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Das Demokratiedefizit derEuropäischen Union in:

Rainer Bollmohr

Das Demokratiedefizit der EU nach dem Vertrag von Lissabon, page 67 - 118

Der Einfluss der erweiterten Kompetenzen der nationalen Parlamente am Beispiel des Deutschen Bundestages

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3957-1, ISBN online: 978-3-8288-6855-7, https://doi.org/10.5771/9783828868557-67

Tectum, Baden-Baden
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67 3 Das Demokratiedefizit der Europäischen Union Zwei Entwicklungslinien der EU, die anfänglich positiv für die integrative Entwicklung erschienen, haben sich inzwischen als Hemmnisse für demokratische Strukturen erwiesen. Der Inkrementalismus76 (Brunkhorst 2014: 101) ist genauso wenig überwunden wie der Ordoliberalismus. Hier sei neben der Freiheit der Märkte und des Wettbewerbs insbesondere der Primat der Rechtsprechung erwähnt (Brunkhorst 2014: 102 ff).77 Beide Vorgehensweisen erfordern nichtöffentliche Absprachen und zwischenstaatliches Taktieren, was der Demokratisierung entgegenwirkt. Kurzfristig mag das Muddling-Through erfolgreich sein, aber langfristig zeigen sich Mängel, die an der EU ablesbar sind: Planung und Steuerung sind kaum erkennbar, und das Vertrauen der BürgerInnen, das sich auf die Vorhersehbarkeit von Entscheidungen und Handlungen stützt, schwindet. Trotz intensiver Bemühungen seit Ende der 1980er Jahre ist die Beseitigung der Demokratiedefizite in einigen Bereichen noch nicht gelungen. Geringe Mängel sehen diejenigen, die mit dem Mehrebenensystem oder mit Multilevel Governance argumentieren, da sowohl die Europäische Kommission als auch die Mitglieder des Ministerrates demokratisch in ihr Amt gekommen seien. Außerdem sei das Europäische Parlament direkt gewählt (u.  a. Majone 2005; Moravcsik 2004; Fischer, R. 2001; Kluth 2007; Thiemeyer 2008; Maurer 2005) Das Bundesverfassungsgericht stellt in dem Urteil zum Vertrag von Lissabon vom 30.06.2009 (RN 272) fest: „[S]olange eine ausgewogenen Balan- 76 Zur Zeit des stärker betonten Neofunktionalismus wurde dies die Methode Monnet – Politik der kleinen Schritte, Veränderungen unter dem Druck der Notwendigkeit, normative Kraft des Faktischen nach Jellinek – genannt und als erfolgreich dargestellt. Aber bereits 1993 hat der damalige Präsident der Europäischen Kommission Jaques Delors diese Vorgehensweise als „an ihre Grenzen gestoßen“ (Laumen 2004: 6 f) bezeichnet. 77 „Die wichtigsten Aufgaben obliegen nicht der Legislative oder der Regierung, sondern der Rechtsprechung“ (Brunkhorst 2014: 105). 68 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon ce der Unionszuständigkeiten und der staatlichen Zuständigkeiten erhalten bleibt, kann und muss die Demokratie der Europäischen Union nicht staatsanalog ausgestaltet sein.“ Der Intergouvernementalist Andrew Moravcsik (2002: 610) führt hierzu aus: „The EU is not a system of parliamentary sovereignty but one of separation of powers. Power is divided vertically among the Commission, Council, Parliament and Court, and horizontally among local, national and transnational levels – requiring concurrent majorities for action. For legislation, the Commission must propose; the Parliament must consent; if the result is then challenged, the Court must approve; national parliaments or officials must transpose into national law; and national bureaucracies must implement.“ Aber kann eine angeblich intakte Gewaltenteilung Demokratiemängel in anderen Bereichen ausgleichen? Die Literatur über das Demokratiedefizit der EU ist sehr umfangreich und kann kaum umfassend dargestellt werden, reicht sie doch von der Darstellung sehr geringer Mängel bis zu der Feststellung, dass die EU gar nicht demokratiefähig sei. Manche Beiträge zum Demokratiedefizit erwecken den Eindruck, die EU sei undemokratisch. Andere vertreten die These, dass sich Globalisierung und Demokratie wegen deren starker Zentralisierung ausschließen.78 Behauptet wird auch, ein Teil des Demokratiedefizits durch die Konstruktion der EU selbst begründet: „Das wirkliche Problem liegt im Konstruktionsprinzip der Europäischen Union, das auf die exekutive Gewalt und nicht auf einen Demos als body politic und Souverän baut. Die Kritik des europäischen Demokratiedefizits muss daher mit einer Analyse dieses Konstruktionsprin- 78 Einige Beispiele, die dies illustrieren: „Globalisierung schafft zwar ein Gefühl für universale Verbundenheit, erzeugt aber kein entsprechendes Gemeinschaftsgefühl auf der Basis von geteilten Werten und Überzeugungen“ (Zürn 1998: 249). „Im Prinzip herrscht weitgehende Einigkeit darüber, dass die Globalisierung traditionelle staatliche Strukturen von demokratischer Kontrolle und Beteiligung aushebelt“ (Peters 2001: 743). „Typische Schwächen der Demokratie […] 6. Im Zeitalter von Globalisierung und transnationaler Politik hohe Spannung zwischen (nationalstaatlich verankerter) Demokratie und nichtdemokratischer, expertokratischer inter- und transnationaler Politik“ (Schmidt 2008:464). 69 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon zips beginnen“ (Puntscher Riekmann 1997: 70; ähnlich Beck 2004: 344 und Schröder 2007: 61). So einleuchtend diese Argumentationen auch sind, so sehr führen sie in die Irre. Es macht keinen Sinn, zunächst unerfüllbare Forderungen zu stellen und dann anhand derselben ein Modell zu erstellen. Denn dabei wird eines übersehen: Die EU weist eine langjährige Erfolgsgeschichte auf und muss deshalb nicht grundsätzlich neu erfunden werden. Wahrscheinlich besteht eher ein Theoriedefizit (Grande 1996: 342; Abromeit 2001: 24) – aber auch das wird meist nicht weiter untersucht. Tatsächlich stellt sich die Frage doch so: Kann ein Mehrebenensystem ohne einheitlichen Demos und daher ohne Souverän79, ohne einheitliche Regierung und deshalb auch nicht mit einer durchgängig erkennbaren Opposition im Parlament80 und ohne nennenswerte intermediäre Strukturen dennoch demokratisch verfasst sein? Das Demokratiedefizit hat insofern mehrere Facetten. All diese Aspekte lassen sich aber im Wesentlichen auf zwei Hauptgründe reduzieren: zu wenig Bürgerbeteiligung infolge mangelnder Transparenz und eine unzureichende Legitimation der Institutionen der Europäischen Union. Viele Argumente in der wissenschaftlichen Diskussion beziehen sich auf nationalstaatliche Demokratietheorien, was durch die verschiedenartigen Strukturen in den Mitgliedstaaten als problematisch angesehen werden muss.81 Das vorgestellte Demokratiemodell zeigt, dass die EU im Grundsatz demokratisch angelegt ist, dass es aber auch Defizite gibt, die es in diesem Kapitel genauer zu betrachten gilt. Das institutionelle Demokratiedefizit kann durch gemeinschaftliches Handeln am ehesten beeinflusst werden, wenngleich auch dafür Mehrheiten gefunden werden 79 England bildet hier eine Ausnahme: Hier ist der Souverän die „Queen in Parliament“. 80 Ein Machtwechsel durch Wahlen, ein wesentliches Merkmal aller nationalen Demokratien, ist nicht möglich, wenn man von der Einflussnahme des EP bei der Wahl des Kommissionspräsidenten absieht. 81 „Im nationalen Kontext gebildete Demokratiemodelle erweisen sich als strukturell ungeeignet zur Übertragung auf die supranationale Ebene, weil sie auf die Entwicklung des Nationalstaats zugeschnitten und mit ihnen unentwirrbar verflochten sind“ (Maurer 2003: 28). Die Unterschiedlichkeit wird deutlich, wenn man sich z. B. die Wahl der Ministerpräsidenten ansieht. So ist in Schweden gewählt, wer weniger als 50  % Nein-Stimmen hat (Kapitel 6 § 4 Schwedische Verfassung), und in Groß britannien ernennt die Königin am Parlament vorbei den Parteivorsitzenden der Mehrheitspartei (http://www.verfassungen.net/). 70 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon müssen. Die Minderung des strukturellen Demokratiedefizits hingegen erfordert neben intakten Institutionen, an denen sich die Strukturen entwickeln können, Zeit und Vertrauen. Zunächst betrachte ich knapp dieses strukturelle Defizit, bevor dann auf die Aspekte des institutionellen Defizits eingegangen wird. 3.1 Das strukturelle Demokratiedefizit Für die Beseitigung des strukturellen Demokratiedefizits lassen sich nur schwer Lösungsmöglichkeiten angeben. Auch betrifft es nicht den Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit, die sich mit der Europäischen Union und dem Deutschen Bundestag hauptsächlich mit dem institutionellen Bereich befasst; der Vollständigkeit halber soll jedoch kurz auf das strukturelle (auch soziostrukturelle) Demokratiedefizit eingegangen werden. Ein wesentlicher Punkt ist, dass es eben nach wie vor keine „Kommunikations-, Erfahrungs- und Erinnerungsgemeinschaften [gibt], in denen kollektive Identität sich herausbildet, sich stabilisiert, tradiert wird“ (Graf Kielmannsegg 2003: 57 ff). Anders ausgedrückt: Es gibt keine gemeinsame Sprache, keine gemeinsame Kultur, kein gemeinsames Politikverständnis und kein einheitliches Rechtssystem sowie kein erkennbares Zugehörigkeitsgefühl. Zwar gibt es einen gemeinsamen Markt, der recht gut funktioniert, aber der Markt braucht keine Demokratie, sondern in erster Linie Effektivität, und wenn es unter Mitgliedstaaten zu Spannungen zwischen beiden kam, wurde bislang immer dem Markt und der Effektivität der Vorzug gegeben. Das hat dann auch den Erfolg der EU ausgemacht. Außer zu medienwirksamen Anlässen erfährt man so gut wie gar nichts über die politischen Verhältnisse und das Geschehen in anderen Mitgliedstaaten. Aus Brüssel interessieren in erster Linie Nachrichten, die das eigene Land betreffen.82 Es finden sich Ansätze, den strukturellen Mangel zu beheben, aber das geschieht nicht von selbst, sondern muss durch institutionelle Maßnahmen zumindest 82 „Demokratie lebt zuerst von und in einer funktionsfähigen öffentlichen Meinung, die sich auf zentrale politische Richtungsbestimmungen und die periodische Vergabe von politischen Spitzenämtern im Wettbewerb von Regierung und Opposition konzentriert. Diese öffentliche Meinung macht für Wahlen und Abstimmungen erst die Alternativen sichtbar […]“ (BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.06.2009, RN 250). 71 das strukturelle demokratIedeFIzIt angeregt werden. Habermas beschreibt dieses Problem und hebt auf die fehlende europäische Öffentlichkeit ab: „Damit die Bürger […] ein Bewusstsein der Zusammengehörigkeit ausbilden können, müssen die europäischen Entscheidungsprozesse innerhalb der bestehenden nationalen Öffentlichkeiten sichtbar und zugänglich gemacht werden. Eine europäische Öffentlichkeit kann nur dadurch entstehen, dass sich die nationalen Öffentlichkeiten füreinander öffnen“ (Habermas 2008: 107). Öffentlichkeit und intermediäre Strukturen reich jedoch nicht aus, um eine Gemeinschaft im demokratischen Sinn zu bilden. Folgebereitschaft und die Berücksichtigung von Minderheiten sind von großer Bedeutung. „Ein Volk ist im Gegensatz zu einer bloßen Menge durch den Willen zur Einheit charakterisiert. Dieser Wille zur Einheit basiert auf einer Mischung von strategischen und intrinsischen Gründen, und diese Gründe bilden den Kern einer gemeinsamen Idee […]“ (Seubert 2013: 23). Es kann bezweifelt werden, ob die BürgerInnen der EU ein Volk in diesem Sinne sind oder bereit sind, eine ähnliche Gemeinschaft zu bilden. Die Auswirkungen dieser Mängel werden besonders bei den Reaktionen der BürgerInnen auf die Maßnahmen zur Beseitigung der Bankenkrise im Euroraum seit 2009 deutlich. Die BürgerInnen der Länder, die sich angesichts der Krise in erheblichen Schwierigkeiten sahen, protestieren gegen die deutsche Regierung wegen der geforderten Austeritätspolitik, die deutschen BürgerInnen fühlen sich gemäß der ver- öffentlichten Meinung nicht für diese Länder verantwortlich und fürchten den Verlust ihrer Ersparnisse. Die Entscheidungen der EU werden jeweils hart kritisiert – kaum einer will sich mit ihnen identifizieren. Dies verweist auf den Kern des strukturellen Defizits: „Notwendige Voraussetzung der demokratischen Legitimität ist also offenbar eine ‚Wir- Identität‘ […], welche es auch der unterlegenen Minderheit ermöglicht, das Mehrheitsvotum nicht als Fremdherrschaft, sondern als kollektive Selbstbestimmung zu verstehen“ (Scharpf 1996). Ebenso manifestiert sich das strukturelle Demokratiedefizit in der geringen Beteiligung der BürgerInnen an der Wahl zum Europäischen Parlament. Problematisch ist zudem nicht nur die fehlende Gleichheit der Stimmen, sondern auch das fehlende europäische Wahlrecht, der nicht vorhandene europäische Wahlkampf und der mangelnde Kontakt der Abgeordneten mit den BürgerInnen (Føllesdal 2006: 535 f). Hier könnte eine institutionelle Verbesserung in Form eines europäischen Wahlrechts das strukturelle Demokratiedefizit jedoch durchaus mindern. Poli- 72 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon tikverdrossenheit entsteht aber auch da durch, dass bei den BürgerInnen der Eindruck entsteht, dass die nationalen Regierungen über die EU Vorhaben durchsetzen, die nicht von der Mehrheit im jeweiligen Land getragen werden (ebd.). Gelingt es umgekehrt den nationalen Regierungen nicht, auf der EU-Ebene nationale Politik durchzusetzen, wie sich die BürgerInnen dies vorstellen, kommt es zu negativen Äußerungen zwischen den Mitgliedstaaten. Das Initiativmonopol der Kommission löst ebenfalls Unbehagen bei den BürgerInnen aus, da der Eindruck besteht, die EK würde alle Entscheidungen treffen. „Wenn eine Institution wie die Kommission öffentliche Macht ausüben kann, […] möchten die Bürgerinnen und Bürger freilich wenigstens verstehen, wer und was diese Institution genau ist, die diese autoritativen Entscheidungsbefugnisse hat und vor allem: warum sie hierzu legitimiert ist“ (Höreth 2002: 17). Noch 2002 hat Dieter Fuchs festgestellt, dass „die Zufriedenheit mit dem Funktionieren der EU keineswegs gesunken [ist]“( Fuchs 2002: 3). Er führt dies darauf zurück, dass „die Einschätzung der Demokratie der EU […] als eine Generalisierung der Zufriedenheit mit der Demokratie des eigenen Landes begriffen werden [kann]“ (ebd.). Ende des Jahres 2011 zeigt das Eurobarometer 7683 ein ganz anderes Bild: Abbildung 4: Vertrauen in die EU Vertrauen in die EU 31  % Welches Bild ruft die EU hervor? 31  % positiv, 26  % negativ, 41  % neutral Vertrauen in Einrichtungen Kommission 36  %, EP 41  %, Rat 32  %, EZB 36  % Quelle: eigene Darstellung nach Eurobarometer 76 Integration kann nur sehr bedingt verordnet werden, sie muss wachsen. Eine Voraussetzung dafür sind gemeinsame Institutionen auf eindeutiger demokratischer Grundlage. Sie schaffen Vertrauen84 und sorgen damit für eine wichtige Grundlage der demokratischen Legitimation. 83 http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb76/eb76_first_de.pdf. 84 Vertrauen durch die Vorhersehbarkeit von Handlungsweisen und Entscheidungen im Sinne der Gleichbehandlung gleichartiger Sachverhalte (Jachtenfuchs 1997; Habermas 1998; Kaina 2009). 73 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt 3.2 Das institutionelle Demokratiedefizit Das institutionelle Demokratiedefizit zeigt sich in der Art und Weise des Zustandekommens von Entscheidungen der EU und deren Umsetzung. Wichtige Sachverhalte der EU werden mitunter nicht in politischen Prozessen behandelt, sondern zwischen politischen und administrativen Eliten ausgehandelt (Merkel 1999: 31; Schäfer 2006b: 2; Hurrelmann 2008: 3). Ausschlaggebend sind nicht immer die politischen Notwendigkeiten (Sonnicksen 2010: 158), sondern oft das, auf was sich die Verhandlungsführer einigen können. Dabei spielen die eigenen nationalen Anliegen mitunter eine wichtige Rolle. Es entstehen aber auch Legitimationsprobleme, z. B. bei Überstimmungen. „[Dass] Ergebnisse von keinem einzelnen Verhandlungspartner einseitig bestimmt werden können […,] [hat zur] Folge, daß auch kein einzelner Verhandlungspartner für diese Ergebnisse zur politischen Verantwortung gezogen werden könnte“ (Scharpf 1996). Dadurch mangelt es den BürgerInnen an Möglichkeiten, sich zu beteiligen, Einfluss zu nehmen oder Kontrolle auszuüben (Dahl 2000: 115). Bei der Beschreibung des institutionellen Demokratiedefizits werden oft ideale Maßstäbe herangezogen, die selbst von verschiedenen Mitgliedstaaten der EU nicht erfüllt werden (Kaina 2009: 162, 166). Um dem zu entgehen, findet mitunter „eine Umdefinition des Demokratiebegriffes in ‚good governance‘“ (Jörke 2005: 490) statt. Um die Wirtschaftsunion zum Erfolg zu führen, war die Ordnungspolitik im Sinne der Governance85 durchaus zielführend. Der Vertrag von Maastricht und noch viel mehr der VvL haben jedoch den Weg zu einer stärkeren Politisierung der EU gewiesen, und für ihre Umsetzung reichen die Möglichkeiten der Governance nicht aus. Die Feststellung, dass es genau genommen „um ein dreifaches Defizit: ein Legitimationsdefizit, ein Repräsentationsdefizit und ein Partizipationsdefizit“ (Abromeit 2002: 11) gehe, gibt den folgenden Ausführungen die Grundrichtung vor. Das Legitimationsdefizit bezieht sich auf „die Art und Weise, wem und wie der Rat der EU und die europäische Kommission verantwortlich sind“, aber auch auf „die (eingeschränkten) Befugnisse des Europäischen Parlaments bei der Entschei- 85 Wolf bezeichnet Governance als „Regieren ohne Regierung … , die Bedeutung institutioneller Ordnungsstrukturen [ist] eher gering, die von Prozessen hingegen umso größer“ (Wolf 2005: 267) 74 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon dung über EU-Rechtsakte“ sowie die Möglichkeiten der nationalen Parlamente und „die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger der EU im Allgemeinen“ (Schwall-Düren 2009: 84). Das Repräsentationsdefizit und das Partizipationsdefizit befassen sich mit den Beteiligungs- und Artikulationsbedingungen der BürgerInnen. 3.2.1 Das Legitimationsdefizit „Der Begriff [Legitimation] lässt sich abstrakt definieren und bezeichnet eine Herrschaft, die durch Zustimmung der Betroffenen86 gerechtfertigt ist“ (Benz 2009: 210). Ein wesentliches Problem dabei ist, dass die Betroffenen die Herrschaft der EU nur sehr wenig wahrnehmen und daher in Legitimationsfragen auf die nationalen Verhältnisse fixiert sind (Scharpf 2009: 253). Das führt dazu, dass hinsichtlich der Legitimität ein Bedeutungsverlust hingenommen werden könnte, indem die nationalen Verhältnisse mit denen der EU gleichgesetzt werden, ähnlich wie bei der Demokratie. Um im Folgenden das Legitimationsdefizit darzustellen, werden die Europäische Kommission, der Rat, das Europäische Parlament sowie die Möglichkeiten der NP untersucht. 3.2.1.1 Die Europäische Kommission Herrschaft wird in erster Linie von der Europäischen Kommission ausgeübt, die sich dabei auch anderer Organe der EU bedient. Die Europäische Kommission nimmt sowohl exekutive als auch legislative Aufgaben wahr. Die wesentliche Machtausübung besteht im Initiativmonopol (Oppelland 2010: 88), da hier die Grundrichtung vorgegeben und Detailfragen festgeschrieben werden. Die exekutiven Rechte leiten sich hauptsächlich von Art.  17 (1) EUV87 ab (die Kommission als „Hüte- 86 Als Betroffene sind hier die BürgerInnen der EU zu verstehen, wenngleich im EUV immer wieder gleiche Sachverhalte sowohl den Mitgliedstaaten als auch den BürgerInnen zugeordnet werden. Beispiele: die Gleichheit vor den Verträge: Mitgliedstaaten Art. 4, BürgerInnen Art. 9; Frieden: Mitgliedstaaten Art. 2, BürgerInnen Art. 3. 87 „Die Kommission fördert die allgemeinen Interessen der Union und ergreift geeignete Initiativen zu diesem Zweck. Sie sorgt für die Anwendung der Verträge sowie der von den Organen kraft der Verträge erlassenen Maßnahmen. Sie 75 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt rin der Verträge“, Calliess 2010: 140; oder in Form „der Vorbereitung, Durchführung und Implementationskontrolle europäischer Rechtsakte“, Höreth 2002: 13), die legislativen von Art. 17 (2) EUV88 (Initiativmonopol, vgl. Oppelland 2010: 88). Aus der Wahl dieses „mehrdeutigen Wesens“ der Kommission werden Legitimitätsmängel (Höreth 2002: 7) abgeleitet, die allerdings nicht sehr schwerwiegend beurteilt werden, da die Wahl korrigiert werden kann.89 So werden die Mitglieder von den jeweiligen Mitgliedstaaten benannt und anschließend in Verbindung mit der Wahl des Kommissionspräsidenten vom Europäischen Parlament bestätigt. Der Präsident der Kommission wird auf Vorschlag des Europäischen Rates vom Europäischen Parlament unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Wahlen zum EP gewählt (Art.  17 VvL). Da das EP durch das bestehende Wahlverfahren nur bedingt als legitimiert angesehen werden kann und der Europäische Rat durch die NP nicht im Eigentlichen für EU-Fragen legitimiert wurde, ist das Verfahren der Wahl der Europäischen Kommission im verfassungsrechtlichen Sinn zu beanstanden. Allerdings ist die Kontrolle durch das Europäische Parlament gegeben – bis hin zur Abwahl durch ein Misstrauensvotum (Art. 234 AEUV). Auch die NP tragen zur Überwachung der Aktivitäten der Kommission bei, da sie sämtliche geplanten Aktivitäten vor der Entscheidung vorgelegt bekommen und sowohl über die eigenen Regierungen direkt als auch über die Subsidiaritätsprüfung Einfluss nehmen können.90 Als problematisch kann auch die begrenzte Einzelermächtigung gem. Art. 5 EUV angesehen werden, da 72  % aller Rechtsetzungen der EU von der Europäischen Kommission allein getroffen werden, ohne überwacht die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des Gerichtshofs der Europäischen Union.“ 88 „Soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, darf ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden.“ 89 Die Wahl von nationalen Exekutiven in Schweden und Großbritannien siehe Fußnote 79. In Frankreich ernennt der Präsident den Ministerpräsidenten, er kann ihn aber nicht absetzen, dies kann nur das Parlament. Durch versetzte Wahltermine kommt es vor, dass der Präsident und der Ministerpräsident verschiedenen Parteien angehören (Verfassung der französischen Republik § 8). Diese Verfahren sind so lange nicht zu beanstanden, wie die parlamentarische Kontrolle gewährleistet ist. 90 Das bezieht sich ausschließlich auf die geteilte Zuständigkeit gem. Art. 4 AEUV. 76 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon dass die nationalen Parlamente oder das Europäische Parlament mitwirken.91 Die Kompetenzen der EK können sogar noch ausgeweitet werden, indem eine Ermächtigung gemäß Art. 290 AEUV erfolgt und Rechtsakte ohne Gesetzescharakter erlassen werden können. So entsteht der Eindruck, dass die EK über die Rechtsprechung des BVerfG (2009: RN 272) hinausgeht und die “ausgewogene Banlance der Unionszuständigkeiten und der staatlichen Zuständigkeiten“ nicht erhalten bleibt.92 Die einzige Möglichkeit einer Gegenmaßnahme ist eine Klage der von der Entscheidung Betroffenen vor dem EuGH (Art. 263 AEUV). Die Gefahr eines möglichen Missbrauchs des Initiativrechts (Lübbe-Wolff 2007: 59) hat der VvL verringert. So unterwirft sich die Kommission der Kontrolle, indem sie sämtliche geplanten Rechtsetzungsakte und Vorhaben als Entwürfe dem Rat, dem EP und den NP (Protokoll Nr.  1) sowie im Rahmen des Frühwarnsystems (Protokoll Nr.  2; vgl. Müller-Graff 2008: 131) den NP zur Subsidiaritäts- und Verhältnismä- ßigkeitsprüfung vorlegt. Das bezieht sich auch auf Änderungen, die zwischen der Stellungnahme der nationalen Parlamente zu den Vorschlägen bis zum endgültigen Text im Rechtsetzungsverfahren vorgenommen werden (Art. 4 Protokoll Nr. 2). Diese Änderungen bleiben der Öffentlichkeit allerdings verborgen. Eine Mitwirkung der nationalen Parlamente ist außerdem noch über die jeweiligen Mitglieder des Rates möglich. Das Initiativrecht ist zudem nach wie vor in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, der justiziellen Zusammenarbeit sowie der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik erheblich eingeschränkt oder gar nicht vorgesehen. Die Entscheidungen werden in der Regel vom Rat und sehr häufig einstimmig getroffen (Titel V EUV, Titel V AEUV). Die Möglichkeiten von 91 Von 1.385 Verordnungen wurden 1.207 von der EK getroffen, von 99 Richtlinien 69 und von 849 Beschlüssen 403. Von den 1.207 Verordnungen waren etwa die Hälfte Rechtsakte der laufenden Verwaltung im Bereich der Agrarpolitik (Dünndruck im Amtsblatt der EU). Verordnungen und Beschlüsse werden in den Mitgliedstaaten unmittelbar rechtskräftig. http://eur-lex.europa.eu/statistics/ 2011/legislative-acts-statistics.html. 92 Vgl. z. B. die 89-seitige Verordnung Nr. 10/2011 „über Materialien und Gegenstände aus Kunststoff, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen“ oder die 153-seitige Verordnung Nr. 404/2011 über die „Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik“. 77 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt Vorschlägen für Gesetzgebungsakte durch das EP und sonstige Organe der EU sind erweitert worden, und es besteht der Anspruch, bei Ablehnungen eine Begründung zu erhalten (so z. B. die Bürgerinitiative Art. 11 (4) EUV, das EP Art. 225 AEUV, der Rat Art. 241 AEUV sowie Erläuterungen Art. 3 Protokoll Nr. 2)93 Die Input-Legitimation (vgl. u. a. Schmidt 2008: 282; Scharpf 2009: 250) ist durch den VvL ebenfalls erweitert worden, indem die BürgerInnen durch Initiativen Vorschläge machen können sowie dadurch dass der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen beratend tätig sind (Art. 301–307 AEUV). Repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft werden Möglichkeiten der Einflussnahme eingeräumt (Art. 11 EUV, Verordnung (EU) Nr. 182/2011). Die nationalen Parlamente haben hingegen nur dann direkt Einfluss auf die Kommission, wenn deren Vorschläge gegen das Subsidiaritätsprinzip oder die Verhältnismäßigkeit verstoßen (Protokoll Nr.  2). Indirekt können die NP über die Räte Einfluss nehmen. Arbeitsweise und Kontrolle der Kommission sind nicht zu beanstanden, da sie entsprechend den Verträgen gehandhabt werden, das Wahlverfahren zur Europäischen Kommission entspricht jedoch nicht in vollem Umfang legitimatorischen Grundsätzen. Die Vollmachten gemäß der begrenzten Einzelermächtigung sind sehr weitgehend und in der ausschließlichen Zuständigkeit in Art. 3 AEUV dokumentiert. Eine Überprüfung dieser Entscheidungen der EK findet nicht statt. Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund wird in der veröffentlichten Meinung häufig der Eindruck erweckt, dass die BürgerInnen wenig Vertrauen in die europäischen Organe haben (Neyer 2007: 382). Dies wird allerdings durch ein Grundvertrauen in nationale Einrichtungen weitgehend überdeckt (Maurer 2002: 31). Die Zeiten des „permissiven Konsenses“ als Ersatzlegitimation scheinen daher überwunden (Schäfer 2006b: 24), weil die Zahl der kritischen BürgerInnen zunimmt. 93 Zwischen 2009 und 2013 hat der Rat drei Aufforderungen gem Art. 241 AEUV an die Kommission gerichtet (www.consilium.europa.eu/register/de/ content/int/?typ=ADV), das Europäische Parlament 18 gem. Art. 225 AEUV (www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2013/130619/LDM_ BRI(2013)130619_REV2_EN.pdf). 78 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon 3.2.1.2 Der Europäische Rat und der Rat der Europäischen Union Beide Räte können als intergouvernementalistische Institutionen eingestuft werden. Die beobachteten Handlungsweisen zeigen, dass in kontroversen Situationen so gut wie immer die nationalen Interessen zuerst vertreten werden, bevor gesamteuropäische Belange die Diskussion bestimmen.94 Der Europäische Rat wird „nicht gesetzgeberisch tätig“, sondern er „legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten […] fest“ (Art. 15 EUV). Darüber hinaus trifft der Europäische Rat Entscheidungen hauptsächlich in primärrechtlichen Angelegenheiten, wie z. B. zu der Zusammensetzung des EP (Art.  14 EUV), der Passarelle-Regelung (Art. 31 und 48 EUV), der Aussetzung eines ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (Art.  48 AEUV) oder der Zusammensetzung des Rates (Art.  236 AEUV). Außer bei der Wahrnehmung seiner Richtlinienkompetenz entscheidet der Europäische Rat selten allein.95 Grundsätzlich werden Entscheidungen im Konsens getroffen (Art.  15 EUV), Verfahrensfragen mit einfacher Mehrheit (Art. 235 AEUV) und in Personalangelegenheiten (Kommission Art.  17 EUV, Präsident des Europäischen Rates Art. 15 EUV, die Zusammensetzung des Rates Art. 236 AEUV sowie Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik Art. 18 EUV) mit qualifizierter Mehrheit.96 Hinsichtlich der Legitimation stellt sich die gleiche Frage wie beim Rat, ob nämlich die nationale Legitimation für die Funktion als Organ der EU ausreicht (Schröder 2007: 62). Die geringere Anzahl von Entscheidungen wird durch die größere Bedeutung aufgehoben. Im Gegensatz zu den deutschen Ratsmitgliedern ist die Bundeskanzlerin bzw. der Bundeskanzler vom Parlament gewählt und es kann insofern in letzter Konsequenz auch eine Abwahl erfolgen. 94 „Nach vorliegenden Untersuchungen zur Regionalpolitik (Hooghe/Keating 1994) sind die Verhandlungen im Rat durch nationale Positionen dominiert, Entscheidungsblockaden werden jedoch durch Tauschgeschäfte und Ausweitung des Mittelrahmens vermieden“ (Benz 1998: 361). 95 So z. B. in Art.  22 EUV auf Empfehlung des Rates oder in Art.  7 EUV oder Art. 86 AEUV auf Vorschlag der Europäischen Kommission nach Zustimmung des EP sowie in Art. 48 EUV nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission. Für Einzelheiten siehe Anhang. 96 Es gelten die gleichen Bestimmungen wie für den Rat, also ab 01.11.2014 die doppelte Mehrheit gem. Art. 16 EUV und Art. 238 AEUV. 79 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt Der Rat ist an 306 (davon vier Empfehlung) der 358 Entscheidungsmöglichkeiten der EU beteiligt. Er entscheidet entweder allein, zusammen mit anderen Organen sowie im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (121  Mal) oder des besonderen Gesetzgebungsverfahrens (33 Mal). Er verkörpert die eigentliche Legislative. 2011 gingen 490 Vorschläge der EK für Richtlinien, Verordnungen und Beschlüssen zur Entscheidung an den Rat. 137 Vorschläge standen auf der sogenannten B-Liste, das sind 28  %. Das heißt, dass nur diese 137 Vorschläge erörtert wurden.97 Die anzuwendenden Abstimmungsverfahren sind im AEUV in den jeweiligen Kapiteln zu den Sachgebieten aufgeführt und der Sitzungsteil, in dem Entscheidungen beraten und getroffen werden, ist seit dem VvL öffentlich (Art. 16 (8) EUV). Vergleicht man die 306 Entscheidungsmöglichkeiten mit den Entscheidungen 2011, stellt man fest, dass die 59598 tatsächlich getroffenen Entscheidungen nur etwa 25  % der gesamten 2.333 Rechtsakte ausmachen, und nur sie konnten von den nationalen Parlamenten indirekt beeinflusst werden. Die Räte bestehen aus Mitgliedern der nationalen Regierungen, die in dem jeweiligen Staat als legitimiert angesehen werden können. Jedoch „stellt sich die Frage, ob eine allein nationalstaatliche demokratische Legitimation politischer Akteure ohne weiteres schon hinreicht, um deren Handeln auf suprastaatlicher europäischer Gemeinschaftsebene als insgesamt „europäisch-demokratisch“ legitimiert anzusehen“ (Schröder 2004: 62). Voraussetzung für eine Legitimation auf europäischer Ebene ist, dass die nationalen Parlamente die Möglichkeiten und den Willen haben, die Regierung in EU-Fragen zu beeinflussen und zu kontrollieren. Dies wird in der vorliegenden Untersuchung am Beispiel des Deutschen Bundestags näher überprüft. 97 Tatsächlich werden die Entscheidungen im AStV mit Hilfe der nationalen Ministerien und über 100 Arbeitsgruppen so weit vorbereitet, dass nur 15–30  % der Vorlagen, die B-Punkte, im Rat besprochen und abgestimmt werden (Janowski 2005: 190). Dazu werden die Tagesordnungspunkte in A und B aufgeteilt. A-Punkte werden en bloc ohne Debatte abgestimmt, B-Punkte erst nach Aussprache. Nach eigenen Angaben des Rates sind rund zwei Drittel der Tagesordnungspunkte als A-Punkte angenommen. http://www.consilium.europa.eu/ de/council-eu/decision-making/. 98 Das sind Basisrechtsakte und Veränderungsrechtsakte, an denen der Rat und das EP gemäß EU-Statistik beteiligt waren. http://eur-lex.europa.eu/statistics/ 2011/legislative-acts-statistics.html. 80 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon Im Rahmen der weiteren Demokratisierung der EU wurden die Abstimmungsmodalitäten im Rat immer mehr von der Einstimmigkeit in Mehrheitsentscheidungen umgewandelt. Zwar sind seit dem VvL mit Wirkung vom 01.11.2014 durch die doppelte Mehrheit mehr Flexibilität und Transparenz entstanden, aber die Grundprobleme sind nicht beseitigt. Da bis zum 31.03.2017 jeder Mitgliedstaat verlangen kann, nach dem alten Modus abstimmen zu lassen. Die sechs bevölkerungsreichsten Mitgliedstaaten sind unterrepräsentiert und haben entsprechend weniger Einfluss. Als Fazit ist festzuhalten: Die Legitimationsdefizite der Räte können nur von den nationalen Parlamenten beeinflusst werden und betreffen die nationalen Rechtsordnungen. Die durch die Mehrheitsentscheidungen unter Umständen entstehenden Kongruenzprobleme sind sowohl dem System der EU als auch dem soziostrukturellen Demokratiedefizit geschuldet. Da der Rat nicht in dieser Funktion gesondert legitimiert ist, nimmt er die nationale Legitimation mit. 3.2.1.3 Das Europäische Parlament In repräsentativen Demokratien sind die Parlamente die wesentlichen Träger der Legitimation und üben eine Gesetzgebungsfunktion, eine Kontrollfunktion, eine Wahlfunktion und eine Forumsfunktion aus (Marschall 2005: 102 f). Die EU hat demgegenüber zwei Legitimationsstränge, und zwar einmal durch das einzige direkt gewählte Organ der EU, das Europäische Parlament, und zum anderen über den Rat durch die nationalen Parlamente. Wenn man von einem Zweikammersystem99 sprechen möchte, wäre der Rat die erste Kammer, da er an fast allen 99 Bezieht man die NP mit ein, wäre das ein Dreikammersystem. Die dabei entstehenden Verschiebungen im Machtgefüge wären nicht zu kontrollieren. „Die nationalen Parlamente agieren im europäischen Verfassungsverbund ebenso wie Kommission, Rat und europäisches Parlament. Der Verbund ist insoweit ein geschlossenes System, als die Ausweitung der Rechte eines Akteurs die Begrenzung der Rechte eines anderen Akteurs bedingt. Erhalten also zum Beispiel die nationalen Parlamente mehr Rechte, geschieht das zwangsläufig zu Lasten der europäischen Ebene“ (Hölscheidt 2008: 265). 81 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt Rechtssetzungsverfahren100 beteiligt ist, und das EP praktisch die Länderkammer mit beschränkter Beteiligung. Das lässt sich aber rein quantitativ nicht aufrechterhalten, da das EP nicht nach Mitgliedstaaten organisiert ist und der Rat nicht in seiner Funktion als Legislativorgan direkt gewählt wurde. Das EP kann aber auch kaum als erste Kammer angesehen werden. So besitzt es etwa kein Budgetrecht wie Parlamente in anderen repräsentativen Demokratien; dieses steht dem Rat zu (Art. 312 AEUV). Das Haushaltsrecht wird von EP und Rat gemeinsam ausgeübt (Art. 314 ff AEUV). Zudem verfügt das EP über keine Kompetenz-Kompetenz (Calliess 2010: 186). Die Legitimation des EP, im Namen der BürgerInnen der EU zu agieren, weist bei näherer Betrachtung drei grundsätzliche Mängel auf. Der erste Mangel ist der Wahlmodus im Rahmen des passiven Wahlrechts. Es gibt kein kodifiziertes EU-Wahlrecht, obwohl das EP seit 1997 in den Verträgen dazu aufgefordert wird, sich ein Wahlrecht zu geben. Stattdessen gelten nationale Wahlgesetze mit zum Teil erheblichen Unterschieden (Fn 53). Dadurch und durch die degressive Proportionalität gem. Art. 14 EUV können die Stimmen der WählerInnen nicht als gleich gewertet werden. Das ist zwar vertraglich so festgelegt, aber die Ungleichheit der Stimmen kann durchaus als ein demokratischer Defekt bezeichnet werden.101 Das Prinzip der degressiven Proportionalität soll die Benachteiligung der kleineren Staaten mindern. Es ist jedoch zu bezweifeln, ob z. B. Malta mit sechs102 von 751 Stimmen mehr Einfluss im EP ausüben kann als mit einer. Die ungleiche Stimmenverteilung trifft auch auf den Rat zu.103 Das Problem ist nicht nur die ungleiche Gewichtung, sondern auch die unterschiedlichen Wahlsysteme, die 100 Ausgenommen sind Rechtsakte, die die EK im Rahmen der ausschließlichen Zuständigkeit gem. Art. 3 AEUV erlässt. 101 BVerfG 2009: RN 270: „In einer Demokratie muss das Volk Regierung und Gesetzgebung in freier und gleicher Wahl bestimmen können.“ 102 In der 8. Legislaturperiode sind die sechs Sitze mit je drei auf zwei Fraktionen aufgeteilt. 103 Ein Abgeordneter aus Malta vertritt 66.667 BürgerInnen, einer aus Frankreich 878.378 im EP, das arithmetische Mittel ist 663.926. Im Rat generieren 133.333 BürgerInnen Maltas eine Stimme, für Deutschland sind es 2.820.690, das arithmetische Mittel ist 1.451.014. Zum Vergleich vertritt im Deutschen Bundestag ein Abgeordneter aus dem Saarland 101.000 BürgerInnen, aus Berlin 152.174. Im Bundesrat generieren 220.000 BürgerInnen aus Bremen eine Stimme, aus Nordrhein-Westfahlen sind es 2.973.333. 82 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon sich auch auf die Wahl zum EP auswirken.104 Das Problem ist, dass die Ungleichheit sowohl für das EP als auch für den Rat zutrifft und vertraglich festgeschrieben ist.105 Neben dem Wahlmodus ist auch der Legitimation stiftende Wahlkampf nur sehr begrenzt erkennbar. Es gibt so gut wie keine europäischen Parteien, deshalb sind die Themen selten europäisch (Zur Hausen 2008: 296; Höreth 2010: 195). Die mögliche Bewertung der Arbeit der Abgeordneten, ein elementarer Vorgang zur Abwahl oder Wiederwahl im Rahmen der Repräsentation, ist nicht möglich, weil die Abgeordneten, deren Partei und/oder Fraktion im Europäischen Parlament kein Programm haben, an dem sie sich messen lassen können sowie so gut wie immer nur über Vorgänge beraten und abstimmen, die von der EK vorgegeben werden und das Abstimmverhalten sehr fallbezogen und oft nicht vorhersehbar ist106. Die Wahlfunktion beschränkt sich auf die Berufung der Europäischen Kommission und eine Beteiligung am Richterwahlausschuss (Art. 255 AEUV) sowie die Wahl des Bürgerbeauftragten (Art. 228 AEUV). Der zweite Mangel besteht in der eingeschränkten Gesetzgebungsfunktion. Das neu eingeführte ordentliche Gesetzgebungsverfahren (Art. 14 und 16 EUV, Art. 294–297 AEUV) hat die Kompetenzen des EP zwar erweitert, aber dennoch werden die Gesetz- und Rechtsetzungsverfahren der EU von den Räten beherrscht. Neben den tatsächlichen Beteiligungen des EP (siehe Fn 72) gibt es Auswertungen der Beteiligungsmöglichkeiten des EP107. Anhand der Bestimmungen in EUV und AEUV wurde eine neue Untersuchung der Entscheidungsarten und 104 Als Beispiel siehe http://www.wahlrecht.de/ausland/europa.htm zu entnehmen 105 Art. 14 EUV: „Die Bürgerinnen und Bürger sind im Europäischen Parlament degressiv proportional […] vertreten. […] Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl für eine Amtszeit von fünf Jahren gewählt.“ Das Wort „gleich“ wurde einfach weggelassen. 106 Es gibt Ineressengruppen, die Abstimmverhalten im EP dokumentieren. Beispiel: Netzpolitik.org hat das Abstimmverhalten der deutschen EU-Abgeordneten über eine Verordnung zur Netzneutralität analysiert. https://netzpolitik. org/2015/netzneutralitaet-das-abstimmungsverhalten-der-deutschen-eu-abgeordneten/. 107 „Die Zahl der künftig verbleibenden 112 ‚Nichtbeteiligungen‘ des Parlaments – Entscheidungen des Rats, die ohne Beteiligung des EP beschlossen werden […] der LV hat aber gerade in diesem Segment eine signifikante Trendwende eingeleitet“ (Maurer 2009: 42). „Der VvL hat 35 weitere Entscheidungsfälle dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zugeordnet, so dass jetzt 80 von 256 im 83 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt Entscheidungsmöglichkeiten vorgenommen.108 Danach gibt es 64 Entscheidungsarten109 (zum Beispiel: der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Europäischen Kommission nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses), die sich in 358 Entscheidungsmöglichkeiten aufgliedern. Bei den Entscheidungsarten wird 14 Mal ohne die Räte entschieden, 52 Mal ohne das EP. Bei den Entscheidungsmöglichkeiten sind die Räte 16 Mal, das EP 110  Mal nicht berücksichtigt. Von den 210 Entscheidungen mit Beteiligung des EP beziehen sich 52 nur auf Anhörungen, Unterrichtungen oder Empfehlungen, nur in 158 von 358 Fällen ist also die Zustimmung des EP gefordert. Wie beim Rat spiegeln sich die Möglichkeiten in der Realität des Jahres 2011 nicht wider: Das EP war an 190 der 2.333 Entscheidungen beteiligt, bei denen etwa die Hälfte Haushaltsbeschlüsse waren. Die neuen Kompetenzen haben zu keinen wesentlichen Veränderungen geführt, da die Zahlen für das Jahr 2014 sind nicht wesentlich anders als die aus dem Jahr 2011 oder aus dem Jahr 2008 als Vergleichszahlen waren. Das bedeutet, dass das Timing zwischen der neuen Regelung und dem Erkennen der Veränderungen keine besondere Rolle spielt. Die Forderung der Beteiligung der BürgerInnen an der Gesetzgebung ist deshalb in erster Linie über den Rat durch die nationalen Parlamente möglich. Auf das duale Legitimationssystem (Hofmann 2008: 9; Calliess 2010: 167) wird im Kapitel 4 eingegangen. Eine weitere Stärkung des EP kann jedoch auch nachteilig sein, da die WählerInnen dann auch die Möglichkeit haben sollten, das EP zur Rechenschaft zu ziehen (Hrbek 1995: 179), was beim gegenwärtigen Wahlmodus so gut wie unmöglich erscheint. Außerdem werden die Entscheidungen immer fallbezogen und auf Grund der von der Kommission vorgeschlagenen Rechtsakte getroffen. Programme der Parteien gibt es ebenso wenig wie eine Regierungskoalition oder Opposition. Durch „das Fehlen einer institutionellen Opposition mit Alternativangeboten“ (Schmidt 2008: 404) mangelt es an Transparenz und der Zuordnenbarkeit politischer Entscheidungen. Vertrag festgelegte Entscheidungsvorgaben mit Beteiligung des EP entschieden werden“ (Hofmann 2008: 12). 108 Einzelheiten sind unter www.bollmohr.de veröffentlicht. 109 Die hohe Zahl der Entscheidungsarten und -möglichkeiten liegt daran, dass die Entscheidungen Policy-orientiert sind. 84 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon Der dritte Mangel bezieht sich auf die Forumsfunktion (Marschall 2005: 102), von anderen Autoren auch als Teil der Repräsentationsfunktion bezeichnet (Zürn 1998: 249; Kaufmann 1997: 246 ff). Da es keine europäischen Parteien und keine europäische Öffentlichkeit110 gibt, fehlt auch ein „Kommunikationsraum der politischen Meinungsbildung“ (Wiesner 2007: 41). Ein Kontakt zwischen Wählern und Gewählten findet auf Grund der großen Entfernung, der mangelnden Zuordnung – es gibt in den meisten Mitgliedstaaten nur einen Wahlkreis – und des Verhältniswahlrechts111 sehr selten und dann meistens auf nationaler Ebene statt. Dies wird noch durch Sprachprobleme und schwach entwickelte europäische Medien verstärkt, so dass eine europäische Öffentlichkeit nur schwer herstellbar ist. Der erste ernsthafte, nicht sehr geglückte Versuch europäischer Öffentlichkeitsarbeit wurde von den inoffiziellen Kandidaten zum Präsidenten der Europäischen Kommission während des Wahlkampfs 2014 unternommen. Dabei entstand der fälschliche Eindruck, die Kandidaten stünden direkt zur Wahl.112 110 Die fehlende europäische Öffentlichkeit (Merkel 1999: 36) hat zur Folge, dass das EP nicht die erwünschte Bedeutung hat. Habermas (2007) schreibt: „Gewiss, die Kompetenzen des EU-Parlamentes sollen erweitert werden; aber die Bürger haben ähnliche Kompetenzzuwächse auch in der Vergangenheit nicht wahrgenommen. Solange sich nicht im Rahmen der nationalen Öffentlichkeiten das übliche Spektrum der Meinungsbildung um einschlägige Themen erweitert und solange sich die nationalen Öffentlichkeiten bei europäischen Themen nicht füreinander öffnen, können die Bürger von einer formal gestärkten Stellung des Parlaments selber keinen Gebrauch machen.“ Und Kohler-Koch (2010: 244) meint: „Partizipation ist […] nicht das architektonische Prinzip der EU. Die Nennung des Grundsatzes der partizipativen Demokratie neben dem Grundsatz der repräsentativen Demokratie […] suggerierte eine Gleichwertigkeit, der die Verfassungsnorm und die Verfassungswirklichkeit der EU nicht entsprechen.“ 111 Das EP hat sich nach wie vor nicht auf ein europäisches Wahlrecht einigen können. Daher hat der Rat dazu einen Beschluss gefasst (Beschluss des Rates 2002/772/EG), in dem am 25.06.2002 u. a. festgelegt wurde, dass nach dem Verhältniswahlsystem gewählt wird und Vorzugsstimmen zugelassen werden. So wird seit der Wahl 2004 verfahren. Eine 5 %-Klausel ist zugelassen, diese gilt auf Grund eines BVerfG-Urteils nicht für Deutschland. Die meisten Länder, so auch Deutschland, haben nur einen Wahlkreis. Vgl. http://www.europarl.europa.eu/ atyourservice/de/displayFtu.html?ftuId=FTU_1.3.4.html. 112 Vgl. http://www.cicero.de/weltbuehne/europawahl-die-farce-mit-den-spitzen kandidaten/57356; http://www.zeit.de/politik/deutschland/2014-05/europwahleu-kommission-machtkampf-habermas. 85 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt Die Kontrollfunktion durch das EP wird wahrgenommen und entspricht den vertraglichen Möglichkeiten. Seit dem Vertrag von Maastricht 1992 besteht das Instrument des Misstrauensantrags gegen die Kommission und damit die einschneidendste Einflussnahme durch das EP (Art. 17 EUV i. V. m. Art. 234 AEUV). Bisher sind neun Versuche113 unternommen worden, der letzte am 27.11.2014.114 Infolge fehlender Mehrheiten oder des Rücktritts der Kommission Santer 1999 wurde keiner von ihnen wirksam. Insgesamt ist festzustellen, dass dem EP als dem einzigen direkt gewählten Organ der EU bezüglich der Legitimation eine besondere Bedeutung zukommt. Das EP schöpft dabei die vertraglich zugesicherten Möglichkeiten aus, dennoch gibt es die aufgezeigten Legitimationsmängel, die auch dazu beitragen, dass sich die BürgerInnen nicht „auf Unionsebene im Europäischen Parlament vertreten“ (Art. 10 EUV) fühlen (Meyer 2010: 63). Das Bundesverfassungsgericht hat ebenfalls in seinem Urteil zum Vertrag von Lissabon festgestellt, dass die UnionsbürgerInnen durch das Europäische Parlament nicht repräsentiert werden.115 3.2.1.4 Die Möglichkeiten der nationalen Parlamente In der Erklärung von Laeken wurden im Rahmen der Überlegungen zur demokratischen Legitimation der EU auch die nationalen Parlamente erwähnt, das Ergebnis war dann die erstmalige Einbeziehung der 113 Siehe dazu http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/de/displayFtu.html? ftuId=FTU_1.3.2.html. In der Mitteilung vom Oktober 2015 wurden acht Anträge vermerkt, der letzte 2005. Offensichtlich ist der Antrag 2014 übersehen worden, daher die Zahl 9. 114 Siehe dazu http://www.europarl.europa.eu/news/de/news-room/20141121IPR7 9864/Misstrauensantrag-gegen-EU-Kommission-mit-gro %C3 %9Fer-Mehr heit-abgewiesen. 115 „Das Europäische Parlament ist auch nach der Neuformulierung in Art.  14 Abs. 2 EUV-Lissabon und entgegen dem Anspruch, den Art. 10 Abs. 1 EUV- Lissabon nach seinem Wortlaut zu erheben scheint, kein Repräsentationsorgan eines souveränen europäischen Volkes. Dies spiegelt sich darin, dass es als Vertretung der Völker in den jeweils zugewiesenen nationalen Kontingenten von Abgeordneten nicht als Vertretung der Unionsbürger als ununterschiedene Einheit nach dem Prinzip der Wahlgleichheit angelegt ist“ (BVerfG 2009: RN 280). 86 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon nationalen Parlamente in das Primärrecht (Art.  12 EUV, Protokolle  1 und 2). Das Bundesverfassungsgericht sieht andererseits die Rolle des Bundestages in seinem Urteil zum VvL in erster Linie auf Deutschland bezogen und bestimmt, dass „der das Volk repräsentierende Deutsche Bundestag und die von ihm getragene Bundesregierung einen gestaltenden Einfluss auf die politische Entwicklung in Deutschland behalten“ (BVerfG 2009: RN 246) muss. Das bedeutet, dass der Bundestag neben der Verantwortung auf europäischer Ebene in Form der Prüfung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit auf nationaler Ebene die Bundesregierung in deren europäischer Funktion in den Räten kontrollieren, beeinflussen und überwachen soll. Dabei ist zusätzlich eine Abstimmung mit dem EP erforderlich, um dort tätig zu werden, wo das EP weniger Einfluss hat, und umgekehrt (Calliess 2010: 167). Das geschieht im Rahmen der COSAC116, auf der Plattform IPEX117 und auf den von der EK angebotenen Internetseiten118. Die im VvL manifestierten neuen Rechte der nationalen Parlamente haben große Hoffnungen geweckt, zur Verringerung des Demokratiedefizits beizutragen. Grande stellt vor dem VvL fest: „Die Gestaltungskompetenz der nationalen Parlamente ist dadurch [dass sie nationales Recht an europäische Vorgaben anpassen] erheblich eingeschränkt, der nationale Parlamentarismus läuft Gefahr, zu einem ‚Vollzugs-Parlamentarismus‘ zu degenerieren […]“ (Grande 1996: 343). Philipp Dann meinte, die nationalen Parlamente seien „in der Sekundärrechtssetzung […] tatsächlich kaum wahrzunehmende Akteure“ (Dann 2004: 189). „Die Legitimation durch nationale Parlamente steht unter dem Vorbehalt exekutivföderaler Strukturen“ (ebd.: 163). Er bezweifelte, dass dieses Dilemma beseitigt werden könne: „Effektive nationalparlamentari- 116 www.cosac.eu/en/ Die „Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und Europa angelegenheiten der Parlamente der Europäischen Union“ gibt es seit 1989. Jedes Land und das EP entsendet je 6 ParlamentarierInnen. Länder, mit denen Beitrittsverhandlungen geführt werden entsenden 3. Die COSAC tagt zwei Mal im Jahr in dem Mitgliedstaat, das die Ratspräsidentschaft innehat. 117 www.ipex.eu/IPEXL-WEB/home/home.do IPEX existiert seit 2006 und ist eine Plattform für den Informationsaustausch unter den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten und der Kandidatenländer, der Europäischen Union sowie zwischen den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament in Bezug auf EU-Themen. Inzwischen veröffentlicht die EK Mitteilungen sowie Grün- und Weißbücher auch auf der Plattform. 118 http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/in dex_de.htm. 87 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt sche Kontrolle […] steht vor immensen rechtlichen und institutionellen Hürden […]. Selbst Reform und Stärkung der nationalen Parlamente würde daher nur bewirken, die Effizienz der Systeme zu schwächen“ (ebd.: 273). Ebenfalls vor dem VvL sieht Jachtenfuchs Gründe dafür, die „mitgliedstaatlichen Parlamente stärker in den europapolitischen Entscheidungsprozess einzubeziehen“ (Jachtenfuchs 2001: 82). Er argumentiert mit dem mangelhaften, europäischen Parteiensystem und Zweifeln an der Legitimation des EP. Janowski erkennt demgegenüber eine Überforderung der nationalen Parlamente, „da bereits die europapolitische Kontrolle der eigenen Regierung eine große Herausforderung darzustellen scheint“ (Janowski 2005: 231). Die neuen Rechte der nationalen Parlamente im VvL werden im Allgemeinen positiv bewertet. Marcus Höreth, der noch 2002 von einer „geborgten“ Legitimation durch die nationalen Parlamente spricht (2002: 18), sagt über die Regelung im VvL: „Eine der wichtigsten institutionellen Innovationen des Vertrags von Lissabon stellt die neue Rolle dar, die dieser für die nationalen Parlamente vorsieht. Gerade das bereits erwähnte ‚Frühwarnsystem‘ zur Subsidiaritätskontrolle wertet die nationalen Parlamente in einer Weise auf, die das gesamte institutionelle Arrangements der EU einem Drei-Kammern-System annähert“ (Höreth 2010: 197). Und weiter: „Für das Europäische Parlament bedeutet dies, dass es sich seine vornehmste parlamentarische Aufgabe – die Kontrolle der Kommission als ‚europäische Regierung‘ – nunmehr mit den nationalen Parlamenten teilt“ (ebd.: 198). Auch andere Autoren sehen positive Aspekte: „But the main novelty of the Lisbon Treaty is the ‘early warning system’, with the national legislatures assigned the right to monitor whether initiatives for EU decisions comply with the principles of subsidiarity“ (Raunio 2009: 318). „In Deutschland hat die Stärkung der parlamentarischen Befugnisse in der Europapolitik nicht zu einer Konfrontation zwischen Parlament und Exekutive, sondern vielmehr zu einer verstärkten Kooperation geführt“ (Töller 2009: 105). Dem Positiven werden allerdings auch immer wieder kritische Anmerkungen entgegnet. Diese beziehen sich in erster Linie auf die Kompliziertheit der Beteiligungsverfahren119 und auf die Frage, ob die na- 119 „Die Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips ist jetzt institutionalisiert, dabei spielen die nationalen Parlamente eine wichtige Rolle – auch wenn die Waffe der Subsidiaritätsprüfung ein wenig kompliziert konstruiert und etwas stumpf ist, 88 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon tionalen Parlamente von den „durch nationales (Verfassung-)Recht zugestandenen Handlungsoptionen Gebrauch machen und teilweise mit der Bearbeitung der Flut an zugesendeten EU-Dokumenten überlastet sind“ (Mellein 2007: 64). Die folgenden Zitate geben Zweifel wieder, dass die NP die ihnen zugestandenen Möglichkeiten auch realisieren können. So wird etwa die Forderung einer Europäisierung der NP erhoben: „Die neuen Kompetenzen der nationalen Parlamente verlangen auch nach mehr Parlamentariern, die sich für europäische Materien interessieren und mit ihrem Wissen und ihrer Erfahrung der Qualität und Quantität exekutiven europapolitischen Sachverstands standhalten können. Alle nationalen Parlamentarier müssen insofern ihren Horizont erweitern und europäische Politik stets im Blick haben“ (Chardon 2008: 134). Wenn die neuen Rechte wirksam werden sollen, müssen sie auch genutzt werden. Zwar bietet sich hier ein großes Potenzial: „Eine Stärkung der demokratischen Legitimation erfolgt zunächst durch einen Zuwachs an Kompetenz für das europäische Parlament. Ferner wertet der Lissabonner Reformvertrag den Einfluss der nationalen Parlamente bei der unionalen Gesetzgebung spürbar auf, da die Parlamente ihre Position nicht mehr nur über ihre jeweiligen Regierungen im Rat geltend machen können, sondern über eine Reihe von eigenen Rechten verfügen, durch welche ihre Rolle auf Ebene der EU deutlich gestärkt wird. Auch wenn sich in der Praxis erst noch zeigen muss, inwiefern die mitgliedstaatlichen Parlamente von den ihnen zur Verfügung stehenden Rechten (insbesondere der neuen Subsidiaritätsrüge und -klage) Gebrauch machen werden, stellt bereits die bloße Möglichkeit einer Inanspruchnahme der neuen Rechte einen Fortschritt für die nationalen Parlamente als zweiten Legitimationsstrang der Europäischen Union dar. Den nationalen Parlamenten kommt somit durch die ihnen vom Vertrag von Lissabon zugewiesene doppelte Kontrollfunktion eine bisher nicht gekannte Rolle in der Europäischen Union zu“ (Calliess 2010: 218). Jedoch bleibt zu hoffen, dass diese Chancen auch genutzt werden, wovon nicht ohne weiteres ausgegangen werden kann: sofern die nationalen Parlamente nicht an deren Schärfung arbeiten“ (Chardon 2008: 121). 89 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt „Infolge des Lissabonner Vertrages und den hierin festgehaltenen Regeln über Rollen und Funktionen des EP und der nationalen Parlamente wird in den kommenden Jahren zu prüfen sein, ob und gegebenenfalls in welchem Politikbereichen die nationalen und europäischen Entscheidungsträger der Mitgliedstaaten weiterhin unbehelligt von parlamentarischer Kontrolle und Mitwirkung agieren oder ob, und wenn ja in welcher Form den beiden parlamentarischen Ebenen Handlungsräume geöffnet werden, die Chancen für eine substantielle Reduzierung des Demokratiedefizits beinhalten“ (Maurer 2009: 26). Tapio Raunio bringt die erforderliche eigenständige Rolle der nationalen Parlamente auf den Punkt: „In terms of future research, we need more studies on whether and how national parliaments perform other than government-related functions in EU affairs“ (Raunio 2011: 319). In den deutschen Begleitgesetzen zum VvL sind die Einflussmöglichkeiten des Bundestages aufgezeigt. Im „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG)“ wird festgelegt, welche Dokumente dem Bundestag von der Bundesregierung vorzulegen sind, damit der Bundestag zur Willensbildung sowie auf die Vorbereitung und den Verlauf von Beratungen innerhalb der Organe der EU Einfluss nehmen kann. Die Vorlage erfolgt mit einer inhaltlich vorgeschriebenen Zuleitung und zwei Wochen später durch einen Berichtsbogen, in dem die Bundesregierung auch eine Stellungnahme zur Subsidiarität und zur Verhältnismäßigkeit abgibt. In § 8 des Gesetzes ist geregelt, dass die Bundesregierung Stellungnahmen des Bundestages bei den Verhandlungen auf EU-Ebene berücksichtigen muss. Außerdem ist das Verhalten der Bundesregierung bei einem Parlamentsvorbehalt geregelt. §  3  (5) räumt der Bundesregierung ein, auf einzelne Unterrichtungen verzichten zu können. Das wirkt etwas unverständlich, da der Bundestag gemäß VvL die gleichen Dokumente auch von der EU direkt erhält. Das zweite Gesetz lautet „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EU- ZBLG)“ und gleicht im Bereich der Informationspflicht und den Mitwirkungsmöglichkeiten dem EUZBBG, allerdings bezogen auf Angelegenheiten der Bundesländer. Es gibt einige Besonderheiten. So können Vertreter der Länder an den Beratungen bei Einrichtungen der EU zusätzlich teilnehmen, wenn Angelegenheiten der Länder betroffen sind 90 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon (§  6 EUZBLG). Die Stellungnahme der Länder ist maßgeblich zu berücksichtigen, wenn deren Gesetzgebung betroffen ist (§ 5 EUZBLG). Das kann so weit gehen, dass die Verhandlungsführung im Rat von einem Länderminister wahrgenommen wird (ebd.). Schließlich können die Länder ständige Vertretungen bei der EU unterhalten. Unterrichtet der Bund den Bundestag und die deutschen Mitglieder des EP in Angelegenheiten, in denen die Länder die Verhandlungsführung haben, so geschieht dies in Absprache mit dem Bundesrat. Das dritte Begleitgesetz ist das „Gesetz über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union (Integrationsverantwortungsgesetz – IntVG)“. Es legt die Rechte des Bundestages und des Bundesrates fest, um das Abstimmungsverhalten des deutschen Vertreters in den Räten beeinflussen zu können. Außerdem werden die Verfahren bei Subsidiaritätsrügen und -klagen beschrieben. So ist die Bundesregierung verpflichtet, Subsidiaritätsklagen unverzüglich dem Europäischen Gerichtshof zu übermitteln, wenn die parlamentarischen Voraussetzungen gegeben sind. Die Parlamente haben kein Klagerecht, sondern nur die Mitgliedstaaten (z. B. Art. 263 AEUV). Die besonderen Rechte von Bundestag und Bundesrat gemäß IntVG sind in der folgenden Abbildung aufgeführt. Es handelt sich um eine Umsetzung der Verträge, wenn in den entsprechenden Artikeln von EUV und AEUV vermerkt ist, dass nach nationalen Vorschriften die Mitgliedstaaten zu beteiligen sind.120 120 So z. B. in Art. 223 AEUV: „Diese Bestimmungen treten nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft.“ 91 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt Abbildung 5: Zustimmung durch Bundestag und Bundesrat entsprechend dem Integrationsverantwortungsgesetz Zuständigkeit Sachverhalt Artikel EUV und AEUV Europ. Rat Rat 1. Vereinfachtes Vertrags- änderungsverfahren Artikel 48 Abs. 6 Unterabs. 2 und 3 AEUV X 2. Beitritt der EU zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten Artikel 218 Abs. 8 Unterabs. 2 Satz 2 AEUV X 3. Bestimmungen System der Eigenmittel der EU Artikel 311 Abs. 3 AEUV X 4. Zuständigkeiten Europäischer Gerichtshof Artikel 262 AEUV X 5. Wahlrecht zum Europäischen Parlament Artikel 223 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV X 6. Rechte und Pflichten der UnionsbürgerInnen Artikel 25 Abs. 2 AEUV X 7. Gemeinsame Verteidigungspolitik Artikel 42 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 2 EUV X 8. Einstimmigkeit im Rat ändern in qual. Mehrheit* (Vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren) Artikel 48 Abs. 7 Unterabs. 1 Satz 1 EUV X 9. Änderung von besonderer Gesetzgebung des Rates in ordentliche Gesetzgebung * Artikel 48 Abs. 7 Unterabs. 2 EUV X 10. Grenzüberschreitendes Familienrecht Artikel 81 Abs. 3 Unterabs. 2 AEUV X 11. Einstimmigkeit im Rat ändern in qual. Mehrheit* (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) Artikel 31 Abs. 3 EUV X 12. Einstimmigkeit im Rat ändern in qual. Mehrheit* (Mehrjähriger Finanzrahmen) Artikel 312 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV X 92 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon Zuständigkeit Sachverhalt Artikel EUV und AEUV Europ. Rat Rat 13. Änderung von besonderer Gesetzgebung des Rates in ordentliche Gesetzgebung* (Sozialpolitik) Artikel 153 Abs. 2 Unterabs. 4 AEUV X 14. Änderung von besonderer Gesetzgebung des Rates in ordentliche Gesetzgebung* (Umweltpolitik) Artikel 192 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV X 15. Einstimmigkeit im Rat ändern in qual. Mehrheit*, Änderung von besonderer Gesetzgebung des Rates in ordentliche Gesetzgebung* (Verstärkte Zusammenarbeit) Artikel 333 Abs. 1 oder Abs. 2 AEUV X 16. Einstimmige Erweiterung der Sachverhalte (Kriminalbereiche) Artikel 83 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV X 17. Ausdehnung Befugnisse (Europäische Staatsanwaltschaft) Artikel 86 Abs. 4 AEUV X 18. Schließen von Lücken im Vertrag Artikel 352 AEUV X 19. Überweisung an den Europäischen Rat** (Freizügigkeit ArbeitnehmerInnen) Artikels 48 Abs. 2 Satz 1 AEUV X X (Zusammenarbeit in Strafsachen) Artikels 82 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 1 AEUV X X (Strafrechtsordnung) Artikels 83 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 1 AEUV X X 20. Ein nationales Parlament kann innerhalb von 6 Monaten die Änderungen der Mehrheiten und der Gesetzgebungsverfahren ablehnen*** Artikel 48 Abs. 7 Unterabs. 3 EUV X 93 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt Zuständigkeit Sachverhalt Artikel EUV und AEUV Europ. Rat Rat * Passarelle- oder Brückenklausel **Notbremse *** Vetorecht Nationale Parlamente Quelle: eigene Darstellung nach: EUV, AEUV, IntVG, http://eur-lex.europa.eu/ legal-content/DE/TXT/?uri=URISERV:ai0019, http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DE/TXT/?uri=uriserv:ai0016 Es fällt auf, dass der Europäische Rat fast genauso oft betroffen ist wie der Rat. Das bedeutet, dass die Bundesregierung insgesamt für die Europapolitik in die Pflicht genommen wird. In praktischen Fragen sind es in erster Linie die Fachminister bzw. die Vertreter im Rat. Im Europäischen Rat geht es hauptsächlich um Grundsatz- oder Verfahrensfragen (z. B. betreffen vier von zehn Nennungen die Brückenklausel), wie es in EUV (Art. 15) und AEUV (Art. 68, 235 ff) vorgesehen ist. Somit ist festzuhalten, dass der Bundestag und der Bundesrat ausreichende, in Verträgen und Gesetzen festgeschriebene Möglichkeiten haben, die Mitglieder der Räte zu legitimieren sowie die Wahrung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zu überwachen. Legt man die Maßstäbe des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil zum Vertrag von Lissabon (BVerfG 2009: RN 246) zu Grunde, so sind die dort aufgeführten Grundsätze nicht zu erfüllen, da ja, wie bereits ausgeführt, die deutsche Entscheidung in vielen Fällen durchaus überstimmt werden kann. Außerdem gibt es oft Unterschiede zwischen den von den NP zu beurteilenden Vorschlägen der Kommission und den später tatsächlich zu verabschiedenden Vorlagen. Dies ist am Beispiel der Bilanzrichtlinie nachzulesen, Quellen in Fußnote 120. Die Definitionen der betroffenen Unternehmen in Artikel 2 weichen erheblich voneinander ab, so wurde ein Artikel 5 hinzugefügt usw. Zwar wird der Bundestag gemäß Protokoll Nr. 2 von den Änderungen unterrichtet, aber eine Einflussnahme ist zu diesem Zeitpunkt so gut wie unmöglich, und wenn doch interveniert wird, geschieht dies unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Die Richtlinie kann dann nur noch an deutsches Recht angepasst werden, 94 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon was im Fall der Bilanzrichtlinie zur Änderung von 9 Gesetzen führte121. Änderungen der Änderungen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren sind nicht mehr möglich. Verordnungen und Beschlüsse erreichen die NP gar nicht mehr. In Kapitel 4 wird überprüft, inwieweit der Deutsche Bundestag seine Möglichkeiten wahrnimmt. 3.2.1.5 Zusammenfassung Das Legitimationsdefizit, also die mangelhafte Zustimmung der BürgerInnen in die ausgeübte Herrschaft durch die EU, ist in erster Linie in der zu geringen Transparenz der Entscheidungen zu sehen. In den meisten Fällen ist gar nicht öffentlich bekannt, wer welche Rechtsakte erlassen hat. Einige Institutionen wurden auf ihre Legitimation hin überprüft. Bei der Europäische Kommission zeigen sich Mängel in der Wahl – die Mitglieder werden von ihren Ländern entsandt und nur insgesamt vom EP bestätigt -, bei der Kontrollierbarkeit – eine Abwahl ist nur sehr schwer möglich – und bei den umfassend eingeräumten Zuständigkeiten. Das ist zwar alles vertraglich so bestimmt, aber der Legitimationsglaube in die wichtigste Institution der EU ist gering (siehe Abbildung 4). 121 Beispielsweise wurde die Änderung der Bilanzrichtlinien Vorschlag KOM(2011) 684 vom 25.10.2011 bis zum 23.03.2012 in den Ausschüssen des Deutschen Bundestages behandelt (Frist Subsidiaritätsrüge 11.01.2012). Nach Änderungen im Rat und EP sowie Stellungnahmen durch den AdR und den Wi/SozA wurde die Richtlinie 2013/34/EU nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren am 26.06.2013 verkündet. Die Umsetzung in nationales Recht hatte bis 20.07.2015 zu erfolgen. Es folgten der Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 20.02.2015, die Ausschussarbeit bis 22.04.2015, im Bundestag die 2. und 3. Lesung am 18.06.2015, die Zustimmung des Bundesrats und das Inkrafttreten am 17.07.2015. Zwischen dem Vorschlag (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?qi d=1446462137592&uri=CELEX:52011PC0684R %2802 %29) und der Richtlinie (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?qid=1446462285198&ur i=CELEX:32013L0034) sind deutliche Unterschiede erkennbar. Die deutsche Umsetzung besteht aus zum größten Teil unverständlichen Änderungen von neun Gesetzen, veröffentlicht im Bundesgesetzblatt Nr. 30 vom 22.07.2015. Seit den ersten Konsultationen durch die EK im Jahr 2010 und der nationalen Umsetzung einer Änderung von Richtlinien sind 5 Jahre vergangen. 95 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt Die Räte sind auf der EU-Ebene gar nicht legitimiert, sondern sie bringen praktisch ihre nationale Legitimation mit ein. Das ist für den Rat ganz besonders problematisch, weil dieser das wichtigste Legislativorgan der EU ist. Der Rat wird zwar von den nationalen Parlamenten beeinflusst- im Falle des Deutschen Bundestages gestützt auf das Grundgesetz und die Begleitgesetze -, aber da die qualitative Mehrheit im Rat auch Abstimmungsniederlagen für einzelne Länder nach sich ziehen kann, sind die Möglichkeiten der Parlamente begrenzt. Das Europäische Parlament weist drei wesentliche Legitimationsmängel auf, und zwar den Wahlmodus, die immer noch zu geringe Beteiligung an der Gesetzgebung mit unter 10 % aller Rechtsakte sowie die zu gering genutzte Forumsfunktion. Obwohl das EP das einzige direkt gewähltes Organ der EU ist, vertritt es nach Meinung des BVerfG nicht die BürgerInnen der EU (Fn 115). Die nationalen Parlamente haben schon frühzeitig versucht, eine gemeinsame Linie gegenüber der EU zu finden. Eine Plattform dafür wurde im Rahmen der COSAC und des IPEX geschaffen, die mit Europaangelegenheiten betraute Ausschüsse der nationalen Parlamente zusammenbrachte, die Wirkung war bislang aber begrenzt. Für die nationalen Parlamenten sind die hohen Quoren problematisch, um Einfluss bei Subsidiaritätsproblemen oder mangelnder Verhältnismäßigkeit zu erreichen. Außerdem erscheint es schwierig, Vorgänge über Planungen zu steuern, die zum Teil Jahre später an den Parlamenten vorbei in Kraft treten oder in Form der Richtlinie erneut zur Diskussion stehen. und die Exekutive. Auf das Problem der Überstimmung in den Räten ist bereits eingegangen worden, und die Vetoregelungen für die Mitgliedstaaten sind sehr speziell und auf Sachgebiete mit unterschiedlichen Möglichkeiten verteilt. Schließlich müssten in den traditionellen repräsentativen Demokratien die die Regierung tragenden Parteien die eigene Regierung demontieren, falls die Mitglieder in den Räten die Stellungnahmen nicht durchsetzen können. Das EP wiederum zeigt in zwei Bereichen Legitimationsdefizite, zum einen hinsichtlich der Wahl seiner Abgeordneten und zum anderen, was seine zu geringe Beteiligung an den Entscheidungsprozessen der EU betrifft. Bei beiden Parlamenten – dem EP und den nationalen Parlamenten – stellt sich die Frage, ob und wie sich diese Mängel auf die Ergebnisse ihrer Arbeit übertragen. Ist die Europäische Kommission durch die Wahl durch das EP nicht legitimiert bzw. sind dadurch erheblich Legitimationsmängel feststellbar? Nach den vorangehenden Ausführungen dürf- 96 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon te dies kaum zweifelhaft sein. Aber während es sich beim EP um Konstruktionsfehler handelt, die nicht oder nur wenig vom EP zu vertreten sind, verhält es sich bei Bundestag und Bundesrat etwas anders. Die Subsidiaritätskontrolle ist sicherlich dem System geschuldet, nicht aber der Einfluss auf die Räte. Möglichkeiten sind vorhanden – in Kapitel 4 werden wir sehen, ob und wie diese genutzt werden. Die Europäische Kommission und die Räte können selbst nur wenig zu ihrer Legitimation beitragen – dazu müssten die Verträge geändert werden, indem z. B. der Präsident der Europäischen Kommission direkt gewählt würde. Der Legitimationsglaube würde aber schon gestärkt, wenn sich die nationalen Regierungen an die Verträge und Beschlüsse halten würden. Auf Beispiele von Fehlverhalten wurde bereits in der Einleitung hingewiesen. Die nationalen Parlamente können das Legitimationsdefizit der Räte minimieren, wenn sie auf nationaler und EU-Ebene ihre Möglichkeiten nutzen. Zusammenfassend kann daher festgestellt werden, dass Legitimationsdefizite vorhanden sind, sowohl direkte als auch indirekte. Daher kann geschlossen werden, dass ein Demokratiedefizit der EU besteht, da die demokratische Legitimation eine wichtige Voraussetzung für die repräsentative Demokratie ist. 3.2.2 Das Repräsentationsdefizit Edgar Grande (1996: 349 ff) sieht wesentliche Bedingungen politischer Repräsentation im Rahmen der EU als nicht gegeben.122 Die fehlenden intermediären Strukturen verhindern es, die „Wünsche und Interessen der Repräsentierten zu ermitteln, zu aggregieren und in den politischen Entscheidungsprozess hinein zu vermitteln. […] Das zweite Problem des Repräsentationsprinzips auf europäischer Ebene ist eine strukturelle Verantwortlichkeits- und Kontrolllücke im europäischen Politikprozeß.“ Anders formuliert: Wie sollen die Wünsche und Vorstellungen der BürgerInnen ermittelt werden, wenn deren Abgeordnete in einer wichtigen Fraktion des EP gar nicht vertreten sind und die nur indirek- 122 „Der entscheidende Schwachpunkt der bisherigen Vorschläge zur Verbesserung der demokratischen Legitimation europäischer Politik ist das Repräsentationsprinzip“ (Grande 1996: 349). 97 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt ten über Interessengruppen Kontakt zur Europäischen Kommission als dem wichtigsten Initiativorgan der EU haben? Ein weiteres grundsätzliches Problem sieht Kaufmann (1997: 254) in der Annahme, dass das Europäische Parlament sowohl die Mitgliedstaaten als auch die BürgerInnen vertritt. Er sieht im EP „eine Versammlung von Vertretern gleichberechtigter Staaten“ und erkennt hierin einen Repräsentationsmangel hinsichtlich der BürgerInnen, da er „mitgliedstaatliche Strukturen und das Prinzip egalitärer parlamentarischdemokrati scher Repräsentation innerhalb ein- und desselben Organs“ ausschließt. Demokratie wird als Selbstherrschaft in freier Selbstbestimmung (Kluth 1995: 31) verstanden. Das ist in einem bevölkerungsstarken Staatenverbund wie der EU nur über Repräsentanten möglich. Repräsentation im demokratietheoretischen Sinn bezieht sich auf drei Sachverhalte. Erstens geht es um die allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime Wahl einschließlich der Kandidatenauswahl und der Definition der zu vertretenden Interessen (Input). Zweitens bedarf es für die „Rückkopplung politischer Entscheidung an die Interessen und Bedürfnisse der Entscheidungsbetroffenen“ (Huget 2007: 118) (Output) „intermediärer Vermittlungsstrukturen“ (Höreth 1999: 59). Und drittens müssen die Entscheidungen der Repräsentanten transparent und zurechenbar sein (Abels 2010: 256), um beurteilen zu können, dass die Interessen der Betroffenen gewahrt wurden (Throughput). Alle drei Grundsätze sind im Falle der EU defizitär. Ein wesentliches Repräsentationsdefizit bezieht sich auf die ungleiche Wahl des EP. Es wird hervorgerufen durch die im Primärrecht verankerte degressive Proportionalität (Art. 14 EUV). Bei einer proportional zur Bevölkerung vorgenommenen Aufteilung der 751 Sitze im EP würden Deutschland, bezogen auf 28  Mitgliedstaaten und 505  Mio. Einwohner, 122  Abgeordnete im EP zugeordnet anstatt 96. Aber auch die anderen bevölkerungsstarken Mitgliedstaaten sind unterrepräsentiert.123 Die sechs bevölkerungsreichsten Mitgliedstaaten hätten dann 70  % der 751 Sitze im EP. Aber auch nach gültiger degressiver Proportionalität hätten sie mit 421 Abgeordneten die absolute Mehrheit. Da aber nicht länderweise abgestimmt wird, sind diese Überlegungen nicht von großer Bedeutung. Obwohl es keine europäischen Parteien gibt, schließen sich im EP die 123 Frankreich 97/74, Großbritannien 94/73, Italien 88/73, Spanien 70/54, Polen 57/51. 98 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon Abgeordneten bestimmter Parteien zu Koalitionen zusammen. Empirische Untersuchungen zeigen, dass eine Rechts-links-Orientierung im EP die wichtigste Dimension bei Abstimmungen ist.124 Zur Ungleichheit der Wählerstimmen kommen noch Probleme hinsichtlich des Wahlrechts hinzu, da dies immer noch mitgliedstaatlich organisiert ist (Fn 53) und große Unterschiede aufweist. Mit der doppelten Mehrheit im Rat zur Erlangung einer qualifizierten Mehrheit scheint ein guter Kompromiss bezüglich der Gleichheit gefunden worden zu sein, da sowohl die Anzahl der Mitgliedstaaten als auch die Bevölkerungszahlen zu berücksichtigen sind.125 Eine ähnliche Lösung für das EP wurde noch nicht gefunden. Sie wäre aber erforderlich, da nur „institutionelle Reformen zur Stärkung der repräsentativen Demokratie“ (Kohler-Koch 2010: 24) beitragen können. Das Ziel muss sein, „der schwindenden Akzeptanz der EU, der Bürgerferne europäischer Politik und der Verletzung demokratischer Standards Einhalt“ (ebd.) zu gebieten. Ein weiterer Gesichtspunkt spielt eine Rolle, denn: „Demokratische Repräsentation wird aber nicht nur durch Vertretung von Interessen gewährleistet, sondern auch und vor allem durch Kommunikations- und Kontrollbeziehungen zwischen Repräsentanten und Repräsentierten. Voraussetzung hierfür sind Transparenz und Öffentlichkeit“ (Huget 2007: 118). Die Voraussetzungen dafür sind durchaus gegeben. So besteht im Internet die Möglichkeit, sich über Planungen und Rechtsetzungsverfahren beim Amt für Veröffentlichungen zu informieren.126 Auch das Europäische Parlament ist im Internet sehr gut vertreten,127 bis hin zu Video-Aufzeigung von Plenar- und Ausschusssitzungen sowie von Abstimmungen. Auch die anderen Organe sind sehr gut organisiert, was Information über ihre Aktivitäten betrifft. Zudem werden Di- 124 „Our research shows that the European Parliament cannot be understood as a unitary actor engaged in strategic games with the Commission and the Council. It shows how and why cohesion of the European parties has changed over time. It shows that left-right politics is the main dimension of contestation in the European Parliament“ (Hix 2007: 10). 125 Die sechs bevölkerungsstärksten Mitgliedstaaten erreichen zwar 70  % der 505 Mio. Einwohner bei geforderten 65  %, aber nicht die ggf. erforderlichen 72  % und nicht die geforderten 55  % der Mitgliedstaaten, denn Letzteres wären 16. 126 http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=de. 127 http://www.europarl.europa.eu/portal/de. 99 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt rektanfragen zügig beantwortet. Um sich in diesem Informationsangebot zurechtzufinden, muss man jedoch ziemlich genau wissen, was man sucht. Dazu sind meistens aufwendige Recherchen notwendig. Das eigentliche Problem der Transparenz beginnt dann, wenn die Vorlagen der EU an Bundestag und Bundesrat übergehen, da die Dokumente nun eigene Drucksachennummern erhalten. Spätestens beim Übergang in deutsches Recht lässt sich oft nicht mehr erkennen, dass die EU der Ursprung der Regelung war.128 Das gilt besonders bei Verordnungen und Beschlüssen der EU, die nicht mehr parlamentarisch bearbeitet werden. Bei den BürgerInnen entsteht der Eindruck, dass es sich um rein nationale Vorgänge handelt. Auf diesen Sachverhalt wird Kapitel 4 noch näher eingehen. So wie es zwei Legitimationsstränge gibt, so existieren für die EU auch zwei Repräsentationsstrukturen, die nicht voneinander zu trennen sind. Die Probleme hinsichtlich der Mitwirkungsmöglichkeiten sind die gleichen wie beim Legitimationsdefizit, da die BürgerInnen vom EP nicht in allen Belangen repräsentiert werden und die nationalen Parlamente sich nur indirekt über die Ratsmitglieder auswirken können. Es entsteht somit der Eindruck, dass „öffentliche Herrschaft ausgeübt wird, die nicht den Maßstäben demokratischen Regierens entspricht“ (Maurer 2003: 25). Im VvL wurden „Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze“ (Titel II EUV) neu eingeführt, wodurch unter anderem auch die Repräsentationsmängel reduziert werden sollten. Im Art. 10 EUV heißt es: „Politische Parteien auf europäischer Ebene tragen zur Herausbildung eines europäischen politischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der Bürgerinnen und Bürger der Union bei.“ Angesichts der Tatsache, dass es keine europäischen Parteien gibt und zahlreiche Abgeordneten des EP EU-kritisch oder gegen 128 Sämtliche EU-Dokumente werden in einer Drucksache als Unterrichtung gemäß §  93 der Geschäftsordnung allen Abgeordneten zur Verfügung gestellt. Aus der Drucksache geht hervor, welcher Ausschuss mit welchem Dokument befasst ist und welche Dokumente nicht an Ausschüsse überwiesen werden. Siehe http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/080/1708082.pdf. Seit 2013 stehen alle Informationen über die EU und die EU-Dokumente im Datenbanksystem EuDoX zur Verfügung; siehe https://www.bundestag.de/dokumente/ textarchiv/2013/47765815_kw47_ua_europa/214002. Bei besonders wichtigen Richtlinien besteht dieser Einwand nicht. So steht im Umsetzungsgesetz der Bilanzrichtlinie 2013/34/EU (im Bundestag als Vorschlag im Jahr 2011 als KOM(2011) 684) die Bezeichnung sogar im Titel des Gesetzes (Bundesgesetzblatt 2015, Teil I Nr. 30 vom 22.07.2015). 100 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon die weitere Integration sind,129 ist unklar, wie dieser Anspruch realisiert werden kann. In Art. 11 (1) bis (3) EUV werden repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft umfangreiche Einflussnahmemöglichkeiten eingeräumt. Dies ist ein konsequenter Schritt, denn wie sollte die Kommission sonst Informationen aus allen Mitgliedsländern in angemessener Zeit zum gleichen Sachverhalt erhalten. Zwar ist die Gefahr der Parteilichkeit der Verbände gegeben, hinzu kommt jedoch noch die Komitologie, „das verflochtene Netzwerk von nationalen und europäischen Bürokratien“ (Merkel 1999: 35) Es bleibt abzuwarten, ob ein Repräsentationsregime entsteht, das mehr als nur ein Lippenbekenntnis ist, wie es mit Blick auf die Bürgerinitiative zu befürchten ist. Die Aussage im Art. 10 EUV, dass die Arbeitsweise der EU auf der repräsentativen Demokratie beruht, ist weder in den Verträgen noch in den Handlungsweisen uneingeschränkt zu bestätigen. 3.2.3 Das Partizipationsdefizit Politische Partizipation ist ein weites Feld und reicht von der Wahl der Repräsentanten durch die BürgerInnen bei gleichzeitiger Abgabe der Entscheidungsbefugnisse an Eliten, wie bei Schumpeter beschrieben, bis hin zu jeglicher Aktivität, die Politik im weitesten Sinne beeinflussen kann. Schon die Mitgliedschaft in einer Partei, die Beteiligung an einer Demonstration oder Bürgerinitiative kann dazu beitragen, einen Input zu erzeugen. Eine gewisse Ungleichheit entsteht dadurch, dass sich BürgerInnen sowohl mit besserer Bildung als auch mit höherem Einkommen überproportional stark politisch engagieren – in einigen Bereichen sind es sogar fast doppelt so viele (Bödeker 2012: 2 f). Weitere Ungleichheiten sind die in der Genderforschung beschriebene Phänomene wie geringere Wahlbeteiligung von Frauen bis zu einem geringeren Frauenanteil in Parteien und Parlamenten (Geißel 2003: 6 f).130 129 Gemäß Eurobarometer beträgt die Ablehnung der EU 10 bis 20  % der Befragten. Die Zahl der EU-skeptischen Abgeordneten im EP ist von etwa 20  % in der 7. auf etwa 30  % in der 8. Wahlperiode (ab 2014) angestiegen; vgl. http://www. europarl.europa.eu/meps/de/crosstable.html. 130 Dieser Aspekt gehört unabdingbar zum Partizipationsdefizit der EU, kann aber nicht weiter ausgeführt werden, da er zu weit vom Thema wegführen würde. Einzelheiten können bei Geißel (2003) nachgelesen werden. 101 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt Neben diesen auch für die EU relevanten Beobachtungen kommt zu den geschilderten Problemen bei Wahlen zum EP – geringe Wahlbeteiligung und uneinheitliches Wahlrecht – und den Stimmengewichtungen im Rat noch die „Inkongruenz von Entscheidungsbetroffenheit und Entscheidungsbeteiligung“ (Abromeit 2002: 11) hinzu. Es wird auch „das Auseinanderfallen von territorialer Repräsentanz und funktionaler Politik“ (ebd.: 11 f) genannt. Je nach Beurteilung des Standes der Integration der EU kann man diesem intergouvernementalistischen Ansatz folgen oder nicht, da die starke Betonung des Territorialen die Nationalstaatlichkeit in einem Staatenverbund stark forciert. Deutlich wird dies, wenn man einen Blick auf die nationale Ebene wirft: Eine Entscheidung des Deutschen Bundestages zu einem Vorgang in einem bestimmten Bundesland, dessen Mehrheit gegen diese Maßnahme ist, würde wohl kaum jemand als Partizipa tions defizit deklarieren, da die Akzeptanz von Mehrheitsentscheidungen eine wesentliche Voraussetzung für demokratische Strukturen ist. Der Demos als Souverän und der Umgang mit Minderheiten verhindern im Nationalstaat eine derartige Beurteilung. Da es in der EU keinen Demos gibt, sind sicherlich andere Maßstäbe anzulegen. Zwar haben die BürgerInnen die Möglichkeit, über die Repräsentation im EP oder die Interessenvertretungen Einfluss zu nehmen, aber da die Aktivitäten hauptsächlich im nationalen Bereich stattfinden, ist die Erfolgswahrscheinlichkeit gering. Ähnlich schwierig ist die Einflussnahme auf die Räte, gilt es hier doch vier Ebenen zu überwinden: Zunächst muss die eigene Absicht dem Bundestagsabgeordneten übermittelt werden, die dieser dann auch vertritt; dann muss der Abgeordnete Gleichgesinnte finden, die sein Anliegen unterstützen; die Vorstellungen müssen anschließend mehrheitlich der Regierung vorgetragen werden, die gewillt ist, in den entsprechenden Räten den Sachverhalt vorzutragen; und schließlich bedarf es im Rat noch der für die Art der Abstimmung festgelegten Mehrheit. Hier von Partizipation zu sprechen, bedarf schon einiger Fantasie. Das Beispiel zeigt aber auch, dass die Beeinflussung der Repräsentanten, wie auch immer sie aussieht, für die Partizipation nur bedingt tauglich ist. Das wird auch bei den eingeschränkten Möglichkeiten des Deutschen Bundestages sichtbar. Selbst wenn die genannten Ebenen problemlos bewältigt werden, findet keine wirksame Partizipation im Rat statt, wenn der deutsche Vertreter überstimmt wird. Oft treffen die Gründe einer solchen Entscheidung im Rat für Deutschland über- 102 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon haupt nicht zu und sind für die deutschen BürgerInnen nicht nachvollziehbar. Das ist besonders schwerwiegend, wenn es sich um Sachverhalte handelt, bei denen das EP nicht beteiligt ist, denn dann kann eine Partizipation der betroffenen BürgerInnen gar nicht stattfinden. Damit das „Modell demokratischer Repräsentation auf die EU […] anwendbar ist“, wird „Partizipation […] für das EU-System als dringlich erachtet“ (Kohler-Koch 2010d: 7). Bleiben noch die Möglichkeiten der Partizipation, die einzelne BürgerInnen selbst veranlassen können. Dazu ist in Art.  10 (2) EUV festgelegt, dass die Regierungen gegenüber den EU-BürgerInnen Rechenschaft ablegen müssen, und in Art. 10 (3), dass Letztere das Recht haben, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen. Das geschieht auch in Form der Bürgerinitiative gemäß Art.  11  (4) EUV. Es wurde zwar bereits darauf hingewiesen, dass die Hürden für den Erfolg einer EU-Bürgerinitiative sehr hoch sind, aber im Sinne der Partizipation ist es ein ideales Instrument, um politische Meinungen, Forderungen und Willensäußerungen auf europäischer Ebene zu präsentieren. Aufwand und Erfolg stehen allerdings noch in einem Missverhältnis und bieten Raum für Verbesserungen. Weitere individuelle Möglichkeiten der Partizipation bestehen im Petitionsrecht an das EP sowie in dem Recht, sich an den Europäischen Bürgerbeauftragten zu wenden (Art.  20, 24, 227, 228 AEUV). Gemäß Art. 263 AEUV haben natürliche Personen das Klagerecht vor dem Europäischen Gerichtshof, wenn sie persönlich betroffen sind oder wenn Rechtsakte mit Verordnungscharakter die jeweilige Person betreffen. Die allgemeine Wirkung ist zwar gering, die Möglichkeiten sind aber vorhanden. Das Bundesverfassungsgericht sieht in der Beteiligung der BürgerInnen in repräsentativen Verbänden gemäß Art. 11 EUV „Formen dezentraler, arbeitsteiliger Partizipation mit legitimitätssteigerndem Potential“ (BVerfG 2009: RN 272). Es fällt schwer zu glauben, dass die Verbände ein Interesse an der demokratischen Weiterentwicklung der EU haben, zumal es sich allenfalls um „transnational verflochtene Elitenzirkel“ (Eising 2005: 64) handelt. Sie tragen vielmehr zusammen mit der Administration der EU (72  % der Rechtsakte der EU werden ohne parlamentarische Kontrolle beschlossen)131 zur Entpolitisierung teil. Laut Wonka gibt es 3.700 bei der EU registrierte Verbände (Wonka 2010: 5), die zum größten Teil ökonomische Interessen vertreten. Hier kann 131 Siehe http://eur-lex.europa.eu/statistics/2011/legislative-acts-statistics.html. 103 das InstItutIonelle demokratIedeFIzIt durchaus eine Art der Partizipation gesehen werden, ob diese jedoch legitimitätssteigernd ist, wie das BVerfG feststellt, darf bezweifelt werden. Partizipation setzt Wissen über die politischen Entscheidungen, Planungen und Absichten voraus. Drei Probleme behindern die entsprechende Kenntnisnahme in Angelegenheiten der EU: erstens die bewusste oder zufällige Verschleierung der EU als Quelle der Entscheidungen durch eine neue (in unserem Fall: deutsche) Bezeichnung der Vorgänge sowie zweitens die zu geringen europäischen intermediären Strukturen. Schließlich befasst sich drittens der Deutsche Bundestag öffentlich nur mit einem Teil der Vorschläge der EU-Kommission (Details siehe Kapitel 4). Das bedeutet, dass die BürgerInnen oft gar nicht erkennen können, an wen sie sich mit ihren Forderungen und Anliegen wenden können. Das Initiativmonopol der Kommission und dessen Folgen sind den meisten gar nicht bewusst oder werden nicht ausreichend wahrgenommen (Oppelland 2010: 88). Die EK selbst sieht das Initiativrecht als Dienstleistung bei der Umsetzung der Vorgaben des Europäischen Rats.132 Die Partizipationsmöglichkeiten innerhalb der EU sind zwar weitgehend gegeben, aber nicht immer leicht umzusetzen. Beaud stuft die Möglichkeiten sogar als enttäuschend ein (Beaud 2003: 5). Das unauflösbar scheinende Partizipationsdefizit besteht in der Inkongruenz. Nur wenn es gelingt, die Integration voranzubringen und mehr Solidarität zu erzeugen, d. h. das soziostrukturelle Demokratiedefizit abzubauen, wird sich das Partizipationsdefizit verringern lassen. Partizipation ist – abgesehen von einer obligatorischen Wahlpflicht in einigen Mitgliedstaaten – nicht verordnenbar, sondern wird von Individuen ausgeübt. Allerdings sollten die Freiräume von den Legislativen geschaffen werden, und es muss eine gewisse Erfolgswahrscheinlichkeit gegeben sein. Wenn Bauern in verschiedenen Mitgliedstaaten der EU für höhere Milchpreise Straßensperren errichten, ist eher eine positive Reaktion in der EU-Administration abzusehen, als wenn französische Studenten gegen von der EU subventionierte Kohlekraftwerke in Polen demonstrieren. Öffentlichkeitswirksame Maßnahmen haben eher Erfolg, das ist auch in der EU so. 132 Siehe dazu Denkschrift des Auswärtigen Amtes zum Vertrag von Lissabon vom 11.12.2007, veröffentlicht vom EP, S. 6, http://www.europarl.europa.eu/brussels/ website/media/Basis/Mitgliedstaaten/Deutschland/Pdf/AA_Denkschrift_Lissa bon.pdf; vgl. auch Maurer (2000: 14). 104 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon 3.3 Das Demokratiedefizit der EU im Vergleich mit dem Demokratiemodell Das Bundesverfassungsgericht führt in dem Urteil zum VvL aus: „Demokratie lebt zuerst von und in einer funktionsfähigen öffentlichen Meinung, […] damit die politische Willensbildung des Volkes über die für alle Bürger zur Mitwirkung geöffneten Parteien und im öffentlichen Informationsraum beständig präsent und wirksam bleiben“ (BVerfG 2009: RN  250). Dieser Prozess trägt zur Legitimation der Gewählten, zur Repräsentation der BürgerInnen und zur Partizipation bei. Trifft das auch auf die EU zu? Hier melden sich Zweifel: Der komplizierte und unübersichtliche Entscheidungsprozess auf EU-Ebene verhindert die Zuweisung irgendeiner Verantwortlichkeit gegenüber den BürgerInnen. Es entsteht der Eindruck, dass dies gewollt ist, denn es gibt keinen nachvollziehbaren Grund für 64 Entscheidungsarten. Daher kommt den nationalen Parlamenten in ihrem Einfluss auf die Räte und in der Wahrnehmung der Forumsfunktion, also der Herstellung von Öffentlichkeit, eine besondere Bedeutung zu. Bevor wir das Ergebnis der Analyse zum institutionellen Demokratiedefizit mit dem aufgezeigten Demokratiemodell vergleichen, sei der Befund noch einmal zusammengefasst. 3.3.1 Zusammenfassung der Defizite Das soziostrukturelle Demokratiedefizit zeigt sich in mangelnder kollektiver Identität über Ländergrenzen hinweg sowie im Fehlen einer europäischen Öffentlichkeit. Als Voraussetzung für seine Dezimierung ist unter anderem der Abbau des institutionellen Demokratiedefizits erforderlich.133 Die BürgerInnen der EU müssen das Gefühl haben, dass alle in allen Mitgliedstaaten demokratisch gleich behandelt werden, so dass Minderheiten Mehrheitsentscheidungen als „kollektive Selbstbestimmung“ (Scharpf 1996) empfinden. 133 Weitere Voraussetzungen sind z. B. die Schaffung intermediärer Strukturen, ein stärkerer Verbund der demoi, die Optimierung der Input-Möglichkeiten – wenn ich in eine Partei gehe, kann ich national auf Sicht Einfluss nehmen, europäisch ist das völlig illusorisch – sowie eine Europäisierung der Willens- und Entscheidungsprozesse mit voller Nutzung der modernen Kommunikationssysteme. 105 das demokratIedeFIzIt der eu Im VergleIch mIt dem demokratIemodell Das institutionelle Demokratiedefizit befasst sich mit demokratietheoretischen Defekten beim Herbeiführen von Entscheidungen auf EU-Ebene. Es wurde gegliedert in das Legitimationsdefizit, das Repräsentationsdefizit sowie das Partizipationsdefizit. Bei der Legitimation liegen die Akzente auf den wichtigsten Organen der EU, nämlich der Kommission, den Räten und dem Europäischen Parlament sowie, hier stellvertretend für die nationalen Parlamente, auf dem Deutschen Bundestag. Die Europäische Kommission ist in ihrer Arbeitsweise durch die vertragsgemäße Vorgehensweise legitimiert, die Anzahl der Rügen bezüglich der Einhaltung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit ist vergleichsweise gering (siehe Kapitel 4), und es wurde erst einer Klage gegen die Kommission vor dem EuGH nach Inkrafttreten des VvL bis Juni 2013134 gewonnen (siehe Fn 65). Bemerkenswert ist jedoch die Art und Weise, wie die Kommission ins Amt gelangt und ob die begrenzte Einzelermächtigung im Hinblick auf die Quantität der Entscheidungen tatsächlich noch als begrenzt angesehen werden kann. Der Vorgang der Wahl entspricht zwar den Verträgen, aber da die Entscheidungsgremien Europäischer Rat und Europäisches Parlament allenfalls bedingt als legitimiert gelten, kann geschlossen werden, dass die Legitimation der Europäischen Kommission fehlerhaft ist. Auf die Defizite beim Europäischen Rat und beim EP wird gesondert eingegangen. Die Arbeitsweise der Kommission insgesamt entspricht einer Ministerialadministration mit Legislativ- und Exekutivfunktionen und einem Initiativmonopol; im Sinne einer solchen Administration bedarf sie keiner besonderen Legitimation, solange sie sich weisungsgebunden verhält. Für die Kommission gelten hier die Zuständigkeiten gemäß Art. 4 und 5 EUV und Teil  I AEUV sowie die Überwachung der Einhaltung der Verträge durch die Mitgliedstaaten und die Ausführung des Haushaltsplans (Art. 18 EUV). Da die Kommission jedoch in Ausübung der ihr zugewiesenen Aufgaben durch Verordnungen und Beschlüsse direkt auf die EU-BürgerInnen einwirken kann, ohne dass es eines parlamentarischen nationalen Beschlusses bedarf, muss die Legitimationskette ununterbrochen und nachvollziehbar sein. Das ist jedoch nicht der Fall. 134 Diese Klage wurde aber nicht wegen des Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip gewonnen. Nach Auskunft der EK hat es nach Inkrafttreten des VvL bis Juni 2013 insgesamt 42 Subsidiaritätsklagen gegeben, von denen keine erfolgreich war. Amtsblatt der EU 2014 C46 E/99 vom 18.02.2014. 106 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon Der Europäische Rat und der Rat sind für ihre europäischen Aufgaben nicht gesondert legitimiert, sie können sich vielmehr allein auf die nationalen Legitimationen berufen. Dies ist auch gemäß Art. 10 EUV so vorgesehen. Es liegt an den nationalen Parlamenten, der Zivilgesellschaft und den intermediären Strukturen, die Regierungen zur Rechenschaft zu ziehen. Die Entscheidungen des Rates werden zwar öffentlich getroffen, aber bei der Umsetzung in deutsches Recht ist der europäische Ursprung teilweise nur schwer erkennbar. Die Nachteile der Nutzung der nationalen Legitimation sind, dass die nationalen Minderheiten nicht berücksichtigt werden können (Benz 1998: 348) und das Mehrheitsprinzip im Mehrebenensystem dadurch an seine Grenze stößt, dass durch entsprechende Entscheidungsverfahren ganze Mitgliedstaaten zur Minderheit werden135 und die nationalen Parlamente „die indirekte demokratische Kontrolle“ verlieren. Das Europäische Parlament als einziges direkt gewähltes Organ der EU kann die Legitimationsanforderungen in besonderer Weise erfüllen. Es wurden jedoch drei wesentliche Mängel festgestellt: erstens der Wahlmodus mit fehlendem europäischen Wahlrecht und der Sitzverteilung mit der degressiven Proportionalität, zweitens sowohl die vertraglich festgeschriebene eingeschränkte Rechtsetzungsfunktion als auch die mangelhafte Vorhersehbarkeit für die BürgerInnen wegen der fehlenden Programme der Parteien für das Vorgehen während der Legislaturperiode und drittens die fehlende europäische Öffentlichkeit. Theoretisch ist die volle Transparenz gegeben, inklusive eines Video-Archivs für Debatten, niemand ist jedoch vom Wähler wirklich zur Verantwortung zu ziehen, da die Mehrheiten häufig wechseln und die Art und Weise der Beratungen und Entscheidungen bei acht Fraktionen und weit über 100 Parteien136 nicht überschaubar ist. Seit dem VvL haben die nationalen Parlamente im Vertrag festgeschriebene Aufgaben und Rechte, die sowohl zur Legitimation der Europäischen Kommission als auch zu der des Rates beitragen. Defizitär sind diese neuen Funktionen dadurch, dass bei Subsidiaritätsrügen 135 „Demokratisch legitimiert ist dieser Hoheitsakt in dem betreffenden Staat jedenfalls nicht. Die Wähler und das Parlament des unterliegenden Landes können ihren Regierungsvertreter nicht zur politischen Verantwortung ziehen“ (Höreth 1999: 50). 136 In der 8. Wahlperiode sind es 139 Parteien, die in 8 Fraktionen organisiert sind, zudem gibt es 15 fraktionslose Abgeordnete. Vgl. http://www.europarl.europa. eu/meps/de/crosstable.html. 107 das demokratIedeFIzIt der eu Im VergleIch mIt dem demokratIemodell hohe Quoren erreicht werden müssen und es im Falle des Rates häufig zu Überstimmungen kommen kann. Ob die neuen Rechte tatsächlich die erwartete Wirkung erzielen, wird in Kapitel 4 untersucht. Das Repräsentationsdefizit lässt sich an drei Sachverhalten verdeutlichen: der Ungleichheit bei der Wahl des EP, der mangelnden Rückkopplung zwischen Wählern und Gewählten und schließlich der geringen Transparenz der Entscheidungsfindung. Bei Letzterer ist die Divergenz zwischen territorialer und sachbezogener Beurteilung von Sachverhalten für BürgerInnen oft nicht nachvollziehbar ist, da für diese im Allgemeinen die territorialen Interessen im Vordergrund stehen, während die Abgeordneten sich mit den jeweiligen Fraktionen einige müssen. Das Partizipationsdefizit schließlich wird bestimmt durch die Unkenntnis der Zusammenhänge, d. h., dass die BürgerInnen nicht wissen, welche Entscheidungen von der EU getroffen wurden, oder durch die zu großen Hürden etwa bei der Bürgerinitiative. Wenn es zu Großdemonstrationen wie bei der Einweihung der EZB in Frankfurt kommt, zerstören oft Gewaltakte die berechtigten Anliegen der Demonstranten. Die Beteiligung über Verbände ist mit eigenen Schwierigkeiten behaftet, und es stellt sich die Frage, ob 3.700 Verbände die Interessen von 500  Mio. BürgerInnen wahrnehmen können und wie sich die Forderungen eines bulgarischen Bauern mit denen eines britischen Bankers synchronisieren lassen. Ohnehin bleibt unklar, wie die Vorstellung von BürgerInnen wahrgenommen werden, die keinem Verband zuzuordnen sind (z. B. Kinder, Jugendliche, Ausländer, Ehrenamtliche). 3.3.2 Vergleich des Demokratiedefizits mit dem Demokratiemodell Der Vergleich des Demokratiedefizits mit dem Dahl’schen Polyarchie- Modell (Abbil dung 1) zeigt, dass drei der fünf demokratischen Prozesse durch die mangelhaften Wahlprozeduren beeinträchtigt werden. Die „voting equality“ ist sowohl durch das Wahlrecht zum EP mit der degressiven Proportionalität als auch durch die Kandidatenauswahl der Europäischen Kommission und die Ernennung der Räte, die nicht für die Legislativfunktion bei der EU gewählt sind, eingeschränkt. Die gleichen Gründe treffen auf die „effective participation“ und die „control of the agenda“ zu. Alle anderen Kriterien sind im Grunde erfüllt, allerdings ist 108 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon jenes der „alternative information“ mit Einschränkungen zu versehen, da meistens nur die Originalquellen und keine Alternativen in Form von Erläuterungen oder Auslegungen zur Verfügung stehen. Außerdem ist die Informationsfülle im Amtsblatt der EU so groß, dass sie ohne eine zielgerichtete Suche kaum brauchbare Ergebnisse erbringt – zu viel Information erzeugt oft das gleiche Ergebnis wie zu wenig Information, nämlich Verwirrung und Unverständnis. Dahl hat sein Modell entwickelt, um aufzuzeigen, wie die BürgerInnen verhindern können, dass „Herrscher zu Tyrannen werden“ (Möcklin 1997: 7). Damit ist ein Demokratiemodell für die EU jedoch noch nicht abgedeckt. Mehrebenensysteme gibt es in allen föderalen politischen Organisationen. Die Folge ist oft, dass es schwierig ist, Verantwortlichkeiten zuzuordnen, da die Verflechtungen mehrerer hierarchischer Ebenen schwer zu entzerren sind.137 Da die EU nicht vollständig föderal strukturiert ist und nationale Strukturen eine starke Bedeutung haben, bildet das Mehrebenensystem der EU vier Ebenen: Abbildung 6: Ebenen im Mehrebenensystem der EU 1. Ebene supranational Akteure: Europäisches Parlament Europäische Kommission Europäischer Gerichtshof 2. Ebene national Akteure: Europäischer Rat = Regierungschefs Rat = Minister der Mitgliedstaaten Nationale Parlamente 3. Ebene regional Akteure Ausschuss der Regionen Wirtschafts- und Sozialausschuss Bundesländer 4. Ebene transnational Akteure Zivilgesellschaft Verbände NGOs Quelle: eigene Darstellung Das Mehrebenensystem erklärt die unvollständige Gewaltenteilung, denn es gibt keine wirkliche Exekutive und die Legislative ist sehr stark segmentiert. Die Exekutive ist aufgeteilt in eine EU-Zuständigkeit seitens der Kommission, die gemäß Art.  17 EUV für die Anwendung der Verträge und der erlassenen Maßnahmen sorgt, und eine na- 137 Scharpf (1985) spricht von der Politikverflechtungsfalle. 109 das demokratIedeFIzIt der eu Im VergleIch mIt dem demokratIemodell tionale Zuständigkeit in den Mitgliedstaaten bei der Implementierung der Entscheidungen der EU. Für die BürgerInnen in den Mitgliedstaaten ist dadurch selten klar, welche Bestimmungen ihren Ursprung in der EU hatten. Auch die Zuordnungen der Legislativaufgaben sind un- übersichtlich, und es gibt komplizierte, schwer nachvollziehbare Verantwortlichkeiten (Richter 2005: 74). Die Kommission ergreift die Initiative, die nationalen Parlamente überprüfen die Vorschläge, die nationalen Minister in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des Rats der EU beschließen entsprechend den Regeln der Verträge allein oder mit Beteiligung des EP. Die Kommission veröffentlicht die Entscheidung im Amtsblatt. Vertikale und horizontale Zuständigkeiten wechseln sich ab. Eine mehrfache Legitimation ist erforderlich, und zwar für die NP, die Regierungsmitglieder für EU-Angelegenheiten und das EP. Die Kompliziertheit der Zuständigkeiten wird in folgender Abbildung deutlich: Abbildung 7: Vertikale und horizontale Zuständigkeiten Legislative Exekutive Horizontale Kommission Kommission Zuständigkeit Rat = Bundesregierung Kommission Europäisches Parlament Vertikale Nationale Parlamente Kommission Zuständigkeit Rat = Bundesregierung Bundesregierung Quelle: eigene Darstellung Wen können WählerInnen wofür rechenschaftspflichtig machen und welche Konsequenzen sind möglich? Aus den aufgezeigten Zusammenhängen wird deutlich, dass sehr viel Vertrauen in die Eliten nötig ist und bei der Krisenbewältigung keine Interventionen durch die Betroffenen vorgesehen sind – Meinungsäußerungen verhallen auch bei deutlichen Mehrheiten ungehört. Die beschriebenen Defekte wirken sich nicht nur auf die Gewaltenteilung aus, sondern in gleicher Weise auch auf die im Demokratiemodell hervorgehobenen Faktoren der Entscheidungsfindungen, der Legitimation und der Transparenz der Entscheidungen. Letztendlich sind es die Mängel im Zustandekommen des EP und dessen zu geringe Zuständigkeiten, die komplizierte Regelung des Einflusses der nationalen Parlamente sowie die Hürden für die Bürgerinitiative, die verhindern, dass 110 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon Entscheidungen der EU legitimiert werden. Das Argument, Effektivität und Schnelligkeit seien vor Legitimität anzustreben, ist ein Scheinargument: So haben die NP acht Wochen Zeit für die Beurteilung eines Vorschlags, und von da an dauert es aber mitunter Jahre, bis ein Ergebnis vorliegt (vgl. Fn 116). Der zu geringe Einfluss der NP, in unserem Fall des Deutschen Bundestages, widerspricht der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts im Urteil zum Vertrag von Lissabon vom 30.09.2009 (RN 246): „Die Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages durch das Volk erfüllt nur dann ihre tragende Rolle im System föderaler und supranationaler Herrschaftsverflechtung, wenn der das Volk repräsentierende Deutsche Bundestag und die von ihm getragene Bundesregierung einen gestaltenden Einfluss auf die politische Entwicklung in Deutschland behalten. Das ist dann der Fall, wenn der Deutsche Bundestag eigene Aufgaben und Befugnisse von substantiellem politischem Gewicht behält oder die ihm politisch verantwortliche Bundesregierung maßgeblichen Einfluss auf europäische Entscheidungsverfahren auszuüben vermag“. Es lassen sich genügend Bespiele finden, an denen gezeigt werden kann, dass diese Feststellung nicht zutrifft. Zusammenfassend kann somit gesagt werden, dass der Vertrag von Lissabon durchaus die demokratischen Strukturen der EU verbessert hat, aber weiterhin einige institutionelle Voraussetzungen geschaffen werden müssen, um den Anforderungen der repräsentativen Demokratie zu genügen. So sollten alle Rechtsetzungsverfahren von direkt gewählten Repräsentanten getroffen werden, deren Entscheidungen zudem auch im Nachhinein nachvollziehbar sind. Damit ist dann die Verantwortlichkeit mit möglicher Sanktionierung gegeben. Damit einher geht die Änderung des Wahlrechts, so dass die WählerInnen das gleiche Stimmrecht haben. Dies muss nicht die volle Parlamentarisierung bedeuten, die von den Mitgliedstaaten nicht unbedingt gewollt ist. Darüber hinaus wären Wege zu finden, die den Einfluss der Mitgliedstaaten in angemessener Weise berücksichtigen. Das geänderte Wahlrecht würde die Legitimität bedeutend verbessern, und es bestünde auch die Möglichkeit, mehr Transparenz zu erzeugen. Dazu könnten die nationalen Parlamente mehr Einfluss erhalten, sei es in direkter 111 operatIonalIsIerung des demokratIedeFIzIts oder indirekter Form. Direktdemokratische Beteiligungssysteme könnten über die derzeitige Form der Bürgerinitiative hinausgehen. Das heißt, dass der Schlüssel zu mehr Demokratie in der Legitimation liegt. 3.4 Operationalisierung des Demokratiedefizits Mit Hilfe der im Folgenden aufgezeigten Operationalisierung werden die Demokratiedefizite vor und nach dem Vertrag von Lissabon sowie der Einfluss der nationalen Parlamente auf dieses Demokratiedefizit dargestellt und bewertet. Das strukturelle Demokratiedefizit wird nicht in die Wertung einbezogen, das institutionelle Demokratiedefizit wird gegliedert in das Legitimations-, das Repräsentations- und das Partizipationsdefizit sowie in die Gewaltenteilung. Die Operationalisierung erfolgt modellhaft (Dann 2004: 117). Einige Merkmale werden nur erwähnt, aber nicht berücksichtigt. So ist z. B. die Kompetenzverflechtung als Bestandteil des Mehrebenensystems (ebd.) als unabänderlich und zum Teil als gewollt einzustufen. Das Problem bei der Verflechtung ist die Kontrolle, die sehr wohl beurteilt wird. Es werden zudem nicht alle Aspekte des Demokratiemodells berücksichtigt, sondern nur die, die sich auf das Demokratiedefizit auswirken. Die Bewertung erfolgt für die Zeitpunkte vor und nach dem Vertrag von Lissabon. Dabei werden die Daten der nationalen Parlamente und deren Einflussmöglichkeiten besonders herausgehoben. Das bildet die Grundlage für die empirische Untersuchung im Kapitel 4 und soll wesentlich dazu beitragen, sowohl die Hypothese zu überprüfen als auch die Forschungsfrage zu beantworten. 3.4.1 Beschreibung der Indikatoren Aus den bisherigen Beschreibungen des Demokratiedefizits der EU wird ein Modell aus Merkmalsträgern entwickelt (Behnke 2006: 97), deren Ausprägungen gemessen werden. Merkmale, die nur eine Ausprägung haben, also vertragliche Vereinbarungen (z. B. EUV und AEUV) oder gesetzliche Vorschriften (z. B. das Grundgesetz), sind dabei die Konstanten, während die Merkmale mit mehreren Ausprägungen die Variablen bilden (ebd.). Das Messverfahren unterscheidet fünf Kategorien, je 112 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon höher der Wert, umso größer das Demokratiedefizit. Das Verfahren hat in erster Linie das Ziel, den Unterschied vor (2008) und nach dem Vertrag von Lissabon (2011) darzustellen und geht nicht über die deskriptive Ebene hinaus. Ist ein Indikator für die Darstellung des Unterschiedes nicht relevant, wird er mit null bewertet. Bei 89  Indikatoren des institutionellen Demokratiedefizits würde es den Rahmen sprengen, alle Bewertungsgrundsätze darzustellen. Um das Prinzip zu erklären, wird bei jedem Punktwert ein Beispiel dargestellt. 0 Nicht bewertet, da für die Untersuchung zu wenig relevant Beispiel: Es finden sich EU-Gegner unter den Abgeordneten des EP. 1 Sehr geringes oder kein Defizit vorhanden Beispiel: Zuständigkeiten der EU und die begrenzte Einzelermächtigung sind in Art.  4 und 5 sowie in Titel  I AEUV genau definiert. Änderungen der Zuständigkeit sind nur schwer zu erreichen. 2 Geringes Defizit und keine Änderung zu erwarten wegen Geringfügigkeit Beispiel: Das Recht von EP und Rat, die EK aufzufordern, Vorschläge zu Fragen zu unterbreiten, wurde auf die Europäische Bürgerinitiative ausgeweitet. Das Gesetz des Handelns verbleibt bei der Kommission. Änderungen sind nur auf dem Klageweg beim EuGH erreichbar. 3 Defizit teilweise vorhanden Beispiel: Das EP hat zwar umfangreiche Haushaltsrechte, aber über die Eigenmitteln, also die Einnahmen, entscheidet der Rat einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments. Die MS müssen erneut zustimmen entsprechend den nationalen verfassungsrechtlichen Vorschriften. Auch über die Entlastung der Kommission kann das Parlament erst nach Prüfung der Haushaltsführung durch den Rat und auf Empfehlung des Rates abstimmen. 4 Defizit ist vorhanden, Änderung denkbar Beispiel: Die Reaktionen auf eine schwerwiegende Verletzung der Werte gemäß Art. 2 i. V. m. Art. 7 EUV sind defizitär, kaum erkennbar und werden wohl in absehbarer Zeit geändert. 113 operatIonalIsIerung des demokratIedeFIzIts 5 Ein oder mehrere Defizite vorhanden, wesentliche Änderungen nicht erkennbar Beispiel: Wahlrecht zum EP – kein einheitliches Wahlrecht, degressive Proportionalität Zur Ermittlung der Indikatoren wurde des Demokratiedefizit zunächst in die vier Bereiche Legitimationsdefizit, Repräsentationsdefizit, Partizipationsdefizit und Gewaltenteilung aufgeteilt. Diesen Bereichen wurden die betroffenen Funktionsträger Europäisches Parlament, Europäische Kommission, der Rat, die nationalen Parlamente und der Europäische Gerichtshof zugeordnet. Den Funktionsträgern wurden relevante Ausprägungen der Defizite im jeweiligen Bereich zugewiesen, aus denen die Indikatoren entwickelt wurden. Die Details sind der Tabelle im Anhang zu entnehmen. Im folgenden Kapitel werden die Bewertungen der Indikatoren vor und nach dem Vertrag von Lissabon einander gegenübergestellt. Bei der Bewertung der Indikatoren wäre der höchste Wert für das Demokratiedefizit 445 und der niedrigste 88.138 3.4.2 Vergleich der Indikatoren vor und nach dem Vertrag von Lissabon Die vertragliche Basis vor dem Vertrag von Lissabon sind der Vertrag über die Europäische Union (VEU) vom 26.02.2001 und der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) vom 26.02.2001, allgemein als Vertrag von Nizza bezeichnet, sowie einige noch gültige Protokolle früherer Verträge.139 Für Bewertungen nach dem Vertrag von Lissabon gelten der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), beide vom 13.12.2007 und wirksam ab dem 01.12.2009. Diese Beschränkung auf die Verträge hat den Vorteil, dass die Bewertung nachvollzieh- 138 Vor und nach dem VvL gab es je eine Nullwertung, die Indikator „EU Gegner unter den Abgeordneten“ wurde nicht weiter berücksichtigt, so dass es bei einer 5er-Skala bleibt. 139 So z. B. das „Protokoll über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente in der Europäischen Union“ sowie das „Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ im Vertrag von Amsterdam vom 02.10.1997. 114 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon bar sind und subjektive Wertungen minimiert werden. Der Nachteil ist gleichzeitig, dass andere mögliche Einflussfaktoren nicht genügend berücksichtigt werden könnten. Da der gesamte Bereich des strukturellen Demokratiedefizits nicht bewertet wurde, wurden auch wichtige Informationen wie z. B. das Eurobarometer nicht genutzt. Die Gegenüberstellung soll zum einen Aufschluss darüber geben, ob der Vertrag von Lissabon generell eine Verringerung des Demokratiedefizits gebracht hat, und zum anderen zeigen, welchen Beitrag die neuen Rechte der nationalen Parlamente dabei geleistet haben. Die Funktionsdefizite Legitimations-, Repräsentations-, und Partizipationsdefizit sowie die Gewaltenteilung werden in Beziehung gesetzt zu den Organen der EU und den nationalen Parlamenten. Die Ausprägungen werden jeweils mit den Indikatoren versehen und mit Punkten 1 bis 5 auf der Grundlage der gültigen Verträge vor und nach dem VvL versehen. In der Tabelle im Anhang stehen hinter den Werten die jeweiligen vertraglichen Grundlagen, auf denen die Bewertung basiert. Nicht alle Indikatoren werden gleich stark gewichtet. So erhalten die, die zum Legitimationsdefizit gehören, den Faktor 3, die Indikatoren des Repräsentationsdefizits und des Partizipationsdefizits den Faktor 2 und die Indikatoren der Gewaltenteilung den Faktor 1. Diese Gewichtung soll die Bedeutung der einzelnen Funktionsbereiche für das Demokratiedefizit abbilden. Zum Legitimationsdefizit gehören 39 Indikatoren, die maximal 585 und minimal 117 Punkte erhalten können. Das Repräsentationsdefizit und das Partizipationsdefizit haben je 30  Indikatoren mit maximal 300 und minimal 60 Punkten. Die Gewaltenteilung hat 20 Indikatoren und damit maximal 100 und minimal 20 Punkte. Insgesamt ergeben sich somit maximal 985 und minimal 197 Punkte. Die folgende Abbildung 8 fasst die Ergebnisse des Vergleichs auf der Basis der Tabelle im Anhang zusammen. Als Beispiel sollen zwei Veränderungen für den Rat erläutert werden, da wegen der Vermeidung der Öffentlichkeit durchaus undemokratisches Verhalten vermutet werden konnte. Der eine Indikator ist die Kontrollierbarkeit der Arbeit des Rates. Nach Art. 207 EGV tagte der Rat nichtöffentlich, Sitzungsprotokolle konnten im Einzelfall angefordert werden. Diese Regelung wurde mit einer 4 bewertet. Im Art. 16 VvL ist festgelegt, dass der Sitzungsteil, die Gesetzgebungen und Abstimmungen betreffen, öffentlich sind. Die veröffentlichten Protokolle sagen sehr wenig aus. Daher wurde die neue Regelung mit einer 2 bewertet. Das zweite Beispiel bezieht sich auf die vertraglich festgelegten Abstim- 115 operatIonalIsIerung des demokratIedeFIzIts mungsarten. Vor dem VvL wurde in 35 % der Fälle einstimmig abgestimmt, danach in 29 %, beide Regelungen wurden mit einer 3 bewertet. In drei Fällen waren die Regelungen durch den VvL schlechter als vorher. Verschlechterungen sind bei der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen durch das EP zu verzeichnen, künftig müssen der Rat und die EK zustimmen (Art. 226 AEUV). Der zweite Fall bezieht auf die Jahreshaushaltsplanung. Bisher lag die letzte Entscheidung beim EP, nach dem VvL ist der Rat mitentscheidend (Art. 314 AEUV). Der dritte Fall bezieht sich auf die Beschlüsse des Europäischen Rates, die stiegen von 6 auf 17. Dies verletzt die Gewaltenteilung. In der Abbildung 8 sind die Ergebnisse des Vergleiches des Demokratiedefizits vor und nach dem Vertrag von Lissabon zusammengefasst. Der Tabelle im Anhang sind Details zu entnehmen. Das Ergebnis zeigt, dass sich das Demokratiedefizit innerhalb dieser Matrix um über 25 % verringert hat. Abbildung 8: Zusammenfassung des Vergleichs des Demokratiedefizits der Europäischen Union vor und nach dem Vertrag von Lissabon Vor dem Vertrag von Lissabon Nach dem Vertrag von Lissabon Legitimationsdefizit 135 (max. 195), 39 Indikatoren 100 (min. 39) gewichtet 405 (max. 585) 300 davon NP 54 27 % vom Maximum/NP 69,2 % / 9,2 % 51,3 % / 4,6 % % Veränderung/NP 25,9 % / 50 % Repräsentationsdefizit 60 (max. 75, min. 15), 15 Indikatoren 42 (max. 75, min. 15) gewichtet 120 (max. 150) 84 davon NP 30 16 % vom Maximum/NP 68 % / 20 % 56 % / 10,7 % % Veränderung/NP 30 % / 48,5 % Partizipationsdefizit 65 (max. 75, min. 15), 15 Indikatoren 54 (max. 75, min. 15) gewichtet 130 (max. 150) 108 davon NP 74 58 116 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon Vor dem Vertrag von Lissabon Nach dem Vertrag von Lissabon % vom Maximum/NP 86,7 % / 49,3 % 72 % / 38,9 % % Veränderung/NP 16,9 % / 21,6 % Gewaltenteilung 74 (max. 100, min. 20), 20 Indikatoren 54 (max. 100, min. 20) gewichtet 74 (max. 100) 54 davon NP 12 6 % vom Maximum/NP 74 % / 12 % 54 % / 6 % % Veränderung/NP 27 % / 50 % Gesamt gewichtete Punkte 729 von 985 546 von 985 Prozent vom Maximum 74 % 55 % Umgerechneter Punktwert 3,7 2,75 Veränderung 25,1 % besser als vor dem VvL davon nat. Parlamente gewichtete Punkte 170 von 985 107 von 985 Prozent vom Maximum 17 11 Veränderung 37,1 % Das Demokratiedefizit der EU wurde tatsächlich durch den Vertrag von Lissabon verringert, und zwar sind es gewichtet 183 Punkte, von denen 63, also etwa ein Drittel, auf die Änderungen bezüglich der nationalen Parlamente entfallen. Von insgesamt 89 Indikatoren betrafen 21 die nationalen Parlamente. Das ist nachvollziehbar, da die nationalen Parlamente vor dem Vertrag von Lissabon auf EU-Ebene so gut wie nicht vorkamen. Bezogen auf die 5er-Wertung, die der Bewertung zu Grunde lag, ist die Punktwertung von 3,7 auf 2,75 gefallen. Die folgende Tabelle zeigt, wie stark die NP an den verschiedenen Defizitbereichen beteiligt sind. 117 operatIonalIsIerung des demokratIedeFIzIts Abbildung 9: Veränderung der Defizite Bereiche der Defizite Veränderungen insgesamt davon nationale Parlamente Legitimationsdefizit 105 (35) 27 (9) = 25,7 % (25,0 %) Repräsentationsdefizit 36 (18) 14 (7) = 38,9 % (38,9 %) Partizipationsdefizit 22 (11) 16 (8) = 72,7 % (72,7 %) Gewaltenteilung 20 (20) 6 (6) = 30,0 % (30,0 %) Gesamt 183 (84) 63 (30) = 34,4 % (35,7 %) Quelle: eigene Darstellung, die Zahlen in Klammern sind die Werte ohne Gewichtung, die Unterschiede sind sehr gering 3.4.3 Zusammenfassung Die Operationalisierung des Demokratiedefizits hatte den Zweck, einen Überblick über die verschiedenen Defizitbereiche zu geben und die Situation vor und nach dem Vertrag von Lissabon zu vergleichen. Aus dem Demokratiedefizitmodell wurden in vier Bereichen – Legitimation, Repräsentation, Partizipation und Gewaltenteilung – 89  Indika toren definiert, die den Organen Europäische Kommission, Rat, Europäisches Parlament, Europäischer Gerichtshof, nationale Parlamente und nationale Regierungen zugeordnet wurden. Die Bewertung der Indikatoren erfolgte mit einer Punktwertung von 1 (geringes Defizit) bis 5 (hohes Defizit) vor und nach dem Vertrag von Lissabon. Außerdem erhielten die Bereiche noch eine Gewichtung, um ihre Relevanz zu betonen: Die Legitimation erhielt den Faktor 3, Repräsentation und Partizipation bekamen den Faktor 2 und die Gewaltenteilung wurde mit dem Faktor 1 versehen. Von den 89 Indikato ren ergab sich in 24 Fällen keine Veränderung, in drei Fällen trat nach dem VvL eine Verschlechterung ein. Die Punktwertungen der Indikatoren wurden mit Kommentaren und Quellen versehen, um deutlich zu machen, was bewertet wurde und ggf. wie es zu der Wertung kam. Details können in der Tabelle im Anhang sowie in den dort angegebenen Quellen nachgelesen werden. Auf eine detaillierte Darstellung der Codierungshinweise wurde verzichtet, da es sich um eine Überblicksuntersuchung handelt und es darum geht aufzuzeigen, ob es schlüssige Hinweise auf eine Veränderung durch den VvL gibt und ob die Einführung der nationalen Parlamente in das Primärrecht verbunden mit neuen Rechten irgendeine Wirkung zeigt. Die erste Frage kann bejaht werden, die zweite im Prinzip auch, 118 das demokratIedeFIzIt der europäIschen unIon aber es werden neue und intensive Anstrengungen nötig sein, um die Umsetzung der Möglichkeiten auch wahrzunehmen. Der erste Teil der Hypothese, nämlich die Verringerung des Demokratiedefizits durch die neuen Aufgaben und Verantwortlichkeiten der NP auf europäischer Ebene, kann somit formal positiv bewertet werden. Der zweite Teil, nämlich ob dies an der Arbeitsweise des Deutschen Bundestages ablesbar ist, wird im nächsten Kapitel untersucht. Auch der erste Teil der Forschungsfrage, nämlich ob das Demokratiedefizit der EU durch den Vertrag von Lissabon verringert wurde und ob die nationalen Parlamente einen Anteil daran haben, kann verifiziert werden.

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References

Zusammenfassung

Bemühungen um eine Demokratisierung der Europäischen Union sind bereits seit Ende der 1970er-Jahre zu beobachten. Sie reichten von der ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments 1979 über die Einheitliche Europäische Akte 1986 bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in 2009. In einer empirischen Untersuchung geht Rainer Bollmohr der Frage nach, ob das vielfach diskutierte Demokratiedefizit der EU durch den Lissabonner Vertrag und die darin vereinbarte Rückdelegation von Kompetenzen an die nationalen Parlamente tatsächlich verringert worden ist und, falls ja, inwieweit sich dies in der konkreten Arbeitspraxis des Deutschen Bundestages beobachten lässt.