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Ergebnisse der empirischenUntersuchung – der Beitragdes Deutschen Bundestages zuLegitimation, Transparenz undPolitisierung der EU in:

Rainer Bollmohr

Das Demokratiedefizit der EU nach dem Vertrag von Lissabon, page 153 - 164

Der Einfluss der erweiterten Kompetenzen der nationalen Parlamente am Beispiel des Deutschen Bundestages

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3957-1, ISBN online: 978-3-8288-6855-7, https://doi.org/10.5771/9783828868557-153

Tectum, Baden-Baden
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153 5 Ergebnisse der empirischen Untersuchung – der Beitrag des Deutschen Bundestages zu Legitimation, Transparenz und Politisierung der EU Die eingangs aufgestellte Hypothese ging davon aus, dass das Demokratiedefizit der EU infolge der neuen Aufgaben und Verantwortlichkeiten der nationalen Parlamente durch den VvL verringert worden ist und sich dies an der Arbeitsweise des Deutschen Bundestages ablesen lässt. Die entsprechende Forschungsfrage zielte darauf, wie die NP die neuen Rechte zur Verbesserung der Legitimation der EU nutzen und ob die formalisierte Überprüfung der Subsidiarität und der Verhältnismä- ßigkeit etwas dazu beigetragen hat. Um die Hypothese verifizieren und die Forschungsfrage beantworten zu können, wurde zunächst ein Vergleich des Demokratiedefizits vor dem VvL (2008) und danach (2011) durchgeführt. Zu diesem Zweck wurde ein Demokratiemodell der EU auf der Basis der gültigen Verträge über die Europäische Union (EUV und AUV), der Erklärung von Laeken und des Modells von Robert A. Dahl (vgl. Abbildung 1) entwickelt. Das Fehlen bestimmter Merkmale der EU, die eigentlich für staatliche Demokratiemodelle unverzichtbar sind, wurde akzeptiert, so z. B. die Nichtstaatlichkeit, der fehlende Souverän (es gibt keinen Demos)196, die unklare Gewaltenteilung oder das Initiativmonopol der Europäischen Kommission. Die ungenaue Rechenschafts pflicht (accountability) der Mitglieder des Europäischen Parlaments, die unklare Verantwortlichkeit (responsibility)197 und die Problematik der In- 196 Der Begriff des Demos wird in den Verträgen bewusst vermieden. Mitglieder der EU sind die Mitgliedstaaten und die BürgerInnen (Art. 3, 4 und 11 EUV). 197 Die EK schlägt vor und setzt durch, die demokratisch legitimierten Organe wie Rat, EP und NP entscheiden. Bei der alleinigen Zuständigkeit der EK entscheidet diese allein, aber auf Grund einer begrenzten Einzelermächtigung. Können die BürgerInnen die Verantwortlichkeit erkennen? „Der Bürger merkt nicht 154 ErgEbnissE dEr EmpirischEn UntErsUchUng kongruenz zwischen Entscheidern und Entscheidungsbetroffenen wurden zunächst nicht berücksichtigt; zwar müssen diese Mängel auf Dauer behoben werden, jedoch würde dies eine zur Zeit nicht zu erwartende Vertragsänderung erforderlich machen. Auf der Grundlage des Demokratiemodells (Kapitel 3) wurden Defizite (Kapitel  4) definiert, operationalisiert und einem Vergleich zwischen 2008 und 2011 unterzogen. In Abbildung 8 wird dargestellt, dass das Demokratiedefizit der EU durch den VvL tatsächlich verringert worden ist und die NP einen nicht unbeträchtlichen Anteil daran haben. Auf einer Skala von 1 bis 5 wurde das Demokratiedefizit vor dem Vertrag von Lissabon mit 3,7 bewertet, danach mit 2,75. Die nationalen Parlamente waren an der Verbesserung mit über 34  % beteiligt (Abbildung 9). Diese institutionelle Veränderung wurde dann in Kapitel 4 empirisch überprüft, um festzustellen, ob die Änderung sich auch in der Arbeitsweise des Bundestages niedergeschlagen haben. Die Auswertung der Daten zeigt jedoch, dass die Aktivitäten des Deutschen Bundestages in Angelegenheiten der EU keine wesentlichen Unterschiede zwischen 2008 und 2011 erkennen lassen. Eine Zusammenfassung der untersuchten Aktivitäten des Deutschen Bundestages in Bezug auf die EU führt zu der Beurteilung, dass der Hypothese nicht zugestimmt werden kann. Zwar wurde das Demokratiedefizit durch die neuen Rechte der NP verringert, empirisch konnte dies im Vergleich der Jahre 2008 und 2011 jedoch nicht verifiziert werden. Die Forschungsfrage ist aus den gleichen Gründen ebenfalls negativ zu beantworten. Im Folgenden werden die Gründe hierfür näher ausgeführt. einmal, dass und wo er im eigenen Lande den nationalstaatlichen Sektor verlässt. Was interessiert es ihn da, ob die europäischen Bestimmungen, die in diesem Politikmischmasch auf sein Alltagsleben durchgreifen, im Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden oder nach der Einstimmigkeitsregel.“ (Hartmann 2001: 176). 155 legItImatIon durch den deutschen bundestag 5.1 Legitimation durch den Deutschen Bundestag Die zwei Formen der Legitimation zeigen sich in Form der Anforderungen (Input)198 und in Form des Einverständnisses mit den ergriffenen Maßnahmen (Output)199 seitens der Betroffenen. Sie setzen Meinungs- äußerungen der BürgerInnen voraus, die entweder durch die Repräsentanten oder mittels direktdemokratischer Möglichkeiten artikuliert werden. Als Repräsentanten stehen die Abgeordneten des EP und der NP zur Verfügung. Aus fünf Gründen kann das EP nur bedingt herangezogen werden, sowohl was die „responsibility“ als auch was die „accountability“ anbetrifft: • Das EP ist an weniger als 10  % der Rechtsakte der EU beteiligt. • Die Zusammensetzung des und die Wahl zum EP entspricht nicht in vollem Umfang demokratischen Prinzipien. • Häufig wechselnde Mehrheiten machen es fast unmöglich, Abstimmungsergebnisse vorherzusehen oder nachzuvollziehen. Einzelne Abgeordnete können nicht verantwortlich gemacht und ggf. durch Wieder- oder Abwahl sanktioniert werden. • Die Kommunikation über EU-Angelegenheiten zwischen Gewählten und Wählern findet, wenn überhaupt, nur rudimentär statt. • Es gibt keine Definition eines europäischen Gemeinwohls,200 das Leitlinie für die Abgeordneten sein könnte. Die Europäische Bürgerinitiative (Art. 11 EUV) entfaltet zu wenig Wirkung, um als Instrument der Legitimation herangezogen werden zu 198 Trotz des Initiativmonopols der Europäischen Kommission kann die Prüfung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit als Teil des Inputs gewertet werden. Allerdings werden über 53  % der Vorgänge nicht im Bundestag bearbeitet. Von den Vorschlägen der EK wurden 2011 13.320 Seiten in den Ausschüssen bearbeitet, 9.131 Seiten hingegen nicht. 199 Der Output der EU wird im Amtsblatt veröffentlicht. 2011 waren dies 99 Richtlinien, 849  Beschlüsse, 2.333 Verordnungen, 1.375 Informationen, 512  Mitteilungen, 518 Entschließungen, 602 vorbereitende Rechtsakte und 3.224 Bekanntmachungen. 200 „Demokratische Prozesse setzen voraus, daß die am Entscheidungsprozess beteiligten Personen insofern eine kollektive Identität aufweisen, als sie neben der Durchsetzung ihrer eigenen Interessen auch an der Förderung des Gemeinwohls interessiert sind […]“ (Zürn 1998: 238). 156 ErgEbnissE dEr EmpirischEn UntErsUchUng können, aber es ist ein Anfang, und es werden zumindest gewisse Stimmungen und Vorstellungen der BürgerInnen deutlich. Wie bereits dargestellt, kann die Output-Legitimation nur sehr begrenzt greifen, da zum einen die BürgerInnen oft nicht erkennen können, welche Rechtsakte von der EU kommen,201 und da zum anderen nichts mehr zu ändern ist, wenn die Entscheidungen öffentlich werden. Output als Legitimation wirkt nur, wenn die Mehrheit der Betroffenen damit einverstanden ist. Dafür kann das Eurobarometer genutzt werden. Allerdings werden dessen Ergebnisse zum Teil zu stark durch aktuelle Ereignisse beeinflusst, und außerdem sind die Zusammenfassungen wenig aussagekräftig, wenn man die Spannweiten der einzelnen Haltungen betrachtet. Ende 2011 lag die Zufriedenheit mit den Institutionen der EU unter 40  % und das Ansehen der EU bei 31  %.202 Betrachtet man die einzelnen Mitgliedstaaten bei den gleichen Fragen, gibt es Schwankungen von 18  % (UK) bis 64  % (Finnland) bzw. von 13  % (UK) und 57  % (Bulgarien). Bleiben die nationalen Parlamente. In Art.  10 EUV ist festgelegt, dass die nationalen Regierungen in ihrer europäischen Funktion den NP gegenüber rechenschaftspflichtig sind. Daraus kann abgeleitet werden, dass die Regierungen in ihrer Funktion als Räte durch die NP legitimiert werden. Die in Kapitel 4 nachgewiesenen Aktivitäten des Bundestages lassen da durchaus Zweifel aufkommen. So ergeben sich für das Verhältnis der NP zu den jeweiligen Regierungen im Hinblick auf die EU gewisse Probleme. Zum einen hat im Fall des Deutschen Bundestags die Mehrheit die Bundesregierung ins Amt gebracht. Es ist kaum denkbar, dass diese Mehrheit bereit ist, die „eigene“ Regierung in einer EU-Frage in Schwierigkeiten zu bringen. Entsprechend werden die durchaus vorhandenen Meinungsverschiedenheiten zwischen einer Regierungsmehrheit im Deutschen Bundestag und der Bundesregierung so gut wie nie öffentlich ausgetragen.203 Zum anderen kann die 201 Das Brüssel-Bashing wird immer noch gern benutzt: Alles, was gut war, wird der nationalen Regierung zugeschrieben, alles Negative „Brüssel“, von der Banane bis zur Glühbirne. Dazu gehört auch die schon mehrfach angedeutete „Umwegentscheidung“: „Governments can undertake policies at the European level that they cannot pursue at the domestic level […]“ (Hix 2008: 71). 202 Eurobarometer 76, November 2011, http://ec.europa.eu/public_opinion/archi ves/eb/eb76/eb76_first_de.pdf. 203 Einzelne Bundestagsabgeordnete wie Wolfgang Bosbach oder Peter Gauweiler bilden da eher eine Ausnahme. 157 legItImatIon durch den deutschen bundestag Mehrheit im Rat der EU gegen den Vertreter Deutschlands gestimmt haben, wenn keine Einstimmigkeit vorgeschrieben war. Das bedeutet, dass ein möglicher Parlamentsvorbehalt gar nicht unbedingt durchgesetzt werden kann. Und zum Dritten befasst sich das sogenannte Frühwarnsystem mit geplanten Vorhaben, deren Tragweite in einem solch frühen Stadium oft noch nicht überblickt werden kann oder deren Inhalt vielleicht nie umgesetzt wird. Die Arbeitsweise von Parlamenten ist auf Schlussentscheidungen ausgerichtet, wenn man speziell in Deutschland und zum Teil auch in der EU von Urteilen der Obersten Gerichte absieht. Es widerspricht auch dem Selbstverständnis, wenn ein Parlament zu einem frühen Zeitpunkt eine Meinung zu einem Sachverhalt äußert und dann keinen Einfluss mehr auf den weiteren Fortgang hat. Die Grundlage für das Frühwarnsystem ist die Subsidiaritätskontrolle, die bereits im Vertrag von Amsterdam erwähnt, im VvL dann präzisiert und mit mehr Rechten für die NP ausgestattet wurde (Art. 5 und 12 EUV, Art. 69 und 352 AEUV sowie die Protokolle Nr. 1 und 2). Für den Deutschen Bundestag kommen noch die Begleitgesetze zum VvL vom 22.09.2009 hinzu (IntVG, EUZBBG und EUZBLG). Zwei Bedingungen der Subsidiaritätsrüge erscheinen besonders bemerkenswert. Das Vetorecht der NP ist an sehr hohe Auflagen204 gebunden und das eingeräumte Recht der Subsidiaritätsklage vor dem EuGH kann vom jeweiligen Parlament nur bedingt wahrgenommen werden, da die NP kein Klagerecht haben. Stattdessen muss die jeweilige Regierung das Klagerecht wahrnehmen. Die Subsidiaritätsklage ist dabei ein Minderheitenrecht und erfordert im Deutschen Bundestag nur eine Mehrheit von einem „Viertel der Mitglieder des Bundestages“ (§ 93 d (2) GO).205 Das im VvL dargestellte Kontrollrecht der NP bezieht sich allerdings nicht nur auf die Einhaltung der Subsidiarität – die wäre ein relativ einfacher, formaler und eingegrenzter Vorgang, eher juristisch als politisch –, sondern auch auf die Anwendung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit. Beide Begriffe werden in Bezug auf die NP stets gleichzeitig erwähnt, so dass der Eindruck entsteht, es bestünde eine symbiotische Verbindung zwischen ihnen. Lediglich in Art. 5 (4) EUV 204 Protokoll Nr. 2 Art. 7: je nach Politikfeld und Folgen der Rügen 1/4, 1/3 oder die einfache Mehrheit der den NP zugewiesenen Stimmen. 205 „Abweichende Auffassungen, die […] von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Bundestages vertreten werden, sind ebenfalls in die Klageschrift aufzunehmen“ (§ 93 d (3) GO). 158 ErgEbnissE dEr EmpirischEn UntErsUchUng gibt es eine kurze Definition der Verhältnismäßigkeit.206 Diese ist aber so allgemein, dass sie für die Parlamentsarbeit kaum brauchbar ist. Im Jahr 2011 wurden keine Hinweise auf mangelnde Verhältnismäßigkeit in Stellungnahmen des Deutschen Bundestages gefunden. Die Aktivitäten des Deutschen Bundestags in Bezug auf die Subsidiaritätskontrolle und den Parlamentsvorbehalt gemäß Art. 23 Abs. 3 Satz 1 des Grundgesetzes wurden bereits dargestellt. Sie zeigen, dass das Parlament offensichtlich mit der Arbeit der Bundesregierung und der EU weitgehend einverstanden ist, da kaum ein Parlament eines anderen Mitgliedstaates der EU die Subsidiarität so selten rügt wie der Deutsche Bundestag.207 Eine Legitimation der Bundesregierung für ihre Funktionen im Rat der EU kann dadurch nur sehr bedingt abgeleitet werden. Schweigen bedeutet nicht immer Zustimmung. Legitimation kann auch durch eine vertrauensvolle und öffentlichkeitswirksame Parlamentsarbeit entstehen, wenn die BürgerInnen ihre Interessen gewahrt sehen. Die Entwicklung vom Vorschlag der EK bis zum beschlossenen Rechtsakt ist jedoch, wie der folgende Abschnitt zeigt, undurchsichtig und nur in wenigen Fällen nachvollziehbar. 5.2 Beitrag des Deutschen Bundestags zur Transparenz der EU-Rechtsetzung Der Verfassungsvertrag und dann später der VvL wurden von den Ideen und Fragestellungen der Erklärung von Laeken geleitet. Zwar wurde nicht alles umgesetzt, aber durch die Konzentration auf die beiden Verträge EUV und AEUV sind die vertraglichen Regelungen sehr viel klarer und übersichtlicher geworden. Die Einführung der doppelten Mehr- 206 „Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus. Die Organe der Union wenden den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an“ (Art. 5 (4) EUV). 207 Jedes EU-Vorhaben ist mit einer Stellungnahme der EU-Kommission zur Subsidiaritätsfrage versehen. Zusätzlich versieht die Bundesregierung gemäß § 6 EUZBBG jedes Vorhaben mit einem formalisierten Zuleitungsschreiben und binnen zwei Wochen danach mit einem Berichtsbogen, der eine Stellungnahme zur Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit enthält. 159 beItrag des deutschen bundestags zur transparenz der eu-rechtsetzung heit208 im Rat sowie die doppelte Legitimation durch EP und NP hat die demokratischen Grundsätze gestärkt. Dazu gehören ebenfalls die Präzisierung der Wahl der Kommission durch das EP, die Einführung der Bürgerinitiative, die ausdrückliche Befürwortung der Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure (Art. 11 EUV) sowie die vertragliche Etablierung der NP auf EU-Ebene. Es wird schon bei dieser Aufzählung deutlich, dass der VvL „kaum den Platz eines ‚endgültigen‘ Vertrages“ (Sonnicksen 2010: 158) einnehmen wird. Die Arbeit des Deutschen Bundestages lässt sich im Wesentlichen an drei Veröffentlichungen verfolgen: an den Tagesordnungen der Plenarsitzungen, an den Tagesordnungen der Ausschüsse sowie an den Dokumentationen (schriftliche Protokolle und Video-Aufzeichnungen) der Plenarsitzungen. Ausschusssitzungen sind grundsätzlich nicht öffentlich,209 Protokolle können erst in der nächsten Legislaturperiode, sofern die behandelten Vorgänge abgeschlossen sind, nach Freigabe durch die jeweiligen Ausschüsse eingesehen werden.210 Der „Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union“ tagte im Jahr 2011 insgesamt 26  Mal. Sieben Sitzungen waren öffentlich und vier nichtöffentlich. Dieser Ausschuss hat als einziger 15 Sitzungen als teilöffentlich deklariert, offensichtlich um sich nicht dem Vorwurf mangelnder Transparenz auszusetzen und auch deshalb, weil der EU-Ausschuss als plenarersetzender Ausschuss wirken kann (§ 93b (2) GO) und gemäß Art. 23 Abs. 3 Satz  1 GG Erklärungen als Bundestag an die Bundesregierung abgeben sowie die vertraglichen Rechte der NP gegenüber der EU wahrnehmen kann. Dies ist auch der Einhaltung der 8-Wochen-Frist gemäß Art. 6 Protokoll Nr. 2 zum EUV geschuldet. Diese Zusammenarbeit mit der EU wird von Politikern oft als Beitrag zur parlamentarischen Legitima tion bezeichnet. Ein Sachverhalt, der nur als Tagesordnungspunkt bekannt wird, kann diese Anforderung jedoch schwerlich erfüllen. Die Details hierzu wurden bereits bei der Beschreibung der Arbeitsweise des Bundestages in EU-Angelegenheiten erörtert. 208 Qualifizierte Mehrheit im Rat bedeutet gemäß Art. 16 EUV ab 01.11.2014, dass 55  % der Länder zusammen mindestens 65  % der Bevölkerung repräsentieren müssen. Sonderfälle sind vorgesehen. 209 2011 waren 22,7  % der 626 Sitzungen in 20 Ausschüssen öffentlich. Dabei handelte es sich meistens um Anhörungen von Experten zu spezifischen Themen. 210 GO Anhang 2: „Richtlinie für die Behandlung der Ausschussprotokolle gemäß § 73 Abs. 3 GO-BT“. 160 ErgEbnissE dEr EmpirischEn UntErsUchUng Warum aber der Ausschuss für Tourismus nur in zwei von 23 Sitzungen und der für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung nur in fünf von 31 Sitzungen öffentlich tagte, ist schwer nachvollziehbar. Beide Ausschüsse waren in Einzelfällen sowohl federführend als auch mitberatend mit EU-Fragen befasst. Da sehr viele Vorgänge aus den Ausschüssen nicht im Plenum besprochen werden, sind die Tagesordnungen die einzige Informationsquelle. Um es noch einmal zu wiederholen: 2011 wurden von 874  Vorschlägen für Rechtsetzungsakte und Mitteilungen der Europäischen Kommis sion 410 in Ausschüssen und davon 18 im Plenum behandelt. Von diesen 18  Vorschlä gen wurden vier ohne Aussprache angenommen, in zehn Fällen wurden die Reden zu Protokoll genommen und nur in vier Fällen gab es eine Debatte. Zwar kann man auf europäischer Ebene alle Vorgänge einsehen, die Meinung des einzelnen Parlaments bleibt jedoch weitgehend verborgen. Stellungnahmen und Stellungnahmen mit Begründung können für alle Mitgliedstaaten für die Jahre 2008 bis 2016 eingesehen werden.211 Ein weiterer Faktor, der eine größere Transparenz verhindert, ist wahrscheinlich eine Verwaltungsroutine, nämlich die „Umetikettierung“ von EU-Dokumenten von der KOM-Nummer, Ratsdok.-Nummer usw. in eine BT-Drucksache. Oft wird in Folgedokumenten des Bundestages die Nummerierung der EU nicht einmal im Text erwähnt. Dass der Ursprung auf der EU-Ebene zu suchen ist, können dann nur noch Insider erkennen. Geht eine Maßnahme auf die EU zurück, sollte dies jedoch auch in jeder Phase der Bearbeitung erkennbar bleiben. Es wird immer wieder bemängelt, dass intermediäre Strukturen auf der EU-Ebene fehlen und deshalb zu wenig Öffentlichkeit hergestellt wird. Hier könnten die NP ihre Möglichkeiten des Zugangs zu den Medien nutzen, um diesen Mangel zu lindern. Davon wird leider nur selten Gebrauch gemacht, und wenn dies geschieht, dann eher in negativer Form, indem Organe der EU oder Rechtsakte kritisiert werden. Die Idee, die nationalen Parlamente stärker in eine „verstärkte Konsultations- und Dialogkultur“ über die Zukunft Europas mit einzubinden, wurde bereits 2001 im Weißbuch „Europäisches Regieren“ (KOM(2001) 428) gefordert.212 Diese Forderung besteht heute noch. Zur Aufhellung 211 http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/ger many/2015_en.htm. 212 „Die Antwort auf die enge Beziehung zwischen den Veränderungen auf nationaler Ebene, der EU-Politik und globalen Entwicklungen kann nicht allein in Brüssel gefunden werden. Diese Veränderungen sollten im nationalen Kon- 161 beItrag des deutschen bundestags zur transparenz der eu-rechtsetzung der komplizierten Gesetzgebungsverfahren der EU kann der Deutsche Bundestag nur wenig beitragen, da sein Einfluss hauptsächlich vor dem eigentlichen Gesetzgebungsverfahren liegt. Es sei hier noch einmal ausdrücklich betont, dass Rechtsakte der EU grundsätzlich unmittelbare Geltung in den Mitgliedstaaten haben und nur die Richtlinien noch einmal den NP vorgelegt werden, damit die Inhalte unter Umständen der nationalen Gesetzgebung angepasst werden können. Wenn also das Frühwarnsystem versagt, haben die NP keine Möglichkeit mehr einzugreifen. Lediglich die Exekutive hat die Chance, die Umsetzung zu verweigern, allerdings um den Preis, dass erhebliche Strafen von der EU verhängt werden können.213 Zu bedenken ist auch, dass die Regeln und Normen der EU nach wie vor sehr stark von der Schaffung des Binnenmarktes bestimmt sind. Die Methode Monnet214 hat sich bewährt und wird immer noch benutzt. In Wirtschaftsfragen ist dies auch verkraftbar, da man Fehler ziemlich einfach verbessern kann. Krisenbewältigungen wie die Euro- oder die Flüchtlingskrise lassen sich mit dem Setzen von Fakten oder der Politik der kleinen Schritte indes nicht bewältigen, und sie wird auch den Erfordernissen der Transparenz als Beitrag zur demokratischen Legitimierung nicht gerecht. Die EU hat genügend und umfangreiche Informationsmöglichkeiten geschaffen, so dass ihr mangelnder Wille zur Transparenz nicht vorgeworfen werden kann. Allerdings führen diese Möglichkeiten allein nicht automatisch dazu, dass sich das gewünschte Ergebnis einstellt. Zwei Maßnahmen scheinen geeignet, die Transparenz zu erhöhen: Beim Output sollten die reinen Verwaltungsanordnungen von den Rechtsakten getrennt werden und bei den Rechtsakten sollten als Quelle die Bezeichnungen aus der Planung übernommen werden. Der Deuttext und in jedem nationalen Parlament diskutiert werden“ (Weißbuch Europäisches Regieren 2001: 39). 213 Die Vertragsstrafe für die Aufhebung der Umsetzung der Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung 2010 durch das BVerfG betrug 315.036,54 € pro Tag oder 115 Mio. im Jahr. Der EuGH hat die Richtlinie am 08.04.2014 aufgehoben. Dadurch entfiel die Strafe. 214 Jean Monnet gehört zu den Gründervätern der EU und war der erste Präsident der Montanunion. Die Methode war gekennzeichnet durch die „Solidarität der Tat“, eine „Politik der kleinen Schritte“, das „ökonomische Instrument als Hebel“, „Elite-Entscheidungen“ und „den französische-deutschen Schulterschluss“ (Wessels 2001). 162 ErgEbnissE dEr EmpirischEn UntErsUchUng sche Bundestag bemüht sich jedenfalls um Transparenz, wenn auch die Ausschusssitzungen sowie andere nichtöffentliche Absprachen dem entgegenstehen. Es sind vor allem aber die Entscheidungsprozesse in ihrer Gesamtheit und in ihren wechselseitigen Beziehungen, die das Mehrebenensystem bilden und als solche meist nur von den Eliten durchschaut werden, bei den BürgerInnen hingegen den Eindruck eines deutlichen Demokratiedefizits hervorrufen. 5.3 Beiträge des Deutschen Bundestages zur Politisierung der EU Es wird immer wieder gefordert, der Deutsche Bundestag müsse sich stärker europäisieren (Schulz 2011: 11). Gleichzeitig wird moniert, die EU müsse stärker politisiert werden.215 Seit 2007 gibt es eine „Parlamentariergruppe zur Europäisierung des Deutschen Bundestages“. Ihr gehören heute 163 Abgeordnete von CDU/CSU, SPD und Bündnis90/Die Grünen an.216 Das Problembewusstsein ist offensichtlich vorhanden. Die EU wird häufig als Regulierungseinrichtung angesehen (Schäfer 2006a: 187). Das ist der umfangreichen administrativen Arbeit der EK und zum Teil auch deren Entscheidungen im Rahmen der alleinigen Zuständigkeit geschuldet.217 Mit der ordoliberalen Regulierung wurde der Binnenmarkt in den 90er Jahren erfolgreich installiert. Inzwischen sieht sich „die EU nicht mehr nur mit ökonomischen Effizienzkriteri- 215 So zuletzt 2014 der Präsident der EU-Kommission, Jean-Claude Juncker („Ich will eine politische Kommission, die dem Gemeinwohl und den Bürgern Europas zu Diensten steht“, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-705_ de.htm), und der Präsident des EP, Martin Schulz („Jetzt ist es an der Zeit, mehr Politik zu wagen“, http://www.europarl.europa.eu/thepresident/de/press/press_ release_speeches/press_release/press_release-2014), bei ihren jeweiligen Antrittsreden. 216 Siehe http://www.europa-union.de/ueber-uns/parlamentariergruppen/deutscherbundestag/a-z-18bt/. Vorsitzender ist Manuel Sarrazin (Bündnis 90/Die Grünen); siehe https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2010/31645451_ kw40_interview_sarrazin/202882. 217 Von den 2.333 Rechtsakten im Jahr 2011 hat die Kommission 1.679 allein entschieden. Davon betrafen über 800 die Landwirtschaft und Fischerei. Die ersten Veröffentlichungen im Jahr 2011 zeigen vier typische Beispiele für Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse der EK: siehe http://eur-lex.europa.eu/ legal-content/DE/TXT/?uri=OJ:L:2011:001:TOC. 163 beIträge des deutschen bundestages zur polItIsIerung der eu en, sondern auch mit demokratischen Standards konfrontiert“ (Fuchs 2002: 3). Der Binnenmarkt war das letzte erfolgreiche Projekt, danach kamen fast nur noch Krisenbewältigungen, die meistens mehr oder weniger erfolgreich waren. Zu nennen sind hier unter anderem die Probleme bei den Osterweiterungen, die Währungsunion,218 die Verringerung der Arbeitslosigkeit, die Sicherung der Außengrenzen, das fehlende Flüchtlingsregime, die Staatsschuldenkrise, das Scheitern der EU-Verfassung, Subventionsbetrug u. ä. Daraus entstand ein Vertrauensverlust (vgl. Abbildung  4), womit auch der Legitimationsglaube an den Output sank. Der Ausweg kann in einer stärkeren Politisierung219 liegen, da dies den Gestaltungsspielraum erhöhen und die Transparenz und damit letztlich auch die Demokratisierung verbessern würde. Politisiertisierung in Form von öffentlichen Debatten scheinen geeignet, „die Kluft zwischen den Europa-Eliten und den BürgerInnen“ (Seeger 2008: 239) zu minimieren. Dabei sind es nicht nur die Organe der EU, sondern auch die Inhalte, über die debattiert werden müsste. Es stellt sich insofern die Frage, wie und auf welcher Ebene die Entscheidungsfindung in der EU eine größere Öffentlichkeit erhalten könnte und dadurch politischer werden würde. Gäbe es eine Plattform für eine internationale Deliberation, würde sie auch genutzt werden. Manche Beobachter gehen davon aus, dass die als Komitologie bezeichnete Formierung hier hilfreich sein könnte.220 Hier besteht jedoch der Verdacht, dass die Akteure hauptsächlich ihre Eigeninteressen vertreten. Was bleibt, sind die nationalen Parlamente. Träfe etwa eine stärkere Europäisierung des Deutschen Bundestages auf die Absicht der EU, sich deutlicher zu politisieren, so dürfte dies beiden Absichten zugutekommen. Das Weißbuch „Europäisches Regieren“ und der VvL bieten die konzeptionellen und vertraglichen Grundlage dafür; die materi- 218 Seit 1999 wurden die Konvergenzkriterien über 100  Mal gebrochen. Vgl. http://kurier.at/wirtschaft/finanzen/neuverschuldung-2009-2012/7.045.846 vom 29.03.2013. 219 „Eine Politisierung, verstanden als offene Debatte um politische Alternativen, würde auch das Interesse der Medien an der Europapolitik deutlich erhöhen. Medieninteresse und Politisierung könnten sich so gegenseitig stärken“ (von Alemann 2013: 13). 220 „Der als ‚Komitologie‘ gekennzeichnete Ansatz schreibt beispielsweise den Beratungen jener Vielzahl von Komitees, die der Kommission zuarbeiten, das Verdienst einer legitimitätserzeugenden deliberativen Politik zu“ (Habermas 2001). 164 ErgEbnissE dEr EmpirischEn UntErsUchUng ellen Voraussetzungen sind dadurch und durch den Informationsfluss des Frühwarnsystems gegeben. Der Faktor Zeit dürfte kaum eine Rolle spielen, da ein Großteil der Gesetzgebung ohnehin von der EU vorgegeben wird – einige sprechen von 80  % (Raunio 2009: 13). Die Subsidiaritätskontrolle wäre für das Vorhaben sicherlich zu eng gegriffen, aber über die Verhältnismäßigkeit einer Vorlage kann sicherlich eine öffentliche politische Debatte geführt werden. Falls die Regel der Nicht- öffentlichkeit der Ausschusssitzungen erhalten bleiben muss, sollte ein anderes Format gefunden werden. Kontraproduktiv ist in jedem Fall die aufgezeigte Diskrepanz zwischen Äußerungen im Ausschuss und dem späteren Abstimmungsverhalten. Was fehlt, ist die internationale Koordinierung. Dafür steht mit dem COSAC auch schon ein geeignetes Gremium zur Verfügung. Die Auswertungen der erkennbaren Reaktionen des Bundestages haben gezeigt, dass der Bundestag nicht unbedingt zu den kritischen Begleitern der EU Aktivitäten gehört. Werden allein die Ergebnisse der EU-Politik betrachtet, gibt es auf nationaler Ebene zwar wenig zu beanstanden. Das war allerdings bereits vor dem VvL schon der Fall. Unverkennbar bleibt der Bundestag hinter den Möglichkeiten des VvL zurück und kann damit nicht zu den Aktivposten beim Abbau des Demokratiedefizits der EU durch die nationalen Parlamente gezählt werden.

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References

Zusammenfassung

Bemühungen um eine Demokratisierung der Europäischen Union sind bereits seit Ende der 1970er-Jahre zu beobachten. Sie reichten von der ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments 1979 über die Einheitliche Europäische Akte 1986 bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in 2009. In einer empirischen Untersuchung geht Rainer Bollmohr der Frage nach, ob das vielfach diskutierte Demokratiedefizit der EU durch den Lissabonner Vertrag und die darin vereinbarte Rückdelegation von Kompetenzen an die nationalen Parlamente tatsächlich verringert worden ist und, falls ja, inwieweit sich dies in der konkreten Arbeitspraxis des Deutschen Bundestages beobachten lässt.