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Vierter Teil: Abschließende Bewertung in:

Romaric Cécillon

Die Rücknahme europarechtswidriger Subventionsbescheide in Deutschland und in Frankreich, page 197 - 218

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3947-2, ISBN online: 978-3-8288-6690-4, https://doi.org/10.5771/9783828866904-197

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Rechtswissenschaften, vol. 89

Tectum, Baden-Baden
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197 Vierter Teil: Abschließende Bewertung Das Beihilferecht ist wahrscheinlich das Recht der Union, das die Gewohnheiten und die Konzepte der nationalen Verwaltungsrechte am stärksten infrage gestellt hat. Zwar ist der Einfluss des Unionsrechts relativ destabilisierend, aber diese Destabilisierung ist keinesfalls nur eine Quelle von Elend, sondern auch eine Quelle von Möglichkeiten, die bestehenden Mechanismen zu verbessern. Es existiert eine Art Embryo eines europäischen Verwaltungsrechts, der aus dem primären und dem sekundären Recht stammt und welcher die Kompetenzen und den Verwaltungsaufbau zwischen mitgliedstaatlichen und europäischen Stellen regelt. Vermutlich ist das Beihilferecht der Hauptantrieb der administrativen Integration zwischen den Mitgliedstaaten. Diese semantische Debatte ist selbst dann nicht bedeutungslos, wenn wir von einem progressiven „In-Einklang-Bringen“ reden sollten. Unter dem Einfluss der Europäischen Union haben die Verwaltungsrechte der Mitgliedstaaten (insbesondere ihre materiellrechtlichen Aspekte) eine Reihe von progressiven Aktualisierungen der alten Konzepte erfahren Die Rückforderung der durch Verwaltungsakte gewährten rechtswidrigen Beihilfen hängt von der Art der Rechtswidrigkeit ab. Die Beihilfe kann materiell bzw. formell rechtswidrig sein. Verletzt die Beihilfe die Notifizierungspflicht des Art. 107 Abs. 1 AEUV, ist diese Beihilfe formell rechtswidrig. Ist die Kommission der Auffassung, dass die Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, wird die Kommission diese Beihilfe als materiell rechtswidrig betrachten. Ist die Beihilfe materiell und formell rechtswidrig, ist die komplette Rückforderung anzuordnen. Hinzu kommt die von der Kommission als „angemessen“ vorgesehene Verzinsung, um die Wettbewerbsverzerrung zu beseitigen und somit die ex ante-Lage wiederherzustellen. Ist die Beihilfe nur formell rechtswidrig, können entweder die Zinsvorteile nach § 49a Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 818 Abs. 1 BGB zurückerstattet oder die komplette Beihilfe zurückgefordert werden.826 Die Rückforderungsanordnung der Kommission wird dann an die nationalen Stellen weitergegeben, deren Aufgabe darin besteht, die Beihilfe nach nationalem Recht zurückzufordern. Die Behörden dürfen nicht die in § 80 Abs. 4 S. 1 VwGO vorgesehene Aussetzung anordnen. Zudem dürfen die nationalen Richter durch die Anerkennung von Aufschiebungseffekten einiger Rechtsbehelfe die „sofortige Vollstreckung“ der Rückforderung abwenden.827 Die Mitgliedstaaten haben diese Rückforderungsanordnung „sofort und tatsächlich“ zu vollstrecken. Die Ausschlussfristen und der Vertrauensschutz müssen so ausgelegt werden, dass diese Rückforderungen nicht verhindert werden. Aufgrund der richterlichen Ausprägung des französischen Verwaltungsrechts und Verfahrensrechts ist die Ternon-Dame Soulier-Rechtsprechung einschlägig. Für 826 EuGH, Urt. v. 12.02.2008, Slg. 2008, I-469, CELF I; EuGH, Urt. v. 11.03.2010, Slg. 2010, I-2099, CELF II 827 EuGH, Urt. v. 05.10.2006, Slg. 2006, I-10071-10114, Scott=Rosenfeld, Gemeinschaftsrechtlicher Anwendungsvorrang bei Rückforderung von Beihilfen, EuZW 2007, 56-61 198 Vierter Teil: Abschließende Bewertung das deutsche Recht, soweit keine spezielleren Vorschriften Anwendung finden müssen, ist die Regelung der §§ 48, 49 VwVfG einschlägig. Die Rücknahmebeschränkungen des § 48 Abs. 2 VwVfG gelten, aber sind so abgeschwächt, dass man sich nur in äußerst seltenen Fällen darauf berufen kann. Die Rücknahmebeschränkungen sind auf eine Art und Weise durch das Unionsrecht „modifiziert“, dass die Rückforderung unverzögert oder unverhindert erfolgen darf. A. Zusammenfassung der historischen Entwicklung I. Deutschland Das deutsche Verwaltungsrecht hat sich im Laufe der Jahrzehnte stark verändert und seine Anpassungsfähigkeit gezeigt. In früheren Zeiten des europäischen Projekts wurde das Beihilfeverbot des EGKS-Vertrags in Artikel 4 litt. c kaum berücksichtigt.828 Bis zum Inkrafttreten des VwVfG im Jahr 1976 wurde das deutsche Verwaltungsrecht durch das französische Verwaltungsrecht inspiriert. Die Kodifizierung sollte das Problem der Unsicherheit und Diversität innerhalb des Bundes lösen. Die Richter und die Verwaltung waren nicht mehr mit allgemeinen und ungeschriebenen Rechtsgrundsätzen konfrontiert. Vielmehr mussten und müssen sich die Richter immer noch mit den Inhalten der Normen auseinandersetzen und die historische Perspektive berücksichtigen. Mit der Kodifizierung hat sich am Problem der Rückforderung EG-rechtswidriger Beihilfe nichts geändert. Die Deutsche Milchkontor-Entscheidung war nur ein Symptom eines noch schlimmeren „Übels“ als die Konformität mit dem Gemeinschaftsrecht. So warf die Deutsche Milchkontor-Entscheidung eine Identitätsfrage und eine Auslegungsfrage des Vertrauensschutzes und der nationalen Autonomie auf. Die deutschen Richter mussten zunächst eine Art Aggiornamento durchführen. Das Problem bestand darin, dass das Europarecht nicht weiter gewachsen war und es keinen erheblichen Einfluss auf das nationale Verwaltungsrecht gehabt hätte. Die Richter nahmen sich möglicherweise die nationale Autonomie in der Verfahrenssache zu sehr zu Herzen. Alternativ kann man von einem Desinteresse an die europaische Union sprechen. Während die Hohe Autorität/EG-Kommission und der EuGH progressiv das Ende der Wettbewerbsverfälschung durch Vergabe EG-rechtswidriger Beihilfe anstrebte, waren die deutschen Richter mit rein nationaldogmatischen Streitigkeiten beschäftigt. Zu diesem Zeitpunkt war es ihnen unmöglich feststellen zu können, wie weitreichend die Konsequenzen des europäischen Projekts sein würden. Das deutsche Verwaltungsrecht hat seine Kodifikation geschafft, indem es die richterrechtlichen Innovationen im Gesetzestext implementierte. Die Zwei-Stufen-Theorie spielt dabei eine große Rolle und zeigt, wie die Richter sich bemüht haben, die Logik des Verwaltungsrechts und der Aufgabenteilung zu respektieren. Die öffentlich-rechtlichen Verträge sie haben das Potenzial, nützliche und zuverlässige Werkzeuge einer Subventionspolitik zu werden. Allerdings wird eine solche Anwendung der öffentlich-rechtlichen Verträge kaum thematisiert. 828 Hatje, Rechtssicherheit und Vertrauensschutz, in: L’état actuel et les perspectives du droit administratif européen, S. 239 199 A . Zusammenfassung der historischen Entwicklung Die Rückforderungstechnik ist nun „banal“ und ein weniger heißes Thema geworden, weil gut beherrscht ist. Allerdings ist die Rückforderung nicht frei von Kritik und weiterhin aktuell. Eine große Kritik am deutschen System könnte darin liegen, dass immer noch eine Diskrepanz zwischen dem Wortlaut des Textes und den unionsrechtlichen Verpflichtungen besteht. Blickt der durchschnittliche Bürger, der nach Stabilität und Rechtssicherheit strebt, in die §§ 48, 49 VwVfG, wird er nicht merken, dass die unionsrechtbedingte Rückforderung rechtswidriger Beihilfen eine Umgehung der niedergeschriebenen Rücknahme mit sich bringt. Die Schaffung einer spezielleren Norm (in etwa die Schaffung eines § 48a VwVfG), die für Subventionen und Beihilfen gilt, wäre eine Möglichkeit, mehr Klarheit zu schaffen. Die Suche nach Effizienz darf keine Rechtfertigung dafür sein, „gefährliche“ Wege einzuschlagen. Dabei ist an die Rückforderung eines privatrechtlichen Vertrags durch die Vorschriften §§ 48, 49 VwVfG zu denken. Doch das Problem befindet sich nicht so sehr auf deutscher Ebene. Vielmehr liegt diese ungünstige Lage an der „Unfähigkeit“ der europäischen Institution (Kommission und Rat), eine klare Lösung voranzutreiben. Die Existenz der Beihilfeverordnung weist darauf hin, dass der Rat kompetent genug ist, solche Verordnungen zu erlassen. Wäre es daher nicht sinnvoller, den Anfang eines europäischen Verwaltungsverfahrensgesetzes zu initiieren? Rechtlich betrachtet ist diese Lösung möglich, verlangt jedoch eine politische Entscheidung. Problematischer ist die Konsequenz einer solchen Verordnung. Diese wirft aber die Frage der Identität der Union auf, denn eine weitergehende Verordnung würde zu einer starken Zentralisierung der Europäischen Union führen. II. Frankreich Das allgemeine Verwaltungsrecht Frankreichs ist weitgehend richterrechtlich geprägt. Es bestehen also nicht die gleichen Probleme wie im deutschen Recht. Es sind in Frankreich die Richter, die die staatlichen Stellen und Beamten immer aufmerksam darauf machen, dass Rückforderungen aufgrund von Verstößen gegen §§ 107, 108 AEUV möglich sind, und die „Gesetzeslage“ bestimmen bzw. erläutern. Das Problem des französischen Rechts ist zweigeteilt. Zum einen bleibt die Gesetzeslage nach wie vor für den Bürger nicht nachvollziehbar. Das Fehlen eines kodifizierten und zugänglichen Gesetzes stellt nicht nur ein Hindernis für den Bürger dar, sich schnell und zuverlässig über die Rechtslage Frankreichs zu informieren.829 Vielmehr könnte eine Verletzung der Rechtssicherheit in Erwägung gezogen werden.830 Diese Wünsche (und Sorgen831 der Bürger) sind längst dem Conseil d’État bekannt und gelten heutzutage als Verlangen.832 829 Conseil Constitutionnel, req. n° 99-241 DC du 16 décembre 1999; Conseil Constitutionnel, req. n°96-385 DC du 30 décembre 1996, Loi de finances pour 1997, considérant 18; Camby, La sécurité juridique: une exigence juridictionnelle (Observations à propos de l’arrêt du Conseil d’État du 24 mars 2006, Société KPMG), RDP, 2006, n° 5, 1169 830 Conseil d’État, Rapport public 2006, Sécurité juridique et compléxité du droit, 281 831 Pacteau, La jurisprudence, une chance du droit administratif?, RA 1999, n° spécial 6, 79 832 Cristau, L’exigence de sécurité juridique, Recueil Dalloz, 2002, n° 37, 2814; Dutheillet de Lamotte, La sécurité juridique: le point de vue du juge constitutionnel, in: Rapport public 2006, Sécurité 200 Vierter Teil: Abschließende Bewertung Der Verwaltungsrichter bleibt maßgeblich für die Schaffung des Verwaltungsrechts. Bedenklicher ist die Tatsache, dass der Conseil d’État „unkontrolliert“ bleibt. Solange der Conseil d’État unionsrechtfreundlich bleibt, wird die Zusammenarbeit gut erfolgen. Wir haben im Rahmen dieser Untersuchung jedoch gesehen, dass die geistige Umstellung noch sehr jung ist. Die alten Reflexe können daher immer wieder auftauchen. Das französische Recht hat ebenfalls erhebliche Probleme gehabt. Anders als in Deutschland lassen sich kaum Literatur und Meinungen zur Problematik der Rückforderung rechtswidriger Beihilfen finden. Über die Ursachen dieser Schwäche der Rechtsprechung und der Literatur kann nur spekuliert werden. Entweder war das französische Recht von der Konformität seiner Rechtslösungen mit dem Gemeinschaftsrecht/Unionsrecht überzeugt oder die französischen Richter waren nicht von der Idee begeistert, sich infrage zu stellen und haben absichtlich oder aus fehlendem Interesse heraus die Rückforderungsproblematik beiseitegelassen. Die Lösung Dame Cachet war eindeutig problematisch für die Rückforderung begünstigender rechtswidriger Beihilfen. Die Bestandskräftigkeit war von der Ermessensfrist der Behörde über die Geeignetheit der Rücknahme nicht zu trennen. Dieser Lösung nach waren zwei Monate nach Bekanntgabe der (Verwaltungs-) Entscheidung keine Anfechtungsklage und keine Rücknahme durch die Behörde möglich. Diese Rechtslösung war gültig bis 1966, das heißt zehn Jahre nach Inkrafttreten des Artikels 4 litt. c EGKS bezüglich des Beihilfeverbots. Die Entscheidung Ville de Bagneux aus dem Jahr 1966 sollte diese Kopplung der Anfechtungsklage mit der Bestandskraft endgültig und eindeutig trennen. Damit war die absolute Gesetzmäßigkeit der Verwaltungshandlung vorangetrieben worden. Das Ergebnis war eindeutig: Die Rücknahme eines Verwaltungsakts war dann, selbst nach Notifizierung an den Betroffenen, uneingeschränkt gültig, wenn die Informationsmaßnahmen zugunsten Dritter nicht „veröffentlicht“ worden waren. Die Entscheidung war dadurch nicht „definitiv“, also nicht bestandskräftig, und konnte jederzeit von der Behörde infrage gestellt werden, wenn keine „Informationsmaßnahmen“ zugunsten Dritter veröffentlicht wurden. Diese harsche Lösung hat den immensen Vorteil der Einfachheit. Allerdings stellt sich dadurch wiederum die Frage nach der „Gerechtigkeit“ einer solchen Rechtsprechung. Im Hinblick auf die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Subventionsbescheide entsprach diese Lösung den Anforderungen des Beihilfeverbots der EGKS, aber die Richter bagatellisierten damit die Bedenken bezüglich des Prinzips der Rechtssicherheit. Die Tatsache, dass Frankreich dafür bekannt ist, dem EuGH ständig zu trotzen und seine eigenen „Rechtskreationen“ und seine eigene Rechtslage durchzusetzen, können durchaus die Schwierigkeiten Frankreichs erklären, den europäischen Verpflichtungen nachzukommen. In der Literatur wurde der Conseil d’État als „élève indocile“833 oder juridique et compléxité du droit; Molfessis, Combattre l’insécurité juridique ou la lutte du système juridique contre lui-même, in: Rapport public annuel 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, Études et documents, n° 57, 2006, 391; Valembois, La constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique en droit français, in: Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 17, mars 2005, 7 833 Dt.: rebellischer Schüler 201 A . Zusammenfassung der historischen Entwicklung aktueller als „enfant terrible“834 bezeichnet.835 Unter anderem ist an folgende Dinge zu denken: die Gültigkeit der Theorie der Loi-Écran, die systematische Missachtung der Richtlinienwirkung und das Eingeständnis der französischen Richter über ihre „Schwierigkeiten“, eine Vorlagefrage an den EuGH zu formulieren. Selbst der vorsitzende Richter des Conseil d’État betrachtete rückblickend den Umgang des Conseil d’État mit dem EuGH und dem EG-Recht, insbesondere im Hinblick auf die Beihilfe und Vorlagefrage, als „zweifelhaft“.Das Einsetzen der soziologischen Untersuchung des Conseil d’État vermag zu erklären, warum es dazu kam. Die Richter des Conseil d’État bildeten einen Ersatz zum Conseil Constitutionnel. Weder der Conseil d’État noch der Conseil Constitutionnel waren bzw. sind so mächtig wie das Bundesverfassungsgericht. Doch in der Periode des Legicentrisme hatte der Conseil d’État alleine das Sagen. Die jetzige Rechtslage scheint hingegen sehr entspannt zu sein. III. Die Überformung der Rücknahme und des Retraits durch die europäische Ebene Die Union und die vorgesehene loyale Zusammenarbeit überlässt den Mitgliedstaaten eine weitgehende Verfahrensautonomie.836 In Ermangelung einer konkreten und eindeutigen europäischen Vorschrift diesbezüglich müssen die Mitgliedstaaten die rechtswidrigen bzw. mit dem gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen zurückfordern.837 Im Bereich des öffentlichen Rechts bedeutet dies, dass die (ursprünglichen) Bewilligungsbescheide zurückgefordert werden sollten. Die Heranziehung des Instituts der Rücknahme nach § 48 VwVfG als lex generalis838 ist die logische juristische Folge in Ermangelung einer europäischen Vorschrift. Der EuGH scheint ebenfalls eine interessante Modifizierung zum Inhalt des Vertrauensschutzes beigetragen zu haben. Der Vertrauensschutz ist kein reiner Glaubensschutz. Der Vertrauensschutz lässt sich nicht auf „nationaler“ Basis begründen oder sogar auf dieser feststellen. Vielmehr wird der Vertrauensschutz gewährt, wenn das Verhalten einer Institution der Union auf die Rechtmäßigkeit der Hilfe hindeutet839 834 Dt.: schreckliches Kind 835 Biacanrelli, L’évolution des rapports entre le droit de l’Union européenne et le droit français depuis près d’un demi-siècle, in: Schwarze (Hrsg.), Das Verhältnis von nationalem Recht und Europarecht im Wandel der Zeit, Band I, S. 126-143; Leron, La gouvernance Constitutionnelle, S. 94 ff.; Biacanrelli, Juges nationaux et juges européens 836 EuGH, Urt. v. 16.12.1976, Slg. 1976, I-2043, Comet BV contre Produktschap voor Siergewassen 837 Die Unterscheidung je nachdem, ob es sich um eine EG-Beihilfe oder eine gegen das Unionsrecht verstoßende rein nationale Subvention handelt, spielt keine Rolle. Siehe: EuGH, Urt. v. 21.09.1983, Slg. 1983, I-2633, Deutsche Milchkontor; EuGH, BUG-Alutechnik 838 Ehlers, Rechtsprobleme der Rückforderung von Subventionen, GewArch 1999, 305-310 839 Die Rechtsprechung des EuGH ist auch nicht besonders einheitlich. In den folgenden Entscheidungen ist Vertrauensschutz gegeben: EuGH, Urt. v. 26.02.1987, Slg. 1987, I-1005, Consorzio Cooperative d’Abruzzo gegen Kommission, Rn. 14; EuGH, Urt. v. 24.11.1987, Slg. 1987, I 4617; in der folgenden Entscheidung wurde der Vertrauensschutz verneint: EuGH, Urt. v. 14.01.1997, Slg. 1997, I-135, Rn. 53 „Der Umstand, daß die Kommission ursprünglich beschlossen hatte, keine Einwendungen gegen die streitigen Beihilfen zu erheben, kann kein geschütztes Vertrauen des begünstigten Unternehmens begründen, da diese Entscheidung fristgemäß auf dem Klageweg angefochten und sodann vom Gerichtshof für nichtig erklärt wurde. Dieser Irrtum der Kommission kann, so bedauerlich er auch sein mag, nicht die Konsequenzen des rechtswidrigen Verhaltens des Königreichs Spanien beseitigen.“ 202 Vierter Teil: Abschließende Bewertung oder nicht in einer angemessen Frist antwortet.840 Im Hinblick auf das Beihilferecht bleibt von dem „deutschen“ Vertrauensschutz nach §  48 Abs. 2-4 VwVfG praktisch nicht mehr viel übrig. Die Regeln gelten aufgrund der Verfahrensautonomie841 der Mitgliedstaaten, aber diese dürfen nicht die Rückforderung rechtswidriger (Beihilfe-) Bescheide undurchführbar842 oder unmöglich843 machen. Der EuGH hatte seit den Entscheidungen Deutsche Milchkontor und Simmenthal seinen Willen und Gedankenweg offenbart. Da sich selbst verfassungsrechtliche Bestimmungen nicht dem Interesse der Gemeinschaft und den Zielen der Verträge widersetzen können, war es nur eine Frage der Zeit, bis dieser Begriff logischerweise durch den EuGH hinterfragt wurde. Die Bestandskraft, ist ein gemeinsamer Begriff aller Mitgliedstaaten und wurde darüber hinaus ins Unionsrecht übernommen. Es lässt sich leicht konzipieren, dass die wirtschaftlichen Akteure nach Stabilität und Vorhersehbarkeit der Rechts- und Sachlage streben. Insbesondere wenn man die Problematik der Trésorerie berücksichtigt, erscheint es umso mehr notwendig, die Voraussetzungsgewährungen der Subventionen genau zu kontrollieren. Im Grunde genommen geht es darum, nicht nur eine auf Vertrauen basierende rechtliche Beziehung zwischen dem Staat und den Bürgern zu schützen, sondern auch die Glaubwürdigkeit des Staats zu gewährleisten. Die Anerkennung eines solchen Prinzips scheint eine Selbstverständlichkeit zu sein. Doch die französische Rechtsordnung wehrt sich (immer noch) strikt dagegen, im nationalen Recht dieses Prinzip anzuwenden. Dies selbst dann, wenn die Richter erkennen, dass die Anwendung dieses Prinzips in Fällen mit europarechtlichen Bezügen möglich ist. Der französische Verwaltungsrichter präferiert die Objektivität und Unbeweglichkeit der Rechtssicherheit und der „Gesetzmäßigkeit“. Deshalb ist die Verwendung der Rescrits im Abgabewesen von Bedeutung. Die Rescrits, selbst wenn sie keinerlei Rechtsschutz bieten, sorgen für eine Beziehung auf Vertrauensbasis.844 Der Grundsatz des bonne foi (dt: Gutgläubigkeit) bietet ein bisschen mehr Greifbarkeit, denn es wird nur das objektive Verhalten des Bürgers analysiert. Wird die Handlung als „im guten Glauben“ erfolgt bewertet, wird der Richter diese Handlung berücksichtigen und zu schützen versuchen. Allerdings wird niemals von Verwaltungsrichtern erwartet, dass der Bürger dem Staat blind vertraut. Festzustellen ist eine progressive Berücksichtigung des Vertrauensschutzes. Diese hat mit der KPMG-Rechtsprechung angefangen und die Verwendung der Rescrits weist darauf hin, dass der Verwaltungsrichter immer mehr subjektive Elemente berücksichtigen möchte. 840 EuGH, Urt. v. 21.03.1991, Slg. 1991, I-1603, Rn. 28, Italien gegen Kommission 841 EuGH, Urt. v. 12.07.1957, Slg. 1957, I-81, Algera; EuGH, Urt. v. 22.03.1961, Slg. 1961, I-111, S.N.U.P.A.T.; EuGH, Urt. v. 01.06.1999, Slg. 1999, I3055, Eco Swiss 842 EuGH, Urt. v. 05.03.1980, Slg. 1980, I-617, Ferwerda 843 EuGH, Urt. v. 21.09.1983, Slg. 1983, I-2633, Deutsche Milchkontor; EuGH, Urt. v. 12.05.1998, Slg. 1998, I-2661, Steff-Houlberg Export; sowie hinsichtlich des nationalen Verfahrensrechts: EuGH, Rs. 14.12.1995, Slg. 1995, I-4599, Peterbroeck; EuGH, Urt. v. 14.12.1995, Slg. 1995, I-1995, 4705, Van Schijndel u. Van Veen 844 Conseil d’État, Le rescrit: sécuriser les initiatives et les projets, 202 203 B . Rücknahme rechtswidriger Subventionsbescheide in den jeweiligen Rechtssystemen B. Rücknahme rechtswidriger Subventionsbescheide in den jeweiligen Rechtssystemen im Lichte der europäischen Rechtsprechung I. Rücknahme und Retrait: Ähnlichkeiten Rücknahme und Retrait sind sehr ähnlich und dennoch unterschiedlich. Funktionell betrachtet, erfüllen Rücknahme und Retrait die gleiche Funktion. Es sind beides Rechtsinstitute, die dazu konzipiert sind, der Verwaltung zu ermöglichen, ihre eigenen Fehler zu korrigieren. Beide Rechtsinstitute greifen sehr stark in die Rechte des Betroffenen ein oder können dies zumindest. Aus diesem Grund wird die Reichweite der Rechtsfolgen einer Rücknahme oder eines Retraits begrenzt und kontrolliert. Das deutsche Recht unterscheidet zwischen der rechtsbelastenden, rechtbegünstigenden und feststellenden Natur des Verwaltungsakts, während das französische sich mit der création de droit, sprich der „rechtschaffenden Natur“ des Verwaltungsakts auseinandersetzt. II. Rücknahme und Retrait: Unterschiede 1. Der französische Retrait: Die Summe der Rücknahme und des Widerrufs Rücknahme und Widerruf beziehen sich auf den Erlassenspunkt, also den ursprünglichen Punkt ihrer rechtlichen Existenz. Der rechtswidrig gewordene Verwaltungsakt ist thematisiert und erweist sich als „problematisch“.845 Der französische Retrait konzentriert sich nicht auf den Erlass. Vielmehr kreiert die Verwaltungsordnung zwei Rechtsinstitute, die sich nur nach den Wirkungsabsichten unterscheiden wollen. Der Retrait beschäftigt sich alleine mit der (möglichst weiten) Wiederherstellung der ex ante-Lage. Die Frage eines „Rechtswidrigwerdens“ des betroffenen Verwaltungsakts ist somit nicht thematisierbar. 2. Begriff des rechtschaffenden Verwaltungsakts und der „begünstigenden Natur“ des Verwaltungsakts Diese Unterscheidung erklärt, warum die französische Literatur uneins war bezüglich der Qualifizierung der Subventionierung. Bis 2002 waren die dogmatische Lage und die Rechtslage nicht zusammengehend. Das Urteil Dame Soulier bestätigt die begünstigende Natur der Subvention und erklärt somit die Subventionierung als „rechtschaffend“. Dieses Merkmal der Rechtschaffung durch den Verwaltungsakt ist im deutschen Recht unter dem Begriff der „Begünstigung“ durch den Verwaltungsakt zu finden. Die grammatische und historische Auslegung der „Rechtschaffung“ bezog sich ursprünglich auf die Schaffung von Individualrechten durch den Verwaltungsakt zugunsten des Betroffenen. Die Subvention als Geldleistung wird gewährt, wenn bestimmte Voraussetzungen gegeben sind. Des Weiteren kreiert sie keine „Rechte“, sondern gewährt nur einen wirtschaftlichen Vorteil. Diese Debatte wurde 2002 endgültig vom Conseil d’État 845 Sinnaeve, Die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger nationaler Beihilfen. Kollisionen im Spannungsverhältnis zwischen Gemeinschafts- und nationalem Recht, 161-162; Schenke/Baumeister, Der rechtswidrig gewordene Verwaltungsakt, JuS 1991, 547-550 204 Vierter Teil: Abschließende Bewertung gelöst durch eine Annäherung und Interpretation der Rechtschaffung hin zum deutschen Merkmal der „Begünstigung“. Das Merkmal der Begünstigung scheint also anders wahrgenommen zu werden. Die frühere Auffassung des Conseil d’État sah die Subventionierung nicht als rechtschaffend und noch weniger als -begünstigend an. Diese Auffasung würde dazu tendieren, diese Begünstigung nur auf das rechtliche zu reduzieren. Selbst unter der aktuell geltenden Dame Soulier-Rechtsprechung wird die alte Gegenauffassung, nach der es sich nur um einen reinen feststellenden Verwaltungsakt handele, zwar nicht mehr in der Praxis angewandt, findet aber noch Anerkennung in der Literatur. Der Retrait, aufgrund seiner Vergangenheitsausrichtung, ist mehr als die deutsche Rücknahme. Dadurch beinhaltet der Retrait sowohl die deutsche Rücknahme als auch den Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit. Maßgeblicher Unterschied zwischen Retrait und Rücknahme ist demnach die Wirkungsabsicht der Regelung des Retraits, welcher die volle Beseitigung einer rechtswidrigen „Vergangenheit“ beabsichtigt. Dabei ist der Rechtsstreit darüber, ob der ursprüngliche Verwaltungsakt rechtswidrig geworden oder nur die bloße Aufrechterhaltung des rechtmäßigen Verwaltungsakts als rechtswidrig anzusehen ist, nicht mehr zu beanstanden. C. Vertrauensschutz im deutschen und im französischen Recht I. Das deutsche Recht Die Rechtsgrundsätze der Rechtssicherheit und sogar des Vertrauensschutzes wurden innerhalb Deutschlands thematisiert. Die Tiefe der juristischen Debatte erweist sich als mehr als lehrreich und ist noch genauso aktuell wie auch das Beihilferecht aktuell ist. Die harschen Auseinandersetzungen haben gefruchtet. Nur dadurch konnte der Grundsatz des Vertrauensschutzes besser verstanden werden. Die Tatsache, dass dieser „Schutz“ durch den nationalen Richter immer „impliziert“ war und durch das Gesetz quasi vorgegeben ist, war dafür geeignet, eine Verwechslung hervorzurufen. Die Ableitung des Vertrauensschutzes aus dem Grundsatz Treue und Glauben ist sicherlich eine Erklärung für diesen Fehler. Der Vertrauensschutz ist kein reiner Glaubensschutz. Der EuGH verlangt zu Recht, dass dieser Vertrauensschutz nur gegeben werden kann, wenn der Berufende tatsächlich sein Bestmögliches getan hat, um sich über seine eigene Rechtslage zu vergewissern. Das Vertrauen kann der Anfang von allem sein, doch Kontrolle ist in diesem Fall besser, denn nur durch Kontrolle kann Folgendes erreicht werden: Die Gewissheit über die jetzige Rechtslage. Des Weiteren ist das bloße Fragen ein Zeichen des Interesses betreffend die eigene rechtliche Stellung. Die Auffassung des Vertrauensschutzes vor der Alcan-Entscheidung war zu sehr am Prinzip Treue und Glauben orientiert und zu passiv. Wahrlich ist die Auffassung Otto Mayers über das Handeln des Staates so stark, dass der Bürger nur auf folgende Idee kommen kann: „Das Wort des Staates hatte man zu glauben“, und dies genügte, um das „Vertrauen“ zu gewähren. Durch seine Rechtsprechung hat der EuGH ein neues Licht auf das deutsche Konzept geworfen und dem deutschen Recht geholfen, sich selbst zu erforschen und zu kennen. 205 C . Vertrauensschutz im deutschen und im französischen Recht Das deutsche Verwaltungsrecht in § 48 VwVfG spricht von den Voraussetzungen, unter welchen die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes zu erfolgen hat. Dieser ist die klare Folge und der Ausdruck des Grundprinzips der „Gesetzmäßigkeit“ im weiteren Sinne nach Art. 20 Abs. 3 GG. Eine totale und uneingeschränkte Unterwerfung der Verwaltung unter das Prinzip der Gesetzmäßigkeit würde zu Instabilität und Rechtsunsicherheit führen. Daher sieht § 48 VwVfG das Bestehen von Schranken für bestimmte Verwaltungsakte vor. Während die belastenden Verwaltungsakte stets rücknehmbar sind, sind die begünstigenden Verwaltungsakte „geschützt“. Die legalen Einschränkungen, die ebenfalls Ausdruck verfassungsrechtlicher Prinzipien sind846, befinden sich in den §§ 48 Abs. 2-4 VwVfG und sollten gemäß dem oben genannten Prinzip der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten in vollem Umfang gelten.847 Als Ausschluss der Rücknahme eines rechtswidrigen Bewilligungsbescheids kommen der Vertrauensschutz und die Jahresfrist nach § 48 Abs. 5 VwVfG in Betracht. Der Vertrauensschutz scheidet automatisch nach § 48 Abs. 2 S. 3 aus, wenn der Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt wurde848 oder auch wenn die vom Begünstigten gemachten Angaben unvollständig bzw. unrichtig849 waren oder wenn die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts infolge grober Fahrlässigkeit nicht bekannt war. Dieser Vertrauensschutz auf deutscher Ebene wird vermutet und gilt grundsätzlich. Der Vertrauensschutz wird als „passiv“ angesehen.850 Der Vertrauensschutz erfüllt seinen Zweck auf der Ebene der „Rechtssicherheit“, aber auch aus Sicht des Bürgers. Der Bürger erwartet legitim, dass die von ihm beauftragte Verwaltung (Verwaltung im weitesten Sinne) ein klares und rechtes851 normatives Feld schafft. Darunter fallen also ebenso daraus resultierenden Verwaltungsakte. Der Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 wird dem Begünstigten grundsätzlich zuerkannt, es sei denn, der Begünstige hat einen von drei Ausschlussgründen des Vertrauensschutzes erfüllt. Dieser Vertrauensschutz alleine stellt keine Erfolgsgarantie dar. Vielmehr wird dieser Schutz auf dem (Fort-)Bestand rechtlicher Beziehungen mit dem „öffentlichen Interesse“ abgewogen. Die Logik des EuGH hat dazu geführt852, dass der übliche Ermessensraum der Behörde nach § 48 Abs. 2 S. 1 intendiert wird. Hier sind die gesetzlichen Vorschriften, 846 EuGH, Urt. v. 12.07.1957, Slg. 1957, I-81, Algera; EuGH, Urt. v. 22.03.1961, Slg. 1961, I-99, S.N.U.P.A.T.; EuGH, Urt. v. 01.06.1999, Slg. 1999, I-3055, Eco Swiss, Rn. 46-47; Frenz, Grundrechtlicher Vertrauensschutz – nicht nur ein allgemeiner Rechtsgrundsatz, EuR 2008, 468-489 847 Scholz, Zum Verhältnis von europäischem Gemeinschaftsrecht und nationalem Verwaltungsverfahrensrecht, DöV 1998 263-268; Scholz/Hofmann, Perspektiven der europäischen Rechtsordnung, ZRP 1998, 295-298; Frowein, Kritische Bemerkungen zur Lage des deutschen Staatsrechts aus rechtsvergleichender Sicht, DöV 1998, 807 f. 848 Ehlers, Rechtsprobleme der Rückforderung von Subventionen, GewArch 1999, 305-313 849 VGH München, 08.08.1986, BayVBl. 1987, 696: „objektiv nachprüfbare Tatsachen aus der Sphäre des Antragstellers“ werden erwartet. Für die Entscheidungsfindung der Behörde sollten diese Informationen maßgeblich sein. Bestätigend: BVerwG, Urt. v. 20.10.1987, NVwZ 1998, 368; BVerwG, Urt. v. 24.11.1995, JurionRS 1995, 29509; Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 814 850 BGH, 06.11.2008, EuZW 2009, 28-32 851 Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Band I, S. 93 852 EuGH, Urt. v. 21.09.1983, Slg. 1983, I-2633, Deutsche Milchkontor; EuGH, Urt. v. 15.06.1987, Slg. 1987, I -2589, EuGH, Urt. v. 20.09.1990, Slg. 1990, I-3437, BUG-Alutechnik; EuGH, Urt. v. 20.03.1997, Slg. 206 Vierter Teil: Abschließende Bewertung die in Betracht kommen sollten, nicht die nationalen Vorschriften sondern die europäischen Regelungen (seien es Entscheidungen der Kommission bzw. des EuGH oder auch Mitteilungen) ihre gesetzliche Kraft. Das Ermessen wird so ausgeübt, dass den öffentlichen Interessen (gegebenenfalls den Interessen der Union853) ein derartiges Gewicht zukommt, durch welches die Behörde ihren Ermessensspielraum auf null reduziert. Hier sind die Entscheidungen des EuGH „Soll-“Vorschriften. Die Reduzierung des Ermessens zeigt sich insbesondere anhand der Ausschlussfrist. Erlangt die Verwaltung nach dem Erlass nachträglich Kenntnis über Tatsachen, die die Rücknahme rechtfertigen, verfügt die Behörde über ein Jahr Zeit, um über die „Geeignetheit“ der Rücknahme zu entscheiden. Die Anforderungen an dieser Stelle sind sehr hoch gesetzt, da die Rückforderung in Form einer Rücknahme weder aussprechbar noch durchsetzbar wäre.854 Die Alcan-Entscheidung ist ein gutes Beispiel dafür. Selbst wenn die Behörde die Rückforderung der Beihilfe in Form einer Rücknahme des ursprünglichen Bewilligungsbescheids versäumt hat, kann sich der Beihilfeempfänger nicht darauf berufen oder irgendeinen Rechtsschutz damit begründen. Die Entscheidungen Deutsche Milchkontor, Alcan II und Ölmühle sind von zentraler Bedeutung, denn sie ermöglichen, den Inhalt und die Tragweite bestimmter Prinzipien, bspw. das Prinzip des Vertrauensschutzes, zu ergründen. Der EuGH erkennt sowohl die Geltung als auch die Heranziehung solcher Prinzipien oder Grundsätze an, doch die folgende Formulierung in der Ölmühle-Entscheidung vom EuGH mag problematisch sein. Dort heißt es, dass „das Gemeinschaftsrecht grundsätzlich einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die den Ausschluß der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen zuläßt und hierfür auf Kriterien wie den Wegfall der Bereicherung abstellt (…), insoweit die gleichen Voraussetzungen gelten wie bei der Rückforderung rein nationaler finanzieller Leistungen“.855 Dieses Gleichgewicht zwischen nationaler Verfahrensautonomie und gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten war schwierig zu finden. Eine sorgfältige und intensive Auseinandersetzung durch die Literatur hat diese Gleichgewichtseinstellung ermöglicht: 1997, I-1591, Alcan; EuGH, Urt. v. 12.02.2008, Slg. 2008, I-469, CELF I; EuGH, Urt. v. 11.03.2010, Slg. 2010, I-2099, CELF II 853 EuGH, Urt. v. 16.05.2000, Slg. 2000, I-3201, Preston gegen NHS Trust, Rn. 31; EuGH, Urt. v. 07.01.2004, Slg. 2004, I-723, Wells, Rn. 67 854 EuGH, Urt. v. 05.03.1980, Slg. 1980, I-617, Ferwerda; EuGH, Urt. v. 21.09.1983, Slg. 1983, I-2633, Deutsche Milchkontor; EuGH, BUG-Alutechnik 855 EuGH, Urt. v. 16.07.1998, Rn. 38, Oelmühle 207 C . Vertrauensschutz im deutschen und im französischen Recht Au fh eb un g vo n Ve rw al tu ng sa kt en §  49 V w Vf G D er V er w al tu ng sak t i st re ch tm äß ig : W id er ru f Be gü ns tig en de r V er w al tu ng sa kt (D efi ni tio n in §  4 8 A bs . 1 S . 2 ) §  49 A bs . 2 : D er W id er ru f g ilt n ur fü r d ie Z uk un ft un d nu r: w en n er d ur ch R ec ht sv or sc hr ift zu ge la ss en o de r i m V er w al tu ng sa kt v or be ha lte n ist o de r m it de m V er w al tu ng sa kt e in e Au fla ge v er bu nd en ist u nd d er B eg ün st ig te d ie se n ic ht o de r n ic ht in ne rh al b ei ne r i hm g es et zt en F ris t e rf ül lt ha t. w en n di e Be hö rd e au fg ru nd n ac ht rä gl ic h ei ng et re te ne r T at sa ch en b er ec ht ig t w är e, de n Ve rw al tu ng sa kt n ic ht zu e rla ss en . w en n di e Be hö rd e au fg ru nd e in er g eä nd er te n Re ch ts la ge b er ec ht ig t w är e, de n Ve rw al tu ng sa kt n ic ht zu e rla ss en (s ow ei t d er B eg ün st ig te vo n de r V er gü ns tig un g no ch k ei ne n G eb ra uc h ge m ac ht o de r a uf gr un d de s V er w al tu ng sa kt s n oc h ke in e Le ist un ge n em pf an ge n ha t) . w en n oh ne d en W id er ru f d as ö ffe nt lic he In te re ss e ge fä hr de t w är e od er w en n sc hw er e N ac ht ei le fü r d as G em ei nw oh l z u ve rh üt en o de r g ar zu b es ei tig en si nd . N ac h §  49 A bs . 3 k an n de r W id er ru f u nt er b es tim m te n Be di ng un ge n au ch fü r d ie V er ga ng en he it ge lte n. Fr is t: G em äß §  4 9 A bs . 2 S . 2 b zw . A bs . 3 S . 2 je w ei ls in ne rh al b de r J ah re sf ris t n ac h §  48 A bs . 4 S . 1 (A us na hm e: b ei T äu sc hu ng , D ro hu ng u nd B es te ch un g. S ie he §  4 8 A bs . 4 S . 2 ) Be la st en de r V er w al tu ng sa kt §  49 A bs . 1 : D er W id er ru f g ilt n ur fü r d ie Z uk un ft, n ac h Er m es se n de r B eh ör de g rd s. zu lä ss ig (A us na hm e: w en n ei n Ve rw al tu ng sa kt m it gl ei ch em In ha lt er ne ut e rla ss en w er de n m üs st e od er au s a nd er en G rü nd en e in W id er ru f u nz ul äs sig is t). Fr is t: Ke in e Fr ist : §  4 9 A bs . 1 v er w ei st n ic ht au f §  4 8 A bs . 4 . §  48 V w Vf G D er V er w al tu ng sak t i st re ch ts w id rig : Rü ck na hm e de s Ve rw al tu ng sa kt s Be gü ns tig en de r V er w al tu ng sa kt (§  4 8 A bs . 1 S . 2 ) G el d- /S ac hle ist un g ge ric ht et §  48 A bs . 2 : K ei ne R üc kn ah m e, so w ei t d er B eg ün st ig te au f d en B es ta nd d es V er w al tu ng sa kt es v er tr au t h at u nd se in V er tr au en u nt er A bw äg un g m it de m ö ffe nt lic he n In te re ss e an e in er R üc kn ah m e sc hu tz w ür di g ist . D as V er tr au en is t i n de r R eg el sc hu tz w ür di g, w en n de r B eg ün st ig te g ew äh rt e Le ist un ge n ve rb ra uc ht h at (§  4 8 A bs . 2 S . 1 -2 ). K ei n Ve rt ra ue ns sc hu tz (§  4 8 A bs . 3 ): Be i a rg lis tig er T äu sc hu ng , D ro hu ng , B es te ch un g od er in w es en tli ch er B ez ie hu ng u nr ic htig en o de r u nv ol lst än di ge n A ng ab en ; o de r b ei K en nt ni s b zw . g ro b fa hr lä ss ig er U nk en nt ni s d er R ec ht sw id rig ke it de s V er w al tu ng sa kt s. D ie R üc kn ah m e fü r d ie Z uk un ft ist g rd s. zu lä ss ig , a uß er b ei sc hu tz w ür di ge r V er m ög en sd isp os iti on . D ie R üc kn ah m e fü r d ie V er ga ng en he it ist g rd s. un zu lä ss ig , a uß er w en n ke in V er tr au en ss ch ut z g ew äh rt w ird . Fr is t: In ne rh al b Ja hr es fr ist n ac h §  48 A bs . 4 S . 1 (A us na hm e: b ei T äu sc hu ng , D ro hu ng u nd B es te ch un g. S ie he §  4 8 A bs . 4 S . 2 ). R ec ht sf ol ge : B ei R üc kn ah m e fü r V er ga ng en he it Er st at tu ng sa ns pr uc h de r B eh ör de g em äß §  4 9a V w Vf G . So ns tig e Be gü ns tig un g Rü ck na hm e fü r d ie Z uk un ft od er V er ga ng en he it na ch E rm es se n de r B eh ör de ; k ei ne w ei te re n A nf or de ru ng en . Fr is t: In ne rh al b de r J ah re sf ris t n ac h §  48 A bs . 4 S . 1 (A us na hm e: b ei T äu sc hu ng , D ro hu ng u nd B es te ch un g. S ie he §  4 8 A bs . 4 S.  2 ). Be la st en de r Ve rw al tu ng sa kt §  48 A bs . 1 : R üc kn ah m e fü r Z uk un ft od er V er ga ng en he it na ch E rm es se n de r B eh ör de . Fr is t: Ke in e Fr ist : §  4 8 A bs . 4 g ilt n ic ht g em äß §  4 8 A bs . 1 S . 2 b ei §  4 8 A bs . 1 S . 1 . 208 Vierter Teil: Abschließende Bewertung In vorheriger Tabelle wird die Aufhebung von Verwaltungsakten im deutschen Recht schematisch dargestellt. Die Aufhebung von Verwaltungsakten erfolgt durch Anwendung der §§ 48, 49 VwVfG, sofern keine speziellere Norm vorliegt (bspw. § 10 MOG).856 II. Das französische Recht Es hat Tradition in Frankreich, kein Vertrauen in den Staat zu haben. Deswegen wird auch die Möglichkeit, direkt vor den Richter zu treten, ohne vorher ein Widerspruchsverfahren einleiten zu müssen, als große Errungenschaft betrachtet.857 Das französische System musste inhaltlich seine eigene Rechtsprechung in Einklang mit sich selbst bringen. Für den Conseil d’État ist das Prinzip der „Sécurité juridique“ alleine ausschlaggebend. Das Prinzip der „Sécurité juridique“ lässt sich übersetzen und verstehen als Rechtssicherheit. Der französische Richter weigert sich noch, ein subjektives Element zu behandeln, es sei denn, er wird vom EuGH dazu gebracht. Der Conseil d’État hat 2006 die Möglichkeit für „Interessierte“ eingeräumt, sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen, jedoch nur für die Fälle, die in engen Kontakt mit dem Gemeinschaftsrecht kommen.858 Für die Beihilfen und Subventionen sind auch Klagen der Bürger als „Steuerzahler“ zulässig.859 Dies zeigt die breite Auslegung von „Klageinteressierten“, sprich „Klagebefugten“, in der französischen Verwaltungsrechtsprechung. Der Conseil d’État musste seine internen Probleme lösen, wobei gleichzeitig von ihm erwartet wurde, dass er sich mit einem ihm überlegenen ausländischen Recht auseinandersetzt. Besser gesagt war der Conseil d’État eher „konfliktbereit“ orientiert als „gesprächsbereit“. Heute könnte man annehmen, dass die „Rebellionsphase“ des Conseil d’État Schnee von gestern ist. Dies bedeutet aber nicht, dass er sämtliche Änderungen akzeptiert. Er erkennt die Überlegenheit des Unionsrechts an, inspiriert sich zum Teil davon, aber er bleibt sein eigener Herr860 und will seine Identität wahren. Der französische Richter hält lieber am Prinzip der Rechtssicherheit fest. Die Berücksichtigung der unterschiedlichen Fristen und die sorgfältige Herstellung des Katalogs der „rechtschaffenden“ Verwaltungsakte, der eine großzügige Zulässigkeit der Klagebefugnis einräumt, und die Gebundenheit der Verwaltung an die Gesetzmäßigkeit und Verfassungsmäßigkeit sind für den Richter ausreichend, um die Handlung der Verwaltung zu kontrollieren. Die Tatsache, dass der Conseil d’État nur das europäische 856 Die Tabelle inspiriert sich am Aufsatz vom Lupac und der Tabelle von Burchard sowie von Martini. Vgl. Lupac, Aufhebung von Verwaltungsakten; Burchard, Aufhebung von Verwaltungsakten; Martini, Die Aufhebung von Verwaltungsakten nach §§ 48 ff. VwVfG – Überblick über die Rücknahme nach § 48 VwVfG, S. 443 857 Pinault, Rapport de la délégation francaise, 46-54 858 Conseil d’État, Urt. v. Société KPMG 859 Conseil d’État, Urt. v. 29.03.1901, Casanova, Recueil Lebon 1901, 333; Hauriou, Note sous Conseil d’État, 29.03.1901, Casanova; Triantafyllou, La fiscalité faconnée par la discipline des aides d’État, in: EC State Law/Le Droit des aides d’État, Santaolalla Gadea (Hrsg.), S. 416-420 860 Die Problematik des Vertrauensschutzes im Hinblick auf das Urteil KPMG ist symptomatisch für die Mentalität des Conseil d’État. 209 C . Vertrauensschutz im deutschen und im französischen Recht Prinzip des Vertrauensschutzes für Berührungsfälle anerkennt spricht dafür, dass er nicht die Absicht hat, diese „objektive“ Rechtsauffassung aufzugeben. Allerdings ist die Rechtsprechung des Conseil Constitutionnel relativ liberal und könnte erneut die Stellungnahme des Conseil d’État überprüfen. Trotz vehementen Ablehnens des „Vertrauensschutzes“ als selbstständiges und subjektives Prinzip wirkt der Begriff der droits acquis wie eine Ausrede für den Richter. Der Conseil d’État erkennt auch die bona fides an. Vielleicht steckt in der Formulierung Droits acquis mehr als es scheint. Dafür spricht zunächst die grammatische Interpretation der Droits acquis. Je nach Verwaltungsakt wird dieser Verwaltungsakt „Rechte“ für den Betroffenen kreieren. Wenn diese Rechte „begünstigend“ sind, werden diese vom Conseil d’État als „acquis“ betrachtet, sprich als „erworben/erkämpft“. Diese erworbenen Rechte sind grundsätzlich vom Richter geschützt und die Behörden können sich nicht einmischen.861In solchen Fällen verbietet das Prinzip der Rechtssicherheit der Verwaltung, eine Rücknahme durchzuführen. Der Verwaltungsakt muss dann durch eine Anfechtungsklage infrage gestellt werden.862 Das heißt, der Richter kann nur feststellen, ob ein Verwaltungsakt Rechte schafft und ob diese erworbenen Rechte schützenswert sind. Die Errungenschaften der Rechtsprechungen Gardedieu863 und VINIFLOHR864 haben die letzten Zweifel beseitigt. Ist die Viermonatsfrist zum Retrait abgelaufen, ist der Verwaltungsakt nicht mehr durch die Verwaltung angreifbar. Es sei denn, eine disposition réglèmentaire865 oder legislative bestimmt es anders. Dies bedeutet, dass die Artikel 107, 108 AEUV kein nationalrechtliches Hindernis mehr kennen und dass die Rückforderungsanordnung sich schnell durchführen lässt. Zur Verständigung und Durchschaubarkeit der französischen Systematik des Retrait und der einschlägigen Regime dient folgende Tabelle. Diese stellt die französische Systematik des Retrait dar866. 861 Boissard, Comment garantir la stabilité des situations juridiques individuelles sans priver l’autorité administrative de tous moyens d’action et sans transiger sur le respect du principe de légalité? Le difficile dilemme du juge administratif, Cahiers du Conseil constitutionnel n° 11, 2001; Conseil d’État, Urt. v. 03.11.1922, Dame Cachet, Recueil Lebon 1922, 790; Conseil d’État, Urt. v. 30.11.1990, Association Les Verts, Recueil Lebon 1990, 339 862 Conseil d’État, Urt. v. 06.03.2009, n° 306084, Coulibaly 863 Conseil d’État, Urt. v. 08.08.2007, Gardedieu: „Der Conseil d’État zieht aus der europäischen Rechtsprechung die notwendigen Rechtsfolgen.“ 864 Conseil d’État, 28.10.2009, Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’Horticulture, Recueil Lebon 2009, 400 865 Reglémentaire bezieht sich auf die Rechtsverordnung, sowohl die europäische als auch die des nationalen Rechts. 866 Die folgende Tabelle orientiert sich auch an Aufsätzen und Befunden in Lehrbüchern. Vgl. Delblond, Acte administratif unilatéral: suppression. Crouzatier-Durand, La fin de l’Acte administratif unilatéral, 88-245 210 Vierter Teil: Abschließende Bewertung N ic ht re ch ts ch aff en de A kt e: - N ic ht ig e A kt e - D ur ch B et ru g er w irk te A kt e - I nd iv id ue lle re ch ts be la st en de A kt e C on se il d’ Ét at , 2 9. 11 .2 00 2, A ss ist an ce p ub liq ue -H ôp ita ux d e M ar se ill e: D ie zu st än di ge n Be hö rd en si nd b er ec ht ig t, di e A kt e je de rz ei t u nd sp on ta n zu rü ck zu ne hm en . D ie d ur ch B et ru g er w irk te n A kt e sin d rü ck w irk en d ni ch t m eh r a ls be gü ns tig en d an zu se he n. C on se il d’ Ét at , 1 8. 03 .1 99 8, M . K he lli l: D ie n ic ht ig en A kt e sc ha ffe n ke in e Re ch te . C on se il d’ Ét at , 3 0. 06 .1 95 0, Q ué ra lt: F ür d ie b el as te nd en A kt e be st im m t d as In te re ss e d es O pf er s d ie L ös un g. A lle rd in gs d ür fe n di e A kt e ke in e be gü ns tig en de n Re ch te zu gu ns te n D rit te r h ab en . I n di es em F al l w är e de r R et ra it re ch ts w id rig . A kt e m it Re ch te n, d ie n ic ht a ls ac qu is be tr ac ht et w er de n kö nn en . A ct e A dm in is tr at if U ni la té ra l R ég le m en ta ir e (A AU -R ) /A llg em ei ne Ve rf üg un g Re ch ts ko nf or m C on se il d’ Ét at , 2 5. 06 .1 94 8, S oc ié té d u jo ur na l L ’A ur or e: Au fg ru nd d es P rin zi ps d er N ich t-R üc kw irk un g d er V er or dn un g g en ie ße n di es e A kt e Sc hu tz v or d em R et ra it. C on se il d’ Ét at , 2 1. 10 .1 96 6, S oc ié té G ra cie t e t C ie : J ed oc h ka nn e in so lc he r A kt le ga l j ed er ze it zu rü ck ge no m m en w er de n, w en n di es er A AU -R no ch n ic ht b eg on ne n ha t, A nw en du ng zu fi nd en . C on se il d’ Ét at , 1 5. 04 .1 98 8, S oc ié té ci vi le Le T ah iti : W en n ei n re ch tm äß ig er A AU -R d efi ni tiv ge w or de n ist u nd w en n er e in en A nf an g de r D ur ch fü hr un g ge no ss en h at , i st e r n ic ht m eh r z ur üc kz un eh m en . N oc h ni ch t b eh an de lt ist d er Fa ll de s r ec ht m äß ig en A AU -R , d er n oc h ni ch t d efi ni tiv g ew or de n ist , a be r b eg on ne n ha t, A nw en du ng zu fi nd en Re ch ts w id rig C on se il d’ Ét at , 2 1. 10 .1 96 6, S oc ié té G ra cie t e t C ie : D er re ch ts w id rig e A AU -R k an n le ga l j ed er ze it zu rü ck ge no m m en w er de n, w en n di es er A AU -R n oc h ni ch t b eg on ne n ha t, A nw en du ng zu fi nd en . C on se il d’ Ét at , 0 4. 12 .2 00 9, M m e. La ve rg ne : W en n ei n re ch ts w id rig er A AU -R d efi ni tiv g ew or de n ist u nd w en n er A nw en du ng g ef un de n ha t, ist e r n ic ht m eh r z ur üc kz un eh m en . N oc h ni ch t b eh an de lt ist d er F al l d es re ch tw id rig en A AU -R , d er n oc h ni ch t d efi ni tiv g ew or de n ist , a be r be go nn en h at , A nw en du ng zu fi nd en . D ie E nt sc he id un g C on se il d’ Ét at , 0 4. 12 .2 00 9, M m e L av er gn e t en di er t f ür d ie R üc kn ah m e ei ne s s ol ch en A kt es A ct e ad m in is tr at ifs U ni la té ra ux - In di vi du el s (A AU -I ) fe st st el le nd -A AU -I d ek la ra to ri sc h -A AU -I m it A ufl ag e -A AU -I vo rü be rg eh en d Re ch ts ko nf or m W en n di e A AU -I m it Re ch te n, d ie a ls ac qu is be tr ac ht et w er de n kö nn en , l eg al si nd , k ön ne n di es e ni ch t z ur üc kg en om m en w er de n. Re ch ts w id rig C on se il d’ Ét at , 1 5. 10 .1 97 6, B ui ss iè re : W en n di e A AU -I m it Re ch te n, d ie a ls ac qu is be tr ac ht et w er de n kö nn en , i lle ga l s in d, k ön ne n di es e zu rü ck ge no m m en w er de n. D er R et ra it da rf je de rz ei t e rf ol ge n. A ct e ad m ini st ra tif s U ni la té ra ux - In di vi du el s. (A AU -I ) A kt e m it Re ch te n, d ie al s a cq ui s b etr ac ht et w er de n kö nn en . Re ch ts ko nf or m C on se il d’ Ét at , 1 4. 11 .1 96 9, E ve : D ie R üc kn ah m e ei ne r r ec ht m äß ig en E nt sc he id un g m it im pl iz ie rt er A nn ah m e ist u nm ög lic h. A uß er w en n: - e in e hö he rr an gi ge B es tim m un g di es en R et ra it ve rla ng t ( di e U m se tz un gs fr ist k an n pe r G es et z b es tim m t w er de n un d ka nn à d ef au t j ed er ze it er fo lg en ) - d er B eg ün st ig te se lb st u m d en R et ra it bi tte t, um e in e no ch g ün st ig er e En ts ch ei du ng d er V er w al tu ng zu e rh al te n (m it de r E in sc hr än ku ng , da ss d ie s k ei ne n Ei ng riff fü r b es ta nd sk rä fti ge R ec ht e D rit te d ar st el lt. ) ( Si eh e C on se il d’ Ét at , 0 9. 01 .1 95 3, D es fo ur , b es tä tig t a uc h du rc h C on se il d’ Ét at , 0 9. 04 .1 99 9, S au ni er ) - e in G es et ze st ex t d as E in le ite n ei ne s r ec ou rs h ie ra rc hi qu e vo rs ie ht . ( Si eh e C on se il d’ Ét at , 0 1. 02 .1 98 0, C lin iq ue A m br oi se P ar é) D ie h öh er e St el le w ird d an n de n Re tr ai t d ur ch fü hr en . Re ch ts w id rig Ex pl iz it D er R et ra it ist g es et zm äß ig , w en n er in ne rh al b vo n 4 M on at en n ac h U nt er sc hr ift d er E nt sc he id un g er fo lg t. (S ie he : C on se il d’ Ét at , 2 6. 10 .2 00 1, Te rn on ). Es se i d en n: - e in e ge se tz lic he B es tim m un g sie ht e tw as a nd er es v or . ( Si eh e C on se il d’ Ét at , 2 6. 10 .2 00 1, T er no n) - d er B eg ün st ig te b itt et se lb st u m d en R et ra it, u m e in e no ch g ün st ig er e En ts ch ei du ng d er V er w al tu ng zu e rh al te n (M it de r E in sc hr än ku ng , da ss d ie s k ei n Ei ng riff fü r b es ta nd sk rä fti ge R ec ht e D rit te r d ar st el lt. C on se il d’ Ét at , 0 9. 01 .1 95 3, D es fo ur , b es tä tig t a uc h du rc h C on se il d’ Ét at , 09 .0 4. 19 99 , S au ni er ) - d ie v ol le W irk sa m ke it de s U ni on sr ec ht s v er la ng t d en R et ra it au ße rh al b de r V ie rm on at sf ris t ( Si eh e C on se il d’ Ét at , 2 9. 03 .2 00 6, C en tr e d’e xp or ta tio n du li vr e fr an ça is, b es tä tig t d ur ch C on se il d’ Ét at , 2 8. 10 .2 00 9, V IN IF LO H R) . Im pl iz it M it A nn ah m e D er R et ra it ist g es et zm äß ig : W äh re nd d er K la ge fr ist , w en n di e Pu bl ik at io ns m aß na hm en g eg en üb er D rit te n er gr iff en w or de n sin d, o de r w äh re nd e in er F ris t v on 2 M on at en , l au fe nd a b de m E in sa tz da tu m , s of er n ke in e Pu bl iz itä ts m aß na hm en D rit te n ge ge nü be r e rg riff en w or de n sin d, o de r w äh re nd d es P ro ze ss es , f al ls ei ne K la ge e rh ob en w ur de (A rt . 2 3 de la lo i d u 12 av ril 2 00 0 D C RA )) M it A bl eh nu ng D er R et ra it ist g es et zm äß ig , w en n er w äh re nd d er K la ge fr ist e rf ol gt . ( Si eh e C on se il d’ Ét at , 0 3. 11 .1 92 2 D am e C ac he t, be st ät ig t d ur ch C on se il d’ Ét at , 2 6 ja nv ie r 2 00 7, S A S K ae fe r W an ne r) 211 D . Bestandskraft und Rechtskraft D. Bestandskraft und Rechtskraft I. Der europäische Kontext Die loyale Zusammenarbeit zwischen der europäischen Ebene und den Mitgliedstaaten und das Effektivitätsgebot des Unionsrechts, gestützt auf ein Kernelement der europäischen Konstruktion, lassen insgesamt kaum Spielraum für eine Bestandskraft.867 Zu beachten ist die Tatsache, dass der EuGH selbst ein Prinzip der Rechtssicherheit868 anerkennt, welches über eine leicht andere Definition des Prinzips der Rechtssicherheit als die Mitgliedstaaten verfügt.869 Denn dieses Prinzip bleibt von zentraler Bedeutung in den Mitgliedstaaten und lässt sich nicht relativieren.870 Für den EuGH lässt sich dieses Prinzip wohl anhand der (rechtlichen bzw. sachlichen) Umstände und verfolgten Zwecke anpassen. Das Beihilferecht ist möglicherweise der Bereich, in dem der EuGH und die Kommission besonders auf die Interessen der Union achten. Wenn man davon ausgehen kann, dass die Mitgliedstaaten nicht immer „kooperativ“ sind, kann dieser Vorwurf ebenfalls an die Kommission adressiert werden. Dennoch war die Kommission betreffend der Bestandskraft der Auffassung, dass diese, gestützt durch die Rechtssicherheit und die Verfahrensautonomie, zu verteidigen sei.871 Bezogen auf die Bestandskraft erhält der Vertrauensschutz eine weitere Dimension. Es geht auch um den möglichen Fortbestand einer „begünstigenden“ staatlichen Entscheidung. Es stellt sich auch die Frage, ob das Erhalten einer unionsrechtswidrigen Subvention noch als „begünstigend“ anzusehen ist. Unter bestimmten Umständen kann die rechtswidrige begünstigende Verwaltungsentscheidung ein schutzwürdiges Vertrauen begründen. Dieser Konstellationsfall ist die Bewährungsprobe für den Vertrauensschutz.872 Das Schweigen der Rechtsprechung bezüglich des Wiederaufgreifens des Verfahrens ist eine offene Baustelle. Eine Behörde ist verpflichtet, die bestandskräftige Entscheidung zu überprüfen, wenn: – nach nationalem Recht diese Rücknahme vorgesehen wurde; – die Bestandskraft durch Urteil eines Gerichts in letzter Instanz gewonnen wurde; – das nationale Urteil auf einer falschen Auslegung des Unionsrechts und auf einem Verstoß gegen Vorlagepflichten nach § 267 Abs. 3 AEUV beruht; 867 EuGH, Urt. v. 13.01.2004, Slg. 2004, I-837, Kühne & Heitz; EuGH, Urt. v. 19.09.2006, Slg. 2006, I-8559, i-21 Germany; EuGH, Urt. v. 12.02.2008, Slg. 2008, I-411, Kempter 868 EuGH, Urt. v. 22.03.1961, Slg. 1961, I-111, S.N.U.P.A.T.; EuGH, Urt. v. 06.04.1962, Slg. 1962, I-99, De Geus en Uitdenbogerd; EuGH, Urt. v. 20.09.2003, Slg. 2003, I-10239, Köbler 869 EuGH, Urt. v. 13.01.2004, Slg. 2004, I-837, Kühne & Heitz; EuGH, Urt. v. 19.09.2006, Slg. 2006, I-8559, i-21 Germany; EuGH, Urt. v. 12.02.2008, Slg. 2008, I-411, Kempter 870 EuGH, Urt. v. 20.09.2003, Slg. 2003, I-10239, Köbler; EuGH, Urt. v. 13.01.2004, Slg. 2004, I-837, Kühne & Heitz; EuGH, Urt. v. 12.02.2008, Slg. 2008, I-411, Kempter 871 Schlussanträge des Generalanwalts Léger zur Rs. C-453/00, Kühne & Heitz, Rn. 34 872 Hatje, Rechtssicherheit und Vertrauensschutz, in: L’état actuel et les perspectives du droit administratif européen, Schwarz (Hrsg.), 239; Siehe auch: BVerwG, Urt. v. 27.01.1994, BVerwGE 95, 86-92 212 Vierter Teil: Abschließende Bewertung – der Betroffene sich unverzüglich nach Kenntniserlangung der Entscheidung vom EuGH an die nationale Behörde wendet.873 II. Die französische Antwort Die Bestandskraft ist zwar ein Hindernis, lässt sich aber relativ leicht umgehen. Allerdings ist die Rechtskraft eines Rechtspruchs zu wichtig für den Conseil d’État, als dass es für die Richter unmöglich erscheint, ein derartiges Wiederaufgreifen zu erlauben. Dies gilt selbst dann, wenn der Verwaltungsakt durch Betrug erwirkt worden war.874 Das französische Recht, was das „Wiederaufgreifen des Verfahrens“ angeht, erfüllt zweifelsohne die Anforderungen der Kühne&Heitz-Rechtsprechung.875 Der Richter darf über eine Rücknahme entscheiden, selbst wenn diese Rücknahme nach der viermonatigen Frist erfolgen sollte. Allerding darf es nicht dazu führen, dass der Richter eine richterliche Entscheidung „noch einmal“ kontrolliert.876 Das französische Verwaltungsrecht ist an dieser Stelle eher ablehnend.877 Im Hinblick auf die Rechtsprechung und Philosophie des EuGH kann man davon ausgehen, dass diese Möglichkeit zur Pflicht wird, wenn die in dem Urteil genannten Voraussetzungen gegeben sind. III. Die deutsche Antwort Für das deutsche Verfahrensrecht stellt sich die Frage, ob eine Aufhebung oder Modifizierung der ursprünglichen Verwaltungsentscheidung nach dem Eintreten der Bestandskraft oder sogar nach Eintreten der Rechtskraft möglich ist. Selbst wenn die Fristen einen Ausdruck der Rechtssicherheit darstellen, lässt sich feststellen, dass das „Wiederaufgreifen des Verfahrens“ nach §§  48 und 51 VwVfG genügend Spielraum erlaubt, um einer derartigen „Pflicht“ nachzukommen. Das BVerfG setzt sich auch gemäß § 31 BVerfG mit der Problematik der Normenkontrollurteile auseinander, welche ebenfalls Wirkung inter omnes haben. Die Normenkontrollentscheidungen fallen nicht unter § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG und sind daher keine Vorlage für eine „Änderung der Rechtslage“.878 Wenn die Entscheidung Unanfechtbarkeit erlangt, genießt sie im deutschen Recht einen effektiven Schutz – selbst dann, wenn die nationale Entscheidung unrichtig war und gegen das Unionsrecht verstoßen sollte (wie im Kühne&Heitz-Fall). Diese unrich- 873 EuGH, Urt. v. 13.01.2004, Slg. 2004, I-837, Kühne&Heitz 874 Conseil d’État, Urt. v. 05.12.1997, n° 159707 875 Pinault, Rapport de la délégation francaise, S. 47-48 876 Pinault, Rapport de la délégation francaise, S. 48 877 Colloque de l’Association des Conseils d’État et des juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne: Conséquences de l’incompatibilité de décisions administratives définitives et de jugements définitifs des juridictions administratives des États membres avec la législation européenne Cour administrative suprême de Pologne, S. 9-10; Huglo, La Cour de cassation et le principe de la sécurité juridique, in: Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 11, 2001, 4 878 Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 51, Rn. 100 213 E . Eine letzte Baustelle: Die Klarheit des nationalen Gesetzes tige Entscheidung genießt einen hohen Schutz. Dieser Schutz erweist sich sogar größer als jener, welcher für die Entscheidung der Verwaltung gilt.879 Selbst wenn die Bestandskraft der Verwaltungsentscheidung durch Fristen gewonnen worden ist, hatte der EuGH aus dem Grundsatz von Art. 10 EGV einen Weg gefunden, diese Bestandskraft kritisch zu betrachten.880 Das Unionsrecht fordert nur, dass die europarechtlichen Sachverhalte nicht anders behandelt werden als ähnliche rein nationale Sachverhalte.881 Die aktuelle Rechtsprechung des BVerwG lässt eine Lockerung der Bestandskraft durch ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG zu882, aber diese Durchbrechung ist weder generell noch absolut.883 Es scheint nach wie vor schwierig und nicht wünschenswert, die Rechtskraft auch nur leicht infrage zu stellen.884 E. Eine letzte Baustelle: Die Klarheit des nationalen Gesetzes I. Die deutsche Lage In Deutschland erfolgte die Anpassung nicht ohne Schwierigkeiten. Wenngleich die Probleme bezüglich der Rückforderung und des Vertrauensschutzes jetzt „geregelt“ sind, bleiben die Artikel 48 und 49 VwVfG unklar. Weder dem nicht ausreichend ausgebildeten Beamten noch dem einfachen Bürger ist es möglich, sich anhand der §§ 48, 49 VwVfG über die potenzielle Gefahr einer Rückforderung Gedanken zu machen. Es wäre wünschenswert, das Gesetz an dieser Stelle zu präzisieren, denn das Gesetz muss klar sein. Die Anwälte und Richter mögen wissen, wie die Rechtslage ist, jedoch ist zu bezweifeln, dass die Amtswalter der Verwaltung das komplette Verwaltungsrecht und die Problematik des Beihilferechts beherrschen. Das französische Verwaltungsrecht bleibt sehr weitgehend vom Richter geprägt. Es bestehen also nicht die gleichen Probleme wie für das deutsche Recht. Die französischen Verwaltungsrichter weisen die staatlichen Stellen und Beamten darauf hin, dass die Rückforderung aufgrund von Verstößen gegen §§ 107, 108 AEUV möglich ist und wie die „Rückforderung“ zu erfolgen hat. 879 Groepper, in: The Colloquium of the Association of the Councils of State and the Supreme administrative Juridictions of the European Union: Consequences of incompatibility with the EU-Law for final administrative decisions and final judgements of administrative Courts in the Member States. 880 EuGH, Urt. v. 13.01.2004, Slg. 2004, I-837, Kühne & Heitz 881 EuGH, Urt. v. 18.12.2014, Consumer Finance und andere. Noch nicht veröffentlicht 882 BVerwG, Urt. v. 22.10.2009 883 Das Wiederaufgreifen des Verfahrens ist nur möglich bei sogenannten Dauerverwaltungsakten und nicht bei Verwaltungsakten mit einmaliger Leistung. 884 Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Urteils bzw. der Entscheidung könnte unter Umständen vom Gebrauch sein. Die Auslegung dieser „offensichtlichen Rechtswidrigkeit“ könnte sich am Beispiel des § 51 EuGVO orientieren. 214 Vierter Teil: Abschließende Bewertung II. Die französische Lage und die Kodifikation Das Fehlen eines kodifizierten und zugänglichen Gesetzes stellte nicht nur ein Hindernis für den Bürger dar, sich schnell und zuverlässig über die Rechtslage Frankreichs zu informieren.885 Vielmehr könnte eine Verletzung der Rechtssicherheit in Betracht gezogen werden.886 Diese Wünsche (und Sorgen887 der Bürger) sind längst vom Conseil d’État bekannt und gelten heutzutage als Verlangen.888 Der Verwaltungsrichter bleibt maßgebend für die Schaffung des Verwaltungsrechts. Bedenklicher ist die Tatsache, dass der Conseil d’État „unkontrolliert“ bleibt.889 Das ganze Verwaltungsrechtssystem liegt auf den Schultern des Richters. Nur der Richter kann kontrollieren, was die Behörde macht, und nur der Richter kontrolliert, was er selbst macht. Heute könnte man annehmen, dass die „Rebellionsphase“ des Conseil d’État Schnee von gestern ist.890 Dies bedeutet allerdings nicht, dass er sämtliche Änderungen akzeptiert. Er erkennt die Überlegenheit des Unionsrechts an, inspiriert sich zum Teil davon, aber der Conseil d’État bleibt sein eigener Herr891 und will seine Identität beibehalten. Anhand der obengenannten Problematik der Unwissenheit der französischen Richter bezüglich der Vorlagefrage kann angezweifelt werden, dass die Rechtsanwendung unproblematisch wird. Positiv ist allerdings die Tatsache, dass der Conseil d’État unionsrechtfreundlich bleibt und sich an dem deutschen Beispiel orientiert und die Zusammenarbeit mit der Union gut erfolgen wird. Heutzutage ist die Problematik des Beihilferechts weiterhin aktuell und weist darauf hin, dass das Beihilferecht zwar trocken erscheint, aber sehr lebendig und wirtschaftlich relevant ist. Eine abschließende Verfahrensverordnung auf europäischer Ebene ist immer noch ein süßer Traum. Die Lösung hat den Schein des Einfachen, wirft aber die Frage nach der Identität der Union auf. Eine derartige Verordnung würde zweifelsohne den Weg zur Zentralisierung Europas bedeuten. Ob die Europäische Union ihrer Phi- 885 Conseil Constitutionnel, req. n° 99-241 DC du 16 décembre 1999; Conseil Constitutionnel, req. n° 96-385 DC du 30 décembre 1996, Loi de finances pour 1997, considérant 18; Camby, La sécurité juridique: une exigence juridictionnelle (Observations à propos de l’arrêt du Conseil d’État du 24 mars 2006, Société KPMG), RDP, 2006, n° 5, 1169 886 Conseil d’État, Rapport public 2006, Sécurité juridique et compléxité du droit, S. 281 887 Pacteau, La jurisprudence, une chance du droit administratif?, RA 1999, n° spécial 6, 79 888 Cristau, L’exigence de sécurité juridique, Recueil Dalloz, 2002, n° 37, 2814; Dutheillet de Lamotte, La sécurité juridique: le point de vue du juge constitutionnel, in: Rapport public 2006, Sécurité juridique et compléxité du droit; Molfessis, Combattre l’insécurité juridique ou la lutte du système juridique contre lui-même, in: Rapport public annuel 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, Études et documents, n° 57, 2006, 391; Valembois, La constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique en droit français, in: Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 17, mars 2005, 7 889 Stirn, Les libertés en question, 78; Sauvé, Justice administrative et État de droit, intervention du 18 février 2014; Chevallier, Le droit administratif entre science administrative et droit constitutionnel, in: Le droit administratif en mutation, S. 19-20; Pacteau, La sécurité juridique, un principe qui nous manque?, AJDA, 1995, n° spécial, S. 151 890 Chevallier, Le droit administratif entre science administrative et droit constitutionnel, in: Le droit administratif en mutation, S. 37-40 891 Die Problematik des Vertrauensschutzes im Hinblick auf das Urteil KPMG ist symptomatisch für die Mentalität des Conseil d’État. 215 F . Abschließendes Fazit losophie treu bleibt oder diesen Weg der Zentralisierung einschlagen wird, werden die zukünftigen Entwicklungen der europäischen und nationalen Verfahrensordnungen zeigen. F. Abschließendes Fazit Oftmals wurde die Problematik als banal dargestellt. Dabei wird unterschätzt, dass bestimmte Montagen so komplex sind, dass sie ein erhöhtes Risiko darstellen. Dies ist an der EEG-Umlage 2012 ersichtlich geworden. Weiterhin hat es noch keinen Fall gegeben, in dem die Rückforderung gegen Grundrechte oder sogar Grundprinzipien des Mitgliedstaats verstieß. Die Rückforderungspolitik ist und darf nicht absolut sein. Trotz der guten Beherrschung der Rückforderung ist die Technik nicht frei von Kritik und die Problematik bleibt aktuell. Die große Kritik am deutschen System könnte darin liegen, dass immer noch eine Diskrepanz zwischen dem Wortlaut des Textes und den unionsrechtlichen Verpflichtungen besteht. Das Gesetz müsste dem Bürger zugänglich sein und nicht nur dem Richter. Die Schaffung einer spezielleren Norm (in etwa die Schaffung eines § 48a VwVfG), die für Subventionen und Beihilfen gilt, wäre eine Möglichkeit, mehr Klarheit zu schaffen. Die Rückforderung eines privatrechtlichen Vertrags durch die Vorschriften §§ 48, 49 VwVfG sollte nicht weiter gefördert werden, da sie Probleme hinsichtlich des Vorliegens der Ermächtigungsgrundlage verursacht. Doch das Problem befindet sich nicht so sehr auf deutscher Ebene. Vielmehr liegt diese ungünstige Lage in der „Unfähigkeit“ der europäischen Institution (Kommission und Rat) begründet, eine klare Lösung voranzutreiben. Die Existenz der BVVO weist darauf hin, dass der Rat kompetent genug ist, solche Verordnungen zu erlassen. Eine derartige Verordnung wäre zwar rechtlich möglich, aber rechtspolitisch problematisch (Problematik der Zentralisierung Europas). Wenngleich die Probleme bezüglich der Rückforderung und des Vertrauensschutzes jetzt „geregelt“ sind, bleiben die §§ 48 und 49 VwVfG unklar. Weder dem nicht ausreichend ausgebildeten Beamten noch dem einfachen Bürger ist es möglich, sich anhand der §§ 48, 49 VwVfG über die potenzielle Gefahr einer Rückforderung Gedanken zu machen. Es wäre wünschenswert, das Gesetz an dieser Stelle zu präzisieren, denn das Gesetz muss klar sein. Die Tradition in Frankreich, dem Staat kein Vertrauen zu schenken, ist historisch bedingt. Dieses Misstrauen drückt sich u. a. dadurch aus, dass es die Möglichkeit gibt, direkt vor den Richter zu treten, ohne vorher ein Widerspruchsverfahren einleiten zu müssen. Die Möglichkeit, den Richter unmittelbar und schnell zu fragen, wird als große Errungenschaft betrachtet. Die Probleme Frankreichs waren sowohl systematischer als auch rechtlicher Natur. Das französische System musste zuerst inhaltlich seine eigene Rechtsprechung in Einklang bringen. Der Conseil d’État musste die Prinzipien der Rechtsprechung festlegen bzw. modernisieren. Dabei stand er unter dem immer weiter wachsenden Druck eines Conseil Constitutionnel. Für den Conseil d’État ist das Prinzip der „Sécurité juridique“ alleine ausschlaggebend. 216 Vierter Teil: Abschließende Bewertung Das Prinzip der „Sécurité juridique“ ist das französische Pendant zur Rechtssicherheit. Der Conseil d’État hat 2006 die Möglichkeit anerkannt, sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen – allerdings nur, wenn der Rechtsfall dem Unionsrecht unterliegt. Heute ist der Conseil d’État ein Mitarbeiter des EuGH geworden. Er erkennt die Überlegenheit des Unionsrechts an, inspiriert sich zum Teil davon, aber er bleibt souverain892. Ist die Viermonatsfrist zum Retrait abgelaufen, ist der Verwaltungsakt nicht mehr durch die Verwaltung angreifbar. Es sei denn, eine disposition réglèmentaire893 oder legislative bestimmt es anders. Dies bedeutet, dass die Artikel 107, 108 AEUV kein nationalrechtliches Hindernis mehr kennen und dass die Rückforderungsanordnung sich schnell durchführen lässt. Zu beachten ist allerdings die Einführung einer Kodifizierung des französischen Verwaltungsrechts.894 Die französische Regierung hat durch Ordonnance, also eine Rechtsverordnung, die Kodifizierung des Verwaltungsverfahrensrechts erzwungen. Der Conseil d’État scheint sich nicht darüber erkundigt oder informiert zu haben und es lässt sich keine Debatte finden. Selbst wenn die Regulierung zum Retrait erst im Juni 2016 in Kraft getreten ist895, können einige Anmerkungen zum Code des relations entre le Public et l’Administration (CRPA) bereits geäußert werden. Die gewählte Formulierung ist bürgernah und verständlich, sodass sich die Verwaltung und das Publikum auf gleichem Wissensstand befinden. Betreffend der Regulierung des Retrait ist die Viermonatsfrist der Ternon- und VINIFLOHR-Entscheidung verankert worden. Die Spuren der Ternon-Rechtsprechung sind im Artikel L. 242-1 CRPA zu finden. Demnach: „L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision.“ (dt.: Die Verwaltung kann nur einen rechtschaffenden Verwaltungsakt zurücknehmen oder widerrufen nach Verlangen des Begünstigten oder eines Dritten, wenn dieser Akt rechtswidrig ist und wenn der Widerruf bzw. die Rücknahme innerhalb 4 Monaten erfolgt.) Des Weiteren ist die Berücksichtigung des Unionsrechts offizialisiert durch die Übernahme der VINIFLOHR-Rechtsprechung im Gesetzestext. Die Formulierung des Artikel L. 241-1 CRPA ist einleuchtend „Sous réserve des exigences découlant du droit de l’Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales, les règles applicables à l’abrogation et au retrait d’un acte administratif unilatéral pris par 892 Die Problematik des Vertrauensschutzes im Hinblick auf das Urteil KPMG ist symptomatisch für die Mentalität des Conseil d’État. 893 Reglémentaire bezieht sich auf die Rechtsverordnung, sowohl die europäische als auch die des nationalen Rechts. Die Formulierung ist vage, sodass nur reine Rechtsverordnungen gemeint waren. 894 Melzer, Die Kodifikation des französischen Verwaltungsverfahrensrechts – Das Ende eines französischen Sonderwegs, S. 149 ff. 895 https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Codification/Tables-de-concordance/Code- desrelations-entre-le-public-et-l-administration 217 F . Abschließendes Fazit l’administration sont fixées par les dispositions du présent titre.“ (dt.: Unter Vorbehalt der aus dem Unionsrecht sich ergebenen Verpflichtungen und speziellen gesetzlichen Vorschriften gelten die Dispositionen dieses Kapitels für den Widerruf bzw. die Rücknahme der Verwaltungsakte.) Zu beklagen ist das Fehlen der Fristbestimmung im Fall des nachträglichen Erfahrens rechtfertigender Rücknahmeelemente. Dieses Verfahren fehlt komplett in der CRPA, und dies ist bedauerlich. Dies wäre für den Gesetzgeber die Möglichkeit gewesen, die Empfehlung vom Generalanwalt Bot zur Entscheidung Willy Kempter zu berücksichtigen.896 Die Formulierung nimmt zusehends definitiv die Angst einer europarechtsfeindlichen Interpretation. Die europarechtswidrigen Subventionsbescheide werden in der Zukunft besser kontrolliert und durch Artikel L. 242-1 CRPA alleine geregelt. Zweifelsohne ist der Gesetzestext verständlich und berücksichtigt die Existenz der europäischen Union und die daraus resultierenden Verpflichtungen. Der deutsche Gesetzgeber könnte sich demzufolge ein Beispiel an Frankreich nehmen und seine Gesetzeslage ebenfalls modernisieren. 896 Bot, Schlussanträge zur EuGH, Urt. v. 12.02.2008, Rs. C-2/06, Willy Kempter

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References

Zusammenfassung

Der Autor erörtert, was eine Beihilfe ist und wann und unter welchen Voraussetzungen sie als europarechtswidrig zu betrachten ist. Er untersucht, wie sich die Verwaltungsrechte in Frankreich und Deutschland angesichts der europäischen Verpflichtungen im Laufe der Jahrzehnte entwickelt haben. Zudem gibt er Einblicke darin, wie die Systeme sich voneinander unterscheiden, sich beeinflussen und voneinander lernen können.

Angesichts der immer weiter steigenden Finanzierung der Energiewende, der Kosten der Finanzkrise und der politischen Ereignisse, wie im etwa dem Brexit, erlangen die genannten Aspekte eine besondere Wichtigkeit, bieten sie doch einen möglichen Anstoß zu Überlegungen möglicher zukünftiger Entwicklungen im Bereich der nationalen und europäischen Wirtschaftspolitiken und Rechtsentwicklungen im Bereich der Subventionen.