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Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigenstaatlichen Beihilfe in Frankreich in:

Romaric Cécillon

Die Rücknahme europarechtswidriger Subventionsbescheide in Deutschland und in Frankreich, page 139 - 196

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3947-2, ISBN online: 978-3-8288-6690-4, https://doi.org/10.5771/9783828866904-139

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Rechtswissenschaften, vol. 89

Tectum, Baden-Baden
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139 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Zunächst wird eine allgemeine Darstellung des französischen Verwaltungsrechts erfolgen, in der Klarheit bzgl. der Terminologie und der Funktionsweise des Systems geschaffen werden soll. Danach wird die Rolle des Richters in Zusammenhang mit der Kontrolle der Rückwirkung der von ihm ausgesprochenen Sanktionen erläutert. § 1. Terminologische Schwierigkeiten und Begriffsbestimmungen A. Die Rechtsbelehrungsmittel Um den Vergleich zu erleichtern, erscheint es notwendig, die französischen Rechtstermini zu definieren bzw. zu erläutern. Das französische Verwaltungsrecht unterscheidet die Klagearten nicht nach Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage wie in Deutschland. Vielmehr wird der Richter damit betraut, die Legalität der Maßnahme zu kontrollieren. Diese Kontrolle erfolgt vorwiegend durch zwei Rechtsmittel: Den recours pour excès de pouvoir und den recours de plein contentieux, auch bekannt als recours de pleine juridiction. In seinem Wörterbuch536 übersetzt Köbler die Anfechtungsklage mit recours pour excès de pouvoir und vernachlässigt dabei jedoch eine der wichtigsten Klagen, namentlich den recours de plein contentieux/recours de pleine juridiction. Zwar ist das Ziel des recours pour excès de pouvoir die Ermöglichung der Annullierung einer Entscheidung der Verwaltung, aber dies lässt außer Acht, dass der Richter eine Entscheidung auch bestätigen und substituieren kann.537 Die vom Conseil d’État stammende Definition die bessere (im Vergleich zu Köbler). In seiner Dame Lamotte538-Entscheidung definiert der Conseil d’État den recours pour excès de pouvoir als „Rechtsbehelf, der trotz einer fehlenden Kodifizierung gegen jedes verwaltungsrechtliche Handeln anwendbar ist und der dafür sorgen soll, dass die Rechtmäßigkeit unter Einbeziehung sämtlicher allgemeiner Rechtsprinzipien gewahrt bleibt.“ 539 Der recours pour excès de pouvoir sorgt dafür, dass die Verwaltung legal, also gesetzmäßig, handelt. Gleichzeitig definiert der Conseil d’État eine Vielzahl an Prinzipien, die die Befugnisse der Verwaltung beschränken, aber auch den Bürgern Rechte einräumen und diese verteidigen. Der recours pour excès de pouvoir scheint somit nicht 536 Köbler, Rechtsfranzösisch, 2004. 537 Chrétien/Dupuis/Guédon, Droit administratif, 58, Rn. 89; Rivero/Waline, Droit administratif, Rn. 231; Sayn, Le contentieux de la protection sociale: procédures comparées, 123-125 538 Conseil d’État, Urt. v. 17.02.1950, Dame Lamotte contre Ministre de l’agriculture, Recueil Lebon 1950, 110. 539 Conseil d’État, Urt. v. 17.02.1950, Dame Lamotte contre Ministre de l’agriculture, Recueil Lebon 1950, 110, Considérant 3: « Le Recours pour excès de pouvoir est le recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif et qui a pour effet d’assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité » 140 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich mehr objektiv zu sein, was einige Stimmen in der Literatur dazu gebracht hatte, sich mit der Überlegenheit des recours pour excès de pouvoir gegenüber dem recours de plein contentieux540 auseinanderzusetzen. Es wäre folglich selbstverständlich – aus Sicht deutscher Juristen – davon auszugehen, dass die Verpflichtungsklage mit dem recours de plein contentieux identisch sei. Diese Übertragung ist leider nicht so einfach möglich, denn dieser recours gewährt dem Richter eine umfangreichere Kontrolle der Verwaltungsentscheidung. Durch diese Klage darf der Richter eine Entscheidung der Verwaltung annullieren, bestätigen und sogar ersetzen.541 Um eine effektive „volle“ Kontrolle zu gewährleisten, wird der Conseil d’État nicht nur befugt, die Legalität zu überprüfen, sondern es wird auch noch von ihm erwartet, sich für die Rechte der Administrierten (sprich: der Bürger) einzusetzen.542 Weil die Verwaltung unglaublich mächtig ist, muss ihr legitimer Kontrolleur mindestens genauso mächtig sein – wenn nicht sogar mächtiger.543 Die Erwartungen der Administrierten haben sich progressiv geändert und stimmen nicht mehr mit den früheren Erwartungen an einen Richter-Zensor der Gesetzmäßigkeit überein.544 Die Bürger erwarten nun vielmehr, dass auf ihre persönliche Lage Rücksicht genommen wird. Diese für die Richter neue geistige Haltung hat zur Folge, dass der Richter umdenken bzw. seine Rolle anpassen muss, um die Akzeptanz der Bürger zu wahren. Man versucht diese neue Definition des Verwaltungsrechts innerhalb der laufenden verwaltungsgerichtlichen Prozesse umzusetzen. Die Verwaltung wird als normale „Partei“ definiert und ist somit nicht mehr Trägerin eines höheren Interesses.545 Chapus war deswegen der Auffassung, dass die Aufgabe des Richters beim plein contentieux darin liege, „die vor ihm deferierten Entscheidungen durch seine eigenen zu ersetzen“.546 Die terminologischen Probleme tauchen jedoch nicht nur im Bereich der Klagearten auf. Sie werden auch im Bereich der Conseil d’État ausgesprochenen Rechtsfolgen deutlich. 540 Bernard, Le recours pour excès de pouvoir frappé à mort?, AJDA 1995, 190, 199; Bailleul, L’efficacité comparée des recours pour excès de pouvoir et de plein contentieux objectif en droit public francais, 2002, 2-5; Guével, Le juge administratif contemporain, Gazette du palais 13.-15.02.2005; Botteghi/Liéber, L’étoile du recours pour excès de pouvoir pâlirait elle encore?, AJDA 2009, 583 ff.; ablehnend: Lepetit-Collin, Recherches sur le plein contentieux, 228, 229 541 Chrétien/Dupuis/Guédon, Droit administratif, 58, Rn. 89; Rivero/Waline, Droit administratif, Rn. 231; Sayn, Le contentieux de la protection sociale: procédures comparées, 123-125 542 Conseil d’État, Urt. v. 08.01 1982, Aldana Berrana 543 Gohin, La procédure administrative non contentieuse, in: Colloque de la section luxembourgeoise de l’IDEF du 27. et 28.05.2004 544 Fraisseix, La subjectivisation du contentieux administratif, LPA 2004, 12. Auch dieser Auffassung: Foulquier, Les droits subjectifs des administrés: Émergence d’un concept en droit administratif français du XIX et XXème Siecle, 25; Cristau, L’exigence de sécurité juridique, Recueil Dalloz, 2002, n° 37, 2814; Valembois, La constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique en droit français, in: Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 17, mars 2005; Stirn, Les libertés en question, 78 545 Foulquier, Les droits subjectifs des administrés: Émergence d’un concept en droit administratif français du XIX et XXème Siecle, 33 546 Chapus, Droit du contentieux administratif, 2006, 205: «La mission du juge de plein contentieux est de remplacer les décisions dont il est saisi, et qui sont contestées à juste titre, par ses propres décisions, qui se substitueront à celles qui étaient contestées» 141 § 2 . Allgemeine Darstellung des französischen Verwaltungsrechts B. Die terminologischen Probleme bei den Rechtsfolgen Das französische Recht unterscheidet nicht anhand der Rechtmäßigkeit zwischen Rücknahme und Widerruf i. S. d. §§ 48, 49 ff. VwVfG. Vielmehr unterscheidet das französische Verwaltungsrecht nach dem angestrebten „Effekt“ der Sanktion. Der Richter wird also entweder eine Abrogation, also eine Annullierung für die Zukunft des Verwaltungsakts, oder einen Retrait, also einen tatsächlichen Entzug des Verwaltungsakts mit grundsätzlicher Wirkung für die Vergangenheit, aussprechen. Der französische Retrait ist also eine Rücknahme, die sowohl für die rechtswidrigen als auch für die rechtmäßigen Verwaltungsakte gilt. Zwar sind die Effekte beider Retraits deutlich anders, aber sie sind nicht automatisch und systematisch unterschiedlich, denn selbst wenn die Abrogation für die Zukunft gilt, gilt der Retrait nicht immer für die Vergangenheit. Besser gesagt: Es wird seine mögliche Rückwirkung durch den Conseil d’État sehr genau kontrolliert. § 2. Allgemeine Darstellung des französischen Verwaltungsrechts Frankreich und Deutschland haben auf den ersten Blick nur sehr wenig gemeinsam. Daher ist eine allgemeine Darstellung des französischen Verwaltungsrechts notwendig. Das französische Verwaltungsrecht zeichnet sich unter anderem dadurch aus, dass es vorwiegend aus Richterrecht besteht.547 Diese richterrechtliche Natur des Verwaltungsrechts war bis zur Einführung des VwVfG in den 1970er-Jahren noch Realität. Die Geburt des Verwaltungsrechts in Frankreich ist daher sehr interessant und relevant. Das Verwaltungsrecht ist, laut einer berühmten Formel, „un miracle qui se produit chaque jour“548, also ein „sich jeden Tag wiederholendes Wunder“. Diese Formulierung ist sowohl poetisch als auch einleuchtend: Das französische Verwaltungsrecht ist zerbrechlich und in einem perpetuellen Entwicklungszustand.549 Dies bedeutet, dass es nicht per Gesetz oder durch Kodifizierung entstanden ist. In der Tat hat der Richter des Tribunal des Conflits diese Form des Verwaltungsrechts erst in die französische Welt gebracht.550 Auch heute noch ist das allgemeine Verwaltungsrecht so gut wie nicht kodifiziert. Der Conseil d’État bleibt trotz wesentlicher Änderungen (die noch dargestellt werden) 547 Die Meinungen sind diesbezüglich sehr gespalten: Melleray vertritt die These, dass das Verwaltungsrecht seinen Charakter verloren hat. Siehe Melleray, Le Droit administratif doit il redevenir jurisprudentiel? Remarques sur le déclin paradoxal de son caractère jurisprudentiel, AJDA 2005, 637-638; Gonod/Jouanjan, belegen den richterrechtlichen Charakter des Verwaltungsrechts. Siehe Gonod/Jouanjan, À propos des sources du droit administratif, Brèves notations sur des récentes remarques, AJDA 2005, 991-992. Eine sehr schöne Ausdifferenzierung ist in folgendem Werk zu finden: Chrétien/Dupuis/Guédon, Droit administratif, 49-51. Dort ist betont, dass das Verwaltungsrecht ursprünglich Richterrecht war und diese Eigenschaft quasi verloren hat der Europäisierung des Verwaltungsrechts. 548 Weil, Le Droit administratif, 3 ff. 549 Poirmeur/Fayet, La doctrine administrative et le juge administratif, in: Le droit administratif en mutation, 98-105 550 Tribunal des Conflits, Entsch. v. 08.02.1873, Blanco; Chrétien/Dupuis/Guédon, Droit administratif, 14-15, Rn. 29-30 142 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich der Hauptakteur des Systems. Der Richter kontrolliert die légalité de l’action administrative, also die Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns, und versucht dadurch als gardien des libertés des administrés551, also als Verteidiger der Freiheiten der Bürger, zu agieren. Die durch den Richter durchgeführte Kontrolle der Verwaltung erfolgt durch eine „objektive“ Betrachtung des Sachverhalts. Er vermeidet damit die Problematik, sich dem möglichen Vorwurf aussetzen zu müssen, dass er gleichzeitig Richter und Gesetzgeber (und daher befangen) sei. Vielmehr wird der Richter als Ergänzung der Legislative (sozusagen als Korrektor der Legislative) betrachtet, aber es wird ihm die Möglichkeit eingeräumt, seine eigene Meinung anzubringen.552 Das Verwaltungsrecht Frankreichs wird traditionellerweise als „objektives“ Recht betrachtet.553 Dennoch ist es an zahlreichen Stellen erlaubt, subjektive Elemente in Erwägung zu ziehen.554 Diese tiefgreifende Bewegung hin zu einer subjektiveren Betrachtung des französischen Rechts verursachte eine Identitätskrise im französischen Verwaltungsrecht und wird für diese Arbeit noch von Relevanz sein, denn sie beleuchtet zum großen Teil die Frage, weshalb sich Frankreich derart langsam „modernisiert“. Diese Modernisierung zeichnet sich dadurch aus, dass der Conseil d’État mit einem fremden Richter (der EuGH) zusammenarbeiten und ein „ausländisches“ Recht anwenden muss, wodurch der Conseil d’État nicht als einziger Richtungsgeber des Verwaltungsrechts anzusehen ist.555 In diesem Zusammenhang spielen Deutschland und die anderen Mitgliedstaaten eine erhebliche Rolle. Der aus Deutschland stammende Begriff des europäischen confiance légitime ist dabei das Kernelement der Krise, denn der Vertrauensschutz beruht auf einer subjektiven Auslegung des Verwaltungsrechts und scheint somit nicht mit dem französischen System kompatibel zu sein. Allerdings hindert nichts den Conseil d’État daran, die Legalität der Verwaltungshandlung zu kontrollieren und sich zugleich auch vermehrt für die Rechte der Bürger einzusetzen.556 551 Jèze, Les principes généraux du droit administratif: La Technique juridique du droit administratif français, Tome 1, 340. 552 Sauvé, Justice administrative et État de droit, intervention du 18 février 2014 553 Hourquebie, La mise en œuvre des droits fondamentaux par les règles de procédure administrative 554 Conseil d’État, Urt. v. 08.01.1982, Aldana Berrana: Der Conseil d’État besagt nämlich: „il n’appartient pas à la juridiction saisie d’apprécier la légalité de la décision qui lui est déférée mais de se prononcer elle même sur l’étendue elle même des droits des interéssés.“ Die Klageart war ein „Recours de plein contentieux“ in dem die Befugnisse des Richters sehr umfangreich sind. Die getroffene Gerichtsbarkeit hat nicht die Gesetzmäßigkeit der vor ihr liegenden Entscheidung zu bewerten, sondern die Reichweite der Rechte der Betroffenen. 555 Auby, Droit Administratif francais et construction européenne, in: L’état actuel et les perspectives du droit administratif européen. Analyses de droit comparé, Schwarze (Hrsg.), 99 Rn. 38 556 Chevallier, Le droit administratif entre science administrative et droit constitutionnel, in: Le droit administratif en mutation, PUF 1993, 11-40; Chevallier, La transformation de la relation administrative: mythe ou réalité? (à propos de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations), in: Dalloz, 2000, 579; Stirn, Les libertés en question, 40-77; vgl. Sauvé, Justice administrative et État de droit, intervention du 18 février 2014; Carpentier/Trémeau, la confrontation de la loi à la Constitution par le juge ordinaire. Qu’en pensez-vous?, in: Mélanges en l’honneur de Louis Favoreu, 2007, 553 143 § 2 . Allgemeine Darstellung des französischen Verwaltungsrechts Es wäre innerhalb dieser Entwicklung auch wünschenswert, die Bürger als solche zu benennen und nicht mit dem erniedrigenden Begriff administrés, also Verwaltete, oder sogar mit „Untertanen“ zu bezeichnen.557 Diese Termini weisen darauf hin, dass das Verwaltungsrecht sich noch nicht modernisiert hat, denn seine Beziehungen mit den Bürgern sind noch sehr stark durch die Subordinationstheorie geprägt. Dieses terminologische Problem ist deutlich anhand der von den Richtern ausgesprochenen Rechtsfolgen und Definitionen zu erkennen. A. Ein ursprünglich richterrechtliches Regime Das französische Verwaltungsrecht ist durch Richter entstanden558, die stets darum gekämpft haben, ihre Prärogativen zu erweitern. Im Gegensatz zum deutschen Recht sind das allgemeine Verwaltungsrecht und die Verwaltungsgerichte vom Verfassungsrecht abgeschirmt.559 Zwar ist der Bloc de Constitutionnalité maßgebend für das Verwaltungsorganisationsrecht, jedoch beeinflusst dieser Bloc de Constitutionnalité nur indirekt und in geringem Ausmaß den Conseil d’État. Diese Tatsache lässt sich durch historische Betrachtungen erklären. Zum einen war der Conseil d’État lange – vor der Existenz des Conseil Constitutionnel – das einzige Organ, welches sich mit Grundfreiheiten und Grundprinzipien auseinandergesetzt hat.560 In dieser Ansicht ist das Werk des Conseil d’État mehr als beeindruckend.561 Es ist weiterhin festzustellen, dass die Konstitutionalisierungsbewegung in Frankreich erst ab 1989 angefangen562 und sich nur mühsam durchgesetzt hat. Dafür spricht auch die Einführung der Question prioritaire de Constitutionnalité im Jahr 2010.563 Das Dame Cachet-Urteil dient als Grundlage für den Bereich der Regelung des Retraits des Verwaltungsaktes. Die Richter sind hier auf enorme Schwierigkeiten gesto- ßen, denn sie versuchten immer, die Probleme in Einzelfallentscheidungen zu lösen. Natürlich versuchten sie die Philosophie des Verwaltungsrechts zu respektieren, dennoch blieben die Glossenschreiber die Hüter der Kohärenz als Ansprechpartner eines Dialogs.564 Die Lösungen der Richter waren also nicht einheitlich, sodass drei mögliche Lösungsgruppen zu unterscheiden sind. 557 Chevallier, La transformation de la relation administrative: mythe ou réalité? (à propos de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations), in: Recueil Dalloz, 2000, 575 558 Tribunal des Conflits, Entsch. v. 08.02.1873, Blanco, Recueil Lebon 1873, 61; Conseil d’État, Urt. v. 13.12.1889, Cadot, Recueil Lebon 1889, 1148 559 Melzer, Die Kodifikation des französischen Verwaltungsverfahrensrechts – Das Ende eines französischen Sonderwegs, S. 150-151 560 Chapus, Droit administratif général, Tome 1, Rn. 109, 111 561 vgl. Melzer, Die Kodifikation des französischen Verwaltungsverfahrensrechts – Das Ende eines französischen Sonderwegs, S. 150 562 Conseil d’État, Urt. v. 20.10.1989, Nicolo, Recueil Lebon 1989, 190 563 vgl. Melzer, Die Kodifikation des französischen Verwaltungsverfahrensrechts – Das Ende eines französischen Sonderwegs, S. 150 564 Vedel, Les bases constitutionnelles du droit administratif, EDCE, 1954, 21; Sauvé, La jeune doctrine au Conseil d’État; Delvolvé, Le Conseil d’État vu par la doctrine, RA spécial 1997, 50, wobei der Autor die Doctrine als mehrseitig darstellt; Rivero, Jurisprudence et doctrine dans l’élaborati- 144 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich In der ersten Fallgruppe ist die Rücknahme illegal, wenn diese nach Ablauf der durch Notifizierung des Verwaltungsaktes eröffneten Zweimonatsfrist erfolgt.565 In einer anderen Fallkonstellation entschieden die Richter jedoch, dass die Rücknahmefrist erst mit der öffentlichen Bekanntgabe des Verwaltungsaktes abläuft.566 Der Conseil d’État hingegen hatte auch entschieden, dass die Behörde die Klage eines Dritten, um den rechtswidrigen Verwaltungsakt anzugreifen, erlauben kann, selbst wenn die Rücknahmefrist bereits abgelaufen ist.567 Die Ville de Bagneux-Rechtsprechung beendete die Unschlüssigkeit der Richter ein für alle Mal, indem sie die Wertungen der Dame de Cachet-Entscheidung wortwörtlich interpretiert, sodass einige gefürchtete Risiken sich tatsächlich konkretisieren konnten. Das Versprechen der Ville de Bagneux-Entscheidung wurde aber insoweit eingehalten, dass die Retrait-Regelung über vierzig Jahre lang sehr einfach und vorhersehbar anzuwenden war. B. Die Intervention des Gesetzgebers Aufgrund der „Unfähigkeit“568 der Richter, zwischen den Prinzipen der sécurité juridique, also dem Prinzip der Rechtssicherheit, welches die Vorsehbarkeit der Rechtlage beinhaltet569, und den subjektiveren Erwägungen der confiance (sprich: des Vertrauens) bzw. der équilibre des relations sociales570 (sprich dem Gleichgewicht der sozialen Beziehungen) abzuwägen, war der Gesetzgeber an dieser Stelle eigentlich aufgefordert zu intervenieren. Dies wurde auch dadurch bestätigt, dass selbst das Gesetz vom 12. April 2000, namentlich das Loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (dt.: Rechte der Bürger in ihren Beziehungen mit den Behörden), keine Publikationsverpflichtung für alle Entscheidungen ohne Regelungscharakter vorsieht.571 Nach Auffassung Séners liegt dies vorwiegend daran, dass die Richter on du droit administratif, ECDE 1955, 29, wobei der Autor zutreffend erklärt, dass es sich eher um einen Monolog handelt, denn sehr viele Richter dozieren in den französischen Universitäten. 565 Conseil d’État, Urt. v. 24.11.1922, Baldocchi, Recueil Lebon 1922, 877; Conseil d’État, Urt. v. 09.03.1956, Chesne, Recueil Lebon 1956, 611; Conseil d’État, Urt. v. 16.05.1958, Tomasini et autres, Recueil Lebon 1958, 273. 566 Conseil d’État, Urt. v. 01.06.1923 Gros de Beler, Recueil Lebon 1923, 434; Conseil d’État, Urt. v. 28.12.1923, Recueil Lebon 1923, 902; Conseil d’État, Urt. v. 28.02.1951 Fédération nationale des cadres de l’assurance, Recueil Lebon 1951, 120 567 Conseil d’État, Urt. v. 22.04.1932, Tettelin, Recueil Lebon 1932, 405. Diese Entscheidung stellte eher einen Sonderfall dar nach Auffassung von Séners in seiner Conclusions zur Ternon-Entscheidung. 568 Boissard, Comment garantir la stabilité des situations juridiques individuelles sans priver l’autorité administrative de tous moyens d’action et sans transiger sur le respect du principe de légalité? Le difficile dilemme du juge administratif, Cahiers du Conseil constitutionnel n° 11, 2001; Sauvé, L’entreprise et la sécurité juridique, 8-10 569 Camby, Sécurité juridique et insécurité jurisprudentielle, RDP, 2006, n° 6, 1505; Camby, La sécurité juridique: une exigence juridictionnelle, RDP, 2006, n° 5, 1169; Molfessis, Combattre l’insécurité juridique ou la lutte du système juridique contre lui-même, in: Conseil d’État, Rapport public annuel 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, Études et documents, n° 57, 2006, 391 570 Foulquier, Maurice Hauriou, constitutionnaliste (1856-1929), in: Jus Politicum, Revue internationale de droit politique, n°2, 2009, 1-5; Boulouis, Quelques observations à propos de la sécurité juridique, in: Mélanges Pescatore, Baden-Baden, 1987, 53. 571 Das Gesetz vom 12.04.2000, Bürgerrechte in den Beziehungen mit der Verwaltung, Journal Officiel 13 avril 2000 N° 88, 5646-5653; Ferrari, Les droits des citoyens dans leurs relations avec les admi- 145 § 2 . Allgemeine Darstellung des französischen Verwaltungsrechts eine strenge Auslegung des Publikationsbegriffs gewählt haben.572 Der Gesetzgeber hat versucht, durch dieses Gesetz die Rechtslage zu vereinfachen. Diese mehr als lobenswerte Intention beschränkte sich jedoch auf die Bezeichnung des Gesetzes, denn es sah und sieht nach wie vor keine strikte Publikationspflicht vor. Doch nur dadurch wären die furchterregenden Konsequenzen der Ville de Bagneux-Rechtsprechung vermieden worden. Das Gesetz hatte zum Ziel, die Rationalisierung der Regime des Retraits zu ermöglichen. Es verursachte jedoch einen anderen Schock, welchen der Gesetzgeber nicht bedacht hatte. Durch die Verwendung des Gesetzes wurde eine weitere Fallgruppe in der Reglementierung der Retraits geschaffen. Von da an fanden die spezifischen Vorschriften des Gesetzes ihre Berücksichtigung, um einen Retrait zu ermöglichen. Das Gesetz verfügte über mehr Kraft als die Rechtsprechung, welche sich vorzugsweise gegenüber den richterlichen Entscheidungen durchsetzte. Auch die Ternon-Entscheidung respektierte diese Philosophie: In dieser heißt es nämlich, dass „sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires“573 (unter Vorbehalt anders lautender gesetzlicher Bestimmungen) der Retrait innerhalb von vier Monaten erfolgen darf. Diese Formulierung vernachlässigt jedoch die Problematik der Anwendung dieses Grundsatzes hinsichtlich europarechtlicher Rechtsfragen. Diese vage Formulierung ist Zeichen einer richterrechtlichen Regelung, denn sie bleibt weiterhin durch den Richter veränderbar und unterliegt dem Gesetz. Die aktive Intervention des Gesetzgebers war kontraproduktiv. Doch auch seine Untätigkeit stellte eine Problemquelle dar. Hier ist auf die Existenz unterschiedlicher Regime und Fristen hinzuweisen, die je nach dem betreffenden Bereich der Verwaltung nicht harmonisiert wurden. So ist an den acte réglementaire zu denken, der wegen des principe de mutabilité (sprich dem Prinzip der Austauschbarkeit) jederzeit durch die Verwaltung infrage gestellt werden kann.574 Die „gemischten Akte“ (frz. actes mixtes) sind ebenso wenig von der Ternon-Rechtsprechung betroffen. Der Gesetzgeber hätte in Sachen Klassifizierung oder Vereinfachung der Regime intervenieren können, wenn nicht sogar intervenieren müssen. Dieser gesetzliche Interventionismus war bereits im Baurecht575 und im Ausländerrecht576 konkretisiert, womit nichts dagegensprach, dass der Gesetzgeber sich auch im allgemeinen Verwaltungsrecht einmischte. nistrations: commentaire général de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, AJDA 2000, 471-495; Pariente, Vers une clarification du régime de retrait des décisions implicites d’acceptation?, RFDA 2001, 653 und 657. Der Autor begrüßt die Bemühungen des Gesetzgebers, doch bedauert die Tatsache, dass die Publikationspflicht nicht genug gefördert wird. 572 Séners, Conclusion Ternon, RFDA 2002, 83 573 Conseil d’État, Urt. v. 26.10.2001, Ternon 574 Conseil d’État, Urt. v. 25.06.1954. Syndicat national de la meunerie à seigle, Recueil Lebon 1954, 379; Conseil d’État, Urt. v. 27.01.1961, Vannier, Recueil Lebon 1961, 60; Conseil d’État, Urt. v. 27.11.1964, Veuve Renard, Recueil Lebon 1964, 590; Boissard, Comment garantir la stabilité des situations juridiques individuelles sans priver l’autorité administrative de tous moyens d’action et sans transiger sur le respect du principe de légalité? Le difficile dilemme du juge administratif, Cahiers du Conseil constitutionnel n° 11, 2001 575 Conseil d’État, Urt. v. 30.07.2003, req. n°255368, Mme Thénault 576 Conseil d’État, Urt. v. 05.12.1997, req. n°159707, Ovet 146 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich C. Die Kristallisation der Probleme des Conseil d’État I. Der Conseil d’État und die Literatur: Der „Dialog der Tauben“ Eine sinnvolle Möglichkeit bestünde darin, die Stimmen der Literatur, welche nicht Teil des Richtertums sind577, zu berücksichtigen. Diese haben lange die Entscheidungen und die Irrungen der Richter scharf kritisiert578, wurden jedoch nie richtig von den Richtern beachtet, sodass man von einem „Dialog der Tauben“ reden kann. Der Conseil d’État hat, trotz offizieller Anerkennung des Vorrangs des Unionsrechts, in mehreren wesentlichen Punkten eine abweichende und sehr zweifelhafte Politik verfolgt.579 Es bleibt hier festzuhalten, dass das Unionsrecht freilich nur dann gilt, solange es mit der Verfassung kompatibel ist. Es wird folglich in dieser Arbeit das weitere widersprüchliche Verhalten des Conseil d’État analysiert werden, um Erklärungen für dieses zu liefern. 1. Das widersprüchliche Verhalten des Conseil d’État Seit der Anwendung des Vertrags von Rom fand eine tiefgehende Modifizierung der Kompetenzen und der Philosophie des Conseil d’État statt. Die Logik des Service Public, echtes Genom des französischen Verwaltungsrechts, wurde derarthinterfragt, dass die Richter instinktiv versuchten, diese Auswirkungen einzudämmen. Die Beziehungen zwischen dem Conseil d’État und der Kommission bzw. dem EuGH waren auch nicht immer ungetrübt. Während einer längeren Zeit war der Conseil d’État sehr misstrauisch gegenüber den Auswirkungen der Richtlinien. Er rebel- 577 Rivero, Jurisprudence et doctrine dans l’élaboration du droit administratif, ECDE 1955, 29 578 Pacteau, Les grands arrêts ignorés, RFDA, 2007, 239; Autin, Les grands arrêts disparus, RFDA, 2007, 242; Poirmeur/Fayet, La doctrine administrative et le juge administratif, in: Le droit administratif en mutation, 98; Chevallier, Le droit administratif entre science administrative et droit constitutionnel, in: Le droit administratif en mutation, 11-40; Chevallier, La transformation de la relation administrative: mythe ou réalité? (à propos de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations), in: Dalloz, 2000, 579; spezifischer zur Beihilfeproblematik: Karpenschif, La récupération des aides nationales versées en violation du droit communautaire à l’aune du règlement n°659/1999 CE: du mythe à la réalité, RTDE 2001, 572-573; Karpenschif, Regard sur le droit des aides d’État, LPA 2007, 48-55; Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1339; Le Roy, Récupérer une aide publique, RDP 2009, 1019; Morson, La récupération des aides octroyées par les Etats en violation du traité CEE, RTDE 1990, 409 ff.; Perrotin, Récupération des aides d’État: insécurité juridique maximum pour les contribuables, LPA 2009, 3-5 579 Karpenschif, La récupération des aides nationales versées en violation du droit communautaire à l’aune du règlement n°659/1999 CE: du mythe à la réalité, RTDE 2001, 572-573; Karpenschif, Regard sur le droit des aides d’État, LPA 2007, 48-55; Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1339; Leron, La gouvernance Constitutionnelle, l’institutionalisation d’un nouveau mode de régulation de conflit constitutionnel dans l’Union Européenne, 67-69; Lepoutre, Le renvoi préjudiciel et l’instauration d’un dialogue des juges, Jurisdoctoria, n° 6, 2001, 49-59; Broberg/Fenger, L’application de la doctrine de l’acte clair par les juridictions des États membres, RFDA 2011, 861 147 § 2 . Allgemeine Darstellung des französischen Verwaltungsrechts lierte580 nahezu, weil er irrtümlicherweise annahm, praktisch entmachtet zu werden.581 Aber es waren die Verwendung des Acte Clair und der Gebrauch des Acte de gouvernement, die die erwünschte Anwendung des Unionsrechts verzögerten. 2. Die offizielle Anerkennung des Vorrangs des Unionsrechts Durch das Nicolo582-Urteil kündigte der Conseil d’État offiziell an, dass internationale Verträge und somit auch das Gemeinschaftsrecht einen Anwendungsvorrang genie- ßen.583 Zugleich akzeptierte der Conseil d’État, dass er die Kompatibilität eines Gesetzes mit den Vorschriften der Verträge zu überprüfen hat, selbst wenn ein Gesetz nach Ratifizierung des Vertrages in Kraft tritt. Dadurch wurde die Logik der Semoules-Rechtsprechung endgültig korrigiert.584 II. Die Rolle des Richters anhand der Rückwirkungskontrolle während der Annullierung Der Richter ist die zentrale Figur des Verwaltungsrechts585, denn er kann die Verwaltung kontrollieren. Seine Macht, Entscheidungen zu annullieren, spielt dabei eine erhebliche Rolle, weil er nach Bedarf die Reichweite der Annullierung selbst und in voller Unabhängigkeit anpassen kann. Es hängt also von der Einzelfallbetrachtung ab, was wiederum per se für eine „Subjektivation“ des Verwaltungsrechts spricht.586 Die Frage der Macht des Richters wird anhand der Rückwirkung beantwortet werden können. 1. Die Annullierungsentscheidung und ihre Reichweite Nicht jede Annullierungsentscheidung vom Richter ist per se rückwirkend. Daher erscheint es nützlich, den rückwirkenden Effekt der Entscheidung zu erklären. Die Ausnahmen und deren Begründung werden hierbei Berücksichtigung finden. Die Existenzbegründung der recours pour excès de pouvoir liegt in der Illegalität bzw. der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes und seiner Folgen.587 Man versucht dadurch eine Situation zu kreeiren, in der der Verwaltungsakt nie existiert hat und seine Effekte niemals produziert worden sind, was in der Praxis kaum zu erreichen ist. 580 Conseil d’État, Urt. v. 22.12.1978, Ministre de l’Intérieur contre Cohn-Bendit, Recueil Lebon 1978, 524 581 Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’État, RFDA 2009, 207-208; Ritleng, L’arrêt Perreux ou la fin de l’exception française sous Conseil d’État 30.10.2009, Perreux, RTDE 2010, 223-237; Quatremer, Le Conseil d’État enterre enfin Cohn-Bendit; Slama, Cohn-Bendit est passé. Les mauvais jours finiront – ils devant la Cour de Strasbourg? 582 Conseil d’État, Urt. v. 20.10.1989, Nicolo, Recueil Lebon 1989, 190 583 Conseil d’État, Analyse zum Urteil Nicolo 584 Conseil d’État, Urt. v. 01.03.1968, Syndicat général des fabricants de Semoule, Recueil Lebon 1968, 149 585 Chevallier, Le droit administratif entre science administrative et droit constitutionnel, in: Le droit administratif en mutation, PUF 1993, 11-40 586 Fraisseix, La subjectivisation du contentieux administratif, LPA 2004, 12; Foulquier, Les droits subjectifs des administrés: Émergence d’un concept en droit administratif français du XIX et XXème Siecle, 163; Crouzatier-Durand, La fin de l’Acte administratif unilatéral, 317-321 587 Crouzatier-Durand, La fin de l’Acte administratif unilatéral, 153 148 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Folglich befindet sich der Richter immer in einer juristischen Fiktion der Annullierung, denn er kann physisch nicht sämtliche Effekte beseitigen.588 Die Véron-Réville-Entscheidung ist ein schönes Beispiel für die Anwendung der Rückwirkung und die Grenzen der Fiktion. In dieser Entscheidung ging es um eine rechtswidrige Kündigung eines Beamten, der durch den Annullierungsspruch wieder eingestellt werden musste. Die Behörde musste bei der Frage der Wiedereinstellung die Zeit berücksichtigen, die seit der rechtswidrigen Kündigung des Beamten verstrichen war.589 Die Frage der Karriereentwicklung ab Entlassung des Beamten blieb bis 1995 eine offene Frage590, denn die Bewertung und Einschätzung der Karriere widerspricht dem Streben des Conseil d’État nach Objektivität. Heute ist zwar die Frage dogmatisch geregelt, doch die Richter sind immer wieder auf Schwierigkeiten bei der Bewertung gestoßen, weil sie weder eine Systematisierung noch objektive Kriterien finden konnten, sodass die Richter die jeweiligen Einzelfälle für sich betrachtet beurteilen mussten und auch heute noch müssen (wenngleich die vorgenannte Problematik infolge der Subjektivierung langsam zurückgeht).591 Ohne allzu tief gehen zu müssen, kann man behaupten, es existieren Entscheidungen, die deklaratorisch, konstitutiv oder sowohl deklaratorisch als auch konstitutiv sind.592 Die recours sind somit nicht entscheidend für die Rückwirkung und dessen Reichweite.593 Daher ist der Richter die einzige Variable. Nur der Richter ist derjenige, der die Rückwirkung aussprechen und bestimmen kann. Die Funktion der Annullierung begründet also alleine die Rückwirkung einer solchen Entscheidung. Nur wenn der Richter die Legalität des Verwaltungshandelns kontrolliert, wird er auch als eine Art mächtiges juristisches Bollwerk betrachtet. Die Macht des Richters begründet in diesem Kontext auch die Existenz von vielen Ausnahmen zur Rückwirkung infolge einer Annullierung. 2. Die Grenzen der Rückwirkung: Das Zeichen der Richtermacht Die Annullierung ist immer eine komplexe und schwierige juristische Angelegenheit, denn die gesamten Auswirkungen der Annullierung sind nicht immer klar oder eindeutig ersichtlich.594 Die systemischen Ausnahmen betreffen zwei Gruppen: Die fonctionnaires de fait und die services de fait, also die „De facto-Beamten“ und die „De facto-Leistungen“. Was die fonctionnaires de fait anbetrifft, geht die Rechtsprechung davon aus, dass „[…] solange die Ernennung nicht angefochten ist, die Handlungen des irregulären/illegalen Agents in der Öffentlichkeit im Rahmen seiner Aufgaben als rechtmäßig anzusehen sind“.595 588 Conseil d’État, Urt. v. 27.03.1949, Véron-Réville, Recueil Lebon 1949, 246 589 Conseil d’État, Urt. v. 27.03.1949, Véron-Réville, Recueil Lebon 1949, 246 590 Conseil d’État, Urt. v. 29.12.1995, Kavvadias, Recueil Lebon 1995, 477; Conseil d’État, Urt. v. 25.03.1996, Commune de Saint François, Recueil Lebon 1996, 101. 591 Séners, Conclusions sur Ternon, RFDA 2002, 91 592 Vitu, Des Conflits de lois dans le temps en droit pénal, 82-84. 593 Merle, Essai de contribution à la théorie générale de l’acte déclaratif, 142 594 Chapus, Droit contentieux administratif, 1002-1003 595 Conseil d’État, Urt. v. 08.02.1995, M. Robert, DA 1995 n° 279, 377 149 § 2 . Allgemeine Darstellung des französischen Verwaltungsrechts Bis zur Anfechtungserklärung des „De facto-Beamten“ durch den juge de la nomination (dt.: Richter der Ernennung) wird dieser von der Verwaltung als „befugt“ betrachtet. Sämtliche von ihm getroffenen Entscheidungen bleiben vor dem Aussprechen der Entscheidung unberührt. Was die services de fait, also die „De facto-Leistungen“, anbetrifft, ist Folgendes anzuführen: Die Richter haben im Deberles596-Urteil die folgende Lösung vorgeschlagen: Entscheidet sich der Richter für die Annullierung der Entlassungsmaßnahme eines Agents (dt.: Mitarbeiter), ist der Agent so wieder einzustellen, als wenn die Entlassung nie ausgesprochen worden wäre. Allerdings darf er die Vergütung seiner Aufgabe behalten, wenn sie der Aufgabenerfüllung untergeordnet ist. Hier wird der Logik der Annullierung zum Teil widersprochen, denn die Logik der Annullierung hätte dazu geführt, dass die zu Unrecht ausgezahlte Vergütung zurückzunehmen wäre, weil die Verbindung zwischen Funktion und Vergütung vernichtet worden war. Die Begründung dahinter liegt in der „sozialen Gerechtigkeit“.597 Die Richter wollten sich nicht in schwieriges Gelände vorwagen. Die Rückforderung der Vergütung hätte auch erhebliche wirtschaftliche Folgen für den Betroffenen. Hier wird auch eine gewisse Subjektivität eingeräumt, die dazu dient, die Folgen einer Annullierung einzugrenzen. Maurice Hauriou, einer der einflussreichsten Verwaltungsrechtler Frankreichs, sprach diesbezüglich nicht von „sozialer Gerechtigkeit“. Vielmehr sah er darin die Macht des Richters als Hüter der „sozialen Beziehungen“.598 Der geleistete Service (dt.: Leistung und/oder Dienst) ist auch dann zu vergüten, wenn dieser illegal gewesen ist. Der Akt existiert aus juristischer Perspektive nicht mehr, da seine Folgen ebenfalls annulliert worden und dadurch als „nie eingetreten“ anzusehen sind. Jedoch ist es dem Richter selbst in diesem Fall unmöglich, alle Umstände mit der Annullierung zu erfassen und ihnen Rechnung zu tragen. Die Rückwirkung der Annullierung wird richtigerweise auch als „Fiktion“599 oder sogar als „Postulat/Axiom“600 dargestellt, doch selbst wenn die Natur der Rückwirkung der Annullierung relativ ist, bleibt sie nützlich und notwendig, damit die Verwaltung effizient arbeiten kann.601 Der recours pour excès de pouvoir hat zum einzigen Gegenstand die Annullierung der Entscheidung mit Rückwirkung.602 Wenn der Akt zurückgenommen und diese Rücknahme bestandskräftig geworden ist, bevor der Richter darüber entscheiden 596 Conseil d’État, Urt. v. 07.04.1933, Deberles, Recueil Lebon 1933, 439 597 Weil, Les conséquences de l’annulation d’un acte administratif pour excès de pouvoir, 1952, 19 598 Hauriou, Recueil Sirey 1925, Tome 3, 9 599 Chevallier, Fonction contentieuse et fonction juridictionnelle, in: Mélanges Michel Stassinopoulos, Problèmes de droit contemporain, 1974, 275-290 600 Devys, Conclusions sous Conseil d’État, 07.05.2004, Association AC! et autres, 1; De Boisdeffre, Rapport pour la France du Conseil d’État, 1988, 164. Diese Auffassung ist gestützt auf das Urteil Conseil d’État 26.12.1925, Rodiere, Recueil Lebon 1925, 1025. Dort heißt es: „le principal général est qu’une décision administrative annulée est réputée être ne jamais intervenue.“ Grundsätzlich ist eine annulierte Entscheidung so zu betrachten, als habe sie nie existiert. 601 Odent, Conclusions sur Conseil d’État, 27.05.1949, Véron Réville, Gazette du Palais 1949, 49 602 De Boisdeffre, Rapport pour la France du Conseil d’État, 1988, 164, 167 150 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich konnte, erlangt die Entfernung der Entscheidung aus dem juristischen Normensystem eine Wirkung für die Vergangenheit. Die zwei Waffen der Verwaltung – namentlich der Retrait und die Abrogation – werden folglich streng von den Richtern beobachtet, da sie potenzielle Gefahren in sich bergen. D. Der Retrait: Die Mischung des Widerrufs und der Rücknahme Der Retrait und die Abrogation stellen die wesentlichen Handlungsmöglichkeiten der Verwaltung dar, um ihre Fehler selbst zu korrigieren bzw. aufzuheben. Der Retrait setzt sich dabei mit der Vergangenheit und der Zukunft des Verwaltungsakts auseinander. Zudem wird er häufig mit „Rücknahme“ übersetzt. Der Retrait darf aber nicht mit der Rücknahme i. S. d. § 48 VwVfG verwechselt werden. I. Der Inhalt des Retrait Die Bedeutung des Retrait ist viel breiter als der deutsche Inhalt der Rücknahme. Der Retrait umfasst sowohl die Rücknahme als auch den Widerruf. Dabei unterscheidet er nicht zwischen den Rechtslagen der Verwaltungsakte, aber wohl zwischen den von der Verwaltung gewünschten Wirkungen. Das heißt allerdings nicht, dass die Rechtswidrigkeit (formell oder materiell) in sich irrelevant ist. Für die Unterscheidung zwischen Abrogation und Retrait ist das Merkmal der „Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts“ nicht relevant. Vielmehr ist die gewünschte Wirkungszeit für die Wahl des einen oder des anderen Rechtsinstituts maßgebend. Soll die Rechtslage von Anfang an wiederhergestellt werden, ist der Retrait am gebräuchlichsten. Soll jedoch die Rechtslage nur für die Zukunft geändert werden, so wird die Abrogation gewählt. Der Retrait löscht den Verwaltungsakt ab initio. Die Rückwirkung ist also eine „implizierte“ und „normale“ Folge.603 Diese Rückwirkung sollte auch vollständig sein und so weit wie möglich Geltung haben. II. Der Begriff der Création de droits Der französische Richter wird die Verwaltungsakte stets in zwei Kategorien einteilen: die actes créateurs de droits und die actes non créateurs de droit. Das französische Recht unterscheidet die Verwaltungsakte nach ihrer Funktion. Es wird daher nach „rechtschaffenden“ Verwaltungsakten und „nicht-rechtschaffenden“ Verwaltungsakten kategorisiert. Diese Unterscheidung ist von systematischer Relevanz und muss deshalb erörtert werden. Der Richter darf bestimmen, welcher Verwaltungsakt (unter welcher Konstellation) als créateur de droit, sprich als „rechtschaffend“, erklärt wird. Eine Subvention oder die Vergabe eines staatlichen Zuschusses wurden lange nicht als „rechtschaffend“ 603 Crouzatier-Durand, La Fin de l’Acte administratif unilatéral, 154-160. 151 § 2 . Allgemeine Darstellung des französischen Verwaltungsrechts oder als „begünstigend“ betrachtet. Da diese Klassifizierung empirisch erfolgt und durch den Richter entstanden ist, lässt sich diese Kategorie schwer systematisch definieren.604 Schlimmer noch: Die Rechtsprechung ist wie erwartet nicht immer einheitlich.605 Dabei ist die Logik der französiche Verwaltungsrichter einfach und nachvollziehbar: Solange der Verwaltungsakt keine Rechte schafft (also im Fall der actes non créateurs de droit), darf die Verwaltung immer den Retrait anordnen. Der Retrait der actes créateurs de droits ist hingegen nur unter strengen Voraussetzungen möglich. Hierzu heißt es im französischen Verwaltungsrecht: „Si la décision est régulière et qu’elle crée des droits, le retrait est en principe exclu.“606 (dt: Wenn die Entscheidung regulär ist und sie Rechte schafft, ist der Retrait im Prinzip ausgeschlossen.) Somit kommt es nur an dieser Stelle darauf an, ob der betroffene Verwaltungsakt irregulär ist oder nicht. Grundsätzlich darf ein acte créateur de droits nicht „zurückgenommen“ werden. Die einzigen Ausnahmen sind durch zwingende Vorschriften „vorgeschrieben“ oder durch die Konsequenzen einer vom Richter entschiedenen Annullierung zustande gekommen.607 Der Fall der irregulären Entscheidung bedarf natürlich einer längeren Auseinandersetzung. Der Retrait ist ein Akt der Behörde, durch welchen die Entscheidung und die rechtlichen Folgen aus dem juristischen Normensystem entfernt werden. Theoretisch sind alle Folgen von dieser Rückwirkung betroffen und die Rechtslage ist so wiederherzustellen wie sie bestünde, wenn die Entscheidung nie in Kraft getreten wäre. 604 Chrétien/Dupuis/Guédon, Droit administratif, Rn. 438 und 740; Conseil d’État, Urt. v. 15.10.1976, Buissière, Recueil Lebon 1976, 419; Labetoulle, conclusions AJDA 1976, 568; Nauwelaers/Fabius, chronique, AJDA 1976, 557; Conseil d’État, 19.12.1952, Mlle Mattéi, Recueil Lebon 1952, 594; Conseil d’État, Urt. v. 03.11.1922, Recueil Lebon 1922, 790, Dame Cachet; Conseil d’État, 26.10.1962, Guillon, Recueil Lebon 1962, 567; Conseil d’État, Urt. v. 14.09.1961, Cazes, Recueil Lebon 1961, 233; Conseil d’État, Urt. v. 15.10.1969, Forasetto, Recueil Lebon 1969, 437; Conseil d’État, Urt. v. 24.10.1956, Rivolier, Recueil Lebon 1956, 302; Conseil d’État, Urt. v. 02.05.1958, Lassalle, Recueil Lebon 1958, 256; Conseil d’État, Urt. v. 12.02.1964, David, Recueil Lebon 1964, 100; Conseil d’État, Urt. v. 24.01.1962, Chiesa, Recueil Lebon 1962, 53; Conseil d’État, Urt. v. 10.07.1957, Commune de Larrazet, Recueil Lebon 1957, 460; Conseil d’État, Urt. v. 03.03.1967, Ministre de la Construction contre Sté Behr Mannig et Sté des Abrasifs Nortion, Recueil Lebon 1967, 105; Conseil d’État, Urt. v. 16.03.1990, Ministre de l’Agriculture contre Consorts Machet, Recueil Lebon 1990, 69; Conseil d’État, Urt. v. 26.10.2001, RFDA 2002, 77; Séners, Conclusions sous Conseil d’État, 26.10.2001, RFDA 2002, 77; Delvolvé, note sous Ternon, RFDA 2002, 81; Collin/Guyomar, chronique, AJDA 2001, 1034; Donnat/Casas, Les décisions administratives accordant un avantage financier sont, de nouveau, créatrices de droits, AJDA 2002, 1434; Austry, Conclusions sous Conseil d’État, Urt. v. 06.11.2002, Mme Soulier, RFDA 2003, 225-233; Conseil d’État, Urt. v. 07.08.2008, Req. N° 285979 605 Conseil d’État, Urt. v. 10.07.1957, Commune de Larrazet, Recueil Lebon 1957, 460; Conseil d’État, Urt. v. 03.03.1967, Ministre de la Construction contre Sté Behr Mannig et Sté des Abrasifs Nortion, Recueil Lebon 1967, 105; Conseil d’État, Urt. v. 15.10.1976, Buissière; Conseil d’État, Urt. v. 16.03.1990, Ministre de l’Agriculture contre Consorts Machet, Recueil Lebon 1990, 69; dem widersprechen allerdings die Entscheidungen: Conseil d’État, 03.11 1922, Dame Cachet, Recueil Lebon 1992, 790; Conseil d’État, Urt. v. 19.12.1952, Mlle Mattéi, Recueil Lebon 1952, 594; Conseil d’État, Urt. v. 14.04.1961, Cazes, Recueil Lebon 1961, 233; Conseil d’État, Urt. v. 26.10.1962, Guillon, Recueil Lebon 1962, 567; Conseil d’État, Urt. v. 15.10.1969, Forasetto, Lebon, 437; Labetoulle, conclusions AJDA 1976, 568; Nauwelaers/Fabius, chronique, AJDA 1976, 557; Conseil d’État, Urt. v. 06.11.2002, Mme Soulier 606 Chrétien/Dupuis/Guédon, Droit administratif, 509, Rn. 643 607 Chrétien/Dupuis/Guédon, Droit administratif, 673-674, Rn. 857-858 152 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Daher könnte man behaupten, dass der Retrait der „Annullierung“ sehr ähnlich ist, weil die Rückwirkung die logische Folge davon zu sein scheint, aber durch den Richter bedingt ist.608 Der Retrait ist aber nicht das einzige Rechtsmittel, um rechtswidrige Bescheide zu beseitigen. Spezifisch auf Beihilfen bezogen kennt das französische Recht noch ein weiteres Rechtsmittel: die Abrogation. Dieses ist geeignet, die sog. bestehende Beihilfe zu kontrollieren. E. Exkurs: Die Abrogation – für die Zukunft und für bestehende Beihilfe geeignet Die Abrogation gilt als Retrait für die Zukunft, weil ihre Auswirkungen nur für die Zukunft gelten. Für die Rückforderung einer Beihilfe ist sie daher grundsätzlich nicht sehr hilfreich. Doch der Fall der bestehenden Beihilfe sollte nicht außer Acht gelassen werden. Da der Retrait sowohl für die Zukunft als auch für die Vergangenheit gilt, kann er nur wegen der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts bzw. seiner Inkompatibilität mit dem Unionsrecht ausgesprochen werden. Problematisch ist die Form des angegriffenen Verwaltungsaktes. Es sind zwei Regime möglich. Wenn ein acte réglementaire vorliegt, ist die Abrogation jederzeit mit folgender Begründung möglich: „Die réglementation gewährleistet kein erworbenes Recht.“609 Wenn dieser acte réglementaire rechtswidrig ist, ist die Abrogation verpflichtend.610 Es wird in diesem Fall nicht berücksichtigt, wann die Illegalität eingetreten ist, sei es ab initio wie im Fall Al Italia oder nach einer Änderung der Rechts-611 oder Sachlage.612 Als zweites Regime ist die Gruppe der actes administratifs individuels (dt.: individuelle Verwaltungsakte) zu berücksichtigen. Die Abrogation eines rechtkonformen Verwaltungsaktes ist durch das Prinzip der Unantastbarkeit der Akte streng untersagt. Eine Ausnahme besteht jedoch, wenn ein acte contraire (lat.: actus contrarius) oder der Fall des Nicht-Handelns also der Untätigkeit vorliegt.613 Wenn der individuelle Verwaltungsakt rechtswidrig ist, aber dem Bürger Rechte einräumt, wird die Ternon-Entscheidung Anwendung finden. Das heißt, eine Abrogation ist dann nur innerhalb von vier Monaten möglich. Ist diese Viermonatsfrist nicht eingehalten, hindert dies die Verwaltungsrichter, eine solche Abrogation auszusprechen, selbst wenn der Verwaltungsakt rechtswidrig war.614 Die verwlatungsrichter sind der Auffassung, eine solche Abrogation würde gegen die Rechtssicherheit verstoßen. Bemerkenswert ist die Anwendung der Ternon-Leitsätze im Bereich des Retrait und der Abrogation. Dies ist ein eindeutiges Zeichen dafür, dass der Conseil d’État sein System zu vereinfachen versucht. 608 Conseil d’État, Urt. v. 07.07.2000, Req. n° 213461, Fédération nationale des associations tutélaires et autres 609 Conseil d’État, Urt. v. 27.01.1961, Sieur Vannier, Recueil Lebon 1961, 60 610 Conseil d’État, Urt. v. 03.02.1989, Al Italia, Recueil Lebon 1989, 41 611 Conseil d’État, Urt. v. 10.01.1930, Despujol, Recueil Lebon 1930, 30 612 Conseil d’État, Urt. v. 10.01.1964, Simonet, Recueil Lebon 1964, 19 613 Conseil d’État, Urt. v. 10.04.1959, Fourré Cormeray, Recueil Dalloz 1959, 210 614 Conseil d’État, Urt. v. 06.03.2009, Coulibaly 153 § 3 . Die Hindernisse zur effektiven Umsetzung des Unionsrechts im Bereich des Beihilferechts Die Abrogation kann nicht zur Rückforderung von Beihilfen dienen, denn dazu ist sie nicht erdacht worden.615 Jedoch bleibt sie nützlich in Fällen von Mechanismen, die vor EU-Beitritt entstanden sind und sich nach Kontrolle der Kommission als nicht EU-konform erwiesen haben. Die Kommission wird die Staaten dafür nicht bestrafen, nur wird sie eine Anpassung oder im schlimmsten Fall das Einstellen der Beihilfen verlangen.616 Die juristischen Werkzeuge der Verwaltung und der Richter wurden dargestellt und analysiert. Im nächsten Teil wird erläutert, wie der Conseil d’État seine Anwendung des Unionsrechts dauerhaft, aber nicht problemlos „verbessert“ hat. § 3. Die Hindernisse zur effektiven Umsetzung des Unionsrechts im Bereich des Beihilferechts Europa war und ist synonym für die Rechtsangleichung und die Rechtsharmonisierung. Die Schwierigkeiten des Umdenkens und der Rechtsanpassungen sind für bestimmte Staaten schwieriger als für andere. Frankreich war aufgrund des richterrechtlichen Charakters seines Verwaltungsrechts lange nicht in der Lage, sein Rechtssystem anzupassen. Umso mehr überrascht es, dass das EuG und der EuGH die Systematik des französischen Verwaltungsrechts zum größten Teil wieder aufgenommen haben. In höchst sensiblen Bereichen wie der Services Publics oder der Umsetzung von Richtlinien waren die Reaktionen des Conseil d’État extrem feindlich – wenn nicht sogar „autistisch“.617 Gleichwohl versuchte der Conseil d’État, das Verwaltungsrecht anzupassen.618 In dem Bereich der Beihilfen stellen die Regelungen über den Retrait das Hauptproblem dar. Deswegen müssen wir die Entwicklung der Regelungen analysieren. A. Acte clair und Acte éclairé: Ursprung und Bedeutung Die Hindernisse im Beihilferecht, mit welchen der Conseil d’État und im Allgemeinen die Verwaltungsgerichtsbarkeit konfrontiert wurden, beruhen auf zwei Hauptelementen: einerseits auf dem historischen Tabu des Begriffs der „Actes de gouvernement“, andererseits ist an die Deformierung der „Da Costa/ C.I.F.L.I.T“-Rechtsprechung und somit an die Deformierung des „Acte clair“ zu denken. 615 Le Roy, Récupérer une aide publique, RDP 2009, 1019 616 Mitteilung der Kommission vom 19.07.2006, Staatliche Beihilfen: Kommission fordert Aufhebung der Steuervergünstigungen für Finanzholdings in Luxemburg, IP/06/1021 617 Leron, La gouvernance Constitutionnelle, l’institutionalisation d’un nouveau mode de régulation de conflit constitutionnel dans l’Union Européenne, 94 ff. 618 Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’État, RFDA 2009, 201-213 154 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich I. Der Inhalt des Acte clair Gemäß Artikel 267 AEUV sind die Gerichte der Mitgliedstaaten berechtigt, den EuGH über ein bestimmtes Problem zu befragen. Die nationalen Richter können sich an das EuGH, Experten des Unionsrechts wenden, um das Unionsrecht zu respektieren und zu dessen Fortentwicklung beizutragen. Obwohl eine systematische Befragung der europäischen Richter eine ideale Lösung darstellt, würde eine solche umfangreiche Kontrolle an nicht vorhandenen Mitteln scheitern.619 Das Foto-Frost-Urteil620 betonte wieder die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, ein Vorabentscheidungsverfahren einzuleiten, wenn die nationale Gerichtsbarkeit versucht ist, eine Vorschrift des Unionsrechts als rechtsungültig zu erklären.621 Das Problem ist, zu wissen, ob diese Verpflichtung absolut ist oder einige Abänderungsanträge toleriert. Eine Unterscheidung ist erforderlich: Es gibt den „Acte clair“ und den „Acte éclairé“ sprich „Klarer Akt“ und „Aufgeklärter Akt“. Der Acte éclairé wird angenommen, wenn eine juristische Frage ausreichend durch den EuGH erklärt und geklärt wird, selbst wenn es keinen strikten Zusammenhang zwischen dem vorherigen Fall und der Frage seitens der letzten nationalen Gerichtsbarkeit gibt.622 Ein „Acte clair“ i. S. d. C.I.L.F.I.T.-Entscheidung liegt dann vor, wenn über die Interpretation der Vorschriften „kein vernünftiger Zweifel“ möglich ist, selbst beim Fehlen einer Antwort seitens des EuGH.623 Selbst wenn der Text eine einfache Unterscheidung bietet, ist die Unterscheidung in der juristischen Realität schwer durchzuführen. Wir werden also die ursprüngliche Theorie des „Acte clair“ darstellen und seine „zweifelhafte“624 Anwendung durch den Conseil d’État, welche die Schwierigkeiten der nationalen Richter erklärt, mit dem Beihilferecht zurechtzukommen. Am Ende dieser Darstellung wird es dem Leser eindeutig, wie die französischen verwaltungsrichter immer am Rand der „Legalité“ europarechtsfeindliche Entscheidungen getroffen hatte. Der EuGH erkennt damit implizit die Existenz des „Acte clair“ an, und was eine erhebliche Nuance zur „Da Costa“-Rechtsprechung darstellt, welche eine systematische und uneingeschränkte Verweispflicht vorsah.625 619 Broberg/Fenger, L’application de la doctrine de l’acte clair par les juridictions des États membres, RFDA 2011, 861 620 EuGH, Urt. v. 22.10.1987, Slg. 1987, I-4199, Foto-Frost 621 EuGH, Urt. v. 21.02.1991, Slg. 1991, I-415, Zuckerfabrik Süderdithmarschen et Zuckerfabrik Soest; EuGH, Urt. v. 09.11.1995, Slg. 1995, I-3761, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft et autres 622 EuGH, Urt. v. 27.03.1963, Slg. 1963, 61, Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV, Hoechst-Holland NV contre Administration fiscale néerlandaise; EuGH, Urt. v. 13.05.1981, Slg. 1981, I-01191, International Chemical Corporation; EuGH, Urt. v. 15.01.1998, Slg. 1995, I-6013, Parfums Christian Dior contre Ebora BV 623 EuGH, Urt. v. 06.10.1982, Slg. 1981, I-3415, Rn. 16, SRL C.I.L.F.I.T. 624 Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’État, RFDA 2009, 202; Delvolvé, Le Conseil d’État vu par la doctrine, RA spécial 1997, 50; Lepoutre, Le renvoi préjudiciel et l’instauration d’un dialogue des juges, Jurisdoctoria, n° 6, 2001, 49-59; auch in dieser Richtung: Karpenschif, La récupération des aides nationales versées en violation du droit communautaire à l’aune du règlement n°659/1999 CE: du mythe à la réalité, RTDE 2001, 572-573; Karpenschif, Regard sur le droit des aides d’État, LPA 2007, 48-55 625 EuGH, Urt. v. 27.03.1963, Slg. 1963, 61, Rn. 75, Da Costa 155 § 3 . Die Hindernisse zur effektiven Umsetzung des Unionsrechts im Bereich des Beihilferechts Gleichwohl stellte der EuGH genaue Bedingungen. Den nationalen Richtern ist es erlaubt, selbst beim Vorliegen eines klaren Aktes eine Vorabentscheidung zu treffen.626 Die nationalen Richter müssen von der korrekten Interpretation des Gemeinschaftsrechts überzeugt sein. Zudem muss er sicher sein, dass die Richter der übrigen Mitgliedstaaten und des EuGH auf diese Interpretation gekommen wären.627 Dieser letzte Punkt ist auch interessant, weil aufgrund der Sprachenvielfalt in der Union jegliche geschriebene Fassungen gelten.628 Um eine befriedigende und gültige Interpretation zu erhalten, ist es notwendig, sämtliche Fassungen miteinander zu vergleichen. Die Konkordanzschwierigkeiten der Terminologie zwischen dem deutschen und französischen Verwaltungsrecht sind bereits zahlreich. Somit könnte man legitimerweise denken, dass solche Schwierigkeiten in anderen Bereichen und mit anderen Rechtsordnungen auch auftauchen können. Das Gemeinschaftsrecht neigt dazu, seine eigene juristische Sprache zu entwickeln, welche durchaus in der Lage ist, Umsetzungs- bzw. Übersetzungsprobleme zu bereiten. Einige rechtliche Konzepte, wie bspw. der Vertrauensschutz, lassen sich zum einen zwar in einige Staaten sehr gut exportieren und importieren, zum anderen werden sie aber auch zur Quelle von dogmatischen Problemen. Die deutschen und italienischen Richter sind mit dem Vertrauensschutzprinzip vertraut, doch die französischen Richter stoßen hier noch auf Schwierigkeiten.629 Das Unionsrecht in seiner Allgemeinheit soll als Interpretationsbasis der europäischen Vorschriften verwendet werden. Was auf den ersten Blick offensichtlich erscheint, wird sich möglicherweise durch eine komplette Analyse des Unionsrechts als komplex erwiesen.630 Die von der C.I.L.F.I.T.-Entscheidung gesetzten Bedingungen und Kompetenzverteilungen zwischen dem nationalen und supranationalen Richter hat als Ziel, eine nicht-konforme Auslegung des Unionsrechts durch die nationalen Instanzen zu verhindern. Das Interpretationsmonopol obliegt logischerweise dem EuGH. Trotz des Vorliegens strikter Voraussetzungen durch das C.I.L.F.I.T.-Urteil bleibt der Gebrauch des klaren Aktes häufig. Das liegt vor allem daran, dass die nationalen Instanzen das Vertrauen des EuGH in das effektive Problemlösen der auftauchenden Probleme mit dem Unionsrecht genießen. Durch eine wörtliche Auffassung dieser Theorie und unter dem Anschein das Gemeinschaftsrecht respektieren zu wollen und durchzusetzen, entfernen sich die nationalen Gerichte von der strengen Logik der C.I.L.F.I.T.-Entscheidung. 626 EuGH, Urt. v. 06.10.1982, Slg. 1981, I-3415, SRL C.I.L.F.I.T. 627 EuGH, Urt. v. 06.10.1982, Slg. 1981, I-3415, Rn. 16, SRL C.I.L.F.I.T: „Das innerstaatliche Gericht darf jedoch nur dann davon ausgehen, dass ein solcher Fall vorliegt, wenn es überzeugt ist, dass auch für die Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten und den Gerichtshof die gleiche Gewissheit bestünde.“ 628 Broberg/Fenger, L’application de la doctrine de l’acte clair par les juridictions des États membres, RFDA 2011, 865 629 Conseil d’État, Urt. v. 24.03.2006, Société KPMG et autres, Recueil Lebon 2006, 154; Guyomar, Conclusions sous Conseil d’État, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, RFDA 2007, 384- 401. Der Commissaire verwendet Sécurité juridique an der Stelle des Prinzips des Vertrauensschutzes. 630 Broberg/Fenger, L’application de la doctrine de l’acte clair par les juridictions des États membres, RFDA 2011, 868 156 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Ein Bericht der Cour de Cassation liefert uns Informationen über die Anzahl von Fragen an den EuGH: Die Cour de Cassation hat somit 3 Vorabentscheidungen im Jahr 2000, je 2 in den Jahren 2001, 2002 und 2005, eine 2003 und 4 in 2004 vorgelegt. Der Conseil d’État hingegen 1-mal in 2000, 3-mal 2001 und 2002, kein einziges Mal in 2003, 2-mal in 2004 und 5-mal in 2005. Der BGH hatte dem EuGH wiederum 7 Fragen in 2000 und 2001, 3 in 2002, je 2 in 2003 und 2004 und 9 in 2005 gestellt. Die Anzahl der vom BVerwG gestellten Fragen blieb konstant: 4 in 2000 und 2002, 1 in 2001, 3 in 2003, 7 in 2004 und 2 in 2005. Der Bundesfinanzgerichtshof bleibt jedoch die aktivste Institution Deutschlands mit 5 Fragen in 2000, 9 in 2001, je 13 in 2002 und 2004, 8 in 2003 und 7 in 2005. Die britischen Instanzen baten 22-mal in 2000, 11-mal in 2001, 9-mal in 2002, 19-mal in 2003, 18-mal in 2004 und 7-mal in 2005 um Hilfe des EuGH.631 Für solche wichtigen Institutionen kann man daraus 2 Ideen ableiten. Möglicherweise verfügen die nationalen Gerichte über ein großes Vertrauen seitens der europäischen Instanzen in ihren Fähigkeiten, das Europarecht zu interpretieren und zu bewältigen. Doch die geringe Anzahl an Fragen lässt folgende Fragestellung zu: Kann man ernsthaft glauben, dass nur eine Handvoll Entscheidungen in der Lage wäre, Probleme zu erzeugen? Ist es eher nicht ein Zeichen für das Zögern der nationalen Richter? II. Die Kühne&Heitz Rechtsprechung: Beseitigung von Missbräuchen Das Urteil Kühne&Heitz war für den EuGH der Anlass, die Ordnung wiederherzustellen und die Missbräuche der „Acte clair“ einzuschränken.632 Der EuGH verkündet, dass das im Artikel 10 EG verankerte Zusammenarbeitsprinzip eine zweite Überprüfung erforderlich mache633, wenn die durch die nationalen Gerichtsbarkeiten in letzter Instanz getroffenen Entscheidungen auf einer falschen Interpretation des Unionsrechts beruhen. Allein der EuGH ist in der Lage, das Unionsrecht zu „kennen“ und somit zu beherrschen und auszulegen. Seine Entscheidungen sind also nicht so „einfach“ oder selbstverständlich wie die nationalen Instanzen sich das vorstellen können. 631 Dennys, La Cour de Cassation et la construction juridique européenne: L’office du juge: la pratique du renvoi juridictionnel, Rapport annuel de la Cour de Cassation, 2006, 3ème partie 632 EuGH, Urt. v. 05.10.1994, Slg. 1994, I-4915, Voogd Vleesimport en export, Rn. 20 633 EuGH, Urt. v. 13.01.2004, Slg. 2004, I-837, Kühne&Heitz, Rn. 28: Nach allem ist auf die vorgelegte Frage zu antworten, dass der in Artikel 10 EG verankerte Grundsatz der Zusammenarbeit eine Verwaltungsbehörde auf einen entsprechenden Antrag hin verpflichtet, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zu überprüfen, um der mittlerweile vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung der einschlägigen Bestimmung Rechnung zu tragen, wenn: – die Behörde nach nationalem Recht befugt ist, diese Entscheidung zurückzunehmen, – die Entscheidung infolge eines Urteils eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden ist, – das Urteil, wie eine nach seinem Erlass ergangene Entscheidung vom Gerichtshof zeigt, auf einer unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruht, die erfolgt ist, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht wurde, obwohl der Tatbestand des Artikels 234 Absatz 3 EG erfüllt war, und – der Betroffene sich, unmittelbar nachdem er Kenntnis von der besagten Entscheidung des Gerichtshofs erlangt hat, an die Verwaltungsbehörde gewandt hat. 157 § 3 . Die Hindernisse zur effektiven Umsetzung des Unionsrechts im Bereich des Beihilferechts Das Urteil Kühne&Heitz stellt also eine juristische Vergeltung des Unionsrechts gegenüber den nationalen Gerichten dar. Zudem zeigt dieses Urteil, dass bzw. inwieweit der EuGH nach einer Rationalisierung des nationalen Richters strebt. Selbst wenn der EuGH berechtigterweise auf seine Kompetenzen insistiert, kann man sich fragen, wie viel Ermessensspielraum den nationalen Richtern über den „vernünftigen Zweifel“ hinaus noch verbleiben.634 Eine strikte Anwendung der Voraussetzungen des C.I.L.F.I.T.-Urteils, welche durch Kühne wieder betont wurden, kann lediglich zu einer unnötigen und gefährlichen systematischen Verweisungspolitik führen. Die Meinungen bleiben sehr gespalten und die Sache ist immer noch nicht endgültig gelöst. Einige Stimmen vertreten, dass die nationalen Richter, sobald die Sachverhalte ein unionsrechtlich relevantes Problem beinhalten, diese Rechtsfrage sofort an den EuGH zurückverweisen können bzw. müssen.635 Hingegen vertreten andere Stimmen die Ansicht, dass die nationalen Gerichtsbarkeiten wegen des Vertrauens in den EuGH über einen gewissen Ermessenspielraum verfügen. Folglich können sie die Sachverhalte weiterleiten, müssen dies aber nicht, vor allem dann nicht, wenn die Argumentation einer der Parteien eher eine Verlängerung des Prozesses bezweckt als die Darstellung und Lösung eines unionsrechtlichen Problems.636 Die geringe Anzahl der Weiterleitungen seitens Frankreichs lässt sich durch die „liberale“ Auffassung637 der C.I.L.F.I.T.- und der Foto-Frost-Entscheidung erklären. Für den Conseil d’État findet eine solche Weiterleitung nur dann statt, wenn die Rechtssache „eine ernsthafte Anwendungsschwierigkeit“ darstellt.638 Der Conseil d’État und die anderen höchsten Gerichtsbarkeiten anderer Mitgliedstaaten werden dieses Kriterium ausnutzen, um zu behaupten, die Voraussetzungen der C.I.L.F.I.T.-Entscheidung definiere die „funktionelle Flexibilität“ der Vorlagefrage und gelte somit als Basis für die Bewertung ihrer Weiterleitungsverpflichtung.639 634 Vandersanden, La procédure préjudicielle: À la recherche d’une identité perdue, in: Mélanges en hommage à Michel Waelbroeck, 1999, Volume I, 619-630; Rasmussen, The European Court’s Acte Clair Strategy in C.I.F.L.I.T. Or: Acte Clair, of course! But What Does it Mean?, European Law Review 1984, 242; Masclet, Vers la fin d’une controverse? La cour de justice tempère l’obligation de renvoi préjudiciel en interprétation faite aux juridictions suprêmes, Revue du marché commun 1983, 363 635 Vandersanden, La procédure préjudicielle: À la recherche d’une identité perdue, in: Mélanges en hommage à Michel Waelbroeck, 1999, Volume I, 619-630; Rasmussen, The European Court’s Acte Clair Strategy in C.I.F.L.I.T. Or: Acte Clair, of course! But What Does it Mean?, European Law Review 1984, 242 636 Masclet, Vers la fin d’une controverse? La cour de justice tempère l’obligation de renvoi préjudiciel en interprétation faite aux juridictions suprêmes, Revue du marché commun 1983, 363; Chalmers, European Union Law, 2006, 300-301 637 Ermöglicht durch die Saumons-Rechtsprechung: Conseil d’État, 26.10.1990, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon 638 Conseil d’État, Urt. v. 26.10.1990, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon 639 Kanninen/Telivuo, Rapport général sur le thème du colloque: le renvoi préjudiciel à la cour de justice des Communautés europénnes, 18ème colloque de l’Association des Conseils d’État et des juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne 2002, 29 158 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Diese liberale Auslegung gefiel dem EuGH nicht, doch sein Pragmatismus brachte ihn dazu etwas konzilianter zu sein.640 Während in der C.I.L.F.I.T.-Entscheidung behauptet wurde, dass die linguistischen Auffassungen gleichermaßen gelten, sah die Praxis im Ergebnis anders aus. Zum Zeitpunkt des Erlasses der C.I.L.F.I.T.-Entscheidung bestand die EG nur aus 10 Mitgliedstaaten mit 7 offiziellen Arbeitssprachen. Heutzutage besteht die EU aus 28 Mitgliedstaaten und hat 23 offizielle Sprachen anerkannt.641 Diese Sprachenvielfalt erschwert logischerweise die Arbeit der Völkerverständigung aus juristischer Perspektive.642 Neben dem Acte clair ist auch den Acte éclairé zu berücksichtigen. III. Der Acte éclairé Der „Acte éclairé“ ist in allen Bereichen zu finden, wo der EuGH zahlreiche Entscheidungen bereits erlassen hat, ohne dass man eine noch nicht gestellte Frage evident beantworten konnte. Dreh- und Angelpunkt der ganzen Angelegenheit ist es zu wissen, ob der EuGH bereits sämtliche Zweifel hinsichtlich der richtigen Anwendung der gemeinschaftlichen Texte ausgeräumt hat. In diesem Fall darf die höchste nationale Gerichtsbarkeit auf einen Verweis an den EuGH verzichten. Zudem hat die Anrufung des EuGH eine Verlängerung des Verfahrens zur Folge. Deswegen hatte der Conseil d’État, dem Hinweis eines Commissaire du gouvernement folgend, auf einen Verweis verzichtet.643 Obgleich einige Richter und Stimmen in der Literatur hinsichtlich der Anwendung des Unionsrechts durch den nationalen Richter ein allgemeines Lob an den Conseil d’État richteten644, können diese jedoch einige Verirrungen nicht verleugnen. Auf diese Weise wurde der Gebrauch der „Acte Clair“-Theorie als „zweifelhaft“645 bezeichnet, gleichwohl wurden „orthodoxe Entscheidungen erlassen“646, sodass das Gemeinschaftsrecht insgesamt genug respektiert sei.647 640 EuGH, Urt. v. 15.09.2005, Slg. 2005, I-8151, Intermodal Transports 641 siehe auch die Schlussanträge des Generalanwalts, StixHackl zur Intermodal Transports BV-Entscheidung C-495/03, Slg. 2005, I-8151, Rn. 99 642 Leron, La gouvernance Constitutionnelle, l’institutionalisation d’un nouveau mode de régulation de conflit constitutionnel dans l’Union Européenne, 67-69 643 Conseil d’État, 20.05.1998, Communauté de communes du Piémont-de-Barr, service des eaux et de l’assainissement du Bas-Rhin, AJDA 1998, 632 644 so Delvolvé, Le Conseil d’État vu par la doctrine, RA spécial 1997, 50; kritisch: Poirmeur/Fayet, La doctrine administrative et le juge administratif, in: Le droit administratif en mutation, PUF, 1993, 98-105 645 Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’État, RFDA 2009, 202, Rivero, Jurisprudence et doctrine dans l’élaboration du droit administratif, ECDE 1955, 29; Poirmeur/ Fayet, La doctrine administrative et le juge administratif, in: Le droit administratif en mutation, PUF, 1993, 98; Vedel, Jurisprudence et doctrine: deux discours, RA spécial 1997, 10; Burdeau, Du sacre au massacre d’un juge. La doctrine et le Conseil d’État statuant au contentieux, in Mélanges Cosnard, Economica, 1990, 309 646 Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’État, RFDA 2009, 202-203 647 Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’État, RFDA 2009, 202-203; Delvolvé, Le Conseil d’État vu par la doctrine, RA spécial 1997, 50; nuanciertere Darstellung: Stirn, Le Conseil d’État et les juridictions communautaires: un demi siècle de dialogue des juges, in: La Gazette du Palais, 13-14 février 2009, 3-7; Lepoutre, Le renvoi préjudiciel et l’instauration d’un dia- 159 § 3 . Die Hindernisse zur effektiven Umsetzung des Unionsrechts im Bereich des Beihilferechts Hingegen haben einige Autoren berechtigterweise die Missbräuche der Theorie thematisiert.648 „S’il existe le moindre doute, le renvoi devant la CJCE doit être ordonné“649 sprich: Sobald der geringste Zweifel besteht, muss der Verweis systematisch angeordnet werden. B. Die unzureichende Berücksichtigung des Beihilferechts aufgrund der Interpretationsprobleme seitens des französischen Richters Im Bereich des Beihilferechts ist die Kontrolle der Kommission und des EuGH noch intensiver und verhindert faktisch so die Möglichkeit, sich auf einen „Acte clair“ zu berufen, durch welche eine Nichtanwendung des Unionsrechts gerechtfertigt werden könnte. Die EU-Rechtsprechung hat systematisch fast alle Probleme entschärft. Eine Parade zu Interpretationsfragen ist leicht zu realisieren: Es genügt, einfach „keine Zweifel“ zu haben, oder zu vermeiden, welche zu haben. Diese „kindische“ Reaktion ist eher ein Akt der Rebellion mit protektionistischen und „souveränistischen“ Hintergedanken. Noch schlimmer ist das Geständnis der französischen Richter in einer Umfrage, in der sie zu 94 % gestanden650, keinerlei Kenntnisse über das einschlägige Verfahren zu besitzen. Aus diesen Gründen hat der EuGH hinzugefügt, dass die bloße Abwesenheit von Zweifeln nicht ausreichend sei, um den Acte Clair zu konkretisieren. Vielmehr müssen die anderen Gerichte auch auf die gleiche Interpretation kommen. Die Schwäche des Conseil d’État liegt in der Art seiner Entscheidungen, die so konzise sind, dass dort lediglich die einschlägigen Artikelnummern übernommen werden, ohne dabei jedoch die passende Rechtsprechung und ihren Kontext wiederzugeben. Dies ändert sich jedoch progressiv651, obgleich noch einige Fortschritte erzielt werden müssen, damit die „bonne administration“ vorangetrieben wird. Deshalb tauchen Interpretationsprobleme und Rechtsstreitigkeiten vor dem EuGH bzw. der Kommission auf. Der „Geflügelschenkel“-Fall ist leider nicht vereinzelt, relevant ist hier auch der „Schalotten“-Fall652. Der Conseil d’État hat aber seine Fehlbarkeit akzeptiert. Der Conseil d’État hat auch insgesamt ihre Unwissenheit in Bezug auf das Unionsrecht zugegeben. Gleichwohl hat er nicht auf den Gebrauch des „Acte Clair“ verzichtet, hat aber durch die CELF/SIDE-Rechtsstreitigkeit, in der er zwei Vorlagefragen653 gestellt hat, seine geistige logue des juges, Jurisdoctoria, n° 6, 2001, 49-59; Leron, La gouvernance Constitutionnelle, l’institutionalisation d’un nouveau mode de régulation de conflit constitutionnel dans l’Union Européenne, 88-89 648 Le Roy, Récupérer une aide publique, RDP 2009, 1014-1016; Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1341 649 Genevois, Le Conseil d’État et l’ordre juridique communautaire, EDCE 1979-1980, 73-78 650 Parlement européen, Rapport A6-0224/2008 sur le rôle du juge national dans le système judiciaire européen 4 juin 2008 spécial, 20 651 Conseil d’État, Urt. v. 11.12.2006, Société De Groot en Slot Allium BV et Bejo Zaden 652 EuGH, Urt. v. C-147/04, Slg. 2006, I-245, Rn. 65-66, Société De Groot en Slot Allium BV et Bejo Zaden BV 653 Conseil d’État, Urt. v. 19.12.2008, req. n° 274923, 274967, AJDA 2009, 521 160 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Haltung wesentlich verändert. Obwohl der Conseil d’État den Vorrang des Unionsrechts und die Bedeutung der gemeinschaftlichen Verpflichtungen – vor allem hier die der Beihilferegelung – anerkannt hat, offenbarte er seine ernsthaften Schwierigkeiten durch eine dreimal durch die Kommission bestätigte und durch den EuGH angefochtene Rückforderung. Zudem wollte er im konkreten Fall wissen, ob eine Rückforderung durch den Vertrauensschutz hätte verhindert werden können. Der klare Akt ist nicht ausgeschlossen, wenn ein Richter in Erwägung zieht, eine Entscheidung zu erlassen, die geeignet wäre, einen Konflikt mit der Lösung anderer Behörden oder sogar der Literatur654 auszulösen. Aus diesem Grund war der Dialog der Richter655 sowohl zwischen nationalen und supranationalen Richtern als auch zwischen Literatur und nationalen Richtern besonders intensiv.656 Dies ist übrigens dieselbe Literatur, die sich immer gewünscht hatte, dass das nationale Recht mit dem Beihilferecht im Einklang sei.657 I. Die Theorie der Acte de gouvernement als Hindernis zur Rückforderung Zunächst bedarf die Bezeichnung „Actes de gouvernement“ einer Erläuterung, denn diese Kategorie wird immer noch heiß diskutiert und hat einen großen Einfluss auf die von den Richtern auf die Verwaltung ausgeübte Kontrolle. Abhängig davon wird eine erhobene Klage wegen Unzulässigkeit abgelehnt. Die Richter sind in diesem Bereich sehr vorsichtig, denn eine zu umfangreiche Kontrolle wäre geeignet, die demokratischen Prinzipien und die parlamentarische Arbeit zu beeinträchtigen, wenn nicht sogar zu gefährden.658 654 Broberg/Fenger, L’application de la doctrine de l’acte clair par les juridictions des Etats membres, RFDA 2011, 873; EuGH, Urt. v. C-495/03, Slg. 2005, I-08151 Rn. 33 bis 45, Intermodal Transports 655 Genevois, Conclusions sous Arrêt Cohn-Bendit, 1978, Recueil Lebon 1978, 574 656 Rivero, Jurisprudence et doctrine dans l’élaboration du droit administratif, ECDE 1955, 29; Poirmeur/Fayet, La doctrine administrative et le juge administratif, in: Le droit administratif en mutation, PUF, 1993, 98; Vedel, Jurisprudence et doctrine: deux discours, RA spécial 1997, 10; Delvolvé, Le Conseil d’État vu par la doctrine, RA spécial 1997, 50 657 Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’État, RFDA 2009, 202-203; Genevois, Le Conseil d’État et l’ordre juridique communautaire, EDCE 1979-1980, 73-93; Karpenschif, Michael: „La récupération des aides nationales versées en violation du droit communautaire, RTDE 2001, 578; Blanchet, L’usage de la théorie de l’acte clair: une hypothèse de mise en jeu de la responsabilité de l’État du fait de la fonction juridictionnelle, RTDE 2001, 397; Mondou/Poteau, Le contrôle par le juge administratif du pouvoir de notifier les aides à la Commission européenne, RFDA 2009, 123 ff.; Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État, RD public 2009, 1341; Ritleng, Jurisprudence administrative française intéressant le droit communautaire, RTDE 2008, 835 ff.; Fourgoux, Droit communautaire, Recueil Dalloz 1998, 258 658 Brémond, Des actes de gouvernement, RDP 1896, Tome V, 23 bis 75; Chapus, L’acte de gouvernement: Monstre ou victime?, Revue Dalloz 1958, 5 161 § 3 . Die Hindernisse zur effektiven Umsetzung des Unionsrechts im Bereich des Beihilferechts 1. Die historische Entwicklung des Begriffs Seit der Unabhängigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit gegenüber der Zivilgerichtsbarkeit659 und dem Verwaltungsapparat660 (Regierung inklusive) findet die „Theorie des Ministre-juge“ (sprich: Theorie des Minister-Richters) noch einige deutliche Anwendungsspuren im Bereich der Regelung der Retraits.661 Die Verwaltungsgerichtsbarkeit hat auf diese Weise versucht, ihre Ablehnung zu begründen, warum sie die Gesamtheit der „Akte der Verwaltung“ nicht kontrollieren will bzw. kann. Das Hauptargument dafür ist das Bemühen, eine Regierung der Richter zu vermeiden.662 Diese Befürchtung ist für den juge administratif genauso groß wie die Inflation für einen deutschen Wirtschaftswissenschaftler. Diese folgende kleine geschichtliche Zusammenfassung wird dazu dienen, das heutige Zögern und die Einstellung des Conseil d’État zu erklären. Der Verwaltungsrichter ist einerseits dem Schutz der Legalität und der öffentlichen Freiheiten verpflichtet, andererseits muss er dem staatlichen Bedürfnis nach genug Handlungsfreiheit berücksichtigen. Doch die notwendige Handlungsfreiheit des Staates darf nicht als Ausrede dienen, außerhalb jeglicher gerichtlicher Kontrollen zu handeln. Noch weniger dürfen die öffentlichen Freiheiten davon gefährdet werden. Es ist nur progressiv und vorsichtig, dass der Verwaltungsrichter analysiert und bewertet, was er beurteilen darf. Diese richterliche Kontrolle gewisser „Actes de gouvernement“ hat sehr früh begonnen. Das Urteil „Prince Napoléon“ gilt als Geburtsurkunde dieser Kontrolle.663 Durch dieses Urteil gab der Conseil d’État die Idee der Unanfechtbarkeit der „fait du Prince“ (sprich der Wille des Prinzen) als willkürliche Entscheidung auf.664 In einer funktio- 659 Tribunal des Conflits 08.02.1873, Blanco, Recueil Lebon 1873, 61 660 Conseil d’État, Urt. v. 13.12.1889, Cadot 661 Séners, Conclusions sur arrêt Ternon, RFDA 2002, 79 662 Die Franzosen hatten dieses System in einer späteren Phase des Ancien Regime auch erleben dürfen. In dieser Periode waren die sogenannten Parlements – das Pendant zu unseren Gerichtshöfen – diejenigen, die die Regierung der Richter verkörperten. Im Rahmen der sog. Justice retenue hatten sie unter anderem die Gesetze und Entscheidungen des Königs zu registrieren und auf ihren Gebieten anzuwenden. Es kam vor allem in der späteren Phase des Ancien Regime zu häufigen Konflikten zwischen den Parlements und dem König. Strahlendes Beispiel ist der sogenannte Discours de la Séance de Flagellation vom 03.03.1766. In dieser Rede wies der König ausdrücklich darauf hin, dass der König die Quelle der Macht der Richter sei und dass diese Richter sich nicht ohne Grund dem König widersetzen sollten. So auch: Teyssiere, Un modèle autoritaire: le discours de la flagellation, Mots 1995, n°43, 118-121. Diese Konflikte haben das Land institutionell betrachtet vollkommenen gelähmt. Es sind die von Richtern produzierten grandiosen Misserfolge, die ein gewisses Misstrauen gegenüber den Richtern nährten. Diese Parlements waren durch ihre kontinuierliche Ablehnung der königlichen Reformversuche mitverantwortlich für die französische Revolution. Dieses von den Richtern verursachte enorme Scheitern führte dazu, dass der Gesetzgeber sehr misstrauisch gegenüber den Richtern wurde. Der Artikel 13 des Gesetzes vom 16-24 August 1790 bestimmte ausdrücklich „les juges ne pourront, à peine de forfaiture troubler de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leur fonctions.“ (Es ist den Richtern unter Androhung der Todesstrafe für Hochverrat untersagt, sich in die Angelegenheiten der Verwaltung einzumischen, des Weiteren ist es ihnen untersagt, Mitglieder des Verwaltungsapparates aufgrund ihrer Tätigkeiten in der Verwaltung vor Gericht zu ziehen.) 663 Conseil d’État, analyse sous Conseil d’État, 19.02.1875, Prince Napoléon 664 Conseil d’État, Urt. v. 19.02.1875, Prince Napoléon 162 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich nellen Betrachtung versuchte der Vorsitzende-Richter Hauriou den Begriff des Acte de gouvernement zu definieren. Der Acte de gouvernement war für ihn „der Akt, den die Regierung durchführt, da sonst der Staat in seiner Existenz gefährdet ist“.665 2. Der Acte de gouvernement: Eine politische Legitimation (unions-)rechtswidriger Verhalten Auch in heutigen Tagen sorgen diese Akte, trotz der Existenz des Conseil Constitutionnel (Pendant des Bundesverfassungsgerichts), für kontroverse Debatten.666 Da der Conseil Constitutionnel immer mehr Gewicht und Macht erhält, ist es nicht auszuschließen, dass er in der Zukunft mit mehr Legitimität und Autorität diese Kategorie von Verwaltungsakten überprüfen und kontrollieren wird. So denken einige Stimmen in der Literatur, dass es denkbar wäre, einen solchen Mechanismus einzuführen667, gleichwohl geben sie ausdrücklich Hinweise auf die potenziellen Gefahren einer solchen Kontrolle.668 Der Acte de gouvernement rebelle à toute définition669 gilt als undefinierbar670, sodass dem Conseil d’État keine andere Wahl mehr übrig blieb als auf die Rechtsvergleichung zurückzugreifen, um festzustellen, wie absurd diese Debatten sind. Schritt für Schritt grenzte der Conseil d’État die Kategorie der Acte de gouvernement immer mehr ein. Die durch den Borotra-Plan vergebenen staatlichen Beihilfen stellen ein leuchtendes Beispiel dar. 3. Der Borotra-Plan: Die Verwendung der Acte de gouvernement Die Vergabe von Hilfen in Form von „Erleichterungen“ der Sozialabgaben für die Textilindustrie wurde in parlamentarischen Sitzungen diskutiert. Die Kommission erlangte Kenntnis von der Sache und bat um eine zügige Notifizierung, um die Kompatibilität mit dem gemeinsamen Markt zu überprüfen. Nach einer negativen Entscheidung der Kommission entschied sich das Parlament nichtsdestotrotz für die Vergabe der umstrittenen Hilfe. Die Kommission verlangte eine Rückforderung der formell rechtswidrigen Hilfe671 und die französische Regierung bat daraufhin den EuGH um Bestätigung der Kommissionsentscheidung. 665 Conseil d’État, Urt. v. 18.12.1891, Vandelet et Faraut, Recueil Sirey 1891, 761 666 Melleray, L’immunité juridictionnelle des actes de gouvernement en question: le droit français confronté aux développements récents du droit espagnol, RFDA 2001, 1098-1100; Carpentier, L’acte de gouvernement n’est pas insaisissable, RFDA 2006, 661; Favoreu, Pour en finir avec la Théorie des actes de gouvernement, in: Mélanges en l’honneur de Pierre Pactet 2003, 607 ff.; Favoreu, note sous Conseil d’État, 25.03.1987, Goujon, RFDA 1987, 541-543 667 Melleray, L’immunité juridictionnelle des actes de gouvernement en question: le droit français confronté aux développements récents du droit espagnol, RFDA 2001, 1098-1100; Carpentier, L’acte de gouvernement n’est pas insaisissable, RFDA 2006, 661; Favoreu, Pour en finir avec la Théorie des actes de gouvernement, in: Mélanges en l’honneur de Pierre Pactet 2003, 607 ff.; Favoreu, note sous Conseil d’État, 25.03.1987, Goujon, RFDA 1987, 541-543 668 Melleray, L’immunité juridictionnelle des actes de gouvernement en question: le droit français confronté aux développements récents du droit espagnol, RFDA 2001, 1103-1104 669 (sprich: lässt sich nicht definieren) 670 Journal Officiel des Communautés européennes 811/98/EG vom 05.12.1997, 25 671 EuGH, Urt. v. C- 251/97, Slg. 1999, I-6639, République française gegen Kommission 163 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung Dieser Fall weist daraufhin, dass das Parlament trotz der Stand Still- (sprich Unterlassungspflicht) und Notifizierungsverpflichtungen in der Lage ist, gegen das Unionsrecht ohne große Hindernisse zu verstoßen Während die Prävention gegen ein entschlossenes Parlament relativ ineffektiv ist, bleiben die Ahndung und die Zwangsmittel relativ erfolgreich. Der Conseil d’État folgte noch der Auffassung der Semoules-Rechtsprechung672 und wandte immer noch den lat. Grundsatz lex posterior derogat legi priori an. Die völkerrechtlichen Verträge wurden infolgedessen nach der Matter-Doktrin eingestuft673, selbst wenn diese Rechtsauffassung gegen den Artikel 55 der Constitution verstieße.674 Dabei wies der Conseil d’État den Vorwurf eines Verstoßes gegen die Demokratie und Volksrepräsentation strikt ab.675 §4. Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung A. Die historischen Entwicklungen Der französische Verwaltungsrichter des 19. Jahrhunderts war mächtiger als heutzutage, denn er war wegen der Inexistenz einer supralegislativen Norm der alleinige Verteidiger der öffentlichen Freiheiten und Rechte. Relativ früh haben die Richter erkannt, dass der Retrait für eine funktionsfähige Verwaltung nützlich und notwendig ist. Im Jahre 1922 trafen die Richter durch das Dame Cachet676-Urteil eine grundlegende Entscheidung. I. Die Dame Cachet Entscheidung: Maßgebend für das Verwaltungsrecht 1. Der Sachverhalt Dame Cachet Das Gesetz vom 9. März 1918 plante die Befreiung armer Mieter von ihren Mietzinszahlungen unter bestimmten Voraussetzungen. Frau Cachet bat die Behörde um eine Entschädigung, denn einer ihrer Mieter war kraft des Gesetzes von seiner Mietzahlung befreit. Diese Entschädigung wurde aber nur zum Teil gewährt und erteilt. Genau diese Entscheidung wollte Frau Cachet angreifen, denn sie strebte nach einer vollen Entschädigung. Durch einen Recours hierarchique legte sie vor dem zuständigen Minister 672 Conseil d’État, Urt. v. 01.03.1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France, Recueil Lebon 1968, 149; wiederholt durch Conseil d’État, 22.10.1979, UDT, Recueil Lebon 1979, 384. Diese Rechtsauffassung ist bis zum Urteil Nicolo 1989 gültig geblieben. So auch Lerche, Ein Sieg für Europa? – Anmerkung zum Urteil des Conseil d’État v. 20.10.1989, Fall Nicolo, ZaÖRV 50 (1990), 599 ff.; Von Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und europäische Integration, 110; Schild, Europäisierte Nationalstaaten, in: Meimeth/Schild (Hrsg.), Die Zukunft von Nationalstaaten in der europäischen Integration: Deutsche und französische Perspektive, 17 673 Matter, Conclusions sur Cour de Cassation, chambre civ. 22.12.1931, Sanchez contre Consorts Gozlaud 674 Questiaux, Conclusions sur Conseil d’État, 01.03.1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France, AJDA 1968, 235 675 Questiaux, Conclusions sur Conseil d’État, 01.03.1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France, AJDA 1968, 235 676 Conseil d’État, Urt. v. 03.11.1922, Dame Cachet, Recueil Lebon 1922, 790 164 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Widerspruch ein.677 Der Minister lehnte nicht nur den Widerspruch, sondern auch die an Frau Cachet erteilte Teilentschädigung ab. Der Conseil d’État annullierte die Entscheidung vom Minister, ohne jedoch Frau Cachet recht zu geben. Die angefochtene Entscheidung verletzt die Rechte der betroffenen Person, weil der Retrait eines rechtschaffenden Verwaltungsaktes nur durch die Verwaltung erfolgen kann. So lange bleibt die Annullierung durch den Conseil d’État möglich. Das heißt, dass der Retrait innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung oder öffentlicher Bekanntmachung möglich ist. Diese Zweimonatsfrist entspricht der Frist für den recours pour excès de pouvoir. Diese Kopplung der Rücknahmefrist und der Anfechtungsfrist war zwar nicht verkehrt678, dennoch hat sie sich als problematisch erwiesen. 2. Die Rechtsprechung Dame Cachet Die Richter erstreckten dann diese Argumentation auf irreguläre bzw. illegale Entscheidungen. Die actes administratifs créateurs de droit, sprich „rechtschaffende“ Verwaltungsakte, bleiben nicht von der Rechtsprechung unbetroffen. Die Anwendung der Dame Cachet-Lösung wurde nicht immer befolgt und es gab Varianten, die geeignet waren, die Verwirklichung der Wünsche der Richter auf eine einheitliche Lösung zu verhindern. Das liegt daran, dass die Richter in ihren Überlegungen die dogmatische Frage des Fristbeginns – wenn keine Publikationsmaßnahmen vorliegen – ignoriert hatten. Bemerkenswerterweise gab der Conseil d’État keine epochenbedingte Antwort. In der ersten Fallgruppe ist der Retrait illegal, wenn dieser nach Ablauf der durch die Notifizierung des Verwaltungsaktes eröffneten Zweimonatsfrist erfolgt.679 In einer anderen Fallkonstellation entschieden die Richter, dass die Rücknahmefrist ab der öffentlichen Bekanntgabe des Verwaltungsaktes680 zu laufen beginnt. Der Conseil d’État hatte auch entschieden, dass die Behörde die Klage eines Dritten, den rechtswidrigen Verwaltungsakt anzugreifen (und zurückzunehmen) erlauben konnte, selbst wenn die Rücknahmefrist abgelaufen war.681 Zur gleichen Zeit legte der Conseil d’État durch sein Monzat-Urteil682 fest, dass die Rücknahme mit Rückwirkung eines legalen rechtschaffenden Verwaltungsaktes strikt verboten ist.683 Durch das Monzat-Urteil wurde im Ergebnis die Dame Cachet-Rechtsprechung verankert und ihre zentrale Bedeutung galt seitdem als Orientierungs- 677 Der Minister durfte als nächstgrößere Stufe die rechtswidrigen Entscheidungen seiner Untergeordneten kontrollieren und ersetzen (Relikt der Théorie der Minister-Richter) 678 Séners, Conclusions sous Arrêt Ternon, RFDA 2002, 77 679 Conseil d’État, Urt. v. 24.11.1922, Baldocchi, Recueil Lebon 1922, 877; Conseil d’État, Urt. v. 09.03.1956, Chesne, Recueil Lebon 1956, 611; Urt. v. Conseil d’État, 16.05.1958, Tomasini et autres, Recueil Lebon 1958, 273. 680 Conseil d’État, Urt. v. 01.06.1923, Gros de Beler, Recueil Lebon 1923, 434; Conseil d’État, Urt. v. 28.12.1923, Recueil Lebon 1923, 902; Conseil d’État, Urt. v. 28.02.1951, Fédération nationale des cadres de l’assurance, Recueil Lebon 1951, 120. 681 Conseil d’État, Urt. v. 22.04.1932, Tettelin, Recueil Lebon 1932, 405. Diese Entscheidung stellt eher einen Sonderfall dar nach Auffassung von François Séners in seiner Conclusions zur Ternon-Entscheidung“ 682 Conseil d’État, Urt. v. 19.11.1926, Monzat, Recueil Lebon 1926, 585 683 De Boisdeffre, Rapport pour la France du Conseil d’État, 1988, 163 165 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung beispiel für das französische Verwaltungsrecht.684 Die Dame Cachet-Rechtsprechung wurde also auf das gesamte Verwaltungsrecht ausgeweitet. Der Conseil d’État erlaubte der Verwaltung zu tun, wozu sie infolge einer Annullierung bzw. Anfechtung vom Richter verpflichtet gewesen wäre. Das öffentliche Interesse verlangt von der Verwaltung, dass sie ihre Fehler „spontan“ korrigiert und ihre Handlung selbst kontrolliert685, was die Behörde effizienter und funktionsfähig macht.686 Die Mentalität der französischen Richter und deren Streben nach einer einfachen und idealen systematischen Lösung führen logischerweise zu einer juristischen und ideologischen Stellungnahme. II. Die Entscheidung Ville de Bagneux: Eine ideale Lösung für die Beihilfe? Durch das Urteil Ville de Bagneux wird die durch die Dame Cachet-Entscheidung gestellte Frage beantwortet.687 1. Zum Sachverhalt Ville de Bagneux Eine Baugenehmigung wurde erteilt und dem Betroffenen zugestellt, doch es fehlte die öffentliche Bekanntmachung, sodass die Klagefrist für den Betroffenen abgelaufen war, nicht jedoch für Dritte. Der Verwaltungsakt war noch nicht definitiv geworden. Die Behörde nahm die Baugenehmigung zurück. Die Formulierung des Conseil d’État ist einleuchtend: „même si la notification à la personne au profit de laquelle des droits susceptibles de naître a entrainé l’expiration du délai de recours en ce qui concerne cette personne, le défaut de notification empêche le délai dont s’agit de courir à l’égard des tiers, lesquels conservent la possibilité de former un recours contentieux ou un recours gracieux; que la décision ne pouvant, dès lors, être réputée avoir acquis un caractère définitif, l’administration peut légalement, en ce cas et même si aucun recours n’a, en fait, été exercé par un tiers intéressé, rapporter d’office la décision entachée d’illégalité.“688 (dt.: Selbst wenn die Bekanntmachung an den Betroffenen – für denjenigen sind bestimmte Rechte entstanden – zum Ablauf der Klagefrist geführt hat, hindert der Publikationsmangel die Klagefrist daran für den Dritten zu laufen. Diese dürfen Widerspruch einlegen. Die rechtswidrige Entscheidung darf jederzeit uneingeschränkt von der Behörde zurückgenommen werden, da sie noch nicht definitiv geworden ist.) Die Verwaltung darf die Entscheidung sofort aufheben, selbst wenn keine Klage von Dritten erhoben wurde. 684 Rivet, Conclusions sous Dame Cachet, RDP 1922, 552 685 Séners, Conclusion sous Ternon, RFDA 2002, 80 686 Crouzatier-Durand, La Fin de l’Acte administratif unilatéral, 154. 687 Conseil d’État, Urt. v. 06.05.1966, Ville de Bagneux, Recueil Lebon 1966, 303; Lecat/Puyssochet, Note, AJDA 1966, 485 688 Braibant, Conclusions sous Ville de Bagneux, RDP 1967, 339 166 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich 2. Bewertung der Lösung Diese juristisch logische Argumentation setzt sich in der geistigen Linie der Dame Cachet-Rechtsprechung fort, weil sie die Vereinfachung des Prinzips der Stabilität vorzieht. Doch diese Lösung ruft eher mehr Probleme hervor als sie löst. Die Richter waren sich dessen bewusst und haben sich trotzdem dafür entschieden.Nach Auffassung von Richter Braibant war es das Ziel der Ville de Bagneux-Entscheidung, die ursprüngliche konzeptuelle Reinheit und die Schlichtheit der Rücknahmetheorie der Cachet-Entscheidung wiederzufinden. Diese hätte dazu geführt, dass die Rücknahmefrist und die Klagefrist sich immer überschneiden, sodass eine Differenzierung zwischen den beiden nicht mehr möglich ist689, was mit enormen Nachteilen verbunden wäre. „Das Risiko einer Rücknahme wegen mangelhafter Bekanntmachung sei eng beschränkt.“690 Eine andere Motivation des Vorsitzenden Richters Braibant ist in dem folgenden Bonmot zu finden „Mieux vaut un retrait rapide qu’une annulation tardive“ (sprich: lieber ein schneller „Retrait“ als eine späte Annullierung).691 Auch die Glossenschreiber ahnten diese Gefahr692, doch sie wollten diese potenzielle Gefährdung der Rechtssicherheit relativieren. So konnte man folgende Sätze finden: Einige praktische Nachteile lassen nicht die Logik und die Klarheit der Kriterien und somit der Entscheidung verschwinden.693 Diese Rechtsprechung sollte – bis auf zwei Entscheidungen – über 35 Jahre hinweg konstante Anwendung finden. Sie wurde zwar immer dogmatisch kritisiert, aber dennoch immer angewandt. Im Jahre 2001 änderte der Conseil d’État radikal durch die ergriffenen Conclusions des Herrn Séners seine Rechtsprechung. Die von Séners ausge- übte Kritik bringt die Richter dazu, die Objektivität und die „Legalität“ zugunsten der „Rechtssicherheit“ und der „Beziehungen im Einzelfall“ zu opfern. Die Fälle für eine potenzielle und denkbare Anwendung der Ville de Bagneux-Entscheidung sind trotz der Meinung der Richter zahlreich. Wenn – im Falle einer mangelhaften öffentlichen Bekanntmachung – der Conseil d’État eine uneingeschränkte „Rücknahme“ erlaubt, haben die Behörden einen Anreiz, keine Publikationsmaßnahme zugunsten Dritter zu ergreifen. Dieser Anreiz wird auch dadurch bestätigt, dass selbst das Gesetz vom 12.  April 2000 „Loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations“ keine Publikationsverpflichtung für alle regelungscharakterlosen Entscheidungen vorsieht.694 689 Braibant, Conclusions sous Ville de Bagneux, RDP 1967, 339, 340 und 344 690 Braibant, Conclusions sous Ville de Bagneux, RDP 1967, 339, 341 691 Braibant, Conclusions sous Ville de Bagneux, RDP 1967, 339, 346. 692 Lecat/Puyssochet, Note, AJDA 1966, 485; Waline, note, RD public 1970, 784; Denoix de Saint Marc/ Labetoulle, chronique, AJDA 1969, 683 693 Conseil d’État, Urt. v. 06.05.1966, Recueil Lebon 1966, 303; Lecat/Puyssochet, Note, AJDA 1966, 485. Die Autoren behaupten dort: „quelques inconvénients pratiques ne font pas disparaître le mérite de la logique et de la clareté du critère“; sprich: einige praktische Probleme sollten nicht das Verschwinden eines logischen und klaren Kriteriums auslösen. 694 Gesetz vom 12.04.2000 „Bürgerrechte in den Beziehungen mit der Verwaltung“, Journal Officiel 13 Avril 2000 N° 88, 5646-5653; Ferrari, Les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, AJDA 2000, 471-495; Pariente, Vers une clarification du régime de retrait des décisions 167 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung Nach Auffassung Séners liegt es vorwiegend daran, dass die Richter eine strenge Auslegung des Publikationsbegriffs gewählt haben.695 Die Richter wurden auch in zwei Sachverhalten dazu gebracht, die Ville de Bagneux-Rechtsprechung nicht anzuwenden, weil die Verletzung der Rechtssicherheit und die rechtlichen Folgen zu enorm gewesen wären. Das Urteil Sieur Êve696 und das Urteil Dame de Laubier697 stellten solche Ausnahmen dar. In dem ersten Fall wurde die Anwendung der Ville de Bagneux-Lösung mit der Begründung verweigert, dass die Entscheidung nach stillschweigender Annahme der Behörde nicht mehr zurückgenommen werden darf. Das französische Baurecht sieht vor, dass das Stillschweigen einer Behörde innerhalb von zwei Monaten eine Annahme impliziert. Die Êve-Rechtsprechung hat somit implizit anerkannt, dass die Kopplung zwischen der Klagefrist und der Rücknahmefrist nicht immer gegeben ist, und somit stellt die Eve-Rechtsprechung – drei Jahre nach dem Urteil Ville de Bagneux – eine erhebliche Einschränkung dieser Lösung dar.698 Der Fall Dame de Laubier bewegt sich im Bereich des allgemeinen Verwaltungsrechts und ist somit wegen des größeren Anwendungspotenzials interessanter als die Eve-Entscheidung. III. Sieur Êve und Dame de Laubier: Die Vorbereitung zu Rechtsprechungswechseln 1. Die Sieur Ève-Entscheidung Der Landwirtschaftskodex sah eine Genehmigung durch den Préfet für die Erweiterung der Agrarfläche und deren Bewirtschaftung (Kumulierung). Diese Genehmigung muss durch den Préfet begründet erteilt werden. Wenn keine Antwort vorliegt, gilt die Genehmigung erteilt. Der 16. Juni 1966 bat der Herr Êve den Préfet um Erteilung der Genehmigung zur Kumulierung. Der 10. August 1966 informierte der Préfet den Herr Êve, dass er die Genehmigung nicht erteilen wird, da der Agrarausschluss eine negative Stellungnahme emittierte. Für den Préfet war diese Stellungnahme ausreichend und bindend um die Genehmigung nicht zu erteilen. Woraufhin der Herr Êve den Préfet darauf aufmerksam machte, dass die Genehmigung wegen Fristablauf zu erteilen ist. Der Préfet erteilt daraufhin den retrait der Genehmigung. Der Conseil d‘État verkündete folgendes: « il résulte de cette disposition législative qu’à la suite de la décision implicite d’acceptation résultant du silence gardé par le préfet pendant plus de deux mois sur la demande d’autorisation, l’autorité administrative se trouve dessaisie et qu’il ne lui est plus possible, même dans le délai de recours contentieux, de revenir sur ladite décision ». (dt: aus der gesetzlichen Vorschrift folgt, dass das vom Préfet zwei monatimplicites d’acceptation?, RFDA 2001, 653 und 657. Der Autor begrüßt die Bemühungen des Gesetzgebers, doch bedauert die Tatsache, dass die Publikationspflicht nicht genug gefordert wird. 695 Séners, Conclusion sous Ternon, RFDA 2002, 83 696 Conseil d’État, Urt. v. 14.11.1969, Sieur Êve, Recueil Lebon 1969, 498 697 Conseil d’État, Urt. v. 24.10.1997, Dame De Laubier, Recueil Lebon 1997, 371 698 Conseil d’État, Urt. v. 14.11.1969, Sieur Êve, Recueil Lebon 1969, 498 168 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich lange gehaltene Schweigen bezüglich des Bitten um Genehmigungserteilung die Behörde dazu verhindert, diese Entscheidung in Frage zu stellen) Der Conseil d’État wendete die klassissche Theorie nicht an. Er entschiedet sich dafür die Möglichkeit den retrait auszusprechen aber ließ die implizite Entscheidungen unberührt. Dadurch wurde eine Milderung der Ville de Bagneux Rechtsprechung verankert. Die zweite Milderung kam dreißig jahre später mit der Dame de Laubier Entscheidung. 2. Die Dame de Laubier-Entscheidung Der Generalsekretär für Kriegsveteranen erfasste einen Erlass, durch welchen er die Karriere der Dame de Laubier überprüfte und ihr eine Erhöhung ihrer Pension erteilte. Nach zwei Monaten nahm der Sekretär diesen Erlass mit der Begründung zurück, dass der Verwaltungsakt wegen fehlender Rechtsmittelbelehrung rechtswidrig sei. Frau de Laubier erhob Klage auf Annullierung des Retrait des Erlasses. Die Richter wandten die Ville de Bagneux-Entscheidung insofern an, dass sie an der Bestandskraft des Erlasses festhielten (somit war die Klage abgewiesen). Zugleich fügten sie hinzu, dass die Behörde sich nicht darauf berufen durfte, dass die Nichteinhaltung der Frist und der Rechtsmittelbelehrung ein Grund dafür sei, die Entscheidung uneingeschränkt zurückzunehmen.699 Das Ende der Kopplung ist sehr subtil ausgedrückt: „Nous vous proposerons de juger que le caractère définitif d’un acte désormais s’appréciera de façon dissymétrique pour l’auteur de cet acte et pour son bénéficiaire.“700 Sprich: „Wir werden Ihnen vorschlagen zu beurteilen, dass die Bestandskräftigkeit des Verwaltungsaktes für die erlassende Behörde und ihren Begünstigten unsymmetrisch bewertet werden sollte.“ Bemerkenswert ist die Tatsache, dass die Verwaltungshandlung kritisch und subjektiv bewertet wird. In ihren Conclusions versetzte sich die Commissaire du Gouvernement in die Haut des Bürgers, um die systematische Lage zu bewerten. Die Dame de Laubier-Entscheidung verurteilte die Verwaltung für ihr Verhalten, welches als „untreu“ betrachtet worden war. Die Eve- und Dame de Laubier-Entscheidungen bereiteten die nächste Rechtsprechung des Conseil d’État vor, die höchst umstrittene Ternon-Entscheidung.701 Doch vor der Rechtsprechung änderung interverniert das Gesetz 12. April 2000 droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. 699 Pécresse, Conclusions sous Dame De Laubier, RFDA 1998, 527-529 700 Pécresse, Conclusions sous Dame De Laubier, RFDA 1998, 533 701 Gaudemet, Faut il retirer l’arrêt Ternon?, AJDA 2002, 739; Delvolvé, Le découplage du retrait et du recours, note sous Conseil d’État, 26.10.2001 Ternon, RFDA, 88-94; Delvolvé, Retrait et obligation: le cas des actes à objet pécuniaire et des actes obtenus par fraude. Note sous Conseil d’État Section 6 novembre 2002, Mme Soulier et 29 novembre 2002, Assistance publique-Hôpitaux de Marseille, RFDA 2003, 240; Sirinelli, Les transformations du droit administratif par le droit européen, une contribution à l’étude du droit administratif européen, 448; Crouzatier-Durand, La Fin de l ’ Acte administratif unilatéral, 266; Botteghi/Liéber, L’étoile du recours pour excès de pouvoir pâlirait elle encore?, AJDA 2009, 583 ff.; ablehnend Lepetit-Collin, Recherches sur le plein contentieux, 228, 229 169 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung IV. Das Gesetz DCRA: Eine Multiplikation der Regime des Retraits Dem Gesetzgeber waren die Probleme des Verwaltungsrechts bewusst. Das Gesetz DCRA droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations sollte diese Probleme regeln. Der Artikel 2 DCRA ist eindeutig: „Les autorités administratives sont tenues d’organiser un accès simple aux règles de droit qu’elles édictent. La mise à disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient aux autorités administratives de veiller.“ – „Die Behörden sind dazu verpflichtet, einen einfachen Zugang zu den von ihr erlassenen gesetzlichen Bestimmungen zu organisieren. Die Bereitstellung und die Verbreitung juristischer Texte sind konstitutiv einer öffentlichen Aufgabe, die der Aufsicht der Behörden unterliegt.“ Je nach Art und Inhalt der Antwort der Verwaltung ändern sich die Fristbestimmungen und der Fristablauf drastisch. Die Verwaltung kann unmittelbar negativ bzw. positiv antworten, aber auch mittelbar negativ bzw. positiv antworten. Die Frist- und Zulässigkeitsvoraussetzungen unterliegen unterschiedlichen Regimen: Der Artikel 20 Abs. 1 S. 2 besagt: „Le délai au terme duquel est susceptible d’intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l’autorité initialement saisie.“ – „Für eine Entscheidung mit impliziter Ablehnung beginnt die Frist zu laufen, ab dem Zeitpunkt, an dem die Behörde ursprünglich in Anspruch genommen wurde.“ Der Artikel 20 Abs. 1 S. 3 bestimmt „Le délai au terme duquel est susceptible d’intervenir une décision implicite d’acceptation ne court qu’à compter de la date de réception de la demande par l’autorité compétente. Si cette autorité informe l’auteur de la demande qu’il n’a pas fourni l’ensemble des informations ou pièces exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur, le délai ne court qu’à compter de la réception de ces informations ou pièces.“ – (dt.:„Für eine Entscheidung mit impliziter Annahme kann die Frist nur anfangen zu laufen, indem die zuständige Behörde in der Rechtsfrage zur Kenntnis erlangt ist. Wenn diese Behörde den Rechtsersucher darauf hinweist, dass er nicht die vollständigen Informationen und die von gesetzlichen Texten verlangten Beweise offenbart, beginnt diese Frist ab dem Moment des Empfangs der vollständigen Unterlagen zu laufen.“) Die décisions implicites d’acceptations, sprich die „Entscheidungen mit implizierter Annahme“ sind im Artikel 23 des Gesetzes DCRA wie folgt geregelt702: „Une décision implicite d’acceptation peut être retirée, pour illégalité, par l’autorité administrative: 1° Pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures d’information des tiers ont été mises en œuvre; 2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu’aucune mesure d’information des tiers n’a été mise en oeuvre; 3° Pendant la durée de l’instance au cas où un recours contentieux a été formé.“ 702 Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations 170 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich „Eine Entscheidung mit implizierter Annahme kann durch die Behörde im Falle der Rechtswidrigkeit zurückgenommen werden: 1° Während der Klagefrist, wenn die Publikationsmaßnahmen gegenüber Dritten ergriffen worden sind; 2° Während einer Frist von 2 Monaten laufend ab dem Einsatzdatum, sofern keine Publizitätsmaßnahmen Dritten gegenüber ergriffen worden sind; 3° Während des Prozesses, falls eine Klage erhoben wurde.“ Zu beachten ist, dass dieses Gesetz im Jahre 2013 geändert worden ist. Im Zuge einer erneuten „Vereinfachung“ des Verwaltungsrechts wurden die Regeln erneut und tiefgründig abgeändert. Die Faustregel lautet: „Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation“703, sprich, dass das Schweigen der Verwaltung eine Annahme bedeutet. Problematisch ist aber, dass sich die Ausnahmen zum ehemaligen Prinzip nicht verändert haben. Der Artikel 21 DCRA beinhaltet sehr viele Ausnahmen704: „La liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre. Elle mentionne l’autorité à laquelle doit être adressée la demande, ainsi que le délai au terme duquel l’acceptation est acquise.“ – „Die Liste der Verfahren, in denen das Schweigen bzgl. einer Frage mit einer Annahme gleichzustellen ist, wird auf der Website des Premierministers veröffentlicht. Diese Liste besagt, welche Behörde zuständig ist, und gibt die Frist an, ab der die Annahme erlangt ist.“ 703 Art. 21des Loi n° 2000-321 du 12. avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations modifiziert durch das loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens 704 Le premier alinéa n’est pas applicable et, par dérogation, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet: 1° Lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle; 2° Lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif; 3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret; 4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d’État, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public; 5° Dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents. Sinngemäß: Das Schweigen der Verwaltung bedeutet eine implizite Ablehnung in den Fällen: - 1° des Nicht-Ersuchens einer inviduellen Entscheidung. - 2° wo die Frage nicht im Rahmen eines gesetzlichen Verfahrens angeleitet wurde bzw. wie eine Forderung gegenüber der Verwaltung oder wie eine Beschwerde gegen die Verwaltung wirkt. - 3° wo eine Geldleistung in Frage kommt (außer im Sozialrechtswesen) - 4° wo die implizite Annahme nicht mit den internationalen Verpflichtungen, mit der nationalen Sicherheit, mit dem Schutz der individuellen Freiheiten und Verfassungsprinzipien bzw mit dem Schutz des Ordre Public übereinstimmend wäre. - 5° der Beziehungen zwischen Behörden und deren Agenten. 171 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung Diese Liste beinhaltet mehr als 1.200 unterschiedliche Verfahren und Fristen.705 Diese Vielfältigkeit an Regelungen führt zu einer Fragmentierung der „Rücknahme“. Es ist durchaus möglich, dass Sachverhalte sich in diesem Mahlstrom verlaufen haben.706 Die Verwaltungshandlung kann hierdurch erschwert werden und in Sachen Beihilferecht könnte die Verwaltungsentscheidung schnell in Bestandskraft erwachsen. Die Absichten, die Rechtsbeziehungen zu stabilisieren und die Regelungen zu vereinfachen, können nicht erfüllt werden. Für die Durchsetzung der Rückforderung rechtswidriger Beihilfe oder gar für die Durchsetzung der Beihilferechtsdisziplin ist eine derartige Regelung mehr als problematisch. Die zahlreichen Regelungen führen zu einer verstärkten Unlesbarkeit der Normenkomplexe und widersprechen somit dem vom Gesetzgeber verfolgten Ziel der Gesetzesvereinfachung. Der Verwaltungsrichter hat durch eine Rechtsprechungsänderung die Rücknahme richterrechtlich weiter verändert. Die Ternon-Rechtsprechung sollte das Hauptproblem der Rücknahmeregime lösen. B. Die Ternon Entscheidung: Ein Anfang der Lösung Die durch die Ternon-Rechtsprechung gesetzten Regeln beendeten nicht die Problematik des Retrait. Von einem generellen viermonatigen Rücktrittsrecht kann nicht die Rede sein. Es bleiben zahlreiche Fälle, die nicht von dieser Rechtsprechung abgedeckt sind. Die actes non créateurs de droits, sprich die „nicht-rechtschaffenden Akte“ und die actes réglementaires (sprich in etwa die Allgemeinverfügungen) sind wegen ihrer Rechtswidrigkeit immer zurücknehmbar. Der Sachverhalt ist jedoch relativ komplex. Diese Rechtstreitigkeit erstreckte sich über 18 Jahre und beinhaltet an vielen Stellen mehrere gravierende Rechtsfehler, was sicherlich die Länge der Entscheidungsfindung erklärt. I. Sachverhalt Herr Ternon war seit Dezember 1982 Angestellter (Privatrechts) in einer Anstalt des öffentlichen Rechts der Region Languedoc-Roussillon. Die regionale Versammlung erließ Ende 1982 eine rechtswidrige Satzung, die die Verbeamtung des Herren Ternon begründete. Herr Ternon stieg progressiv in der Hierarchie auf. Diese Satzung wurde nicht infrage gestellt und war somit bestandskräftig geworden. 1985 erließ die regionale Versammlung eine neue (rechtswidrige) Satzung, die auch die Ernennung des Herren Ternon vorsah. Doch der Préfet, als Ausübender der Staatsaufsicht, erhob gegen die Ernennungsbescheide einen Recours pour excès de pouvoir, der vom Conseil d’État bestätigt wurde.707 1986 fanden dann regionale Wahlen statt. Der neu gewählte Regionspräsident entließ Herrn Ternon, der diese Entlassung unverzüglich und erfolgreich 705 Die Liste der Verfahren befindet sich unter folgender Adresse: http://www.legifrance.gouv.fr/ Droit-francais/Silence-vaut-accord-SVA/Procedures-SVA 706 Karpenschif, La récupération des aides nationales versées en violation du droit communautaire à l’aune du règlement n°659/1999 CE: du mythe à la réalité, RTDE 2001, 572-573; Karpenschif, Regard sur le droit des aides d’État, LPA 2007, 48-55 707 Conseil d’État, Urt. v. 29.12.1987, Pénavaire et autres, Recueil des tables annuelles 1987, 778 172 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich vor dem Conseil d’État anfocht.708 Herr Ternon wurde wieder in die Behörde eingegliedert, doch nicht als Beamter, sondern als „Angestellter des öffentlichen Rechts“. Genau diese Einstufung wollte Herr Ternon anfechten, denn er wollte wieder als Beamter aufgenommen werden. Nach seiner Wiedereingliederung wurde ihm keine Aufgabe zugeteilt. Per Schreiben bat Herr Ternon um Anerkennung seiner damaligen Verbeamtung, welche vom Präsidenten abgelehnt wurde. Wie damals die Dame Cachet-Entscheidung bildet die Ternon-Entscheidung einen Kompromiss zwischen der Rechtssicherheit auf der einen und der Stabilität der Rechtsbeziehungen zwischen Privatpersonen und der Verwaltung, aber auch der Rechtsbeziehungen zwischen Dritten und der Verwaltung auf der anderen Seite. Die Begründung der Rechtsprechungsänderung war, das von der Ville de Bagneux-Entscheidung verlorene Gleichgewicht wiederherzustellen.709 II. Der Begriff der droits acquis: Hindernis zur effektiven Rückforderung Die Ternon-Entscheidung sieht vor, dass der Retrait eines rechtswidrigen acte administratif créateur de droits nur innerhalb von 4 Monaten möglich ist, und zwar ab dem Datum der Unterschrift der Behörde, sofern dies keine gesetzlichen Vorschriften anders bestimmen. Der Begriff der création de droit ist zwar nicht neu, aber der Conseil d’État wollte auch diesen Begriff erweitern, indem er den Terminus droits acquis710 verwendete. Der Begriff der droits acquis lässt sich schwer übersetzen, denn er beinhaltet eine rechtspolitische Komponente. In der Sprache des allgemeinen Verwaltungsrechts wäre „erworbene Rechte“ eine gültige Übersetzung. Hingegen wäre „erkämpfte Rechte“ die sinnvollere Übersetzung im Sozialrecht. Es ist auch weiterhin unklar und umstritten, ob die droits acquis von den actes créateurs de droit zu trennen sind oder als eins angesehen werden sollten.711 Dieser Streit ist für das hiesige Problem allerdings nicht relevant. Werden die durch den Verwaltungsakt gewährten Rechte als acquis angesehen, kann der Retrait nur sehr eingeschränkt gelten.712 Nur durch Anfechtungsklage oder anderweitige Aufhebung kann dieser Verwaltungsakt gefährdet werden. 708 Conseil d’État, Urt. v. 15.02.1991, Région Languedoc-Roussillon, Recueil des tables annuelles 1991, 1008 709 Séners, Conclusions sur Ternon, RFDA 2002, 77, 79 und 84 710 Conseil d’État, 14.11.1958, Ponard, Recueil Lebon 1958, 554; Conseil d’État, 26.06.1959, Syndicat général des ingénieurs-conseils, Recueil Lebon, 364; Conseil d’État, 09.07.1997, Commune de Théoule sur Mer; Sauvé, L’entreprise et la sécurité juridique, in: Intervention lors du Colloque organisé par la Société de législation comparée au Conseil d’État, 21.11.2014; Poulet-Gibot Leclerc, Droit administratif Sources moyens et contrôles, 128-129 711 Auvret, La notion de droits acquis en droit administratif francais, RDP 1985, 53 ff.; Yannakopoulos, La notion des droits acquis en droit administratif francais, 77-87 712 Morand-Deviller, Droit administratif, 399-403; Auvret, La notion de droits acquis en droit administratif francais, RDP 1985, 53-101; Yannakopoulos, La notion des droits acquis en droit administratif francais, S. 80; Conseil d’État, Urt. v. 26.01.1973, Société Leroi, AJDA 1973, 252; Conseil d’État, Urt. v. 19.11.1986, Société Smanor, AJDA 1986, 714; Conseil d’État, Urt. v. 01.07.1988, Avesques, Recueil Lebon 1988, 267; Conseil d’État, Urt. v. 10.03.1995, Association des pilotes professionnels, Recueil Lebon 1995, 645 173 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung III. Die Trennung der Rücknahmefrist mit der Anfechtungsklage Zwei Hauptargumente sprechen für die Wahl des Datums der Unterschrift. Zum einen ist der Verwaltungsakt der Rechtsprechung des Conseil d’État nach ab dem Moment der Unterschrift als wirksam anzusehen.713 Zum anderen weiß die betroffene Behörde, wann sie ihre Unterschrift gesetzt hat. Zudem ist die Wahrscheinlichkeit, dass sie die Bekanntgabe oder die Notifikation des Verwaltungsaktes kennt, geringer. Da der Retrait eine Verwaltungsentscheidung ist, ist es logisch, auf die Perspektive der Behörde abzustellen.714 Wenn der Conseil d’État sich für das Unterschriftdatum entschieden hätte, hätte es dazu geführt, dass er im Fall einer mangelhaften Bekanntgabe eine neue anwendbare Regelung hätte finden müssen.715 Die Ternon-Entscheidung gewährt auch den Vorteil, dass sie die Teilung der Macht effektiv durchsetzt. Durch das Verbot des Retraits im Falle einer mangelhaften Publikation wird den Richtern alleine die Macht gegeben, die getroffene Entscheidung zu annullieren, wenn eine Anfechtungsklage erhoben wird. Dritte, die ein „berechtigtes“ Interesse haben, dürfen auch den Retrait der Entscheidung verlangen und ebenso eine Anfechtungsklage erheben. Diese wird jedoch logischerweise systematisch abgelehnt, wenn das Klageinteresse „zu indirekt“ ist.716 Folglich wird auch die Antizipationsfähigkeit der Behörde faktisch ausgeschaltet. Die Ternon-Entscheidung unterscheidet somit zwischen dem Retrait durch die Verwaltung und der Annullierung durch den Richter. Dies sind Unterscheidungen, die durch die Ville de Bagneux-Entscheidung aus den Augen verloren wurden. Die allgemeinen Regelungen des Retrait durch die Behörde beruhen also nicht nur auf den Cachet-, Bagneux- und Ternon-Entscheidungen, sondern auch auf den Êve- und Dame de Laubier-Entscheidungen und bilden daher ein dogmatisches und komplexes System. Die Komplexität dieses Systems ist insoweit problematisch, als dass sie die „Rechtsklarheit“ und somit die Rechtssicherheit beeinträchtigen kann. Aus diesem Grund wurde versucht, das System durch Gesetze und eine neue Rechtsprechung zu vereinfachen. IV. Bedeutung für das Beihilferecht Folgt man alleine der Logik der Ternon-Rechtsprechung, stößt man auf erhebliche Schwierigkeiten. Ist die Subvention durch einen Verwaltungsakt ergangen, kann diese Subvention nur infrage gestellt werden, wenn die Behörde innerhalb von vier Monaten handelt. Ist die Viermonatsfrist verstrichen, darf die Behörde keine Rücknahme mehr verlangen. Eine Anfechtungsklage durch „berechtigte“ Dritte ist dann die einzige 713 Conseil d’État, Urt. v. 19.12.1952, Mlle Mattei, Recueil Lebon 1952, 594; Conseil d’État, Urt. v. 14.05.1954, Clavel, Recueil Lebon 1954, 270; Conseil d’État, Urt. v. 10.01.1958, Deville, Recueil Lebon 1958, 27 714 Séners, Conclusions Ternon, RFDA 2002, 87. Auch in diesem Sinn, aber enger: Struillou, Conclusions sous Conseil d’État, Urt. v. 21.12.2007, Sarl BRETIM, RFDA 2008, 475. Der Autor vertritt die Auffassung, dass die Behörde dieses Unterschriftsdatum kennen muss und nicht lediglich kennen sollte. 715 Séners, Conclusions Ternon, RFDA 2002, 88 716 Collin/Guyomar, L’administration dispose d’un délai de quatre mois au maximum, à compter de la prise de décision, pour retirer un acte individuel créateur de droits entaché d’illégalité, AJDA 2001, 1040-1041 174 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Möglichkeit, eine gerichtliche Kontrolle zu erhalten.717 Diese wäre allerdings nur dann denkbar, wenn die Subventionierung als „begünstigend“ anzusehen wäre, was unter der Ternon-Rechtsprechung nicht der Fall war. C. Die Entscheidung Dame Soulier: Die Subvention als „Rechtsbegünstigung“? Die erste große Ergänzung der Ternon-Rechtsprechung erfolgte mit der Dame Soulier-Entscheidung. In dieser Entscheidung ging es darum, dass Frau Soulier eine Gehaltserhöhung in Form eines Bonus für die Erfüllung bestimmter Aufgaben vom Bürgermeister erhielt. Im darauffolgenden Jahr bat der Préfet den Bürgermeister, diese Erhöhung zurückzunehmen, woraufhin der Bürgermeister der Aufforderung des Préfets nachkam. Frau Soulier erhob eine „Anfechtungsklage“, welche nur teilweise angenommen wurde. Die Entscheidung ist insoweit interessant, da sie den Begriff der „rechtschaffenden“ Verwaltungsakte erweitert, indem sie solche Bewilligungen als „rechtschaffende“ Verwaltungsakte anerkennt. Im deutschen Recht wären sie eher als „rechtbegünstigend“ zu bezeichnen. Geldleistungen waren für die Richter718 und auch für die Literatur719 immer ein großes Problem, doch grundsätzlich wurde die Geldleistung bis zur Dame Soulier-Entscheidung nicht als „rechtschaffend“ angesehen.720 Die juristische Logik dahinter beruht auf einer grammatischen Auslegung des Wortes „rechtschaffend“. Das Prinzip beruht auf der Idee, dass Geldleistungen keinerlei Rechte schaffen, denn sobald der Behörde kein Ermessensspielraum eingeräumt wird, kann diese lediglich feststellen, ob die Rechtslage gegeben ist oder nicht.721 Ihre Intervention hat somit keine Auswirkung auf die tatsächliche Rechtslage des Betroffenen.722 Doch trotz dieser Rechtsauffassung hat der Conseil d’État – entgegen 717 Der Begünstigte kann sich an die Verwaltung nach Fristablauf wenden, um den Retrait selbst zu verlangen. Conseil d’État, Urt. v. 29.10.2003, req. n° 241235 718 Conseil d’État, Urt. v. 03.11.1922, Dame Cachet. Die gesetzliche Entschädigung des Vermieters ist als Geldleistung anzusehen. Auch in dieser Richtung: Conseil d’État, Urt. v. 02.05.1958, Lassalle, Recueil Lebon 1958, 255 (Fall der Änderung der Rente der Soldaten); Conseil d’État, Urt. v. 23.03.1956, Teulières (Retrait einer Steuerbegünstigung), Recueil Lebon 1956, 140; Conseil d’État, Urt. v. 24.01.1962, Chiesa (Aufhebung einer Geldstrafe), Recueil Lebon 1963, 53; Gegenauffassung in: Conseil d’État, Urt. v. 15.10.1976, Buissière, Recueil Lebon 1976, 419 (die vom Staat gewährte Hilfe zur Restrukturierungsabfindung ist nicht als rechtschaffend anzusehen); Conseil d’État, Urt. v. 13.11.1998, Mullender (Retrait der Beförderung und der erhöhten Soldatenvergütung), Recueil Lebon 1998, 406 719 Odent, Contentieux administratif, Tome II, fascicule III, 1107-1116: Der Autor definiert „negativ“ die Kategorie der rechtschaffenden Verwaltungsakte. Für die Geldleistung besagt er, diese seien „grundsätzlich nicht rechtschaffend“ unter enumerierten Ausnahmen. Eine Systematisierung lässt sich nicht erkennen; Delvolvé, Le découplage du retrait et du recours, note sous Conseil d’État, 26.10.2001, Ternon, RFDA, 88-94. Der Autor bezeichnet den Begriff der Geldleistung als umfassende Kategorie und mangels Kriterien systemisch undefinierbar; Labetoulle, note sous Conseil d’État, 3 Novembre 1922 Dame Cachet, GAJA, n°40, 241. Der Autor vertritt die Auffassung, dass die Geldleistungen in sich als rechtschaffend anzusehen sind. 720 Conseil d’État, Urt. v. 12.07.1957, Mlle Dineke Algera et autres, Recueil Lebon 1957, 81 721 Austry, Retrait et abrogation: le cas des actes à objet pécuniaire et des actes obtenus par fraude. Conclusions sur Conseil d’État, Section, 6 novembre 2002, Mme Soulier, RFDA 2003, 228 722 gleiche Argumentation in: Conseil d’État, Urt. v. 15.10.1976, Buissière, Recueil Lebon 1976, 419 175 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung der Behauptung, er verfolge eine konstante Rechtsprechung723 – mehrfach abweichende Entscheidungen getroffen.724 Die Dame Soulier-Entscheidung hat den Vorteil, dass sie eine Vereinheitlichung des Systems bringt und somit zur Rechtssicherheit und Rechtsklarheit beiträgt, indem diese Entscheidung die Ternon-Leitsätze übernimmt.725 I. Die Ternon-Dame Soulier-Rechtsprechung im Hinblick auf die Systematik des französischen Verwaltungsrechts Die allgemeinen Regelungen über den Retrait waren dadurch nicht kodifiziert. Der allgemeine Teil des Verwaltungsrechts blieb nach wie vor sehr stark richterrechtlich geprägt und der Gesetzgeber mischte sich nicht ein. Vielmehr griff er nur dort ein, wo seine „Hilfe“ keinen großen Durchbruch schuff, sondern große Unklarheit.726 Heutzutage hat man bezüglich der Rücknahmefristen ein kodifiziertes Baurecht, welches sehr vom kodifizierten Sozialrecht und Arbeitsrecht abweicht. Die Kodifikation eines allgemeinen Verfahrensgesetzes – wie häufig von der Literatur gewünscht727 – erscheint heutzutage umso wichtiger, weil die Regelungen des Retrait eine unerträgliche Komplexität erreicht haben.728 Die Ternon-Entscheidung sollte auch in diesem Sinne gelesen werden. Sie verkörpert den Aufruf der Richter an den Gesetzgeber, Klarheit zu schaffen und Entscheidungen zu treffen. Darüber hinaus scheint die Kodifizierung eines Verfahrensgesetzes per se nicht die richtige Lösung zu sein, weil die Kodifizierung fragmentierter Rücknahmeregelungen nichts anderes bringen würde, als das, was wir bisher im französischen Recht fande. Die Richter des öffentlichen Rechts werden also diese Regeln festlegen, sodass der Con- 723 Conseil d’État, Urt. v. 25.09.1987, Ministre chargé des Postes et Télécommunications, Recueil des Tables annuelles, 658-660; Lasserre/Tiberghien, note sous Conseil d’État, 13. novembre 1981, Commune de Houilles, AJDA 1982, 79-89; Austry, Retrait et abrogation: le cas des actes à objet pécuniaire et des actes obtenus par fraude. Conclusions sur Conseil d’État, Section, 6 novembre 2002, Mme Soulier, RFDA 2003, 229 724 Conseil d’État, Urt. v. 12.01.1977, Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat contre Dalbos, Recueil Lebon 1977, 19; Conseil d’État, Urt. v. 08.02.1985, Syndicat intercommunal de la Marana, Recueil Lebon 1985, 28; Conseil d’État, Urt. v. 16.03.1990, Ministère de l’Agriculture contre Consorts Machet, Recueil Lebon 1990, 69 725 Delvolvé, Retrait et obligation: le cas des actes à objet pécuniaire et des actes obtenus par fraude. Note sous Conseil d’État Section 6 novembre 2002, Mme Soulier et 29. novembre 2002, Assistance publique-Hôpitaux de Marseille, RFDA 2003, 240, 247 und 252. Gleichwohl ist der Autor sehr skeptisch, denn die Ternon-Soulier-Rechtsprechung könnte leicht umgangen werden. 726 Gaudemet, Faut il retirer l’arrêt Ternon?, AJDA 2002, 740 727 Vedel, Le droit administratif peut-il rester indéfiniment jurisprudentiel?, EDCE, 1979-1980, 31; Wiener, Vers une codification de la procédure administrative: étude de science administrative comparée, 454; Legrand, La codification de la procédure administrative en France, Revue international de droit comparé 1981, 181; Larzul, Les mutations des sources du droit administratif, 321- 325, 445; Théron, La substitution de la loi à la jurisprudence administrative: la jurisprudence codifiée ou remise en cause par la loi, RFDA 2004, 230; 728 Burdeau, La complexité n’est-elle pas inhérente au droit administratif?, Clés pour le siècle, in: Recueil Dalloz, 2000, S. 417. Für den Autor ist die Komplexität der Verwaltung ein charmantes Merkmal des französischen Verwaltungsrechts. 176 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich seil d’État seine historische Rolle aufrechterhalten kann und sodass die Literatur und die Rechtsdenker das Verwaltungsrecht weiter beeinflussen können. Des Weiteren lag die deutlich ersichtliche Kritik an einem derartigen System in der Dauer der Rechtsanpassung und der damit einhergehenden Rechtsunsicherheit.729 Die Problematik der droits acquis730 (der erworbenen/erkämpften Rechte) wird durch die Ternon-Rechtsprechung nicht gelöst, doch sie versucht die Rechte der Bürger „besser“ zu berücksichtigen. Der Geist des Urteils Ternon ist mit dem Geist des Gesetzes DCRA übereinstimmend. Beide streben nach Rechtssicherheit für die Bürger und nach Transparenz und Klarheit bei Handlungen der Behörde.731 Der Conseil d’État hätte in der Ternon-Entscheidung Mittel finden können, das allgemeine Verwaltungsrecht zu vereinfachen und zu rationalisieren. Der Vergleich mit dem deutschen Verwaltungsrecht macht deutlich, wo die Schwächen des französischen Systems zu finden waren. Die Vermehrung von Regelungsmechanismen wurde durch die Richter und den Gesetzgeber ermöglicht, die immer wieder neue Kategorien und Unterkategorien von „Verwaltungsakten“ geschaffen haben. Der deutsche Begriff des „Verwaltungsakts“ ist viel ersichtlicher und „einfacher“, wodurch jegliche unsinnige Unterkategorien vermieden werden. Es wäre wünschenswert, diese „Vereinfachung“ zu übernehmen, denn dadurch würde die Arbeit der Richter erleichtert, da sie die Rechtsnatur des Aktes systematisch analysieren könnten, um das anwendbare Regime zu finden. II. Die Ternon-Dame Soulier Rechtsprechung im Hinblick auf das Beihilferecht Die Rechtsprechung Dame Soulier regelt endgültig die Rechtsnatur der Subventionierung. Die Subventionierung ist „rechtschaffend“. Diese Wahl erscheint nicht unlogisch. Das deutsche Recht sieht auch die Subventionierung als begünstigend an. Der Umstand, dass die Subventionierung als „rechtbegünstigend“ angesehen wird, scheint jedoch mehr als fraglich.732 Es erscheint nicht logisch, die Subventionierung als „rechtschaffend“ und noch weniger als „rechtbegünstigend“ anzusehen. Zweifelsohne ist eine Subvention für den Empfänger ein wirtschaftlicher Vorteil, doch kein rechtlicher Vorteil in sich. Darüber hinaus erwachsen solche Subventionsverhältnisse aus Schutz. Dadurch werden Subventionen als „rechtbegünstigend“ betrachtet, wodurch die Ternon-Rechtsprechung automatisch Anwendung findet. Auch durch die Dame Soulier-Entscheidung lässt sich keine besondere Berücksichtigung des Beihilferechts oder gar des Unionsrechts feststellen. Diese Berücksichtigung zeigte sich durch 2 Fälle besonders. Der Conseil d’État erkannte den Vorrang des EG-Rechts bis in die Öffentlichkeit an. Des Weiteren erfasste er durch eine Recht- 729 Melleray, Le droit administratif doit-il redevenir jurisprudentiel? Remarques sur le déclin paradoxal de son caractère jurisprudentiel, AJDA, 2005, 637; Deguergue, La jurisprudence et le droit administratif: une question de point de vue, AJDA, 2005, 1313 730 Collière, Le retrait des décisions individuelles créatrices de droits: un régime peu satisfaisant, AJDA 2008, 334-335 731 Séners, Conclusions Ternon, RFDA 2002, 79 732 Odent, Contentieux administratif, Tome II, fascicule III, 1107-1116 177 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung sprechungsänderung733 den „vollen Umfang“ i. S. d. Deutsche Milchkontor-Entscheidung. Die Entscheidungen Gardedieu734 und VINIFLOHR735 regelten die Rücknahme rechtswidriger Beihilfe abschließend. Doch der Conseil d’État versuchte vorher, seine Europarechtsfreundlichkeit zu verkünden und zu beweisen. D. Die Entscheidung Gardedieu: Die Berücksichtigung der Haftung des Staates wegen seiner Gesetzgebung I. Sachverhalt der Gardedieu Entscheidung Ein Décrêt736 hatte die Berechnungsmodalitäten der Beiträge für die Zahnärzterentenkasse modifiziert. Herr Gardedieu, ehemaliger Zahnarzt, sah in diesen Modifizierungen eine Verletzung seiner Rechte. Der Gesetzgeber war interveniert, um die ständigen Zahlungsaufforderungen rückwirkend zu bestätigen.737 Herr Gardedieu war somit zur Zahlung der Beiträge verpflichtet. Gegen die Zahlungsverpflichtung erhob er vor dem Verwaltungsgericht Klage, um die Haftung des Staates zu erwirken. In erster Instanz berief er sich auf eine Haftung ohne Verschulden des Staates wegen Ungleichheit vor den öffentlichen Lasten. In der Berufung berief er sich auf die Staatshaftung mit Verschulden in Bezug auf die Bestätigungsgesetze. Des Weiteren berief er sich auf eine Verletzung des Artikels 6 EMRK. II. Errungenschaft der Gardedieu-Entscheidung Die Haftung des Staates für Ungleichheit vor den öffentlichen Lasten wurde bereits von der La Fleurette738-Entscheidung verankert Der Staat kann aufgrund eines Gesetzes haften, ohne dass hierfür die Verfassungsmäßigkeit bzw. die Völkerrechtmäßigkeit überprüft worden ist. Diese Haftung ist objektiver Natur, denn sie führt zur Entschädigung für abnormalen und speziellen Schaden, welchen das „gesetzmäßige“ Gesetz verursacht hat. Allerdings müssen bestimmte Voraussetzungen vorliegen, damit eine derartige Entschädigung erhalten werden darf.739 Doch der Conseil d’État wollte auch die Kritik bezüglich der Abwesenheit von Staatshaftung wegen Europarechtswidrigkeit eines Gesetzes beseitigen. Der Conseil d’État kreierte durch die Entscheidung Gardedieu diese Haftung. Anders als die La Fleurette-Entscheidung basiert diese Staatshaftung auf einem Verschulden des Staates. 733 Conseil d’État, Urt. v. 21.02.2000, Vogel; Conseil d’État, Urt. v. 29.06.2001, Vassilikiotis, Recueil Lebon 2001, 303 734 Conseil d’État, Urt. v. 18.02.2007, Gardedieu 735 Conseil d’État, Urt. v. 28.10.2009, Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’Horticulture, Recueil Lebon 2009, 400 736 Décret n° 85-283 des 27.02.1985, JO 01.03.1985, 2600 737 Loi n° 94-637, 25.07. 1994, Artikel 41-IV, JO 27.07.1994, 10815 738 Conseil d’État, Urt. v. 14.01.1938, Société anonyme des produits laitiers, Recueil Lebon 1938, 25 739 Conseil d’État, Urt. v. 30.03.1966, Compagnie générale d’énergie radio-électrique, Recueil Lebon 1966, 257 178 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Es ist also für den Rechtsersucher viel einfacher, eine Entschädigung zu erhalten, denn er braucht nicht mehr zu beweisen, dass der Schaden „abnormal“ und „speziell“ ist. Bis dahin erkannte die Richter die Staatshaftung wegen völkerrechtswidriger Rechtsverordnungen740 an und erstreckte diese auch auf „individuelle Akte“, die solche „Gesetze“ anwendeten.741 Der Conseil d’État hatte dennoch nie dieses Prinzip anerkannt, nach welchem der Staat für die unmittelbar durch Gesetz verursachten Schäden entschädigen sollte, ohne dass sich dabei die „Vertragswidrigkeit“ auf den Verwaltungsakt überträgt. Die exekutive Gewalt wurde bis dahin immer dafür verantwortlich gemacht. Der Gesetzgeber, wenn er ein Gesetz verabschiedete, welches gegen ein vorheriges internationales Abkommen verstieß, sah sein Gesetz höchstens als nicht anwendbar an.742 Dennoch hatte der Gesetzgeber nicht schuldhaft gehandelt. Zumindest fühlte sich der Verwaltungsrichter nicht dafür zuständig (da illegitim), eine Staatshaftung anzuerkennen. Es ist diese Tatsache, die das Urteil Gardedieu korrigieren wollte. III. Die Gardedieu Entscheidung im Bezug auf das Beihilferecht Das Urteil Gardedieu hindert das Parlament daran, Bestätigungsgesetze zu erlassen, die dazu geeignet sind, einen i. S. d. §§ 107, 108 AEUV unionsrechtswidrigen Verwaltungsakt nachträglich zu bestätigen. Besser gesagt, das Gesetz wird nicht gekippt, aber der Staat wird aufgrund seines legalen, aber unionsrechtswidrigen Gesetzes zur Zahlung einer angemessenen Entschädigung verpflichtet. Ferner erkennt der Conseil d’État die volle Effektivität des Unionsrechts an und konformiert sich mit den Entscheidungen Francovich743 und Brasserie du pêcheur744 des EuGH. Die Gardedieu-Entscheidung sollte mit der Arcelor745-Entscheidung gelesen werden. Nur so ergibt sich das Bild der langsamen Konformität des Conseil d’État mit dem Unionsrecht.746 E. Die Arcelor Entscheidung: Eine Loyalitätserklärung des Conseil d’État an die europäischen Höfe Parallel zu der Gardedieu-Entscheidung führte der Conseil d’État am gleichen Tag seine drastische Rechtsprechungsänderung durch das Arcelor-Urteil weiter. Seit 2007 hat sich die Stellungnahme des Conseil d’État drastisch verändert. Er erkennt die Suprematie der gemeinschaftlichen Rechtsordnung an, selbst wenn hierdurch verfassungsrechtliche Vorschriften infrage gestellt werden. Die Ziele dieser „Loyalitätserklärung“ sind eindeutig. Sie hat auf zwei Ebenen Auswirkungen: Auf der nationalen und auf der supranationalen Ebene. Für die nationale 740 Conseil d’État, Urt. v. 28.02.1992, Société Arizona Tobacco Products, Recueil Lebon 1992, 81 741 Conseil d’État, Urt. v. 30.10.1996, Société Jacques Dangeville 742 Conseil d’État, Urt. v. 20.10.1989, Nicolo 743 EuGH, Urt. v. 19.11.1991 C-9/90, Slg. 1991, 5357 744 EuGH, Urt. v. 05.03.1996, Slg. 1996, I-1029 745 Conseil d’État, Urt. v. 08.02.2007, Société Arcelor atlantique lorraine 746 Chevallier, Le droit administratif entre science administrative et droit constitutionnel, in: Le droit administratif en mutation, 37 179 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung Ebene wird ein starkes Zeichen gesetzt. So ist das Unionsrecht genauso zu respektieren wie das nationale Recht. Es wird kein (absichtlicher) Missbrauch mehr geduldet. Demzufolge dürfte die Viermonatsfrist der Ternon-Rechtsprechung gegen die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen keine Anwendung finden.747 Der Conseil d’État scheint verstanden zu haben, dass er die Lösungen des nationalen Rechts nicht auch im Bereich des Beihilferechts anwenden kann. Er versucht somit zunächst mit dem Unionsrecht in Einklang zu stehen748, bevor er das nationale Recht modernisiert und rationalisiert. Durch die Berücksichtigung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften wird seine Arbeit deutlich erleichtert. Die zweite Ebene der „Loyalitätserklärung“ ist die supranationale Ebene, also die Kommission und der EuGH. Die Spannungen zwischen der Kommission und den nationalen Instanzen waren geeignet, die in Artikel 10 AEUV statuierte „loyale Zusammenarbeit“ zu verhindern. Es erschien dem Conseil d’État notwendig, seine Kollegen zu besänftigen. De facto tut der Conseil d’État sehr viel, um die Kritik langfristig zu beseitigen. Er hat das gemeinschaftliche Prinzip des Vertrauensschutzes akzeptiert749, jedoch nicht ohne Einschränkungen. Diese Confiance légitime ist ein seltsamer Begriff, denn er ist sehr eng mit der sécurité juridique – sprich der Rechtssicherheit – verbunden, sodass die Literatur sehr häufig den einen Begriff für den anderen benutzte.750 Allerdings erweist sich der Conseil d’État als noch sehr streng und lehnt die Anwendung des Prinzips des Vertrauensschutzes im nationalen Recht strikt ab.751 Der Conseil d’État hat die Auswirkungen der Richtlinien endlich in Einklang mit dem Unionsrecht gebracht.752 747 Conseil d’État, Urt. v. 28.10.2009, Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’Horticulture, Recueil Lebon 2009, 400 748 Cour administrative d’Appel de Paris, 3ème chambre, 23.01.2006, AJDA 2006, 1142; Conseil d’État, Urt. v. 30.12.2011, req. n° 274923; Cour administrative d’Appel de Rennes 13.10.2011, Dalloz Jurisprudence n°9, 2376; Cour administrative d’Appel de Lyon, 23.09.2011, Dalloz jurisprudence n°10, 2857, Tribunal Administratif Clermont-Ferrand, 23.09.2004, AJDA 2005, 385 749 Conseil d’État, Urt. v. 24.03.2006, n° 288460, Sté KPMG et autres; EuGH, Urt. v. C-57-69, Slg. 1972, 933, Azienda Colori Nazionali gegen Kommission; Triantafyllou, La confiance légitime en tant qu’instrument de cohésion en droit communautaire, RFDA 2000, 246-253; Chatiel, Le principe de sécurité juridique et le principe de légalité, Développements récents, AJDA 2009, 1650-1656; Vincent, Le faible impact du principe de confiance légitime en droit administratif français, RFDA 2000, 254 750 Vertreter der Abgrenzung der Prinzipien: Delvolvé, Retrait et obligation: le cas des actes à objet pécuniaire et des actes obtenus par fraude, 243-246. Über die Betrachtungen der Commissaire du gouvernement verwendet Professor Delvolvé diesen Satz „Weder der Vertrauensschutz noch die Rechtssicherheit fanden hier Anwendung“; Bellier, De l’art de découvrir des principes: le Conseil d’État entre sécurité juridique et confiance légitime, Les principes et le droit, 84; Vertreter der Assimilierung: Sirinelli, Les transformations du droit administratif par le droit européen, une contribution à l’étude du droit administratif européen, 448; Crouzatier-Durand, La Fin de l’Acte administratif unilatéral, 266 751 Conseil d’État, Urt. v. 24.03.2006, Société KPMG et autres; Conseil Constitutionnel, req. n° 96- 385 DC du 30 décembre 1996, Loi de finances pour 1997, considérant 18; Camby, La sécurité juridique: une exigence juridictionnelle (Observations à propos de l’arrêt du Conseil d’État du 24 mars 2006, Société KPMG), RDP, 2006, n° 5, 1169 752 Heers, La sécurité juridique en droit administratif français: vers une consécration du principe de confiance légitime?, RFDA, 1995, 963; Conseil d’État, Urt. v. 19.11.2008, Société Getecom, n°292948; Conseil d’État, Urt. v. 02.06.2010, Fondation de France, n°318014; Joannard-Lardant, Les principes 180 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Auch der Conseil Constitutionnel (dt.: Bundesverfassungsgericht) lehnt formell die Existenz eines autonomen Prinzips der confiance légitime ab753, dennoch beginnen indirekt dessen Auswirkungen auch in der Rechtsprechung des Conseil Constitutionnel.754 Der Conseil d’État hat die Auswirkungen der Richtlinien endlich in Einklang mit dem Unionsrecht gebracht.755 Die Europäisierung des Verwaltungsrechts scheint ihn nicht mehr zu erschrecken.756 Er versucht seine Juristen und Mitarbeiter durch Praktika und Kolloquien757, die sogenannte Aktion Robert Schuman758, mit dem Unionsrecht vertraut zu machen. Eine Stimme in der Literatur759 hat diese „Loyalitätserklärung“ der Europäischen Union gegenüber mit einem machiavellischen Manöver verglichen. Laut Collet würde der Conseil d’État eine derartige Stellungnahme nur dann öffentlich bekanntgeben, wenn er damit etwas Konkretes erreichen möchte.760 Das Jahr 2006 ist im Bereich des Beihilferechts ein sehr gutes Jahr gewesen, in dem die Kommission sehr viel erreicht hat.761 Doch für den Professor Collet liegt die Motivation des Conseil d’État an anderer Stelle begründet. Ihm zufolge wollte der Conseil d’État mit seiner Kompromissbereitschaft eine Milderung der Sanktionen erreichen und gleichzeitig Verhandlungen zwischen den Richtern nationaler und supranationaler Instanzen ermöglichen. Diese Stellungnahme findet ihre Erklärung in den CELF/SIDE-Entscheidungen, in denen Frankreich durch eine Vorlagefrage um die Hilfe des EuGH gebeten hatte. Die verfolgten Ziele des Conseil d’État seien nach Collet die Lenkung der Entscheidungen, um so eine Milderung möglicher Strafen zu ermöglichen und den Dialog zwischen den Richtern zu fördern. An der Theorie der Entwicklung eines Dialogs der Richter762 gibt es de sécurité juridique et de confiance légitime en droit fiscal, Revue de droit fiscal, n° 10, 2014, étude 191, 17 753 Conseil Constitutionnel, req. n° 96-385 DC du 30 décembre 1996, Loi de finances pour 1997, considérant 18 754 Conseil Constitutionnel, req. n° 2013-682 DC du 19 décembre 2013, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, considérant 14; Delaunay, La confiance légitime entre discrètement au Conseil constitutionnel, AJDA, 2014, 649; Dutheillet de Lamotte, La sécurité juridique: le point de vue du juge constitutionnel, in: Rapport public 2006, Sécurité juridique et compléxité du droit, 372 755 Tigroudja, Le juge administratif français et l’effet direct des engagements internationaux, RFDA 2003, 154; Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’État, RFDA 2009, 207- 208; Ritleng, L’arrêt Perreux ou la fin de l’exception française, RTDE 2010, 223-237 756 Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1338 757 Cassia, Droit administratif français et droit de l’Union européenne, RFDA 2008, 1054; Conseil d’État, Les aides d’État, in: Les Entretiens du Palais Royal, colloque du 14 Mars 2008 758 Beschluss Nr. 1496/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Aktionsprogramm zur stärkeren Sensibilisierung der Juristen für das Gemeinschaftsrecht (Aktion Robert Schuman) 759 Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1319-1324 760 Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1319-1324 761 Karpenschif, Regard sur le droit des aides d’État en 2007, LPA 2008, 62 762 Genevois, Conclusions sous Arrêt Cohn-Bendit, 1978, Recueil Lebon 1978, 574; Genevois, Le Conseil d’État et l’Ordre juridique communautaire, EDCE 1979-1980, 73-93; De Gouttes, Le dialogue des Juges, Conseil constitutionnel, 21-27 181 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung nichts auszusetzen, doch gegen die Theorie der Milderung der Haltung der Kommission und des EuGH könnte man sehr wohl argumentieren. Zunächst wird hier vergessen, dass die Rückforderung europarechtswidriger Beihilfen keine Strafe darstellt, sondern lediglich den Versuch, die ursprüngliche rechtliche und ökonomische Lage wiederherzustellen.763 So zumindest legt dies die Stellungnahme der Kommission und des EuGH nahe. In Wirklichkeit kann die wirtschaftliche Lage ex ante nie wiederhergestellt werden, sodass die schlichte und blinde Rückforderung nicht geeignet ist, den Wettbewerb zu bereinigen. Zudem ist die Pleite von begünstigten Unternehmen als eine den „Wettbewerb“ wiederherstellende Maßnahme kritisch zu betrachten. Diese Denkweise führt zu weiteren Eingriffen in einen bereits fragilisierten Wettbewerb und verhindert somit dessen „Stabilität“. Zweitens ist die Haltung der europäischen Ebenen mehr oder weniger konstant geblieben. Es erscheint sehr schwierig, die Grundphilosophie des „Genoms“ des Wettbewerbsrechts neu zu definieren. Doch die Intervention Collets ist insoweit interessant, als dass er auf die Probleme des Beihilferechts hinweist, insbesondere auf die Rigidität des EuGH und der Kommission. Das große Problem ist, dass die Pleite eines Beihilfeempfängers in Frankreich als unerträglich gilt, während diese auf EU-Ebene als vollkommen normal betrachtet wird. Die Frustration einiger Autoren ist nachvollziehbar.764 Der Beitrag Prof. Collets lädt dazu ein, die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen „Parteien“ zu überdenken und die Modalitäten der Rückforderung neu zu verhandeln, weil das Beihilferecht zu strikt bzw. zu rigide ist. Collet kommt es vielmehr darauf an, dass der Conseil d’État seine Politik auch aus anderen Gründen als nur aus reiner Europhilie betreibt. F. Die Entscheidung VINIFLOHR: Das Ende der Actes de Gouvernement im Hinblick auf das Notifizierungsverfahren Das Jahr 2008 markierte durch das VINIFLOHR-Urteil einen wichtigen Schritt. Dieses Urteil war für den Conseil d’État die Gelegenheit, seine Beziehungen mit den europäischen Instanzen zu verbessern. Der Versuch hatte bereits mit dem Urteil Gardedieu765 angefangen. In diesem Urteil wollte der Conseil d’État die „notwendige Rechtsfolge“ der EG-Rechtsprechung anwenden lassen. Der Conseil d’État und der Commissaire du 763 EuGH, Urt. v. 17.06.1999, Slg. 1999, I-3671, Rn. 65, Belgien gegen Kommission; EuGH, Urt. v. 25.01.1979, Slg. 1993, I-3131, Rn. 16, Kommission gegen Griechenland; Bekanntmachung der Kommission — rechtswidrigen und mit dem gemeinsamen Markt unvereinbaren staatlichen Beihilfen: Gewährleistung der Umsetzung von Rückforderungsentscheidungen der Kommission in den Mitgliedstaaten, Amtsblatt Nr. C 272 vom 15.11.2007, 4-17, Rn. 13 764 Karpenschif, La récupération des aides nationales versées en violation du droit communautaire à l’aune du règlement n°659/1999 CE: du mythe à la réalité, RTDE 2001, 572-573; Karpenschif, Regard sur le droit des aides d’État, LPA 2007, 48-55; Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1339; Le Roy, Récupérer une aide publique, RDP 2009, 1019; Morson, La récupération des aides octroyées par les Etats en violation du traité CEE, RTDE 1990, 409 ff.; Perrotin, Récupération des aides d’État: insécurité juridique maximum pour les contribuables, LPA 2009, 3-5 765 Conseil d’État, Urt. v. 18.02.2007, Gardedieu 182 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich gouvernement versuchten nicht, eine erneute Debatte über den Begriff zu beginnen. Stattdessen versuchten sie, die Rechtsstreitigkeiten eher pragmatisch zu lösen. Die Conclusions zu diesem Urteil waren insoweit erstaunlich, als dass diesmal keine abstrakte Debatte stattfand. Vielmehr weisen die Conclusions zu diesem Urteil auf andere doktrinale766 Auseinandersetzungen hin. Dieses Urteil ist für die vorliegende Arbeit aufgrund der neuen Inanspruchnahme wichtiger Kompetenzen für die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Hilfen relevant. Der Conseil d’État legt die gemeinschaftlichen Verpflichtungen und den effet utile sehr breit aus, wie es das Unionsrecht von ihm gemäß Art. 107 und 108 AEUV verlangt. I. Zum Sachverhalt Die Vorschriften des Artikels L. 632-6 des Code rural sahen die Erhebung von sogenannten cotisations volontaires obligatoires (CVOs) vor. Es wird durch diese die Möglichkeit eröffnet, einen Verband von Agrarproduzenten zusammenzustellen, welcher durch Mitgliederbeiträge finanziert wird. Jedes Branchenmitglied, das dieses Abkommen unterschrieben hat, ist daher verpflichtet, die Beiträge zu bezahlen. Stichwort: Zwangsmitgliedschaft. Diese Abgabe wird aber auch auf ausländische importierte Produkte erhoben.767 An dieser Stelle stellt sich die Frage, ob die Vorschriften mit dem Unionsrecht vereinbar sind oder ob sie möglicherweise als Beihilfe anzusehen oder dazu geeignet sind, die Freiheit des Warenverkehrs einzuschränken und den Wettbewerb zu verzerren. Der Agrarverband bat daher die französische Regierung um Klärung der Rechtslage und verlangte des Weiteren die Notifizierung des CVO-Mechanismus, was jedoch von der Regierung abgelehnt wurde. Der Verband erhob folglich gegen die Ablehnung der Notifizierung Klage vor dem Verwaltungsgericht. II. Die Conclusions des Commissaire du gouvernement Die Conclusions des Commissaire du gouvernement sind einleuchtend: die Vorschriften des CVO seien per se nicht wettbewerbsverzerrend und mithin nicht als Beihilfe zu qualifizieren.768 Der Mechanismus der CVO kann jedoch dann als Beihilfe angesehen werden, wenn die durch Beiträge finanzierten Maßnahmen die einheimischen Produkte (also die französischen Produkte) fördern würden. Demnach ist die Gefährdung nur als potenziell anzusehen. Dieser Mechanismus stellt ein Problem dar, sei es in Anbetracht des Artikels 90 EG oder der Artikel 107 und 108 AEUV.769 766 Fombeur/Raynaud, Régime des actes parlementaires et notion d’acte de gouvernement, AJDA 1999, 409; Geffray/Lieber, Le Refus de notifier n’est pas un acte de gouvernement, AJDA 2008, 2384 767 Glaser, Le contrôle du refus de notifier une aide d’État à la Commission européenne, RFDA 2009, 113 768 Glaser, Le contrôle du refus de notifier une aide d’État à la Commission européenne, RFDA 2009, 113 769 Der Rivesaltes-Plan (dessen Maßnahmen durch diese CVO finanziert waren) wurde durch die Kommission als Beihilfe angesehen. Vgl. Kommission, Entsch. v. 19.01.2005, n° 2007/253/EG, 183 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung Viel problematischer war die Zulässigkeit der richterlichen Kontrolle einer Ablehnung der Notifizierung an die Kommission. Diese Frage hatte sich damals für die Beihilfe aufgrund des Borotra-Plans gestellt und wurde auch von der Doctrine (sprich: der fachbezogenen Literatur) heiß debattiert.770 Der Argumentationsaufbau der Conclusions verrät vieles. Zuerst erklärte der Commissaire, wie die Beihilfekontrolle funktioniert und welche gemeinschaftliche Logik herrscht. Daraufhin befasste er sich mit der Notifizierungsablehnung und dem Acte de gouvernement. Für den Commissaire war die Rechtssache eindeutig: Die Notifizierungsablehnung ist kein Acte de gouvernement, welcher aufgrund der Effektivität des Unionsrechts der Kontrolle des Verwaltungsrichters unterliegen muss. Der Commissaire brachte den Conseil d’État dazu, seinen Machtbereich zu erweitern, sodass die Schöpfung von juristischen „toten Winkeln“ stark eingeschränkt wurde. Hierdurch sollte die Effektivität der Rückforderung deutlich verstärkt werden, da die Notifizierungsablehnung nicht mehr als Ausrede verwendet werden konnte. Der Commissaire behauptete, es sei nicht zu leugnen, dass die mit einem Notifizierungszwang verbundene Annullierung der Notifizierungsablehnung nicht stillschweigend vom Parlament hingenommen werden würde. Doch die Notifizierung hat keine Auswirkungen auf das abgestimmte Gesetz.771. Der Conseil d’État legt jedoch die gemeinschaftlichen Verpflichtungen und den effet utile sehr breit aus, wie es das Unionsrecht von ihm gemäß Art. 107 und 108 AEUV verlangt. Dadurch wird der Einwand des Commissaire zumindest in Teilen relativiert. III. Rechtsfrage: Ist die Entscheidung der „Nichtnotifizierung“ vom Richter kontrollierbar? Fraglich war, ob die Ablehnung der Notifizierung in die Kategorie der Actes de gouvernement fiel oder ob diese Ablehnung durch den Verwaltungsrichter kontrollierbar war. Für den Commissaire ist die Rechtssache eindeutig: Die Notifizierungsablehnung ist kein Acte de gouvernement, welcher aufgrund der Effektivität des Unionsrechts der Amtsblatt Nr. L 112 vom 30/04/2007, 0001-0013. Bestätigung durch: EuG, Entsch. v. 20.09.2007, Slg. 2007, II-4063, EARL Salvat père et fils et autres; EuGH, Urt. v. 22.03.1977, Slg. 1976, I- 597-616, Steinike&Weinlig 770 Fombeur/Raynaud, Régime des actes parlementaires et notion d’acte de gouvernement, AJDA 1999, 409; Geffray/Lieber, Le Refus de notifier n’est pas un acte de gouvernement, AJDA 2008, 2384; Glaser, Le contrôle du refus de notifier une aide d’État à la Commission européenne Conclusions sur Conseil d’État, assemblée, 7 novembre 2008, Comité national des interprofessions des vins à appellations d’origine et autres, RFDA 2009, 113. Der im Jahre 1996 vom Parlament verabschiedete Borotra-Plan führte zu einem langen Rückforderungsverfahren; Tribunal Administratif Grenoble, 15.10.2003, n° 0102341, Société Stephane Kélian; Tribunal Administratif Paris, 15.01.2004, n° 0019646/7, Société C2S; Tribunal Administratif Lille, 15.11.2005, Société Filature Saint Liévin et autres; Cour Administrative d’Appel Paris, 23.01.2006, Société Groupe Salmon Arcen-ciel, AJDA 2006, 766. Disant, Le juge administratif et l’obligation communautaire de récupération d’une aide incompatible, RFDA 2007, 547-555 771 Glaser, Le contrôle du refus de notifier une aide d’État à la Commission européenne, RFDA 2009, 120-121: Das Zitat lautet konkret: „qu’il est indéniable que l’annulation du refus de notifier, avec une astreinte à notifier, ne resterait pas sans retentissement au Parlement mais que la notification n’aurait aucun effet sur la loi passée.“ 184 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Kontrolle des Verwaltungsrichters unterliegen muss. Dem Verwaltungsrichter wurde die Macht zuerkannt, die Maßnahme unter die Beihilfe zu subsumieren.772 Im Rahmen der ihm gewährten Kompetenzen773 erscheint es notwendig, dem Conseil d’État die Möglichkeit einzuräumen, über die Notifizierung und die Ablehnung der Notifizierung zu entscheiden. Es mag zwar ein „Akt der Regierung“ sein, doch dies genügt nicht, um daraus einen Acte de gouvernement zu konstituieren. Die juristische Rechtfertigung ist in den Aufgaben des Parlaments zu finden. Das Parlament arbeitet mit der Regierung zusammen und kann entscheiden, einen Mechanismus einzuführen, welcher dann von der Kommission als rechtswidrig bzw. als nicht mit dem gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden kann.774 IV. Die Rechtslösung: Kein Vorliegen eines Acte de gouvernement Der Verwaltungsrichter war mit einer schwierigen Frage konfrontiert: Ist die Ablehnung der Notifizierung konstitutiv eines Acte de Gouvernement? Die Notifizierung hat keine Auswirkung auf die parlamentarische Arbeit. Aus diesem Grund war dies ein eindeutiges Zeichen dafür, dass die Notifizierungsablehnung keinen Acte de gouvernement konkretisiert und demzufolge durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit kontrollierbar ist.775 Diese Erweiterung war für den Conseil d’État alles andere als selbstverständlich. Durch die Einwilligung des Conseil d’État, die Notifizierungsablehnungen zu kontrollieren, erlaubte dies dem Verwaltungsrichter eine Beschleunigung des Kontrollverfahrens durch die Kommission und durch den EuGH. Während eine Notifizierungsablehnung durch einen nationalen Richter kontrollierbar ist, ist die Notifizierungsentscheidung in Anbetracht der europäischen Reglementierung von der europäischen Ebene zu kontrollieren. Folglich stellt die Notifizierungsentscheidung keinen Acte de gouvernement dar. V. Konsequenzen für den Retrait gemeinschaftsrechtswidriger rechtschaffender Bescheide Parallel zur Ablehnung des Vorliegens eines Acte de gouvernement setzte der Conseil d’État endgültig die Regelung des Retrait fest. Bemerkenswert sind die sehr ausführlichen Verweise auf die unterschiedlichen europäischen Entscheidungen und auf die gesamte Rechtsprechung der europäischen Ebene.776 772 EuGH, Urt. v. 22.03.1977, Slg. 1976, I- 597-616, Steinike&Weinlig 773 EuGH, Urt. v. 21.11.1991, Slg. 1991, I-5505=RFDA 1991, 59, saumons 774 Disant, Le juge administratif et l’obligation communautaire de récupération d’une aide incompatible, RFDA 2007, 547-555 775 Fombeur/Raynaud, Régime des actes parlementaires et notion d’acte de gouvernement, AJDA 1999, 409; Geffray/Lieber, Le Refus de notifier n’est pas un acte de gouvernement, AJDA 2008, 2384 776 Conseil d’État, 28.10.2009, Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’Horticulture, Recueil Lebon 2009, 400, Considérant 3. In der Entscheidung hieß es genau: „Considérant qu’ainsi que l’a jugé la Cour de justice des Communautés européennes, notamment dans ses arrêts du 21 septembre 1983 Deutsche Milchkontor et autres (aff. C-205/82 à 215/82) et du 185 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung Der Conseil d’État begründete systematisch, welches Regime anwendbar ist. Des Weiteren bestimmte er, wie die einschlägigen Vorschriften auszulegen sind. Die Hilfemaßnahmen nehmen die Form des Verwaltungsakts an. Diese Hilfsmaßnahmen, Geldleistungen aus staatlichen Mitteln, haben einen „rechtschaffenden“ Charakter i. S. d. Dame Soulier-Entscheidung. Die Rückforderung der rechtswidrigen Hilfsmaßnahme orientiert sich demzufolge an den Ternon- und Soulier-Rechtsprechungen. Der Retrait darf nur innerhalb der Viermonatsfrist erfolgen. Dieses Ergebnis würde aber die volle Effektivität des Gemeinschaftsrechts verhindern. Daher erkannte der Conseil d’État die Notwendigkeit, die Regelung des Retraits so auszulegen, dass die Effektivität (welche in den Verträgen vorgesehen ist) durchgesetzt wird. Es heißt in der Entscheidung: „Considérant qu’ainsi qu’il a été dit, il appartient au juge national de s’assurer que cette règle nationale est compatible avec les exigences du droit communautaire.“ 777 (dt.: „Es ist Aufgabe des nationalen Richters, sich über die Kompatibilität der nationalen Rechtsnorm mit dem Verlangen des Gemeinschaftsrechts zu vergewissern.“) Das Prinzip des Guten Glaubens ist nicht berührt und kann sich nicht der Effektivität des Gemeinschaftsrechts widersetzen. Der Conseil d’État kam also zu dem Ergebnis, dass die rechtswidrigen Beihilfebescheide doch außerhalb der Viermonatsfrist möglich sind, wenn die Effektivität des Gemeinschaftsrechts eine derartige Rückforderung verlangt. Die Entscheidung vermag „richtig“ zu sein. Es fehlt allerdings eine Ausführung zum Vertrauensschutz. Durch die KPMG-Rechtsprechung ist die Berufung auf den europäischen Vertrauensschutz vor dem französischen Verwaltungsrichter möglich. G. Exkurs: Die Modernisierung des materiellen Verwaltungsverfahrensrechts zur Anwendung des EG Rechts am Beispiel der CELF/SIDE-Entscheidungen Der Conseil d’État hatte über eine lange Periode den EuGH missachtet. Die CELF/ SIDE-Entscheidungsreihe war der Anfang einer neuen Ära. 13 mars 2008 Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (aff. C-383/06), en l’absence de disposition communautaire, les modalités de récupération d’une aide indûment versée sur le fondement d’un texte communautaire sont soumises aux règles de droit national, sous réserve que l’application de ces règles se fasse de façon non discriminatoire au regard des procédures visant à trancher des litiges nationaux du même type et qu’elle ne porte pas atteinte à l’application et à l’efficacité du droit communautaire ou n’ait pas pour effet de rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile la récupération des sommes octroyées; que le droit communautaire ne s’oppose pas à ce qu’une législation nationale exclue la répétition d’une aide indûment versée en prenant en compte des critères tels que la protection de la confiance légitime, la disparition de l’enrichissement sans cause ou l’écoulement d’un délai; qu’il exclut en revanche, ainsi que l’a par exemple jugé la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt du 12 mai 1998 Steff-Houlberg Export et autres, (aff. C-366/95), qu’un opérateur qui n’a pas été de bonne foi pour demander et obtenir une aide puisse se prévaloir des dispositions limitant le délai dans lequel une décision d’octroi de l’aide peut être retirée; qu’il appartient en tout état de cause au juge national d’apprécier si, pour le règlement du litige qui lui est soumis, la règle de droit national doit être écartée ou interprétée, afin que la pleine efficacité du droit communautaire soit assurée.“ Ersichtlich ist die Heranziehung der europäischen Rechtsprechung, was allerdings damals neu war. 777 Conseil d’État, 28.10.2009, Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’Horticulture, Recueil Lebon 2009, 400, Considérant 15 186 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich I. Die CELF/SIDE-Entscheidungen Frankreich hatte ab 1980 dem Centre d’exportation du livre francais (CELF) eine umstrittene finanzielle Unterstützung gewährt. Unternehmensgegenstand der CELF war die Lieferung französischer Bücher an Unternehmen und Verbraucher, um die Verbreitung der französischen Kultur zu fördern. Diese Unterstützung wurde der Kommission auch mitgeteilt, aber erst nach Vergabe der Hilfe. Ein direkter Konkurrent der CELF, das Unternehmen société internationale de diffusion et d’edition (SIDE), wollte bzgl. der Unterstützung und ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt Auskünfte bei der Kommission einholen. Das EuG traf diesbezüglich folgende Entscheidung: „Nach Darstellung der französischen Regierung funktioniert der Unterstützungsmechanismus in folgender Weise: Die Buchhändler, die in kleinen Mengen Werke benötigten, die von verschiedenen Verlegern veröffentlicht worden seien, gäben ihre Bestellungen bei der CELF auf, die dann die Funktion eines Ausfuhrkommissionärs wahrnehme. Die Subvention ziele speziell darauf ab, die Ausführung der Bestellungen mit einem Auftragswert von weniger als 500 FF (ohne Transportkosten) zu ermöglichen, die nach allgemeiner Ansicht unter der Rentabilitätsschwelle lägen. Diese Geschäftsvorgänge hätten im Jahr 1992 27 % der Bestellungen, d. h. mehr als 9 000, ausgemacht, obwohl sie nur 3 % des Gesamtumsatzes der CELF erbrächten. Ein Viertel der im vorangegangenen Jahr bewilligten Subvention werde zu Beginn des Jahres ausgezahlt; der Restbetrag werde im Herbst zur Verfügung gestellt, nachdem die Behörden die Prognosen für die Geschäftstätigkeit der CELF und die Umsätze im ersten Teil des Geschäftsjahres geprüft hätten. Innerhalb von drei Monaten nach Abschluß des Geschäftsjahres müsse dem Kulturministerium eine Abrechnung über die Subventionsverwendung mit einem Verzeichnis der Belege vorgelegt werden.“ 778 Die Kommission hatte in Rahmen ihrer Kompetenzen bereits über die Vereinbarkeit der Hilfe mit dem Binnenmarkt positiv entschieden. Der EuGH annullierte jedoch die Vereinbarkeitsentscheidung der Kommission. In der Begründung heißt es: „[…] die Entscheidung ist für nichtig zu erklären, soweit sie die Beihilfe betrifft, die ausschließlich der CELF gewährt wird, um die Mehrkosten für die Bearbeitung der geringen Bestellungen französischsprachiger Werke, die von im Ausland ansässigen Buchhändlern aufgegeben werden, auszugleichen.“ 779 Im Juni 1998 stellte die Kommission fest, dass die Hilfen an sie nicht notifiziert worden und deshalb formell rechtswidrig waren. Dennoch kündigte sie erneut an, die Hilfe sei mit dem Binnenmarkt vereinbar und somit materiell rechtmäßig. Bedenklich ist hierbei die Tatsache, dass der EuGH diese Entscheidung aufgrund eines Verfahrensfehlers und nicht aufgrund eines materiellen Fehlers780 aufhob. In der Tat beklagte der EuGH mehr die Verfahrenswege der Kommission zur Marktdefinition als die Definition des Marktes selbst. Auch die zweite Entscheidung der CELF/SIDE-Saga verrät viel über die steife Haltung des EuGH und die Misserfolge der Verfahrensverordnung EG 659/1999. Der 778 EuG, Entsch. v.. 18.09.1995, Slg. 1995, II-02501, Rn. 7, SIDE gegen Kommission 779 EuG, Entsch. v.. 18.09.1995, Slg. 1995, II-02501, Rn. 76 SIDE gegen Kommission 780 Karpenschif, La récupération des aides nationales versées en violation du droit communautaire à l’aune du règlement n°659/1999 CE, RTDE 2001, 566 187 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung EuGH folgte den Schlussanträgen des Generalanwalts Mazak.781 Der EuGH hatte unter anderem die Vereinbarkeitsentscheidung mit dem Binnenmarkt der Kommission mit folgender Begründung angefochten. „Folglich hätte die Kommission die Auswirkungen der fraglichen Beihilfe auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den übrigen Wirtschaftsteilnehmern, die die gleiche Tätigkeit ausüben wie die, für die die Beihilfe gewährt wurde, im vorliegenden Fall die Bearbeitung geringer Bestellungen französischsprachiger Bücher, prüfen müssen. Indem sie den Markt für die Ausfuhr französischsprachiger Bücher im Allgemeinen als Referenzmarkt auswählte, konnte die Kommission nicht die tatsächlichen Auswirkungen der Beihilfe auf den Wettbewerb prüfen. Demnach ist der Kommission in Bezug auf die Bestimmung des Marktes ein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen.“ 782 Nach Inkrafttreten der EG-Verordnung 659/1999 hätte man sich erhoffen können, dass solche Unklarheiten endgültig beseitigt worden wären. Im Jahre 2002 schuf Frankreich die umstrittene Hilfe ab.783 Diese Verordnung hat die Arbeitsweise der Kommission und der Richter stark beeinflusst und vereinfacht, indem sie sehr viele traditionelle Umgehungsversuche vor den nationalen Instanzen verhinderte. Doch es blieben noch kleine Elemente, die der Conseil d’État im Zuge seiner neuen Politik gegenüber der Kommission und dem EuGH vorgetragen hatte. Allerdings lagen die Absichten des Conseil d’État anders als in der ständigen – und eher vorgetäuschten – Europhilie784. Der Conseil d’État hatte vorher noch nie die Gelegenheit gehabt – oder besser gesagt genutzt – sich in den Medien direkt zu äußern. Als dies im Jahre 2007 passierte, war es ein äußerst wichtiger Augenblick, in welchem der Conseil d’État die volle Anerkennung der europäischen Institution verkündete. Der politische Kontext war dabei auch entscheidend, denn Frankreich hatte der europäischen Integration durch seine Volksabstimmung einen heftigen Schlag versetzt, indem gegen den Verfassungsvertrag abgestimmt worden war. II. Eine progressive Einführung des Prinzips des Vertrauensschutzes auch im französischen Verwaltungsrecht? Ein wichtiges Beispiel für die progressive Einführung des Vertrauensschutzprinzips im französischen Verwaltungsrecht ist im KPMG-Urteil785 zu finden, durch welches der Vertrauensschutz anerkannt worden ist (allerdings nur in Fällen, in denen es um europarechtliche Sachverhalte geht). Das französische Verwaltungsrecht ist per se ein objektives Recht786, sodass es auf dogmatische Schwierigkeiten stößt, wenn es um die Einführung einer Dosis an Subjektivität geht. Vorwiegend tauchen aufgrund der unscharfen 781 Mazak, Jan, Schlussanträge zur Rs. C-199/06, Slg. 2006, I-472-485 782 EuG, Entsch. v.. 28.02.2002, Slg. 2002, II-01179 Rn. 71 783 EuG, Entsch. v.. T-348/04, Slg. 2005, II-8151 784 Conseil d’État, Urt. v. 08.02.2007, Société Arcelor, nicht in den Recueil Lebon veröffentlicht; Quatremer, Le Conseil d’État affirme la supériorité du droit européen sur la Constitution, Libération, 08.02.2007 785 Conseil d’État, Urt. v. 24.03.2006, Société KPMG et autres 786 Hourquebie, La mise en œuvre des droits fondamentaux par les règles de procédure administrative 188 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Trennung zwischen Rechtssicherheit und Vertrauensschutz Probleme auf.787 Doch die CELF-Entscheidungen weisen darauf hin, dass der Conseil d’État diese Schwierigkeiten überwunden hat. Die Rückforderung von unionsrechtswidrigen Beihilfen richtet sich nicht nach der Ternon-Rechtsprechung und ihrer Viermonatsfrist, sondern nach den europäischen Vorschriften, weil es in Frankreich keine verfahrensrechtlichen Vorschriften wie etwa das deutsche Verwaltungsverfahrensgesetzbuch gibt. Die Weigerung des Conseil d’État, die Grundsätze der Ternon-Entscheidung anzuwenden, war also heilbringend, denn in Abwesenheit eines solchen Gesetzbuches hat sich der nationale Richter automatisch an der gemeinschaftlichen Logik und Vorschriften orientiert. Was damals ein Hindernis war, erweist sich heute als Stärke, denn das Richterrecht erlaubt einen größeren Ermessensspielraum. Das richterrechtliche Verwaltungsrechtssystem Frankreichs basiert auf seinen Richtern. Die französischen Richter bemühen sich, europarechtsfreundlich zu sein, und weigern sich nicht mehr, mit den gemeinschaftlichen Instanzen zu kooperieren. Natürlich erheben sich einige Kritiker gegen diese neue geistige Haltung, da sie ihrer Ansicht nach nicht mehr der traditionellen und ursprünglichen Philosophie des französischen Verwaltungsrechts entspreche.788 Doch der Conseil d’État ist nicht der einzige mögliche Richter in Sachen Rückforderung europarechtswidriger Subventionsbescheide. Zwar erfolgt die wohl überwiegende Mehrheit der Beihilfen durch den Erlass eines oder mehrerer Verwaltungsakte, den actes administratifs unilatéraux, aber es kann auch sein, dass diese auf privatrechtlicher Basis konkretisiert werden. Doch bei einer solchen Veränderung erschien es dem Conseil d’État notwendig, seine Würde und somit seine Glaubwürdigkeit zu erhalten, indem er den Anschein erweckte, dass die Zusammenarbeit mit der Kommission selbst gewählt worden war. Die plötzliche Anerkennung und Akzeptanz war und ist allerdings nicht neutral. Die Richter zeigen hierdurch, dass sie mit gutem Willen gemeinsam mit der Union Lösungen finden wollen. Somit scheint die Kooperation gewählt und nicht mehr erzwungen. Diese Akzeptanz wurde auch in der CELF/SIDE-Serie deutlich ersichtlich, aber in anderer Form, nämlich in der Vorlagefrage.789 Zwar stand die Formulierung einer Vorlagefrage vor dem EuGH den nationalen Instanzen immer zur Verfügung, doch Frankreich zeichnete sich bedauerlicherweise dadurch aus, diese Rechtsbehelfsmöglichkeit ignoriert zu haben, indem es gemein- 787 Vertreter der Abgrenzung der Prinzipien: Delvolvé, Retrait et obligation: le cas des actes à objet pécuniaire et des actes obtenus par fraude. Note sous Conseil d’État Section 6 novembre 2002, Mme Soulier et 29 novembre 2002, Assistance publique-Hôpitaux de Marseille, 243 ff. Vertreter der Assimilierung: Sirinelli, Les transformations du droit administratif par le droit européen, une contribution à l’etude du droit administratif européen, 448; Crouzatier-Durand, La Fin de l’Acte administratif unilatéral, 263-267 788 Perrotin, Récupération des aides d’État, LPA, 2009, 3-5 789 Coutron, La lente conversion du Conseil d’État à l’effet direct des directives, AJDA 2010, 1412. Auch dieser Auffassung: Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1340-1341. Die Gegenauffassung von einem vorsitzenden Richter des Conseil d’État in folgenden Aufsatz zu finden. Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’État, RFDA 2009, 202. Der Autor gesteht, dass die Verwendung der Theorie „discutable“, sprich „zweifelhaft“, war.; Broberg/Fenger, L’application de la doctrine de l’acte clair par les juridictions des États membres, RFDA 2011, 861 189 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung schaftliche Theorien umdeutete, um seine Rechtsprechung fortzuführen wie es dies wünschte. Die Theorie des Acte Clair wurde auf Basis eines erheblichen Denkfehlers instrumentalisiert, um eine doppelte Ablehnung zu verkünden. Dadurch sollten sämtliche Formen der Subordination zum EuGH und eine Zusammenarbeit mit der Kommission790 vermieden werden. Durch die an den EuGH gerichtete Vorlagefrage wollte der Conseil d’État sich in eine verhandlungsbereite Position bringen, indem er Verständnis für die Sorgen der Kommission und des EuGH zeigte. Diese Vorlagefrage791 bestand eigentlich aus zwei Fragen: a) Darf der nationale Richter die Stellungnahme über die Vereinbarkeit der Hilfe mit den Regeln des gemeinsamen Markts verschieben, solange bis die Kommission sich durch endgültige Entscheidung äußert, wenn eine erste vereinbarkeitsfeststellende Entscheidung der Kommission durch die EU-Richter annulliert wurde? b) Wenn die Kommission die Vereinbarkeit der Hilfe mit dem gemeinsamen Markt dreimal bestätigt, bevor diese Entscheidungen durch die erste Instanz der Europäischen Gemeinschaften annulliert werden, ist diese Lage dann ausreichend, um einen außergewöhnlichen Umstand zu begründen, welcher den nationalen Richter berechtigen könnte, die Rückforderung der Hilfe zu mildern? 792 Die erste Fragestellung ist eher gewöhnlich und bedarf keiner größeren Erklärungen oder keines größeren Aufwandes. Die traditionelle dogmatische Rechtsprechung der EU-Instanzen lässt keinerlei Zweifel daran, dass der Conseil d’État grundsätzlich auf die Analyse der Kommission und ihre Antwort zu warten hat, bevor er überhaupt Stellung nehmen darf.793 Hingegen ist die zweite Frage des Conseil d’État, trotz ein paar Ungeschicklichkeiten in der Redaktion, viel subtiler und interessanter. Zweifelsohne sind diese Ungeschichklichkeiten bewusst und absichtlich erdacht worden. Genauer gesagt formuliert 790 Labayle, Le Conseil d’État et le renvoi préjudiciel à la CJCE, AJDA 1983, 169 791 Conseil d’État, Urt. v. 19.12.2008, n° 274923, 274967, Renvoi préjudiciel à la CJCE de questions relatives à la répétition des aides d’État, AJDA 2009, 521 792 Aide d’État non notifiée, en méconnaissance du traité instituant la Communauté européenne. Décisions de la Commission européenne, saisie par un tiers, déclarant cette aide compatible avec le marché commun. Annulation par le juge communautaire des trois décisions prises successivement en ce sens par la Commission. Conclusions tendant à l’annulation du refus opposé par l’administration de récupérer les montants versés au titre de cette aide. Présentent une difficulté sérieuse justifiant un renvoi préjudiciel à la Cour de justice des Communautés européennes les questions suivantes: a) Le juge national peut-il surseoir à statuer sur la question de l’obligation de répétition d’une aide d’État jusqu’à ce que la Commission se soit prononcée par une décision définitive sur la compatibilité de l’aide avec les règles du marché commun, lorsqu’une première décision de la Commission déclarant cette aide compatible a été annulée par le juge communautaire? b) Lorsque la Commission a déclaré à trois reprises l’aide compatible avec le marché commun, avant que ces décisions soient annulées par le Tribunal de première instance des Communautés européennes, une telle situation est-elle susceptible de constituer une circonstance exceptionnelle pouvant conduire le juge national à limiter l’obligation de récupération de l’aide?» 793 Le Roy, Récupérer une aide publique, RDP 2009, 1014-1016; Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1341 190 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich der Conseil d’État folgende Idee: Das europäische Beihilferecht – so schön und wichtig es auch sein mag – ist möglicherweise doch zu rigide bzw. starr niedergeschrieben. Somit ist das ganze System unbefriedigend, denn die supranationalen Instanzen konnten nach 17-jährigen Rechtsstreitigkeiten keine befriedigende Entscheidung treffen. Noch schlimmer ist die Tatsache, dass sich die Entscheidungen dieser Instanzen permanent widersprechen: Die Kommission, die die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt festgestellt hatte, sieht zu, wie der EuGH die bloße Form der Entscheidungsnahme kritisiert. Vor allem wird der EuGH die Problematik der Marktbegrenzung und der Betroffenheit des Marktes794 und die Argumentation der Kommission, welche keinesfalls wie eine Kopie der Argumentation des Mitgliedstaates aussehen darf795, heranziehen. Deswegen annullierte der EuGH die Entscheidungen der Kommission. Der Conseil d’État fragte also voller Ironie, ob es unter diesen vorliegenden Umständen nicht möglich wäre, dass das Prinzip des Vertrauensschutzes Anwendung finden könnte. Dieses Prinzip ist neuerdings, solange es das Unionsrecht betrifft, anerkannt. Im nationalen Recht hingegen ist es immer noch nicht anwendbar.796 Der Conseil d’État weiß, dass auf seine Frage eine negative Antwort folgen wird, denn der Vertrauensschutz ist im Bereich der Beihilfen von den europäischen Instanzen immer sehr restriktiv ausgelegt worden.797 Umso seltsamer ist dies, wenn man bedenkt, dass dieses Prinzip im Bereich des generellen EU-Wettbewerbsrechts größere Anwendung findet.798 Darüber hinaus erscheint es legitim zu fragen, warum der Conseil d’État diese Vorlagefrage stellt. III. Die Auswertung des Ersuchens des Conseils d’État mit der Vorlagefrage Mit der Vorlagefrage hatte der Conseil d’État sein Glück versucht. Hätte er Erfolg gehabt, wäre er in der Lage gewesen, die EU-Instanzen direkt zu manipulieren und zu beeinflussen. Allerdings hatte er im Endeffekt keinen Erfolg, wodurch er sich den Anweisungen der Kommission beugen musste, aber wenigstens ein reines Gewissen behielt. Eine bessere Antwort wäre in folgender Metapher zu finden: Ein rebellischer Schüler, der versucht, die Gunst seines Lehrers wiederzuerlangen, wird zwangsläufig seine geistige Haltung und sein Verhalten ändern müssen. Er wird Fragen stellen müssen, um sein Interesse zu bezeugen, damit er vom Lehrer eine zweite Chance erhält. Angesichts der historischen Beziehung zwischen dem Conseil d’État und der europäischen Ebene – welche immer von Konflikten geprägt war799 – ist diese neue Politik des Conseil 794 EuG, Entsch. v. 18.09.1995, Slg. 1995, II-02501, Rn. 49 795 EuG, Entsch. v. 28.02.2002, Slg. 2002, II-01179, Rn. 65-69 796 Conseil d’État, Urt. v. 24.03.2006, Société KPMG et autres, Recueil Lebon 2006, 154 797 EuGH, Urt. v. 25.01.1979, Slg. 1979, I-69, Racke gegen Hauptzollamt Mainz, Rn. 20; EuGH, Urt. v. 15.04.2008, Slg. 2008, I-2483, Rn. 52-54 und 66 798 Derenne, Le principe de confiance légitime ne peut être invoqué que dans des circonstances exceptionnelles pour s’opposer à la récupération d’aides d’État, Concurrences n°1, 2005, 96 799 Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1320-1331 191 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung d’État zu begrüßen und lässt endlich erhoffen, dass eine fruchtbare Zusammenarbeit zwischen den nationalen und supranationalen Instanzen entstehen wird.800 Das Wichtigste an dieser Haltungsänderung ist das damit vermittelte Zeichen des guten Willens. In dieser Form erkennt der Conseil die Rolle der Kommission und des EuGH als allein zuständige Entscheidungsträger an. Collet vertrat sogar die Auffassung, diese Rolle sei ein sardonisches Mittel, um den Einfluss der Unionsinstanzen zu mildern.801 § 5. Fazit zum französischen Recht Die Modernisierungen erfolgen zwar intern, sind aber das Ergebnis einer Internationalisierung und Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts802 mit der Folge, dass die richterlichen Entwicklungen des Conseil d’État immer weiter infrage gestellt werden. Das französische Verwaltungsrecht und das Regime der Retraits der Actes administratifs unilatéraux haben seit dem Urteil Dame Cachet im Jahre 1922 eine grundlegende Wandlungen erlebt. Der Conseil d’État scheint einen großen Teil des Unionsrechts akzeptiert zu haben und hat sich auch dafür engagiert, das Unionsrecht durchzusetzen und umzusetzen, selbst wenn er einige Prinzipien im nationalen Recht nicht anerkennen will. Der allgemeine Teil des französischen Verwaltungsrechts war lange nicht kodifiziert und deswegenstark durch den Richter als Institution beeinflusst. Sehr viele Stimmen der Literatur plädierten für ein VwVfG französischer Art, um das Verwaltungsrecht zu vereinfachen.803 Es stimmt, dass es sinnvoll wäre, über ein solches Gesetzbuch bei rein internen Rechtstreitigkeiten zu verfügen. Dennoch kann in Bezug auf die Problematik der staatlichen Beihilfen behauptet werden, dass dieses Gesetztbuch als Lösung weniger interessant erscheint. Die Arbeit der Richter ist innerhalb von 20 Jahren sehr viel effizienter und effektiver geworden, ohne dass hierfür ein Verfahrensgesetzbuch geschaffen oder verwendet wurde. Es hat sehr viel Zeit in Anspruch genommen, bis die Richter endlich verstanden haben, dass die nationalen verfahrensrechtlichen Vorschriften mit den Interessen der Europäischen Union in Einklang stehen müssen. Der Conseil d’État, auch unter leichtem Zwang des EuGH und unter Einfluss anderer Rechtssysteme, verfolgt eine langsame Modernisierung des Verwaltungsrechts. Selbst wenn der Conseil d’État nicht mehr alleine dafür zuständig ist, das Verwaltungs- 800 Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’État, RFDA 2009, 205. Der Autor betrachtet die französische Auslegung des Acte Clair als zwar zweifelhaft, aber europarechtskonform. 801 Collet, Le juge administratif et le contrôle des aides d’État: de la réception à l’instrumentalisation du droit communautaire, RD public 2009, 1318, 1324 802 Sirinelli, Les transformations du droit administratif par le droit européen, une contribution à l’étude du droit administratif européen, 451 803 Gonod, La codification de la procédure administrative, AJDA 2006, 489; Lafferière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, Tome I, 7; Issac, La procédure administrative non contentieuse; Schwartz, Le code de l’administration, AJDA 2004, 1860-1878; Jorat, Supprimer la justice administrative… deux siècles de débats, RFDA 2008, 456-470 192 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich recht zu kreieren und zu gestalten804, sollte diese Lage nicht als problematisch eingestuft werden, sondern als Opportunität. Das französische Verwaltungsrecht ist aufgrund seiner richterrechtlichen Ausprägung in der Lage, sich zu adaptieren und permanent zu erneuen. Hierfür ist aber die Herstellung der Diagnose von großer Bedeutung und der Conseil d’État scheint den Weg der Normalisierung eingeschlagen zu haben. Sehr viele Geisteshaltungen und ideologische Reflexe sind progressiv überwunden worden oder im Prozess der Überwindung.805 Es ist festzustellen, dass es nicht die neuen Fälle von Beihilfen sind, welche sich als problematisch erweisen, sondern die älteren Fälle, wie etwa die CELF-Entscheidung und die sicherlich noch auftretenden Folgen des Borotra-Plans. Als neuer problematischer Bereich ist hierbei aktuell an die wirtschaftlichen und politischen Forderungen der „Grünen Politik“ zu denken. Aufgrund seiner starken richterrechtlichen Ausprägung sind der Conseil d’État und die Verwaltungsrichter in der Lage gewesen, den europäischen „Verfahrensrechtsembryo“ zu übernehmen und nationale Betrachtungen beiseitezulassen. Das allgemeine Verwaltungsrecht Frankreichs ist demnach durchaus dazu befähigt, rechtswidrige Beihilfen zu beseitigen, ohne mit Widersprüchen nationaler Gesetze konfrontiert zu werden. Die Fehler von damals beruhten auf Stolz, Unbelehrsamkeit und Bequemlichkeit. Die Richter des öffentlichen Rechts scheinen dem Unionsrecht gegenüber nunmehr freundlich eingestellt zu sein. Im Folgenden wird der Fall der Subventionierung durch Verwaltungsakt dargelegt. Ist eine Rückforderungsanordnung der Kommission erlassen, entsteht für die französische Stelle eine Verpflichtung, diese Beihilfe zurückzufordern. Aufgrund der autonomie procédurale nationale (dt.: Nationale Verfahrensautonomie) und in Ermangelung einer abschließenden europäischen Regelung erfolgt diese Rückabwicklung nach einschlägigen Verfahrensnormen. Das französische allgemeine Verwaltungsrecht und das Verwaltungsverfahrensgesetz sind zumeist richterrechtlich begründet. Der Retrait ist einschlägig für jeden rechtswidrigen Verwaltungsakt, dessen Rechtsfolgen auch für die Vergangenheit aus den juristischen Ordnungen zu entfernen sind. Doch aufgrund seines starken Eingriffs in die Sphäre des Bürgers unterliegt der Retrait einer starken Kontrolle der Behörde und ferner des Richters. Es ist mehr als fraglich, ob eine Beihilfe oder eine Subvention als „rechtschaffend“ anzusehen ist. Der Conseil d’État hat durch seine Dame Soulier-Rechtsprechung die Tatsache anerkannt, dass die „Rechtsbegünstigung“ für alle Verwaltungsakte mit Geldleistungen anzunehmen und die wirtschaftliche Begünstigung nicht mehr für den Verwaltungsakt neutral ist. Folglich ist die Beihilfe als „rechtschaffend“, (im etwa rechtsbegünstigend) zu betrachten. 804 Auby, Droit Administratif francais et construction européenne, in: L’état actuel et les perspectives du droit administratif européen. Analyses de droit comparé, Schwarze (Hrsg.), 99 Rn. 38 805 Bonichot, Le droit communautaire et le droit administratif francais, AJDA numero spécial 1996, 15; Maetz, L’influence du droit communautaire sur les concepts du droit public francais, in: Incidences du droit communautaire sur les concepts du droit public francais, 166 193 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung Für die Fälle eines rechtswidrigen rechtbegünstigenden Verwaltungsakts ist die Ternon-Rechtsprechung einschlägig. Grundsätzlich ist ein „rechtswidriger und rechtschaffender“ Verwaltungsakt nur sehr eingeschränkt zurücknehmbar. Es ist mehr als fraglich, ob eine Beihilfe oder eine Subvention als rechtschaffend anzusehen ist. Aus der Ternon-Rechtsprechung geht hervor, dass der Retrait einer „rechtswidrigen“, aber „rechtschaffenden“ Verwaltungsentscheidung, nur dann erfolgen darf, wenn dieser Retrait vier Monate nach der Intervention de la décision, sprich nach dem Erfolgen der Entscheidung, ergangen ist. Ist die Rücknahmefrist abgelaufen, darf die Verwaltung diesen rechtswidrigen Subventionsbescheid nicht mehr zurücknehmen. Unter Beachtung der traditionelleren Dame Cachet-Rechtsprechung bedeutet dieser Ablauf der Rücknahmefrist auch die Unmöglichkeit für den „Interessierten“, eine Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage zu erheben. Die Ternon-Rechtsprechung wollte auch dieses Problem lösen. Die Kopplung der Rücknahmefrist mit der Anfechtungsklage erwies sich als problemführend, denn der Verwaltungsakt war nach zwei Monaten nicht mehr unantastbar. Die Ternon-Rechtsprechung trennt endgültig den Retrait und den recours pour excès de pouvoir, also die Rücknahme und die Anfechtungsklage. Die Rücknahme darf nur innerhalb von vier Monaten nach Intervention der Entscheidung erfolgen. Doch die Anfechtungsklage ist innerhalb von zwei Monaten nach der Notifizierung des Subventionsbescheides an den Betroffenen möglich. Intervention des Verwaltungsaktes und Notifizierung des Aktes sind dabei scharf getrennt. Das Einleiten des Widerpruchsverfahrens seitens des Konkurrenten oder eines „Interessierten“ begründet jedoch nicht automatisch einen Rechtsschutz und ist noch weniger eine Voraussetzung für die Zulässigkeit der Klage. Der „Interessierte“ kann sich direkt an den Richter wenden, um den Subventionsbescheid kontrollieren zu lassen. Dabei ist anzumerken, dass das französische Verwaltungsrecht eine breite Auslegung des „Klageinteresses“ kennt.806 Zwar wird die Actio popularis weitgehend von Richtern im Ergebnis abgelehnt807 (selbst wenn der vorsitzende Richter Hauriou808 sich dafür stark eingesetzt hatte), aber das Interesse versteht sich mehr als eine übliche „subjektive“ Komponente. Der Conseil d’État spricht hierzu nämlich von einem Kläger en qualité de (dt.: Kläger in sozio-professioneller Funktion).809 Der Conseil d’État stellt sozio-professionelle Gruppen her, welche mehr oder weniger dazu berechtigt sind, zu intervenieren (Interventionsberechtigt können daher lediglich Berufsgruppen, aber auch Verbrauchervereine sein).810 806 Melleray, A propos de l’intérêt donnant qualité à agir en contentieux administratif, Le „moment 1900“ et ses suites, AJDA 2014, 1530 807 Pinault, Rapport de la délégation francaise, S. 46-54 808 Hauriou, Anmerkung zu Conseil d’État, 24.07. und 07.08.1903, Chabot et Commune de Massât, Recueil Sirey 1904, 783. 809 Melleray, A propos de l’intérêt donnant qualité à agir en contentieux administratif, Le „moment 1900“ et ses suites, AJDA 2014, 1530-1533 810 Conseil d’État, Urt. v. 04.08.1905, Recueil Lebon 1905, 749; Conseil d’État, Urt. v. 11.12.1903, Recueil Lebon 1903, 780; Conseil d’État, Urt. v. 20.04.1956, Ministre de l’agriculture contre consorts Grimouard; Conseil d’État, Urt. v. 26.06.1968, Sieur Auregan et Moulonguet-Doleris, Recueil Lebon 1968, 398; Conseil d’État, Urt. v. 14.10.1977, Recueil Lebon 1977, 39; Tribunal Administratif Clermont-Ferrand, Entsch. v. 23.09.2004, AJDA 2005, 385; Cour administrative d’Appel Paris, Urt. v. 194 Dritter Teil: Die Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in Frankreich Dabei ist das Ziel nicht nur, die rechtschaffenden Verwaltungsentscheidungen zu kontrollieren, sondern diese Kontrolle möglichst weit auszuweiten811, ohne die Actio popularis zu bestätigen. Die qualité der Steuerzahler scheint auch ein genügendes Kriterium zu sein, um das „Klageinteresse“ zu begründen.812 Der Conseil d’État fürchtet sich allerdings vor Vorwürfen und hält die Durchsetzbarkeit eines solchen Klagesystems für lähmend. 813 Geldleistungen waren sowohl für den Conseil d’État 814 und auch für die Literatur815 immer ein großes Problem, doch grundsätzlich wurde die Geldleistung bis zur Dame Soulier-Entscheidung nicht als „rechtschaffend“ angesehen.816 Die juristische Logik dahinter beruht auf einer grammatischen Auslegung des Wortes „rechtschaffend“. Das Prinzip beruht auf der Idee, dass Geldleistungen keinerlei Rechte schaffen, denn sobald der Behörde kein Ermessensspielraum eingeräumt wird, kann diese lediglich feststellen, ob die Rechtslage gegeben ist oder nicht.817 Ihre Intervention hat somit keine Auswirkung auf die tatsächliche Rechtslage des Betroffenen.818 Doch trotz dieser Rechtsauf- 23.01.2006, Société Groupe Salmon Arc-en-ciel, AJDA 2006, 766; Cour administrative d’Appel de Lyon, Urt. v. 23.09.2011, Dalloz jurisprudence n° 10, 2857; Cour administrative d’Appel de Rennes, 13.10.2011, Dalloz Jurisprudence n°9, 2376; Cour administrative d’Appel Douai, 24.10.2013, n°- 12DA00464; Cour administrative d’Appel Douai, 11.07.2013, n° 12DA00978; Cour administrative d’Appel Douai, 11.07.2013, n° 12DA00923; Cour administrative d’Appel Nancy, 07.11.2013, n° 12 NC01484 811 Lafferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, Band 2, S. 405 812 Conseil d’État, Urt. v. 04.08.1905, Recueil Lebon 1905, 749 813 Gleiche Argumentation: Conseil d’État, Urt. v. 15.10.1976, Buissière, Recueil Lebon 1976, 419. 814 Conseil d’État, Urt. v. 03.11.1922, Dame Cachet. Die gesetzliche Entschädigung des Vermieters ist als Geldleistung anzusehen. Auch in dieser Richtung: Conseil d’État, Urt. v. 02.05.1958, Lassalle, Recueil Lebon 1958, 255 (Fall der Änderung der Rente der Soldaten); Conseil d’État, Urt. v. 23.03.1956, Teulières (Retrait einer Steuerbegünstigung), Recueil Lebon 1956, 140; Conseil d’État, Urt. v. 24.01.1962, Chiesa (Aufhebung einer Geldstrafe), Recueil Lebon 1963, 53; Gegenauffassung in: Conseil d’État, Urt. v. 15.10.1976, Buissière, Recueil Lebon 1976, 419 (die vom Staat gewährte Hilfe zur Restrukturierungsabfindung ist nicht als rechtschaffend anzusehen); Conseil d’État, Urt. v. 13.11.1998, Mullender (Retrait der Beförderung und der erhöhten Soldatenvergütung), Recueil Lebon 1998, 406 815 Odent, Contentieux administratif, Tome II, fascicule III, 1107-1116: Der Autor definiert „negativ“ die Kategorie der rechtschaffenden Verwaltungsakte. Für die Geldleistung sagt er, diese seien „grundsätzlich nicht rechtschaffend“ unter enumerierten Ausnahmen. Eine Systematisierung lässt sich nicht erkennen; Delvolvé, Le découplage du retrait et du recours, note sous Conseil d’État, 26.10.2001, Ternon, RFDA, 88-94. Der Autor bezeichnet den Begriff der Geldleistung als umfassende Kategorie und mangels Kriterien systemisch undefinierbar; Labetoulle, note sous Conseil d’État, 3 Novembre 1922, Dame Cachet, GAJA, n°40, 241. Der Autor vertritt hier die Auffassung, dass die Geldleistungen in sich als rechtschaffend anzusehen sind. 816 Conseil d’État, Urt. v. 12.07.1957, Mlle Dineke Algera et autres, Recueil Lebon 1957, 81 817 Austry, Retrait et abrogation: le cas des actes à objet pécuniaire et des actes obtenus par fraude. Conclusions sur Conseil d’État, Section, 6 novembre 2002, Mme Soulier, RFDA 2003, 228 818 gleiche Argumentation: Conseil d’État, Urt. v. 15.10.1976, Buissière, Recueil Lebon 1976, 419 195 §4 . Der Retrait und das Beihilferecht: eine mühsame Modernisierung fassung hat der Conseil d’État – entgegen der Behauptung, er verfolge eine konstante Rechtsprechung819 – mehrfach abweichende Entscheidungen getroffen.820 Die Dame Soulier-Entscheidung hat den Vorteil, dass sie eine Vereinheitlichung des Systems bringt und somit zur Rechtssicherheit und Rechtsklarheit beiträgt, indem in dieser Entscheidung die Ternon-Leitsätze übernommen werden.821 Die Rechtsprechung Dame Soulier regelt endgültig die Rechtsnatur der Subventionierung. Die Subventionierung ist „rechtschaffend“. Diese Wahl erscheint nicht unlogisch. Das deutsche Recht sieht auch die Subventionierung als begünstigend an. Darüber hinaus erwachsen solche Subventionsverhältnisse aus Schutz. Dadurch werden Subventionen als „rechtbegünstigend“ betrachtet, wodurch die Ternon-Rechtsprechung grundsätzlich Anwendung findet. Der Conseil d’État erkannte den Vorrang des EG-Rechts bis in die Öffentlichkeit an. Des Weiteren erkannte er auch durch eine Rechtsprechungsänderung den „vollen Umfang“ i. S. d. Deutsche Milchkontor-Entscheidung an. In den Entscheidungen Gardedieu822 und VINIFLOHR823 wurde die Rücknahme rechtswidriger Beihilfen abschlie- ßend „geregelt“. Ferner erkannte der Conseil d’État die volle Effektivität des Unionsrechts an und konformierte sich mit den Entscheidungen Francovich824 und Brasserie du pêcheur825 des EuGH. Das Urteil Gardedieu hindert das Parlament daran, Bestätigungsgesetze zu erlassen, die dazu geeignet sind, einen i. S. d. §§ 107, 108 AEUV unionsrechtswidrigen Verwaltungsakt nachträglich zu konfirmieren. Es ist die Aufgabe der nationalen Richter, sich über die Kompatibilität der nationalen Rechtsnorm mit dem Verlangen des Gemeinschaftsrechts zu vergewissern. Daher erkannte der Conseil d’État die Notwendigkeit, die Regelung des Retraits so auszulegen, dass dessen Effektivität (welche in den Verträgen vorgesehen ist) durchgesetzt wird. Der Conseil d’État kommt also zum Ergebnis, dass die Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfebescheide auch außerhalb der Viermonatsfrist möglich ist, wenn die Effektivität des Gemeinschaftsrechts eine derartige Rückforderung verlangt. 819 Conseil d’État, Urt. v. 25.09.1987, Ministre chargé des Postes et Télécommunications, Recueil des Tables annuelles, 658-660; Lasserre/Tiberghien, note sous Conseil d’État, 13 novembre 1981, Commune de Houilles, AJDA 1982 n°2, 79-89; Austry, Retrait et abrogation: le cas des actes à objet pécuniaire et des actes obtenus par fraude. Conclusions sur Conseil d’État, Section, 6 novembre 2002, Mme Soulier, RFDA 2003, 229. 820 Conseil d’État, Urt. v. 12.01.1977, Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat contre Dalbos, Recueil Lebon 1977, 19; Conseil d’État, Urt. v. 08.02.1985, Syndicat intercommunal de la Marana, Recueil Lebon 1985, 28; Conseil d’État, Urt. v. 16.03.1990, Ministère de l’Agriculture contre Consorts Machet, Recueil Lebon 1990, 69 821 Delvolvé, Retrait et obligation: le cas des actes à objet pécuniaire et des actes obtenus par fraude. Note sous Conseil d’État Section 6 novembre 2002, Mme Soulier et 29 novembre 2002, Assistance publique-Hôpitaux de Marseille, RFDA 2003, 240, 247 und 252. Gleichwohl ist der Autor sehr skeptisch, denn die Ternon-Soulier-Rechtsprechung könnte leicht umgangen werden. 822 Conseil d’État, Urt. v. 18.02.1994, Gardedieu n°112587 823 Conseil d’État, Urt. v. 28.10.2009, Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’Horticulture, Recueil Lebon 2009, 400 824 EuGH, Urt. v. 19.11.1991, Slg. 1991, I-5357 825 EuGH, Urt. v. 05.03.1996, Slg. 1996, I-1029

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Zusammenfassung

Der Autor erörtert, was eine Beihilfe ist und wann und unter welchen Voraussetzungen sie als europarechtswidrig zu betrachten ist. Er untersucht, wie sich die Verwaltungsrechte in Frankreich und Deutschland angesichts der europäischen Verpflichtungen im Laufe der Jahrzehnte entwickelt haben. Zudem gibt er Einblicke darin, wie die Systeme sich voneinander unterscheiden, sich beeinflussen und voneinander lernen können.

Angesichts der immer weiter steigenden Finanzierung der Energiewende, der Kosten der Finanzkrise und der politischen Ereignisse, wie im etwa dem Brexit, erlangen die genannten Aspekte eine besondere Wichtigkeit, bieten sie doch einen möglichen Anstoß zu Überlegungen möglicher zukünftiger Entwicklungen im Bereich der nationalen und europäischen Wirtschaftspolitiken und Rechtsentwicklungen im Bereich der Subventionen.