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Empirische Untersuchung dereuropapolitischen Arbeitsabläufeim Deutschen Bundestag im Jahr2011 in:

Rainer Bollmohr

Das Demokratiedefizit der EU nach dem Vertrag von Lissabon, page 119 - 152

Der Einfluss der erweiterten Kompetenzen der nationalen Parlamente am Beispiel des Deutschen Bundestages

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3957-1, ISBN online: 978-3-8288-6855-7, https://doi.org/10.5771/9783828868557-119

Tectum, Baden-Baden
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119 4 Empirische Untersuchung der europapolitischen Arbeitsabläufe im Deutschen Bundestag im Jahr 2011 Die nationalen Parlamente haben durch den Vertrag von Lissabon die Möglichkeiten erhalten, mehr Einfluss auf die europäische Politik zu nehmen. Dazu müssen zunächst alle Beteiligten die neuen Akteure zur Kenntnis zu nehmen, denn es ist ziemlich ungewöhnlich, dass nationale Organe direkt Einfluss auf EU-Entscheidungen nehmen können, ohne direkt auf der EU-Ebene vertreten zu sein. Andererseits müssen die nationalen Parlamente sorgfältig mit ihren Mehrheiten umgehen, da sie üblicherweise die eigene Regierung stützen.140 Insofern stellt sich die Frage, inwiefern es wahrscheinlich ist, dass genau diese Mehrheiten in EU-Angelegen heiten ggf. gegen die eigene Regierung votieren. Da dies in den seltensten Fällen öffentlich geschehen wird, sondern eher im internen Bereich, tragen „die neuen Beteiligungsformen […] nicht unbedingt zur Transparenz der europäischen Entscheidungswege bei“ (Maurer 2004: 8). Schließlich kann es künftig noch zu grundsätzlichen Veränderungen in der EU-Struktur kommen, da der vor dem Vertrag von Lissabon bestehende Eindruck, mehr Föderalismus anzustreben und durch Integration mehr Supranationalität und Effektivität zu erzeugen, durch die Stärkung der NP und des Europäischen Rates141 zumindest nicht bestä- 140 „Das ‚Frühwarnsystem‘ der nationalen Parlamente sollte sich daher eher jeweils an die eigenen Regierungen wenden und nicht an die Kommission. Nur so könnten von den nationalen Parlamenten erhobene Einwände innerhalb der Organstruktur an dem funktional dafür bestimmten Ort, im Rat, zur Geltung kommen“ (Maurer 2010: 179). 141 Der Europäische Rat ist nach dem VvL an zwanzig Entscheidungen beteiligt, vorher waren es sechs (Hinweis 2). Auch das beobachtbare Handeln geht weit über die ursprünglich zugewiesene Festlegung allgemeiner politischer Zielvorstellungen (Art. 4, 13 VEU) hinaus. Im EGV ist der ER nicht einmal als Organ 120 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE tigt wurde. Es besteht die Möglichkeit, dass der bewusst herbeigeführte nationale Einfluss den Intergouvernementalismus stärken und die Integration schwächen wird. Auf den Zusammenhang zwischen der Verbesserung der Legitimation der Europäischen Union sowie der vertikalen Gewaltenteilung (Sonnicksen 2010: 150 f) durch die nationalen Parlamente und die mögliche Verringerung des Demokratiedefizits der EU ist bereits hingewiesen worden. In diesem Kapitel wird nun untersucht, wie und ob Veränderungen des Wirkens des Bundestages nach dem Vertrag von Lissabon erkennbar sind. Die meisten Möglichkeiten der Einflussnahme bestanden bereits vor dem VvL.142 Neu sind die im Art.  12 VvL definierte Verpflichtung zur Überwachung der Einhaltung der Subsidiarität durch die nationalen Parlamente. Das „Protokoll über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente in der Europäischen Union“ des Vertrages von Amsterdam ist im Protokoll (Nr. 1) „Über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union“ des VvL präziser gefasst, legt Fristen fest und verweist auf das Protokoll (Nr. 2) EUV „Über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“, das viel weiter als das entsprechende Protokoll im Vertrag von Amsterdam geht und Rechtsmittel für die nationalen Parlamente bis hin zum Klagerecht der Parlamente auf dem Weg über die Mitgliedstaaten vor dem Europäischen Gerichtshof einräumt. Dieser neue Sachverhalt hatte auch Auswirkungen auf die Geschäftsordnung (GO) des Deutschen Bundestages. So wurden 2008 in Kenntnis des noch nicht ratifizierten VvL die §§ 93a bis 93d143 eingeführt, um die Neuerungen umsetzen zu können. Der veraufgeführt. Inzwischen hat der ER an Gewicht und Einfluss gewonnen und hat einen gewählten hauptamtlichen Präsidenten (Art. 15 EUV). 142 Das bezieht sich in erster Linie auf den nationalen Bereich. Aber auch eine Überprüfung des Subsidiaritätsprinzips war im Vertrag von Maastricht bereits enthalten. 143 Die Position der Ausschüsse wird auf der Basis der Begleitgesetze, des VvL und des Art. 23 GG gestärkt; dies kommt in den Ergänzungen der GO im § 93 zum Ausdruck. Wenn z. B. ein Ausschuss Bedenken bezüglich der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit hat, ist der Bundestag zu informieren, auch wenn keine weitere Aktion erfolgt. Der Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union kann auf Antrag einer Fraktion oder von 5  % der Mitglieder des Bundestages ermächtigt werden, die Rechte des Bundestages gegenüber der Bundesregierung und der Europäischen Union wahrzunehmen. Das schließt sowohl den Parlamentsvorbehalt als auch die Subsidiaritätsklage mit ein. Die 121 empIrIsche untersuchung der europapolItIschen arbeItsabläuFe besserte Informationsstand gemäß Protokoll Nr. 1 sowie die Befugnisse gemäß Protokoll Nr. 2 bilden den Schwerpunkt der folgenden empirischen Untersuchung. Der Deutsche Bundestag hat drei Möglichkeiten, Vorhaben der Europäischen Union zu beeinflussen. Da ist zum einen die Prüfung der von der EU und der Bundesregierung zugeleiteten Vorschläge und Berichte hinsichtlich der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Die Subsidiaritätsvorschrift besteht seit 1992 und wurde im Vertrag von Maastricht in der Präambel und in den Artikeln B und 3b eingeführt. In den folgenden Verträgen wurde die Subsidiaritätsprüfung immer weiter entwickelt und durch die Prüfung der Verhältnismäßigkeit bis hin zu den Rechtspositionen der nationalen Parlamente im Vertrag von Lissabon erweitert. Diese Wirkungsmöglichkeit richtet sich an die EK direkt. Zum anderen kann der Bundestag die Bundesregierung gemäß dem „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG)“144 durch Stellungnahmen gemäß § 9 (2) sowie durch den Parlamentsvorbehalt gemäß §§ 9 und 10 EUZBBG in Verbindung mit Artikel 23 Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes zu einer entsprechenden Verhandlungsführung veranlassen. Schließlich kann der Bundestag die Handlungsweisen der Bundesregierung in Europafragen nachvollziehen, da diese das Parlament nach § 5 EUZBBG über alle Aktivitäten – auf Anfrage auch über informelle Treffen – unterrichten muss. Zur Unterrichtung gehören gemäß § 4 (4) 2., 3. und 4. EUZBBG auch Bewertungen europäischer Gesetzgebungsverfahren hinsichtlich der Vereinbarkeit mit den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sowie die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union, bei denen die Bundesrepublik Deutschland Verfahrensbeteiligte ist. Wie macht der Bundestag nun von seinen Möglichkeiten Gebrauch? Zunächst wird untersucht, wie die Daten zum Deutschen Bundestag Klage muss nach Art. 12 IntVG von der Bundesregierung an den EuGH übermittelt werden, der Ausschuss wird dann bevollmächtigt, die Prozessführung zu übernehmen. 144 Zwar wurde das Gesetz mit Wirkung vom 04.07.2013 neu gefasst und die Rechte des Bundestages wurden dabei erweitert, vorliegend ist jedoch die Fassung vom 22.09.2009 maßgeblich, da sich die Untersuchung auf das Jahr 2011 bezieht. 122 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE kommen und wie dort im Rahmen der Zuordnung mit ihnen umgegangen wird. Dann gilt es festzustellen, welche Dokumente beim Deutschen Bundestag zur intensiveren Bearbeitung ausgewählt werden und wie sie im Rahmen des Frühwarnsystems mit Blick auf die Kommunikation mit Organen der EU weiter bearbeitet werden. Dabei kommt es auf die öffentlich erkennbaren Aktionen an. Legitimation erfordert eine Diskussion der Beteiligten, ggf. auch der Betroffenen. Die Erkenntnisse werden durch nichtöffentliche Absprachen und durch den Ausschluss der Öffentlichkeit bei Ausschusssitzungen sowie die häufig unter Verschluss gehaltenen Ausschussprotokolle begrenzt. Das wurde auch bei den Recherchen für diese Arbeit erlebt.145 4.1 Datenfluss von der EU zum Deutschen Bundestag Vor dem Vertrag von Lissabon hatte die EU es den nationalen Regierungen freigestellt, den nationalen Parlamenten die Vorschläge der Kommission zur Stellungnahme vorzulegen.146 Die Einspruchsfrist bei der EK betrug sechs Wochen. Im EUZBBG vom 12.03.1993 war jedoch bereits vorgeschrieben, dass die Bundesregierung alle Dokumente dem Bundestag vorlegen muss. Inzwischen erhält der Deutsche Bundestag die Vorgänge der Europäischen Union sowohl gemäß EUV und AEUV als auch gemäß den Begleitgesetzen sowie §  93 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO) von den Organen der EU und von der Bundesregierung. Laut EUZBBG und GO werden die Vorgänge mit Berichtsbögen und umfassenden Bewertungen der Bundesregierung147 versehen 145 Von beantragten 38 Protokollen von Ausschusssitzungen wurden nur 17 z.T. in Ausschnitten zur Einsicht freigegeben. Rechtsgrundlage Anhang 2 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages Richtlinien für die Behandlung der Ausschußprotokolle gemäß §73 Abs.3 GO-BT. 146 „Die Vorschläge der Kommission für Akte der Gesetzgebung […] werden rechtzeitig zur Verfügung gestellt, so daß die Regierung jedes Mitgliedstaats dafür Sorge tragen kann, daß ihr einzelstaatliches Parlament sie gegebenenfalls erhält“ (Vertrag von Amsterdam, Protokoll 13, Ziffer 2). Es wird also ins Ermessen der Regierungen gestellt, ob den NP die Vorschläge vorgelegt werden. 147 Der Berichtsbogen gem. § 6 Absatz 2 EUZBBG (Gliederung als Anlage zum Gesetz) umfasst im Durchschnitt fünf Seiten und enthält fünf verschiedene 123 datenFluss Von der eu zum deutschen bundestag und auf Vorschlag eines Fachreferats der Bundestagsverwaltung in Abstimmung mit den Fraktionen und den betroffenen Ausschüssen mit einem Priorisierungsvorschlag versehen (§ 93 GO). Diese Vorschläge werden mit den Fraktionen und dem Ältestenrat abgestimmt und dann an die entsprechenden Ausschüsse überwiesen. Der Umfang der Vorlagen ist inzwischen so groß geworden, dass die Bundestagsverwaltung in der Abteilung P (Parlament und Abgeordnete) Anfang 2013 eine Unterabteilung Europa mit sechs Referaten und 65  MitarbeiterInnen installiert hat. Über ein eigenes Datenbanksystem EuDoX werden den Abgeordneten sämtliche relevanten Unterlagen online zur Verfügung gestellt. Nach Auskunft des Referats Europa Dokumentation PE 5 wurden 2011 insgesamt 18.907 Dokumente registriert. Das waren im Einzelnen 914 Vorgänge, hauptsächlich Vorhaben und Informationen der EU- Kommission, sowie 163 Entschließungen des Europäischen Parlaments mit dem Hinweis, dass die Entschließungen an die nationalen Parlamente gegeben werden sollen. Außerdem wurden von der Bundesregierung 835 Berichtsbögen und 181 umfassende Bewertungen von der Bundesregierung vorgelegt. Aus diesen Grundinformationen wurden im Rahmen der schriftlichen Argumentation und Unterrichtung 8.099 Dokumente der Bundesregierung, 8.039 Folgedokumente der EU und 624 Bundestags- und Bundesrats-Drucksachen erstellt. Output und Input sind in den Zahlen gemischt enthalten. Zum Input zählen die 874 KOM-Dokumente (siehe Hinweis 1) und die daraus entstandenen Zusatzschriftstücke. Der Output enthält neben den 2.333 Rechtsakten148, von denen nur 191 Gesetzgebungsverfahren waren, auch andere wichtige Informationen, wie z. B. 1.375 Informationen (davon 245 Wechselkurse und 228 Informationen zu Beihilfen), 512 Mitteilungen (davon 302 Genehmigungen von Fusionen und 136 Genehmigungen von Beihilfen), 3.224 Bekanntmachungen (davon 2.315 Informationen des EuGH zu Rechtssachen), 519 Entschließungen (davon 208 Protokolle des EP), 153 Protokolle des Wirtschafts- und Sozialausschusses und Nummerierungen. Die umfassende Bewertung ist etwas umfangreicher und befasst sich zusätzlich mit einer Folgenabschätzung des jeweiligen Vorschlags. 148 Von den 2.333 Rechtsakten wurden 1.679 von der EK auf Grund der begrenzten Einzelermächtigung allein entschieden. Das waren u.  a. 670  Verordnungen zu Landwirtschaft und Fischerei, 315 Beschlüs se zur Landwirtschaft, 118 zum Haushalt und 172 zu Abkommen mit Drittstaaten sowie 57 Richtli nien zu Pflanzenschutzmitteln. 124 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE 75 Protokolle des Rates der Regionen) sowie 602 Vorbereitende Rechtsakte (davon 116 vom Wirtschafts- und Sozialausschuss).149 Diese große Datenmenge zeigt, dass innerhalb des Bundestages und der Bundestagsverwaltung eine hohe Spezialisierung gegeben sein muss, um den Sachverhalten gerecht zu werden und die Termine einhalten zu können. Darüber hinaus erschweren die Exekutivlastigkeit der EU und der exekutive Wissensvorsprung die Wirkungsmöglichkeiten der NP (Dann 2004: 269, 272). Um den genauen Datenfluss nachvollziehen zu können, ist es erforderlich, die angegebenen Dokumente untereinander und mit Sitzungsprotokollen der Bundestagsausschüsse und des Bundestages in Beziehung zu setzen. Leider ist dies aus verschiedenen Gründen nicht vollständig möglich: So ist die EuDoX-Datenbank nicht öffentlich zugänglich, ebenso wenig wie die Sitzungsprotokolle der meisten Ausschusssitzungen (Fn 144). Die EU hat zwar hervorragende Dokumentationen und Datenbanksysteme, so dass bis auf diejenigen Ratsdokumente, die der Geheimhaltung unterliegen, alle Informationen zur Verfügung stehen. Eine Lücke bildet jedoch die fehlende Verknüpfung zwischen den Vorschlägen und den daraus erfolgenden Rechtsakten. Zwar erhalten die NP alle Änderungen, die in den Verhandlungen vom ersten Vorschlag bis zum Erlass vorgenommen werden, aber der zeitliche Abstand innerhalb der Verhandlungen kann Jahre150 dauern. Außerdem ist ein Einfluss der NP auf EU-Ebene nicht mehr möglich, sondern ausschließlich im nationalen Rahmen. Hilfreich könnte hier die interne Dokumentenverwaltung des Bundestages sein, weil es bei den Folgedokumenten einen Paradigmenwechsel gibt (§  93 (7) GO: „Ein Unionsdokument wird als Bundestagsdrucksache verteilt […]“). Die Drucksachenbezeichnungen folgen jedoch einer anderen Logik und es gibt ggf. keinen Hinweis zum Quelltext in EuDoX. Die Öffentlichkeit kann daher die Zusammenhänge so gut wie gar nicht erkennen und kann oft nicht erkennen, was von der EU vorbereitet wurde und was nationale Vorgänge sind. Dabei hat die Europäische Kommission schon im Weißbuch „Europäisches Regieren“ (KOM(2001) 428) gefordert, dass nationale Parlamente und Regierungen „die Kluft zwischen der Union und ihren Bürgern […] überbrücken. Nur wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, kann Politik wir- 149 Quelle: http://eur-lex.europa.eu/JOYear.do?year=2011. 150 Siehe Fn 121. 125 datenFluss Von der eu zum deutschen bundestag kungsvoller und sachgemäßer werden“ (S. 3). Eine erste Voraussetzung dafür ist die Möglichkeit, Entscheidungen anhand entsprechender Informationen nachvollziehen zu können.151 Fehlende Informationen zur Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen hingegen erzeugen Misstrauen der BürgerInnen. Die Problematik ist sogar an den Tagesordnungen einiger Ausschüsse erkennbar. Als Beispiel mag eine Tagesordnung des Rechtsausschusses vom 09.02.2011152 dienen. Hier wird der Vorschlag des Rates für eine Richtlinie „zur Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung ungeachtet der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung […] KOM-Nr.  (2008)426“ behandelt. Der Vorschlag war vom 07.02.2008, und er sollte eine Richtlinie ersetzen, die Ende 2007 abgelaufen war. Federführend war der Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, der Rechtsausschuss war zusammen mit fünf weiteren Ausschüssen mit beratend. In der Tagesordnung waren drei interne Berichte sowie 26  EU-Folgedokumente vermerkt. Das Europäische Parlament hatte in der ersten Lesung am 02.04.2009 Änderungen beschlossen. Am 02.12.2011 wurde die Richtlinie das letzte Mal in einer Pressemitteilung des Rates erwähnt153 und dann noch einmal in der Sitzung vom 11.12.2014 besprochen. Da keine Abstimmung zu dem Thema durchgeführt wurde, gibt es auch keine Information darüber; lediglich in der Ablaufbeschreibung ist der Termin vermerkt.154 Im Bundestag tauchte der Vorschlag das letzte Mal in der Plenarsitzung am 07.05.2014 auf, als eine Abgeordnete der Linken danach fragte. Die Parlamentarische Staatssekretärin im Ministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend antwortete, dass die Meinungsbildung innerhalb der Bundesregierung noch nicht abgeschlossen sei.155 Dieses Beispiel kann nicht verallgemeinert werden, ist aber doch symptomatisch. Zwar wird das Verfahren auch nach dem Inkrafttreten des VvL weitergeführt (KOM(2009) 665), der Sachverhalt erfordert 151 Siehe dazu das „enlightened understanding“ bei Dahl. 152 Siehe http://webarchiv.bundestag.de/cgi/show.php?fileToLoad=2921&id=1223. 153 Pressemitteilung des Rats siehe http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-11- 471_de.htm?locale=de. 154 Ablaufbeschreibung Comm (2008) 426 siehe http://eur-lex.europa.eu/proce dure/DE/197196. 155 Siehe http://dip21.bundestag.de/dip21/btp/18/18032.pdf. Einem Bericht der taz vom 23.07.2015 (http://www.taz.de/!5215094/) zufolge ist Deutschland das einzige Land, das die Richtlinie blockiert. 126 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE Einstimmigkeit im Rat nach Zustimmung des EP, nun gemäß Art. 19 (1) AEUV, vor dem VvL Art. 13 EGV. Der Vorgang kann in ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren überführt werden, wenn gewährleistet ist, dass der gleiche Zweck durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten erreicht wird (Art. 19 (2) AEUV). Sowohl vor als auch nach dem VvL ist die Zustimmung des EP erforderlich. Die Richtlinie ist auch im Jahr 2016 noch nicht in Kraft getreten. Es gibt zahlreiche solcher Beispiele, allerdings nicht alle mit einem solch drastischen Ergebnis. Ein weiterer Fall zeigt sowohl die Exekutivlastigkeit als auch den schwierigen Datenfluss zwischen EU und Deutschem Bundestag. Am 08.10.2008 veröffentlichte die EK den Antrag für eine Richtlinie über die Rechte der Verbraucher (KOM(2008) 614). Eine fortgeschrittene Beratung über diesen Antrag stand auf der Tagesordnung des Unterausschusses Europarecht vom 02.12.2011, drei weitere Ausschüsse waren mitberatend beteiligt. Die Tagesordnung umfasste vier interne Berichte und 17 EU-Folge dokumente. Bereits vor dieser Sitzung wurde die Richtlinie 2011/83 EU am 25.10.2011 gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen. Die Zustimmung des Rates erfolgte am 10.10.2011, also fast zwei Monate vor der Ausschusssitzung. Offensichtlich hatte weder die EU noch die Bundesregierung die Ausschüsse informiert. Gemäß Art.  13  (7) IntVG ist die Bundesregierung verpflichtet, Bundesrat und Bundestag zum frühestmöglichen Zeitpunkt von dem Abschluss eines Gesetzgebungsverfahrens zu unterrichten. Es gibt eine ganze Reihe schwebender Anträge der EU, so dass sich die EK entschlossen hat, hin und wieder nicht mehr relevante Vorschläge zurückzunehmen. Im Amtsblatt der Europäischen Union C 153 vom 21.05.2014 wurden 52 Anträge zurückgezogen. Im folgenden Kapitel wird nun geprüft, wie der Deutsche Bundestag mit den übermittelten Vorschlägen der EK verfährt. Die Planungen und Vorschläge der EU sind am besten dokumentiert, daher wird in den folgenden Auswertungen der Schwerpunkt auf diesen liegen. 127 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag 4.2 Analyse der Kommissionsvorschläge und deren Bearbeitung im Deutschen Bundestag Als Beobachtungszeiträume wurden die Jahre 2008 und 2011 gewählt. 2008 ist das letzte vollständige Jahr der 16. Wahlperiode des Bundestages und noch wenig vom VvL beeinflusst, wenn auch der Verfassungskonvent der EU ab 2002 sowie der am 13.12.2007 paraphierte VvL Spuren hinterlassen haben dürften. 2011 ist das erste Jahr, in dem sich der VvL ausgewirkt haben kann, da er am 01.12.2009 in Kraft getreten ist. Zwar wurde der Vertrag vom 16.  Bundestag am 23.05.2008 ratifiziert, aber auf Grund von Verfassungsbeschwerden vom Bundespräsidenten noch nicht beurkundet. Der Bundestag beschloss dann im September 2009 die vom Verfassungsgericht geforderten Änderungen der Begleitgesetze. Der 17. Bundestag, der sich am 27.10.2009 konstituierte, fand die neue Situation vor. Zunächst wird untersucht, ob sich die Aktivitäten der Bundestagsausschüsse hinsichtlich der EU nach dem VvL quantitativ verändert haben. Anschließend erfolgt eine Analyse der Kommissionsdokumente des Jahres 2011 mit der entsprechenden Bearbeitung in den Ausschüssen.156 In der Auswertung der Jahresberichte 2008 und 2011 der Europäischen Kommission „über die Beziehungen zwischen der Kommission und den nationalen Parlamenten“ (KOM(2009) 343 und KOM(2012) 375) sowie „über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ (KOM(2009) 504) und KOM(2012) 373) werden die Stellungnahmen des Bundestages im Vergleich zu den nationalen Parlamenten der anderen Mitgliedstaaten deutlich. Schließlich werden noch einige Vorgänge und Dokumente inhaltlich beispielhaft untersucht, um die Arbeitsweise der EU darzustellen. 4.2.1 Vergleich der Befassung mit EU-Angelegenheiten in den Bundestagsausschüssen 2008 zu 2011 Die Bundestagsausschüsse sind für die Bearbeitung der EU-Vorgänge von entscheidender Bedeutung, da der Bundestag im Prinzip nur 156 Es können hier nur die Tagesordnungen betrachtet werden, da die Sitzungsprotokolle nicht öffentlich sind. Anträge auf Einsicht wurden gem. § 73, 3 GO abgelehnt. 128 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE entscheiden kann, wenn der federführende Ausschuss eine Beschlussempfehlung einbringt. Eine Beschlussempfehlung kann auch von den Oppositionsfraktionen erfolgen. Eine Sonderstellung hat dabei der Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union inne, der gemäß § 93b (2) GO ermächtigt werden kann, die Rechte des Bundestages gemäß Art. 23 GG gegenüber der Bundesregierung und der Europäischen Union wahrzunehmen. Die Beschlussempfehlung kommt so zustande, dass die Vorlagen, die von der Bundesregierung mit einem Berichtsbogen dem Bundestag zugehen, einem Priorisierungverfahren unterzogen werden (§ 93 GO). Dabei wird auch festgelegt, welcher Vorgang überhaupt weiter verfolgt wird und welcher Ausschuss federführend und welche Ausschüsse mitberatend sind. Die ausgewählten EU-Vorgänge werden entweder per Abstimmung zur Kenntnis genommen – dies entspricht einer Zustimmung zu dem Antrag der EK – oder an den Bundestag überwiesen. Die Empfehlungen werden debattiert oder ohne Aussprache direkt an die Ausschüsse zurückverwiesen. Anschließend wird der Vorgang besprochen und eine Beschlussempfehlung erstellt. Anträge der Regierungsfraktionen können durch Oppositionsanträge ergänzt werden. Die Beschlussempfehlung wird diskutiert und ggf. in einer dritten Lesung angenommen oder abgelehnt. Das reicht von einer Zustimmung zum Regierungsund/oder EU-Vor schlag über eine Stellungnahme gemäß Art.  23 GG bis zur Subsidiaritätsrüge. Da es bei solch verzweigten Entscheidungswegen bei der Frage, ob ein EU-Vorgang im Ausschuss zu behandeln ist, auch zu Fehleinschätzungen kommen kann, besteht die Möglichkeit, dass eine Fraktion oder 5  % der Mitglieder des Bundestages Widerspruch einlegen. Auch Ausschüsse können Unionsdokumente zum Verhandlungsgegenstand erklären (§ 93 GO). Die Bundestagsprotokolle und die Beschlussempfehlungen sind öffentlich, das Zustandekommen der Empfehlungen nicht.157 Der Bundestag wird auf Grund der Begleitgesetze zu den EU-Verträgen und durch 157 Es konnten zwar nur 17 Ausschussprotokolle eingesehen werden, aber es stellte sich heraus, dass die Beschäftigung mit den Beschlussempfehlungen einschließlich der Anträge der oppositionellen Frak tio nen zum gleichen Thema sehr viel ergiebiger war. Zur Bewertung der Ausschussarbeit sind eigentlich nur die Tagesordnungspunkte interessant, die mit einem mehrheitlichen oder einstimmigen Beschluss „zur Kenntnis genommen“ werden und damit enden, da sie nicht weiter behandelt werden. Ansonsten fällt auf, dass die EU-Vorlagen fast ausschließlich mit innerdeutschen Argumenten diskutiert werden. 129 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag EU-Primärrecht (Art.  14 EUV) tätig. Die Protokolle „über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union“ im Vertrag von Amsterdam, gültig bis zum VvL, und das Protokoll Nr.  1 im EUV haben ähnliche Präambeln und verfolgen den gleichen Zweck, nämlich die Kontrolle der eigenen Regierungen. In den Präambeln beider Protokolle wird den NP das Recht zugesprochen, „sich zu den Entwürfen von Gesetzgebungsakten der Europäischen Union sowie zu anderen Fragen, die für sie von besonderem Interesse sein können, zu äußern“ (Protokoll Nr. 1).158 Zur Stellungnahme ist auch die COSAC berechtigt, deren Beiträge die NP jedoch nicht binden. Nach dieser etwas unverbindlichen Regelung ist im Protokoll Nr. 1 klar geregelt, welche Dokumente die NP direkt erhalten. Das reicht von den Konsultationsdokumenten und allen Vorschlägen für Rechtsetzungsakte bis hin zu den Tagesordnungen und Protokollen der Ratssitzungen und dem Jahresbericht des Rechnungshofes. Eine Besonderheit ist die Regelung in Art. 6, wonach der Europäische Rat die NP sechs Monate vor dem Erlass der Brückenklausel gemäß Art. 48 EUV unterrichten muss. Innerhalb von sechs Monaten haben die NP ein Vetorecht. Es genügt die Ablehnung eines Parlaments. Die COSAC verliert als Kommunikator zwischen NP und EU an Bedeutung, kann sich aber nach wie vor äußern. Die Frist zwischen Vorschlag und Beschluss, also der Zeitraum für eine Stellungnahme der NP, beträgt acht Wochen. Durch das Protokoll Nr. 2 „über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit“, erhalten die NP implizit das Recht erhalten, die Europäische Kommission zumindest hinsichtlich der Einhaltung der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit zu kontrollieren. Für den Deutschen Bundestag hat die neue Form der Übermittlung keine wesentlichen Auswirkungen, da so gut wie alle Dokumente mit Ausnahme der Tagesordnungen und der Sitzungsprotokolle des Rates schon vorher von der Bundesregierung vorgelegt wurden. Auf Grund der neuen Begleitgesetze ist der Aussagewert der Vorgänge, aber auch der Aufwand erheblich größer geworden (Zuleitung und Berichtsbogen). Die Zahl der bearbeiteten EU-Vorgänge ist in beiden Jahren fast gleich geblieben, ebenso wie die Überhänge aus den Vorjahren. 2011 158 Die Präambel im entsprechenden Protokoll des Vertrags von Amsterdam ist allgemeiner formuliert, meint aber das Gleiche: „[…] eine stärkere Beteiligung der einzelstaatlichen Parlamente an den Tätigkeiten der Europäischen Union zu fördern und ihnen bessere Möglichkeiten zu geben, sich zu Fragen, die für sie von besonderem Interesse sein können, zu äußern“. 130 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE waren es 426 Tagesordnungspunkte aus dem Jahr 2010, 2012 waren es 491. Die Überhänge können bei der Untersuchung unbeachtet bleiben, da der Output der Union bezüglich der Rechtsakte in den Jahren 2008, 2011 und 2014 ebenfalls annähernd gleich geblieben ist159. Die folgende Tabelle zeigt, in wie vielen Ausschusssitzungen wie viele Vorgänge mit EU-Angelegenheit behandelt wurden, und zwar als Vergleich zwischen 2008, also vor dem VvL, und 2011 also nach dem VvL.160 Die absoluten Zahlen zeigen die Mengenverteilung in den verschiedenen Ausschüssen, die Prozentzahlen stellen dar, welchen Anteil die EU- Fragen an den gesamten Tagesordnungspunkten des jeweiligen Ausschusses haben. Der Verteidigungsausschuss wurde nicht berücksichtigt, da dessen Tagesordnungen, wahrscheinlich aus Geheimhaltungsgründen, sehr rudimentär veröffentlicht sind. Die Tabelle soll die Frage beantworten, ob sich die Befassung der Ausschüsse mit EU-Angelegenheiten für die Zeit vor und nach dem VvL verändert hat und dadurch das Demokratiedefizit der EU in irgendeiner Weise beeinflusst wurde. Abbildung 10: Quantitativer Vergleich der Tagesordnungspunkte der Ausschüsse mit EU-Fragen 2008/2011161 2008 2011 2012 TO- Pkt mit EU Sitzungen TO- Pkt mit EU Sitzungen To- Pkt mit EU Arbeit und Soziales 93 37/15 = 40,5 % 56 40/18 = 45 % 13 Auswärtiges 116 34/16 = 47,1 % 137 26/20 = 76,9 % 20 Bildung, Forschung, Technikfolgen 93 24/16 = 66,7 % 47 27/19 = 70,4 % 29 159 http://eur-lex.europa.eu/statistics/2008/legislative-acts-statistics.html http://eur-lex.europa.eu/statistics/2011/legislative-acts-statistics.html http://eur-lex.europa.eu/statistics/2014/legislative-acts-statistics. html?locale=de. 160 Der Abbildung 10 liegt eine detailliertere Tabelle zu Grund. Bei den Dokumenten wird als Quelle zwischen Dokumenten der Kommission, des Rates, dem Europäischen Parlament und der Bundesregierung unterschieden. Sie ist unter www.bollmohr.de einsehbar. 161 Eigene Darstellung, Quelle Archiv des Deutschen Bundestages. 131 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag 2008 2011 2012 TO- Pkt mit EU Sitzungen TO- Pkt mit EU Sitzungen To- Pkt mit EU Ernährung, Landwirtschaft 158 30/18 = 60 % 154 25/19 = 76 % 16 Europäische Union 324 28/21 = 75 % 407 26/26 = 100 % 100 Familie, Senioren, Frauen 44 27/17 = 63 % 29 26/12 = 46,2 % 4 Finanzen 123 24/20 = 83,3 % 90 34/20 = 58,8 % 21 Gesundheit 51 34/16 = 47,1 % 20 32/11 = 34,4 % 8 Haushalt 55 38/13 = 34,1 % 93 46/36 = 78,3 % 9 Inneres 117 27/18 = 66,7 % 173 34/19 = 55,9 % 34 Kultur und Medien 57 24/13 = 54,2 % 44 24/14 = 58,3 % 8 Menschenrechte und humanitäre Hilfe 73 27/15 = 55,6 % 123 24/21 = 87,5 % 19 Recht 151 53/30 = 56,6 % 223 57/37 = 64,9 % 32 Sport 6 22/3 = 13,6 % 5 23/3 = 13 % 1 Tourismus 28 20/11 = 55 % 49 23/17 = 73,9 % 21 Umwelt, Naturschutz, Reaktorsicherheit 83 27/16 = 59,3 % 133 27/18 = 66,7 % 30 Verkehr, Bau, Stadtentwicklung 104 26/18 = 69,2 % 69 32/19 = 59,4 % 29 Wirtschaft und Technologie 294 28/19 = 67,9 % 213 24/18 = 75 % 72 Wirtschaftliche Zusammenarbeit 68 26/13 = 50 % 126 27/18 = 66,7 % 25 Gesamt 2038 556/308 = 55 % 2191 580/365 = 63 % 491 Quelle: eigene Darstellung nach Daten aus http://webarchiv.bundestag.de/cgi/ show.php?fileToLoad=2921&id=1223 Es wurden alle Tagesordnungspunkte gezählt, die sich auf geplante Vorhaben der EU bezogen, wie z. B. Dokumente der Europäischen Kommission (KOM), Dokumente des Rats der Europäischen Union (Ratsdok.), Entschließungen des Europäischen Parlamentes, Berichte der 132 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE Bundesregierung über geplante durchgeführte Ratssitzungen oder sonstige Unterrichtungen der Bundesregierung über Angelegenheiten der Europäischen Union inklusive Gesetzentwürfen. Die Prozentzahlen beziehen sich auf die Anzahl der Tagesordnungen mit EU-Angelegenheiten bezogen auf alle Tagesordnungen pro Ausschuss. 2011 wurden also bezogen auf 20 Ausschüsse 580 Ausschusssitzungen durchgeführt, von denen 365  Tagesordnungspunkte EU-Inhalt hatten. Dies waren 2.191 Tagesordnungspunkte oder etwas mehr 24  % aller Tagesordnungspunkte 2011. Zwischen den Berichtszeiträumen haben Verschiebungen stattgefunden, woraus geschlossen werden kann, dass bei mehreren Ausschüssen eine Umverteilung wirksam wurde. Sofern sich der Trend fortsetzt, kann von einer Entwicklung weg vom Spezialistentum hin zur Normalität ausgegangen werden. Die Spalte „2012“ gibt an, wie viele Vorgänge aus dem Jahr 2011 erstmals im Jahr 2012 bearbeitet wurden. Fast gleich viele Vorgänge wurden aus den Vorjahren auch in das Jahr 2011 übernommen. Daher wurden die 2012 bearbeiteten Vorgänge, die aus 2011 übernommen wurden, für das Jahr 2011 nicht mitgezählt. Die mitunter lange Bearbeitungszeit in den Ausschüssen zeigt, dass es nicht nur um die Frage der Subsidiarität geht – die Frist von acht Wochen ist oft bereits lange überschritten –, sondern auch um die Verhältnismäßigkeit, obwohl dies nicht ausdrücklich erwähnt wird. Der Grund kann ebenso darin liegen, dass die NP über Veränderungen während der Verhandlungen unterrichtet werden und ggf. darauf reagieren. Das lässt sich jedoch nicht überprüfen, da Protokolle der Ausschusssitzungen nur eingeschränkt verfügbar sind. Der geringe Veränderungsgrad zwischen 2008 und 2011 lässt keine Aussage darüber zu, ob die Arbeitsweise des Bundestages durch den VvL verändert wurde und dieser insofern einen Einfluss auf das Demokratiedefizit der EU hat. 7  % mehr Tagesordnungspunkte und 16  % mehr Sitzungen mit EU-Angelegenheiten können nicht als ausreichend signifikant angesehen werden, um hier zu einer Aussage zu kommen, zumal die Anzahl der Ausschusssitzungen 2011 um 4  % höher war als 2008. Es ist daher erforderlich, im nächsten Schritt den Inhalt und die Handhabung der KOM-Dokumente zu analysieren. Hier werden das Ergebnis der Priorisierung gemäß § 93 der Geschäftsordnung des Bundestages und die Symptomatik der Bearbeitung sichtbar. 133 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag 4.2.2 Bearbeitung der KOM-Dokumente im Deutschen Bundestag Der Deutsche Bundestag hat grundsätzlich drei Möglichkeiten, um auf EU-Vorhaben Einfluss zu nehmen. Diese sind im GG Art. 23 in Verbindung mit dem EUZBBG, dem IntVG und dem EUV festgelegt. Die Aktivitäten auf Grund der Veränderungsmitteilungen nach § 5 EUZBBG werden nicht weiter verfolgt, da sie nicht veröffentlicht werden und daher nicht überprüfbar sind. Eine der anderen Möglichkeiten ist im Grundgesetz und in den Begleitgesetzen zum VvL festgelegt. Gemäß Art. 9 EUZBBG in Verbindung mit Art. 23 GG kann der Bundestag eine Stellungnahme abgeben, die die Bundesregierung ihren Verhandlungen zugrunde legen soll, oder es kann ein Parlamentsvorbehalt eingelegt werden. In beiden Fällen muss die Bundesregierung den Bundestag unverzüglich unterrichten, wenn die Beschlüsse des Bundestages nicht durchsetzbar sind. Weitere Möglichkeiten des Bundestages sind auf dieser Ebene nicht vorgesehen. Im folgenden Kapitel wird dargestellt, in welchem Maße der Bundestag von Abgabe einer Stellungnahme sowie einem Parlamentsvorbehalt Gebraucht macht. Auf EU-Ebene hat der Bundestag als dritte Möglichkeit die Subsidiaritätsrüge gemäß Protokoll Nr. 2 EUV. Die Erfolgswahrscheinlichkeit ist gering, da die Quoren recht hoch sind und bis Ende 2015 erst zweimal erreicht wurden.162 Jeder Mitgliedstaat hat zwei Stimmen, und es müssen je nach Sachverhalt und Folgen der Rüge mindestens ein Viertel (14 von 54 = „gelbe Karte“), ein Drittel betreffend den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gem. Art. 76 AEUV (18 von 54) oder die Hälfte (27 von 54 = „orange Karte“) der Stimmen erreicht werden.163 162 Gemäß einem Bericht des EP aus 10/2015 (http://www.europarl.europa.eu/ftu/ pdf/de/FTU_1.2.2.pdf) wurde im Mai 2012 mit 19 von 54 Stimmen eine „gelbe Karte“ gezeigt (KOM(2013) 130, „Verordnung des Rates zur Niederlassungsund der Dienstleistungsfreiheit“). Die Kommission zog den Vorschlag zurück. Das zweite Mal geschah dies im Oktober 2013 mit 18 Stimmen (KOM(2013) 534, „Verordnung des Rates über die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft“); der Vorschlag wurde aufrechterhalten, die Zustimmung des EP erfolgte am 29.04.2015, die letzte Entscheidung des Rates steht noch aus. Eine Subsidiaritätsklage hat es bis Ende 2011 noch nicht gegeben. 163 Stand 2011 mit 27 Mitgliedstaaten. Bei Mitgliedstaaten mit zwei Kammern erhält jede Kammer eine Stimme, bei einer Kammer erhält diese beide Stimmen. 134 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE Eine Subsidiaritätsklage vor dem EuGH ist auch noch nach Inkrafttreten des Rechtsaktes möglich. Im Prinzip bezieht sich die Arbeit der NP auf die Situation, bevor die Gesetzgebungsverfahren in Gang gesetzt werden, entsprechend wird von einem Frühwarnsystem und einem Notbremsenmechanismus (IntVG) gesprochen. Davon abgesehen haben die NP im Rahmen ihrer üblichen Kompetenzen auch noch nach den Rechtsetzungsverfahren der EU Einflussmöglichkeiten, hier ist ein Vorgehen ist jedoch ungleich schwieriger und bezieht sich meistens nur auf die Richtlinien, die nationalem Recht angepasst werden können. Der Klageweg vor dem EuGH in Verbindung mit der Bundesregierung ist auch noch nach Inkrafttreten des Rechtsaktes möglich (Art. 6 Protokoll Nr. 2, Art. 263 und 267 AEUV in Verbindung mit § 12 InVG und § 93d GO BT). Im Folgenden wird untersucht, wie der Bundestag die Vorschläge, Mitteilungen und Empfehlungen der EU bearbeitet hat. Für das Jahr 2011 findet sich unter www.bollmohr.de eine vollständige Auflistung der 874 KOM-Titel und der Anlass des jeweiligen Dokuments sowie der Zuleitung mit Angabe der Ausschüsse. Bei Durchsicht der Liste ist zu erkennen, dass eine Reihe von Vorschlägen rein formalen Charakter hat und die Zahl der Vorgänge sehr viel kleiner ist als die der 1.385 Verordnungen, 99 Richtlinien und 849 Beschlüsse der EU, die im Jahr 2011 erlassen wurden. Die Unterschiede zwischen Input und Output sind darin begründet, dass sich die Europäische Kommission keine Vorhaben genehmigen lassen muss, bei denen die EU gemäß Artikel  3 des „Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ (AEUV) die ausschließliche Zuständigkeit besitzt.164 In wichtigen Angelegenheiten informiert die Kommission dennoch über Angelegenheiten der ausschließlichen Zuständigkeit mit Mitteilungen, Berichten oder Empfehlungen, mitunter sogar mit Vorschlägen für Maßnahmen anderer EU-Organe (z. B. KOM(2011) 42, 337, 606). So kommt es, dass die Bundesregierung über 1.000 Berichtsbögen und Umfassende Bewertungen erstellt, obwohl es nur 495 Vorschläge an den Rat bzw. an den Rat und das Europäische Parlament gibt, wie aus Abbildung 13 er- 164 Dies umfasst: Zollunion, Wettbewerbsregeln für den Binnenmarkt, Währungspolitik für die Euro-Staaten, Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik und gemeinsame Handelspolitik. Von den 2.333 Rechtsakten im Jahr 2011 entschied die EK 1.679 allein. 135 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag sichtlich ist. Alle Vorschläge165 haben einen Vermerk bezüglich des Subsidiaritätsprinzip und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit durch die EK. Im Rahmen der Priorisierung wird von der Bundestagsverwaltung ein Termin zur Einhaltung der 8-Wochen-Frist hinzugefügt. Die meisten Termine verfallen, da eine Stellungnahme an die EU nicht vorgesehen ist. Es ist mitunter nicht nachvollziehbar, warum es einige Vorgänge nicht in einen Ausschuss „geschafft“ haben. Abbildung 11 zeigt, dass 54,2  % der KOM-Dokumente nicht in einem Ausschuss behandelt wurden. Allerdings werden in Drucksachen166 regelmäßig alle Eingänge von der EU aufgelistet und mit Vermerken versehen, aus denen die Zuständigkeiten oder die Nichtzuleitung ersichtlich sind. Über EuDoX können dann die Abgeordneten alle Dokumente einsehen. Jeder Ausschuss, jede Fraktion und 5  % der Mitglieder des Bundestages können gemäß § 93 GO eine Überweisung von weiteren Dokumenten an die Ausschüsse verlangen. 165 Die Vorschläge bei ausschließlicher Zuständigkeit haben keinen Vermerk zum Subsidiaritätsprinzip. 166 § 93 (6) GO; z. B. Drucksache 17/5575 vom 15.04.2011, „Unterrichtung über die gemäß § 93 der Geschäftsordnung an die Ausschüsse überwiesenen bzw. nicht überwiesenen Unionsdokumente (Eingangszeitraum: 21. bis 24. März 2011)“, http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/055/1705575.pdf. 136 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE Abbildung 11: Auswertung der KOM-Dokumente 2011 aus EUR-Lex und den Tagesordnungen der Bundestagsausschüsse Laufende Nummern in EurLex 943 Nicht besetzte Nummern 59 Nicht öffentlich, nur Überschriften 10 Bearbeitete Dokumente 874 Im Ausschuss behandelt Davon 2011 2011 2012 gar nicht in % Vorschläge für Rechtsakte des EP und des Rates 208 77 61 70 33,7 Vorschläge für Rechtsakte des Rates 287 57 28 202 70,4 Berichte, Mitteilungen, Empfehlungen 379 120 67 192 50,7 Gesamt 874 254 156 464 53,1 Quelle: eigene Darstellung, Quellen: Quellen http://eur-lex.europa.eu/ homepage.html?locale=de, http://webarchiv.bundestag.de/cgi/show. php?fileToLoad=2921&id=1223 Bei den Vorschlägen handelt es sich um Initiativen der EK für Richtlinien, Verordnungen und Beschlüsse, die vom Rat bzw. von Rat und EP verabschiedet werden müssen. Es fällt auf, dass die Vorschläge des Rates mit 70,4  % keinem Ausschuss zugeleitet werden, insgesamt sind es 53,1  %. In der folgenden Tabelle sind die 464 nicht überwiesenen Dokumente nach Inhalten sortiert. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Priorisierungen auf Grund der zahlreichen Gegenprüfungen im Bundestag korrekt waren. Allerdings wird deutlich, dass das Vertrauen in die Exekutiven groß sein muss; es kann aber auch sein, dass die NP bereits vorher mit eingebunden waren. Das wird bei der Überprüfung der Stellungnahmen des Bundestages gegenüber der EU noch deutlicher erkennbar sein. Es stellt sich hier aber bereits die Frage, ob der Aufwand der Dokumenten-Übermittlung in der jetzigen Form gerechtfer- 137 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag tigt und notwendig ist. Die folgende Abbildung zeigt einige Inhalte der nicht den Ausschüssen zugeleiteten KOM-Dokumente. Abbildung 12: Inhalte der 2011 nicht in Ausschüssen behandelten KOM-Dokumente Inhalt EP und Rat Rat Mitteilungen Internationale Abkommen, Verhandlungen mit Nicht-EU-Ländern 59 Unterstützungsfonds 23 15 Umwelt, Landwirtschaft, Verbraucher, Lebensmittel 12 15 53 Finanzen, Steuern, Wirtschaft, Defizite 38 35 Technik, Verkehr 16 29 Antidumping-Verfahren 33 Restriktive Maßnahmen gegen Länder und Personen 27 Sonstiges 19 30 60 Summe 70 202 192 Quelle: eigene Darstellung Zwei Vorschläge167, die keinem Bundestagsausschuss zugewiesen wurden, erhielten von anderen Mitgliedstaaten Subsidiaritätsrügen. Es mag dahinstehen, ob bei der Regelung zur Abgabe von Lebensmitteln an Bedürftige bzw. Grundlagen der Finanztransaktionssteuer nationale Interessen oder Grundsatzentscheidungen der rügenden Mitgliedstaaten, mangelnde Übung oder eine Fehleinschätzung des Bundestages vorliegen. Auf jeden Fall zeigt der Vorgang die ganze Bandbreite der EU- 167 KOM(2011) 634 „Geänderter Vorschlag Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Veränderung der Verordnung … hinsichtlich der Abgabe von Nahrungsmitteln an Bedürftige in der Union“ Subsidiaritätsrügen durch Schweden und das House of Lords, GB. KOM(2011) 738 „Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung der Methoden und Verfahren für die Bereitstellung der Eigenmittel auf der Grundlage der Finanztransaktionssteuer“ Subsidiaritätsrügen durch Luxemburg und Polen. 138 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE Wirklichkeit. Auf die Prüfung der Subsidiarität wird im nächsten Kapitel näher eingegangen. Die folgende Tabelle zeigt, wie die KOM-Dokumente des Jahres 2011 auf die einzelnen Ausschüsse verteilt wurden. Abbildung 13: Anzahl der KOM-Dokumente 2011 pro Ausschuss KOM in 2011 bearbeitet KOM aus 2011 in 2012 Summe A B C A B C Auswärtiges 9 0 23 9 0 11 52 Ernährung, Landwirtschaft und Verbrauchschutz 44 13 31 6 0 11 105 Europäische Union 14 0 128 7 13 94 256 Finanzen 18 4 12 12 0 8 54 Haushalt 20 5 48 4 2 44 123 Inneres 15 5 32 19 3 15 89 Recht 34 18 36 8 2 25 123 Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit 20 16 29 9 2 18 94 Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 18 1 14 12 10 12 67 Wirtschaft und Technologie 36 5 62 34 2 39 178 Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 6 1 35 6 3 19 70 Sonstige* 20 0 87 30 2 34 168 Summe 254 68 537 156 39 330 1.384 *Arbeit, Bildung, Familie, Gesundheit, Kultur, Menschenrechte, Sport, Tourismus A = federführend; B = mehrfach beraten; C = mitberatend Quelle: eigene Darstellung 410 KOM-Dokumente wurden in den Jahren 2011 (254) und 2012 (156) federführend bearbeitet, so dass durch Mit- und Mehrfachberatung 1.384 Sitzungen erforderlich waren. Da die meisten Ausschusssitzungen nicht öffentlich sind und die Stellungnahmen genauso wenig auf nationaler Ebene nachvollziehbar sind, ist eine Stärkung der Demokratiestruktur der EU in der Behandlung der KOM-Dokumente zunächst nicht erkennbar – zumal sich eine Weiterverfolgung in den Plenarsit- 139 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag zungen als sehr schwierig gestaltet: Nicht immer werden die KOM- Nummern benutzt, sondern die der Bundestagsdrucksachen, und die Reden werden oft zu Protokoll gegeben.168 Dadurch wird eine öffentliche Debatte erschwert, da nicht erkennbar ist, was die Beiträge enthalten und man sich die Protokolle beschaffen müsste. Entsprechend der GO des Bundestages, Kapitel VIII: „Vorlagen und ihre Behandlung“, werden die Beschlussempfehlungen der Ausschüsse nach einem vorgeschriebenen Beratungsablauf dem Bundestag zur Entscheidung vorgelegt. Für die „Zuleitung und Überweisung von Unionsdokumenten“ sind in § 93 GO Ausnahmen vom üblichen Verfahren aufgeführt. So werden nicht alle Unionsdokumente einem Ausschuss zugeleitet, Unionsdokumente erhalten eine Bundestagsdrucksachennummer (§ 93 (7) GO) und eine Fraktion oder 5  % der Mitglieder des Bundestages können verlangen, dass schriftliche Unterrichtungen der BR gemäß § 9 (5) EUZBBG169 in einer bestimmten Frist auf die Tagesordnung des Bundestages gesetzt werden müssen. Die wesentlichste Besonderheit ist die Stellung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union, der gemäß § 93b von einer Fraktion oder von 5  % der Mitglieder des Bundestages ermächtigt werden kann, Rechte des Bundestages zu bestimmten Unionsdokumenten sowohl gegenüber der Bundesregierung als auch gegenüber der Europäischen Union wahrzunehmen. Der Bericht zu den Aktivitäten des Ausschusses wird innerhalb von drei Sitzungswochen auf die Tagesordnung des Bundestages gesetzt, eine Aussprache findet nur auf Antrag statt. Schließlich gibt es noch die Besonderheit, dass deutsche Mitglieder des Europäischen Parlaments Zutritt zu Sitzungen des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union haben, sofern sie vom Bundestagspräsidenten die Berechtigung zur Mitwirkung erhalten haben. Mit EU-Angelegenheiten beschäftigen sich also in erster Linie die Ausschüsse. Im Jahr 2011 waren von 8.803 Tagesordnungspunkten in 67 Plenarsitzungen des Bundestages nur 392 gleich 4,5 % mit EU-Inhalten. Davon waren 234 Beiträge der Opposition (davon 103 Fragen in Fragestunden), 63 Beschlussempfehlungen der Ausschüsse, 41 Beiträge 168 Siehe z. B. die 117.  Sitzung des Deutschen Bundestages vom 30.06.2011 zu KOM(2011) 32 (Verwendung von Fluggastdaten) oder die 146. Sitzung vom 01.12.2011 zu KOM(2011) 635 (Europäisches Kaufrecht). 169 „Nach Beschlussfassung im Rat unterrichtet die Bundesregierung den Bundestag unverzüglich schriftlich, insbesondere über die Durchsetzung seiner Stellungnahme.“ 140 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE der Koalition (davon 2 Fragen in Fragestunden) und 54 Regierungserklärungen. Neben inhaltlichen Erörterungen kommt es besonders darauf an, die Vorschläge der Europäischen Kommission für Rechtsakte der EU zu untersuchen, um ggf. Maßnahmen gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes zu beschließen. Dazu gab es 61 Anträge von den Ausschüssen und/oder den Fraktionen, davon 40 von Oppositionsfraktionen. Im Wesentlichen gibt es drei Maßnahmen, die der Bundestag veranlassen kann. Artikel  23  (3) GG schreibt vor, dass die Bundesregierung vor der Mitwirkung bei Rechtsetzungsakten der EU dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme gibt und diese Stellungnahme von der Bundesregierung berücksichtigt wird. Eine Stellungnahme gem. § 9 EUZBBG führt dazu, dass die Bundesregierung im Rat einen Parlamentsvorbehalt einlegen muss, wenn der Beschluss des Bundestages nicht durchsetzbar ist. Die dritte Maßnahme gemäß § 10 EUZBBG trifft zu, wenn Verhandlungen mit neuen Mitgliedstaaten aufgenommen werden oder Änderungen der vertragliche Grundlagen der EU geplant sind. In diesen Fällen soll vor der Entscheidung im Rat Einvernehmen zwischen der Bundesregierung und dem Bundestag hergestellt werden. Im Jahr 2011 wurden 61 dieser Maßnahmen in Bundestagssitzungen beantragt. Diese 61  Anträge reduzieren sich durch das Streichen von Mehrfachnennungen, durch die Beratung in mehreren Sitzungen und das Einbringen von mehreren Fraktionen. Schließlich bleiben folgende 24 Anträge mit dem entsprechenden Ergebnis, sortiert nach der Sitzungschronologie, übrig: Abbildung 14: Anzahl der Stellungnahmen gemäß Artikel 23 GG Aktenzeichen Inhalt Datum Ergebnis 4672*170 M EK zu europäischer Katastrophenabwehr 08.02.2011 abgelehnt 5194*171 M EK zu europäischen Katastrophenabwehr 23.03.2011 angenom. 5241* Unterhaltsansprüche von Kindern 23.03.2011 angenom. 5495*172 Strategie der EU für den Donauraum 13.04.2011 angenom. 4467*173 M EK zur Kinodigitalisierung 20.01.2011 angenom. 4480*174 V ER Ergänzung Art. 136 AEUV wegen ESM 23.02.2011 angenom. 4717*175 Patientenrichtlinie grenzüberschreitend 09.02.2011 abgelehnt 5043* M EK Strategie zugunsten Behinderter 16.03.2011 abgelehnt 6313* Regulierung der Finanzmärkte 30.09.2011 angenom. 5490176 V EK Vorratsdatenspeicherung Flugdaten 13.04.2011 abgelehnt 5797177 Hilfsantrag Portugals 11.05.2011 angenom. 141 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag Aktenzeichen Inhalt Datum Ergebnis 5768* Europäischer Zahlungsverkehr 11.05.2011 angenom. 5904* Übermäßige Staatsdefizite 25.05.2011 abgelehnt 5905* Beseitigung des ökologischen Ungleichgewichts 26.05.2011 abgelehnt 6316* Wirtschaftspolitische Steuerung der EU 29.06.2011 abgelehnt 3425* Regierungserklärung zur Strategie 2020 27.10.2010 abgelehnt 6456* Richtlinie europäische Versicherungsaufsicht 06.07.2011 angenom. 7024* Bodenschutz europaweit stärken 20.09.2011 abgelehnt 8000 Subsidiaritätsrüge zum Europäischen Kaufrecht 30.11.2011 angenom. 5891* Beherrschung der Gefahren bei gef. Stoffen 24.05.2011 angenom. 4885* Einreise von Drittstaatenangehörigen 23.02.2011 abgelehnt 5234* Rechte der Saisonarbeiter 23.03.2011 abgelehnt 7638 Ratingagenturen besser regulieren 09.11.2011 angenom. 7768*178 Einvernehmensherstellung Beitritt Montenegro 22.11.2011 angenom. Die Reihenfolge der Az. orientiert sich an dem Zeitpunkt der Behandlung in einer Plenarsitzung. Quelle: eigene Darstellung, http://suche.bundestag.de/plenarprotokolle/search. form?wahlperiode_value=alle&datumVon=01.01.2011&datumBis=31.12.2011&sor t=dd&year=2016&period=2014-2016 170171172173174175176177178 170 * bedeutet, dass die Vorschläge der EK aus dem Jahr 2010 oder früher stammen. 171 Der Antrag der Linken wurde von der Koalition umformuliert und dann vom Bundestag beschlossen. Warum eine Mitteilung der EK mit einem Parlamentsvorbehalt versehen wird, ist vom Sinn der Vorschrift her schwer nachzuvollziehen. 172 KOM(2010) 715. 173 Auch hier gab es einen Gegenantrag der Opposition, der abgelehnt wurde. Erneut wurde eine Stellungnahme gem. Art. 23 GG zu einer Mitteilung abgegeben. 174 Die Anträge der Oppositionsfraktionen 4481, 4482, 4483 wurden abgelehnt. 175 Es handelt sich um ein Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 251 EGV, jetzt Art. 294 AEUV. Der Vorschlag der EK hat die Bezeichnis KOM (2008) 0414. Das EP hat seine Stellungnahme abgegeben, der Rat muss darauf antworten und kann dann mit QM zustimmen. Die Linke beantragt, dass die BR die Richtlinie ablehnt. 176 Diesem Antrag der Grünen entspricht der der SPD mit Az. 6293, der abgelehnt wurde. Beide Fraktionen gehörten der Opposition an. 177 Der Antrag der Grünen zum gleichen Thema mit Az. 5198 wurde abgelehnt. 178 Die Anträge der SPD mit Az. 7809 und der Grünen mit Az. 7769 wurden abgelehnt. Alle Anträge dienten der Einvernehmensherstellung gem. § 10 EUZBBG. 142 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE Abbildung 10 zeigt, dass 2.191 EU-Vorgängen in 2011 in den Ausschüssen behandelt wurden, davon wurden für 24 eine Stellungnahme gemäß Art. 23 GG beantragt, 13 von diesen wurden angenommen. Daraus kann geschlossen werden, dass der Bundestag mit den Vorschlägen der EK in hohem Maße einverstanden ist oder aber zumindest großes Vertrauen in die Bundesregierung setzt. Wie bereits erwähnt, kommt es oft zu langen Verhandlungszeiten, was sich schon aus den Tagesordnungen der Ausschüsse ablesen lässt. Dem trägt § 9 (3) EUZBBG Rechnung, in dem eingeräumt wird, dass der Bundestag im Verlauf der Verhandlungen seine Stellungnahmen ändern und ergänzen kann. Nur fünf Stellungnahmen bezogen sich auf Dokumente aus dem Jahr 2011, und zwar die Vorratsdatenspeicherung von Flugdaten (KOM(2011) 32 (zwei Anträge von SPD und Grünen, die abgelehnt wurden), die Finanzhilfe für Portugal (KOM(2011) 273), die Regulierung der Ratingagenturen (KOM(2011) 747)179 und das Europäische Kaufrecht (KOM(2011) 635). 21  Stellungnahmen erfolgten gemäß §  9 EUZBBG, zwei waren Einvernehmensherstellungen gemäß §  10 EUZBBG, und zwar der Beitrittsantrag von Montenegro und eine Vertragsänderung wegen des Stabilitätspakts. Die 24. Stellungnahme war eine Subsidiaritätsrüge gemäß Protokoll Nr. 2 bezüglich des Europäischen Kaufrechts. Die öffentlich nachvollziehbare Einflussnahme in EU-Angelegenheiten durch den Bundestag gegenüber der Bundesregierung scheint nicht sehr wirksam, wenn man bedenkt, dass von 24 Anträgen elf abgelehnt wurden. Von den 13 angenommenen Anträgen betrafen drei Mitteilungen der Europäischen Kommission, auf die die Bundesregierung ohnehin keinen Einfluss hat. Wie bereits erwähnt, handelt es sich nur bei fünf Vorgängen um aktuelle Dokumente aus dem Jahr 2011. Das bedeutet, dass von 874  Vorschlägen der EK nur fünf eine Reaktion des Bundestages gegenüber der Bundesregierung verursachten. Die abgelehnten Anträge machen aber auch deutlich, dass das EUZBBG ein wirksames Instrument der Opposition im Bundestag sein kann, indem kritische Sachverhalte öffentlich diskutiert werden. Durch öffentlich zugängliche Quellen ist nicht zu ermitteln, wie viele der 410 in Ausschüssen behandelten Vorgänge der EU durch den 179 Die KOM(2011) 273 und 747 sind in den Tagesordnungspunkten und Debatten des Bundestages nicht genannt. Es konnte nicht erkannt werden, dass es sich umVorschläge der EK handelt. 143 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag Vermerk „Kenntnisnahme“180 erledigt wurden. Mindestens vier wurden im Plenum behandelt (siehe Abbildung 14). Eine Auswertung der Bundestagsprotokolle der Jahre 2011 und 2012 mit MAXQDA hat ergeben, dass von den 410 Vorgängen, die in den Ausschüssen verhandelt wurden, 223 Vorschläge von der EK waren und davon 18 im Plenum in den beiden Jahren behandelt wurden.181 Vier Mal wurde ohne Aussprache entschieden, zehn Mal wurden die Reden zu Protokoll genommen, dies sogar beim Vorschlag „Gemeinsames Europäisches Kaufrecht“ (KOM(2011) 635), der mit einer Subsidiaritätsrüge belegt wurde. Nur vier Mal fand eine öffentliche Debatte über einen Vorschlag der EK statt. Das führt zu der Frage, welche Bedeutung der Bundestag und seine Ausschüsse den geplanten Rechtsakten der EU entgegenbringen. Die geringen Beteiligungen sprechen für sich. Aufwand und Erfolgsaussichten stehen offensichtlich in einem krassen Missverhältnis. Es kann davon ausgegangen werden, dass Absprachen zwischen der Bundesregierung und der Koalition abseits der Öffentlichkeit und ohne die Nutzung der neuen Möglichkeiten auf EU-Ebene getroffen werden. Aber dann wäre zumindest Art. 10 (2) EUV wirksam geworden, nämlich die Kontrolle der Regierungen durch die Parlamente. In den Tagesordnungen der Ausschüsse ist zu erkennen, dass die Bundesregierung regelmäßig über EU-Aktivitäten berichtet und das häufig auf KanzlerInnen- und MinisterInnen-Ebene. Die Auswertung der wenigen Ausschussprotokolle zeigt, dass für Fachfragen in den Ausschüssen immer hohe Regierungsbeamte, zum Teil sogar Kabinettsmitglieder, zur Verfügung stehen. Von den 495  Vorschlägen der EK für Rechtsakte wurden 223 in Bundestagsausschüssen behandelt und auf EU-Ebene 22 von 60 Kammern gerügt, sechs182 Mitgliedstaaten haben 2011 keine Subsidiaritätsrü- 180 „Kenntnisnahme“ ist eine Beschlussformel in den Ausschüssen, über die abgestimmt wird und die dazu führt, dass die Legislative der Exekutive die weitere Bearbeitung ohne Einschränkungen und Zusätze überlässt. Ein Beispiel geht aus dem Protokoll 17/43 der Sitzung des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgeabschätzung vom 08.06.2011 hervor, weitere Beispiele wurden in den Protokollen 17/36 und 17/42 des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz gefunden. 181 Neben den vier erwähnten Vorgängen, die im Jahr 2011 im Plenum behandelt wurden, waren es die KOM 367, 416, 425, 439, 650, 654, 777, 804, 824, 828, 866, 874, 897, die Jahr 2012 im Plenum beschlossen wurden. 182 Estland, Griechenland, Lettland, Litauen, Slowenien, Ungarn. 144 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE gen eingereicht (KOM 2012 373). Im nächsten Kapitel wird untersucht, wie der Bundestag seine neuen Rechte gegenüber der EU im Jahr 2011 wahrgenommen hat. 4.2.3 Zusammenarbeit des Deutschen Bundestages mit der EU Die Kontakte zwischen dem Deutschen Bundestag und seinen Repräsentanten einerseits und der EU andererseits sind sehr vielfältig, nicht immer öffentlichkeitswirksam, aber offensichtlich intensiver, als es erscheint. Man kann durchaus von Netzwerken sprechen, in denen Willensbildungen vonstattengehen und Entscheidungsprozesse vorbereitet werden. Solche Netzwerke werden durchaus auch kritisch gesehen und als post-parlamentarisch und von Eliten bestimmt eingestuft (Schmidt 2000: 38; Höreth 2002: 33; zur Hausen 2008: 228). Andererseits machen die neuen Beteiligungsmöglichkeiten der nationalen Parlamente horizontale Netzwerke zu anderen Parlamenten und vertikale zu Organen der EU erforderlich (Sprungk 2011: 213 f). Im Protokoll Nr. 1 und Art. 10 des Vertrags von Lissabon wird ausdrücklich zur internationalen Zusammenarbeit unter Einbeziehung der COSAC auf gefordert (ebd.). Es sind nicht nur die Zivilgesellschaft und Interessenvertreter, sondern auch und besonders Teilnehmer des offiziellen Politikbetriebes, die hier eine Rolle über den offiziellen Auftrag hinaus spielen. Ohne den Anspruch auf Vollständigkeit seien hier einige Netzwerke erwähnt. So gibt es völlig legitime und notwendige Kontakte zwischen den Abgeordneten des EP und „ihren“ Parteien auf nationaler und EU-Ebene, gefolgt von den Parlamentariergruppen der EU im Deutschen Bundestag und im Europäischen Parlament, die seit 2010 enger zusammenarbeiten.183 Das wohl älteste Netzwerk innerhalb der EU ist die seit 1963 existierende Konferenz der ParlamentspräsidentInnen, aus der COSAC und IPEX184 hervorgegangen sind. Offiziell aber wegen der Nichtöffentlichkeit oft verborgen ist die Teilnahme von deutschen Mitgliedern des EP an Sitzungen des Bundestagsausschusses für Angelegenheiten der Euro- 183 Siehe http://www.europa-union.de/ueber-uns/parlamentariergruppen/deutsch er-bundestag/ sowie http://www.europa-union.de/ueber-uns/parlamentarier gruppen/europaeisches-parlament/. 184 www.ipex.eu/IPEXL-WEB/euspeakers/getspeakers.do. 145 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag päischen Union (§ 93b (8) GO). Das wohl größte Netzwerk in Deutschland ist die „Europäische Bewegung Deutschland“, 1949 gegründet und inzwischen ein Zusammenschluss von 244 Organisation aus Wirtschaft, Gesellschaft, Parteien, Gewerkschaften sowie Vereinen vom ADAC bis zu den Waldbesitzern.185 Neben den Kommentaren und Fragestellungen über die COSAC, die sich inzwischen hauptsächlich strategischen Themen widmet, hat der Bundestag zusätzlich zu dem Einfluss auf den Rat, den sie über die Regierung ausüben kann, zwei Möglichkeiten der Meinungsäußerung gegenüber der EU. Seit dem „Protokoll über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente in der Europäischen Union“ im Vertrag von Amsterdam, erneut und deutlicher formuliert im Protokoll Nr. 1 zum Vertrag von Lissabon, können sich die nationalen Parlamente zu Gesetzgebungsvorlagen und anderen Fragen äußern. Im EU-Sprachgebrauch sind dies Stellungnahmen, die in den „Jahresberichten über die Beziehung der Europäischen Kommission zu den nationalen Parlamenten“ seit 2008 quantitativ ausgewertet und kommentiert werden. Details für die Jahre 2008 und 2011 können den Tabellen der Berichte KOM 209 343 und KOM 2012 373 und 375 entnommen werden. Im Jahr 2008 gab es insgesamt 200 Stellungnahmen aller 27 Parlamente bzw. 40 Kam mern; davon war der Bundesrat mit 18 und der Bundestag mit zwei Stellungnahmen vertreten. 15 Kammern haben sich nicht geäußert. 2011 erfolgten 622 Stel lung nahmen von 36 Kammern, zusätzlich wurden 64 Stellungnahmen mit Begründung (Subsidiaritätsrügen) zu 28 Vorschlägen der EK von 28 Kammern186 abgegeben. Der Bundesrat nahm 33 Mal Stellung und gab eine „begründete Stellungnahme“ gemäß Art. 6 Protokoll Nr. 2 (Subsidiaritätsrüge) ab; der Bundestag war mit sechs Stellungnahmen und einer begründeten Stellungnahme beteiligt. Aus dem „Bericht über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ (KOM(2012) 373) für das Jahr 2011 geht hervor, dass es bei den 28 Stellungnahmen mit Begründung in keinem einzigen Fall die erforderliche Mehrheit von 14 Kam mern187 er- 185 Siehe http://www.netzwerk-ebd.de/. 186 Durch Mehrfachstellungnahmen gibt es 73 Stellungnahmen von 28 Kammern. Im Durchschnitt also knapp 3 Rügen pro Kammer, da von 40 Kammern 12 keine Stellungnahme abgaben. 187 Gemäß Art. 7 (2) des Protokolls Nr. 2 des VvL muss mehr als ein Drittel der Kammern – jedes Land hat jedoch zwei Stimmen – zustimmen, damit der Entwurf überprüft werden muss. 146 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE reicht wurde, um das niedrigste Quorum, die sogenannte „gelbe Karte“, zu erreichen. Von den 28 Rügen betrafen fünf Vorschläge aus dem Jahr 2010 (728, 738, 745, 748, 799). Eine Rüge wurde 2011 von neun Kammern eingereicht (KOM 121, Gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer- Bemessungsgrundlage), eine von sieben Kammern (KOM 560, Vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen unter außergewöhnlichen Umständen) und zwei von fünf Kammern (KOM 2010/799, Verordnung gemeinsame Ordnung der Agrarmärkte „Einheitliche GMO“ und KOM 635, Gemeinsames Europäisches Kaufrecht). Der Bundestag war an der Rüge zu KOM 635 beteiligt, der Bundesrat an der zu KOM 627 (Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), in Verbindung mit KOM 625. Um den Aktivitätsgrad des Bundestages im Vergleich zu den anderen nationalen Parlamenten über einen längeren Zeitraum beurteilen zu können, wurde die Anzahl der Stellungnahmen und der begründeten Stellungnahmen (Subsidiaritätsrügen) von 2009 bis 2014 ausgewertet. Insgesamt wurden 2.876 Stellungnahmen bezogen auf 1.481 Kommissionsvorlagen und 277 begründete Stellungnahmen bezogen auf 132 Kommissionsvorlagen veranlasst. Das sind etwa 25  % aller Vorlagen, wovon etwa 10  % Subsidiaritätsrügen nach sich gezogen haben. Spitzenreiter waren Portugal mit 874 Stellungnahmen und Schweden mit 54 begründeten Stellungnahmen. Im gleichen Zeitraum kamen vom Bundestag 19 Stellung nahmen und drei Stellungnahmen mit Begründung188 sowie vom Bundesrat 192 Stellung nahmen und 12 mit Begründung. Der Unterschied zwischen Bundestag und Bundesrat hat vermutlich mehrere Gründe. Einer davon wird ihren Ursprung sicherlich in der unterschiedlichen Interessenlage haben, wenn die Bundesländer betroffen sind. Ein weiterer Grund mag in den Mehrheitsverhältnissen im Bundesrat im Vergleich zu denen im Bundestag liegen; das ist auch an der Anzahl der abgelehnten Oppositionsanträge ablesbar. Schließlich ist denkbar, dass der Wissensstand des Bundestages sowohl in Deutschland als auch bei der EU durch eine optimalere Vernetzung höher ist. In der folgenden Tabelle wird aufgezeigt, auf welche Rechtsetzungsakte und welche Rechtsetzungsorgane sich die 28 Subsidiaritätsrügen 188 KOM(2010) 368 Einlagensicherung, KOM(2011) 635 Europäisches Kaufrecht, KOM(2012) 617 Eropäischer Hilfsfonds, Quelle http://ec.europa.eu/dgs/secreta riat_general/relations/relations_other/npo/germany/2015_en.htm. 147 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag des Jahres 2011 beziehen. Die Zahlen geben die Nummern der KOM- Dokumente wieder, 5 Vorschläge sind noch aus dem Jahr 2010. Die linke Spalte zeigt die 16 Vorschläge, die vom Rat allein entschieden werden. Die rechte Spalte zeigt 12 Vorschläge, die vom Rat und dem Europäischen Parlament entschieden werden. Der Bundesrat ist mit KOM 625 und 627 und der Bundestag mit KOM 635 vertreten. Abbildung 15: Begründete Stellungnahmen 2011 nach Rechtsetzungsorganen Rat EP und Rat Vorschlag für eine Richtlinie 121, 169, 594 79, 370, 453 Vorschlag für eine Verordnung 126, 127, 216 353, 452, 530, 560 608, 609, 614 615, 625, 627 Aus 2010 634, 635, 779 728, 738, 748, 799 Vorschlag für einen Beschluss 745 (2010) 540 Quelle: eigene Darstellung nach KOM Dokumenten, http://eur-lex.europa.eu/ homepage.html?locale=de, bei Subsidiaritätsrügen nach KOM(2012) 373 und 375 Die Schwerpunkte der Rügen sind bei den Verordnungen durch den Rat zu verzeichnen, wahrscheinlich da Verordnungen unmittelbar nach der Rechtskraft national gültig sind. Der Grund für die Rüge kann durchaus auch innenpolitische Gründe haben, da das entsprechende Parlament unter Umständen argwöhnt, die Regierung wolle auf diesem Weg eine Regelung durchsetzen, die national nicht zu erreichen gewesen wäre. Subsidiaritätsrügen können zu einer erheblichen Zeitverzögerung führen, auch wenn die erforderliche Mehrheit, um eine Prüfung des Entwurfs zu erreichen, recht hoch ist. Das Dokument KOM(2011) 121 „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über eine Gemeinsame konsolidierte Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage“ vom 16.03. 2011 wurde von neun Kammern gerügt, 17 Kammern hatten eine Stellungnahme abgegeben. In der Tagesordnung der 2. Sitzung des Finanzausschusses des Bundestages am 12.02.2014 war das Dokument erneut 148 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE aufgeführt mit 30 EU-Folgedokumenten. In der gleichen Sitzung wurde KOM(2011) 169 mit 57 EU-Folgedokumenten verhandelt, was doch verwundert, denn der Titel lautete: „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/96/EG zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom“ vom 13.04.2011. Dieser Vorschlag erhielt zwei Rügen und zehn Stellungnahmen. Die Verhandlungsinhalte in den Ausschüssen sind nicht öffentlich und daher nicht nachvollziehbar. Die angestrebte gleichzeitige Subsidiaritätsrüge von Bundestag und Bundesrat bezüglich KOM 2011 635 „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Gemeinsames Europäisches Kaufrecht“ wurde in der Plenarsitzung des Bundestages am 01.12.2011189 beschlossen und in der Sitzung des Bundesrates vom 25.11.2011190 abgelehnt. Neben dem britischen Unterhaus, dem belgischen Senat und der belgischen Chambre des Représentants, die ebenfalls eine begründete Stellungnahme abgegeben hatten, haben sich sechs weitere Kammern mit einer Stellungnahme angeschlossen. Die Europäische Kommission hat die Rüge mit Schreiben vom 11.12.2012 an den Bundestag zurückgewiesen. Außer einigen Anhörungen hatte sich nichts weiter ergeben, und das Europäische Parlament stimmte am 26.02.2014 dem Vorschlag zu. Nun liegt die Entscheidung beim Rat, der bis Ende 2015 noch nicht entschieden hat. In der Datenbank IPEX lässt sich die Entwicklung der Subsidiaritätsrügen im Großen und Ganzen verfolgen. Dort sind auch die Antwortschreiben an den Bundesrat und den Bundestag nachzulesen.191 Es ist bemerkenswert, dass es in einem gemeinsamen Markt kein gemeinsames Kaufrecht gibt. Das zeigt, dass die EU noch sehr weit von einem gemeinsamen Rechtssystem entfernt ist. 189 Siehe Protokoll des Bundestages http://dip21.bundestag.de/dip21/btp/17/17146. pdf. Seite 17501 ff. 190 Der Bundesrat beließ es bei einer Stellungnahme ohne Begründung; siehe http://www.bundesrat.de/SharedDocs/downloads/DE/plenarprotokolle/2011/ Plenarprotokoll-890.pdf?__blob=publicationFile&v=3. 191 Siehe http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/scrutiny/COD20110284/debra.do (Schrei ben an den Bundesrat vom 04.05.2012) und http://www.ipex.eu/ IPEXL-WEB/scrutiny/COD20110284/debta.do (Schreiben an den Bundestag 11.12.2012). 149 analyse der kommIssIonsVorschläge und deren bearbeItung Im deutschen bundestag Aber auch „normale“ Fälle brauchen ihre Zeit, selbst wenn sie nicht strittig sind. Bei der Prüfung der Ausschuss-Tagesordnungen bezüglich EU-relevanter Sachverhalte fielen Tagesordnungspunkte über die Umsetzung einer Richtlinie zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (2009/28/EG) vom 23.04.2009 in mehreren Ausschüssen auf. Die Rückverfolgung ergab, dass es bereits 2006 Anhörungen gegeben hatte, um zwei entsprechende Richtlinien aus den Jahren 2001 und 2003 zusammenzulegen und zu modernisieren. Daraus ergab sich der Vorschlag an das Europäische Parlament und den Rat, eine entsprechende Richtlinie (KOM(2008) 19) vom 23.01.2008 zu erlassen. Die Richtlinie vom 23.04.2009 sollte bis 05.12.2010 umgesetzt werden. Der entsprechende Gesetzentwurf wurde von der Bundesregierung am 08.11.2010, also über ein Jahr später, vorgelegt, die erste Lesung im Bundestag fand am 11.11.2010 statt, der Entwurf wurde an die Ausschüsse überwiesen. Die Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses datierte vom 23.02.2011, die 2. und 3. Lesung erfolgten in der 94.  Plenarsitzung am 12.04.2011, das Gesetz trat am 01.05.2011 in Kraft. Es dauerte damit fünf Jahre von der Idee bis zum Gesetz, und dies bei einer Änderung einer bestehenden Regelung. Bei Durchsicht der Jahresberichte der EK über die Zusammenarbeit mit den nationalen Parlamenten und die Anwendung der Subsidiarität entsteht insgesamt der Eindruck, dass zumindest der Bundestag, aber wohl auch die anderen Parlamente in der EU-Politik mehr auf die eigene Regierung achten als auf die Organe der EU. Allerdings gibt es im Jahr 2011 ein paar Ausnahmen wie z. B. Portugal (184  Stellungnahmen, 1 Subsidiaritätsrüge), Italien (76/3), die Tschechische Republik (43/0) oder Rumänien (40/2). Etwas aus dem Rahmen fällt Schweden, das mit 42  Stellungnahmen und elf Subsidiaritätsrügen besonders aktiv ist. Der Bundestag hat neben einer Subsidiaritätsrüge nur sechs Stellungnahmen abgegeben. Der Unterschied zu 2008 ist sehr gering. Von den 495 Vorschlägen der EK im Jahr 2011 wurden nur 18 im Plenum des Bundestages behandelt, das sind 3,8  %. Geht man von den 30  % der Vorgänge aus, die im Rat laut Liste B verhandelt werden (vgl. Fußnote 96), müssten dies im Bundestag 148 Vorschlägen der EK sein. 15 der 18 Vorgänge standen beim Rat auf der Liste B.192 Eine Be- 192 Suche über http://eur-lex.europa.eu/homepage.html , KOM Nummer eingeben, Dokument direkt anklicken und dann den Reiter „Verfahren“ wählen. Dort finden sich alle Details darüber, was mit der Vorlage bisher geschehen ist. 150 EmpirischE UntErsUchUng dEr EUropapolitischEn arbEitsabläUfE sonderheit weist der Vorschlag „Verwendung von Fluggastdatensätzen zu Zwecken der Verhütung, Aufdeckung, Aufklärung und strafrechtlichen Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität“ (KOM(2011) 32) auf. Er stand zunächst auf der Liste  A, wurde dann aber nach einem Jahr auf die Liste B gesetzt. Dieser Vorgang wurde doppelt gezählt, da im Bundestag zwei verschiedene Anträge eingebracht wurden, und zwar völlige Ablehnung durch die Fraktion der Grünen (Drucksache des Bundestages 17/5490) und Modifizierung durch die Fraktion der SPD (17/6293). Beide Anträge wurden im Bundestag abgelehnt. Der Vorschlag zur Änderung der Verordnung über Ratingagenturen vom 15.11.2011 stand auf der Liste A, zuständig war der Rat Landwirtschaft/Fischerei. Die Annahme des Vorschlags erfolgte am 17.02.2016. Der Entscheidungszeitraum beläuft sich mit einigen Ausnahmen meistens auf etwa zwei Jahre. Die Vorschläge zu den Fluggastdaten und das Europäische Kaufrecht wurden bis Ende 2015 noch nicht entschieden, der Vorschlag „über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen der Union“ (KOM(2011) 824) wurde 2015 von der EK zurückgezogen. Die einzige Subsidiaritätsrüge des Bundestages betraf das Europäische Kaufrecht (KOM(2011) 635). 4.3 Zwischenfazit In der „Standardversion“ des europäischen Demokratiedefizits wird u.  a. bemängelt, dass die NP durch die Exekutivlastigkeit geschwächt würden und das EP immer noch zu schwach sei (Hix 2008: 68 f). Zwar hat das EP im VvL durchaus mehr Entscheidungsmöglichkeiten erhalten hat, der empirischen Überprüfung zufolge wirken sich die Verbesserungen in der tatsächlichen Arbeit jedoch nur gering aus, da sich die Anzahl der Mitentscheidungen nur geringfügig verändert hat.193 Dieses Phänomen ist auch bei der Frage nach einer Stärkung des Einflusses der NP zu beobachten. Hier sind jedoch andere Gründe ausschlaggebend. Vor allem Aufwand-/Nutzenüberlegungen scheinen eine größere Rolle zu spielen, zumal die Quoren für eine Subsidiaritätsrüge nur sehr schwer erreichbar sind. 193 Das EP war im Jahr 2008 zu 5,8 %, im Jahr 2011 zu 4,5 % und im Jahr 2014 zu 7,4 % an den Rechtsakten der EU beteiligt. 151 zwIschenFazIt Betrachtet man den quantitativen Aufwand in EU-Angelegenheiten, so wird schnell klar, dass das Verfahren nicht die gewünschten Ergebnisse, wie sie Art.  10 und 12 EUV genannt werden, erzielen kann. Allein das Lesen der über 18.000 Dokumente für Planungen und Vorhaben der EU des Jahres 2011 würde eine Lesezeit von über 600 Stunden erfordern – das ist mehr als ein Drittel der Jahresarbeitszeit eines Arbeitnehmers. Kommen etwa 30 Ausschusssitzungen, 67 Plenarsitzungen, etwa 50  Fraktionssitzungen, Arbeitskreise und andere Sitzungen hinzu, so ist eine ausreichende Arbeitsteilung, Delegation und Zuarbeit von den entsprechenden Mitarbeitern in der Bundestagsverwaltung194 und den Ministerien von großer Bedeutung. Man muss sich aber auch entscheiden, welche Priorität die Planungen und Vorhaben der EU haben, wenn man bedenkt, dass noch einige 1.000 Seiten Output der EU hinzukommen. Die Auswertungen haben gezeigt, dass der Bundestag im Plenum und in den Ausschüssen EU Angelegenheiten sehr minimalistisch bearbeitet195. Berücksichtigt man dann noch die Erfolgswahrscheinlichkeit der Interventionen selbst bei Subsidiaritätsrügen, die das Quorum erreicht haben, ist nachvollziehbar, dass der Bundestag seine europäischen Aktivitäten weit stärker auf die eigene Regierung richtet als auf die EU. Dies hat jedoch wiederum mehr Intransparenz und Intergouvernementalismus zur Folge. 194 Dem wurde Rechnung getragen, indem mehr Personal zur Verfügung gestellt wurde. 195 Das wird nicht von allen Mitgliedstaaten so gesehen. So wurden 2011 insgesamt 622 Stellungnahmen und 64 Stellungnahmen mit Begründung eingereicht. Der Bundestag gab 6 und der Bundesrat 33 Stellungnahmen ab und beide jeweils 1 Stellungnahme mit Begründung.

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References

Zusammenfassung

Bemühungen um eine Demokratisierung der Europäischen Union sind bereits seit Ende der 1970er-Jahre zu beobachten. Sie reichten von der ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments 1979 über die Einheitliche Europäische Akte 1986 bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in 2009. In einer empirischen Untersuchung geht Rainer Bollmohr der Frage nach, ob das vielfach diskutierte Demokratiedefizit der EU durch den Lissabonner Vertrag und die darin vereinbarte Rückdelegation von Kompetenzen an die nationalen Parlamente tatsächlich verringert worden ist und, falls ja, inwieweit sich dies in der konkreten Arbeitspraxis des Deutschen Bundestages beobachten lässt.