­spektive. Die Identifizierung von sieben Strategien zur Druckregu­lierung und die Herausarbeitung von vier Arbeitsidentitäten sind dabei besonders bereichernd.“

Prof. Dr. Timo Weishaupt