5 Instrumentendiskussion in:

Christoph Oslislo

Globale Unternehmen und Menschenrechte, page 57 - 76

Über Moral, fairen Konsum und Marktversagen

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3955-7, ISBN online: 978-3-8288-6711-6, https://doi.org/10.5771/9783828867116-57

Series: Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln, vol. 59

Tectum, Baden-Baden
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57 5 Instrumentendiskussion Aus ordnungspolitischer Perspektive rechtfertigt allein die Diagnose von Defiziten in der marktwirtschaftlichen Ordnung noch nicht hinreichend einen staatlichen Eingriff. Zunächst sollten die Erfolgsaussichten eines Intervenierens geprüft werden, wobei sowohl das positive Potential hinsichtlich einer Korrektur des Marktversagens als auch die Kosten einzelner Maßnahmen zu berücksichtigen sind. Um diese Prüfung strukturiert und vergleichbar im Hinblick auf die verschiedenen Alternativen der Maßnahmengestaltung vorzunehmen, bietet sich ein Prüfschema in Anlehnung an Grossekettler (1991, S. 113-118) an. Demzufolge werden denkbare Instrumente jeweils hinsichtlich ihrer Zielkonformität (bei Grossekettler: Prüfung auf Effektivität), ihrer Systemkonformität (Prüfung auf Erforderlichkeit) und ihrer ökonomischen Effizienz (Prüfung auf Verhältnismäßigkeit) untersucht. Zusätzlich ist es im vorliegenden Kontext sinnvoll, einen weiteren Schritt der Prüfung anzuhängen, den Rennings et al. im Zusammenhang mit freiwilligen Umweltschutzmaßnahmen des Privatsektors vorschlagen: die Prüfung auf institutionelle Beherrschbarkeit, insbesondere im Hinblick auf die internationale Einbindung der Maßnahme (Rennings, et al., 1996, S. 195-196). Ziel der Analyse ist eine Bewertung dreier Maßnahmenkategorien jeweils in Abhängigkeit von den in Kapitel 4 diskutierten Rechtfertigungsgrundlagen für das Eingreifen. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit liegt der Fokus auf den Aspekten der Ziel- und Systemkonformität der Instrumente und innerhalb dessen auf der „Richtungsforderung“ (Rennings, et al., 1996 S. 199) und der „instrumentellen Subsidiarität“ (ebd., S. 200) – mit anderen Worten auf den Fragen, ob eine Maßnahme die Erreichung des Ziels generell unterstützt und inwiefern durch sie die individuelle Entscheidungssouveränität einzelner Marktakteure eingeschränkt wird. So wird gezeigt, dass die Maßnahmengestaltung maßgeblich von der vorgeschalteten Diagnose des Marktversagens abhängig gemacht werden sollte. Mit diesem Vorgehen soll nicht das Gefühl vermittelt werden, dass die weiteren Prüfschritte von minderer Relevanz sind. Spätestens dann, wenn sich die Diskussion auf konkrete Maßnahmen innerhalb einer Kategorie verdichtet, spielen sie eine äußerst wichtige Rolle für die Gesamtbewertung. Allerdings können diejenigen Maßnahmen, die hinsichtlich der Lösung der identifizierten Probleme prinzipiell für ineffektiv befunden werden, im Rahmen eines Aussonderungsschritts frühzeitig von der weiteren Prüfung ausgeschlossen werden (Grossekettler, 1991 S. 114). In Kapitel 5.5 werden die weiteren Prüfschritte kurz vorgestellt und exemplarisch anhand einzelner Maßnahmen konkretisiert. Zunächst wird der „Instrumentenvektor“ (ebd.) ermittelt bzw. die denkbaren Instrumente zur Zielrealisierung vorgestellt. Im Rahmen 58 dieser Analyse werden die verschiedenen Maßnahmen in drei Obergruppen kategorisiert. Innerhalb dieser Kategorien können sich konkrete Maßnahmen durchaus in vielen Details unterscheiden. Dennoch vereinen sie die typischen Vor- und Nachteile der jeweiligen Maßnahmenkategorie. Die Einteilung in Obergruppen ist darüber hinaus so zu verstehen, dass im Rahmen dieser ersten Analyse zunächst ignoriert wird, wie im Konkreten die Umsetzung einer Maßnahme stattfinden sollte. Stattdessen wird im Folgenden davon ausgegangen, dass diese eigentliche Umsetzung effektiv stattfinden kann.36 Auf diese Weise kann auf einer höheren Abstraktionsebene analysiert werden, ob die Maßnahmenkategorie generell in der Lage ist, das jeweilige Ziel zu erreichen bzw. das konkrete Marktversagen zu korrigieren. Beispielsweise wird so im Zusammenhang mit der verbindlichen Einführung von Mindeststandards davon ausgegangen, dass diese Standards effektiv durchgesetzt werden können und nicht durch illegale Schattenwirtschaft oder durch rational kalkuliertes Inkaufnahmen von Sanktionen umgangen werden können.37 5.1 Instrumentenkategorien In der ersten Gruppe von politischen Instrumenten lassen sich jegliche Art von rechtlich festgelegten Verboten und Geboten zusammenfassen. Diese tarifären Handelshemmnisse sind stets als starker regulatorischer Eingriff in freie Märkte zu verstehen und umfassen alle rechtlichen Vorgaben, die Individuen und Firmen in ihren Handlungsmöglichkeiten verbindlich einschränken. Im vorliegenden Kontext wäre ein Importverbot von Gütern denkbar, bei deren Produktion gewisse menschenrechtliche Standards nicht eingehalten wurden bzw. von Seiten des Unternehmens nicht nachgewiesen werden kann, dass sie eingehalten wurden. Auf diese Weise könnte sichergestellt werden, dass nur noch Waren mit einer gewissen Mindestqualität bezüglich der immateriellen Qualitätsmerkmale zum Handel zugelassen werden (vgl. Kapitel 4.3.1). Derartige verbindliche Vorgaben werden häufig insbesondere von Nichtregierungsorganisationen ge- 36 „Effektiv“ bezieht sich hier auf die gelingende Durchsetzung der Maßnahme. Die „Effektivität“, die im Sinne der Zielkonformität im ersten Prüfschritt behandelt wird, richtet sich auf die in Kapitel 4 diskutierten Ziele des staatlichen Eingriffs. 37 Wie an späterer Stelle gezeigt wird, ist diese Annahme hilfreich für die Abgrenzung zwischen den ersten zwei Maßnahmenkategorien. 59 fordert, indem sich für verbindliche Standards und gesetzliche Sanktionen im Falle ihrer Nichteinhaltung ausgesprochen wird.38 Eine Petition im Deutschen Bundestag erweiterte die Forderung eines Importverbots einzelner Güter auf die Verhängung eines Import-Embargos gegen Nationen, in denen regelmäßige Verstöße gegen Menschenrechte bekannt sind (Deutscher Bundestag, 2011). Unter der zweiten Gruppe von Maßnahmen können diejenigen Eingriffe zusammengefasst werden, die auf eine Veränderung der relativen Preise in Märkten abzielen, während alle anderen Marktmechanismen unberührt bleiben. Typische tarifäre Instrumente sind Steuern und Zölle, die nur einzelne Güter betreffen und diese somit relativ zu anderen Produkten und Substituten teurer machen. Subventionen und Vergünstigungen lassen andererseits bestimmte Güter für den Konsumenten relativ günstiger erscheinen.39 Im Rahmen einer Analyse konkreter Maßnahmen ist neben der Frage nach dem eigentlichen Instrument (Einfuhrzölle, Steuern auf Endprodukte, Subventionen, etc.) und der Frage, wer für die Kosten der Maßnahme aufkommt, insbesondere die Höhe der jeweiligen Preisanpassung interessant: Haben im Resultat fair und unfair produzierte Güter den gleichen Verkaufspreis oder wird die Preisdifferenz zwischen ihnen lediglich reduziert? Theoretisch ist es sogar denkbar, dass das Mobiltelefon, bei dessen Produktion ursprünglich enorme Kosten durch die Nicht-Einhaltung von Menschenrechten eingespart werden konnten, 38 Zu finden sind solche Formulierungen beispielsweise im in der Einleitung erwähnten Bericht von Amnesty International, wenn Empfehlungen für die „Home States“ der privatwirtschaftlichen Akteure dahingehend gegeben werden, dass die Einhaltung internationaler Standards und die Vermeidung von Kinderarbeit verpflichtend per Gesetz geregelt werden sollte (Amnesty, 2016 S. 69). In einem zwei Monate darauf erschienenen Gutachten wird eine Möglichkeit zur konkreten Umsetzung dieser gesetzlichen Verankerung der menschenrechtlichen Pflichten privatwirtschaftlicher Akteure im deutschen Recht ausführlich dargelegt (Klinger, et al., 2016). 39 Während sich Einfuhrzölle zunächst auf die Kosten für die Unternehmen auswirken, können Steuern auch direkt den Konsumenten betreffen. Da Zahllast und Traglast dieser Instrumente allerdings unterschiedliche Akteure treffen können und diese Maßnahmen beide auf eine Veränderung der relativen Preise abzielen, ist diese Unterscheidung für die vorliegende Analyse nicht von Relevanz (Blankart, 2006 S. 357). Von der finanzwissenschaftlichen Frage nach der Steuerinzidenz einzelner Instrumente wird im Rahmen dieser Arbeit dementsprechend abstrahiert. Gleiches gilt für Vergünstigungen, von denen entweder Unternehmen oder Konsumenten profitieren. 60 letztendlich aufgrund von staatlich verordneten Einfuhrzöllen für den Endkonsumenten teurer wird als das faire Produkt.40 In der dritten Kategorie können alle Maßnahmen zusammengefasst werden, die darauf abzielen, den Informationsstand der Konsumenten und die Transparenz der Produktqualität zu erhöhen. Relevant sind insbesondere diejenigen Informationen, die den Konsumenten die immateriellen Qualitätsmerkmale von Gütern besser einschätzen lassen. Konkret bedeutet diese Maßnahmenkategorie die Einführung von Informationspflichten oder die öffentliche Bereitstellung von Informationen. Im Detail können sich die Maßnahmen darin unterscheiden, welche Informationen dem Konsumenten bereitgestellt werden, auf welche Art und Weise und mit welcher Regelmäßigkeit dies geschieht und wer die Kosten der Informationsbeschaffung und –bereitstellung tragen muss. Innerhalb dieser Kategorie existiert eine Vielzahl von potentiellen Maßnahmen, von staatlichen Siegeln bis hin zu umfassenden Offenlegungspflichten für Unternehmen. Ein Teil von ihnen wird bereits seit einiger Zeit auf bundesstaatlicher und europäischer Ebene diskutiert (Deutscher Bundestag, 2013 bzw. Europäische Kommission, 2014). In dieser Arbeit wird die Oberkategorie als Ganzes betrachtet, um Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu den anderen zwei Kategorien aufzuzeigen. 5.2 Zielkonformität Bevor im Folgenden die Instrumente hinsichtlich ihrer Effektivität bzw. Zielkonformität analysiert werden, lohnt sich eine kurze Zusammenfassung. Erstens kann von Seiten der Gesetzgeber ein exogen vorgegebenes, global orientiertes Gerechtigkeitsideal verfolgt werden. Als zweites und drittes potentielles Ziel wurde die Korrektur zweier klassischer Marktversagenszustände diskutiert. Es wurde eine Konstellation der asymmetrischen Informationsverteilung zwischen Produzenten und Konsumenten vorgestellt mit der Folge, dass letztere den persönlichen moralischen Mehrnutzen einer Konsumentscheidung nicht hinreichend einschätzen können. Legt man ein anderes Moralverständnis zugrunde, kann moralischer Konsum alternativ als öffentliches Gut interpretiert werden. Ein Soziales Dilemma kann ein allokatives Versagen des freien Marktes verursachen. Als viertes Argument wurden meritorische Eingriffe vorgestellt, bei denen der 40 Unter der sehr realistischen Annahme, dass alle Konsumenten das fair produzierte Handy bei gleichen sonstigen Eigenschaften und gleichem Kaufpreis entweder bevorzugen oder indifferent zwischen dem fair und dem unfair produzierten Gerät sind, wäre es in diesem Fall offensichtlich, dass die Maßnahme die Anreizstrukturen so massiv verändert, dass im Resultat nur noch fair produzierte Waren gehandelt werden. In diesem Fall käme die Wirkung dieser Maßnahme theoretisch der eines Mindeststandards gleich. 61 Gesetzgeber fair produzierte Güter für generell förderungswürdig im Sinne der Konsumenten befindet. Bei der Bewertung der drei Maßnahmenkategorien hinsichtlich der Effektivität muss zwischen den verschiedenen Zielen differenziert werden. Im Folgenden werden daher für jedes dieser Ziele die Instrumente dahingehend analysiert, inwiefern mit ihnen das jeweilige Ziel erreicht werden kann. Dabei liegt der Fokus dieser Arbeit auf der „Richtungsforderung“ (Grossekettler, 1991 S. 114). Es wird gefragt, ob eine Maßnahme die Erreichung des gesetzten Ziels generell unterstützt. In einer darauf aufbauenden Analyse sollte detaillierter sowohl auf konkretere Ziele (bspw. hinsichtlich der Informationen, die den Konsumenten im Falle asymmetrischer Informationsverteilung fehlen) als auch auf konkretere Maßnahmen (bspw. die Art und Weise und den Umfang der praktischen Transparenzschaffung) eingegangen werden. In diesem Zusammenhang müssen Instrumente zusätzlich auf die Dosierung der Maßnahme mit Blick auf eine Realisierung eines Mindestzielniveaus, auf die Geschwindigkeit der Zielerreichung und auf die Robustheit der Erfolgsaussichten einer Maßnahme hinsichtlich Änderungen in makroökonomischen oder politischen Rahmenbedingungen geprüft werden (Rennings, et al., 1996 S. 195). 5.2.1 Durchsetzung eines exogen vorgegebenen Gerechtigkeitsideals Die bloße, bewertungsneutrale Bereitstellung von Informationen für den Konsumenten trägt zunächst nur dann zur Durchsetzung eines exogenen Gerechtigkeitsideals bei, wenn der Gesetzgeber davon ausgehen kann, dass die neu gewonnenen Informationen die Akteure zu Verhaltensänderungen bewegen. Dies setzt einen Zustand mangelnder Informiertheit vor dem Eingriff voraus. In Abgrenzung zum allokativen Marktversagen durch eine asymmetrische Informationsverteilung zwischen Anbietern und Nachfragern wird an dieser Stelle davon ausgegangen, dass auch die Anbieter nicht über die immateriellen Qualitätsmerkmale der Produkte informiert sind. In diesem Fall muss ein staatlicher Eingriff zur Transparenzschaffung nicht unmittelbar eine Verhaltensänderung der Konsumenten bewirken, um mit der Maßnahme das Gerechtigkeitsideal zu erreichen. Stattdessen kann sie auch auf eine Verhaltensänderung der Unternehmen abzielen: Unabhängig davon, ob die Unternehmen dazu verpflichtet werden, selbst die Informationen zu beschaffen und zur Verfügung zu stellen oder ob eine staatliche Institution (und damit der Steuerzahler) die Kosten trägt, kann die Maßnahme das Entscheidungsproblem der Unternehmen verändern. Es kann beeinflusst werden, ob die Zahlungsbereitschaft der Konsumenten ausreicht, um die Anbieter zu fairen Produktionsmethoden zu bewegen: Während die Kosten für 62 das Herausfinden und Nachverfolgen der Informationen, die Berichterstattung und das Signalling vor der Maßnahme eine wichtige Rolle bei der Entscheidung zwischen fairer und unfairer Produktion spielte, werden diese jetzt entweder übernommen oder können als „Sunk Costs“, die ohnehin anfallen, interpretiert werden (Schaub, 1996 S. 7).41 Relativ zu den Wettbewerbern stellen diese Kostenposten nach der Maßnahme keinen Nachteil mehr dar, da sie für alle Akteure gleichermaßen anfallen.42 Gegebenenfalls stellt sich nun ein Wechsel zu fairer Produktion bei gegebener Nachfrage attraktiver dar. Auch Einfuhrabgaben und Steuern auf unfair oder Subventionen für fair produzierte Waren verändern das Entscheidungsproblem der Marktakteure. In diesem Fall kann mithilfe von monetären Anreizen ein exogenes Gerechtigkeitsideal durchgesetzt werden. Insofern die Veränderungen der relativen Preise hoch genug sind, um eine Verhaltensänderung der Akteure zu veranlassen, kommt diese Maßnahme in ihrer Wirkung theoretisch einem Gebot gleich. Für den einzelnen Konsumenten lohnt es sich finanziell nun nicht mehr, auf den moralischen Mehrnutzen aus fairem Konsum zu verzichten. Das Individuum wird allerdings nicht – wie dies im Rahmen eines Standards der Fall ist – explizit zu einem Verhalten gezwungen. Mindeststandards, die den Handel mit Gütern erst ab einem bestimmten Qualitätslevel erlauben, sind die direktesten und somit erfolgversprechendsten staatlichen Maßnahmen zur Durchsetzung eines exogenen Ideals. Die konkreten Vorstellungen von globaler Gerechtigkeit können auf direkte Weise implementiert werden. Allerdings kann aus Sicht der Marktakteure zusätzlicher Nutzen aus der Nichteinhaltung solcher Gesetze stets als Trade-Off mit den dadurch entstehenden Kosten verstanden werden: Becker zeigte, dass jedes Verbot unter Berücksichtigung der mit der Aufdeckungswahrscheinlichkeit gewichteten Kosten eventueller Sanktionierungsmaßnahmen in seiner ökonomischen Logik einer Erhöhung der Kosten und somit einer Steuer gleichkommt (Becker, 1974). Daher ist ein solches Gesetz nur in Verbindung mit entsprechend institutionalisierten Überwachungs- und hinreichend wirkungsvollen Sanktionsmechanismen erfolgreich umsetzbar. 41 Schaub macht deutlich, dass in der ökonomischen Literatur eine Vielzahl von Konzepten und Interpretationsansätzen für versunkene Kosten existiert. Im vorliegenden Zusammenhang passt die Auffassung von Hummel und Männel am besten, die diese Kosten als „entscheidungsirrelevante Kosten“ auffassen (Hummel, et al., 1990 S. 117). 42 Dies gilt natürlich nur, wenn die zusätzlich entstandenen Kosten für alle Unternehmen im Wettbewerb gleich hoch sind. Das Argument, dass diese Kosten nicht mehr Teil des Entscheidungsproblems sind, da sie ohnehin anfallen, trifft auch dann zu, wenn sie für die Wettbewerber unterschiedlich hoch ausfallen. 63 5.2.2 Korrektur des Marktversagens durch asymmetrische Informationsverteilung Wurde in einem Markt, in dem der moralische Mehrnutzen eines Produktes eine Kategorisierung als Vertrauensgut begründet, eine systematisch asymmetrische Informationsverteilung zwischen Produzenten und Konsumenten diagnostiziert, kann ein staatlicher Eingriff zwei Ziele verfolgen: Entweder kann er den Informationsstand der Nachfrager im Hinblick auf die relevanten Eigenschaften der Güter verbessern oder diejenigen unterlassenen Tauschbeziehungen fördern, die sich wohlfahrtssteigernd auswirken würden.43 Dass Maßnahmen, die darauf abzielen, die Transparenz in einem Markt zugunsten der Konsumenten zu erhöhen, grundsätzlich zur Erreichung dieser Ziele beitragen, ist tautologisch. Wenn mangelnde Transparenz bzw. asymmetrische Informationsverteilung zu Lasten der Nachfrager als Ursache für ein Versagen der Marktmechanismen erkannt wird, unterstützt eine Maßnahme, die eine Korrektur dieser Asymmetrie bewirkt, logischerweise das gesetzte Ziel richtungsmä- ßig. Unternehmen können entweder gesetzlich zur Offenlegung bestimmter Informationen verpflichtet werden oder der Staat selbst stellt entsprechende Informationen zur Verfügung (Fritsch, et al., 2007 S. 318). Je nach Perspektive und abhängig von der konkreten Ausgestaltung der Maßnahme kann die Transparenzschaffung sowohl als Unterstützung der Konsumenten beim Screening als auch als Unterstützung der fairen Anbieter beim Signalling verstanden werden: Vertrauenseigenschaften eines Gutes werden durch die Maßnahme idealerweise zu Sucheigenschaften, was den Prozess der adversen Selektion verhindert. Dies geschieht über eine Verringerung der Kosten der Informationsbeschaffung für die Nachfrager. Im praktischen Fall würde dies bedeuten, dass durch Transparenz der entsprechenden Eigenschaften ermöglicht wird, dass diejenigen Nachfrager, denen 43 Eine Effizienzsteigerung im Sinne Paretos kann eine Maßnahme hier allerdings prinzipiell nur für diejenigen Anbieter und Konsumenten darstellen, die gern faire Waren handeln würden. Um Effizienzgewinne (im weiteren Sinne) zu erzielen, muss dieser Nutzenvorteil den Nutzenverlust bei denjenigen Akteuren rechtfertigen, die kein Interesse an der Maßnahme haben (Roth, 2011 S. 194). Dies müsste im Rahmen der Prüfung auf ökonomische Effizienz analysiert werden. Nutzenverluste können zum einen aus der Beteiligung an der Finanzierung der Maßnahme entstehen, zum anderen an konkreten Verlusten aufgrund der Maßnahme, bspw., wenn Anbieter unfairer Waren, Nachfrage an Anbieter fairer Waren verlieren. Zur Sicherstellung dieser Voraussetzung muss der Gesetzgeber grundsätzlich zu interpersonellen Nutzenvergleichen bereit sein, was streng genommen mit einer individualistischen Perspektive nicht vereinbar ist (ebd., S. 20). 64 faire Produktionsbedingungen einen moralischen Mehrnutzen stiften, nun in der Lage sind, ihre individuellen Zahlungsbereitschaften für verschiedene Qualitäten zu kommunizieren.44 Der Staat kann diesen Nachfragern Hilfestellung leisten, indem er über entsprechende Institutionen die Korrektheit der verfügbaren Informationen überwacht und Fehlinformationen sanktioniert (ebd., S. 320). Insofern sie hinreichend kostengünstig zur Verfügung gestellt werden kann, erhöht Transparenz auf diese Weise den sozialen Überschuss. Gleichzeitig können Anbieter auf vollkommenen Märkten gemäß ihren individuellen Kostenstrukturen auf die Präferenzen der Nachfrager reagieren und ihre angebotenen Qualitäten der Nachfrageseite signalisieren. Gegebenenfalls können sie nun auch Gewinne aus dem Handel mit eindeutig erkennbar fair produzierten Gütern schöpfen. So entstehen durch den sogenannten Marktsegmentierungseffekt der Transparenz zwei Märkte für Mobiltelefone mit grundsätzlich positivem Wohlfahrtseffekt (Zago, et al., 2004):45 ein Markt für fair produzierte Mobiltelefone mit einem relativ höheren Marktpreis und einer für relativ preisgünstige Handys, bei deren Produktion die Herkunft der Rohstoffe keine Rolle gespielt hat. Zuvor existierte unter asymmetrischer Informationsverteilung nur ein Markt mit einem einheitlichen Marktpreis. Für eine weitere Analyse wäre hinsichtlich der ökonomischen Effizienz der Maßnahme an dieser Stelle interessant, wie genau das Ziel der Transparenz erreicht wird und wer für die Kosten der Maßnahme aufkommt.46 Fritsch et al. verweisen auf zwei weitere wichtige Aspekte, die insbesondere im vorliegenden Kontext der Fairness von Produkten eine wichtige Rolle für die Einschätzung der Wirksamkeit der Maßnahme darstellen: Eine verständliche Vermittlung der Informationen, die häufig eine bestimmte Vorbildung des Konsumenten voraussetzt, und eine angemessene Definition derjenigen Informationen, die bereitzustellen sind (Fritsch, et al., 2007 S. 318). 44 Die Logik hinter der Strategie der Transparenzschaffung anstelle eines Verbotes basiert auf dem sog. „name and shame“-Prinzip, demzufolge Unternehmen bei gegebener Transparenz durch öffentlichen Druck zu einer Verhaltensänderung bewegt werden (Kuther, 2014). Die öffentliche Kommunikation dieser Strategie im Zusammenhang mit Konfliktmineralien impliziert, dass der Gesetzgeber in der Tat von einer Situation asymmetrischer Informationsverteilung ausgeht (Franken, 2014). 45 Die Forscher zeigten die positiven Wohlfahrtseffekte des Marktsegmentierungseffektes am Beispiel von Nahrungsmittelmärkten, auf denen durch eine staatlich organisierte Transparenzschaffung zwei separierte Märkte für gute und schlechte Qualität entstanden sind. 46 Um reine Umverteilungseffekte oder gar Effizienzverluste zu vermeiden, muss geprüft werden, inwiefern Effizienzgewinne durch eine staatliche Bereitstellung der Informationen erreicht werden können (vgl. Kapitel 4.3.1). 65 Ähnlich eindeutig ist das Ergebnis der Prüfung auf Zielkonformität bei der zweiten Instrumentenkategorie, unter der alle Maßnahmen zusammengefasst werden, die auf eine Veränderung der relativen Preise von Gütern abzielen. Der Informationsstand der Nachfrager wird durch Maßnahmen aus dieser Kategorie nicht verbessert.47 Konsumenten können weiterhin nicht zwischen fair und unfair produzierten Mobiltelefonen entscheiden. Wenn die Zölle auf unfair produzierte Waren bzw. die Subventionen für fair produzierte Waren hoch genug sind, um die Preise der Güter verschiedener Qualitäten anzugleichen, wird zwar das „race to the bottom“ vermieden (vgl. Kapitel 4.3.1). Pauschalisierende Erwartungen der Nachfrager sind allerdings weiterhin rational, da sie die immateriellen Qualitäten nicht einschätzen können. Ihnen bleiben nur die Möglichkeiten, zufällig ein Handy auszuwählen und zu hoffen, dass sie ein faires Produkt erhalten, oder ganz auf den Kauf zu verzichten. Ver- und Gebote im Sinne von verbindlichen Mindeststandards werden in der Literatur als „subjektive Marktzugangsbeschränkung“ bezeichnet, da ausschließlich diejenigen Anbieter am Markt zugelassen werden, die Produkte mit einer festgelegten Mindestqualität anbieten (Fritsch, et al., 2007 S. 319). Diese rechtlich festgelegten Marktzugangsbeschränkungen setzen nicht direkt an der eigentlichen Ursache des Marktversagens an, da sie nicht das Ziel verfolgen, den Informationsstand der Konsumenten zu verbessern. Allerdings können sich Nachfrager nach Einführung eines Gesetzes – das Vertrauen auf eine erfolgreiche Umsetzung vorausgesetzt – sicher sein, dass gewisse „minderwertige Qualitäten“ nicht mehr angeboten werden. Durch die Garantie einer Mindestqualität können die Probleme der adversen Selektion und der unterlassenen Tauschgeschäfte im Bereich der fair produzierten Güter eingedämmt werden (ebd.). Obwohl die eigentlichen Informationsprobleme nicht beseitigt werden, können über Mindeststandards die negativen Auswirkungen des Marktversagens durch unterlassene wohlfahrtssteigernde Tauschakte reduziert werden. Zur Vereinfachung sei zunächst an der Annahme festgehalten, dass es sich bei dem Thema Fairness um ein binäres Qualitätsmerkmal handelt: Entweder sind Güter unter fairen Umständen produziert oder es wurden Menschenrechte im Laufe des Produktionsprozesses verletzt. Ein verbindlicher Mindeststandard hätte zur Folge, dass unfair produzierte Güter nicht mehr gehandelt werden dürfen. In diesem Fall könnten Konsumenten de facto nur noch fair produzierte Güter nachfragen bzw. Anbieter nur noch diese Art von Gütern anbieten. Informationsasymmetrien werden generell unmöglich gemacht. 47 Dies gilt unter der Annahme, dass Konsumenten bei der Kaufentscheidung nur den Endpreis des Produktes beobachten und nicht, wie sich dieser zusammensetzt oder wie dieser zustande gekommen ist. 66 In einer komplexeren Situation, in der Fairness in einer Vielzahl von Ausprägungen auftreten kann, würde die adverse Selektion quasi an einer bestimmten Stelle, an der die Anforderungen des Mindeststandards greifen, gestoppt und der Prozess somit lediglich verkürzt werden. Oberhalb des Mindeststandards wäre das Problem des allokativen Marktversagens aufgrund asymmetrischer Informationsverteilung zwischen Anbietern und Nachfragern nicht gelöst. Unterhalb der Mindestanforderung wäre das Problem insofern beseitigt worden, als dass nun Anbieter und Nachfrager gleichermaßen informiert sind. Allerdings geht diese Maßnahme im Normalfall mit offensichtlichen Wohlfahrtsverlusten an anderer Stelle einher, da diejenigen Nachfrager, denen Güter keinen oder nur geringen moralischen Mehrnutzen stiften und die folglich die preisgünstigere Alternative bevorzugt hätten, in ihren Konsummöglichkeiten eingeschränkt werden. Entweder verzichten sie nun ganz auf den Kauf oder sie müssen die aus ihrer Sicht teurere Variante wählen (Fritsch, et al., 2007 S. 319).48 Dieser Umstand sollte in Verbindung mit den Kosten der Umsetzung der Maßnahme für den konkreten Fall im Rahmen des Prüfschritts „Ökonomische Effizienz“ berücksichtigt werden. 5.2.3 Korrektur des Marktversagens durch das Soziale Dilemma Folgende prinzipielle Problematik bei der Korrektur von Marktversagen durch das Soziale Dilemma wirft große Skepsis hinsichtlich der Zielkonformität aller Instrumente auf: Jede problemadäquate Maßnahme wäre grundsätzlich nur an diejenigen Konsumenten gerichtet, die selbst Teil dieses Dilemmas sind. Allerdings liegt die Annahme nahe, dass ein Teil der Konsumenten keinen Wert auf Fairness in globalen Wertschöpfungsketten legt. Ein Gesetz muss im Allgemeinen jedoch für alle Nachfrager und Anbieter gleichermaßen gelten – also auch für diejenigen Nachfrager, für die das Marktversagen keine unmittelbare Rolle spielt. Genau genommen bezieht sich daher die folgende Analyse auf die Zielkonformität im Hinblick auf diejenigen Konsumenten, die von der Moral als öffentlichem Gut profitieren. Im Rahmen einer Kollektivgutproblematik muss hinsichtlich der individuellen Motivation, unfair zu konsumieren, obwohl das Individuum einen Vorteil aus der kollektiven Entscheidung der Bereitstellung des Gutes Moral zieht, differenziert werden (vgl. Kapitel 4.3.2). Die typische Argumentation bei öffentlichen Gütern betont das Tritt- 48 Lediglich im äußerst unwahrscheinlichen Fall identischer Präferenzen, in dem kein Konsument bei Transparenz die schlechtere Qualität zu einem günstigeren Preis bevorzugt und in dem somit ein Wertekonsens im Hinblick auf den Mindeststandard existiert, wäre die Setzung des Standards eindeutig wohlfahrtssteigernd (Fritsch, et al., 2007 S. 319). 67 brettfahren als individuell rationales Verhalten, insofern davon ausgegangen werden kann, dass das Gut vom Rest der Gesellschaft bereitgestellt wird. Ist im Rahmen dieser Argumentation die Strategie „Nicht zahlen“ die individuell beste Strategie, kann Transparenz durchaus einen Beitrag in Richtung der Lösung dieses Problems leisten. Die Logik hinter diesem Argument liegt allerdings nicht in der Beseitigung der Informationsasymmetrien zwischen Anbietern und Nachfragern, sondern in der Sichtbarmachung der einzelnen Konsumentscheidungen innerhalb der Gruppe der Nachfrager: Sobald die immateriellen Eigenschaften von Produkten nach der Maßnahme transparent und allen zugänglich sind, sind auch die Entscheidungen des Konsumenten für andere Gesellschaftsmitglieder leichter zu beurteilen. So können ein gesellschaftlicher Druck und eine höhere Wahrscheinlichkeit der Aufdeckung des Trittbrettfahrerverhaltens innerhalb der Gesellschaft die Kosten des Abweichens theoretisch so stark erhöhen, dass sich diese Strategie nicht mehr lohnt (Olson, 1965 S. 59). In diesem Fall wäre es für das einzelne Individuum rational, die Mehrkosten des fairen Konsums auf sich zu nehmen und so einen Teil zur kollektiven Produktion von Moral beizutragen. Die Dilemmasituation wäre gelöst. Zölle und Subventionen können über eine Veränderung der Entscheidungssituation des Konsumenten die individuelle Rationalität des Trittbrettfahrens infrage stellen. Umso geringer der Preisunterschied zwischen fair und unfair produzierten Gütern wird, desto geringer fällt auch der Gewinn aus, den sich das Individuum aus dem Trittbrettfahren (relativ zum fairen Konsum) erhofft. Unter Berücksichtigung einer gegebenen Aufdeckungswahrscheinlichkeit und den damit verbundenen potentiellen Kosten sozialer Sanktionen, kann so eine künstliche Veränderung der relativen Preise das Soziale Dilemma lösen. Durch die Einführung von Mindeststandards kann Trittbrettfahren prinzipiell unmöglich gemacht werden. Wenn es nicht mehr erlaubt ist, Waren zu importieren, bei deren Produktion Menschenrechte verletzt wurden, werden grundsätzlich alle Konsumenten, die sich in Folge der Maßnahme nicht gegen den Konsum entscheiden, dazu gezwungen, ihren Beitrag zu den Kosten der Herstellung von Moral zu leisten. Im Zusammenhang mit der Öffentliche-Gut-Problematik käme die Einführung eines Mindeststandards einer Bereitstellung der gesellschaftlich erwünschten Menge des Gutes Moral durch den Staat gleich. Ein maßgebliches Problem bei der staatlichen Bereitstellung des öffentlichen Gutes liegt allerdings in der Feststellung der bereitzustellenden Menge (Fritsch, et al., 2007 S. 116). Eine effiziente Bereitstellung ergibt sich neben der Feststellung der gesellschaftlich erwünschten Menge in einem zweiten Schritt aus einer differenzierten 68 Heranziehung der Individuen zur Finanzierung des öffentlichen Gutes (Roth, 2011 S. 160). Dies setzt allerdings eine eindeutige Feststellung der individuellen Präferenzen und Zahlungsbereitschaften voraus, was sich in der Praxis üblicherweise als äußerst schwierig herausstellt (Fritsch, et al., 2007 S. 117). So würde sich die konkrete Gestaltung des Mindeststandards mit dem Ziel der effizienten Bereitstellung des Gutes Moral wahrscheinlich als äußerst schwierige, wenn auch nicht unmögliche Herausforderung darstellen (ebd.). Die gleiche Logik für die Bewertung der Zielkonformität der drei Maßnahmenkategorien gilt, wenn „Resignation“ als individuelle Rationalität des Abweichens unterstellt wird. Weiß das Individuum, dass Trittbrettfahren für alle anderen Konsumenten eine rationale Strategie darstellt, entscheidet es sich für unfairen Konsum. Dieser Problematik kann durch Transparenz und durch eine Veränderung der relativen Preise begegnet werden. Mindeststandards können Trittbrettfahren der anderen Konsumenten grundsätzlich ausschlie- ßen. Anders verhält es sich allerdings, wenn dem Individuum eine Abwägung dahingehend unterstellt wird, für wie wahrscheinlich es eine Beeinflussung des Resultats durch die eigene Entscheidung hält. Kann der einzelne Konsument davon ausgehen, dass die eigene Entscheidung gerade nicht ausschlaggebend für das Erreichen der nächsten „Fairness-Stufe“ ist, ist es individuell rational, sich nicht an den Kosten für die Erreichung dieser Stufe zu beteiligen. Es kann davon ausgegangen werden, dass auch bei vollkommener Beobachtbarkeit aller Qualitätseigenschaften sowie aller Entscheidungen der anderen Akteure das Koordinationsproblem weiterhin besteht. Durch Transparenz kann diese Dilemmaproblematik nicht gelöst werden. Durch Eingriffe in die relativen Preise kann das Individuum über eine Veränderung der Anreize zu fairem Konsum bewegt werden, während Mindeststandards es zu einer Verhaltensänderung zwingen. Allerdings ändern auch diese Maßnahmen nichts an der eigentlichen Tatsache, dass der einzelne Konsument seine Entscheidung für nicht ausschlaggebend hält. 5.2.4 Korrektur „falscher“ Präferenzen Legt man die in Kapitel 4.4 vorgestellten Konzepte „strategisches Unwissen“ und „moralische Selbstlizensierung“ als Legitimation staatlicher Eingriffe zugrunde, kann es Ziel politischer Maßnahmen sein, den in kognitiven Verzerrungen begründeten „falschen“ Präferenzen der Konsumenten entgegenzuwirken. Bei der Prüfung der ersten Maßnahmenkategorie auf Zielkonformität kommt man bei den zwei Konzepten zu unterschiedlichen Ergebnissen. Entscheidet sich der Konsument ganz bewusst dazu, gewisse Informationen hinsichtlich der immateriellen Qualitätsmerkmale eines 69 Produktes nicht zu haben, wirkt dieser Entscheidung eine transparenzschaffende Maßnahme entgegen. Zwar kann sich der Konsument weiterhin dieser Informationen verschließen, allerdings ist davon auszugehen, dass sich eine Rechtfertigung nach außen sowie vor sich selbst schwieriger gestalten wird. Wie oben bereits beschrieben, kann durch Transparenz und offenem, kostenlosen Zugang zu den Informationen ein gesellschaftlicher Druck entstehen, dem das Individuum gegebenenfalls nicht mehr leicht mit dem Argument der Unwissenheit ausweichen kann. Auch dann, wenn die Rechtfertigung über Unwissen lediglich sich selbst gegenüber stattfindet, könnte die offene Bereitstellung von Wissen dieser Logik entgegenwirken. Ein einflussreiches Experiment stammt in diesem Zusammenhang von Dana et al.: Die Forscher zeigen, dass Individuen sich weniger selbstlos verhalten, wenn ihnen ein gewisser Spielraum („wiggle room“) dazu gegeben wird. Dieser Spielraum besteht darin, dass der kausale Zusammenhang zwischen ihren Entscheidungen und dem sozialen Ergebnis offengelassen wird – sowohl für die anderen Teilnehmer des Experiments als auch für die Individuen selbst. Im Gegenzug verhalten sich Individuen fairer, wenn dieser Zusammenhang transparent gemacht wird (Dana, et al., 2006). Anders verhält es sich bei dem „moralischen Bankkonto“, aufgrund dessen ganz bewusst – auch unter vollkommener Transparenz – auf fairen Konsum verzichtet wird, insofern an einer anderen Stelle bereits moralisch gehandelt wurde. Auch eine Bereitstellung von Informationen ändert unter diesen Umständen nichts an dem individuellen Konsumverhalten. Die Veränderung der relativen Preise sowie Mindeststandards ändern parallel zur oben beschriebenen Logik nichts an der Ursache des Verhaltens, können aber über eine Veränderung der Anreizstruktur bzw. durch eine Einschränkung des Entscheidungsspielraums den negativen Auswirkungen des Marktversagens begegnen. Eine Veränderung der relativen Preise, ein „Stören der ursprünglichen Datenkonstellation“ (Gottschalk, 2001 S. 161) stellt die typische Maßnahme dar, wenn bestimmte Güter meritorisiert bzw. demeritorisiert werden sollen, und zielt über den Substitutionseffekt zwischen einzelnen Gütern auf eine Verhaltensänderung der Konsumenten ab (Roth, 2011 S. 215). Dieser Effekt tritt allerdings im Rahmen des in der vorliegenden Arbeit verwendeten Beispiels nur dann ein, wenn der Konsument unbedingt ein Mobiltelefon braucht. Mindeststandards im Sinne einer Unterbindung des Handels mit unfairen Produkten stellen den direkten, wenn auch massiveren Eingriff dar. Durch sie können zwar die Ursachen der „falschen“ Entscheidungen nicht behoben werden, allerdings wird das als „irrational“ erachtete Verhalten der Individuen prinzipiell unmöglich gemacht. 70 5.3 Systemkonformität Im nächsten Schritt werden die Instrumentenkategorien auf Systemkonformität – in der Literatur auch „Erforderlichkeit“ – geprüft (Grossekettler, 1991 S. 114). Das Wort „Systemkonformität“ impliziert bereits, dass es um die Kompatibilität mit einem vorbestimmten Wirtschaftssystem geht. Der vorliegenden Arbeit liegt dabei das Selbstverständnis einer vorrangig dezentralen Ordnung und einer Wirtschaftsverfassung zugrunde, die den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft folgt. Allgemein gilt im Folgenden eine Maßnahme dann als systemkonform, wenn sie im Einklang mit grundsätzlichen Funktionsprinzipien einer solchen Ordnung und dem wirtschaftspolitischen Leitbild ist. Um dies zu prüfen, hat sich in der Literatur eine Orientierung an spezifischen, für das vorherrschende Wirtschaftssystem wesentlichen Strukturmerkmalen in Anlehnung an Knüppel (1989) bewährt, die auch Rennings et al. (1996, S. 200-201) zur Analyse wirtschaftspolitischer Instrumente nutzen. Diese Merkmale sind zu unterteilen in solche, die sich auf die Marktkonformität von wirtschaftspolitischen Instrumenten beziehen und solche, die Auskunft über das Ausmaß erkennbarer, unerwünschter Nebenwirkungen von Maßnahmen geben (ebd.). Im Hinblick auf Marktkonformität spielt für die vorliegende Analyse insbesondere der Aspekt der instrumentellen Subsidiarität als Maxime eines marktwirtschaftlich orientierten Systems eine wichtige Rolle. Aus einer individualistischen Perspektive, die großen Wert auf die Wahrung der individuellen Freiheit und Entscheidungskompetenz des Einzelnen legt, wird in diesem Zusammenhang die Frage gestellt, wie sehr durch eine Maßnahme die Souveränität des Individuums eingeschränkt wird (ebd.). Es wird analysiert, in welchem Maß durch das Instrument eine zentral organisierte Lenkung eine dezentrale Koordination durch die Wirtschaftsakteure ersetzt (ebd.). Im vorliegenden Kontext bedeutet dezentrale Koordination, dass die Individuen auch nach der Maßnahme in der Lage sind, die sie betreffenden Entscheidungen frei und ohne äußere Zwänge und Anweisungen zu treffen, während dem Staat als Aufgabe die Festlegung und Institutionalisierung des für diese Koordination erforderlichen rechtlichen Rahmens zukommt (Streit, 2005 S. 21). In einer weiteren Analyse müssen eventuelle Funktionsstörungen auf bereits bestehenden Märkten betrachtet werden, wobei Marktzugangsschranken und andere Wettbewerbsbeschränkungen für die Bewertung der Marktkonformität einzelner Maßnahmen eine wichtige Rolle spielen (Rennings, et al., 1996 S. 200). Des Weiteren sollte dem Aspekt der „Minimierung erkennbarer unerwünschter Nebenwirkungen“ Beachtung geschenkt werden (ebd., S. 201): Insofern Unternehmen für die Kosten der Umsetzung der jeweiligen Maßnahme 71 aufkommen, indem sie beispielsweise selbst zur Transparenzschaffung verpflichtet werden, sollten schwerwiegende Folgen durch die betrieblichen Mehrkosten für die internationale Wettbewerbsfähigkeit vermieden werden. Dies gilt insbesondere für die Konkurrenzfähigkeit in Ländern, in denen die Maßnahme nicht umgesetzt wurde. Cansiers Bedenken, dass eine Verschärfung der privatwirtschaftlichen Regulierung mittel- bis langfristig mit stabilisierungspolitischen Risiken verbunden ist, sollten auch im vorliegenden Kontext beachtet werden (Cansier, 1993 S. 336-337). Diese Risiken liegen in betrieblichen Kostensteigerungen und der Erhöhung des Preisniveaus der Konsumgüter begründet. Seine Analyse politischer Maßnahmen kommt zu dem Ergebnis, dass dieses Stabilitätsrisiko beispielsweise bei Abgaben prinzipiell größer ist als bei Auflagen (ebd.). Im vorliegenden Kontext ist dieses Risiko bei Maßnahmen aus der zweiten Instrumentenkategorie dementsprechend größer als bei verbindlichen Mindeststandards. 5.3.1 Transparenzschaffung Die Souveränität und der Freiheitsgrad der Marktteilnehmer werden durch Maßnahmen, die unter der Kategorie „Transparenzschaffung“ subsummiert werden können, im Rahmen der unmittelbaren Kaufentscheidung in den meisten Fällen nicht nur nicht eingeschränkt, sondern sogar gefördert. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine bessere Informiertheit prinzipiell die Autonomie und Entscheidungskompetenz des Konsumenten erhöht. Einzige Ausnahme bildet im Rahmen der in dieser Arbeit analysierten Argumente zur Legitimierung eines Eingriffs die Idee des „strategischen Unwissens“. Durch die Bereitstellung von Informationen werden Konsumenten zur Auseinandersetzung mit gewissen Themen gezwungen. Zu diesen Themen gehört beispielsweise die Frage, unter welchen Bedingungen die Rohstoffe, die sich in den zur Auswahl stehenden Mobiltelefonen befinden, abgebaut wurden. Ohne die Bereitstellung der Informationen wäre dem Individuum eine Entscheidungssituation, die moralische Komponenten beinhaltet, erspart geblieben. Dies kann für den Einzelnen gegebenenfalls einen hohen Aufwand und folglich hohe Kosten bedeuten. Somit wird ihnen die Freiheit genommen, sich nicht mit dem Thema „Menschenrechte in Produktionsländern“ zu beschäftigen. Eine weitere Möglichkeit, die instrumentelle Subsidiarität transparenzschaffender Maßnahmen zu kritisieren, könnte in der Argumentation bestehen, dass diese Maßnahmen nicht kostenlos sind. Bei einer staatlichen Bereitstellung muss der Steuerzahler für die Kosten der Informationsbeschaffung aufkommen. In diesem Fall kommen auch diejenigen Nachfrager für die Maßnahme auf, die prinzipiell die preisgünstigeren „Zitronen“ bevorzugen oder generell kein „Obst“ 72 mögen. Gemeint sind hier diejenigen Konsumenten, die sich keinen oder nur geringen Mehrnutzen aus moralischem Konsum und somit auch keinen zusätzlichen Nutzen aus der gewonnenen Transparenz versprechen. Dennoch ist es eindeutig, dass die Konsumenten im Entscheidungsprozess selbst bzw. beim eigentlichen Kaufakt nicht in ihrer Entscheidungssouveränität eingeschränkt werden. Diese Souveränität äußert sich hier in der individuellen Freiheit, zwischen dem fair und dem unfair produzierten Gut ohne jegliche Form von Zwang zu entscheiden. Transparenz sichert zwar keine Qualität, aber sie stellt sicher, dass jeder einzelne Konsument die Qualität erhält, die er vor dem Hintergrund der Preisunterschiede präferiert. Aufgrund der in Kapitel 4.3.1 diskutierten Möglichkeit privater Ansätze zur Korrektur des Marktversagens bekommt der Begriff der „Erforderlichkeit“ der wirtschaftspolitischen Maßnahme im Rahmen asymmetrischer Informationsverteilung zwischen Anbietern und Nachfragern eine besondere Rolle.49 Erforderlich ist eine konkrete Maßnahme zur Transparenzschaffung dann, wenn sowohl glaubwürdiges Signalling in Form privater Siegel und Zertifikate als auch verlässliches Screening, beispielsweise über zivilgesellschaftliche Organisationen, scheitern. Dies ist im konkreten Fall abhängig von den einzelnen Themen, hinsichtlich derer Transparenz geschaffen werden sollen, umfassend zu prüfen. 5.3.2 Veränderung der relativen Preise Eingriffe in die Struktur der relativen Preise beinhalten unter anderem Zölle, Steuern und Subventionen. Die Marktkonformität solcher Eingriffe ist hinsichtlich der instrumentellen Subsidiarität in der Mitte zwischen den zwei anderen Instrumentenkategorien einzuordnen. Zwar werden die Rahmenbedingungen der einzelnen Akteure insofern verändert, als dass die individuellen Entscheidungsprobleme maßgeblich abgewandelt werden, doch letztendlich wird die Entscheidungssouveränität der Individuen bei der eigentlichen Kaufentscheidung gewahrt. Zwang existiert, wie im Fall der Transparenzschaffung, gegebenenfalls wieder dahingehend, dass auch Marktakteure für die Kosten der Maßnahme aufkommen müssen, die sich keinen Vorteil durch den Eingriff versprechen. Wirtschaftspläne können allerdings weiterhin dezentral durch Vereinbarungen koordiniert werden. Diejenigen Konsumenten, die trotz der Verringerung 49 Der Begriff wird sowohl bei Grossekettler (1991) als auch bei Rennings et al. (1996) als Synonym für „Systemkonformität“ und somit als Oberbegriff für verschiedene Prüfschritte bezüglich der Marktkonformität und der Ökonomie- und Sozialverträglichkeit verwendet. An dieser Stelle soll ganz allgemein auf die Frage hingewiesen werden, inwiefern ein Eingriff von Seiten des Gesetzgebers überhaupt „erforderlich“ ist bzw. inwiefern es sich überhaupt um Marktversagen handelt. 73 der Preisspanne zwischen fair und unfair produzierten Mobiltelefonen letztere präferieren, können weiterhin stets gemäß diesen Präferenzen konsumieren. 5.3.3 Mindeststandards Im Gegensatz zur Transparenzschaffung müssen diejenigen Maßnahmen, die unter die Kategorie „Ver- und Gebote“ fallen, hinsichtlich der instrumentellen Subsidiarität aus individualistischer Perspektive als nicht-marktkonform eingestuft werden. Die Ausnahme würde eine Situation darstellen, in der gerechtfertigterweise von einem Wertekanon, also einer einstimmigen Entscheidung für den Mindeststandard, ausgegangen werden kann (Fritsch, et al., 2007 S. 319). In einem nächsten Schritt müsste für die Wahrung des Subsidiaritätsprinzips streng genommen eine einstimmige Entscheidung über das exakte Level des Mindeststandards innerhalb aller einzelnen Wirkungsdimensionen des Standards erfolgen. In diesem Fall wären Mindeststandards marktkonform und insbesondere vor dem Hintergrund einer asymmetrischen Informationsverteilung wohlfahrtssteigernd (ebd.). Es kann allerdings davon ausgegangen werden, dass es durchaus Konsumenten gibt, die eine geringere Qualität zu entsprechend günstigerem Preis präferieren. Sowohl Anbieter als auch Nachfrager werden dann durch gesetzlich vorgeschriebene Mindeststandards hinsichtlich der Produktionsverhältnisse in ihrem Freiheits- und Flexibilitätsgrad beschnitten. Die Stärke dieser Einschränkung der individuellen Entscheidungskompetenz hängt im konkreten Fall einerseits von der Ausgestaltung der Mindeststandards im Detail und andererseits von dem Fairness-Level ab, an dem die Vorgaben ansetzen. Durch zentrale, externe Vorgaben und Anweisungen wird die dezentrale Koordination der individuellen Wirtschaftspläne unterbunden. Dadurch werden insbesondere diejenigen Anbieter und Nachfrager in ihrer Entscheidungssouveränität und -autonomie verletzt, die ohne die Vorgabe bevorzugt hätten, unfaire Produkte zu handeln (ebd.). Doch der Einschnitt in die Konsumentensouveränität gilt auch für die anderen Marktakteure: Wenn Moral als privates Gut interpretiert wird, dessen Nutzen jeder einzelne Konsument aus der eigenen freien Entscheidung zieht, erscheint die Systemkonformität von Mindeststandards ebenfalls problematisch. So ist es fragwürdig, ob ein Konsument den gleichen moralischen Mehrnutzen und das gleiche individuelle Wohlbefinden verspürt, wenn er nicht selbst die Entscheidung treffen konnte, sondern sie ihm von Seiten des Gesetzgebers vorgegeben wurde. Die Entscheidung darüber, was moralisch richtig und was falsch ist, wird auf eine politisch höhere Instanz ver- 74 frachtet, was grundsätzlich, insofern dies ohne gute Begründung geschieht, dem Prinzip der instrumentellen Subsidiarität widerspricht (Rennings, et al., 1996 S. 200). 5.4 Zusammenfassung der Ergebnisse Abbildung 5 fasst die Ergebnisse der Instrumentenanalyse zusammen. Es wurden die drei Maßnahmenkategorien „Transparenzschaffung“, „Veränderung der relativen Preise“ und „Setzung von Mindeststandards“ hinsichtlich ihrer Ziel- und Systemkonformität geprüft. Im Rahmen der Zielkonformität lag der Fokus auf der „Gerichtetheit“ der Maßnahmen. Die Analyse geschah im Hinblick auf die vier in Kapitel 4 diskutierten Legitimierungsansätze für einen staatlichen Eingriff. Der Prüfung auf Systemkonformität lag ein vorrangig dezentral organisiertes Wirtschaftssystem zugrunde, das den Funktionsprinzipien der sozialen Marktwirtschaft folgt. In diesem Zusammenhang wurden die Instrumentenkategorien hinsichtlich ihrer instrumentellen Subsidiarität geprüft – also dahingehend, inwiefern sie die Entscheidungssouveränität des Individuums bei der Kaufentscheidung wahren. Im Rahmen der Ergebnisse der Prüfung auf Zielkonformität wird zwischen drei Ausprägungen differenziert: Ist ein Ziel grundsätzlich durch eine Maßnahme zu erreichen, indem die Ursache für das Problem effektiv behandelt werden kann, ist die Zielkonformität der Maßnahmenkategorie positiv zu bewerten („✓“). Kann mit einer Maßnahme dem Problem und seinen negativen Wohlfahrtseffekten nicht entgegengewirkt werden, ist die Kategorie nicht zielkonform („X“). In einigen Fällen kann mit einer Maßnahme zwar den negativen Folgen eines Problems begegnet, die eigentliche Ursache für das Problem allerdings nicht beseitigt werden („~“). Die Systemkonformität einer Instrumentenkategorie ist entweder positiv („✓“) oder negativ („X“) zu bewerten. Eine zentrale Setzung von Mindeststandards wurde als stärkster Eingriff in die Entscheidungssouveränität der einzelnen Marktakteure identifiziert. Durch Maßnahmen im Rahmen dieser Kategorie können exogene Gerechtigkeitsideale am effektivsten durchgesetzt werden, während die Ursachen aller anderen diskutierten Ziele durch Mindeststandards nicht behandelt werden können. Mindeststandards können den negativen Folgen des Marktversagens entgegenwirken, was allerdings noch keine Aussage über die Wohlfahrtseffekte, die ein Standard insgesamt bewirkt, zulässt. Einfuhrzölle und Steuern auf unfaire bzw. Subventionen für faire Güter können Anreize zum Trittbrettfahren verringern, wenn Moral als öffentliches Gut interpretiert wird. Marktversagen aufgrund einer systematischen asymmetrischen Informationsverteilung kann allerdings durch Maßnahmen dieser Kategorie nicht korrigiert werden. Hinsichtlich der anderen Ziele verhält es sich bei diesen Maßnahmen 75 wie bei den Mindeststandards: Den negativen Folgen kann entgegengewirkt werden, doch die eigentliche Ursache des Problems wird nicht behandelt. Das Entscheidungsproblem der Individuen wird durch eine Veränderung der relativen Preise zwar maßgeblich beeinflusst, allerdings wird die Entscheidungssouveränität nicht eingeschränkt. Durch Maßnahmen aus der Kategorie „Transparenzschaffung“ wird das Prinzip der instrumentellen Subsidiarität am meisten gewahrt. Diese Maßnahmen können bezüglich der meisten Ziele effektiv sein. Lediglich in Situationen, in denen sich das Individuum entscheidet, sich nicht an den Kosten des öffentlichen Gutes Moral zu beteiligen, da es die eigene Entscheidung für nicht ausschlaggebend hält, oder in denen es sich im Rahmen „moralischer Selbstlizensierung“ von der Verantwortung des moralischen Konsums bewusst freispricht, kann Transparenz nicht zur Problemlösung beitragen. Es ist offensichtlich, dass grundsätzlich bei allen Maßnahmen ein gewisser Grad an Normativität unvermeidbar ist. Während Standards ein Mindestlevel an Fairness festlegen, bedarf es auch bei Zöllen und Subventionen zuvor einer Festlegung, welche Methoden als fair und welche als unfair erachtet werden. Da prinzipiell niemals alle immateriellen Qualitätsmerkmale eines Gutes transparent gemacht werden können, ist eine Vorauswahl der relevanten Merkmale notwendig. Insofern kommt auch diese Maßnahmenkategorie nicht ohne normative Setzung auf höherer Ebene als der des Individuums aus.50 50 Das Beispiel einer konkreten EU-Norm zur Transparenzschaffung verdeutlicht diesen Gedanken: So wird im Zusammenhang mit der Kennzeichnungspflicht von Hühnereiern für wichtig empfunden, dass Konsumenten über den Bewegungsfreiraum der Tiere informiert werden, allerdings nicht über andere (immaterielle) Qualitätsmerkmale, wie bspw. das verwendete Futter oder der Umgang mit männlichen Küken (BMEL, 2014). 76 Abbildung 5: Zusammenfassung der Ergebnisse der Instrumentenanalyse

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Zusammenfassung

Seit Jahren steigt das öffentliche Bewusstsein für die globalen Auswirkungen des eigenen Konsumverhaltens. Erstaunlicherweise konnte diese positive Entwicklung bisher jedoch kaum nennenswerte Verbesserungen der Arbeitsbedingungen in den Produktionsländern bewirken. Massive Menschenrechtsverletzungen gehören bei der Herstellung unserer alltäglichen Gebrauchsgüter häufig immer noch zum Arbeitsalltag. Scheitert fairer Konsum in der Praxis daran, dass Verbraucher nicht zwischen fair und unfair produzierten Gütern unterscheiden können? Oder schätzen sie die Auswirkungen der eigenen Konsumentscheidung als zu gering ein? Kann eine fairere Welt nur im Kollektiv erreicht werden und mangelt es der Gesellschaft dahingehend an den nötigen Koordinationsmöglichkeiten? Christoph Oslislo geht der Frage nach, wieso die Ergebnisse der globalisierten Märkte den hohen moralischen Ansprüchen der Konsumenten nicht gerecht werden können. Zur Beantwortung dieser Frage zieht der Autor ökonomische Erklärungsansätze heran, wobei unterschiedliche Konzepte von Moral eine zentrale Rolle einnehmen. Das Ergebnis ist ein Analyseraster, anhand dessen sich politische Instrumente zur Regulierung privatwirtschaftlicher Akteure miteinander vergleichen lassen und das deutlich macht, dass die Art der Rechtfertigung des jeweiligen Einsatzes maßgeblich für die Bewertung ist.