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Ein Demokratiemodell für dieEuropäische Union in:

Rainer Bollmohr

Das Demokratiedefizit der EU nach dem Vertrag von Lissabon, page 15 - 66

Der Einfluss der erweiterten Kompetenzen der nationalen Parlamente am Beispiel des Deutschen Bundestages

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3957-1, ISBN online: 978-3-8288-6855-7, https://doi.org/10.5771/9783828868557-15

Tectum, Baden-Baden
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15 2 Ein Demokratiemodell für die Europäische Union Um festzustellen, ob und inwiefern das Demokratiedefizit der Europäischen Union durch die im Vertrag von Lissabon festgelegten Erweiterungen der Kompetenzen der nationalen Parlamente beeinflusst wurde, wird zunächst ein Demokratiemodell für die Europäische Union skizziert und daran anschließend das Defizit in Bezug auf das Modell dargestellt. Dieses Demokratiemodell orientiert sich an den besonderen Gegebenheiten der Europäischen Union. Demokratie wird dabei als Herrschaftsform verstanden, deren „Zweck […] die Verlängerung der individuellen Selbstbestimmung in den Bereich der kollektiven Entscheidungen hinein [ist], und zwar im Sinne einer Kongruenz von Entscheidungsunterworfenheit und Entscheidungsbeteiligung“ (Abromeit 2001a: 4). Eine andere minimalistische Definition, die noch die Verfahrensweise mit eingebunden hat, lautet: „Democracy is a method of collective decision making, a method to arrive at collectively binding decisions where the procedures and therefore the decision itself are generally accepted“ (Bühlmann 2008: 27). Die Europäische Union ist kein Staat, weshalb es auch nicht angemessen ist, nationalstaatliche Anforderungen an die demokratischen Strukturen auf europäischer Ebene anzulegen. Die beiden oben angeführten Definitionen können hingegen als Basis für die Entwicklung eines Demokratiemodells der EU verwendet werden. Das Bundesverfassungsgericht geht in seinem Urteil vom 30.06.2009 über den VvL sogar so weit, in der Nichtstaatlichkeit der EU einen Beweis für die demokratische Struktur der EU zu sehen: „Die Europäische Union entspricht demokratischen Grundsätzen, weil sie bei qualitativer Betrachtung ihrer Aufgaben- und Herrschaftsorganisation gerade nicht staatsanalog aufgebaut ist“ (RN 278). Die Europäische Union besteht aus demokratischen und rechtsstaatlich organisierten Staaten. Dies wurde formal als Beitrittsanfor- 16 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon derung vor der vierten Erweiterung23 in den „Kopenhagener Kriterien“ von 1993 formuliert: „Als Voraussetzung für die Mitgliedschaft muss der Beitrittskandidat eine institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten verwirklicht haben; sie erfordert ferner eine funktionsfähige Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten. Die Mitgliedschaft setzt außerdem voraus, dass die einzelnen Beitrittskandidaten die aus einer Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen übernehmen und sich auch die Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen machen können […]“ (Europäischer Rat 1993, Ziffer 7.A)iii) 2. Absatz).24 Das bedeutet, dass die Beitrittsländer die politischen, wirtschaftlichen und Acquis-Kriterien erfüllen müssen. Inwiefern ist es dennoch erforderlich, zusätzlich Demokratiekriterien für die EU selbst zu definieren? Darüber gehen die Meinungen auseinander. Es hängt vom Grad der Integration ab und wie der Entwicklungsstand der Integration beurteilt wird. Befürworter des Intergouvernementalismus wie Majone (1998b) und Moravcsik (2002) sehen nur wenige Notwendigkeiten einer Verbesserung der demokratischen Strukturen der EU, da die Hauptakteure auf der EU-Ebene die Staaten seien, und diese seien ja per definitionem demokratisch organisiert. Ähnlich argumentiert auch das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen zu den Verträgen von Maastricht und Lissabon.25 23 Beitritt Schwedens, Finnlands und Österreichs 1995. 24 Ab dem Vertrag von Amsterdam (Art. 49 in Verbindung mit Art. 6 (1) und 7) wurde die Bestimmung in alle Verträge aufgenommen. Im Vertrag von Lissabon ist es ebenfalls der Art. 49 in Verbindung mit den Art. 2, 3, 7. 25 „Der Begriff des Verbundes erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souveräner Staaten, die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedsstaaten unterliegt und in der die Völker – das heißt die staatsangehörigen Bürger – der Mitgliedstaaten die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben“ (Urteil BVerfG vom 30.06. 2009, RN 229). 17 demokratIetheorIen Andererseits wurden von der EU im Jahr 2011 1.713 Basisrechtsakte und 620 Änderungsrechtsakte erlassen, aber nur bei 72 Basisrechtsakten und bei 34 Änderungsrechtsakten war das EP beteiligt.26 Da von den insgesamt 2.333 Rechtsakten27 2.234 Verordnungen und Beschlüsse bzw. Entscheidungen unmittelbar in den Mitgliedstaaten wirksam werden und nur die 99 Richtlinien nach dem Erlass den NP zur Anpassung an das jeweilige nationale Recht (Art. 288 AEUV) überlassen werden, sollte die Demokratiestruktur und damit die Legitimation durchaus hinterfragt werden. Dazu werden in diesem Kapitel einige Demokratietheorien (2.1) erörtert, zudem wird der Stand der Demokratisierung im Hinblick auf die Erklärung von Laeken dargestellt und dann unter Einbeziehung der Auswirkungen des Mehrebenensystems in Verbindung mit dem VvL ein Demokratiemodell der EU entwickelt (2.2). Schließlich werden einige für die demokratischen Grundprinzipien wichtige Institutionen der EU mit dem Modell abgeglichen (2.3). Zunächst stellt sich also die Frage, welche Demokratietheorie in angemessener Form auf die EU angewendet werden kann. 2.1 Demokratietheorien Die Demokratie als Herrschafts- und Lebensform gibt es in vielen Arten (z. B. direkte oder indirekte Partizipation) und Formen (z. B. deliberative Demokratie, repräsentative Demokratie, Konkordanzdemokratie). Entscheidend ist, dass die politischen Prozesse nach bestimmten Regeln und Normen ablaufen. Dabei ist der jeweilige Zeitgeist sowohl im Verständnis des Begriffs als auch bei der Umsetzung durchaus zu beobachten.28 Gibt es theoretische Ansätze, die sich auf die EU anwenden lassen? Die Frage ist nicht leicht zu beantworten, da klassische Elemen- 26 http://eur-lex.europa.eu/statistics/2011/legislative-acts-statistics.html. 27 Der gesamte Output ist erheblich größer, da die Entscheidungen der EK, die diese gem. Art. 3 AEUV in auschließlicher Zuständigkeit trifft, hier nicht enthalten sind. 28 „Heutige liberale und rationale Demokratietheoretiker wie beispielsweise Habermas und Scharpf halten ihren radikaldemokratischen Kritikern denn auch gern entgegen, dass letztere lediglich dogmatisch an überholten Bedeutungsmustern festhalten. Offenbar muss […] jeder Versuch scheitern, dem Wort ‚Demokratie‘ einen dauerhaften normativen Bedeutungskern einzuschreiben“ (Buchstein 2003: 487). 18 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon te der Demokratie auf der Ebene der EU nur in abgewandelten Ausprägungen vorhanden sind. So sind intermediäre Strukturen fast gar nicht erkennbar, die Zivilgesellschaft wird durch Lobbyismus ersetzt, Legislative und Exekutive sind auf verschiedenen Ebenen verteilt und eine parlamentarische Kontrolle als Beitrag zur Legitimation der Herrschaftsausübung (Dann 2004: 166) ist nur schwer nachzuweisen. Können die nationalen Parlamente hier einen Ausweg aus dem Dilemma bieten? Im Geflecht des Mehrebenensystems EU können die nationalen Parlamente eine wichtige Funktion übernehmen, indem sie über die Subsidiaritätsprüfung die EK kontrollieren und über nationale Regelungen – in Deutschland über die Begleitgesetze IntVG, EUZBBG und EUZBLG – das Abstimmverhalten des deutschen Vertreters im Rat beeinflussen. Neben den Möglichkeiten bedarf es auch der Entschlossenheit, die Repräsentationsaufgaben zur Verbesserung der Legitimation der EU wahrzunehmen. Zunächst werden einige Theorien und Definitionen überprüft, um dann den Versuch zu unternehmen, ein Modell für die EU zu beschreiben. Dieses Modell bildet die Vorlage für die Darstellung des Demokratiedefizits der EU. „Der Begriff Demokratie bezieht sich auf die Art der Herbeiführung kollektiv bindender Entscheidungen“ (Abromeit 2001a: 4). Dies soll in Form einer Selbstregierung und bei optimaler Wahrung von Recht und Freiheit erreicht werden. So das heutige Verständnis – der Demokratiebegriff wurde jedoch im Laufe der Jahre zahlreichen Transformationen unterzogen, sowohl semantisch (Buchstein 2003: 471 f) als auch inhaltlich (Dahl 1989: 213 ff). Von der Antike bis in die Mitte des 17. Jahrhunderts war Demokratie im Allgemeinen negativ besetzt, und einen gewissen Durchbruch gab es erst nach der Französischen Revolution (Buchstein 2003). Heute ist die Demokratieidee nicht mehr vom Repräsentationsprinzip zu trennen (Kaina 2009: 164) und nur bedingt im ursprünglichen Wortsinn zu nutzen. Kaina hat deshalb den „normativen Mindestgehalt von Demokratie [definiert]. Eine Demokratie muss im Mindesten die dauerhafte und regelmäßige Möglichkeit garantieren, dass sich die Menschen an der Herstellung von Entscheidungen, denen sie unterworfen sind, direkt oder indirekt beteiligen, indem sie diese entweder selbst treffen oder darauf effektiv Einfluss nehmen“ (ebd.: 165). In Kapitel 2.3 werde ich darauf eingehen, ob diese Definition auch für die Europäische Union gilt und welche Elemente unter Umständen hinzugefügt werden müssen. 19 demokratIetheorIen Die neuzeitlichen Grundelemente sind im Prinzip immer gleich geblieben. Nach der Drei-Elemente-Lehre (Jellinek 1960: 394 ff) bedarf es stets eines Staatsvolkes, eines Staatsgebietes und einer Staatsgewalt, um staatliche demokratische Prozesse anwenden zu können. Dies ist auf die EU nicht anwendbar, und es stellt sich die Frage, ob Demokratie in postnationalen Strukturen möglich ist und ob es dann noch Demokratie genannt werden kann. Die Grundrechte, wie sie zum Beispiel in der „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“ (Amtsblatt 2010 C 83/389)29 formuliert sind, zählen genauso zu den demokratischen Normen wie die Rückbindung aller politischen Entscheidungen auf Wahlen oder Abstimmungen, das Rechtsstaatsprinzip, ein allgemeines, gleiches, geheimes, unmittelbares und freies Wahlrecht sowie die Akzeptanz von Mehrheitsentscheidungen verbunden mit einem Minderheitenschutz (Mellein 2007: 66). Auch hier sind im Hinblick auf die EU durchaus kritische Anmerkungen zu machen. Die Anwendungen der Regeln der normativen Demokratietheorie bestimmen in hohem Maße die politischen Prozesse. Die Regeln wiederum sind abhängig von Art, Form und Größe des jeweiligen Gemeinwesens (Dahl 2000). Die ältesten Überlieferungen über Demokratien gehen zurück auf etwa 500 v. Chr. und sind sowohl für einige Stadtstaaten im Mittelmeerraum als auch für manche Stämme in Nordeuropa überliefert (Dahl 2000: 11 ff). Dahl spricht hier von der ersten Transformation mit ausschließlich direktdemokratischen Formen (Dahl 1989: 13 f). Die Zahl der Berechtigten war nur so groß, dass direkte Beteiligungen und Mitbestimmungen möglich waren. Die zweite Transformation entstand durch größere Staaten und die Unzufriedenheit mit der Monarchie in ersten Anfängen im 17. Jahrhundert in England und Schweden (ebd.: 29), indem die Repräsentation eingeführt wurde. Es dauerte aber noch etwa 200 Jahre, bis sich die repräsentative Demokratie in Theorie und Praxis durchsetzte. Dahl bezeichnet die Demokratie beim Übergang von der zweiten zur dritten Transformation als Polyarchie. Auf den Unterschied zwischen Polyarchie und Demokratie wird hier nicht näher eingegangen, allerdings sind die sieben Institutionen und fünf demokratischen Prozesse auf supranationale Regierungsformen und durchaus auch auf die EU anwendbar. Um sprachliche Missverständnisse zu vermeiden, wird Dahl im Original zitiert: 29 http://eur-lex.europa.eu/oj/direct-access.html. 20 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon Abbildung 1: Demokratiemodell nach Dahl Polyarchy and the Democratic Process The following institutions … are necessary to satisfy the following criteria 1. Elected officials 2. Free and fair elections I. Voting equality 1. Elected officials 3. Inclusive suffrage 4. Right to run for office 5. Freedom of expression 6. Alternative information 7. Associational autonomy II. Effective participation 5. Freedom of expression 6. Alternative information 7. Associational autonomy III. Enlightened understanding 1. Elected officials 2. Free and fair elections 3. Inclusive suffrage 4. Right to run for office 5. Freedom of expression 6. Alternative information 7. Associational autonomy IV. Control of the agenda 3. Inclusive suffrage 4. Right to run for office 5. Freedom of expression 6. Alternative information 7. Associational autonomy V. Inclusion Quelle: Dahl 1989: 221 f Die sieben Institutionen sind die gewählten Repräsentanten, freie und faire Wahlen, inklusives Wahlrecht, aktives und passives Wahlrecht für nahezu alle, Meinungsfreiheit, Informationsfreiheit sowie Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Sie definieren in unterschiedlicher Ausprägung die fünf demokratischen Prozesse (ebd.: 108 ff). 21 demokratIetheorIen In Dahls Standortbestimmung wird zunächst die Frage gestellt, ob wir uns am Beginn eines dritten Transformationsprozesses befinden (Dahl 1989: 312). Während in der ersten demokratischen Transformation die Herrschaft einiger weniger auf alle übertragen wurde (direkte Demokratie des Altertums), wurde sie in der zweiten wieder auf die wenigen zurückgeführt (repräsentative Demokratie). Die Frage ist nun, ob die dritte Transformation wieder zurück zur Herrschaft aller führen wird. Die Entscheidungsmaßstäbe und -möglichkeiten sind um ein Vielfaches gestiegen, und Angelegenheiten der nationalen Sicherheit, des Umweltschutzes, der Ökonomie und des menschlichen Überlebens werden in hohem Maße außerhalb des eigenen Landes beeinflusst (ebd.: 317 ff). Das bedeutet, dass transnationale Kräfte die nationale Autonomie immer mehr einschränken werden (ebd.: 319). Dahl nennt die dritte Transformation Polyarchy III und stellt fest, dass die Demokratie nur dann funktionieren kann, wenn die Differenz zwischen den politischen Eliten und dem Demos durch Bildung, Verfügbarkeit von Informationen für alle sowie Möglichkeiten des Einflusses und der politischen Diskussionen verringert werden (ebd.: 338). Die Umsetzung ist konkret eine Frage der Telekommunikationstechnik (ebd.: 339). Habermas führt aus, dass „[d]er institutionelle Rahmen moderner Demokratien […] drei Elemente zusammen[fügt]: die private Autonomie von Bürgern, die das Recht haben, ein selbstbestimmtes Leben zu führen; die demokratische Staatsbürgerschaft, also die gleichmäßige Inklusion freier und gleicher Bürger in die politische Gemeinschaft; und eine unabhängige politische Öffentlichkeit, die als Sphäre freier Meinungs- und Willensbildung Staat und Zivilgesellschaft miteinander verbindet“ (Habermas 2008: 140). Hier treffen sich normative Forderungen mit empirischen Gegebenheiten. Auch Lauth geht in seinem dreidimensionalen Demokratiekonzept „von drei grundlegenden Dimensionen der Demokratie [aus]: Politische Gleichheit, politische Freiheit und rechtliche und politische Kontrolle“ (Lauth 2004: 122), „die sich auf der einen Seite gegenseitig bedingen, um sich entfalten zu können, die jedoch auf der anderen Seite in Konflikt geraten, wenn sich eine Dimension zu stark entfaltet und zu dominieren beginnt“ (ebd.: 124). Daher gibt es auf der Basis des Rechtsstaates zwei Steuerungsebenen, und zwar zum einen die politische Partizipation, die Accountability und die Re sponsiveness, zum anderen die Volkssouveränität, die politischen Entscheidungen und die Umsetzung (ebd.: 125). Das Modell ist nicht unmittelbar auf die EU anwendbar, da die 22 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon Begriffe Rechtsstaat und Volkssouveränität nicht auf die EU zutreffen, die dreidimensionale Struktur ermöglicht jedoch Bezüge zum Mehrebenensystem der EU. In der Demokratieforschung wird die EU oft wie ein Nationalstaat behandelt. Dadurch treten Überzeichnungen und Unschlüssigkeiten auf. Thomas Hüller hat es sich zur Aufgabe gemacht, die EU in ihrer Einzigartigkeit zu untersuchen. Seine „normativen Prinzipien [sind] politische Gleichheit, Publizität und Rechenschaftspflicht“ (Hüller 2010: 71). Entsprechend lautet seine normative Demokratiedefinition für die EU: „Demokratisch ist eine Herrschaftsordnung, wenn ihre wesentlichen Entscheidungen öffentlich hervorgebracht werden und ein beliebiger Mechanismus den Inhalt der Entscheidungen egalitär und effektiv an die Mitglieder dieser Ordnung zurück bindet“ (ebd.: 62). Während die normative Demokratietheorie beschreibt, was sein sollte, befasst sich die empirische Demokratietheorie damit, „was Demokratie ist und wie sie wirklich funktioniert“ (Guggenberger in Nohlen 1995, Bd. 1: 40). Einer der Protagonisten der empirischen Demokratieforschung ist Joseph A. Schumpeter, der bereits Anfang der 1940er Jahre zu erstaunlichen Ergebnissen gekommen ist. Man muss nicht alle Aussagen teilen, aber es kann festgestellt werden, dass das System in sich logisch ist. Für Schumpeter ist die „Demokratie […] eine politische Methode, nicht ein Ziel oder ein Wert an sich“ (Schmidt 2008: 184). Seine Demokratiedefinition lautet: „[D]ie demokratische Methode ist diejenige Ordnung der Institutionen zur Erreichung politischer Entscheidungen, bei welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfs um die Stimmen des Volkes erwerben“ (Schumpeter 1993: 395). Ohne die Theorie erschöpfend behandeln zu wollen, seien hier einige zentrale Aussagen angeführt. So bezweifelt Schumpeter, dass die Mehrheitsentscheidungen an die Demokratie gebunden sind (ebd.: 391). Außerdem sei „[d]er Wille der Mehrheit […] augenscheinlich der Wille der Mehrheit und nicht der Wille ‚des Volkes‘“ (ebd.: 432). Er bestreitet, dass „politische Entscheide […] das Gemeinwohl verwirklich[en]“ (ebd.: 397), und begründet dann ausführlich, dass es so etwas wie ein „Gemeinwohl, über das sich das ganze Volk kraft rationaler Argumente einig wäre oder zur Einsicht gebracht werden könnte“ (ebd.: 399), nicht 23 demokratIetheorIen gibt.30 Zur Anwendung seines demokratischen Prinzips sagt er „In einer Demokratie besteht […] die Hauptfunktion der Stimmabgabe des Wählers darin, eine Regierung hervorzubringen“ (ebd.:433); „die Abstimmung der Wählerschaft [bringt] nicht unmittelbar die Regierung hervor, sondern ein Zwischenorgan, […] Parlament genannt“ (ebd.: 434 f). Blickt man von Schumpeters Einschätzung auf die heutige Zeit, so zeigen sich der Konkurrenzkampf und die Entfernung der Herrschenden von den Beherrschten geradezu als eine Erscheinung unserer Tage. Andererseits findet gerade der von Schumpeter beschriebene öffentliche Wettbewerb in der EU nicht statt. Auch gibt es so gut wie niemanden, der abgewählt werden könnte. Die ausschließlich am Output orientierte Demokratiedefinition kann als Fortsetzung der Schumpeter’schen Theorien gesehen werden: „Wir verstehen unter Demokratie ein Verfahren der Erkundung und der Befriedigung des Bedarfs der Menschen, das dann und nur dann erforderlich ist, wenn marktliche Verfahren der Bedarfserkundung und Bedarfsbefriedigung versagen“ (Schmidtchen 2004: 3). Bezogen auf die EU kann man diese These nicht vertreten, da zum Einen der Unterschied zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und deren BürgerInnen viel zu groß ist, um einen generellen Bedarf zu definieren und zum Anderen, da im allgemeinen gar nicht bekannt ist, welche Regelungen von der EU kommen und die Kenntnis darüber nur mit großem Aufwand erlangt werden kann. Weil die EU aus demokratisch verfassten Staaten besteht und weil das Mehrebenensystem zu einer immer stärkeren Verflechtung der Mitgliedstaaten führt, beschreiben immer mehr Wissenschaftler die Anforderungen an das demokratische Konstrukt der EU kurz und prägnant in griffigen Formulierungen. Neben den traditionellen normativen Anforderungen fordert Moravcsik als demokratisches Grundprinzip die Verhinderung von Machtmissbrauch, und dies sieht er auch bei der EU verwirklicht (Moravcsik 2004: 349 f). Gramlich stellt fest: „Demokratie ist begrenzte Herrschaft auf begrenzte Zeit“ (Gramlich 2006: 3), und für Thomas Meyer ist „Demokratie […] die Verfassung der politischen Gleichheit“ (Meyer 2009: 69). Edgar Grande schlägt vor, „den Übergang zu einer ‚post-nationalen‘ Form der Herrschaft in Europa“ zu 30 Dieser eng gefassten Definition steht eine werteorientierte Deutung von Fraenkel gegenüber: „Gemeinwohl ist keine soziale Realität, sondern eine regulative Idee“ (Fraenkel 2007: 85). 24 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon überdenken. Dafür definiert er „drei wichtige ‚Bausteine‘ für ein Modell der post-nationalen Demokratie“. Diese lauten wie folgt: „- Sie muss, erstens, im Hinblick auf die soziale Basis politischer Herrschaft von der Prämisse sozio-kultureller Homogenität Abschied nehmen und die sozio-kulturelle Heterogenität großräumiger politischer Gemeinwesen zum Ausgangspunkt ihrer Überlegungen machen; - sie muss, zweitens, im Hinblick auf die Kontrolle politischer Macht die strukturellen Unzulänglichkeiten individueller Kontrollen akzeptieren und das Prinzip der institutionellen Kontrolle in den Mittelpunkt stellen; - und sie muss, drittens, im Hinblick auf die demokratische Beteiligung an politischen Willensbildung- und Entscheidungsprozessen zur Kenntnis nehmen, dass weder die klassischen Formen direkter Partizipation noch die modernen Formen politischer Repräsentation für sich genommen, sondern nur noch komplexe Mischformen von direkter und indirekter demokratischer Beteiligung den Anforderungen nach wirkungsvoller politischer Partizipation in Mehrebenensystemen gerecht werden“ (Grande 1996: 356 f). Eine reine Mehrheitsentscheidung ist nicht immer ausreichend legitimierend.31 Ebenso ist der Stellenwert der Gewaltenteilung nicht unumstritten. Von Montesquieu 1748 formuliert, wird sie heute mitunter als nebensächlich für die Demokratie eingestuft. Trotzdem betrachten viele die Exekutivlastigkeit der EU (Pesch in Massing 2004: 114 ff) als bedenklich, einige gar als eine Gefährdung des Demokratieprinzips (Calliess 2004a: 6). Die ursprüngliche Dreiteilung in Legislative, Exekutive und Judikative wird inzwischen ergänzt durch die Macht der Medi- 31 Wenn z. B. das Kongruenzprinzip verletzt wird (Abromeit 2001a: 4 f) oder die Komplexitätsthese greift (Buchstein 2003: 477 f), wird die Effektivität der Mehrheitsentscheidungen in Frage gestellt. Auch geringe Wahlbeteiligung lässt an der Qualität von Mehrheitsentscheidungen zweifeln, vor allem wenn die Frage gestellt wird, ob nicht schon die Beteiligungsbereitschaft genügt (Fuchs 1999: 5 f). 25 demokratIetheorIen en, die auch vierte Gewalt genannt werden32. Zudem übt die Zivilgesellschaft über Parteien, Verbände und soziale Bewegungen oder auch durch Einzelpersonen wie z. B. Wissenschaftler (Bieling 2009: 122 ff) Einfluss aus. Insofern gilt: „Demokratie zu definieren ist einfach und schwierig zugleich. Einfach, denn es kann bei Demokratie […] niemals um etwas anderes gehen als die Organisation des Gemeinwesens nach dem Grundsatz der politischen Gleichheit der Bürger. Schwierig ist die Definition dennoch, weil fast alles, was über diesen klaren Grundsatz hinausgeht, mehr als nur einer Antwort zugänglich ist und in vielen Fällen umso schwerer zu entscheiden ist, je komplexer die modernen Gesellschaften werden“ (Meyer 2009:11). In den letzten Jahrzehnten ist das Bild der Nationalstaaten, in deren Rahmen sich die institutionalisierte Form der Demokratie, wie wir sie heute kennen, herausgebildet hat, einer zunehmend kritischen Sicht unterworfen worden. „Nicht die Nationen sind es, die Staaten und Nationalismen hervorbringen, sondern umgekehrt“ (Hobsbawm 2006: 21). Analog auf die EU angewendet, bedeutet dies, dass zunächst die institutionelle Struktur im demokratischen Sinn vorhanden sein muss, bevor bei den BürgerInnen ein EU-Ge fühl entsteht und dann auch Minderheiten Mehrheitsentscheidungen – im Sinne der von Grande formulierten „sozio-kultureller Heterogenität“ (Grande 1996: 357) – akzeptieren. Überblickt man die auf den vorangegangenen Seiten genannten zentralen demokratietheoretischen Beiträge, so erscheint der Ansatz von Robert A. Dahl richtungsweisend und am besten für die EU geeignet. Nationalstaatliche Komponente gibt es nur indirekt, alles ist auf die BürgerInnen ausgerichtet und neben Freiheiten und Rechten gibt es auch Pflichten, z. B. sich die für Entscheidungen nötigen Kenntnisse anzueignen. Aber auch Elemente von Schumpeter hinsichtlich des Wettbewerbs um Ämter sind zu bedenken, da Kontrollen durch den Einzelnen infolge der großen Distanz zwischen Wählern und Gewählten sowie der großen Anzahl von BürgerInnen33, die ein Abgeordneter ver- 32 Buchstein zitiert Fraenkel und Barker und geht von fünf Systemen aus: der Regierung, dem Parlament, den Parteien, den Interessenvertretern und der öffentlichen Meinung (Buchstein 1992: 248 ff). 33 Für die EU sind es im Durchschnitt 485.000 BürgerInnen pro Sitz im Europaparlament, siehe https://www.bpb.de/nachschlagen/zahlen-und-fakten/euro 26 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon tritt, so gut wie unmöglich sind. Allen Definitionen aber sind die Forderungen nach politischer Gleichheit der BürgerInnen, nach einer Kongruenz von Wählern und Gewählten, nach freien und gleichen Wahlen sowie nach einer unabhängigen Presse und Justiz gemeinsam. Es gibt zahlreiche Vorschläge zur Demokratisierung der EU, von denen hier einige vorgestellt werden sollen. Zur Herstellung „der Kongruenz zwischen der Betroffenheit von und der Partizipation an Entscheidungen“ (Abromeit 1998b: 81) schlägt Heidrun Abromeit unter Beibehaltung der „demokratischen Strukturen der Mitgliedsländer“ und des „komplexen Vertragscharakters der EU“ (ebd.) ein „dreiteiliges System direktdemokratischer Elemente, bestehend aus (1) einem obligatorischen (quasi-konstitutionellen) Referendum, (2) einem regionalen Veto und (3) einem sektoralen (fakultativen) Referendum“ (ebd.: 82) als Ergänzung vor. Das Referendum ist ein Verfassungsreferendum und ergänzt das Ratifizierungsverfahren. Es wird Einstimmigkeit gefordert, es müssen also alle Mitgliedsländer zustimmen. Einen öffentlichkeitswirksamen Vorschlag machte im Jahr 2000 der damalige deutsche Außenminister Joschka Fischer. Er sah als Ziel der europäischen Integration eine Europäische Föderation mit voller Parlamentarisierung. Er hielt eine Souveränitätsteilung für „ein synthetisches Konstrukt jenseits der gewachsenen europäischen Realitäten“ und forderte „eine konstitutionelle Neugründung Europas“ mit einer Europäischen Regierung und einem „europäische[n] Parlament[, das] über zwei Kammern verfügt, wobei eine Kammer durch gewählte Abgeordnete besetzt wird, die zugleich Mitglieder der Nationalparlamente sind“ (Fischer 2000: 5 f Hervorhebung im Orig.). In der Parlamentarismusdiskussion wird auch immer wieder das Spannungsfeld zwischen Legitimation und Effektivität angesprochen (u. a. Benz 2003: 346 f; Benz 2009: 206 f; Schmidt 2008: 280), das sich aus einem föderalen System ergibt, wie es z. B. in Deutschland existiert. Bei der Suche nach einem Demokratiemodell für die EU wird auch hin und wieder die präsidentielle Form nach dem Vorbild Frankreichs als pawahl/183203/stimmengewichtung-und-sitzverteilung, für die USA 574.000 Einwohner pro elector bei der Präsidentenwahl https://de.wikipedia.org/wiki/ Electoral_College und bei der Wahl zum Deutscher Bundestag https://www. bundeswahlleiter.de/service/glossar/w/wahlkreise.html in Verbindung mit Liste der Einwohner der Bundesländer im Durchschnitt 250.000 BürgerInnen pro Wahlkreis und 132.000 pro Sitz in den Bundesländern. 27 darstellung eInes demokratIemodells der eu Alternative angeführt, da hier die Problematik langer Entscheidungswege möglicherweise gelöst werden könnte. Marcus Höreth (2002) hat sich mit den Vor- und Nachteilen eines präsidentiellen Systems auseinandergesetzt. Die Vorteile sieht er in der stärkeren Partizipation der BürgerInnen durch die Direktwahl des Präsidenten, denn „ein vom Volk direkt gewählter Präsident würde nicht nur die Einheit der Gemeinschaft institutionell verkörpern. Er würde die nationalen Parteien der jeweiligen europäischen Parteifamilie zwingen “ (ebd.), europäisch zu denken und zu handeln. Der Wahlkampf wäre europäisch und nicht national. Als Nachteile führt er die bislang anders verlaufene Historie und die daraus resultierende „Pfadabhängigkeit europäischer Institutionenentwicklung“ an. Die speziellen Vorteile einer präsidentiellen Demokratie wären die Schaffung einer Integrationsfigur sowie eine bessere Gewaltenteilung (Sonnicksen 2014: 166) durch eine strengere Trennung zwischen Legislative und Exekutive. „Abweichend von der parlamentarischen Regierungsform entfällt somit die Aktionseinheit zwischen Parlament und Regierung“ (ebd.: 168). Der Versuch der Schaffung einer Integrationsfigur wurde bei der Wahl zum EP 2014 versucht, indem einige Parteien einen möglichen Kandidaten des Kommissionspräsidenten präsentierten. Der Versuch kann als gescheitert angesehen werden, weil die nationalen Parteien zu viel Einfluss auf die Kandidaturen nahmen und eine teilweise offene Absprache zwischen konkurrierenden Parteien gab. Die einen bekommen den Kommissionspräsidenten, die anderen den Parlamentspräsidenten. So können Legitimation und Partizipation nicht gefördert werden. Für die Entwicklung eines Demokratiemodells für die EU werde ich neben dem Modell von Dahl, die Erklärung von Laeken und der Vertrag von Lissabon genutzt. 2.2 Darstellung eines Demokratiemodells der EU Die Geschichte des Vertrages von Lissabon beginnt mit der „Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union“34, die der Europäische Rat am 15.12.2001 angenommen hat. Die Schlussfolgerung der Er- 34 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/ 68829.pdf. 28 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon klärung „zur Zukunft der Europäischen Union“ (Anlage I der Erklärung) war die Einberufung des Verfassungskonvents, der seine Arbeit am 1. März 2002 aufnahm. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Erklärung von Laeken richtungsweisend für die Weiterentwicklung der EU wirken sollte. Sie macht deutlich, wie hoch das Problembewusstsein war. In Abschnitt II. werden u. a. folgende Forderungen erhoben bzw. Fragen gestellt: „Die Union muss demokratischer, transparenter und effizienter werden. […] Ein erstes Bündel von Fragen, die gestellt werden müssen, bezieht sich darauf, wie wir die Aufteilung der Zuständigkeiten transparenter gestalten können. Können wir zu diesem Zweck eine deutlichere Unterscheidung zwischen drei Arten von Zuständigkeiten vornehmen, nämlich den ausschließlichen Zuständigkeiten der Union, den Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und den von der Union und den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeiten? […] Schließlich stellt sich die Frage, wie gewährleistet werden kann, dass die neu bestimmte Aufteilung der Zuständigkeiten nicht zu einer schleichenden Ausuferung der Zuständigkeiten der Union oder zu einem Vordringen in die Bereiche der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und – wo eine solche besteht – der Regionen führt. […] Die Europäische Union bezieht ihre Legitimität aus den demokratischen Werten, für die sie eintritt, den Zielen, die sie verfolgt, und den Befugnissen und Instrumenten, über die sie verfügt. Das europäische Projekt bezieht seine Legitimität jedoch auch aus demokratischen, transparenten und effizienten Organen. Auch die einzelstaatlichen Parlamente leisten einen Beitrag zu seiner Legitimierung. […] Eine zweite Frage, ebenfalls im Zusammenhang mit der demokratischen Legitimation, betrifft die Rolle der nationalen Parlamente. Sollen sie in einem neuen Organ – neben dem Rat und dem Europäischen Parlament – vertreten sein? Sollen sie eine Rolle in den Bereichen europäischen Handelns spielen, in denen das Europäische Parlament keine Zuständigkeit besitzt? Sollen sie sich auf die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten konzentrieren, indem sie beispielsweise vorab die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips kontrollieren?“ (Europäische Kommission; Vorsitzender des Europäischen Rates 2001a) 29 darstellung eInes demokratIemodells der eu Eine Analyse des Vertrages über die Europäischen Union (EUV) und des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in Bezug auf die Erklärung von Laeken macht deutlich, dass über 60 % der Forderungen auch tatsächlich umgesetzt wurden. Es wurde geprüft, inwiefern die Kernaussagen, die EU müsse „demokratischer“, „transparenter“ und „effizienter“ werden, „Zuständigkeiten sollen klarer werden“, „die Legitimation muss verbessert werden“ und „die NP sollen eingebunden sein“ tatsächlich ihre Niederschlag im VvL gefunden haben. Es wurden insgesamt 66 Sachverhalte im Vertrag von Lissabon bewertet, davon betrafen 22 die nationalen Parlamente. Neben den Zuständigkeiten geht es um die „Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze“ (Titel II EUV), die Organe der EU (Art. 13 bis 19 EUV) sowie die nationalen Parlamente (Art. 12, Prot. 1 und 2 EUV). Durch Mehrfachnennungen wurden 204 Wertungen vergeben. „Transparenter“, „effizienter“ und „Zuständigkeiten klarer“ haben etwa den gleichen Stellenwert, während „demokratischer“ einen starken und „Legitimation verbessern“ einen etwas höheren haben. „NP einbinden“ als ein neuer Sachverhalt ist mit 73  % am stärksten ausgeprägt. Im Großen und Ganzen kann man eine erfolgreiche Umsetzung feststellen. Es gibt Sachverhalte, die sehr gut umgesetzt wurden, wie zum Beispiel die Schaffung eines ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens durch den Rat und das Europäische Parlament als gleichberechtigte Institutionen oder die Schaffung von mehr Transparenz die teilweise öffentliche Tagung des Rates sowie die klar definierte begrenzte Einzelermächtigung der Kommission und die Zuständigkeiten. Im Sinne der Forschungsfrage werden im Folgenden in erster Linie die Rolle der nationalen Parlamente sowie die Frage der Legitimation untersucht. Woraus kann abgeleitet werden, dass die EU „ihre Legitimität aus den demokratischen Werten, […] Befugnissen und Instrumenten, […] auch aus demokratischen, transparenten und effizienten Organen“ und den „einzelstaatlichen Parlamenten“ (Europäischen Kommission; Europäischer Rat 2001a) bezieht? Was ist von den Anregungen hinsichtlich der nationalen Parlamente umgesetzt worden? Zumindest zwei Fragen aus der Erklärung von Laeken sind hinsichtlich der nationalen Parlamente im VvL unbeantwortet geblieben, nämlich: „Sollen sie [die nationalen Parlamente] in einem neuen Organ – neben dem Rat und dem Europäischen Parlament – vertreten sein?“, und: „Sollen sie eine Rolle in den Bereichen europäischen Handelns spielen, 30 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon in denen das Europäische Parlament keine Zuständigkeit besitzt?“ Die erste Frage war möglicherweise zu föderal, die zweite zu intergouvernemental, um im VvL Beachtung zu finden. Der VvL wird inzwischen als „grundlegendste Reform der Europäischen Union seit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1957“ (Calliess 2010: 80) bezeichnet. „Durch seine Vielseitigkeit und Komplexität sowie die Vielzahl der Regelungsbereiche entzieht sich der Reformvertrag […] einem einfachen Zugang“ (Marchetti 2010: 27 f). Daher werden in erster Linie die demokratierelevanten Texte exploriert. Die viel diskutierte Frage, ob die EU überhaupt demokratischen Anforderungen nachkommen muss, ist im Vertrag von Lissabon beantwortet. In Art. 10 wird festgestellt, dass die Arbeitsweise auf der repräsentativen Demokratie beruht, und Art. 12 weist den nationalen Parlamenten entsprechende Aufgaben zu. Wie noch darzustellen sein wird, genügt das Europäische Parlament den Anforderungen der Repräsentationsaufgaben nur bedingt. Es ist daher zu untersuchen, ob die nationalen Parlamente hier bestimmte Funktionen mit übernehmen können. Vor der Entwicklung des Demokratiemodells soll noch auf einige Besonderheiten der EU eingegangen werden, da an ihnen die Unterschiede zu den Nationalstaaten besonders deutlich werden. Die institutionelle Struktur35 der EU zeigt, dass sie ohne die Mitwirkung der Mitgliedstaaten weder arbeits- noch entscheidungsfähig ist. Dies wirkt sich auf das Demokratiemodell genauso aus wie auf das Mehrebenensystem. Durch die Aufgabe des Drei-Säulen-Modells, die Verschmelzung von Europäischer Gemeinschaft (EGV) und Europäischer Union (VEU) zur Europäischen Union (EUV und AEUV) und durch die Reduzierung von vier auf zwei Verträge ist es zu sehr viel mehr Trans- 35 Institutionen sollen wie in der folgenden Definition verstanden werden: „Institutions are seen as a set of rules that constrain individual action“ (Schotter 1986: 117, in Apolte 2010). Diese Regelsysteme werden in Organisationen abgebildet. Die EU selbst benennt folgende Institutionen (Organe): den Europäischen Rat, das Europäische Parlament, den Rat der Europäischen Union, die Europäische Kommission, den Rechnungshof und den Europäischen Gerichtshof. Zusätzlich gibt es elf interinstitutionelle Einrichtungen: den Europäischen Wirtschaftsund Sozialausschuss, den Ausschuss der Regionen, die Europäische Investitionsbank, die Europäische Zentralbank, den Europäischen Bürgerbeauftragten, den Europäischen Datenschutzbeauftragten, das Amt für Veröffentlichungen, das Europäische Amt für Personalauswahl, die Europäische Verwaltungsakademie, spezialisierte und dezentrale Agenturen sowie den Europäischen Auswärtigen Dienst (http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/index_de.htm). 31 darstellung eInes demokratIemodells der eu parenz und Übersichtlichkeit gekommen (Calliess 2010: 83). Aus den übergeordneten Institutionen EUV und AEUV entwickeln sich zusammen mit der Arbeitsweise der Organe weitere Institutionen auf verschiedenen Ebenen. Erste Ebene EUV und AEUV Zweite Ebene Wahrung der Menschenrechte, Gesetzgebungsverfahren, Auswärtiges Handeln, die Errichtung des Binnenmarktes, die Währungsunion, die Förderpolitik, das Subsidiaritätsprinzip, Verfahren bei Vertragsverletzungen, Beteiligung der BürgerInnen, Verbände und der Zivilgesellschaft durch Meinungsäußerungen zum Handeln der Union, Vertragsänderungsverfahren, Beitrittsverfahren, das Wahlrecht zum EP, die Aufgaben des EP, die Entscheidungsfunktionen und die Stimmenverteilung in den Räten, die Zuständigkeiten einschließlich der begrenzten Einzelermächtigung sowie die Rechtsprechung und die Ausgaben- überwachung durch den Rechnungshof Dritte Ebene Verwaltung der EU, die Grundsatzurteile des EuGH, die Berichte des Rechnungshofes und die Veröffentlichungen der EU. Neben den strukturellen Änderungen gibt es noch einige bemerkenswerte Vertragsänderungen; das sind im Einzelnen die Vertragsänderungsverfahren (Art.  48 EUV), der mögliche Austritt eines Mitgliedstaates (Art. 50 EUV), die Brückenklausel (Art. 48 (7) EUV) sowie die Solidaritätsklausel (Art. 222 AEUV). Der unmittelbare Einfluss auf eine Demokratisierung der EU wird deutlich in der Stärkung des Europäischen Parlaments (vor allem die Art. 14, 16 EUV sowie Art. 14, 15–25 AEUV in Bezug auf das Gesetzgebungsverfahren), die Aufwertung der Rolle der nationalen Parlamente (Art. 5, 10, 12, 48, 49 EUV; Art. 69, 70, 71, 81, 85, 352 AEUV; Protokolle 1 und 2), das direktdemokratische Element in Form der Bürgerinitiative (Art. 11 EUV), die Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen sowie Ansätze eines Minderheitenschutzes, zumindest auf der Ebene der Mitgliedstaaten (Sperrminorität gemäß Art.  16 (4) EUV). Bei dem Unterfangen, Legitimationsprobleme abzu- 32 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon bauen, entstehen auch neue, z. B. durch die Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen. Auf diesen Sachverhalt wird in Kapitel 4 eingegangen. Die Judikative ist am weitesten entwickelt – EU-Recht bricht in vielen Fällen bereits das nationale Recht – und bedarf hier keiner grundsätzlichen Änderungen. Die Formen der Richterauswahl genügen inzwischen internationalen Standards (Art. 255 AEUV). Die Exekutive ist aufgeteilt in Ausführung (nationale Verantwortung) und Überwachung (Verantwortung der Kommission). Dadurch entfällt ein wesentliches Regulativ, nämlich bei Wahlen unmittelbar Einfluss auf die Entscheider nehmen zu können. Das Europäische Parlament wählt die Kommission und die nationalen Parlamente wählen ihre Regierungen. Die hauptsächlichen Neuerungen, die in Richtung mehr Demokratie weisen, sind im legislativen Bereich erkennbar. Zum ersten Mal wird von einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gesprochen, und ebenfalls zum ersten Mal werden die nationalen Parlamente im Primärrecht mit einbezogen, ja sogar verpflichtet, wie in Art. 12 EUV dargestellt. Es ist ein deutlicher Trend zum Parlamentarismus erkennbar, sowohl auf EU-Ebene als auch im Mehrebenensystem, wenn auch noch nicht in letzter Konsequenz. Das Europäische Parlament muss sich auf Zustimmung, Ablehnung und Kontrolle beschränken, aber als vollberechtigter Partner im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren neben dem Rat hat es jetzt sehr viel mehr Einfluss. Damit wird die Legislativfunktion deutlich gestärkt, obwohl das Initiativmonopol nach wie vor bei der Europäischen Kommission liegt.36 Die Haushaltsbefugnisse als eines der elementarsten Rechte eines Parlaments beschränken sich zwar zusammen mit dem Rat auf Kontrolle und Beratung (Art.  14 und 16 EUV), aber im Vergleich zur Situation vor dem Vertrag von Lissabon ist eine deutliche Aufwertung erkennbar. Bei aller Euphorie darf jedoch nicht unerwähnt bleiben, dass es nach wie vor zahlreiche politische Entscheidungen gibt, an denen das Europäische Parlament nicht beteiligt ist. „Die Zahl der künftig verbleibenden 112 ‚Nichtbeteiligungen‘ des Parlaments – Entscheidungen des Rats, die ohne Beteiligung des EP beschlossen werden – ist zwar weiterhin sehr hoch; der LV [VvL] hat aber gerade in diesem Segment eine signifikante Trendwende eingeleitet“ (Maurer 2009: 42). 36 Es gibt ein Vorschlagsrecht der Organe der EU, z. B. Art. 225 AEUV, Art. 241 AEUV und zusammengefasst in Protokoll Nr. 2 unter Art. 3. 33 darstellung eInes demokratIemodells der eu Es stellt sich die Frage, ob die „institutionellen Reformen zur Stärkung der repräsentativen Demokratie“ (Kohler-Koch 2010 c: 24) beitragen und vor allem inwiefern sie unter den neuen Bedingungen mit Blick auf die nationalen Parlamente und deren Rolle tatsächlich Wirkung in Bezug auf das Demokratiedefizit zeigen werden. Wer hat welchen Einfluss auf die Entscheidungsverfahren der EU? Diese Frage wird ganz wesentlich durch die Machtverteilung in dem Mehrebenensystem entschieden. Die Entwicklung zu einem „Mehrebenenparlamentarismus“ (Maurer 2009: 51) als legitimationsfördernde Institution erscheint erkennbar. Die Schaffung des gemeinsamen Marktes ist weitestgehend erreicht, etwas Ähnliches in anderen Policy-Bereichen zu verwirklichen, ist bisher jedoch nicht gelungen. Heute kommt es für die EU eher darauf an, sich in einer globalisierten Welt zu behaupten. So entstand ein System, das die Stärken der Mitgliedstaaten nutzte, um etwas Neues daraus entstehen zu lassen. Weil diese Art von zwischenstaatlicher Zusammenarbeit so einmalig ist, hat sich dafür auch noch keine konzise und eindeutige Bezeichnung gefunden, die ausdrückt, um was es sich handelt. Auch deshalb lässt sich das demokratietheoretische Vokabular in einigen Bereichen nur bedingt anwenden. In der Wissenschaft wurde zunächst von einem Gebilde sui generis (Kohler-Koch 1998: 18) gesprochen, der Bundesgerichtshof bezeichnet die EU als Staatenverbund (BVerfG, 2 BvR 2134/92 und 2 BvR 2159/92 vom 12.10.1993, RN 90; 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, RN 229). Inzwischen wird hauptsächlich der Begriff „Mehrebenensystem“ („multilevel governance“) verwendet (Grande 2000: 12; Jachtenfuchs 2010: 110). Der englische Begriff erscheint präziser, da zu den Ebenen noch das Ordnungs- und Verhandlungssystem begrifflich hinzukommt. Die verschiedenen Ebenen können territorial oder auch funktional sein (Grande 2000: 14), und sie haben keine hierarchische Anordnung. Deshalb muss intensiver verhandelt und indirekt gesteuert werden37 (ebd.: 16). Obwohl im VvL die Zuständigkeiten klarer formuliert sind, gibt es, wie sich beim Grad der Umsetzung der 37 „Die […] wichtigste institutionelle Besonderheit des europäischen Mehrebenensystems ist zweifellos die nicht-hierarchische Anordnung der Handlungsund Entscheidungsebenen. Die europäische Ebene überlagert nicht einfach die nationalen und regionalen Handlungsebenen der Politik; die Nationalstaaten und ihre Regionen sind der Europäischen Union nicht untergeordnet. Zwischen den verschiedenen Handlungsebenen bestehen vielmehr vielfältigste institutionelle und materielle Interdependenzen […]“ (Grande 2000: 16). 34 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon Erklärung von Laeken zeigt, immer noch Aufgabenbereiche, die nicht eindeutig fixiert sind (Drescher 2010: 69). Auch die Möglichkeiten der nationalen Parlamente werden noch als unzureichend angesehen.38 Bei 2739 Mitgliedstaaten, die zwar bereit sind, Entscheidungskompetenzen und Hoheitsrechte an die EU abzugeben, die aber ihre volle Souveränität behalten, ist eine effektive Zusammenarbeit nur dann möglich, wenn sowohl die supranationale als auch die nationale Ebene gleichberechtigt an Entscheidungen beteiligt sind. „Die unmittelbare Vertretung der Bürger wird im Mehrebenensystem der EU sowohl durch das Europäische Parlament als auch durch die nationalen, in föderativen und regionalisierten Mitgliedstaaten zudem durch regionale Parlamente verwirklicht“ (Benz 1998: 353). Die Mehrebenensystematik bezieht sich nicht nur auf die Parlamente, obwohl es hier besonders augenfällig ist, sondern auch auf die nationalen Regierungen, die auf der EU-Ebene als Europäischer Rat und als Rat der Europäischen Union agieren. „Durch die Einbindung der gliedstaatlichen Exekutiven in die Legislative der Union“ entsteht eine „spezifische Gestalt des europäischen Föderalismus“ (Dann 2004: 3). Aber auch die verschiedenen Formen der Zivilgesellschaft sind auf beiden Ebenen aktiv. Die unterschiedlichen Demokratieansätze auf beiden Ebenen lassen sich am besten an den Parlamenten verdeutlichen. Die meisten nationalen Parlamente arbeiten in Form eines Wettbewerbs zwischen Regierungsparteien und Opposition, also im Rahmen einer Mehrheitsdemokratie. Die Kennzeichen sind wenige Parteien, klare Mehrheiten und vorhersehbare Ergebnisse mit erkennbaren Verursachern. Das System der EU ist eher der Konkordanzdemokratie zuzuordnen. „Während die Mehrheitsdemokratie auf einem polarisierten Parteienwettbewerb beruht, in dem sich konkurrierende Parteien mit programmatischer Distanz gegenüberstehen, […] ist die Konkordanzdemokratie durch das Regelsystem des Verhandelns geprägt“ (Dann 2004: 12). Die Kennzeichen der Konkordanzdemokratie sind eine große Anzahl von Parteien im Parlament – im 7. Europäi schen Parlament von 2009 bis 2014 gibt es 140 Parteien aus 27 Mitgliedstaaten, organisiert in 7 Fraktionen und 38 „Der Befund zur Beteiligung nationaler Parlamente weist auf eine Rolle als ‚schwacher Mehrebenenspieler‘ in der institutionellen Architektur hin“ (Wessels 2008: 304). 39 Stand 2011. 35 darstellung eInes demokratIemodells der eu 29 fraktionslose Abgeordnete40 –, kaum programmatische, dafür häufig wechselnde Mehrheiten sowie eine starke Segmentierung des Parlaments (Lijphart 1999). Für die BürgerInnen ist das Mehrebenensystem fast nicht überschaubar und führt zu Misstrauen und Unverständnis. Außerdem besteht die Gefahr, dass sich die Ebenen gegenseitig blockieren – Philipp Dann spricht von funktionaler Kompetenzverflechtung (Dann 2004: 117), Scharpf gar von der Politikverflechtungsfalle (Scharpf 1985: 346 ff). Dennoch scheint es unter den Gegebenheiten kaum eine andere Möglichkeit zu geben, Gemeinschaftsentscheidungen zu treffen und durchzusetzen. Wie oben angeführt, stellt Benz fest, dass die BürgerInnen im Mehrebenensystem vertreten sind. Aber sind sie auch beteiligt? Wie verhält es sich mit der Legitimation? Da die EU ohne Zweifel Herrschaft aus- übt, muss ihr Handeln legitimiert sein. Dies bezieht sich nicht nur auf die begrenzte Einzelermächtigung (Art. 5 EUV), sondern auch auf die Zuständigkeitsregelungen (Art. 4 EUV, Art. 2–4 und 6 AEUV). Es ist bemerkenswert, dass einmal von der EU übernommene Zuständigkeiten nur mit deren Zustimmung wieder von den Mitgliedstaaten ausge- übt werden können. Im Art. 5 EUV werden die nationalen Parlamente aufgefordert, die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips zu überwachen. Das Rechtssystem der EU hat kein Gewaltmonopol und kaum Zwangsmittel, aber die Aufgabe, die Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen durchzusetzen. Dies geschieht auf der Grundlage der Verträge. In Art. 288 AEUV (diese Regelung bestand bereits im Vertrag von Amsterdam vom 02.10.1997) ist festgelegt, dass die EU „[f]ür die Ausübung der Zuständigkeiten der Union […] Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen“ anwendet. Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse sind verbindlich. Verordnungen gelten in jedem Mitgliedstaat sogar unmittelbar. Was das für die Politikgestaltung der Mitgliedstaaten bedeutet, wird im empirischen Teil weiter dargestellt. Was aber heißt all dies für die einzelnen BürgerInnen? 40 Quelle hierzu: http://www.europarl.europa.eu/members/expert/groupAnd Country.do;jsessionid=106A7FA74DA7E6C0A83ED97CEBCBFCF8.node1? language=DE. 36 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon „Das Demokratieprinzip bedeutet in seinem Kern […], dass die Legitimation jeglicher politischer Herrschaft von Menschen über Menschen auf der Souveränität und der Selbstbestimmung des Volkes basiert. Die Demokratie als Staats- und Regierungsform knüpft mithin an das Prinzip der Volkssouveränität an, welches besagt, dass Ursprung und Träger aller Herrschaftsgewalt das Volk sein muss. Herrschaftsgewalt ist deshalb so zu organisieren, dass ihre Ausübung vom Volk eingesetzt, legitimiert und kontrolliert wird. Jegliche Ausübung der Staatsgewalt bedarf einer Legitimation, die auf das Volk selbst zurückführt bzw. von ihm ausgeht, mithin einer ununterbrochenen Legitimationskette zum Staatsvolk. Bezugspunkt demokratischer Legitimation ist somit traditionell die Existenz eines einheitlichen Legitimationssubjektes, dem Volk, das vor dem Hintergrund souveräner Staatlichkeit als die Gesamtheit aller Staatsbürger definiert und dessen Mitwirkung durch Wahlen und Abstimmungen garantiert wird“ (Mellein 2007: 65 f). Die unklare und überlange Legitimationskette im Mehrebenensystem der EU wird als ein zentrales Demokratiedefizit diskutiert, und es gibt diverse Vorschläge zu dessen Beseitigung. Die Vorschläge reichen von einer vollständigen Parlamentarisierung mit Hilfe des Europäischen Parlaments (Fischer 2000; Abromeit 2002: 21; Weidenfeld 2006) über die Präsidialdemokratie (Höreth 2002; Sonnicksen 2014), die deliberative Demokratie (Neyer 2007; Schmalz-Bruns 1999) und die Konkordanzdemokratie (Dann 2004) bis zu starken Elementen der direkten Demokratie (Abromeit 2002: 48 ff).41 Diese Diskussion kann bis auf weiteres als beendet betrachtet werden, da die EU sich im Vertrag von Lissabon zu den Grundsätzen der repräsentativen Demokratie bekannt hat (Art. 10 EUV). Außerdem enthält der VvL auch plebiszitäre, deliberative und subsidiäre Elemente (Sonnicksen 2010: 157)42, die durchaus Grundlage für eine Weiterentwicklung eines europäischen Demokratiemodell werde kann. Die BürgerInnen werden auf der Unionsebene vom 41 Die Reihe der Autoren ließe sich in den einzelnen Sparten erheblich fortsetzen (z. B. Jürgen Habermas bei der deliberativen Demokratie). Dies ist jedoch für den weiteren Fortgang unerheblich. 42 Plebiszitär ist z. B. die Bürgerinitiative, deliberativ die Inklusion und Konsultation zivilgesellschaftlicher Akteure und subsidiär die Rolle der nationalen Parlamente in der EU-Entscheidungsfindung (ebd.). 37 darstellung eInes demokratIemodells der eu Europäischen Parlament vertreten und kontrollieren die jeweiligen Mitglieder im Europäischen Rat und im Rat der Europäischen Union über die nationalen Parlamente (ebd.). Das wirkt wie ein klassisches Föderalismussystem, wie es analog z. B. in der Bundesrepublik Deutschland besteht. Damit könnte die Erörterung eines Demokratiemodells für die EU abgeschlossen sein. Es bleibt jedoch die Frage, ob und wie dieser Vertragstext in die Realität umgesetzt wird und wie die selbst gestellten Anforderungen erfüllt werden. „Da die Verzahnung von nationalem und europäischen Verfassungsrecht mit Blick auf das Demokratieprinzip hier mit Leben gefüllt wird, ist die deutliche Stärkung der Rolle insbesondere des Bundestages […] sehr zu begrüßen. Voraussetzung für eine derartige Verzahnung ist jedoch, dass Bundestag und Bundesrat ihre neuen Mitspracherechte aktiv nutzen und bereit sind, künftig mehr europapolitische Verantwortung zu übernehmen.“ (Callies 2010: 286) Das Modell orientiert sich somit am Gefüge der EU, wie es durch den VvL entstanden ist, da für eine normative Untersuchung doch einige wichtige Funktionen fehlen oder zu gering ausgebildet sind. Zu nennen sind hier vor allem der fehlende Souverän, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit ex ante43 (responsibility), die Verantwortung ex post (accountability)44, die Legitimation45, die Kongruenz zwischen Entscheidern und Entscheidungsbetroffenen46 sowie die Wahl der Repräsentanten. Das folgende Demokratiemodell lehnt sich vielmehr an das Dahl’sche Modell (Abb. 1, Seite 31), die Erklärung von Laeken und den Vertrag von Lissabon an. Das Dahl’sche Modell eignet sich deshalb besonders, weil es die Rechte der autonomen BürgerInnen in den Mittel- 43 Hier sind in erster Linie die Parlamente auf nationaler und europäischer Ebene gemeint, die entweder nicht beteiligt sind oder ihre Möglichkeiten ungenügend nutzen. Siehe auch Calliess (2010: 185). 44 Die Europäische Kommission als Urheber, aber nicht als Legislative überwacht, ggf. mit Sanktionsmöglichkeiten, die Ausführung in den Mitgliedstaaten, die verantwortlich im Sinne der accountability sind (Offe 2003: 15 ff). 45 So u. a. Thiemeier 2008: 1. 46 Dazu u. a. Abromeit (1998b: 81). Huget (2007: 46) weist auf die Kongruenzverletzung im Zusammenhang mit den Mehrheitsentscheidungen im Rat hin. 38 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon punkt stellt und die Organe nur indirekt erwähnt werden. Das kommt dem Mehrebenensystem entgegen. Schematisch dargestellt enthält das Demokratiemodell für die EU folgende Ele mente: Abbildung 2: Schema Demokratiemodell der EU Grund- und Menschenrechte | Wahl der Repräsentanten EP und NP (EU Wahlrecht erforderlich) | Exekutive, Legislative, Judikative, Accountability (Gesamtverantwortliche Exekutive fehlt) (Legislative ist stark segmentiert) | Entscheidungsfindung Rat, EP und NP (nicht transparent für die Betroffenen) | Legitimation (Mehr Transparenz und Bürgerorientierung) (Kongruenz zwischen Betroffenen und Entscheidern) (Subsidiaritätsprüfung NP) | Partizipation der Bürger (Bürgerinitiative wurde erfolgreich eingeführt) | Transparenz der Entscheidungen (Alle Informationen der EU sind für alle verfügbar) (Bessere Kommunikationsstruktur) Mängel kursiv Quelle: eigene Darstellung Als Grundvoraussetzung für jedes Modell einer repräsentativen Demokratie müssen die Grund- und Menschenrechte inkludiert sein und garantiert werden. Dies wird dokumentiert in den Artikeln 2, 3 und 6 EUV. Die zweite Voraussetzung ist die Wahl der Repräsentanten sowie die Abstimmungsregeln im EP, im Europäischen Rat und im Rat der Eu- 39 darstellung eInes demokratIemodells der eu ropäischen Union. Nur so haben die BürgerInnen die Möglichkeit, die Entscheidungen der EU nachzuvollziehen und zu beeinflussen – eine wichtige Voraussetzung für die Legitimation. Die Supranationalität der EU nach dem VvL wiederum wird besonders bei der Darstellung der Freiheiten deutlich. Fußend auf den nationalen demokratischen Strukturen47, sind die Freiheiten in der EU48 sehr allgemein gefasst und speziell auf die EU bezogen. Das heißt, dass bestehende nationale Institutionen durch EU-Regelungen ergänzt werden. Die schematische Darstellung (Abb. 3) wird in der folgenden Tabelle ausdifferenziert und mit dem EUV, dem AEUV und dem Dahl’schen Modell in Verbindung gebracht. Nach der tabellarischen Auflistung werden besonders wichtige Teile des Modells gesondert kommentiert. Die Zahlen in der Spalte Dahl beziehen sich auf die Abbildung 1, Seite 31. Es gilt der Grundsatz: „Freiheit, Gleichheit und Kontrolle sind also gleich wichtig für ein demokratisches politisches System“ (Kaina 2008: 521). Abbildung 3: Demokratiemodell mit Berücksichtigung EUV, AEUV und Dahl Institution Vertragliche Regelungen Dahl Gemeinsame Bestimmungen und Grundsätze EUV Art. 2 bis 6, 9, 10, 21 - Grund- und Menschenrechte, Freiheiten EUV Art. 2, 3, 6 AEUV Titel V - Gleichheit der Bürger EUV Art. 2, 9, 14.2, AEUV Protokoll 36 I., II., IV., V. - Teilnahme der Bürger am politischen Leben der EU EUV Art. 10, 11, AEUV Art. 15, 24, 227, 228 V. 6. und 7. - allgemeine Grundsätze AEUV Art. 7 bis 17 - Rechtsstaatlichkeit EUV Präambel, Art. 2 und 21 Souveränität der Mitgliedstaaten EUV Art. 4 und 5 47 Wie bereits ausgeführt, muss jeder Staat zum Zeitpunkt des Antrags der Mitgliedschaft gemäß Art. 49 EUV Mindestanforderungen einer demokratischen Ordnung erfüllen. Nachträgliche negative Abweichungen von Mitgliedstaaten werden gemäß Art. 7 EUV, Art. 265, 266 AEUV sanktioniert. 48 Die vier vertraglich erwähnten Freiheiten sind der freie Personenverkehr (Art. 3 EUV), freier Warenverkehr (Dritter Teil, Titel II AEUV), freier Dienstleistungs- und freier Kapitelverkehr (Dritter Teil, Titel IV AEUV). 40 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon Institution Vertragliche Regelungen Dahl Partizipation und Inklusivität - Wahl der Repräsentanten EUV Art. 10 und 14, AEUV Art. 22 I. 1. und 2. - Bürgerinitiative EUV Art. 11 und AEUV Art. 24 II. - Petitionsrecht bei EP und Bürgerbeauftragtem AEUV Art. 24, 227 und 228 II. - Interessensgruppen und Zivilgesellschaft EUV Art. 11 II. - Mehrheitsentscheidungen im Rat EUV Art. 16 - Wahl der Europäischen Kommission EUV Art.17 - Informationsrecht AEUV Art. 15 II. bis V. - Vorschläge EP und Rat an die Kommission AEUV Art. 225 und 241 - NP erhalten Informationen direkt Protokoll 1, Protokoll 2 Art. 6 Demokratische Kontrolle - Transparenz durch Information EUV Art.12, Art. 15 Abs. 6, d, Art.16 Abs. 8 II. bis V. - NP EUV Art. 12, Protokoll 1 - Subsidiarität EUV Art. 5, Art.12, Protokoll 2 - Entscheidungsfindung EUV Art. 10, Protokoll 1 - Rechenschaft EUV Art. 10, 14, 16, AEUV Art. 314, 319 - Kommission ist EP verantwortlich EUV Art. 17 und Art. 234 AEUV - EP gegenüber Hohem Vertreter EUV Art. 36 - Rat allein zu Außen- und Sicherheitspolitik EUV Art. 42 - ordentliche Vertragsänderung EUV Art. 48 - Beitritt neues Mitglied EUV Art. 49 - Haushalt durch EP und Rat jährlich AEUV Art. 318 - Entlastung Kommission durch EP auf Vorschlag Rat AEUV Art. 319 - Verfahren bei Vertragsverletzung EUV Art. 7, AEUV Art. 265, 266 41 darstellung eInes demokratIemodells der eu Institution Vertragliche Regelungen Dahl - Tätigwerden über die Verträge hinaus AEUV Art. 352 - NP kontrollieren Regierungen in Bezug auf EU EUV Art. 10, Protokoll 1 - NP und EP legen Art der Zusammenarbeit fest Protokoll 1 - Kommission, EP und Rat leiten Gesetzgebungsakte an die NP Protokoll 2 Legitimation - Zuständigkeit EUV Art. 4 und 5, AEUV Art. 2-6 - begrenzte Einzelermächtigung EUV Art. 5, AEUV Art. 7 - Rat Sperrminorität EUV Art. 16, AEUV Art. 238 - Beschlüsse der Kommission mit einfacher Mehrheit AEUV Art. 250 - Europäischer Rat wählt Direktorium EZB AEUV Art. 283 - Qualifizierte Mehrheit Rat EUV Art. 16, AEUV Art. 238 - NP erhalten Informationen direkt Protokoll 1 Soziale Inklusion EUV Art. 3, 4, 5 , AEUV Art. 9, 14, 21, 48, Titel X Gesetzgebungsverfahren - EU AEUV Art. 14, 16, 33, 43, 46, 48, 50, 288-299 22 EUV Art. 14, 16, 17 Exekutive EUV Art. 17 Rechtsprechung - durch den Rat EUV Art. 7, 20, AEUV Art. 103, 107, 113 - durch EuGH EUV Art. 19 Quelle: eigene Darstellung 42 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon 2.3 Erläuterungen zum Demokratiemodell Das Modell stellt den Versuch dar, eine Grundlage der repräsentativen Demokratie mit Blick auf die EU zu entwickeln, trotz der in Kapitel 3 noch ausführlich darzustellenden Defizite. Die materiellen Voraussetzungen sind durch den VvL weitgehend erfüllt worden. Zwei Phänomene, die so nicht vorhersehbar waren, wirken sich negativ aus, zum einen die Nichteinhaltung der Verträge (z. B. des Stabilitätspakts) und zum anderen Unstimmigkeiten in der Handhabung der geteilten Zuständigkeit (z. B. die Antidiskriminierungsrichtlinie). Der Grund dafür kann in den Art. 4 und 5 EUV gesehen werden: Hier wird – mit der Ausnahme der durch begrenzte Einzelermächtigung an die EU übertragenen Zuständigkeiten – den Mitgliedstaaten die Souveränität garantiert. Durch die so erzeugte „Souveränitätsvielfalt“ wird „die oberste Gewalt entpersonalisiert“ (Wagner 2010: 141). Durch dieses Konstrukt ist es kaum denkbar, wie die Kompetenz-Kompe tenz auf europäischer Ebene dargestellt werden könnte. Die nationalen Parlamente erhalten den Auftrag, die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips zu überwachen (Art.  5 und 12 EUV; Protokoll  2). Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in seinem Urteil zum VvL vom 30.06.2009 festgestellt, dass gemäß Art. 23 und 24 GG Hoheitsrechte an zwischenstaatliche Einrichtungen wie z. B. die EU übertragen werden können, dass aber die Souveränität nicht angetastet werden darf (RN 226 bis 235). Diese Anforderung (Art. 79 GG) sieht das Gericht in Art. 4 EUV erfüllt. Inwieweit die Übertragung von Hoheitsrechten nicht doch einen teilweisen Souveränitätsverzicht darstellt, mag dahinstehen. Das BVerfG sieht die Gefahr nicht, solange „ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse […] bleibt“ (Urteil zum VvL vom 30.06.2009, RN 249).49 Gemäß BVerfG ist auch „keine eigenständi- 49 Siehe auch ebd., RN 264 „Ein nach Art. 23 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG nicht hinnehmbares strukturelles Demokratiedefizit läge vor, wenn der Kompetenzumfang, die politische Gestaltungsmacht und der Grad an selbständiger Willensbildung der Unionsorgane ein der Bundesebene im föderalen Staat entsprechendes (staatsanaloges) Niveau erreichte, weil etwa die für die demokratische Selbstbestimmung wesentlichen Gesetzgebungszuständigkeiten überwiegend auf der Unionsebene ausgeübt würden. Wenn sich im Entwicklungsverlauf der europäischen Integration ein Missverhältnis zwischen Art und Umfang der ausgeübten Hoheitsrechte und dem Maß demokratischer Legiti- 43 erläuterungen zum demokratIemodell ge Volkssouveränität der Gesamtheit der Unionsbürger“ (ebd., RN 281) im Entstehen, und das Gericht führt als Beweis an, dass „im Europäischen Parlament […] keine Gewähr dafür [besteht], dass die Mehrheit der abgegebenen Stimmen auch eine Mehrheit der Unionsbürger repräsentiert“ (ebd.). Die Schwierigkeiten, die neue Mitgliedstaaten bei der Übertragung von Hoheitsrechten an die EU haben, sind durchaus aus der Geschichte heraus verständlich, können aber das ganze Konstrukt ins Wanken bringen. Dies ließe sich durch Maßnahmen der nationalen Parlamente in Form der offensiven Mitgestaltung der EU-Rechtsetzung verringern. Im Folgenden sollen noch einige Besonderheiten dargestellt werden: in Kapitel 2.3.1 einige Grundsätze, in Kapitel 2.3.2 Wahlen und Entscheidungsformen, in Kapitel  2.3.3 Legitimationsangelegenheiten und in Kapitel 2.3.4 die parlamentarische Kontrolle. 2.3.1 Gemeinsame Bestimmungen und Grundsätze Der durch den VvL entstandene EUV entspricht mit wenigen Abstrichen dem durch die Referenden in Frankreich und den Niederlanden 2005 gescheiterten Verfassungsvertrag. Deshalb wird er auch in seiner Wirkung als Verfassung angesehen. Die Freiheiten, die Grund- und die Menschenrechte folgen den Anforderungen der Charta der EU. Supranational sind die besondere Erwähnung der vier Freiheiten der EU in Art. 3 EUV und in Titel V AEUV – freier Personen-, Waren-, Dienstleistung- und Kapitalverkehr. Diese Regelungen gehen deutlich über nationale Kompetenzen hinaus. Den nationalen Parlamenten kommt zusammen mit dem Europäischen Parlament eine besondere Verantwortung zu, da ein Demos fehlt und damit auch der Souverän, stattdessen dominieren die nationalen Exekutiven in den Funktionen als Europäischer Rat und als Ministerräte. Zur Verbesserung der Integration und Legitimation wurde zudem versucht, die Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung in Form der Dokumenteneinsicht (Art. 24 AEUV), des Petitionsrechts (Art. 227 AEUV), der Inanspruchnahme des Bürgerbeauftragten (Art. 228 AEUV) sowie mation einstellt, obliegt es der Bundesrepublik Deutschland aufgrund ihrer Integrationsverantwortung, auf eine Veränderung hinzuwirken und im äußersten Fall sogar ihre weitere Beteiligung an der Europäischen Union zu verweigern.“ 44 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon der Bürgerinitiative (Art. 11 EUV und Art. 24 AEUV)50 zu erweitern. Die Einflussmöglichkeiten werden jedoch im Ergebnis als zu gering angesehen. So meldete die Süddeutsche Zeitung am 12.04.2015: „Der zuständige EU-Kommissar Frans Timmermans räumt in einer Stellungnahme ein, dass es bei der Bürgerinitiative durchaus Verbesserungsbedarf gibt […].“ Eine gewisse Diskrepanz zeigt sich beim Gleichheitsgebot. Trotz häufiger Betonung der Gleichheit der BürgerInnen in vielen Zusammenhängen (Art. 2, 3, 9, 21 EUV; Art. 8, 10 sowie Zweiter Teil, Art. 153, 157 AEUV) besteht eine gewollte Ungleichheit in der Wahl zum Europäischen Parlament (Art.  14.2 EUV: „degressiv proportional“) und in der Stimmengewichtung der Mitgliedstaaten im Europäischen Rat und im Rat der Europäischen Union bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit sowie bei der Zusammensetzung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen (Protokoll 36 AEUV). Bezüglich der Rechtsstaatlichkeit zeigt sich die Supranationalität besonders in der Rechtsprechung, da der Europäische Gerichtshof (EuGH) als Oberstes Gericht gegenüber allen nationalen Gerichten angesehen werden muss. Der EuGH ist unter anderem für die Beurteilung der Verletzungen des EU-Rechts zuständig, wird aber auch als oberstes Gericht innerhalb der EU angesehen (17. Erklärung zum EUV). Es gibt zahlreiche Beispiele, bei denen der EuGH nationale Urteile aufgehoben hat. Hinzu kommen Vorabentscheidungen auf Antrag nationaler Ge- 50 Die Bürgerinitiative wurde als erstes direktdemokratisches Element der EU eingeführt und in Art. 11 EUV und Art. 24 AEUV veröffentlicht. In der Verordnung Nr. 211/2011 werden die Ausführungsbestimmungen genannt. Das Quorum mit 1  Mio. Stimmen aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten mit einer Mindestanzahl von Stimmen pro Land (EP Sitze mal 750) kann als moderat bezeichnet werden. Das Online-Sammelsystem der Unterstützungsbekundungen gem. Art. 6 der Verordnung könnte als richtungsweisend auch für Wahlverfahren auf EU-Ebene angesehen werden. Etwas befremdlich erscheint die Regelung, dass die Europäische Kommission gemäß Art. 4 der Verordnung eine Bürgerinitiative genehmigen muss. Gemäß Art. 9 und 10 nimmt die Kommission nur genehmigte Bürgerinitiativen zur Kenntnis. Das Ergebnis einer genehmigten und erfolgreichen Bürgerinitiative ist neben der Veröffentlichung durch die Kommission und dem Empfang der Initiatoren die Information über getroffene Maßnahmen innerhalb von drei Monaten (Art. 10 der Verordnung). Verbindliche Konsequenzen ähnlich wie bei Bürgerentscheiden in Deutschland oder gar Referenden in anderen Mitgliedstaaten sind in der Verordnung 211/2011 nicht vorgesehen. 45 erläuterungen zum demokratIemodell richte. Maßgebend sind stets die jeweils gültigen EU-Verträge (Art. 19 EUV). Damit erweist sich der EuGH als das einzige selbständige supranationale Organ. Der Rat der Europäischen Union trägt ebenfalls zur Rechtsstaatlichkeit bei, da er Vollmachten hat, die einer Rechtsprechung sehr nahekommen. Zum Beispiel im Bereich des Kapital- und Zahlungsverkehrs kann der Rat in bestimmten Fällen auf Empfehlung der Kommission nach Anhörung der Europäischen Zentralbank Schutzmaßnahmen treffen (Art. 66 AEUV). Bei Nichteinhaltung der Verträge im Hinblick auf die Freiheit, die Sicherheit und das Recht (Titel V AEUV) kann der Rat auf Vorschlag der Kommission über die Art. 258–260 AEUV (Vertragsverletzungen durch Mitgliedstaaten) hinaus Maßnahmen ergreifen. Die nationalen Parlamente und das EP werden anschließend unterrichtet (Art. 70 AEUV). Im Rahmen von Vertragsverstößen einzelner Mitgliedstaaten kann der Rat einstimmig nach Anhörung des EP dem EuGH Zuständigkeiten übertragen (Art. 261 AEUV). Zudem kann er über die Verträge hinaus Beihilfen genehmigen (Art. 108 AEUV). Die Gewaltenteilung sollte durch die Stärkung der Parlamente verbessert werden. Das Mehrebenensystem mit der Stellung der Minister/ Räte und die Funktionen der EK erschweren eine klare Unterscheidung zwischen Legislative und Exekutive. Die Exekutivlastigkeit ist auch in den Mitgliedstaaten nicht unbekannt: Auch auf nationaler Ebene werden die meisten Gesetzvorlagen durch die Exekutiven eingebracht.51 Im Rahmen der empirischen Untersuchung in Kapitel 4 wird auf die Bedeutung des Bundestages für die europäische Gewaltenteilung näher einzugehen sein. 2.3.2 Wahlen und Entscheidungsformen Wahlen in der EU sind klar definiert und werden entsprechend den Vorschriften durchgeführt. Das heißt jedoch nicht, dass sie in jedem Fall unwidersprochen akzeptiert werden können. 51 In der 17.  Wahlperiode des Deutschen Bundestages wurden etwa 70  % der 906  Gesetzesvorhaben von der Bundesregierung und dem Bundesrat eingebracht. Von den Vorlagen des Bundestages stammten über 66  % von der Opposition und wurden abgelehnt. Vgl. https://www.bundestag.de/blob/191006/ 3436ee1834db4e0cb9 f1584ac1da7ccf/gesetzgebung_wp17-data.pdf. 46 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon In Art.  223 AEUV wird das Europäische Parlament aufgefordert, „einen Entwurf […] für die allgemeine unmittelbare Wahl seiner Mitglieder nach einem einheitlichen Verfahren in allen Mitgliedstaaten“ vorzulegen. Diese Aufforderung stand bereits im EGV von 1997. Da dies bis heute nicht geschehen ist,52 gilt das jeweilige nationale Wahlrecht mit Vorgaben der EU. Die Anzahl der Abgeordneten pro Land inklusive der degressiven Proportionalität (Art. 14 EUV und Art. 223 ff AEUV sowie Protokoll Nr. 36) und das Verhältniswahlrecht sind die einzigen Konstanten. Aktives und passives Wahlalter, der Wahltag, das Auszählungsverfahren, die Sperrklausel und die Vorzugsstimme werden unterschiedlich behandelt.53 Artikel  14 (3) EUV stellt lediglich fest: „Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl für eine Amtszeit von fünf Jahren gewählt.“ Obwohl in Art.  2 und 9 die Gleichheit der Bürger besonders betont wird, fehlt das Wort „gleich“ in Art. 14. Das hat zwei Gründe: Zum einen gelten die nationalen Wahlrechte, in denen zwar alle Stimmen gleich sind, aber in denen es Unterschiede im Wahlrecht der Mitgliedstaaten gibt (Fn 53). Zum anderen sind sowohl die Mitgliedstaaten als auch die BürgerInnen Mitglieder der EU und als solche auch im EP vertreten, wobei durch die degressive Proportionalität kleinere Staaten im EP mehr Einfluss erhalten, weil weniger Stimmen für ein EP-Mandat erforderlich sind. Calliess sagt dazu: „Zu berücksichtigen ist bei aller Berechtigung einer kritischen Bewertung der fehlenden Gleichheit der Sitzverteilung im EP aber auch, dass diese daher rührt, dass das Parlament als Repräsentationsorgan sowohl der BürgerInnen als auch der Völker eine doppelte Rolle einnimmt. Es konkurriert insoweit das demokratietheoretische Postulat der Gleichheit der Wahl mit dem völkerrechtlichen Grundsatz der Staatengleichheit. Der Grundsatz der degressiven Proportionalität trägt beiden Gesichtspunkten Rechnung, indem er beide relativiert“ (Calliess 2010: 172). Ob dafür diese Art der Ungleichheit hingenommen werden muss, kann bezweifelt werden. Als Beispiel einer anderen Lösung kann die doppelte Mehrheit als Abstim- 52 Der letzte Reformversuch wurde am 05.11.2010 begonnen; vgl. http://www. europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/afco/pr/838/838060/ 838060de.pdf. Er ist im EP am 07.07.2011 gescheitert; vgl. http://www.euractiv. de/wahlen-und-macht/artikel/eu-wahlreform-verschoben-blamage-fr-dasparlament-005063. 53 Einzelheiten sind http://www.wahlrecht.de/ausland/europa.htm zu entnehmen. 47 erläuterungen zum demokratIemodell mungsverfahren im Rat dienen, das so verändert wurde, dass jeder Staat für Abstimmungen mit einfacher Mehrheit eine Stimme hat. Bei der qualifizierten Mehrheit müssen mindestens 55  % der Mitgliedstaaten mindestens 65  % der Bevölkerung vertreten (ab 2014). Spezielle Mehrheiten in besonderen Politikfelder sind möglich (Art. 238 AEUV). Um den Anforderungen der repräsentativen Demokratie gerecht werden zu können und eine Wahlgleichheit zu erreichen, muss ein europäisches zentrales Wahlrecht entwickelt werden, das die Problematik auflöst. Werden im EP die BürgerInnen vertreten und nicht die Staaten, kann die degressive Proportionalität entfallen. Es stellt sich ohnehin die Frage, ob es tatsächlich einen Unterschied macht, ob Malta bei insgesamt 751 Abgeordneten 3 oder 6 Abgeordnete im EP hat. Demokratietheoretisch ist nach meiner Ansicht die Wahlgleichheit der vermeintlichen gerechten Berücksichtigung der Mitgliedstaaten vorzuziehen. Vielleicht kommt auch das EP zu dieser Einsicht, da die Aufteilung der Sitze im EP künftig nicht mehr vertraglich, sondern vom EP selbst und mit einstimmiger Zustimmung des Europäischen Rats bei Beibehaltung der Höchstzahl von 751 Abgeordneten sowie der Mindestzahl (6) und der Höchstzahl (96) geregelt wird (Art. 14 EUV). Durch das reine Verhältniswahlrecht erhalten die nationalen Parteien zu viel Einfluss bei der Kandidatenaufstellung (Jütten 2012: 201). Dies wird noch dadurch verstärkt, dass es in den meisten Mitgliedstaaten, so auch in Deutschland, nur einen Wahlkreis gibt (Quelle Fn 53). Die meisten BürgerInnen kennen ihren Abgeordneten nicht (Leiße 2009: 91); es gibt im Wahlkampf so gut wie keine EU-Themen (Hurrelmann 2008: 1) und keine grenzüberschreitenden Wahlkreise (Janning 1993: 63). Zusammenfassend kann somit gesagt werden, dass sowohl das aktive wie das passive Wahlrecht zum EP Dahls Modell nur in geringer Weise entsprechen. Eine Reform des Wahlrechts erscheint überfällig (Leiße 2009: 91; Zur Hausen 2008: 296). Die Wahl der Organe der EU wiederum ist nicht zu beanstanden, wenn man davon ausgeht, dass das EP genügend legitimiert ist. Selbst im Richterwahlausschuss ist das EP inzwischen vertreten (Art.  255 AEUV). Es wählt nicht nur den Kommissionspräsidenten auf Vorschlag des Europäischen Rates (Art. 14 EUV), sondern hat auch das Recht, die potentiellen Kommissionsmitglieder zu befragen und ggf. abzulehnen (Art. 17 (7) EUV). Der Europäische Rat, der den Kommissionspräsidenten vorschlägt, „berücksichtigt […] das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament“ (ebd.) 48 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon Die Rechtsetzungsverfahren und Entscheidungen der EU wiederum sind sehr vielschichtig und für die betroffenen BürgerInnen fast nicht überschaubar. Neben Demokratie-theoretischen Überlegungen hat das durchaus auch praktische Auswirkungen.54 Planungen und getroffene Entscheidungen werden regelmäßig im Amtsblatt der EU (http:// eur-lex.europa.eu/oj/direct-access.html) veröffentlicht. Alle von der EK geplanten Vorgänge werden zur Stellungnahme an die nationalen Parlamente übersandt, ebenso an das EP und den Rat. Die vertraglichen Grundlagen für das Tätigwerden der nationalen Parlamente finden sich Art. 5, 10 und 12 EUV sowie in Art. 352 AEUV und den Protokollen  1 und 2 (auf Einzelheiten der Arbeitsweise des Deutschen Bundestages wird in Kapitel  3 eingegangen). Zur Transparenz tragen die Verfahren im Allgemeinen nicht bei, auch wenn der Zeitpunkt der Bekanntgabe geplanter Vorhaben für die BürgerInnen sehr interessant wäre, aber oft liegen Jahre zwischen der veröffentlichten Planung und der Realisierung. Außerdem werden die meisten Vorlagen in den Bundestagsausschüssen verhandelt, die wiederum im Allgemeinen nichtöffentlich tagen. Bei der nationalen Umsetzung fehlt dann zudem meistens ein Hinweis, dass es sich um einen EU-Sach verhalt handelt und dass damit die Gültigkeit in allen Mitgliedstaaten gegeben ist. Die Kompliziertheit des Rechtsetzungsverfahrens ergibt sich auch daraus, dass verschiedene Organe mit unterschiedlichen Mehrheiten beteiligt sind. Auf diese Weise kommen im VvL 64 policy gesteuerte unterschiedlichen Entscheidungsarten mit 358 Entscheidungsmöglichkeiten zustande. Die Zahlen haben sich gegenüber den Regelungen vor dem VvL noch erhöht (Deteils siehe Anhang Hinweis 2.). Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik55 ist von der Gesetzgebung ausgeschlossen und muss vom Europäischen Rat und vom 54 Zum Beispiel gelten die Bestimmungen des Reiserechts inzwischen in allen Mitgliedstaaten der EU. Das wissen die wenigsten Reisenden und es wird auch nicht überall praktiziert. 55 Darüber hinaus werden folgende Bereiche, die von den Mitgliedstaaten als besonders sensibel eingestuft werden, ausschließlich vom Rat und meistens einstimmig entschieden: Steuerpolitik (Art.  64, 113 AEUV), Sozialpolitik und soziale Sicherheit (Art. 153, 160 AEUV), der Beitritt neuer Staaten (Art. 218 AEUV) sowie die operative polizeiliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten (Art. 87, 89 AEUV). Die 3-Säulen-Struktur des Vertrags von Maastricht wurde formal zwar aufgehoben, die entsprechenden Entscheidungsstrukturen sind jedoch geblieben. 49 erläuterungen zum demokratIemodell Rat der Europäischen Union einstimmig56 beschlossen werden, der EuGH ist nicht zuständig (Art. 24, 31 EUV). In bestimmten Fällen ist auch die qualifizierte Mehrheit im Rat möglich, insbesondere dann, wenn der Europäische Rat dies einstimmig beschließt. Dieses Verfahren, Passarelle-Regelung oder Brückenklausel genannt, kann auch im vereinfachten Änderungsverfahren des EUV gemäß Art. 48 EUV angewendet werden. Hier gibt es jedoch die Besonderheit, dass die Brückenklausel nicht angewandt werden darf, wenn ein nationales Parlament innerhalb von sechs Monaten widerspricht (Art. 48 (7) AEUV). Zu fast jeder Policy gibt es andere Verfahren und Zuständigkeiten, wie das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (Art. 294 AEUV) bei Beteiligung des EP und des Rates mit drei Lesungen57 oder das besondere Gesetzgebungsverfahren, in dem der Rat einstimmig nach Anhörung des EP entscheidet (z. B. Art. 22 AEUV). Die Kommission erlässt Rechtsakte, sofern sie dazu ermächtigt ist (Art.  290 AEUV),58 durch das Initiativrecht hat sie wesentlichen Einfluss auf das Agenda-Setting (Art. 17 EUV). Alle Verfahren werden vom Europäischen Rat und/oder vom Rat der Europäischen Union, also den nationalen Regierungen dominiert. Die nationalen Parlamente kontrollieren ihre Regierungen und damit im Prinzip die Räte. Die ursprünglich häufiger vorgeschriebene Einstimmigkeit wurde mit Etablierung der erweiterten Rechte des Rates immer mehr gewandelt59 und die qualifizierte Mehrheit ist seit der Einheitlichen Europäischen Akte (1985) die hauptsächlich vorgeschriebene Mehrheitsbildung im Rat. Mehrheitsentscheidungen gehören zum Wesen der Demokratie, sie setzen jedoch voraus, dass es „ein gemeinsames, für Mehrheit und Minderheit gleichermaßen geltendes Bewusstsein kollektiver Identität gibt“ (Hrbek 1995: 177). Das „Fehlen einer Wir-Ge meinschaft in der EU“ (Schmidt 2008: 402) kann daher zu grundlegenden Legitimationspro- 56 Ein Mitgliedstaat, der sich der Stimme enthält, kann sich entbinden lassen. Nur wenn mehr als 1/3 der Staaten, die mehr als 1/3 der Bevölkerung ausmachen, sich der Stimme enthalten, wird der Beschluss nicht erlassen (Art. 31 EUV). 57 Von 358 Entscheidungsmöglichkeiten ist das EP an 121 beteiligt. 58 Im Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der EU gilt diese Ermächtigung grundsätzlich. Mitgliedstaaten dürfen nur mit ausdrücklicher Zustimmung der Kommission tätig werden (Art. 2 AEUV). 59 Bereits im Fusionsvertrag vom 08.04.1965 wurden einfache und qualifizierte Mehrheiten sowie einstimmige Entscheidungen vorgesehen (vgl. http://eurlex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:P:967:152:FULL:DE:PDF). 50 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon blemen führen. Gemäß Art. 10 EUV werden die „Mitgliedstaaten […] im Europäischen Rat von ihrem jeweiligen Staats- oder Regierungschef und im Rat von ihrer jeweiligen Regierung vertreten, die ihrerseits in demokratischer Weise gegenüber ihrem nationalen Parlament oder gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen.“ Das bedeutet, dass die BürgerInnen zumindest mittelbar Einfluss auf die Entscheidung in den Räten haben. Da aber gemäß Art. 16 EUV der Rat im Allgemeinen mit qualifizierter Mehrheit entscheidet und die Sperrminorität mindestens vier Mitglieder des Rates erfordert, kann es vorkommen, dass eine Regelung zustande kommt, obwohl ein Mitgliedstaat und seine BürgerInnen dagegen waren. Es kommt so zu einem Verstoß gegen einen zentralen Grundsatz der Demokratie, nämlich dem Kongruenzgebot von Regierenden und Regierten (Huget 2007: 46), da die BürgerInnen eines Mitgliedstaates nur Einfluss auf einen Vertreter, nicht aber auf den ganzen Rat haben. Auf dieses Problem wird im empirischen Teil noch einzugehen sein. 2.3.3 Legitimation im Demokratiemodell Da die EU keinen benennbaren Souverän hat, sind einige Anmerkungen zur Problematik der Legitimation erforderlich. „Legitimität ist ein zentrales politikwissenschaftliches Konzept, das jedoch mit unterschiedlichen Bedeutungen belegt ist. So lassen sich drei Legitimitätsbegriffe voneinander unterscheiden. In der Politische-Kultur-Forschung meint Legitimität die Anerkennung und Akzeptanz politischer Eliten, Herrschaftsordnungen, Verfahren oder Verfahrensergebnisse durch die BürgerInnen (Legitimitätsüberzeugung). Aus verfassungsrechtlicher Sicht bedeutet Legitimität die Rechtmäßigkeit der Herrschaft (Legalität), die in repräsentativen Demokratien in erster Linie durch die freie, geheime und gleiche Wahl der Eliten hergestellt wird. Schließlich wird unter Legitimität auch die Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung verstanden […]“ (Geißel 2009: 80). 51 erläuterungen zum demokratIemodell Diese umfassende, auf den Nationalstaat bezogene Definition verbindet in einsichtiger Weise die Begriffe Demokratie, Legitimation und Volkssouveränität. Wendet man dies auf die EU an, wird man schnell feststellen, dass es ein europäisches Volk im Sinne eines Demos nicht gibt, und daher auch keine Volkssouveränität auf europäischer Ebene. Calliess stellt fest, dass die EU „ihre Kompetenzen […] von den Mitgliedstaaten abgeleitet“ habe, und folgert, dass die EU „nicht über die für souveräne Staaten typische Kompetenz-Kompetenz“ (Calliess 2010: 186) verfüge. Neben der „institutionellen demokratischen Legitimation, also die Konstituierung der Staatsorgane durch den Verfassungsgeber, [gibt es noch] die personelle Legitimation in der Form der […] ununterbrochenen, auf das Volk zurückzuführenden Legitimationskette für jedes staatliche Organ und jeden Amtswalter sowie die staatlich sowie die sachlich-inhaltliche Legitimation, wonach die Ausübung der Staatsgewalt inhaltlich an den Willen des vom Volk gewählten Parlaments gebunden ist“ (Mellein 2007: 66). Die Länge der Legitimationsketten auf der EU-Ebene können dabei nur sehr bedingt als hinreichend anerkannt werden. „Legitimation heißt dauerhafte Akzeptanz von Herrschaft durch die Beherrschten“ (Puntscher Riekmann 1997: 73) und ist nicht zwingend an die Demokratie als Herrschaftsform gebunden. Auf die Beherrschten kommt es letztlich an, deren Zustimmung erreicht werden soll, ggf. auch durch das reine Befolgen von Regeln, wie Max Weber ausführt (Weber 1968: 216). Er spricht vom „Legitimitätsglauben[, dessen] Erschütterung weitgehende Folgen zu haben pflegt“ (ebd.: 215). Da die institutionelle Legitimation der EU nicht unumstritten ist, stellt sich die Frage, ob der Legitimationsglaube umso wirksamer ist oder ob hier zutrifft, dass, wie Eder sagt, „[p]olitische Herrschaft […] legitim [ist], wenn politische Entscheidungen deshalb Anerkennung erfahren, weil ihnen die besondere Qualität zugeschrieben werden kann, als ‚richtig‘ zu gelten“ (Eder 1998: 322). Neben der ergebnisorientierten Output-Legitimation ist vor allem die Input-Legi timation zu nennen, die durch die Partizipationsmöglichkeiten der BürgerInnen auf Grund der in der Verfassung festgelegten Bestimmungen und der Informationsund Kommunikationsfreiheiten sowie der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit bestimmt ist. Für die UnionsbürgerInnen gibt es in dieser Hinsicht einige Institutionen doppelt. So werden sie auf europäischer Ebene z. B. vom Europäischen Parlament und von den jeweiligen nationalen Parlamenten 52 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon vertreten, und das bei gleichen Inhalten. Anders als in föderalen Systemen behandeln die verschiedenen Ebenen nicht unbedingt verschiedene Sachverhalte. Zudem gibt es zwei Exekutiven: Die Europäische Kommission überwacht, die nationale Regierung setzt um. Abgesehen von der Unübersichtlichkeit stellt sich hier auch die Frage nach der Legitimation auf europäischer Ebene. Die Input-Legitimation findet ihren offensichtlichen und erkennbaren Ausdruck in Wahlen. Parteien und Kandidaten stellen ihre Programme und Pläne vor. Dies ist vor Europawahlen oft sehr allgemein und national orientiert. Da die Wahlen auf EU-Ebene in dieser Hinsicht problematisch sind, muss der Umweg über die nationalen Parlamente genommen werden. Im empirischen Teil wird untersucht, ob und wie der Deutsche Bundestag diesen Anforderungen gerecht wird. Das bezieht sich sowohl auf das Frühwarnsystem (Protokoll Nr.  2 EUV) als auch auf die Umsetzung der Richtlinien und die Behandlung der Verordnungen und Beschlüsse. Können die nationalen Parlamente tatsächlich einen Beitrag zum Input leisten oder sind sie nur das demokratische Feigenblatt für die Exekutive? Die zweite durch Wahlen zustande gekommene Institution ist das Europäische Parlament. Da es jedoch nur begrenzte Möglichkeiten des Inputs hatte und hat (Art. 225 AEUV), wurde hauptsächlich auf den Dialog mit repräsentativen Verbänden und die Zivilgesellschaft gesetzt, wenn es um die Beteiligung der Öffentlichkeit ging (Art. 11 EUV). Allerdings sind die Möglichkeiten des Europäischen Parlaments, Einfluss auszuüben, durch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, an dem das Parlament grundsätzlich beteiligt ist, größer geworden. Weit mehr allerdings hat sich die Position der nationalen Parlamente verbessert. Der Einfachheit halber beziehe ich mich nur auf den Deutschen Bundestag. Hier sind es nicht nur die im Vertrag von Lissabon festgeschriebenen Rechte, sondern es wirken sich auch die drei nationalen Begleitgesetze positiv auf die Möglichkeiten des Deutschen Bundestages und des Bundesrates aus: Das „Integrationsverantwortungsgesetz“ legt fest, welche Verfahren für den deutschen Vertreter im Europäischen Rat und im Rat der EU gelten, wenn über im Gesetz beschriebene Sachverhalte abgestimmt wird. Die Sachverhalte sind z. B. die Vertragsveränderungsverfahren, die Brückenklausel sowie die Subsidiaritätsrüge oder -klage. Das „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union“ wahrt die Interessen der Länder gegen- über der EU. Es legt unter anderem fest, worüber und in welcher Weise 53 erläuterungen zum demokratIemodell die Länder über Angelegenheiten der EU durch die Bundesregierung unterrichtet werden. Die Möglichkeiten der Wahrung der Länderinteressen gehen so weit, dass der Bundesrat die Bundesregierung mit einer Zweidrittelmehrheit bei die Bundesländer betreffenden EU-Angelegenheiten überstimmen kann. Außerdem hat der Bundesrat das Recht, einen Vertreter im Ministerrang in den Rat der EU zu entsenden, wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder verhandelt werden. Schließlich sind im „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union“ Inhalt und Art der Vorgänge, über die die Bundesregierung dem Bundestag berichten muss, festgehalten. Innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung übermittelt die Bundesregierung einen Bewertungsbogen, der auch geplante Maßnahmen enthält, an die Ausschüsse des Bundestags. Gibt der Bundestag eine Stellungnahme ab, legt die Bundesregierung diese ihren Verhandlungen zugrunde. Was die Input-Legitimation betrifft, ist auch auf die grundsätzliche Situation der Abgeordneten des Europäischen Parlaments hinzuweisen. Es gibt keine Regierungskoali tion und keine Opposition. Mehrheiten bilden sich stets gemäß dem jeweiligen Sachverhalt, so dass sich nur schwer erkennen lässt, wann wer welche Bürgerinteressen vertreten hat. Dies ist jedoch nicht das alleinige Problem des EP, sondern betrifft grundsätzlich die Stellung der Abgeordneten in der repräsentativen Demokratie. Bernard Manin stellt fest, dass die repräsentative Demokratie mit Blick auf die Repräsentanten eine Metamorphose durchlaufen habe (Manin 2007: 263 ff): „In der Entstehungszeit der repräsentativen Regierungsform entstammte dieses Vertrauen bestimmten Umständen: die erfolgreichen Kandidaten waren Individuen, die bei ihren Wählern aufgrund ihres lokalen Netzwerkes, ihrer sozialen Stellung oder der Ehrerbietung, die ihnen entgegengebracht wurde, Vertrauen weckten […]. Jeder gewählte Abgeordnete ist frei, nach seinem Gewissen und persönlichen Urteilsvermögen abzustimmen“ (Manin 2007: 277 f). Diese Ausgangsbasis bezeichnet Manin als Parlamentarismus. Hier brachte die Parteiendemokratie Veränderungen: „Mit der vergrößerten Wählerschaft, die aus der Erweiterung des Wahlrechts resultierte, wird ein persönliches Verhältnis zu den Abgeordneten verhindert. Die Bürger wählen nicht mehr eine Person, die sie persönlich kennen, sondern jemanden, der die Farben einer Partei trägt. Politische Parteien einschließlich ihrer bürokratischen Apparate und Netzwerke von Partei- 54 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon arbeitern wurden gebildet, um die größere Wählerschaft zu mobilisieren. […] Der Abgeordnete, Deputierte oder das Parlamentsmitglied ist nicht mehr frei, in Übereinstimmung mit dem eigenen Gewissen und Urteil abzustimmen: er ist an die Partei gebunden, der er seine Wahl verdankt“ (ebd.: 281 f). Dem folgt die „Publikumsdemokratie“, in der es stark wechselnde Mehrheiten durch eine volatile Wählerschaft gibt (ebd.: 297 f). Es ist unschwer zu erkennen, dass sich das Europäische Parlament, zumindest was die deutschen Abgeordneten anbetrifft, in der mittleren Phase befindet. Das bedeutet aber, dass der Input sehr stark durch die Parteien gesteuert wird. Da der Abgeordnete von der Partei wieder zur Wahl aufgestellt werden möchte, wird er im Allgemeinen deren Meinung vertreten. Fritz W. Scharpf, der eine Output-Legitimation für die EU für ausreichend hält, bemerkt zur Input-Legitimation: „Die Politik, die in den politischen Institutionen der Union tatsächlich beschlossen werden kann, hat einen relativ geringen Legitimationsbedarf “ (Scharpf 2004). Diese Aussage ist nicht unbestritten und wird in der Frage des Demokratiedefizits der Europäischen Union heftig diskutiert. Aber auch das Bundesverfassungsgericht sieht in seinem Urteil zum Vertrag von Lissabon kein Legitimationsproblem auf der EU-Ebene: „Das Legitimationsniveau der Europäischen Union entspricht im Hinblick auf den Umfang der übertragenen Zuständigkeiten und den erreichten Grad von Verselbständigung der Entscheidungsverfahren noch verfassungsrechtlichen Anforderungen, sofern das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verfahrensrechtlich über das in den Verträgen vorgesehene Maß hinaus gesichert wird“ (Bundesverfassungsgericht 2009: RN 275). Für David Easton äußert sich der Input der BürgerInnen in „demands and support“ (Easton 1965: 27), während der Output die Erfüllung dieser „demands“ ist und dadurch wieder „support“ auslöst (ebd.: 168). Die Ausführungen zum „support“ sind durchaus auf die EU anwendbar. Easton unterscheidet zwei Arten des „support“, und zwar den „specific“ und den „diffuse support“. Der „specific support“ ist verbunden mit den „demands“ und wird schwächer, wenn die „demands“ erfüllt sind, während der „diffuse support“ eher auf Ziele ausgerichtet und dadurch belastbarer ist (ebd.: 273). Auf die EU angewandt bedeutet dies, dass solche Ziele definiert und kommuniziert werden müssen, die für 55 erläuterungen zum demokratIemodell die BürgerInnen erstrebenswert sind. Außer den Regelungen nach dem Schengener Abkommen und den Möglichkeiten des Euro ist da nicht viel mehr zu sehen. Mit den Auswirkungen des „diffuse support“ ist nur sehr bedingt Input-Legitimation zu erzeugen. Bei der Darstellung der Verbindung zwischen Input- und Output- Legitimation warnt Benz davor, „daß man demokratisches Regieren auf die Frage der Bürgerbeteiligung und Interessenberücksichtigung reduziert, damit jedoch vernachlässigt, daß demokratische Legitimität erst gesichert ist, wenn auch effizient regiert wird“ (Benz 1998a: 349). Während beim Input die Regierten ihre Interessen artikulieren – Scharpf fordert, „die Äußerungen der Regierten als unhintergehbar subjektiven Tatbestand [zu] behandeln“ –, geht es beim Output „um objektive Anforderungen an die Regierenden“ (Scharpf 2004). Dabei ist Machtmissbrauch zu vermeiden und politische Entscheidungen zur Distribu tion bzw. Redistribution sind in einem ausgewogenen Maße zu treffen. „Der höchste Legitimationsbedarf entsteht […] bei der Regelung von Nullsummenkonflikten, wenn die Befriedigung der Interessen einer Gruppe (oder der Gesamtheit) nur auf Kosten der Interessen einer anderen Gruppe (oder der Gesamtheit) erfolgen kann“ (ebd.). Die Integrationskraft der EU besonders im Hinblick auf die osteuropäischen Mitgliedstaaten sowie die Schaffung des Binnenmarktes haben den BürgerInnen sehr deutlich den Mehrwert der EU vor Augen geführt, so dass sich die Frage nach der Legitimation in der Öffentlichkeit nicht erkennbar stellte. Das Europäische Parlament nahm seine Kontrollfunktion wahr und die nationalen Parlamente versuchten, die Umsetzungskosten im Griff zu behalten. Die wirtschaftliche Situation in einigen Mitgliedstaaten nach 2008 hat dann aber die Expertendiskussion um die Legitimation der EU öffentlich gemacht. Zwar wirken sich im Kontrollbereich die oben erwähnten neuen Rechte und Verfahren der Parlamente positiv aus, aber durch diskussionswürdige Distributionsentschei dungen60 wird auch die Legitimation mehr und mehr hinterfragt. Kritisch gesehen wird auch eine gewisse Regelungsflut, die der EU angelastet wird. „In jeder Demokratie wird eine Grenze gezogen: Was muss politisch, was kann bürokratisch entschieden werden?“ (Schäfer 60 Deutschland hat bis 2015 insgesamt 236 Mrd. Euro für die Bankenrettung bezahlt (Deutsche Bundesbank gem. Deutsche Wirtschafts Nachrichten vom 23.06.2015). 56 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon 2006) Der Output der EU im Jahr 2011 erweckt den Eindruck, dass die EU diese Grenze noch nicht gefunden hat, sondern ihren Regelungsbemühungen freien Lauf lässt. Im Kapitel 4 werde ich auf diese Fragestellung weiter eingehen. Tatsächlich wird die Output-Legitimation der EU bei allen Zweifeln und Bedenken als wichtigstes Mittel der Legitimation eingeschätzt. Und fasst man die Definition so allgemein wie Scharpf – „[P]olitische Entscheidungen [sind] legitim, wenn und weil sie auf wirksame Weise das allgemeine Wohl im jeweiligen Gemeinwesen fördern“ (Scharpf 1999: 16) –, könnte man die EU durchaus als legitimiert ansehen. Allerdings bleiben dann immer noch die Probleme der fehlenden oder geringen Öffentlichkeit. Das sozio-strukturelle Demokratiedefizit wird zum Teil auf eine fehlende europäische Öffentlichkeit zurückgeführt. Daraus werden auch Legitimationsmängel abgeleitet und es wird die Frage gestellt: „Bestünde eine (genuin europäische oder zumindest europäisierte nationale) Öffentlichkeit, die der EU Transparenz abringen würde, in der die EU-Verantwortlichen Rechenschaft ablegen müssten und in der umgekehrt die europäischen Bürger ihren Präferenzen Ausdruck verleihen könnten, könnte man dann nicht dem demokratischen Defizit der EU beikommen und eine dem Nationalstaat ähnliche Legitimitätsgrundlage schaffen?“ (Tresch 2005: 377) Theoretisch ist das sicher richtig, aber bis 28 Staaten ein derartiges Grundgefühl entwickelt haben, werden sicherlich noch Jahre vergehen. Die meisten BürgerInnen wissen zudem gar nicht, was auf der EU-Ebene jeweils entschieden wurde, und halten positive politische Entscheidungen oft gar nicht der EU zugute. Hartmann hat dies sehr lebensnah ausgedrückt: „Der europäische Bürger denkt Politik staatlich, d. h. er sieht sich als politischen Endverbraucher […]. Allein als Arbeitnehmer, Käufer oder als Bewerber im öffentlichen Dienst bewegt er sich im europäischen Rechtsraum. Meist weiß er das aber nicht einmal. Selbst wenn der Deutsche Bundestag mit großer Verspätung einer EU-Richtlinie folgt und das Lebensmittelrecht ändert, haben es die Betroffenen immer noch mit einem nationalen Gesetz zu tun, das im Bundesgesetzblatt veröffentlicht wird […]“ (Hartmann 2001: 176). Legitimationsformen sind sehr vielfältig, beziehen sich aber immer auf das Verhältnis zwischen Herrschern und Beherrschten. Der von Max 57 erläuterungen zum demokratIemodell Weber definierte Legitimationsglaube der BürgerInnen setzt nicht voraus, dass ein starkes Vertrauensverhältnis zu den Herrschenden besteht, sondern dass Normen und Werte richtungsweisend sind.61 Die Ereignisse innerhalb der Euro-Gruppe während der Euro-Krise haben gezeigt, dass die BürgerInnen der betroffenen Staaten durchaus nicht immer und überall mit den Entscheidungen sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene einverstanden waren. Meinungsumfragen zeigten mitunter große Diskrepanzen. Die Input-Legitimation mittels der Parlamente scheint ziemlich limitiert. Die EU betont in der Erklärung von Laeken eindeutig die Output-Legitimation,62 offensichtlich wird das aber von den BürgerInnen und zum Teil auch von den Mitgliedstaaten nicht so erkannt. Die Werte, aus denen die EU ihre Legitimation bezieht (Erklärung von Laeken), sind ausdrücklich in Art. 2 EUV beschrieben.63 Ganz gleich, ob die Legitimation ihren Ursprung im eher spirituellen Legitimationsglauben hat oder sich in einer Kette bis zu den BürgerInnen zurückführen lässt, es kommt immer auf die Möglichkeiten der aktiven Beteiligung der Regierten an. In diesem Sinne müssen diese die Entscheidungen und die Zuständigkeiten der Entscheider erkennen können. Die Informationen stehen im Falle der EU zur Verfügung, der Einfluss auf die Entscheider ist gering. Das EP ist nur an 156 von 358 der im VvL definierten Rechtsetzungsakte mitentscheidend beteiligt, der Rat 61 „Bezieht man sich in seinem Legitimationsverständnis aber stärker auf Max Webers Soziologische Grundbegriffe (1922: 1–30), wo der Begriff des Legitimen keineswegs an Herrschaft, sondern an Normen gebunden ist, kann die Geschichte des internationalen Systems auch anders interpretiert werden“ (Nullmeier 2010: 26). 62 „Die Europäische Union bezieht ihre Legitimität aus den demokratischen Werten, für die sie eintritt […]. Das europäische Projekt bezieht seine Legitimität jedoch auch aus demokratischen, transparenten und effizienten Organen. Auch die einzelstaatlichen Parlamente leisten einen Beitrag zu seiner Legitimierung […]. Sollen sie in einem neuen Organ – neben dem Rat und dem Europäischen Parlament – vertreten sein?“ (Europäischen Kommission; Europäischer Rat 2001a S. 7). 63 „Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet“ (Art. 2 EUV). 58 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon 302, das EP wird darüber hinaus 54 Mal gehört, der Rat 4 Mal (siehe Hinweis 2). Abgesehen von der inhaltlichen Formulierung haben die nationalen Parlamente über die verschiedenen Räte in verschiedenen Politikfeldern unterschiedliche Einflussmöglichkeiten. Das reicht vom Parlamentsvorbehalt des Deutschen Bundestages gemäß §§ 9  (4) und 10 EUZBBG über die Nichtteilnahme an bestimmten Aktionen (z. B. gemäß Art. 31 und 46 EUV) bis zum Veto eines oder mehrerer Mitgliedstaaten (z. B. Art. 31 (2) oder Art. 16 EUV: Sperrminorität). In Kapitel 4 wird mittels der Vorgänge im Jahr 2011 dargestellt, ob und wie vom Deutschen Bundestag und von der Bundesregierung entsprechend verfahren wurde.64 Die Arbeitsweise von Parlamenten ist grundsätzlich so angelegt, dass sie über die letzte Entscheidung bei Rechtsetzungsverfahren verfügen. Auch beim EP ist das so – sofern es an den Entscheidungen beteiligt ist. Für die nationalen Parlamente ist es umgekehrt, da sie Vorschläge bewerten sollen, die später in dieser oder einer ähnlichen Form Richtlinien, Beschlüsse oder Verordnungen werden. Daraus wird dann auch noch die Legitimation der nationalen Regierungsmitglieder in den Räten abgeleitet. Inwiefern dieses Vorgehen tragfähig ist, wird in 64 Bei den Geschehnissen zur EU-Vorratsdatenspeicherung stellt sich die Frage, ob legitimatorische Fragen oder doch eher Kompetenzgerangel innerhalb der EU zum Scheitern führte. Nach den Attentaten 2001 in den USA, 2004 in Madrid und 2005 in London kam es jeweils zu Versuchen, eine Vorratsdatenspeicherung zu beschließen. Die Vorhaben scheiterten jeweils an der notwendigen Einstimmigkeit im Rat (Dritte Säule). Durch die Initiative der Kommission und des EP wurde Ende 2005 die Richtlinie 2006/24/EG innerhalb von drei Monaten durch das EP und den Rat gebracht. Dies war möglich, weil die Kommission die Vorratsdatenspeicherung nicht der dritten Säule, sondern der Errichtung und dem Funktionieren des Binnenmarktes zugerechnet hat (Urteil des EuGH C-301/06 vom 10.02.2009). Die Slowakei und Irland stimmten dagegen; Irland klagte wegen Verfahrensfehlern vor dem EuGH und verlor. Irland und Österreich klagten daraufhin vor dem EuGH wegen sachlicher Gründe. Der Deutsche Bundestag lehnte eine Klage vor dem EuGH 2006 ab, der BGH erklärte die Richtlinie 2010 für verfassungswidrig (Urteil vom 02.03.2010 – 1BvR 256/08). Am 8. April 2014 erklärte der Europäische Gerichtshof die Richtlinie für ungültig, da sie mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union nicht vereinbar sei (in den verbundenen Rechtssachen C-293/12 und C-594/12, vgl. http:// curia.europa.eu/juris/document/document). In allen Umfragen zur Vorratsdatenspeicherung zwischen 2008 und 2011 lehnte die Mehrheit der Deutschen eine grundlose Vorratsdatenspeicherung ab. 59 erläuterungen zum demokratIemodell Kapitel  4 überprüft. Eine demokratische Kontrolle in EU-Angelegenheiten durch die nationalen Parlamente erscheint vor diesem Hintergrund zumindest nicht gerade einfach – obwohl gerade sie ein wesentliches Element eines demokratischen Modells ist. 2.3.4 Demokratische Kontrolle In einem Mehrebenensystem wie der EU, das sich in seiner Arbeitsweise zur repräsentativen Demokratie bekennt (Art. 10 (1) EUV), sind vertikale und horizontale parlamentarische Kontrollen von gleicher Bedeutung. Vertikal werden diese sowohl von den nationalen Parlamenten als auch von den BürgerInnen mit den aufgezeigten Möglichkeiten gewährleistet. Da die Exekutive in EK und nationale Regierungen aufgeteilt ist, ist eine Koordinierung der Parlamente, die die Exekutiven kontrollieren sollen, erforderlich. Die horizontale Kontrolle wird vom EP und vom EuGH wahrgenommen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Möglichkeiten des EP beschränkt sind, da es nicht an allen Rechtsakten beteiligt ist und darüber hinaus der Dualismus zwischen Regierung und Opposition nicht besteht. Der EuGH kann auch noch nach dem Inkrafttreten von Rechtsakten von allen Betroffenen angerufen werden (Art. 263 AEUV).65 Die für die Kontrolle erforderlichen Informationen werden in mehr als angemessener Weise aufbereitet und der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt.66 Auch die Arbeitsweise des Rates ist transparenter geworden: „Der Rat tagt öffentlich, wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät und abstimmt“ (Art. 16 (8) EUV). 65 Das geht so weit, dass der EuGH 2014 erstmals eine durch das Gesetzgebungsverfahren erlassene Richtlinie (2006/24/EG über die Vorratsspeicherung von Daten) mit Urteil vom 08.04.2014, C-293/12 und C-594/12 auf Grund von Klagen aus Irland und Österreich aufgehoben hat. Es handelte sich nicht um eine Subsidiaritätsklage, sondern um ein Vorabentscheidungsersuchen gem. Art. 267 AEUV zur Klärung, ob Datenschutzbestimmungen der EU bzw. die Charta der Grundrechte der EU verletzt wurden. Die Aufhebung der Richtlinie wurde dann mit deren Unverhältnismäßigkeit begründet. 66 Über die Seite http://eur-lex.europa.eu/homepage.html können sowohl die Vorschläge als auch über den Reiter „Amtsblatt“ alle Rechtsvorschriften sowie die Mitteilungen und Bekanntmachungen eingesehen werden. Hinter dem Reiter „Verfahren“ sieht man alle Arbeitsschritte. Beispiel die Gleichstellungsrichtlinie http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/HIS/?uri=CELEX:52008PC04 26&qid=1491386839206. 60 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon Dennoch gibt es insbesondere bei der vertikalen Kontrolle einige Schwierigkeiten. So existieren nur geringe und unverbindliche Kontakte zwischen nationalen Parlamenten und ein daraus möglicherweise resultierendes „System konkurrierender Parteienvielfalt und beobachtender, kontrollierender öffentlicher Meinungsbildung“ (BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.06.2009, RN 250). Alle Handlungen des Rates gelten per definitionem als durch die nationalen Parlamente überwacht. Zürn bezeichnet den Rat jedoch als ein „kollektives Organ“, das keiner demokratischen Kontrolle unterliegt (Zürn 1998: 243). Diesem eher supranationalen Ansatz, bei dem der Rat als eigenständiges Organ angesehen wird und mehr gemeinschaftlich agiert, steht ein transnationales Verhandlungssystem gegenüber, bei dem die nationalen Parlamente einseitig in Form der Subsidiaritätsprüfung und der Prüfung der Verhältnismäßigkeit beteiligt werden und nur nationalstaatlich agieren können. Die Kontrolle der Europäischen Kommission wird durch drei im VvL fixierte Sachverhalte als gegeben angesehen. Zum einen macht die EK in Fällen, in denen sie nicht die ausschließliche Zuständigkeit (Art. 3 AEUV) hat, nur Vorschläge, die von den entsprechenden Organen geprüft und beschlossen werden. Zum Zweiten hat das EP die Möglichkeit von Befragungen in verschiedenen Formen (z. B. Art. 36 EUV, Art. 226 AEUV) sowie als schärfstes Mittel den Misstrauensantrag (Art.  234 AEUV), und zum Dritten ist die EK in ihrem Wirken durch die begrenzte Einzelermächtigung eingeschränkt (Art. 5 EUV; BVerfG 2009: RN 272). Die Rechenschaftspflicht, ein wesentliches Element der repräsentativen Demokratie zur Kontrolle der Exekutive, ist in den Verträgen der EU hingegen nur unvollkommen ausgeprägt. In Art. 10 EUV ist festgehalten, dass die Räte den nationalen Parlamenten und den BürgerInnen rechenschaftspflichtig sind. Gemäß Art. 14 EUV ist das EP für die politische Kontrolle nach Maßgabe der Verträge zuständig, und gemäß Art. 319 AEUV entlastet das EP nach Empfehlung des Rates, der auch die Prüfung vornimmt, die EK hinsichtlich der Ausführung des Haushaltes. Hauptsächlich führen die nationalen Parlamente die demokratische Kontrolle der EU in Form der Prüfung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit gemäß Protokoll Nr.  2 des EUV aus. Bereits im Vertrag von Amsterdam war festgelegt, dass die COSAC koordinierend tätig werden sollte, um mehr als nur eine oder mehrere Einzelmeinun- 61 erläuterungen zum demokratIemodell gen der EK gegenüber zu äußern. Ob die neue Regelung erfolgreicher ist und zu mehr Legitimation führt, wird noch zu untersuchen sein. Exkurs: Kontrolle durch das Subsidiaritätsprinzip Das Subsidiaritätsprinzip wurde zum ersten Mal im Vertrag von Maastricht 1992 im Primärrecht erwähnt.67 Es ist zunächst eine Absichtserklärung in der Präambel und in den Abschnitten B und Artikel 3 b, die deutlich macht, wie die Ziele der Gemeinschaft, „die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen“, zu erreichen sind. Auch die Einhaltung der Verhältnismäßigkeit wird hier bereits angedeutet.68 Im Vertrag von Amsterdam 1997 werden dann diese Erklärungen durch das „Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ ergänzt. Hier ist zum ersten Mal vorgesehen, dass das Europäische Parlament und der Rat die Einhaltung der Subsidiarität kontrollieren. Die Kontrolle der Kontrolle steht im „Protokoll über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente in der Europäischen Union“ im gleichen Vertrag: „[…] die Kontrolle der jeweiligen Regierungen durch die einzelstaatlichen Parlamente hinsichtlich der Tätigkeiten der Union […].“ Damit wird offensichtlich betont, dass eine derartige Kontrolle nur über Parlamente dargestellt werden kann. Dies kommt noch einmal im gleichen Protokoll dadurch zum Ausdruck, dass die „Konferenz der Europa-Ausschüsse“, also die nationalen Parlamente, auch mit Blick auf die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips „jeden ihr zweckmäßig erscheinenden Beitrag“ leisten kann (Ziffer 6). Die logische Fortsetzung dieser Entwicklung zeigt die Regelung zum Subsidiaritätsprinzip im Vertrag von Lissabon 2007. In der Präambel und in Art. 5 EUV stehen die bekannten Grundsätze in Verbindung mit der Zuständigkeit der Union, allerdings stärker ausformuliert und mit dem Hinweis versehen, dass die Kontrolle durch die nationalen Parlamente gemäß Protokoll Nr. 2 übernommen wird. Das wird im neuen Artikel 12 als primärrechtlicher Auftrag und im Protokoll Nr. 1 als Hinweis noch unterstrichen. Die EK leitet alle geplanten Gesetzgebungsakte sowie die geänderten Entwürfe den NP direkt zu. Die NP können innerhalb von acht Wochen in einer begründeten Stellungnahme einen 67 http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/de/FTU_1.2.2.pdf. 68 „Die Maßnahmen der Gemeinschaft gehen nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrages erforderliche Maß hinaus“ (Art. 3 b). 62 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon vermeintlichen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip feststellen. Dieses Frühwarnsystem genannte Verfahren hat zur Folge, dass der Entwurf geprüft werden muss, wenn gemäß Art. 7 des Protokolls Nr. 2 zum EUV 1/3 der Gesamtzahl der den nationalen Parlamenten zugewiesenen Stimmen (im Falle des Art. 76 AEUV 1/4) zustimmen („gelbe Karte“). Es steht dem Initiator des Entwurfs frei, etwas zu ändern oder nicht. Bei einfacher Mehrheit der NP gegen Entwürfe im Rahmen der ordentlichen Gesetzgebung („orangene Karte“) kann der Rat mit 55  % zusammen mit der einfachen Mehrheit des EP erreichen, dass der Vorschlag nicht weiter geprüft wird. Klagen vor dem EUGH auch nach Erlass des Rechtsaktes sind wegen eines vermuteten Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip für die Mitgliedstaaten und den Ausschuss der Regionen grundsätzlich möglich. Seit 1993 gibt es den Jahresbericht der Kommission „Bessere Rechtsetzung“, in dem auch „über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ berichtet wird.69 Im Internet sind auf der Plattform „Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit“70 sämtliche Stellungnahmen und Subsidiaritätsrügen ab 2008, bei einigen Mitgliedstaaten ab 2006, nach Ländern und Jahren geordnet, aufgeführt; sofern die Kommission eine Antwort gegeben hat, ist diese ebenfalls nachzulesen. Neben IPEX ist dies eine weitere Möglichkeit der Parlamente, sich über die Meinungen der jeweils anderen Parlamente über EU-Aktivitäten zu informieren. Diese Äußerungen sind zur parlamentarischen Selbstverständlichkeit geworden, was nicht immer so war. So findet sich noch im Bericht 2003 (KOM(2003) 770) auf Seite 35 folgende Anmerkung: „Die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit war im Jahr 2003 insgesamt zufriedenstellend. Die geringe Zahl der beim Gerichtshof erhobenen Klagen, in denen ein Verstoß gegen diese Grundsätze geltend gemacht wurde, und die Tatsache, dass die Union in keinem Fall wegen eines solchen Verstoßes verurteilt wurde, bestätigen diese Einschätzung.“ Die durchschnittlich etwas mehr als 2.000 erlassenen Rechtsakten pro Jahr und insgesamt 277 Subsidiaritätsrügen von 335 Parlaments- 69 http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/ subsidiarity_reports_en.htm. 70 http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/ index_en.htm. 63 erläuterungen zum demokratIemodell kammern71 im Zeitraum von 2009 bis 2014 sind dies etwas über 2 % Rügen der 13.267 in diesem Zeitraum insgesamt erlassenen Rechtsakte72, und es stellt sich die Frage, ob der Aufwand als zu hoch zu beurteilen ist, zumal die Quoren selten erreicht werden (erstmals 2012 eine „gelbe Karte“) um mögliche Änderungen im Gesetzgebungsvorgang durchführen zu können. Andererseits kann man auch feststellen, dass das Verfahren gewirkt hat, zumal die Kommission seit dem Vertrag von Lissabon in jedem Vorschlag die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips begründen muss. Hinzu kommt, dass viele Parlamente über Stellungnahmen mit der EU kommunizieren – möglicherweise soll damit die Schärfe der Subsidiaritätsrüge verhindert werden.73 Von 2009 bis 2014 haben 198  Parlamentskammern 2.872 Stellungnahmen ohne Begründung abgegeben. 2.3.5 Die EU aus der Sicht des Demokratiemodells Das Demokratiemodell der EU wurde aus der Darstellung demokratischer Prozesse von Robert A. Dahl (Abb. 1), der Erklärung von Laeken und dem Vertrag von Lissabon bei Berücksichtigung der deutschen Begleitgesetze entwickelt. In den Erläuterungen wurde auf die gemeinsamen Bestimmungen und Grundsätze gemäß dem VvL mit besonderer Beachtung der nationalen Parlamente eingegangen. Da die Wahlen und Entscheidungsformen der EU besondere Merkmale aufweisen, standen sie im Mittelpunkt, mit spezieller Betonung der doppelten Mehrheit des Rates. Die Legitimation sowie die Kontrolle der Macht, hier insbesondere das Subsidiaritätsprinzip, weisen ebenfalls Besonderheiten auf. Die Elemente des Demokratiemodells decken alle erforderlichen Bereiche einer Struktur ab, deren Arbeitsweise auf der repräsentativen Demokratie beruht. Zum Teil sind jedoch einige Institutionen zu schwach ausgebildet (Partizipation und Inklusivität), zum Teil ist die Realisierung nur bei Mitwirkung nationalstaatlicher Organe möglich (Kontrolle und Legitimation). Der EuGH ist das einzige supranationale Organ. 71 Eine Rüge wird oft von mehreren Kammern unterstützt. Im angegebenen Zeitraum hat Schweden mit 54 die meisten Subsidiaritätsrügen eingebracht. 72 Quelle: http://eur-lex.europa.eu/statistics/2009/legislative-acts-statistics.html ff. 73 Portugal hat 2011 184 Stellungnahmen abgegeben, davon 1 Subsidiaritätsrüge. 64 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon Wenn man an dieses Demokratiemodell der EU angesichts der besonderen und so auch gewollten politischen Konstruktion keine nationalstaatlichen Kategorien anlegt, kann man nur die BürgerInnen in den Mittelpunkt stellen, wie Dahl es in seinem Modell getan hat. Vergleicht man das aufgezeigte Demokratiemodell mit den Anforderungen, die Dahl für eine Polyarchie als notwendig, aber nicht schon als hinreichend darstellt, so muss man feststellen, dass es diesen nicht wirklich gerecht wird. Nach dem jetzigen Stand ist die „voting equality“ in keiner Weise gegeben, was der EU als Demokratiedefizit angelastet werden kann. Die Kriterien für eine „effective participation“ sind sicherlich erfüllt, wenn auch der Einzelne sich sehr bemühen muss, da die Informationen nicht leicht zugänglich sind. Auch das „enlightened understanding“ lässt sich auf EU-Ebene realisieren, wenn die Formulierungen in den Art. 3 und Titel II EUV zugrunde legt. Die „control of the agenda“ scheitert nicht nur am fehlenden bzw. unvollkommenen Wahlsystem, sondern auch an den praktischen Möglichkeiten. Auch die Anforderungen an die „inclusion“ dürften für die EU kaum zu erfüllen sein. Nach Dahls Grundsätzen genügt die EU somit eher nicht den Ansprüchen an eine demokratische Herrschaftsordnung. Die Gewaltenteilung ist zwar unvollständig, aber sie funktioniert offensichtlich, wenn man als Zweck in erster Linie die gegenseitige Kontrolle und die Verhinderung von Machtmissbrauch sieht. Die Legislative besteht aus zwei Kammern, wobei die Mitglieder des Rats von der Exekutive der Mitgliedstaaten entsandt werden und dadurch die Mitgliedstaaten stark vertreten sind. Die zweite Kammer ist das Europäische Parlament. Im Fall der Judikative ist das EP an der Besetzung des Richterwahlausschusses des EuGH mit einem von sieben Mitgliedern beteiligt (Art.  255 AEUV). Bei der Exekutive betrifft das nur das Zustandekommen der Europäischen Kommission, also nur einen Teil der Exekutive der EU (Art. 17 EUV). Der Präsident der Europäischen Kommission wird auf Vorschlag des Europäischen Rates unter Berücksichtigung des Wahlergebnisses zum EP vom EP gewählt, und die Mitglieder der Kommission werden nach einer Anhörung durch das Parlament bestätigt und vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt. Die zweite Hälfte der Exekutive sind die nationalen Regierungen, auf die das EP keinen Einfluss hat. Die Kommission hat das alleinige Initiativrecht (ebd.) und übt die Ausführungskontrolle aus, die nationalen Regierungen setzen EU-Recht oft ohne Beteiligung der nationalen Parlamente in nationales Recht um (Verordnungen und Beschlüsse). Dies 65 erläuterungen zum demokratIemodell führt zu Unübersichtlichkeiten, und auch die Verantwortlichkeiten sind kaum erkennbar. All dies geht zu Lasten der „accountability“ (Offe 2003: 17; Hurrelmann 2008: 3). Der Entscheidungsfindungsprozess im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gemäß Art.  294 AEUV entspricht durchaus üblichen demokratischen Regierungssystemen, die Kontrolle der Macht erscheint wirksam74, obwohl wenige Möglichkeiten zur Verfügung stehen. Das Hauptproblem ist die demokratische Legitimation der EU und die ist durch die stärkere Einbindung der nationalen Parlamente auch nicht viel besser geworden, da es in der Öffentlichkeit kaum bemerkt wird. Das Gefühl, vom EP vertreten zu werden, wird sich so lange nicht einstellen, wie es keine stärkere Verbindung zwischen Gewählten und Wählern gibt. Das liegt nicht nur an der räumlichen Entfernung oder dem zahlenmäßigen Verhältnis, sondern auch daran, dass durch die ständig wechselnden Mehrheiten unklar ist, wer wofür steht. Eine Rückbindung politischen Handelns kann so nur schwer hergestellt werden. Hinzu kommt, dass zumindest in Deutschland das nationale Parlament im Allgemeinen die Verhandlungen mit den Vertretern im Europäischen Rat oder im Rat der EU nicht öffentlich führt, was den Eindruck erweckt, dass sie gar nicht stattfinden. Andererseits ist zu beobachten, dass EU-Entscheidungen im Plenum einstimmig oder mit sehr großer Mehrheit getroffen werden. Neben der Überprüfbarkeit von Entscheidungen gehört zur Legitimation auch das Vertrauen der Wähler in die Gewählten. Hier führt das Gefüge der EU mitunter zu Zweifeln. Je mehr aber die Zahl der Mehrheitsentscheidungen auf EU-Ebene wächst, umso größer wird der Legitimationsbedarf. Daher sind Identität stiftende Maßnahmen zugunsten der EU zur Verbesserung der Folgebereitschaft75 unbedingt erforderlich. Die Wahrnehmung des Frühwarnsystems und die Subsidiaritätskontrolle durch die NP stärken sicherlich die Legitimation – wie und in wel- 74 Die Möglichkeiten des Handeln der Organe sind in den Verträgen festgeschrieben, ein fiskalischen Handlungsspielraum ist nicht gegeben, Mehrheiten sind nur schwierig zu erreichen und die Macht ist vertikal und horizontal aufgeteilt (Brasche 2003: 29) 75 „Politische Entscheidungen gelten als legitim, wenn auch diejenigen mit abweichenden Interessen und Präferenzen bereit sind, ihnen ohne Zwang Folge zu leisten“ (Schäfer 2006: 4) 66 eIn demokratIemodell Für dIe europäIsche unIon chem Ausmaß sie dies tun, ist Gegenstand der empirischen Untersuchung in Kapitel 4. Jede Bürgerin und jeder Bürger kann sich in EU-Angelegenheiten informieren und beteiligen. So gut wie alle Informationen sind im Internet verfügbar, sowohl was die Planung als auch die Beschlüsse anbetrifft (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html). Angesichts fehlender intermediärer Strukturen auf EU-Ebene entsteht jedoch leicht der Eindruck, dass zu viele Informationen genauso schädlich sind wie zu wenige. Bei den BürgerInnen kommen nur einige fertige Entscheidungen über die nationalen Medien an. Das bedeutet, dass hauptsächlich nationale Sichtweisen veröffentlicht werden und der Überblick fehlt, was in anderen Mitgliedstaaten zum gleichen Thema gesagt und gedacht wird. Mangelndes Wissen besteht aber auch hinsichtlich der Mitarbeit der nationalen Parlamente in EU-Angelegenheiten. Zur Intransparenz mit Blick auf den Deutschen Bundestag führt etwa, dass die Ausschüsse, die die Sachverhalte behandeln, unter Ausschluss der Öffentlichkeit tagen (vgl. hierzu Kapitel 4). Dabei war es gerade das „Weißbuch über eine europäische Kommunikationspolitik“ vom 1. Februar 2006, in dem die Europäische Kommission lokale und nationale Institutionen zu Aktivitäten aufgerufen hat. Die Partizipation der BürgerInnen hat sich bisher auf die Wahlen und Aktivitäten der Zivilgesellschaft beschränkt. Durch den Vertrag von Lissabon ist erstmals mit der Einführung der Bürgerinitiative (Art. 11 EUV und Verordnung (EU) 211/2011) ein direktdemokratisches Element hinzugekommen. Als Garant für die demokratische Grundstruktur der EU werden vom BVerfG (2009: RN 246) jedoch hauptsächlich die nationalen Parlamente genannt. Damit stellt sich die Frage, inwiefern diese eine solche anspruchsvolle Aufgabe übernehmen können und auch dazu bereit sind. Darauf wird im Kapitel 4 näher eingegangen. Im folgenden Kapitel wird das Demokratiemodell der EU auf Defizite hin untersucht und darüber hinaus die Entwicklung vor und nach dem VvL im Hinblick auf den ersten Teil der Forschungsfrage verifiziert. Es stellt sich die Frage, ob der Vertrag von Lissabon tatsächlich zur Verringerung des Demokratiedefizits beitragen konnte und ob die nationalen Parlamente daran einen Anteil haben. Dabei steht der Deutsche Bundestag stellvertretend für die nationalen Parlamente besonders im Fokus.

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References

Zusammenfassung

Bemühungen um eine Demokratisierung der Europäischen Union sind bereits seit Ende der 1970er-Jahre zu beobachten. Sie reichten von der ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments 1979 über die Einheitliche Europäische Akte 1986 bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in 2009. In einer empirischen Untersuchung geht Rainer Bollmohr der Frage nach, ob das vielfach diskutierte Demokratiedefizit der EU durch den Lissabonner Vertrag und die darin vereinbarte Rückdelegation von Kompetenzen an die nationalen Parlamente tatsächlich verringert worden ist und, falls ja, inwieweit sich dies in der konkreten Arbeitspraxis des Deutschen Bundestages beobachten lässt.