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Fazit und Ausblick in:

Rainer Bollmohr

Das Demokratiedefizit der EU nach dem Vertrag von Lissabon, page 165 - 172

Der Einfluss der erweiterten Kompetenzen der nationalen Parlamente am Beispiel des Deutschen Bundestages

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3957-1, ISBN online: 978-3-8288-6855-7, https://doi.org/10.5771/9783828868557-165

Tectum, Baden-Baden
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165 6 Fazit und Ausblick 6.1 Fazit Auch unter Zugrundelegung eines postnationalen Demokratiemodells für die EU und trotz der Verbesserungen im VvL sind Demokratiedefizite nach wie vor vorhanden. Diese lassen sich wie folgt benennen: • Das Unbehagen der BürgerInnen ist eher größer als kleiner geworden, da der Vertrag von Lissabon insgesamt die EU stärkt. Mehr Legitimation bewirkt auch mehr Eigenständigkeit. • An vielen Beispielen wurde gezeigt, dass nach wie vor zu wenig Transparenz und eine zu geringe Politisierung der EU gibt, und die Machtkonzentration bei den nationalen Exekutiven liegt; Komitologie und häufige Vertragsverletzungen ohne wesentliche Sanktionen verringern die Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen. • Eine Repräsentation ist nur unvollkommen erkennbar. • Das Wahlsystem des Europäischen Parlaments und Einfluss sind ungenügend, es gibt keine europäischen Parteien. Der Einfluss der nationalen Parlamente kann den Mangel nicht reduzieren. • Die Legitimation der Organe der EU muss von den Mitgliedstaaten gewährleistet werden. • Zu geringe Beteiligung des EP, Wahl zum EP, eingeschränktes Initiativrecht des EP, keine Accountability des EP und der Kommission, Mehrebenensystem, Kongruenzverletzung, geteilte Legitimation auf EP und NP, NP Kontrolle anstatt Legislativfunktion • Politisch unabhängige Organe der EU sind sowohl positiv, da nur wenige Rücksichten genommen werden müssen, aber auch negativ, da es keine politische Verantwortung gibt. Die Europäische Kommission ist bis auf ein schwer zu erreichendes Misstrauensvotum und die Kontrolle der Haushaltsumsetzung völlig unabhängig. Es fehlt der politische Wettstreit – auch im EP. Die EZB, der EuGH und der Europäische Rechnungshof senden zwar regelmä- 166 FazIt und ausblIck ßig Berichte an das EP und die NP, werden aber nicht von diesen kontrolliert. Ähnlich verhält es sich mit den fast 50 Agenturen und Instituten. Die Unabhängigkeit ist zwar gewollt, führt aber zu einer Schieflage, da es keine einheitliche Exekutive der EU gibt und die Legislative trotz des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nicht wirklich funktioniert. Der Vergleich mit der Erklärung von Laeken zeigt, dass es noch genügend Politikfelder gibt, die optimiert werden können. Vor allem die vertikale und die horizontale Gewaltenteilung sind noch völlig ungelöst. Um die Legitimation zu verbessern, wurden das EP und die NP mit mehr Rechten ausgestattet. Es hat sich jedoch am Beispiel des Deutschen Bundestages gezeigt, dass diese Maßnahme nicht den gewünschten Erfolg gebracht hat. Die Gründe sind sowohl in der Konstruktion als auch in der Ausnutzung der Möglichkeiten zu suchen. Damit ist die Hypothese, dass die nationalen Parlamente durch die neuen Aufgaben und Verantwortlichkeiten auf europäischer Ebene das Demokratiedefizit der EU nachhaltig verringert haben, was an der Arbeitsweise und den Beschlüssen des Deutschen Bundestages in Bezug auf die geplanten Vorhaben der EU Kommission abzulesen sein müsste, zumindest für das Jahr 2011 widerlegt, wie die empirische Untersuchung in Kapitel 4 ergeben hat. Es ist die Frage, ob die Subsidiaritätskontrolle in der jetzigen Form den Aufwand lohnt, selbst wenn die Prüfung der Verhältnismäßigkeit noch mehr Gewicht bekäme. Das Ganze wirkt wie eine Information an die NP mit Empfangsbestätigung. Der Beitrag zur Legitimation ist entsprechend gering. Entweder werden die Möglichkeiten der NP noch mehr erweitert oder die jetzige Form wird auf ein akzeptables Maß reduziert und der nationale parlamentarische Einfluss auf EU-Ebene wird anders geregelt. Einige Vorschläge werden im Ausblick formuliert. Die Antwort auf den ersten Teil der Forschungsfrage – die Verringerung des Demokratiedefizits durch den VvL und den Anteil der nationalen Parlamente daran – fällt äußerst positiv aus. Zwar bleiben immer noch Verbesserungsmöglichkeiten, aber wie die Abbildung 8 zeigt, ist der Fortschritt auf breiter Basis erkennbar. Der zweite Teil der Forschungsfrage – Verbesserung der Legitimation der EU durch Aktivitäten des Bundestages – wird dadurch bestimmt, dass die Arbeitsschritte des Deutschen Bundestages nicht immer nachvollziehbar sind und die Dominanz der Exekutive bis in die Ausschüsse hinein sehr deutlich erkennbar ist. Die legitimierende Wirkung ist gering, da die Kommentare und Redebeiträge im Plenum kaum Einfluss 167 ausblIck auf die Entscheidungen der EU haben und allenfalls eine öffentliche Debatte auslösen können, was gelegentlich gelingt. Zum dritten Teil der Frage ist zu sagen, dass die Subsidiaritätsprüfung bereits zwei Mal durchgeführt wurde, zum einen von der Europäischen Kommission und zum anderen von der Bundesregierung gemäß § 6 (2) EUZBBG, bevor der Bundestag prüft. Er unternimmt also die Überprüfung der beiden Überprüfungen. Auch die Kommunikationsmöglichkeit mit Organen der EU spielt keine sehr große Rolle, da der Bundestag die Informationen und Dokumente grundsätzlich von der Bundesregierung gemäß EUZBBG erhält. Der Vorgang ist also lediglich eine Überprüfung, ob die Bundesregierung das Gesetz einhält. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass auch zwei Parlamente – das EP und die nationalen Parlamente – mit ihren Teilfunktionen die in Art. 10 EUV festgestellte Arbeitsweise der repräsentativen Demokratie nicht herstellen können. Eine fast hierarchiefreie Organisation dieser Größenordnung, die zwangsläufig den Regeln der Konkordanzdemokratie folgt, ist kaum mit üblichen Maßstäben zu messen. 6.2 Ausblick Außer einigen Vertragsverstößen und Umgehungen vertraglicher Bestimmungen gab es noch keine wesentlichen Vorfälle, welche die BürgerInnen als Beschneidung ihrer demokratischen Rechte hätten reklamieren können. Das fehlende EU-Wahlrecht wird den meisten BürgerInnen nicht bewusst, da sie nach nationalem Wahlrecht die nationalen EP-Abgeordneten wählen. Die Vorratsdatenspeicherung hätte ein solcher Fall sein können, aber die späteren Korrekturen haben dann doch Schäden abgewendet. Es gibt ein gewisses Unbehagen (siehe das Zitat aus dem Eurobarometer) und das verbreitete allgemeine Misstrauen gegenüber jeder Obrigkeit, der Willkür unterstellt wird, ohne dass sich dies in klaren politischen Forderungen artikuliert. Im Sinne Dahls zeigt dies einen ungenügenden Informationsstand im Rahmen des „enlightened understanding“. Die Beseitigung der Ungleichheit im Wahlrecht zum EP („voting equality”) sowie die Forcierung der zwar begonnenen, aber noch unzureichenden Beteiligungsmöglichkeiten der BürgerInnen in EU- Fragen („effective participation“ und „control of the agenda“) würden die Situation wesentlich verbessern. 168 FazIt und ausblIck Signifikantes Merkmal einer repräsentativen Demokratie ist, dass die Entscheidungsbetroffenen wissen, wer die Entscheider sind, wie die Entscheidungen zustande kommen und welche Partizipationsmöglichkeiten sie besitzen. Dies lässt sich in der EU kaum realisieren. Zum Beispiel könnte die eigene Regierung gegen einen Rechtsakt gestimmt haben, der dann doch wirksam wird. Das Besondere ist, dass hier nicht ein Abgeordneter oder eine Partei überstimmt wurde, sondern ein ganzes Land, dessen politische Vielfalt dadurch völlig ignoriert wurde. Der Anspruch des Dahl’schen Modells, nur die politisch gebildeten BürgerInnen seien für die Demokratie vorbereitet,221 trifft zwar zu, aber das Konstrukt und die Entscheidungswege sollten auch entsprechend gestaltet werden, damit die BürgerInnen die Entscheider legitimieren können – und zwar ohne überlange Legitimationsketten oder im Vertrauen auf die Regierungen anderer Mitgliedstaaten. 64  Entscheidungsarten, über 90  % der Rechtsakte ohne Beteiligung des Europäischen Parlaments, die degressive Proportionalität,222 das eingeschränkte Vorschlagsrecht,223 die außerordentlich komplizierte Policy-Struktur224 mit sehr differenzierten Entscheidungsmechanismen von der alleinigen Zuständigkeit der EK bis zur alleinigen Entscheidung des Rates usw. tragen nicht dazu bei, dass die BürgerInnen wissentlich Entscheidungen über EU-Maßnahmen treffen können. Im Folgenden werden Vorschläge formuliert, die zur Lösung beitragen können. Die Änderung der Entscheidungsfunktionen setzt eine vollständige Parlamentarisierung225 mit direktdemokratischen Elementen voraus. Die Basis sind zwei Parlamentskammern, die beide direkt gewählt werden. Sie bestehen aus dem Europäischen Parlament und einer Länderkammer ähnlich dem amerikanischen Senat; beide Kammern sind gleichberechtigt. Diese Kammern entscheiden über alle verbindlichen Rechtsakte der EU. Darüber gibt es den Rat der Europäischen Union, 221 „[…] the need to narrow the growing gap that separates policy elites from the demo“ (Dahl 1989: 338). 222 Art. 14 EUV. 223 Die EK entscheidet, ob sie die Vorschläge z. B. des EP weiter verfolgt oder nicht. Art. 225 AEUV. 224 Zu diesem Punkt vgl. Jachtenfuchs (2003: 12). 225 In Kapitel  2.1 wurde die volle Demokratisierung noch kontrovers diskutiert. Solange jedoch im EUV festgelegt ist, dass die Arbeitsweise auf den Grundsätzen der repräsentativen Demokratie beruht (Art. 10), müssen diese Grundsätze auch umgesetzt werden. 169 ausblIck der ebenfalls aus zwei Kammern besteht. Eine davon ist der bisherige Europäische Rat, der künftig für das Primärrecht zuständig ist. Die andere Kammer ist der jetzige Rat (künftig Ministerrat), der für das Sekundärrecht verantwortlich sein wird. Das Initiativrecht der Europäischen Kommis sion bleibt bestehen, die Vorschläge müssen jedoch vor der parlamentarischen Behandlung den neuen Rat der Europäischen Union durchlaufen. Aufgaben und Rechte der nationalen Parlamente bleiben unverändert, da das Frühwarnsystem durchaus Wirkung erzielt. Das direktdemokratische Element ist weiterhin die bereits vorhandene Bürgerinitiative, allerdings mit niedrigeren Quoren und besserer Einflussnahme. Darüber hinaus können Bereiche bestimmt werden, bei denen Volksabstimmungen vorgeschrieben sind, wie z. B. Vertragsänderungen oder der Beitritt neuer Mitgliedsländer. In bestimmten Fällen kann die doppelte Mehrheit vorgeschrieben werden. Über elektronische Abstimmverfahren lassen sich Kosten und Zeit sparen. Gemäß Art.  223 AEUV ist das EP für die Erstellung eines Entwurfs zum Wahlrecht zuständig, der dann einstimmig vom Rat und nach Zustimmung des EP beschlossen wird. Es gab einen Entwurf (2009/2134(INI)),226 der die degressive Proportionalität (Art.  14 EUV) festschreibt (keine gleichen Wahlen) und der zwischen dem Plenum und den Ausschüssen hin und her gereicht wurde. Außer Änderungsvorschlägen wurde nichts erreicht, obwohl einige Anregungen wie eine neue Verteilung der Sitze auf die Länder oder eine Europaliste mit 25 Kandidaten durchaus vielversprechend waren. Ein neues Wahlrecht zum EP müsste folgende Kriterien erfüllen: • Die Wahl ist nicht nur allgemein, unmittelbar, frei und geheim, sondern auch gleich. • Durch die Abschaffung der degressiven Proportionalität (Art.  14 EUV) wird eine neue Sitzverteilung pro Mitgliedsland erforderlich. Jedes Land bekommt mindestens drei Mandate. Es gibt 375 Wahlkreise, die auch über Ländergrenzen hinausgehen können oder müssen. Jeder Wahlberechtigte kann eine Liste wählen, Kumulieren und Panaschieren ist erlaubt. Jeder Wahlkreis hat seinen eigenen Wahlzettel. Die Auswertung erfolgt in der Weise, dass je- 226 Siehe http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+ REPORT+A7-2012-0027+0+DOC+XML+V0//DE. 170 FazIt und ausblIck der Mitgliedstaat mindestens drei Mandate erhält und ein standardisiertes Wahlauswertungsverfahren angewendet wird. • Damit die europäischen Parteien einen europäischen Wahlkampf führen und europäische Themen mit gleichem Tenor in verschiedenen Mitgliedstaaten diskutiert werden, können an Wahlen zum Europäischen Parlament nur Parteien teilnehmen, die den Artikel 3 der Verordnung über die Berechtigung zur Parteienfinanzierung durch die EU erfüllen (Verordnung 2004/2003)227. Jede Partei müsste also auf jede Liste Kandidaten aus mehreren Mitgliedstaaten setzen. Dadurch würde die Größe eines Mitgliedstaates irrelevant. Das Parlament besteht nach der hier vorgeschlagenen Lösung aus zwei gleichberechtigten Kammern, dem Europäischen Parlament (ggf. andere Bezeichnung) und der Länderkammer. Während das EP keinem Land verpflichtet ist, sondern den BürgerInnen – was im Prinzip auch jetzt schon gelten soll –, vertreten die in den Mitgliedstaaten direkt gewählten Abgeordneten auch die Interessen des jeweiligen Landes. Die beiden vorhandenen Parlamentsstandorte Brüssel und Straßburg werden permanent durch jeweils eine Kammer genutzt, der Parlamentstourismus entfällt. Diese Parlamentarisierung und die entsprechende Wahlordnung sind geeignet, das beschriebene Demokratiedefizit erheblich zu verringern, da die Legitimation der EU wesentlich gesteigert, die Repräsentation durch ausschließlich gewählte Entscheider verbessert und die Partizipation durch die Direktwahl, die Bürgerinitiative und die Volksentscheide an Raum gewinnen wird. So werden europäische Entscheidungen auf europäischer Ebene getroffen (Schäuble 2003: 15). Die NP behalten ihre Aufgaben und Funktionen wie bisher und sind unter anderem für die Prüfung der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit sowie die Kontrolle der nationalen Regierungen mit Blick auf deren Funktionen für die EU zuständig. Das Initiativmonopol bei der Kommission bleibt bestehen, genau wie die bisherigen Vorschlagsrechte anderer Organe der EU. Die Kommission ist weiterhin für die Überwachung der Einhaltung der vertraglichen Bestimmungen und Rechtsakte verantwortlich. Rechtsakte und 227 Siehe http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:200 3R2004:20071227:DE:PDF. 171 ausblIck ordentliche Gesetzgebung werden ausschließlich von Parlamenten beschlossen. Dazu wird die bereits oben erwähnte direkt gewählte Länderkammer eingeführt, in die jedes Land zwei Abgeordnete entsendet. Der Europäische Rat und der Ministerrat werden zum Rat zusammengeschlossen. Alle Initiativen der Kommission werden zunächst dem Rat zugeleitet und dieser reicht die Vorgänge an die nationalen Parlamente weiter, die wie bisher die Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit prüfen. Die Aktivitäten der NP finden vor den Entscheidungen der Räte statt. Das Fehlen intermediärer Strukturen ist zu beklagen. In Kapitel 5.2 wurde bereits auf die Möglichkeiten der nationalen Parlamente hingewiesen, Öffentlichkeit und Transparenz herzustellen. Daraus entsteht allerdings noch kein System, da dabei in erster Linie nationale Belange in EU-Fragen erörtert werden. Die meisten Informationen über und von der EU finden sich im Internet, allerdings in sehr formalisierter Aufmachung. Daher wird vorgeschlagen, dass die EU in allen Sprachen, in der sie veröffentlicht, eine tägliche Online-Zeitung herausgibt. Folgende Rubriken sind denkbar: • Tagesbericht eines jeden Kommissars • Berichte aus allen Mitgliedstaaten darüber, welche aktuellen Themen gerade diskutiert werden • Tagesbericht des EP, ggf. auch der NP • Kommentare zu geplanten und auszuführenden Rechtsakten • Vorstellung der Organe der EU; bei der Anzahl kommt jede Einheit etwa alle zwei Monate an die Reihe • täglicher Leitartikel (Chefredakteur oder Präsident der Kommission) • Leserbriefe • Um die Attraktivität zu steigern, kann auch ein Unterhaltungsteil konzipiert werden. Wenn sich die Zeitung durchsetzt, kann sie ein wesentlicher Bestandteil einer intermediären Struktur werden, indem sie als zuverlässige Quelle zitiert werden kann. Zur Verbreitung können auch die sozialen Medien genutzt werden. Intermediäre Strukturen müssen auf der Basis überschaubarer Institutionen wachsen. Daraus können die Werte geschaffen werden, die das soziostrukturelle Demokratiedefizit abbauen. Voraussetzung sind jedoch in allen Mitgliedstaaten akzeptierte Verfahren der EU. Zudem 172 FazIt und ausblIck ist nach der Vollendung des Binnenmarktes kein Projekt der EU so recht gelungen. Es wäre erstrebenswert, eine neue mittelfristige Zielvorstellung zu formulieren, die von der überwiegenden Anzahl der Mitgliedstaaten vorangetrieben würde. Schlussbemerkung: Dem Verfasser ist klar, dass jeder Veränderung ein Problembewusstsein vorausgehen muss. Dieses Problembewusstsein ist wahrscheinlich nicht immer gegeben. Dadurch werden die einfach erscheinenden Lösungen zu einem großen Projekt, das einen langen Atem verlangt. Die vorgetragenen Ideen belassen in jedem Fall den Primat der Kommission und der Regierungen der Mitgliedstaaten und binden die BürgerInnen in einer Art und Weise ein, dass die Elemente der repräsentativen Demokratie besser umgesetzt werden. Das Problem der geteilten Exekutive bleibt ungelöst, da für eine Lösung stärkere supranationale Strukturen erforderlich wären. Die Richtungsentscheidung, ob mehr Intergouvernementalismus oder mehr Föderalismus angestrebt werden soll, ist noch nicht getroffen und die Tendenzen änder sich oft mit dem Wechsel der nationalen Regierungen in den Mitgliedsländern.

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Zusammenfassung

Bemühungen um eine Demokratisierung der Europäischen Union sind bereits seit Ende der 1970er-Jahre zu beobachten. Sie reichten von der ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments 1979 über die Einheitliche Europäische Akte 1986 bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in 2009. In einer empirischen Untersuchung geht Rainer Bollmohr der Frage nach, ob das vielfach diskutierte Demokratiedefizit der EU durch den Lissabonner Vertrag und die darin vereinbarte Rückdelegation von Kompetenzen an die nationalen Parlamente tatsächlich verringert worden ist und, falls ja, inwieweit sich dies in der konkreten Arbeitspraxis des Deutschen Bundestages beobachten lässt.