1. Einleitung in:

Lisa Riedel

Asylanerkennung in Deutschland: Wie Föderalismus diskriminiert, page 1 - 4

Anerkennungsquoten von Flüchtlingen im bundesdeutschen Vergleich, 2010-2015

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-4004-1, ISBN online: 978-3-8288-6770-3, https://doi.org/10.5771/9783828867703-1

Series: Tectum - Masterarbeiten

Tectum, Baden-Baden
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1 1. Einleitung Die Europäische Union und insbesondere auch Deutschland sehen sich seit einigen Jahren mit steigenden Zahlen an Asylanträgen konfrontiert. Spätestens seit dem Jahr 2015 – mit knapp einer halben Million Asylgesuchen in der Bundesrepublik – wird in der Politik und den Medien häufig von einer „Flüchtlingswelle“ oder „Flüchtlingskrise“ gesprochen (BAMF 2016 a). Als Auslöser des massiven Flüchtlingszuwachses gelten der Bürgerkrieg in Syrien, der Terror des sogenannten Islamischen Staats sowie eine allgemeine Destabilisierung der politischen und humanitären Lage in einigen arabischen und afrikanischen Ländern (UNHCR 2016). Hinzu kommt, dass auch immer mehr Menschen aus osteuropäischen Staaten, darunter Serbien und Kosovo, um Asyl in Ländern der EU bitten. Deutschland kommt eine besondere Rolle zu, da sich die Bundesregierung im Gegensatz zu anderen europäischen Staaten zunächst bewusst gegen Abschirmungs- und Abschreckungsmechanismen entschied und mit ihrer „Willkommenskultur“ im Jahr 2015 zu einem bevorzugten Ziel von Asylsuchenden wurde (Tekin 2016, S. 340). Unter anderem Polen, Tschechien und die Slowakei können im europäischen Vergleich als besonders restriktive Staaten bezeichnet werden, die auch während des aktuellen Flüchtlingszustroms kaum Asylsuchende aufgenommen haben (Eurostat 2016). Die Großzügigkeit Deutschlands hat in den Hintergrund gerückt, dass die Bundesrepublik als Reaktion auf frühere Flüchtlingswellen eher eine Abschottungspolitik betrieben hatte. So war Deutschland während der Flüchtlingszuströme aus dem ehemaligen Jugoslawien in den 1990er Jahren bei Flüchtlingen zunächst ein gefragtes Aufnahmeland (Avdan 2014, S. 449; Hellmann et al. 2005, S. 149; Münch 1993, S. 10), doch dieser Zustrom versiegte zusehends nach dem sogenannten Asylkompromiss1 von 1993 (Aumüller u. Bretl 2008, S. 7; Holzer u. Schneider 2002, S. 39). In der gesellschaftlichen sowie wissenschaftlichen Debatte wird bedingt durch diese Ungleichheit vielfach nach einer Konvergenz der Mitgliedstaaten der Europäischen Union in Bezug auf ihre Asylpolitik verlangt. In diesem Sinne forderte Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union 2015: „Wir brauchen mehr Europa in unserer Asylpolitik. Wir brauchen mehr Union in unserer Flüchtlingspolitik“ (9.9.2015). Es gelten zwar einheitliche Standards im Rahmen des „Gemeinsamen Europäischen Asylsystems“ (GEAS); nichtsdestotrotz zeigt unter anderem Neumayer (2005) in seiner Studie, dass sich die Aufnahme- sowie Anerkennungsraten in den europäischen Ländern bisweilen stark unterscheiden. Während beispielsweise Ungarn im Jahr 2014 über 90 Prozent der Asylanträge ablehnte, wurden in Schweden nur 23,2 Prozent der Gesuche negativ entschieden (Eurostat 2016). Um der Prämisse der europäischen Einheitlichkeit in der Asylpolitik näherzukommen, ist jedoch vorab eine nationale Übereinstimmung in der Anerkennungspraxis von Asylgesuchen unabdingbar. Da bisherige vergleichende Arbeiten vor allem Unterschiede in der Aufnahme von Asylsuchenden sowie bei den Anerkennungsraten2 im Rahmen der Europäischen Union herausarbeiten (Neumayer 2005; Toshkov 2014; Vink u. Meijerink 2003), scheint es erforderlich, auch innerhalb nationaler Grenzen etwaige Ungleichheiten und Missstände in der Flüchtlings- und Migrationspolitik aufzudecken und zu erklären (Henkes 2008, 114; Thränhardt 2001, S. 26 f.). Schließlich ist eine bundesdeutsche Konformität bei Asylverfahren zwingende Voraussetzung für eine faire Behandlung aller Asylbegehrenden. In dieser Arbeit wird 1 Als Asylkompromiss gilt die Einigung im Deutschen Bundestag zwischen CDU/CSU und SPD, welche zu einer restriktiveren deutschen Asylgesetzgebung führte. Weitere Details hierzu finden sich in Kapitel 2.2. 2 Die Anerkennungsquote ergibt sich aus der Summe der Zahl der positiven Asylentscheidungen geteilt durch die Gesamtzahl der Entscheidungen. Die Ablehnungsquote errechnet sich nach dem Anteil abgelehnter Asylgesuche an den gesamten Entscheidungen. Nähere Erläuterungen zu den verschiedenen Status im deutschen Asylrecht finden sich in Kapitel 2.2. Die beiden Indikatoren für liberale bzw. restriktive Asylpolitik korrelieren dabei nicht perfekt, weil zu der klassischen Asylanerkennung noch weitere Schutzformen kommen, darunter subsidiärer Schutz oder Abschiebeverbote. 2 Einleitung untersucht, wie stark sich die Anerkennungsquoten trotz bundeseinheitlichem Recht zwischen den deutschen Bundesländern unterscheiden und inwiefern diese Divergenzen auf sozioökonomische, politische sowie administrativ-kapazitive Merkmale der Bundesländer zurückzuführen sind. Damit soll – auch in theoretischer Sichtweise – geklärt werden, ob sich im bundesstaatlichen Vollzug Diskriminierungspotential offenbart. Das nachfolgende Kapitel klärt, wie die deutsche Asylpolitik im Mehrebenensystem eingebettet ist. Zuerst soll die Entwicklung des Asylrechts auf EU-Ebene illustriert werden. Hierbei wird deutlich, dass das europäische Gefüge im Bereich Asyl zunehmend Kompetenz erlangte und damit auch an Einfluss auf Bundesebene gewann. Im Anschluss daran wird das bundesdeutsche Asylrecht, das die Grundlage für die Entscheidung über ein Asylgesuch bildet, detailliert vorgestellt. Abschlie- ßend werden die Aufgaben der Bundesländer im Asylprozess präsentiert. Kapitel 3 befasst sich überblicksartig mit den Unterschieden in der Asylpraxis zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Kapitel 4 zeigt Defizite in der Umsetzung von Asylpolitik in Föderalstaaten auf. Im ersten Schritt wird aus theoretischer Perspektive dargelegt, wie es zur Entstehung von Diskriminierungspotential in föderalen Systemen kommt. Zur Klärung von politischen Im ple men tierungsprozessen im Föderalismus liefert an dieser Stelle die Prinzipal-Agent-Theorie, die eine Informations- und Präferenzasymmetrie zwischen Bundesregierung (Prinzipal) und regionalen Entscheidern3 (Agenten) konstatiert, einen wichtigen Beitrag. Im nächsten Schritt werden Divergenzen in der Asylpolitik innerhalb der Bundesrepublik herausgestellt. Dazu werden zuerst allgemeine Unterschiede, die sich durch divergierende Praktiken im Asylprozess ergeben, dargelegt. Anschließend werden Differenzen in den Anerkennungs- und Ablehnungsquoten aufgezeigt. Zudem werden Hypothesen entwickelt, wie sich diese auf Basis von sozioökonomischen, administrativ-kapazitiven und politischen Eigenheiten der Bundesländer erklären lassen. Das darauffolgende Kapitel befasst sich mit der Klärung der Datengrundlage. Darüber hinaus werden die methodische Vorgehensweise sowie verschiedene Modellspezifikationen präsen- 3 Als „Entscheider“ gelten die Mitarbeiter des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge, die über den Ausgang von Asylgesuchen bestimmen (BAMF 2016 e). 3 Einleitung tiert. Kapitel 5 liefert die Resultate. Neben deskriptiven Informationen werden die Ergebnisse der auf einer Prais-Winsten-Transformation beruhenden quantitativen Aggregatdatenanalyse dargelegt. Das abschlie- ßende Fazit fasst die wichtigsten Ergebnisse der Arbeit zusammen und deckt Limitationen der Forschungsarbeit auf. 4 Einleitung

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Zusammenfassung

In den vergangenen Jahren ist die Zahl der Asylanträge in Deutschland rapide angestiegen. Der Frage, ob Asylverfahren bundesweit einheitlich gehandhabt werden, wird in der politischen und wissenschaftlichen Debatte über die Flüchtlingszuströme jedoch nur unzureichend nachgegangen.

Die Arbeit untersucht daher, ob es trotz einheitlicher Vorgaben des Asylrechts und der Zuständigkeit durch eine Bundesbehörde zwischen den Bundesländern erkennbare Unterschiede in der Anerkennung des Asyl- und Flüchtlingsstatus gibt.

Um die administrative Umsetzung von Asylrecht zu klären, wird auf die Prinzipal-Agent-Theorie des Föderalismus zurückgegriffen. Mithilfe von Aggregatdaten zu Entscheidungen über Asylanträge von 2010 bis 2015 wird untersucht, wie die einzelnen Bundesländermerkmale auf den Ausgang eines Asylgesuchs wirken. Die auf einer Prais-Winsten-Transformation beruhende statistische Makroanalyse zeigt, dass eine Diskriminierung im deutschen Föderalismus nicht auszuschließen ist, und stützt damit die These von systematischen Anpassungen an länderspezifische Bedingungen.