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Einleitung in:

Romaric Cécillon

Die Rücknahme europarechtswidriger Subventionsbescheide in Deutschland und in Frankreich, page 17 - 22

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3947-2, ISBN online: 978-3-8288-6690-4, https://doi.org/10.5771/9783828866904-17

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Rechtswissenschaften, vol. 89

Tectum, Baden-Baden
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17 Einleitung Für die wohl überwiegende Mehrheit der Studentenschaft und der Kommentatoren ist das Beihilferecht ein sehr trockenes und lebloses Fach und wird immer unterschätzt und kaum den Studenten nähergebracht. Für die einen ist dieses Fach zu juristisch und zu wenig wirtschaftlich, für die anderen ist es zu wirtschaftsorientiert und zu wenig juristisch. Die Realität liegt dazwischen, denn das Beihilferecht ist Teil des Wirtschaftsrechts. Dieses Gefühl wird dadurch verschärft, dass sowohl die Europäische Kommission als auch der EuGH dieselben Fälle behandeln dies aber unter Berücksichtigung unterschiedlicher Aspekte und Schwerpunkte. Selbst wenn die Entscheidungen der Kommission nicht optimal sind und sich sogar als verwirrend erweisen, beruhen sie in der Regel auf einer soliden Analyse der Wirtschaftslage und bezeugen die Berücksichtigung der europäischen Rechtsprinzipien und Rechtsstandards. In diesem Sinne verfolgt sie die Rolle der „Haute Autorité“ und ist zu Recht die „Hüterin der Verträge“. Sieben Jahren nach dem Ausbruch der sogenannten Finanzkrise sind deren Folgen noch deutlich spürbar. Dies gilt insbesondere für Staaten, aber auch für bestimmte Sektoren, die „unterstützungsbedürftig“ sind. Trotz dieser Schwierigkeiten erscheint das europäische Projekt stabil, sodass häufig von europäischen Haushaltsplänen und von einem europäischen Verwaltungsrecht gesprochen wird. Auf den ersten Blick scheint es, als ob sich die Europäische Union verstaatlicht oder zumindest die passende Terminologie und die passenden Werkzeuge verwendet. Frankreich und Deutschland gaben den ersten Anstoß für das europäische Projekt. Nach den Schrecken und der Brutalität des Ersten und Zweiten Weltkriegs kam der Glaube auf, dass Frieden nur erreichbar wäre, wenn Krieg praktisch unmöglich gemacht wird. Um dieses Resultat zu erzielen, müssten sich die Staaten in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis befinden. Eine Harmonisierung der Regeln zum Wettbewerb wurde sehr schnell erforderlich. Mit dem Inkrafttreten des EGKS-Vertrags waren sämtliche Beihilfen, staatliche Interventionen und Subventionen (aller Art) untersagt. Erstaunlicherweise waren die Formulierung und der Inhalt des Verbots wesentlich strenger als die jetzigen Vorschriften der §§ 107, 108 AEUV. Trotz dieses generellen und allgemeinen Subventionierungsverbots haben die Mitgliedstaaten weiterhin ihre einheimische Industrie und Wirtschaft gefördert, bis sie aufgrund der wirtschaftlichen Realität der Subventionspolitik schrittweiser damit aufhören mussten. Die „Krise“ hat die Kommission dazu gebracht, die wirtschaftliche Lage und den Wettbewerb nicht mehr unter einer ideoligischen Perspektive zu betrachten. Die Kommission versucht eine „Realpolitik“ zu verfolgen und erweist sich als weniger streng bei der Genehmigung von Beihilfen. Die Kommission bevorzugt es momentan, die Märkte – also die bereits existierenden Akteure – zu schützen, allerdings auf Kosten des „Wettbewerbs“ als wirtschaftliche Dynamik und wirtschaftliches Verfahren. So wie sich die Subventionierung wirtschaftlich betrachtet als problematisch erweist, ist sie auch juristisch problematisch, wenn es darum geht, diese Subventionen 18 Einleitung zurückzufordern. Das Problem der Rückforderung der rechtswidrigen Subventionsbescheide mag akademisch geregelt sein, aber es bestehen nach wie vor juristische Probleme, welche sämtlichen Systemen anhaften. Bemerkenswert ist folgende Tatsache: Vor den gleichen Anforderungen und juristischen Hindernissen stehend stoßen die administrativen Systeme auf ähnliche und dennoch unterschiedliche Probleme. Während die Problematik des Vertrauensschutzes im deutschen Recht sehr stark thematisiert ist und nach wie vor bestehen bleibt, ist sie im französischen Recht nur lapidar geregelt, denn das Konzept des Vertrauensschutzes existiert dort nicht (und kann nicht de lege lata existieren). Die Gründe und die Konsequenzen dafür werden später erörtert. Aus diesem Grund erscheinen eine Konfrontation und ein Vergleich beider Systeme notwendig. Das Ziel dieser Dissertation ist es, das französische Verwaltungsrecht mit seinen Schwierigkeiten und Lösungen im Hinblick auf europäische Problematiken den deutschen Juristen bekannt zu machen. Zudem sollen sowohl das deutsche als auch das französische Verfahrensrecht und das materielle Recht dargestellt, miteinander verglichen und mögliche Stärken und Schwächen beider Systeme aufgezeigt werden. Des Weiteren werden die jeweiligen nationalen Bestimmungen und ihre wechselseitige Wirkung mit dem Unionsrecht und einem möglichen Zentralisierungsprozess auf europäischer Ebene Betrachtung finden. Ein ständiges Problem sämtlicher ausländischer Juristen, welche mit dem französischen Recht konfrontiert sind, besteht darin, keine (vollständige) Information erhalten zu können. Deshalb ist das französische Recht auch kaum kommentiert oder im Ausland analysiert worden. Ein anderer Grund dafür liegt an der hohen Komplexität der Terminologie und den grammatikalischen Formulierungen, die dem französischen Recht seinen altmodischen Charme und seine Trockenheit verleihen. Um diesen Vergleich zu ermöglichen, wird eine ausführliche Darstellung des französischen Verwaltungsrechts, insbesondere der „Rücknahmemechanismen“ erfolgen. Es wird ersichtlich werden, dass es kein VwVfG gab, dafür aber einen auf einem prekären Gleichgewicht beruhenden Komplex von nicht einheitlichen Rechtsprechungen, welche seit 1922 schrittweiser entwickelt worden sind. Zudem soll gezeigt werden, dass die Rückforderung durch den Verwaltungsrechtsweg sich nicht anhand eines Gesetzestextes oder sogar anhand einer einfachen und einheitlichen Rechtsprechung verwirklichen lässt. Diese Problematik ist dafür aufgrund einer zu großen Anzahl an gesetzlichen und richterrechtlichen Regimen zu komplex. Angesichts einer so großen angeblichen Diskrepanz kann sich zu Recht gefragt werden, ob ein Vergleich überhaupt sinnvoll erscheint. Die vorliegende Arbeit wird sich darum bemühen zu beweisen, dass diese Unterschiede in Wirklichkeit nicht allzu groß sind und dass Systeme mit unterschiedlichen Logiken sich gegenseitig ergänzen können, ohne dabei ihre Persönlichkeit zu verlieren. Als Ausgangspunkt der Dissertation dient die Untersuchung der europäischen Ebene und der Beihilfe. Was ist eine Beihilfe? Ab wann ist die Beihilfe europarechtswidrig? Was sind die Folgen dieser Rechtswidrigkeit? Wie setzt man diese Folgen in nationales Recht um? Welche Umsetzungen sind im französischen und im deutschen Recht gegeben? 19 Einleitung Es wird auch die Möglichkeit eingeräumt festzustellen, dass das deutsche Recht wesentlich ausdifferenzierter ist. Diese Ausdifferenzierung resultiert aus der Zwei-Stufen-Theorie. Diese Theorie ist auch im französischen Recht bekannt und findet auch in der Rechtsprechung teilweise Anwendung. Doch wir werden feststellen müssen, dass der Verwaltungsrechtsweg und dessenRechtsinstitute quasi systematisch bevorzugt werden. Das französische Verwaltungsrecht ist selbst für den französischen Jurist eine „Besonderheit“ im juristischen Feld. Die Bezeichnung alleine als droit administratif ist keineswegs gleichzusetzen mit dem deutschen Verwaltungsrecht. Das Wort administratif als Adjektiv weist vielmehr darauf hin, dass es um ein betriebliches Recht der Verwaltung geht. Warum ist das droit administratif eine Besonderheit? Es stellt eine Besonderheit dar, da es aus einer Fehlentscheidung entstanden ist, welche sich täglich wiederholt. Es ist zudem eine Besonderheit, weil es einerseits auf einer objektivistischen Konzeption des intérêt général beruht (daher sind sämtliche subjektive Elemente, wie etwa der Vertrauensschutz, schlichtweg ausgeschlossen) und andererseits auf dem Willen, die Handlung der Verwaltung durch spezifische Regeln, die ihren Ursprung im Privatrecht finden, zu regulieren. Diese Regeln werden jedoch überformiert, da der Staat kein normales „Rechtssubjekt“ ist. An der Spitze der administrativen Gerichtsbarkeit befindet sich der Conseil d’État. Dieser ist eine komplexe Institution. Er berät den Staat über den Inhalt und die Formulierung der Gesetze und wirkt gleichzeitig als Richter des Staates (die Doppeldeutigkeit der Formulierung ist absichtlich und wird noch weiter erörtert werden). Der Conseil d’État ist sehr schnell faktisch der Hüter der Grundfreiheiten geworden und war dies bereits vor Gründung des Verfassungsrats und vor Einführung der Verfassungsbeschwerde. Diese doppelseitige Rolle verkörpert die Essenz des droit administratif. Es passt sich an jegliche Krisen und an jegliche ungewöhnliche Umstände an. Deswegen verkörpert das droit administratif für viele das „Französische Genie“. Dieses Genie ist zwar eine Quelle von Stolz, allerdings verhindert ein schlecht platzierter Stolz sämtliche geistliche Entwicklung. Der Conseil d’État ist ein rebellischer Richter und sein Verhältnis zu dem EuGH und anderen europäischen Organen insgesamt ist nicht einfach. Wir werden sehen, dass die Beihilfen noch immer ein sehr großes Streitthema sind und lange als Ausrede für die nicht Berücksichtigung des EG-Rechts benutzt wurden. Deutschland befindet sich zurzeit in einer guten wirtschaftlichen Lage. Dies ist das Ergebnis einer Neuorganisation des wirtschaftlichen und juristischen Systems. Im Bereich des Verwaltungsrechts hatte Deutschland zuvor noch viel zu tun. Doch das Verwaltungsrecht wurde kodifiziert, selbst wenn diese Kodifizierung „spät“ erfolgte. Bis in die 70er-Jahre war das deutsche Verwaltungsrecht Richterrecht und stark von dem französischen Modell mit deutlichen materiellrechtlichen Unterschieden inspiriert. Dass die Kodifizierung gewählt worden ist, liegt an dem Versprechen der Stabilität und Klarheit. Es ist Deutschland auch das Land, in dem die Beihilfeproblematik eine besondere Resonanz gefunden hat. Das Bundesverwaltungsgericht war nie dem EuGH gegenüber feindselig eingestellt. Wenn man das Verhalten des Bundesverwaltungsgerichts mit dem des Conseil d’État vergleicht, so ist der deutsche Richter eher ein guter Schüler. 20 Einleitung Den deutschen Richtern ist es gelungen, sich mit den europäischen Verpflichtungen und seinem eigenen System auseinanderzusetzen. Die Mechanismen der Rücknahme und des Widerrufs wurden auch modernisiert und in Einklang mit dem Europarecht gebracht. Diese Modernisierung war weder einfach noch schmerzlos. Die Probleme wurden heiß debattiert und diese Debatte hält dogmatisch bis heute an, selbst wenn eine praktische Lösung gefunden worden ist. Während die aus der Regionalisierung und aus dem Föderalwesen Deutschlands herangezogene Argumente nicht mehr wirklich bedenklich sind, erweist sich die Berücksichtigung (jedoch eher die Nichtberücksichtigung) des Vertrauensschutzes hingegen als sehr bedenklich. Es stehen noch klare Widersprüche zwischen dem Verwaltungsgesetz und der Praxis, also zwischen den legitimen Erwartungen der Bürger und der Umsetzung der Richter. Es wird durch diese Arbeit deutlich werden, dass, selbst wenn die Auslegung der §§ 48, 49 VwVfG durch die Richter richtig zu sein scheint, die Interpretation der Verwaltung und die Interpretation des durchschnittlichen Bürgers alles andere außer „europarechtskonform“ sind und beide nicht immer erahnen können, wie die juristische Praxis tatsächlich ist. Sowohl eine Sensibilisierung der Beamten und der staatlichen Stellen als auch eine Neuformulierung des Gesetzes (mit Hinweisen auf die Problematik der Überformung durch das Unionsrecht) wären willkommen. Immerhin ist es Aufgabe eines demokratischen Staats, seinen Bürgern klare und verständliche Gesetze zu geben. Die Probleme administrativer Natur waren die Ausgangspunkte einer größeren Auseinandersetzung mit den juristischen und tatsächlichen Folgen der Teilnahme am europäischen Projekt. Aber diese Fragestellungen betreffen nicht nur den Verwaltungsrechtsweg, sondern auch den Privatrechtsweg. Infolge der Zwei-Stufen-Theorie übt das Beihilferecht auch auf das Privatrecht einen erheblichen Einfluss aus. Auch dort ist die Analyse- und Selbstkritikfähigkeit der Privatrechtler beeindruckend. Ohne ins Detail gehen zu wollen, sei kurz angemerkt, dass diese Probleme in Deutschland wesentlich stärker thematisiert und debattiert werden als in Frankreich, wo sie extrem sporadisch in der Rechtsprechung auftauchen und – soweit ersichtlich – nicht thematisiert worden sind. Möglicherweise ist das deutsche Verwaltungsrecht im Hinblick auf die Berücksichtigung des Beihilferechts das Recht, das am meisten die Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfe vereinfacht. Um die zuvor genannten Ziele der Dissertation zu erreichen, werden außerdem folgende Aspekte näher betrachtet werden: die Mechanismen des Retrait und der Rücknahme sowie die historische Entwicklung (denn die richterrechtlichen Entwicklungen und Grenzen dieser Entwicklungen lassen sich vorwiegend durch geschichtliche Betrachtungen erklären). Da das Thema in sich bereits komplex ist, erscheint es unangebracht, durch akademische Wendungen die Zugänglichkeit der Arbeit zu erschweren. Aus diesem Grund ist notwendig, die Terminologie mit Präzision zu verwenden. Wenn der Retrait Behandlung findet, wird alleine der französische Begriff analysiert. Wenn der Bereich der „Rücknahme und des Widerrufs“ behandelt wird, werden nur die deutschen Rechtsinstitute verwendet. 21 Einleitung Wissenschaft, egal ob juristisch oder nicht, ist vor allem ein Dialog. Eine Offenheit vom Geist ist die „sine qua non“-Voraussetzung, um eine gegenseitige Verständigung zu erzielen. Als französischer Jurist erscheint es als eine Selbstverständlichkeit, dass sowohl der Stil als auch die Argumentationsführung vom französischen Rechtssystem stark geprägt wird. „Es ist nicht nötig zu hoffen, um etwas zu unternehmen, noch Erfolg zu haben, um nicht aufzugeben.“ Wilhelm von Oranien-Nassau „Aut Caesar aut nihil.“ Cesare Borgia „Avoir des connaissances sans les partager, c’est se mettre au niveau de celui qui n’a pas d’idées.“ „Wissen zu haben ohne es zu teilen, ist gleich sich auf die Ebene des Ideenlosen zu begeben.“ Thukydides „Entre possible et impossible, deux lettres et un état d’eprit.“ „So stehen zwischen möglich und unmöglich zwei Buchstaben und eine Geisteshaltung.“ Charles de Gaulle „Erfahrung ist der Name, den die Menschen ihren Irrtümern geben.“ Oscar Wilde

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Zusammenfassung

Der Autor erörtert, was eine Beihilfe ist und wann und unter welchen Voraussetzungen sie als europarechtswidrig zu betrachten ist. Er untersucht, wie sich die Verwaltungsrechte in Frankreich und Deutschland angesichts der europäischen Verpflichtungen im Laufe der Jahrzehnte entwickelt haben. Zudem gibt er Einblicke darin, wie die Systeme sich voneinander unterscheiden, sich beeinflussen und voneinander lernen können.

Angesichts der immer weiter steigenden Finanzierung der Energiewende, der Kosten der Finanzkrise und der politischen Ereignisse, wie im etwa dem Brexit, erlangen die genannten Aspekte eine besondere Wichtigkeit, bieten sie doch einen möglichen Anstoß zu Überlegungen möglicher zukünftiger Entwicklungen im Bereich der nationalen und europäischen Wirtschaftspolitiken und Rechtsentwicklungen im Bereich der Subventionen.