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Nico Schmied

Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen

Eine Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3922-9, ISBN online: 978-3-8288-6670-6, https://doi.org/10.5771/9783828866706

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 72

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe Politikwissenschaften Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe: Politikwissenschaften Band 72 Nico Schmied Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Eine Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Tectum Verlag Nico Schmied Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen. Eine Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe: Politikwissenschaften; Bd. 72 © Tectum Verlag – ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2017 Zugl. Diss. Technische Universität Dortmund, Fakultät Humanwissenschaften und Theologie, Institut für Philosophie und Politikwissenschaft, 2017 ISBN: 978-3-8288-6670-6 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Buch unter der ISBN 978-3-8288-3922-9 im Tectum Verlag erschienen.) Umschlagabbildung: © Nico Schmied, aufgenommen in Priština, Kosovo Satz, Layout, Umschlaggestaltung: Mareike Gill | Tectum Verlag Alle Rechte vorbehalten Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National bibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. 5 Vorwort und Danksagung Zum Verfassen der vorliegenden Dissertation angetrieben wurde ich vorwiegend durch den Ehrgeiz, ein interessantes und anspruchsvolles Thema in wissenschaftlicher, methodisch-systematischer Tiefe erfassen und einen eigenen, innovativen Forschungsbeitrag in diesem Kontext leisten zu können. Die Motivation, ein Forschungsprojekt im Bereich der Politikwissenschaft zu realisieren, erwuchs vor allem aus der damit einhergehenden Herausforderung der Interdisziplinarität, die sich für mich als Rechtswissenschaftler ergab. Gerne möchte ich an dieser Stelle Ingeborg Maus zitieren, die das Verhältnis der Politik- zur Rechtswissenschaft wie folgt trefflich expliziert: „Zum überwältigenden Interesse der Politologie an ökonomischen Fragen oder zur bereitwilligen Grenzgängerei zwischen politischer Theorie und politischer Philosophie steht die Zurückhaltung gegenüber einschlägigen Problembereichen der Rechtswissenschaften noch immer in auffälligem Kontrast“ (Maus, 2006, S. 76). Ob dieser Kognition kann die Bereitschaft von Prof. Dr. Schuck, Prof. Dr. Vorholt und der gesamten Dortmunder Politikwissenschaft, ein derartig interdisziplinäres Forschungsprojekt zu fördern, als bemerkenswert progressiv bezeichnet werden. Die Forschungsergebnisse richten sich sowohl an Rezipienten aus der einen als auch aus der anderen Disziplin. Nach Jahren intensiver Forschung und wissenschaftlicher Arbeit bin ich einigen besonderen Menschen zu großem Dank verpflichtet. Zuvorderst möchte ich meinen Eltern Harry und Roswitha sowie meiner Großmutter Sonja danken. Euch dreien möchte ich das vorliegende Werk widmen: Eure stete Unterstützung und Förderung war essenzieller Faktor für meinen Lebensweg. Mein Dank gilt besonders meinem Doktorvater Prof. Dr. Christoph Schuck, der im Umgang mit den Mitgliedern seines Forschungsteams bedeutende Verantwortung an den Tag legt. Seine Ideen und Denkanstöße haben die Ergebnisse dieser Forschung signifikant beeinflusst. An dieser Stelle möchte ich ferner meinen Kollegen und Kolleginnen vom Institut für Philosophie und Politikwissenschaft der Technischen Universität Dortmund danken; hier vor allem Matthias Heise, Kathrin Rucktäschel und Steve Schlegel, die stets bereit waren, zu helfen, Ideen und Theorien zu erörtern und sie im gemeinschaftlichen Diskurs weiterzuentwickeln. Der Team-Spirit, den wir gemeinsam im universitären Alltag, durch Konferenzen und während unserer Feldforschung zusammen mit Prof. Dr. Schuck entwickelt und gepflegt haben, sucht seinesgleichen. Als Nächstes danke ich den zahlreichen Interviewpartnern, die sich meinen zum Teil schwierigen Fragen gestellt und sie stets geduldig und fachlich kompetent beantwortet haben. Besonders herausheben möchte ich hier die fruchtbare, mehrmonatige Korrespondenz mit Prof. Dr. Robert I. Rotberg von der Harvard University. Seine Anmerkungen waren für meine Dissertation von großem Wert. Darüber hinaus möchte ich dem Botschafter der Niederlande, Robert Bosch, M. Sc., dem Botschafter des Kosovo, Dr. Sabri Kiçmari, und der Direktorin der Entwicklungsbank im Kosovo, Esther Gravenkötter, für die fruchtbaren Gespräche danken. Abschließend bin ich der Projektmanagerin der Wirtschaftsförderung der Kosovarisch-Deutschen Wirtschaftsvereinigung, Manushaqe Dalipi, für den Empfang in den Botschaftsräumen in Priština und ihre Hilfe zum Dank verpflichtet. Bedanken möchte ich mich ferner bei Oberst Ingolf Marks für seine Unterstützung in meinem nicht einfachen Vorhaben. Auf institutioneller Ebene bin ich zunächst der Technischen Universität Dortmund zu Dank verpflichtet, die mir die Möglichkeit gegeben hat, unter optimalen Bedingungen zu forschen. Ferner möchte ich mich bei den Vereinten Nationen für die Erlaubnis und Möglichkeit bedanken, ihre geografischen Karten für meine Abhandlung zu übernehmen. 7 Inhaltsverzeichnis Vorwort und Danksagung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Inhaltsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Forschungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1 .1 Fragiler Staat: Begriffsdynamiken und Definitionsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1 .1 .1 Drei-Elemente-Lehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1 .1 .2 Kernleistungsbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 1 .2 Fragile Staaten – Kategorisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 1 .3 Entwicklung einer Subkategorie im Weak-State-Bereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 1 .4 Quantitative Erfassung fragiler Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 2 .1 Post-Konflikt-Situation: Begriffsdynamik und Definitionsansätze . . . . . . . . . . . . 92 2 .2 Konflikt und Krieg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2 .3 PKS: Katalysatoren für Staatsfragilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Schlussfolgerungen Teil I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115 TEIL II: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 1 .1 Vorbetrachtung – Europäische Union in fragilen Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 1 .2 Drei-Elemente-Lehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 1 .3 Kernleistungsbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 1 .3 .1 Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 1 .3 .2 Öffentliche Fürsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 2 .1 Konflikt und Krieg: Kosovo-Krieg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 2 .2 PKS: Katalysatoren für Staatsfragilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 2 .3 Atypisch-singuläre Symptome der PKS Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Teil III: Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 1 Auslegung der Forschungsergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 2 Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 9 Abbildungsverzeichnis Abb . 1: Karte des Kosovo (United Nations) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Abb . 2: Jellinek’sche Trias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Abb . 3: Kategorisierungsmodell fragiler Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Abb . 4: Karte von Ost-Timor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 Abb . 5: Karte von Haiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Abb . 6: Karte von Burundi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Abb . 7: Konzeptionelle Erweiterung der Kategorien innerhalb der Klasse fragiler Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Abb . 8: Kosovo in seiner ethnischen Zusammensetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Abb . 9: Defizitäres Element der Staatsgewalt in der Jellinek’schen Trias . . . . . . . . . . . . . . 136 Abb . 10: Organisationsstruktur der UNMIK 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Abb . 11: Missionskarte der UNMIK (Vereinte Nationen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Abb . 12: Konfliktszenarien im Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Abb . 13: Europäisches Staatsgebiet des Osmanischen Reiches zu Beginn des 19 . Jahrhunderts mit den heutigen Grenzen des Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 Abb . 14: Politische Karte – Besatzungszeit Jugoslawiens und des Kosovo im Zweiten Weltkrieg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Abb . 15: Fragilitätsverbindungen im Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 Tabellenverzeichnis Tab . 1: Elemente nach der Convention on Rights and Duties of States . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Tab . 2: Schlechtleistungen im Kernleistungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Tab . 3: Fragilitätsdynamisierende Symptome in PKS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Tab . 4: Die EU-Missionen und ihre Ziele im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Tab . 5: Fact-Sheet Kosovo – Daten und Fakten des Landes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Tab . 6: Empfänger von EU-Hilfen – Osteuropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Tab . 7: Katalytische Symptome in PKS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Tab . 8: Fragile Staaten – Korrelation diverser Indexe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 11 Abb. 1: Karte des Kosovo (United Nations) Quelle: United Nations, Kosovo Region, Map No . 4069 Rev . 6, September 2011 13 Einleitung Die Post-Cold War Era, also die Zeit vom Zerfall der Sowjetunion 1991 bis in die Gegenwart, hält nach hier vertretener Auffassung drei bedeutende Herausforderungen bereit, derer sich Wissenschaftler im Rahmen der internationalen Beziehungen jetzt annehmen müssen: fragile Staaten, Neue Kriege sowie sich aus jenen ergebende Post-Konflikt-Situationen und – in regem Konnex zu den beiden vormals genannten stehend – Terrorismus: denn in diametralem Gegensatz zu den Entwicklungen in den vorherigen Jahrhunderten lässt sich behaupten, dass es nicht – jedenfalls nicht mehr ausschließlich – die starken, handlungsfähigen Staaten sind, von denen eine potenzielle Gefahr für das internationale Sicherheitsgefüge ausgeht, sondern sich zunehmend auch eine Gefahr aus bis daher eher unbedeutenden, fragilen Staaten (engl.: Fragile States) heraus entwickelt. Fukuyama geht gar soweit zu sagen, dass seit „the end of the Cold War, weak and failing states have arguably become the single most important problem for international order“ (Fukuyama, 2008, S. 92). So schlossen die USA bereits im Folgejahr von 9/11, dass „that great struggle is over. The militant visions of class, nation, and race which promised utopia and delivered misery have been defeated and discredited. America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones“ (USA, 2002, S. 1). Hameiri kommt ebenfalls zu der Exegese, dass „scholarly and practitioner interest in failed states and what to do about them has expanded exponentially since the end of the Cold War“ (Hameiri, 2011, S. 117). Freilich ist nicht außer Acht zu lassen, dass auch starke Staaten weiterhin ein gewisses Gefahrenpotenzial bündeln – zu denken wäre hier zum Beispiel an Nordkorea oder den Iran, unter Umständen auch an den seit der Ukraine-Krise wieder sichtbar auflebenden Antagonismus zwischen den USA und Russland. In jedem Fall lässt sich in der Rückschau erkennen, dass insbesondere die Terroranschläge des 11.  September 2001 die Thematik der fragilen Staaten in den Fokus der internationalen Politik rücken ließen. So waren fragile Staaten oder auch die failed states plötzlich „at the center of the agenda“ (Debiel et. al, 2008, S. 171). Call verbindet diese Entwicklung in der Literatur ebenfalls mit dem Großereignis 9/11: „The attacks of 9/11 focused attention on the failure of the Afghan state to prevent the operation of al-Qaeda on its territory“ (Call, 2008, S. 1491). Es lässt sich behaupten, dass „keine ernst zu nehmende sicherheitspolitische Analyse oder Strategie […][auf den Hinweis verzichtet], dass fragile Staaten Gefährdungen für die eigene Sicherheit bedeuten können“ (Schneckener, 2004, S. 99). So muss im Einklang mit Carment, El-Achkar, Prest und Samy erkannt werden: „Failed and Fragile states have emerged as perhaps the greatest threat to international security and stability“ (Carment et al., 2006, S.  1). Indes sind es nicht nur Sicherheitsaspekte, sondern auch humanitäre Gesichtspunkte, die fragile Staaten im 21. Jahrhundert in den Fokus drängen – offenkundig beispiels- 14 Einleitung weise durch die Flüchtlingskrise 2015 und 2016. Da es sich aber bei den Fragile States – von ihrer Entstehung über die Klassifizierung und Charakterisierung hin zum letztlichen Umgang mit ihnen durch externe Akteure – um ein vergleichsweise junges Phänomen handelt, präsentiert sich dieses mitunter im Allgemeinen heute noch als „underresearched“ (Rotberg, 2004b, S. 1 f.)1 – kommt Patrick zu dem Schluss, dass „[t]here is no consensus on the precise number of weak and failing states, because there is no consensus on how to define or measure state weakness“ (Patrick, 2006, S. 9). Dies steht erkennbar im Missverhältnis dazu, dass „the stabilization of states has in recent years become a crucial challenge for researchers as well as for security and development policies“ (Debiel et al., 2008, in: Rittberger, Fischer, 2008, S. 153). Deshalb ist der Umgang mit fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen den Ausführungen der Carleton-Universität zufolge „one of the greatest concerns among policy makers“ (Carleton University, 2015, o. S.). Rotberg konstatierte demnach zu Recht bereits in 2004, dass „how best to understand the nature of weak states, to strengthen those poised on the abyss of failure, and to restore the functionality of failed states, are among the urgent policy questions of the twenty-first century“ (Rotberg, 2004b, S. 1). Auch innerhalb der Europäischen Union besteht ein weitestgehendes politisches Einvernehmen darüber, dass die Lösung der regionalen und internationalen Probleme, die eine fragile Staatssituation mit sich bringt, in einer zukunftsorientierten und programmatischen Ausrichtung eine große Rolle spielen muss. Die EU selbst schloss bereits 2003, dass sich „neue Bedrohungen in einem neuen Sicherheitsumfeld“ (Europäischer Rat, 2003, S. 2) entwickelt hätten und „the international community is increasingly concerned about the consequences of fragility“ (Europäische Union, 2007, S. 4). Laut einem Bericht der Europäischen Union müssen sich die Mitgliedstaaten einzeln und im Verbund künftig neuen Hauptbedrohungen stellen – eine davon stellen die Fragile States bzw. das teilweise oder gänzliche Fehlgehen von Staaten dar2 (Europäischer Rat, 2003, S.  4). Hierbei ist die EU ein „important political and security actor“ und muss sich den „special responsibilities in adressing challenges posed by fragile situations“ (Europäische Union, 2007, S. 4) stellen. Die Thematik rund um die fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen weist indes – auch mehr als ein Jahrzehnt nach dem Erlangen von einiger Popularität innerhalb der Fachliteratur – einen starken Aktualitätsbezug auf: Das Interesse an den Theorien um fragile Staaten erfuhr zunächst nach den terroristischen Anschlägen um 9/11 eine wissenschaftliche und politische Hochphase. Mehr als ein Jahrzehnt später hat die Thematik wenig an Aktualität eingebüßt, rückt gar wieder durch den Konnex zu Terrorismus (und hier speziell durch die erneute Anschlags- 1 So auch Patrick, der auf die wenig vorhandene Empirie zu den aktuellen politischen Handlungsschlussfolgerungen hinweist: „What is striking is how little empirical evidence underpins these assertions and policy developments“ (Patrick, 2006, S. 5). 2 Als zwei der drei Hauptbedrohungen werden ferner internationaler Terrorismus und Massenvernichtungswaffen identifiziert. 15 Einleitung serie in Paris am 13.11.2015), die Flüchtlingsströme aus der Balkanregion und Nordafrika nach Europa seit dem Frühjahr 2015 sowie durch Krieg und die Expansion des IS auf den Gebieten des Iraks und Syriens (zweier fragiler Staaten) in den politischen und wissenschaftlichen Fokus. Hieraus ergibt sich die Notwendigkeit theorieerweiternder Literaturbeiträge sowie fundierter, analytisch-empirischer Case-Studies. In dieser Abhandlung steht, dieser Erkenntnis der Notwendigkeit von literaturerweiternden Case-Studies folgend, das Kosovo im Forschungsmittelpunkt. Die Auswahl der Studie ist indes keine zufällige, sondern basiert auf folgender Denkrichtung: Das Kosovo stellt seit seiner Unabhängigkeitserklärung 2008 den jüngsten Staat in Europa dar. Es ist insofern von besonderem Interssse, als dass es durch seine Entstehungsgeschichte ein unglaubliches Konfliktpotential bündelt. Hier ist besonders an den Antagonismus zwischen den ethnischen Serben und den ethnischen Kosovo-Albanern zu denken. Ferner ergibt sich eine äußerst energie geladene Konstellation durch das Wirken von UNMIK und EULEX vor Ort, die teilweise heute noch Staatsaufgaben übernehmen und über tiefgreifende Vetorechte verfügen. Hier hat sich ein politisches Arbeitsfeld sui generis der EU ergeben. Selbst innerhalb der EU herrscht jedoch Uneinigkeit über die Statusfrage des Kosovo – fünf Mitgliedstaaten (Griechenland, Rumänien, Spanien, Slowakei, Republik Zypern) erkennen das Kosovo bis heute nicht an. Hinsichtlich des Kosovo ergeben sich viele in Beziehung zu fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen stehende, äußerst interessante und nicht abschließend geklärte Fragen. Hier ist etwa an die völkerrechtliche Staatsqualität zu denken: Diese Frage wurde vom Internationalen Gerichtshof in Den Haag in seinem Rechtsgutachten zur Gültigkeit der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo voluntativ nicht berührt und somit offen gelassen. Hier ergibt sich auf Grund der Brisanz der Thematik im Bereich des Völkerrechts und der internationalen Beziehungen ein besonders interessantes Forschungsfeld. Darüber hinaus muss auch die Frage nach dem autarken, nachhaltigen Bestand des Staates gestellt werden. Essenziell ist hier, ob das Kosovo hinreichende Konsolidierung (vorwiegend im Bereich Sicherheit und Rechtsstaat) im Rahmen der EU-Mission und des KFOR-Einsatzes sowie des UNMIK-Mandates erhalten hat. In diesem Zusammenhang ist es unabdingbar, auf die Flüchtlingskrise ab 2015 hinzuweisen, in der eine für das Kosovo enorme Zahl Menschen ihre Heimat in Richtung Westeuropa verlassen hat. Dieser Exodus ließ die kritische Staatssituation im Kosovo – um die es gerade medial still geworden war – erneut in den Fokus rücken und zeugt von einer hohen Dringlichkeit neuerlicher wissenschaftlicher Auseinandersetzungen mit dieser Region. 16 Einleitung Methodik und Gang der Untersuchung Die Methodik, die ein Wissenschaftler innerhalb seiner Forschungsarbeit anzuwenden gedenkt, resultiert aus persönlichen Sichtweisen. Sie lässt einen Rückschluss auf Denkmuster und die angestrebte Vorgehensweise zu. Die getroffene Wahl, in dieser Abhandlung qualitative Methoden in der Hauptverwendung einem quantitativen Forschungsansatz vorzuziehen, geschah hier aus wissenschaftlicher Überzeugung. Der Tadel, die erzielten Forschungsergebnisse seien aufgrund der Art und Weise ihrer direkten Erhebung im Forschungsgebiet ohne standardisierte Schemata von subjektiver Natur, lässt sich durchaus formulieren. Dies ist jedoch bei objektiver Betrachtung des gesellschaftlichen Geschehens in der Praxis, sofern der Erhebende selbst ein stetiges Augenmerk darauf hat, nicht der Wissenschaftlichkeit abträglich – in keinem Fall ist ein qualitativer Methodikansatz dadurch willkürlich. So verkennt die Kritik an qualitativen Forschungsmethoden, dass nur jene hermeneutischen Methoden wesentliche soziale und politische Phänomene sichtbar machen können; dass diese Art der Forschung den individuellen und einzigartigen gesellschaftlichen Voraussetzungen Tribut zollt. Der interpretative Anteil bei der Auswertung qualitativ erhobener Fakten ist keinesfalls methodische Schwäche, sondern im Gegenteil wissenschaftliche Stärke. Die subjektive Interpretation, die Analyse und die darauf aufbauende Exegese des qualitativ Forschenden schafft exklusives Wissen und erweitert die Kenntnis- und Erfahrungslandschaft in seinem jeweiligen Gebiet. Erstens werden hermeneutische Ansätze verfolgt. Zum einen handelt es sich hierbei um eine philosophisch-politikwissenschaftlich orientierte, zum anderen um eine juristische Hermeneutik. Hierzu wurden Texte aus der theoretischen, politikwissenschaftlichen Fachliteratur systematisch erfasst und ausgelegt. Zusätzlich erfuhren Studien und zahlreiche journalistische Berichte eine wissenschaftliche Auswertung. Juristisch relevante europäische, deutsche und kosovarische Gesetzestexte, Verfassungen sowie Verträge der Europäischen Union und der Vereinten Nationen, offizielle Dokumente und relevante Gerichtsurteile waren ebenso Untersuchungsgegenstand wie juristisch-theoretische Wissenschaftsliteratur. Zweitens basiert die Abhandlung methodisch auf einer Feldforschungskomponente. Hierbei wird ein empirisch-analytischer Ansatz verfolgt. Es handelt sich bei dieser Ausarbeitung also nicht nur um reine Desk-Research, sondern um eine Forschungsarbeit mit eigener, empirischer Komponente. Bei Forschungsexkursionen in Südosteuropa (Kosovo und Serbien) konnten exklusive empirische Daten durch teilnehmende Beobachtungen und gezielte Befragungen direkt vor Ort erhoben werden – hierzu gehören auch die protokollierten gefassten Gedanken, erkannten Problemstellungen oder Sinneseindrücke. Hierzu fanden Forschungsreisen in die kosovarische Hauptstadt Priština sowie die Stadt Vushtrri und das heute noch geteilte Mitrovica im Nordkosovo statt. Eine weitere Forschungsreise führte nach Serbien. Hier wurden die serbische Hauptstadt Belgrad sowie die zweitgrößte Stadt des Landes Novi Sad besucht. Das positive Wissen, das physisch Erfahrbare und 17 Einleitung dann durch planmäßige Beobachtung Erfassbare (Von Alemann, Forndran, 2002, S. 51) stehen in Anlehnung an szientistische Methodiken im Fokus dieses Teiles der Forschungsarbeit. Drittens wurden diverse qualitative Interviews geführt, um aus ihnen Primärdaten zu erheben. Als Interviewpartner fungierten u. a. hochrangige Diplomaten, Politiker und Regierungsmitglieder, Polizisten, Bundeswehrsoldaten und Soldaten der KFOR-Truppe, Leiter von NGOs, Stiftungen und Banken, Teile der kosovarischen und bosnischen Diaspora in Deutschland sowie Universitätsprofessoren. Zum Schutz der Interviewpartner und zum Teil aus (beamten)rechtlichen sowie politischen Gründen können in der Abhandlung jedoch nicht alle Interviewpartner namentlich genannt werden. Die Dissertation lässt sich gedanklich und strukturell in drei Teile gliedern. In Teil I stehen in Kapitel 1 die fragilen Staaten und in Kapitel 2 die Post-Konflikt- Situationen (PKS) im Forschungsmittelpunkt. Teil I versteht sich in diesem Kontext als theoretische Rahmensetzung und ist ein Beitrag zur aktuellen wissenschaftlichen Debatte. Einleitend werden die Relevanz der Thematik sowie der Forschungsstand ausführlich erörtert und analysiert. Die leitenden Forschungsfragen werden heraus gestellt. Zunächst werden die Aspekte der konzeptionellen Debatte im Bereich der fragilen Staaten untersucht. Hierzu wird der Terminus zuerst erfasst, sodann in Begriffsteile zergliedert und in seinem Gebrauch problematisiert. In Abschnitt 1.1 wird ein Verständnis von Begriffsdynamiken und Definitionsansätzen versucht. Hierzu werden zunächst diverse Definitionsversuche erläutert. Im Anschluss findet eine Untersuchung der Problematik der Vielfältigkeit der Terminologie statt – so existiert eine Vielzahl von Begriffen, die im Grunde für dasselbe stehen. Ferner liegt einem Begriff und seinem Gebrauch notwendigerweise immer ein basales Staatskonzept zugrunde, das von den jeweiligen Autoren in der Literatur häufig nur unzureichend dargelegt wird, was in der Folge zu Verständigungsschwierigkeiten führt – dieses unzureichend diskutierte Problem wird identifiziert und in der Folge expliziert. Sodann erfolgt zunächst eine Annäherung an den Staatsbegriff. Hierbei ist ein Gang um das Forschungsobjekt angezeigt – letztlich erfolgt eine Fixierung aus Richtung des juristisch-völkerrechtlichen Staatsbegriffs sowie aus Richtung der Kernleistungsbereiche des Staates. Abschnitt 1.2 erklärt die Kategorisierung fragiler Staaten. Das Hauptaugenmerk liegt hierbei auf der Klassifizierung sowie Kategorisierung von Fragilität innerhalb eines Staates. Hierzu erfahren die in der Literatur am häufigsten vertretenen Kategorien – Strong State, Weak State, Failed State und Collapsed State – eine eingehende Untersuchung und Weiterentwicklung. Hierauf folgt eine Literaturumschau über die Kritik am Gesamtkonzept der fragilen Staaten und deren Klassifizierung, bevor in Abschnitt 1.3 eine innovative Subkategorie im Weak-State-Bereich erarbeitet und theoretisch hergeleitet wird. Hieran schließen praktische Fallbeispiele für den sog. Transitory Alien Stability State (TAS-State) an. Diese erfahren vor dem Hintergrund ihrer Stabilitätslage eine Untersuchung mit anschließender Kategorisierung. Abschnitt 1.4 befasst sich mit 18 Einleitung der quantitativen Erfassung fragiler Staatssituationen. Nach einer Erörterung der Relevanz eher naturwissenschaftlicher Messtechniken für die Forschung zu fragilen Staaten erfährt der Fragile States Index 2015 eine detaillierte Untersuchung und Kritik. Diese beinhaltet vorwiegend eine Diskussion der Gesamtkonzeptionalisierung der dem Index zugrundeliegenden Theorie sowie des praktischen Nutzens und einer möglichen Reformierung des FSI. Kapitel 2 bezieht sich auf die Untersuchung der Post-Konflikt-Situationen. So wird zunächst ein direkter Konnex von Fragilität zu Post-Konflikt-Situationen hergestellt. Hierauf folgt im Abschnitt 2.1 eine Auffächerung von Begriffsdynamik und Definitionsansätzen. In Abschnitt 2.2 wird der dominierende Begriffsteil des Konfliktes erklärt – hierbei sind sowohl klassische Konflikte als auch die vor allem von Kaldor und Münkler identifizierten Neuen Kriege Untersuchungsgegenstand. Abschnitt 2.3 macht letztlich Katalysatoren für Staatsfragilität innerhalb von Post-Konflikt-Situationen aus. Unter dem zu erklärenden Begriff der Symptome werden hier gleichgelagerte Problemstellungen innerhalb diverser Post-Konflikt-Situationen aufgezeigt, die geeignet sind, katalytisch auf Destabilisierungsprozesse innerhalb eines Staates zu wirken. Teil II beinhaltet eine empirische Case-Study und steht in Synergie und ständiger Verknüpfung zum theoretischen Teil I. Hier steht die Analyse der aktuellen Situation im Kosovo im Kontext der von der EU implementierten Mission im Forschungsmittelpunkt. Abschnitt 1.1 versteht sich als einleitende Vorbetrachtung und erfasst die Europäische Union als Akteur in fragilen Staaten im Rahmen der Common Security and Defense Policy, da diesem Politikfeld ein übergeordneter Rang zukommt. Hierzu wird ein tabellarischer Überblick über die Missionsorte-, -ziele und -typen gegeben sowie das Engagement der EU im Balkan und im Kosovo eingegrenzt. Im Kapitel 1.2 liegt der Forschungsschwerpunkt in der Anwendung der Jellinek’schen Drei-Elemente-Lehre und somit der Anwendung des juristisch-völkerrechtlichen Staatsbegriffes auf das Fallbeispiel des Kosovo. Der Internationale Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 22.  Juli 2010 über die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo die Staatsqualitätsfrage nicht angefasst, sodass sich hier ein dynamisches Forschungsfeld ergibt. Zentrale Forschungshypothese I ist hier: „Das Kosovo stellt einen vollendeten Staat nach der klassischen Jellinek’schen Drei-Elemente-Lehre (Staatsgebiet, Staatsvolk, Staatsgewalt) dar und ist somit ein Staat im völkerrechtlichen Sinne“. In Abschnitt 1.3 folgt sodann die Übertragung der im theoretischen Teil ausgemachten Kernleistungsbereiche auf das Fallbeispiel des Kosovo. Die von hier an durchgängig bis zum Schluss vorrangige Forschungshypothese II ist hierbei: „Die Post-Konflikt-Situation des Kosovo hat hinreichende Stabilisierung im Bereich Sicherheit und Rechtsstaat (im Besonderen im Kontext der EULEX-Mission) sowie eine Konsolidierung im Bereich der öffentlichen Fürsorge erhalten, sodass das Kosovo nicht mehr als fragiler Staat zu klassifizieren ist“. Untersuchungsgegenstand sind hier demnach Sicherheit und Rechtsstaat (aufgrund zahlreicher Überschneidungen zu einem Prüfungspunkt subsumiert) sowie öffentliche Fürsorge. Hier erfolgen in Unterabschnitt 1.3.1 zunächst die 19 Einleitung Akteursuntersuchungen im Sicherheitsbereich des Kosovo und anschließend eine detaillierte Analyse der Transnational Organisierten Kriminalität (TOK), die Heraus stellung andauernder interner Konfliktszenarien, die Erfassung von Extremismus und Terrorismus sowie eine Erforschung des Kanun des Lekë Dukagjini als Quelle parallel geltenden Rechts. Hieran anschließend wird im Subkapitel 1.3.2 der Kernleistungsbereich der öffentlichen Fürsorge untersucht. Wert wird hierbei auf infrastrukturelle Aspekte, das Gesundheitssystem, wirtschaftliche Aspekte, Armut sowie das allgemeine Wohlergehen der Bürger gelegt. Kapitel 2 erfasst die Post-Konflikt-Situation des Kosovo. In einem ersten Schritt wird der letzte Konflikt – der Kosovo-Krieg – dargelegt (Abschnitt 2.1). Hierzu werden relevante Ereignisse des Konfliktes chronologisch aufgezeigt. Hieran angeschlossen kommt es zu einer ausführlichen Prüfung der PKS im Hinblick auf mögliche Katalysatoren für Staatsfragilität. Anhaltspunkt für die Prüfungsschritte sind hierbei die im ersten Teil erkannten Symptome. Während die Symptome der organisierten Kriminalität, des Extremismus und Terrorismus sowie das Symptom der Armut in der vorherigen Prüfung der Kernleistungsbereiche bereits aufgegangen sind, erfahren die Symptome von Kleinwaffen, von Minen und Sprengstoffen, von Gewalt und Verrohung sowie das Symptom der Korruption innerhalb des Rechtsstaates, der Regierung und der Gesellschaft eine eingehende Untersuchung. Darüber hinaus ergeben sich für die PKS des Kosovo atypisch-singuläre Symptome, die eine gewisse Einzigartigkeit aufweisen; sie finden in Abschnitt 2.3 ihren Niederschlag. Im ersten Schritt wird hier die für das Verständnis der Problematiken im Kosovo, die vorwiegend territorial und ethnisch bedingt sind, notwendige historische Grundlage gelegt. Hierzu wird die Historie des Kosovo entlang der Konflikte erläutert – dieser Abschnitt ist geprägt von relevanten Bezügen zwischen historischen Ereignissen und der Gegenwart. Letztlich finden die Probleme der internationalen Anerkennung des Kosovo sowie jene des Kosovo-Mythos Erläuterung. In Teil III der Abhandlung werden die Schlussfolgerungen der gesamten Untersuchung dargestellt. Es kommt hierbei zunächst zu einer Auslegung der Forschungsergebnisse – hierzu werden auch die eröffnenden, leitenden Forschungsfragen sowie die beiden Forschungshypothesen I und II ein weiteres Mal aufgegriffen und evaluiert. Abschließend erfolgt ein Ausblick hinsichtlich sowohl theoretischer Aspekte aus Teil I – die Forschungsarbeit um die fragilen Staaten sowie die Post-Konflikt-Situationen betreffend – sowie eine Ausleuchtung praktischer Aspekte und Konsequenzen für das Kosovo (Teil II). 21 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Forschungsstand Rückblickend betrachtet hat sich die außenpolitische Forschung dem Themengebiet der fragilen Staaten und ihrer Rekonsolidierung erst seit verhältnismäßig kurzer Zeit zugewendet. So lässt sich postulieren, dass „(the) concept of fragile states is relatively new to the international agenda“ (GSDRC, 2016, S. 7). Dies geschah erst gegen Ende der 1980er-Jahre mit den Bürgerkriegskonflikten in Haiti und Somalia. Call datiert die ersten Konzeptionalisierungsversuche in den USA etwa auf Anfang der 1990er-Jahre, wobei „the case of Somalia, where the national state wholly ceased to exist, played a crucial role in shaping analysts’ thinking about states and state failure“ (Call, 2008, S. 1492). Die Erforschung von fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen sowie die Frage nach nachhaltigen Strategien für den Staatsaufbau blicken also auf eine relativ kurze Historie zurück (vgl. bestätigend auch Debiel, 2009, S. 364). Bedeutend waren in der Vergangenheit hier unter anderem die Ausführungen durch Zartman (1995), Helman und Ratner (1992) sowie Rotberg (2003). In der jüngeren Rückschau haben sich eine Vielzahl von Autoren mit der Klasse der fragilen Staaten (Grimm et al. (2014), Lemay-Hérbert und Mathieu (2014), Brock et al. (2012), Besley und Persson (2011), Patrick (2011)), und hiermit in Verbindung gebrachten Begriffen, wie Weak States (Kamrava, et al. (2014), Polenz (2013), Marten (2012), Meagher (2012), Schneckener (2004, 2007), Büttner (2004), Rotberg (2003)), Failed States (Ismael und Ismael (2015), Menkhaus (2014), Hammond (2013), Risse (2013), Natsios (2012), Grayson (2010), Hameiri (2011), Call (2008), Rotberg (2003, 2004a), Prunier und Gisselquist (2003)) oder Collapsed States (Johais et al. (2015), Lambach et al. (2015), Hesse (2011), Pham (2011), Menkhaus (2004), Rotberg (2003, 2004a), Clarke und Gosende (2003)) befasst. Bereits die Antworten auf die Fragen danach, was überhaupt ein fragiler Staat ist, welche Staaten mit diesem Rubrum zu versehen und wie die einzelnen Indikatoren für einen derartigen Staat zu bestimmen sind, sind in der Literatur äußerst umstritten. Lambach beschreibt den Forschungsstand insofern als unbefriedigend, als „bislang keine umfassende, befriedigende Theorie von fragiler Staatlichkeit“ vorliege. Der Entwicklung eines einheitlichen definitorischen Ansatzes stehen zum einen die „Komplexität und Multikausalität des Gegenstandes“, zum anderen die „Uneinigkeit in der Definition des staatlichen Idealtyps“ entgegen (Lambach, 2013, S. 38). Auch Cammack, McLeod, Menocal und Christiansen schreiben diesen nicht hinreichenden Forschungsstand hauptsächlich der Diversität und Komplexität des Forschungsgegenstandes und der variablen Form, in der Fragilität auftritt, zu (Cammack, McLeod, Menocal et al., 2006, S.  16). Entsprechend weichen die Schätzungen zur tatsächlichen Anzahl fragiler Staaten sehr voneinander ab. Das britische Department for International Development kommt nach letzten Schät- 22 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen zungen auf 46 fragile Staaten weltweit. Der Forschungsarbeit des Departments folgend, lebten bereits vor zehn Jahren insgesamt 870 Millionen Menschen (14 % der Weltbevölkerung, Tendenz steigend) in fragilen Staaten (Department for international Development, 2005, S. 5) – die meisten davon in Post-Konflikt-Situationen. Der Fragile-States-Bericht der OECD 2013 benennt gar 47 Staaten der Welt, die als fragil eingestuft werden3: „Consequently, it is imperative to examine the concept of failed state […], both for making sense of the stituations to which it refers and for the proposed solutions to these“ (Hameiri, 2011, S. 118). Derartige Staatssituationen bieten günstige Bedingungen für internationalen Terrorismus (vgl. z. B. Büttner, 2004, S. 10, die Somalia als Beispiel für diese These anführt), da der durch Unzulänglichkeiten der Legislative und Exekutive im betreffenden Staat entstehende rechtsfreie Raum für terroristische Aktivitäten genutzt werden kann – und auch wird. Als Beispiel kann hier die Etablierung von Trainingscamps in Afghanistan, dem Sudan, Algerien und Pakistan angeführt werden. Fragile Staaten und im speziellen unmittelbare Post-Konflikt-Situationen bieten ferner ertragreichen Nährboden für Kriminalität in den Sektoren Waffen-, Drogen- und Menschenhandel und sind mitunter eine Gefahr für den wirtschaftlichen Handelsverkehr. Es lassen sich zu dieser Thematik in der Folge diffizile und grundlegende, den weiteren Untersuchungsgang leitende Forschunsgfragen stellen: 1. Was genau steht hinter dem Begriff „fragiler Staat“? Welche Annäherung an den Begriff ist angezeigt? Existiert eine einheitliche Definition? 2. Lassen sich Fragilitätszustände kategorisieren, und wenn ja, unter Zuhilfenahme welcher Klassen und Kategorien? Existieren in diesem Spektrum Subkategorien? 3. Was genau ist eine Post-Konflikt-Situation? Welche Sicherheitsprobleme erwachsen aus ihr und wie ist ihre Verbindung zu fragilen Staaten zu sehen? Existieren fragilitätsbegünstigende Faktoren in PKS und lässt sich hierbei eine Kohärenz verschiedener PKS erkennen? 3 Hierunter auch das Kosovo, OECD, Fragile States 2013, S. 1; der Economist machte 20 fragile Staaten in der Welt aus, siehe: The Economist, 2005, S. 1 ff. 23 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte In diesem Abschnitt soll der Terminus „fragiler Staat“ umfänglich in seinen einzelnen theoretischen Facetten analysiert werden. Dies versteht sich als theoretische Rahmensetzung. Es ist für das weitere Vorgehen und für die weiteren Schlussfolgerungen in dieser Abhandlung entscheidend, dass erläutert wird, wie der Staat in dieser Untersuchung auf theoretischer Basis verstanden wird, da sich nur so vom jeweiligen Rezipienten Rückschlüsse auf den verwendeten Terminus „fragiler Staat“ ziehen lassen. Die Notwendigkeit einer detaillierten Begriffsanalyse auf definitorischer und normativer Ebene ergibt sich aus folgendem, für diese Abhandlung festgestellten Problem: Viele Autoren in Politikwissenschaft und Jurisprudenz, Akteure der Realpolitik sowie Verfasser relevanter Sicherheitsanalysepapiere verwenden den gleichen Terminus – fragiler Staat  –, gehen mitunter allerdings von anderen normativen Grundkonzepten aus. Call erkennt im Kontext der fragilen und scheiternden Staaten ebenfalls „poorly defined uses of the term“ (Call, 2008, S. 1491). Allein „der Begriff des Staates ist heute so gebräuchlich, dass seine Ursprünge regelmäßig nicht mehr hinterfragt werden. Dabei wird oftmals übersehen, dass er weder so althergebracht noch so eindeutig ist, wie dies bei oberflächlicher Betrachtung den Anschein haben mag“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 23). Dies führt im wissenschaftlichen Diskurs immer wieder zu Verwirrung, da der gleiche Begriff für verschiedene Dinge stehen kann. Auch Lambach kritisiert in diesem Zusammenhang zu Recht die Tatsache, „dass von verschiedenen AutorInnen unterschiedliche Staatskonzepte verwendet werden“ (Lambach, 2013, S. 37), was in der Folge – notwendigerweise – zu unterschiedlichen Ergebnissen führt. Dies wird – auch Lambachs Einschätzung nach – „nur selten offen diskutiert, geschweige denn problematisiert“ (Lambach, 2013, S. 37). Dieses Faktum ist im wissenschaftlichen Diskurs um die Thematik eindeutig als hemmend zu identifizieren. Dieser Abschnitt versucht insofern, den Trend der mangelnden Problematisierung der Terminologie-Thematik im Bereich der fragilen Staaten zu konterkarieren. 1.1 Fragiler Staat: Begriffsdynamiken und Definitionsansätze Call konstatiert in seiner Kritik am Konzept der fragilen Staaten massiv, dass das folgenschwerste Problem des Konzepts jenes des „problem of definition“ (Call, 2008, S. 1494) ist. Die Frage nach der korrekten Definition des Begriffes ist jedoch essenziell für die hierauf folgenden Argumentationen – „any argument must begin with a clear definition of terms“ (Walker, 2014, S. 2). Fragilität selbst ist kein „trennscharfer Terminus“ (Klingebiel, 2013, S.  1), im Gegenteil: Der Terminus „fragiler Staat“ unterliegt trotz regelmäßiger Verwendung und seiner Hegemonie im wissenschaftlichen, aber auch politischen Sprachgebrauch einer gewissen Unschärfe. Keinesfalls ist er als zugespitzt zu bezeichnen. So gelangen Torres und Anderson zu dem Ergebnis, dass „fragile states take many forms, and (therefore) have been 24 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen defined in various ways“ (Moreno, Torres und Anderson, 2004, S. 3). Daher bleibt es, wie Putzel und Di John formulieren, bei einer „confusion“, die „still reigns among international actors over how to define ‚state fragility‘ and what distinguishes fragile states from general conditions of underdevelopment and poverty“ (Putzel und Di John, 2012, S. 5). Auch das United Nations Development Program konstatierte kürzlich – die Ansichten der vormals genannten Autoren bestärkend –, dass „despite its widespread invocation and application, there is limited consensus on the definition of ‘fragility’, or what constitutes a ‘fragile state’“ (UNDP, 2012, S.  15). Trotzdem lässt sich anbringen, dass „for the world’s major governments and international organisations, it appears that state failure and its potential externalities are now core security concerns“ (Hameiri, 2011, S. 117). Gerade deshalb befindet sich der Begriff dennoch „in use by the international community to identify a particular class of states“ (Cammack et al., 2006, S. 16) – doch lässt sich fragen: Welchen tatsächlich klassifizierenden Wert hat der Begriff, wenn er nicht einheitlich bestimmt ist? Welchen einen Wert hat also eigentlich ein Terminus, der nicht klar definiert ist? Diese Frage nach der Kraft und Bedeutung des Begriffs des fragilen Staates muss zu Beginn gestellt werden, denn nach umfangreicher Recherche ist festzustellen: Es existiert keine einheitliche Definition. Der Blick soll zunächst auf gängige Positionen hinsichtlich der Definition fallen. Die Europäische Union verfolgt in ihrer Abhandlung „Towards an EU response to situations of fragility – engaging in difficult evironments for sustainable development, stability and peace“ folgenden Ansatz: „[F]ragility refers to weak or failing structures and to situations where the social contract is broken due to the State’s incapacity or unwillingness to deal with its basic functions“ (Europäische Union, 2007, S. 5). Zu den Grundleistungsfunktionen des Staates gehören nach dem Verständnis der EU: „service delivery, management of resources, rule of law, equitable access to power, security and safety of the populace and protection and promotion of citizens’ rights and freedoms“ (Europäische Union, 2007, S. 5)4. Dennoch besteht selbst innerhalb der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union definitorische Uneinigkeit. So operiert jeder Mitgliedsstaat mit einer eigenen Definition von fragilen Staaten – obschon die Europäische Union als übergordneter Staatenverbund eine eigene solche besitzt. In den Leitlinien der deutschen Bundesregierung, speziell in denen des Auswärtigen Amtes, des Bundesministeriums für Verteidigung sowie des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 4 Im deutschen wissenschaftlichen Kontext ist darüber hinaus die Definition von Debiel beachtenswert. Dieser will von fragiler Staatlichkeit im weitesten Sinne sprechen, wenn der Staat latent unfähig ist, für die Sicherheit seiner Bürger zu sorgen, allgemein zugängliche Güter bereitzustellen, Steuern zu erheben und programmatische Politiken zu formulieren; vgl. Debiel, 2009, S. 363. Darüber hinaus ist der Anatz der OECD, da hinter ihr ein größeres Staatenkonsortium steht, interessant: „States are fragile when state structure lacks the political will and/or capacity to provide basic functions needed for poverty reduction, development and to safeguard the security and human rights of their population“ (OECD, 2007, S. 2). 25 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte heißt es in den ressortübergreifenden Grundsätzen „Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten“, dass fragile Staaten definitorisch vornehmlich durch „substanzielle Defizite“ in „einer oder mehrerer der drei klassischen Staatlichkeitsdimensionen: Gewaltmonopol/funktionierende Herrschaft, Legitimität und Erbringen staatlicher Grundleistungen“ (Auswärtiges Amt et al., 2012, S. 2), zu charakterisieren seien. Ergänzt wird diese Arbeitsdefinition durch Zustände, die in den betreffenden Staaten „in der Regel“, „meist“ oder „häufig“ zu beobachten sind, wie etwa soziale und politische Spannungen, Armut und gesellschaftliche Ungleichheit sowie gewaltsam ausgetragene Konflikte innerhalb des Staates (Auswärtiges Amt et al., 2012, S. 2). Auch stellt das BMZ auf den Willen der jeweiligen Regierung ab, wenn es konstatiert: „[G]enerell werden jene Staaten als fragil (zerbrechlich) angesehen, in denen die Regierung nicht willens oder in der Lage ist, staatliche Grundfunktionen im Bereich Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit, soziale Grundversorgung und Legitimität zu erfüllen. Staatliche Institutionen in fragilen Staaten sind sehr schwach oder vom Zerfall bedroht; die Bevölkerung leidet unter großer Armut, Gewalt, Korruption und politischer Willkür“ (BMZ, 2015, S. 1). Von der europäischen und deutschen Definition ein weiteres Mal divergierend zeigt sich Frankreich: Die französische Agence française de développement unternimmt in ihrem Working Paper „Beyond the fragile state: Taking action to assist fragile actors and societies“ (Agence française de développement, 2005) gleich mehrere Versuche einer Definition. So kommt sie zum einen zu dem Ergebnis, dass „the situation of a ‚fragile state‘ is assessed in negative terms.“ Nach dieser Definition basiert die Fragilität von Staaten auf zwei Hauptkriterien: Erstens einer „poor economic performance“ und zweitens auf der „effective impotence of government“ (Agence Française de Développement, 2005, S.  3). Darüber hinaus verfolgt die französische Regierung jedoch eine alternative Herangehensweise: Um Fragile States zu identifizieren, nutzt sie die Millennium Development Goals (MDGs) „as the point of reference, in order to underscore the fact that ‚fragile states are in fact those where the MDGs will not be achieved, or to highlight deficiencies in service delivery to the population“ (Agence française de développement, 2005, S. 3). Das Department for International Development bei der Regierung des Vereinigten Königreichs verwendet5 hingegen folgende Arbeitsdefinition: Fragile Staaten kennzeichnen sich dadurch, dass „the government cannot or will not deliver core functions to the majority of its people, including the poor“ (DFID, 2005, S. 7). Hierbei sind die wichtigsten Funktionen des Staates „territorial control, safety and security, capacity to manage public resources, delivery of basic services, and the ability to protect and support the ways in which the poorest people sustain themselves“ (DFID, 2005, S. 7). Die teilweise stark abweichenden Definitionsansätze der Europäischen Union, Deutschlands, Frankreichs und des Vereinigten Königreichs sollen vor allem illustrieren, dass selbst zwischen den wohl stärksten und einflussreichsten Mitglieds- 5 Wichtig ist hierbei zu beachten, dass das DFID „does not limit its definition of fragile states to those affected by conflict“; DFID, 2005, S. 7. 26 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen staaten der Europäischen Union keine Einigkeit herrscht. Dies kann auf unterschiedliche Dinge zurückgeführt werden: Erstens ist der Begriff äußerst komplex, zweitens sein Gegenstand multikausal und drittens ist er mitunter politisch aufgeladen. Das, wofür er steht, divergiert von Autor zu Autor, von Politiker zu Politiker. So tut dies auch der Begriff selbst: Der Terminus „fragiler Staat“ (oder englisch „Fragile State“) wird durch Ausdrücke ersetzt wie „Failed State“, „failing state“ (beide Rotberg, 2007, in Crocker, 2007, S. 83), „Quasi-State“ (Jackson, 1993, S. 21 f. u. 167 ff.), „Crisis State“ (Stepputat, Engerberg-Pedersen, 2008, S. 22), „Weak State“ (Patrick, 2006, S.  7) oder „schwacher Staat“ (Schneckener, 2004, S.  24), „Rogue State“ (Pfarr, 2008, S. 2; Herring, 2000, S. 184 ff.; dieser Terminus wurde häufig in der Außen- und Sicherheitspolitik der USA unter der Bush-Regierung verwendet, vgl. hierzu vertiefend Senn, 2009, S. 17 ff. u. 137 ff.), „poorly performing state“ (Shepherd, Anderson und Kyegombe, 2004, S. 7 ff.), „low income countries under stress“ (LICUS, The Worldbank 2002), „pseudo-state“ oder „fictive state“ (Déme, 2005, S. 105) „collapsed, ineffective, or shadow […] ‘country at risk of instability’ […] ‘difficult partner’“ (Cammack et al., 2006, S. 16), oder aber auch „crony state“, „non-reaching state“, „Weberianless-non-reaching-state“ (Giraudy, 2012, S.  605), „Areas of Limited Statehood“ (Risse, 2013, S. 4), „Fragmented State“ (Jenne, 2003, S. 219) oder „Schurkenstaat“ (Pfarr, 2008, S. 2), ohne dass dies für den jeweiligen Autor notwendigerweise eine Bedeutungsverschiebung darstellen muss. Dies führt zu weiterer Verwirrung, denn „in most cases, these labels do not have a meaning that is clearly understood far beyond the author who has used them“ (Cammack et al., 2006, S. 16). Dennoch bietet der Terminus „fragiler Staat“ begriffsursprünglich zwei signifikante Vorteile gegenüber bspw. „Staatszerfall“ oder anderen diese Staatssituationen beschreibenden Termini. Dieser deskriptive Vorteil beruht zum einen darauf, dass mit derm Begriff „fragiler Staat“ „eindeutig ein Zustand beschrieben [wird], während beim Begriff des Staatszerfalls immer der Gedanke an einen Prozess der Verschlechterung“ (Lambach, 2013, S. 34) mitschwingt. Weiterhin bestehen terminologische Vorteile in der Neutralität des Begriffes an sich. So ist der Terminus „Fragilität“ „politisch unverfänglicher als Bezeichnungen wie „Schwäche“, „Versagen“ oder „Kollaps“, die alle das Defizitäre an der Staatlichkeit stärker betonen“ (Lambach, 2013, S. 34). Interessant ist jedoch, dass es sich – unter Berufung auf die zumeist englischsprachige Literatur – beim Wort „fragility“ lediglich um ein Synonym für „weakness“ handelt (Oxford Dictonary Online: „fragility“, o. J., o. S.). Dies könnte der Kritik in der Literatur, eine Charakterisierung als „weak state“ käme einer Vorverurteilung oder negativ belasteten Kategorisierung gleich, entgegengehalten werden. „Fragil“ leitet sich indes vom lateinischen „fragilis“ ab, hat seinen Ursprung im 15. Jahrhundert und bedeutet so viel wie „zerbrechlich“ (Duden, 2014, o. S.; Verb: „frangere“, was soviel bedeutet wie „brechen“, „zerbrechen“ oder auch „entkräften“). Das Wort selbst ist im deutschen Sprachgebrauch seit dem 19. Jahrhundert belegt (vgl. hierzu Pfeifer, 1997, „fragil“). Der sinngemäße angelsächsische Gebrauch „liable to break“ entstammt dem mittleren 16. Jahrhundert (Oxford Dictonary, 2014, „fragile“). Im übergeordneten Zusammenhang der 27 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Terminologie rund um die fragilen Staaten wird „fragile“ im englischen Sprachgebrauch gemeinhin definiert als „in a weakened physical state“ (The Free Dictonary, o. J., o. S.). Auch das deutsche Wort „fragil“ findet besonders im gesellschaftlichen und politischen Kontext Anwendung.6 Wortverwandte Synonyme stellen hier „tenuous, easily broken, shaky, insecure“ (Oxford Dictonary Online, o. J., o. S.) dar. Der aktuelle wissenschaftliche Stand um die Definition eines fragilen Staates stellt sich also zunächst als unbefriedigend dar. Um dem Terminus in der vorliegenden Abhandlung weitere Trennschärfe zu verleihen und der beschriebenen Begriffsverwirrung entgegenzuwirken, soll eine klare Definition des Staates an sich herausgearbeitet werden. So kommt auch Obermaier zu dem Schluss, dass, wenn man sich fragilen Staaten oder dem Phänomen Staatszerfall nähern will, „sich zunächst die Frage [stellt], was es überhaupt ist, dieses Gebilde Staat“ (Obermaier, 2010, S.  15). Deshalb ist es an dieser Stelle angezeigt, einen gedanklichen Schritt zurück zu machen: Hierzu soll der Staat aus zwei unterschiedlichen Näherungsweisen beleuchtet werden. Nur auf Grundlage einer klaren Definition hat der Begriff einen Wert – jenen, dass er staatliche Szenarien identifizieren kann, die die nationale, regionale und auch internationale Sicherheit bedrohen. Annäherung an den Staatsbegriff Der Terminus „Staat“ wird zwar häufig verwendet, doch ist er „sehr schwer präzise zu definieren“ (Benz, 2008, S.  1). Zunächst stellt sich die Frage nach dem Definitionskern des Staates an sich, denn der Staat und damit auch der Staatsbegriff „[werden] als vorgegebene Realität angesehen“ (Fleiner und Fleiner, 2004, S. 291) und sind mithin oftmals in diesem Zusammenhang nicht mehr Untersuchungsgegenstand. Nach „einhelliger Meinung kann […] eine absolute, für alle Teilwissenschaften gültige Definition des Staates nicht gegeben werden“ (Katz, 2010, S. 12), so dass es vorrangig darum geht, festzustellen, dass man sich dem Begriff des Staates aus unterschiedlichen Richtungen und von unterschiedlichen Wissenschaften aus nähern kann. So stellt Ipsen korrekt heraus, dass der Staat „Gegenstand ganz unterschiedlicher Disziplinen [ist]. Ihnen sind jeweils verschiedene Perspektiven und Methoden eigen, die – scheinbar – zu unterschiedlichen Staatsbegriffen führen“ (Ipsen, 2013, S.  1). Bull konstatiert, dass „der Begriff Staat […] nicht nur in juristischen, sondern auch in philosophischen, politikwissenschaftlichen und soziologischen Zusammenhängen gebraucht“ wird und kommt zu dem Schluss, dass „die verschiedenen Verwendungsweisen wenig gemeinsam zu haben“ scheinen (Bull, 1973, S. 57). Eindringlich formuliert Isensee wie folgt: „Was Staat ist, lässt sich nicht auf einen einzigen Begriff bringen oder in einer schulmäßigen Definition einfangen. Das ist in der Sache selbst begründet: der Komplexität und der raum-zeitlichen Mutabilität der staatlichen Erscheinungen. Der Begriff kann die Sache nur unter einem von unabsehbar vielen Aspekten erfassen.“ Notwendig ergibt sich ein „Gang rund um das Objekt im Wechsel der Perspektiven“, 6 Deutsches Fremdwörterbuch, S. 1068; hier ist u. a. auch von fragil in Bezug auf Demokratie, Lage und Nation die Rede. 28 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen um ein bestmögliches Bild des Begriffs zu erhalten (Isensee, 1989, Sp. 134). Dieser Erkenntnis Isensees folgend, sind für die vorliegende Abhandlung und mithin die Zuspitzung des Begriffes des fragilen Staates Annäherungen aus zwei Richtungen angezeigt: zum ersten aus völkerrechtlicher, konstituierender Perspektive – wichtig, weil sie internationale Wirkung und Geltung entfaltet sowie den Staatsbegriff in einen rechtlichen Rahmen legt. Sie ist „für die Staatspraxis von größter Bedeutung“ (Schöbener und Knauff, 2014, S. 86). Sie hat den Vorteil, dass sie durch klare Voraussetzungen klare Verhältnisse schafft: Fehlt es an einem „[der] Merkmale[, die den Staat konstituieren], handelt es sich bei dem zu untersuchenden Gebilde nicht um einen Staat“ (Schöbener und Knauff, 2014, S.  86). Zum zweiten soll sich hier dem Staatsbegriff aus politikwissenschaftlicher Richtung, der Richtung seiner (Staats-)Aufgaben, seines Zwecks und der daraus entstehenden Legitimation genähert werden. Es ist die Frage nach der Idealleistung des Staates, anhand derer man Rückschlüsse auf seinen fragilen oder stabilen Zustand ziehen kann. Letztlich kommt diesen beiden Perspektiven – im erweiterten Vergleich zu anderen möglichen Näherungsweisen – übergeordnete Bedeutung zu. So „scheint [es] nahezu unmöglich, etwas Vernünftiges über den modernen Staat zu sagen, ohne zur Frage seiner Aufgaben implizit oder explizit Stellung zu nehmen“ (Kaufmann, 1991, S. 7). Sieht man von philosophischen Anstrengungen ab, so konkurrieren im Kern nur noch die Ansätze der Rechts- und Politikwissenschaften. So kommt es zu jener relevanten Reduktion auf zwei Annäherungsweisen an den Staatsbegriff, die vor allem eines gemein haben: „Beide Wissenschaften wollen den Staat als reales Phänomen erfassen“, tun dies allerdings divers: „einmal charakterisiert durch das Rechtssystem, im anderen Fall durch Machtverhältnisse“; im Grunde aber gehen sie, „wenn sie nach dem Staat und seiner Tätigkeit fragen, von demselben Gegenstand aus“ (Bull, 1973, S. 58 f.). 1.1.1 Drei-Elemente-Lehre Juristisch-völkerrechtlicher Staatsbegriff nach Georg Jellinek Aus völkerrechtlicher Herangehensweise ergeben sich zunächst zwei Argumentationsschwerpunkte hinsichtlich der definitorischen Konstruktion eines Staates: Erstens sind die Ausführungen von Georg Jellinek über den Staat äußerst einschlägig. Insbesondere im deutschen politik- und rechtswissenschaftlichen Diskurs sind seine Definitionen (zum „juristisch-völkerrechtlichen Staatsbegriff “; Jellinek, 1914, S. 182, sowie in der Tiefe 183 ff.) von großer Relevanz. Zweitens finden die Panamerikanische Konvention von 1933 und die in ihr zugrunde gelegte Definition eines Staates permanente Beachtung. Perpetuiert im Montevideo-Vertrag, entfaltet sie Rechtswirkung für alle amerikanischen Staaten.7 Der Vertrag nennt nicht nur die Rechte und Pflichten eines Staates in der Arena des internationalen Rechtes, son- 7 Mit Ausnahme von Bolivien. 29 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte dern begründet gleichzeitig auch einen die Jellinek’sche Trias um ein viertes Element erweiternden Ansatz. Zuvörderst gilt es, die Relevanz Jellineks für eine Annäherung an den Staatsbegriff aus internationaler, völkerrechtlicher Perspektive aufzuzeigen, um dann in einem zweiten Schritt seine Denkmuster nachzuvollziehen. Die Staatsqualität de jure ist notwendig, um als Akteur im Sinne des Völkerrechts handlungsfähig (d. h. Träger von Rechten und Pflichten) zu sein sowie um nach innen jederzeit rechtliche und tatsächliche Maßnahmen ergreifen zu können. Letztlich soll der Versuch unternommen werden, die Ideen Jellineks unter Zuhilfenahme einiger Kritik aus der Literatur auf ihre Stichhaltigkeit zu prüfen. Jellinek ist im deutschen Völkerrecht, was seine Definition eines Staates angeht, herrschende Meinung (h. M.). Dies bedeutet, dass er im Diskurs um die Streitfrage des Staatsbegriffs die am häufigsten eingenommene und gehaltene Position vertritt. Seine Allgemeine Staatslehre wird als Standardwerk hinsichtlich dieses Begriffs wahrgenommen und von einer Vielzahl einschlägiger Autoren rezitiert (vgl. Ipsen, 2014, S. 2; Schöbener und Knauff, 2014, S. 86; Kau, 2013, S. 158 ff.; Porsche-Ludwig, 2008, S. 238; Zippelius, 2007, S. 61; Fleiner und Fleiner, 2004, S. 291 f.; Doehring, 2000, S. 21); es gilt als „Meilenstein in der Geschichte der Disziplin“ (Anter, 2000, S. 67). Jenem kommt nach Einschätzung von Paulson und Schulte eine „kaum zu überschätzende Bedeutung“ (Paulson und Schulte, 2000, Vorwort) zu. Jellinek charakterisiert den Staat innerhalb seiner „Drei-Elemente-Lehre“ (Jellinek’sche Trias, s. Abb. 2) dergestalt, dass er stets die folgenden Komponenten umfasst: Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt. Hieraus lässt sich „ableiten, dass ein Staat notwendig ein Personenverband ist, der seine (unabgeleiteten) Befugnisse – nämlich die Staatsgewalt – auf einem bestimmten Territorium (dem Staatsgebiet) ausübt“ (Ipsen, 2014, S. 3). Staatsgebiet Das Element Staatsgebiet bezieht sich vornehmlich auf das Territorium selbst. Hierbei ist auf das lateinische „terra“ im Sinne von „Erdboden“, „Grund“, „Land“ oder „Terrain“ zu verweisen. Entscheidend ist hierbei, dass das Gebiet nicht künstlich erstellt, sondern natürlich gewachsen ist. Jellinek definiert das Staatsgebiet exakt als „das Land, auf welchem der staatliche Verband sich erhebt. [Das Staatsgebiet] bezeichnet seiner rechtlichen Seite nach den Raum, auf dem die Staatsgewalt ihre spezifische Tätigkeit, die des Herrschens, entfalten kann“ (Jellinek, 1914, S. 394)8. Es ist als ein „abgerenzter Teil der Erdoberfläche als ausschließlicher Herrschaftsbereich“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 87; hierzu auch Ipsen, Völkerrecht 2014, S.  87 ff.) zu verstehen, also als jener Bereich, „innerhalb dessen die Regelungsbefugnisse dieses Herrschaftsverbandes ausgeübt werden können; d. h. der moderne Staat ist Gebietskörperschaft“ (Zippelius, 2007, S. 71). Es ist der „Raum, der unter der territorialen Souveränität des Staates steht, d. h., der dem freien Verfügungsrecht des Staates unterliegt“ (Schweitzer, 2008, S. 221, Rn. 558). Am Beispiel 8 Im rein rechtlichen Sinne soll die Bezeichnung für das jeweilige Land „Gebiet“ sein. 30 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen der britischen Falkland-Inseln lässt sich indes verdeutlichen, dass diese „Räume nicht zusammenhängen oder verbunden [sein]“ müssen (Schöbener, 2014, S. 396). Aus rechtlicher Perspektive ergibt sich nach Jellinek eine doppelte Bedeutung des Staatsgebietes – eine negative und eine positive: negativ in dem Sinne, dass es eine Exklusivität der Machtausübung des betreffenden Staates auf dem eigenen Staatsgebiet gegenüber anderen Mächten gibt; positiv durch die Unterwerfung der einzelnen Personen innerhalb des Staates auf dem Staatsgebiet im Sinne der Staatsgewalt (Jellinek, 1914, S. 394). Staatsvolk Das Staatsvolk ist jener Personenverband, der sich innerhalb der Staatsgrenzen sesshaft niedergelassen hat. Es ist gar das „essentielle Substrat des Staates“ (Doehring, 2004, S. 29). Generalisierend lässt sich auf den Staatsvolksbegriff im völkerrechtlichen Sinne zurückgreifen: Völkerrechtlich versteht man unter diesem Begriff die „Gesamtheit der physischen Staatsangehörigen“ (Schweitzer, 2008, S.  221). „Die Kennzeichnung des Staates als Personenverband wäre [allerdings] für sich genommen nicht ausreichend“ (Ipsen, 2014, S. 3). Der Staat hat in seinem Hoheitsgebiet nicht nur Rechte und Pflichten für und gegen sein eigenes Staatsvolk, sondern gerade auch gegen solche Menschen, die sich auf seinem Territorium befinden, jedoch nicht zum eigenen Staatsvolk gehören. Auch hier erkennt Jellinek eine doppelte Funktion – eine objektive und eine subjektive. Zum einen ist das Volk „Element des staatlichen Verbandes“ (Jellinek, 1914, S. 406), mithin Subjekt des Staates und dessen Gewalt. Darüber hinaus ist es allerdings auch „in anderer Eigenschaft Gegenstand staatlicher Tätigkeit“ (Jellinek, 1914, S. 406) und somit Objekt.9 Gemeint ist hierbei unabhängig von Fragen der Herkunft und Ethnien jener Personenverband, der eine gemeinsame Staatsbürgerschaft teilt. „Auf die Größe dieses Personenverbandes, mithin die Zahl der Bürger, kommt es nicht an“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 87). An diesem Punkt offenbart sich der Unterschied zum Begriff der Bevölkerung, wozu eine scharfe Abgrenzung erfolgen muss. Als Bevölkerung bezeichnet man jene Personen, die gegenwärtig im betreffenden Staatsgebiet wohnhaft sind. Diese sind nicht notwendigerweise Teil des Staatsvolkes. Das Verhältnis oder Band zwischen Staatsvolk und dem Staat ist nach Schweitzer geprägt von „Personalhoheit des Staates und einer besonderen Treue ihm gegenüber“ (Schweitzer, 2008, S. 221, Rn. 541). 9 Bereits Rousseau konstatierte, dass dem Individuum innerhalb des Staatsvolkes eine Doppelrolle zukommt: „À l’égard des associés ils prennent collectivement le nom de Peuple, et s’appellent en particulier citoyens comme participants à l’autorité souveraine, et sujets comme soumis aux lois de l’État.“ Rousseau,1762, VI. 31 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Staatsgewalt Der Begriff der Staatsgewalt umschreibt die hoheitliche Machtausübung innerhalb der Staatsgrenzen.10 Ihr kommt in ihrer Funktion als drittes Element von Staatlichkeit nach Jellinek besonderer Geltungsrang zu. Jellinek konstatiert zunächst, dass „eine jede aus Menschen bestehende Zweckeinheit […] einer Leitung durch einen Willen“ (Jellinek, 1914, S.  427) bedarf. In der Folge unterscheidet er zwischen diversen Gewaltbegriffen, kommt jedoch zu dem Schluss, dass die einzige unwiderstehliche Gewalt die Herrschergewalt ist (Jellinek, 1914, S. 428 ff.). Diese Herrschergewalt ist für ihn die Staatsgewalt. Sie hat in der politischen Arena zwei Aktionsräume – einen nach innen gerichteten und einen nach außen gerichteten. Von Arnauld, der von zwei Dimensionen spricht, sieht die Staatsgewalt im inneren Aktionsraum als die „souveräne (= unabgeleitete, autonome) Machtausübung des Staates durch Gestaltung und Aufrechterhaltung einer öffentlichen Ordnung“ (von Arnauld, 2012, Rn. 84). Im zweiten Aktionsraum, der nach außen auf die internationalen Beziehungen gerichtet ist, bedarf es der sog. Völkerrechtsunmittelbarkeit. Für das valide Vorhandensein von Staatsgewalt nach außen muss ein Staat „die Fähigkeit besitzen, von anderen Staaten rechtlich unabhängig [zu sein,] um nach Maßgabe des Völkerrechts zu handeln“ (Arnauld von, 2012, Rn. 8). Die Staatsgewalt muss nicht demokratisch legitimiert sein (Bautze, 2012, S. 43). Hieraus resultierend ergeben sich für die Staatsgewalt zwei weitere wichtige Kriterien. Das erste Kriterium ist das Monopol dieser Gewalt, das beim Staate liegt – es handelt sich nach außen wie nach innen um ein souveränes Recht. Die Souveränität manifestiert sich nach Schweitzer „nach außen in der Unabhängigkeit und nach innen in der Selbstregierung“ (Schweitzer, 2008, S. 232, Rn. 574). Sie ist „Eigenschaft der Staatsgewalt“ (Jellinek, 1914, S.  435 ff.) und somit unverhandelbares Kriterium. Hinzu tritt die Voraussetzung einer gewissen „Aussicht auf Dauerhaftigkeit“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 87) eben jener Staatsgewalt – eine bloße Momentaufnahme reicht indes nicht. Aufgrund des Territorialitätsprinzips gilt die Staatsgewalt nur im Staatsterritorium, also dem betreffenden Staatsgebiet. Hier wird einmal mehr die Verquickung der drei Elemente untereinander deutlich.11 Weiteres Kriterium ist das sog. Effektivitätsprinzip. Ihm zufolge muss die Staatsgewalt hinreichend effektiv ausgeübt werden. „Innerstaatlich muss der Staat sein Recht durchsetzen können“ (Heilbronner und Kau, in: Vitzthum, 2010, S. 177); nach außen hin muss er „in der Lage sein, seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen“ (Heilbronner und Kau, in: Vitzthum, Völkerrecht, 2010, S. 177). Strittig ist indes, ob die Herrschaftsgewalt über das gesamte Territorium ausgeübt werden muss, 10 Definition im Völkerrecht nach Schweitzer: „Unter Staatsgewalt i. S. d. Völkerrechts versteht man das souveräne Recht zur Ausübung von Gewalt gegen Menschen und Sachen“; Schweitzer, 2008, S. 232. 11 Strittig ist indes, ob es auch einen personellen Anknüpfungspunkt bei Staatsangehörigen, die sich im Ausland aufhalten, gibt – die Staatsgewalt also quasi über die Brücke der personellen Zugehörigkeit in ein anderes Staatsgebiet hineinreicht. Fraglich ist hier bspw. die nationale Strafbarkeit von Taten eines Staatsangehörigen im Ausland. 32 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen um jenes Element in der Untersuchung zu erfüllen. So kommen Schöbener und Knauff zu dem Ergebnis, dass die Staatsgewalt „nicht zwingend über das gesamte Territorium bestehen“ müsse: „[A]usreichend ist das Bestehen von Herrschaftsgewalt über dessen größten Teil und über die Mehrzahl der Einwohner“ (Schöbener/Knauff, 2013, S. 87). Abb. 2: Jellinek’sche Trias Quelle: eigene Darstellung Panamerikanische Konferenz Als im Völkerrecht anerkannte Definition muss ferner die Auslegung der Convention on Rights and Duties of States (Panamerikanische Konferenz) vom Dezember 1933 berücksichtigt werden. Hier wurde im Rahmen der siebten internationalen Konferenz der Amerikanischen Staaten Folgendes vertraglich manifestiert und reglementiert: „The state as a person of international law should possess the following qualifications: a) a permanent population; b) a defined territory; c) government; and d) capacity to enter into relations with the other states“ (Convention on Rights and Duties of States, Article 1). Der Montevideo-Vertrag nimmt also zunächst die Elemente Jellineks auf und bestätigt sie. Darüber hinaus versucht er jedoch, die Jellinek’sche Trias um ein viertes Element zu erweitern. Dieser Versuch der Erweiterung war stark durch die lateinamerikanische Völkerrechtswissenschaft beeinflusst. Eine solche Erweiterung kann allerdings dann verworfen werden, wenn das zusätzlich geforderte Element bereits in einem der drei Elemente Jellineks aufgeht. Von Relevanz ist es deshalb, hier unter Analyse und Auslegung des Jellinek’schen Elements der Staatgewalt zu erkennen, dass das im Monte video- Vertrag stipulierte vierte Element, also die Fähigkeit des Staates, internationale völkerrechtliche Beziehungen aufzubauen, dem Jellinek’schen Element der Staatsgewalt bereits innewohnt. Die Fähigkeit, nach außen internationale Beziehungen zu 33 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte knüpfen, kann und muss der funktionierenden, effektiven Staatsgewalt als immanent betrachtet werden12, sodass es nach hier vertretener Auffassung trotz dem beachtlichen Erweiterungsversuch um ein viertes Element bei den drei Elementen von Jellinek bleiben kann. Tab. 1: Elemente nach der Convention on Rights and Duties of States Quelle: eigene Darstellung 1. Element Permanent population 2. Element Defined territory 3. Element Government 4. Element Capacity to enter into relations with the other states Kritik an der Jellinek’schen Trias Die Frage danach, was der Staat dem Grunde nach ist, wird nicht nur in der vorliegenden Abhandlung, sondern generell in der rechts- und staatswissenschaftlichen Literatur wahrscheinlich am häufigsten dahingehend beantwortet, dass er sich aus den drei Elementen nach Jellinek aufbaue (vgl. auch Krüger, 1964, S. 145). Es gilt jedoch zu beachten, dass die Jellinek’sche Trias, die die konstitutiven Elemente des Staatsbegriffes einschließt, mitunter Kritik im völkerrechtlichen Bereich unterliegt (u. a. von Kettler (1995), Krüger (1964), Nelson (1917; 1949), Smend (1928), Heller (1929)) – so zum Beispiel jener, dass sich die drei Elemente als unzureichend darstellten (vgl. hierzu Nelson, 1949, S. 6 ff.; Krüger, 1964, S. 145 ff.). So wird des Öfteren in der Literatur (gleichgelagert dem realpolitischen Ansatz der Monte video- Konvention) der Versuch unternommen, die Lehre Jellineks um weitere Elemente zu erweitern. Maier versucht beispielsweise, den drei Merkmalen der Jellinek’sche Lehre das Element der Staatsverfassung hinzuzufügen (Maier, 2001, S. 29). Nelson13 entwickelte einige sehr bemerkenswerte Angriffe auf die Theorie Jellineks entlang deren Überprüfung in seinem Werk Rechtswissenschaften ohne Recht (Nelson, 1949, S. 6 ff.). Hinter dem eher streitbaren, geharnischt formulierten Titel verbirgt sich eine dezidierte Auseinandersetzung mit den zu Nelsons Zeit vorherrschenden rechtswissenschaftlichen Erkenntnisströmungen zum Staatsbegriff. Überaus kritisch setzt sich Nelson hier mit dem Element der Souveränität auseinander (Nelson, 1949, S. 51 ff.). Jener Begriff hat seinen Ursprung in der Zeit, „als die mittelalterliche Gewaltenfragmentierung durch die Konzentration der Herrschaft beim König überwunden wurde“ (Benz, 2008, S. 129), wird als für die Staatsgewalt notwendig erachtet und schließt konkurrierende Mächte für jene kategorisch aus. 12 So z. B. auch Doehring, der konstatiert: „Im Übrigen ist das Erfordernis, Rechtsbeziehungen (Anmerkung: gemeint sind völkerrechtliche Beziehungen) herstellen zu können, ein Attribut der Staatsgewalt und so in die Dreielementelehre einbezogen“; Doehring, 2004, S. 27. 13 Vgl. zu Leonard Nelson vertiefend die Ausführungen von Vorholt 1998, Die politische Theorie Leonard Nelsons. Eine Fallstudie zum Verhältnis von philosophisch-politischer Theorie und konkret-politischer Praxis. 34 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Obschon Nelson bereits die Staatslehre Jellineks für misslungen hält, geht er im Rahmen der Prüfung des Begriffs der Souveränität und seiner Bedeutung für das Völkerrecht ein weiteres Mal auf sie ein und setzt deutlich nach: „Indessen, die Irrtümer, auf denen Jellineks Lehre vom Völkerrecht ruht, sind – teils ohne ihn, teils unter seinem Einfluss – zu so allgemeiner Verbreitung gelangt, daß es nützlich sein dürfte, auch ohne alle Rücksicht auf ihren Zusammenhang mit der Jellinek’schen Staatsrechtslehre ihre Verfehltheit nachzuweisen“ (Nelson, 1949, S. 51). Im Endergebnis hält er die Theorien Jellineks für in sich widersprüchlich, ja teilweise für „nichts als bare[n] Widerspruch“ (Nelson, 1949, S. 8). Krüger ist indes der Ansicht, dass sich die Lehre Jellineks mehr durch „Handlichkeit als durch ihre Richtigkeit behaupte[]“ und sie nicht ausreiche, um „das Sein des Staates wesentlich zu erklären“. Vorwiegend kritisiert er die „naturalistischen Züge“, die der Einteilung in Elemente sowohl in ihrer Gesamtheit als auch speziell im Bereich des Staatsgebietes anhaften. Die Vorstellung, ein Staat sei eine Art Bauwerk, das ein Fundament benötige, oder die Ableitung der Notwendigkeit eines Staatsgebietes aus der Tatsache, dass die Menschen „nicht in der Luft schweben“ könnten, seien „naturalistisch-mechanische Kategorien“ und von daher dem Gegenstand in keiner Weise angemessen. Auch das Gleichsetzen der Elemente von Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt und die mit ihm einhergehende Einstufung auf gleicher Ebene sei insofern unzulässig, als dass diese Elemente „inkommensurable Größen“ seien, die nicht „wieder ihrer Natur voneinander isoliert“ werden dürften. Besonders deutlich zeigt sich dies im Element der Staatsgewalt – jene sei „Funktion, wenn nicht sogar Eigenschaft des Volkes“ und mithin nicht egalisierbar. (Krüger, 1964, S. 146). Ipsen hält hier zu Recht entgegen, dass die „Polemik H. Krügers […] gegen die Drei-Elemente-Lehre“ dadurch wenig plausibel erscheint, dass sie verkennt, dass es sich bei der Drei-Elemente-Lehre lediglich um eine „normative Kategorie [handelt], die nicht allein eine Wirklichkeit begrifflich zu erfassen sucht“, sondern nur jene „Voraussetzungen angibt, unter denen ein soziales Gebilde völkerrechtlich als Staat anzuerkennen ist“ (Ipsen, 2014, S. 2). Auch aus Art. 4 Abs. 1 der UN-Charta könnten sich Rückschlüsse auf das Erfordernis eines die Jellinek’sche Theorie erweiternden Elementes ergeben. Hier heißt es: „Mitglied der Vereinten Nationen können alle sonstigen friedliebenden Staaten werden, welche die Verpflichtungen aus dieser Charta übernehmen und nach dem Urteil der Organisation fähig und willens sind, diese Verpflichtungen zu erfüllen“ (Vereinte Nationen, Charta der Vereinten Nationen, 1945, Art. 4 Abs. 1). Hieraus lässt sich das zusätzliche Element der tatsächlichen Eignung zur Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen ableiten. Dieses kann man jedoch unter die erfolgreiche und wirksame Staatsgewalt subsumieren, sodass diese Eignung dem Element der Staatsgewalt immanent wäre. Über die erforderlichen drei Elemente nach Jellinek hinaus hat sich im Diskurs des deutschen Staatsrechts das Element der Effektivität ergeben, da das einfache Vorliegen der drei Elemente Jellineks nicht zur Existenz eines Staates nach dem Völkerrecht genügt. Die Effektivität bezieht sich vorwiegend auf das Element der Staatsgewalt. „Eine solche Effektivität setzt voraus, dass die Staats- 35 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte elemente tatsächlich vorhanden und auf Dauer angelegt sind; vor allem die Staatsgewalt muss durchsetzbar sein. Die Beurteilung des Vorliegens der Effektivität der Staatselemente ist vom Einzelfall abhängig. Sie wird insbesondere dort schwierig vorzunehmen sein, wo sich eine Staatsentstehung in Form von Bürgerkrieg vollzieht“ (Schweitzer, 2008, S.  234). Im rechtswissenschaftlichen Diskurs stellt sich ferner die Frage, ob eine Anerkennung durch andere Staaten notwendiges viertes und somit konstituierendes Element eines Staates ist (sog. konstitutive Theorie (m. M.), sie verlangt die Anerkennung des Staates durch Drittstaaten. Vertreter dieser Theorie sind Kunz, Ullmann, Heilborn, Bustamante und Verdross (vgl. hierzu vertiefend und mit weiteren Nachweisen: Lauterpacht, 2013, S. 41); dagegen: die deklaratorische Theorie (h. M.) z. B. in der Panamerikanischen Konvention. Zur Kritik an deklaratorischen sowie (eingeschränkten) konstitutiven Theorie vgl. Peow, 2007, S. 85 f.). Der die Jellinek’sche Trias zunächst bestätigende Monte video- Vertrag nimmt diese Kritik auf, verwirft sie aber in Artikel 3 sogleich: „The political existence of the state is independent of recognition by the other states. Even before recognition the state has the right to defend its integrity and independence, to provide for its conservation and prosperity, and consequently to organize itself as it sees fit, to legislate upon its interests, administer its services, and to define the jurisdiction and competence of its courts“ (Convention on Rights and Duties of States, 1933, Article 3). Explizit wird hier also herausgestellt, dass für die realpolitische Konstitution eines Staates selbst die Anerkennung ebendieses Staates durch andere Staaten aus definitorischer Sicht kein notwendiges Element darstellt. Die herrschende Meinung in der Literatur ist ebenfalls, dass die Anerkennung für die Definition eines Staates nicht notwendig ist. Harsche Kritik an Jellinek übt ebenfalls Rudolf Smend. Smend vergleicht die Drei-Elemente-Lehre Jellineks einprägsam als „Teller, Tasse, Untertasse“ um ihre aus seiner Sicht vorhande Simplizität („geistlos“, in: Schöbener, 2014, S.  395) zu entlarven. Seine Integrationslehre legt dem Kern nach die Gruppenbezogenheit des Einzelnen zugrunde und findet die Aufgaben des Staates in der Integration seiner Staatsbürger – in den Ebenen der persönlichen, funktionellen und sachlichen Integration. Smend kommt zu dem Ergebnis, dass Jellineks Trias „von Wesen und Substanz“ (Smend, 1994, S.  184) des Staates nichts wisse und jene schon gar nicht erklären könne. Er verkennt hierbei nach hier vertretener Ansicht jedoch einige Dinge: in der Hauptsache, dass die Integration der Individuen auf freiwilliger Basis, wie wir dies aus westlichen Staatsmodellen kennen, nicht zwingend auf andere, beispielsweise totalitäre Staaten anwendbar ist, da die Integration hier durchaus erzwungen werden kann, solche Gebilde jedoch weiterhin als Staaten bezeichnet werden können – als Beispiel könnte hier Nordkorea dienen. Hieraus lassen sich die Vorzüge der Lehre Jellineks erkennen. Sie weist trotz ihrer innewohnenden Grobheit durch die Einteilung in eben nur drei Elemente einige entscheidende Vorteile auf: Erstens ergeben sich aus ihrer Anwendung klare Ergebnisse. Ist ein Element der Trias nicht vorhanden oder defizitär, so liegt kein Staat im untersuchten Gebilde vor. Zweitens kann Jellineks Definition eine gewisse Allgemeingültigkeit dadurch beanspruchen, dass sie keine 36 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Staatszwecke nennt. „Nicht also die Sittlichkeit, die Religion oder irgendeine andere Staatszielbestimmung spielen hier eine Rolle, sondern es geht um eine reale Beschreibung“ (Doehring, 2000, S. 22). Doehring erkennt indes zwar an, dass Jellineks Definition „oft wegen ihrer groben Struktur bemängelt [wurde]“, kommt jedoch zu dem Ergebnis, dass „eine zutreffendere nicht gefunden wurde“ und jene „den geringsten gemeinsamen aber auch allein tauglichen Nenner aller Definitionsversuche darstell[e]“ (Doehring, 2000, S. 21 u. 24). Drittens ist es gerade jene Simplizität, durch die das Modell Jellineks besticht – es ist hierdurch nahezu jeder anderen Annäherung an eine Definition des Begriffes des Staates immanent. Die Jellinek’sche Trias wurde in diesem Abschnitt erläutert und auf ihre Elemente hin untersucht. Die in der Literatur aufkommende Kritik und etwaige Versuche, die drei Elemente um ein weiteres Merkmal zu erweitern, wurden erfasst und sodann aufgrund der Möglichkeit der Subsumtion der erweiternden Merkmale unter die bereits vorhandenen Elemente Jellineks verworfen. Ferner wurde der Montevideo-Vertrag als realpolitisch-rechtliches Konstrukt an den für die Definition des Staates einschlägigen Artikeln ausgelegt. So ist Jellinek spätestens seit dem Montenvideo-Vertrag von 1933 als geltendes Völkerrecht anzusehen (vgl. auch: Schöbener, 2014, S. 395; Kau, 2013, S. 158). Generell ist der Jellinek’sche Ansatz zur Definition eines Staates noch heute herrschende Meinung im deutschen Rechtsraum und vermag durch präzise, trennscharfe Begrifflichkeiten zu überzeugen. Hieraus folgt für die vorliegende Abhandlung, dass das Fundament der Jellinek’schen Trias als normativ-theoretisches Grundkonzept für die Definition eines Staates Anwendung findet. 1.1.2 Kernleistungsbereiche Für die Definition des fragilen Staates ist eine Beleuchtung und Definition des Staates über seine Staatsaufgaben unabdingbar. Diese Erkenntnis resultiert aus mehreren Denkrichtungen die im Weiteren erläutert werden müssen. Der Hauptpunkt, der ganz zu Anfang dargelegt werden muss, ist allerdings folgender: Nach hier vertretener Ansicht wird der Staat in allererster Linie als Leistungserbringer gegenüber seinem Staatsvolk verstanden. Der Staat ist ein Dienstleister – er legitimiert sich durch seine Arbeit in Kernleistungsbereichen. So muss sich dem Begriff des Staates zwingend auch aus dieser Richtung genähert werden, da nur aus ihr wirklich erkannt werden kann, ob ein Staat in einem seiner Aufgabensektoren oder eben Kernleistungsbereiche schlechte Leistungen erbringt und hierdurch möglicherweise als fragil einzustufen ist. Ferner lässt sich diese Annäherungsweise an eine Definition des fragilen Staates aus Richtung seiner Leistungsverpflichtungen auf einige andere Überlegungen zurückführen: Erstens scheint eine Näherung an die Begriffsdefinition aus dieser Richtung angezeigt, da – wie bereits an anderer Stelle expliziert – allgemeine explanatorische und Verständigungsschwierigkeiten innerhalb des Begriffsspektrums 37 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte der fragilen Staaten allein schon dadurch entstehen, dass verschiedene Autoren divergierende Konzepte des Staates und dessen durch sie implizierten Leistungen und Zwecken zugrundelegen. Aus Stringenzgründen muss der jeweilige Autor oder Redner dem Rezipienten zunächst erläutern, welches Idealkonzept und welche staatlichen Kernleistungsmerkmale er als notwendig und optimal voraussetzt. Kennt der Adressat die zugrunde gelegte Idealleistung respektive das zugrundegelegte Staatskonzept nicht, so besteht die Gefahr eines Diskurses über zutiefst unterschiedliche Gegenstände. Es kann nicht genug expliziert werden, dass diese Problematik in der Literatur bis heute unzureichend diskutiert worden ist. Zwei tens ergibt sich eine Näherung an den Begriff des Staates aus Richtung seiner Ziele, Zwecke und Leistungen aus den begriffshistorischen Ausführungen John Lockes (1632 – 1704). Dieser versucht, den Staat genau über diese Merkmale zu definieren. Hier entsteht ideengeschichtlich ein thematisch relevanter Gegensatz zu den späteren Ausführungen von Max Weber (1864 – 1920), der die früheren Ideen Lockes hinsichtlich der Definition eines stabilen, funktionalen Staates über Leistung, Ziele und Zwecke verwirft. Drittens erfolgt hier im Hinblick auf die mögliche Destabilisierung eines Staates folgende Deutung: Die Fragilität eines Staates ist zunächst entweder heteronom oder autonom bewirkt. Heteronome, den Staat destabilisierende, fremdbestimmte Faktoren sollen hier als (externe) Gewalteskalationen bezeichnet werden. Hierunter fallen beispielsweise Angriffskriege von Drittstaaten, aber auch innerstaatliche Kriege wie beispielsweise Antiregimekriege oder Sezessionskriege. Solche Gewalteskalationen sind geeignet, einen gemeinhin konsolidierten Staat zu destabilisieren und in einen Kollaps zu führen. Autonome, dem Staat selbst innewohnende Faktoren, die ihn potenziell destabilisieren und mithin fragil machen können, liegen zumeist in der (mangelhaften) Staatsleistung selbst. Nach Zartman kollabiert ein Staat, „because they can no longer perform the functions required for them to pass as states“ (Zartman, 1995, S. 5). Eriksen schließt, dass „a state collapses when it is no longer able to provide the service for which it exists“ (Eriksen, 2010, in: Harpviken, 2010, S. 29). Fraglich muss also nun sein, welche die Kernleistungsmerkmale des Staates sind, die ihn definieren, stabilisieren und letztlich seine Existenz legitimieren. So kann ein Begriff des (fragilen) Staates erst sicher durch den jeweiligen Autor gebraucht werden, wenn er für sich mit Gewissheit erkannt hat, welche die für ihn relevanten, idealen Kernleistungen eines konsolidierten Staates sind – hieraus abgeleitet kann er Defizite des einen oder anderen Staates ausmachen und diesen sodann mit dem Adjektiv fragil versehen. Hameiri konstatiert, dass „the concept of failed state has been implicitly understood through two dominant notions of state capacity: a neo-liberal institutionalist variant and a neo-Weberian institutionalist variant“ (Hameiri, 2011, S. 118). Dem kann nur bedingt zugestimmt werden, da diese neo-institutionalistischen und neo-weberianischen Ansätze nur die beiden Extreme des Spektrums der Herleitungsansätze darstellen und mithin vermittelnde Positionen ausklammern. Teilweise überlappen sich diese eigentlich unterschiedlichen Ansätze sogar in der einen oder anderen Variante. Explanatorisch leichter ist es daher, sich den Kern- 38 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen leistungsbereichen des Staates aus früherer Sicht, nämlich aus Richtung der ideengeschichtlichen Argumentationen Lockes und Webers zu nähern. Lockes Hauptwerk bezüglich des Staates und seiner Funktionen ist Two Treatises of Government. Aus seiner Sicht ist der Mensch zunächst von Grund auf frei, mehr noch, „absolute lord of his own person and possesions, equal to the greatest, and subject to nobody“ (Locke, 1690, S. 203). In der Folge stellt sich logisch die Frage, warum ein solch freier Mensch sich überhaupt einer anderen Macht, also einem Staat unterwerfen soll. Es ist indes die Frage nach der Legitimation des Staates. Sie sieht Locke vor allem in der Sicherung der ursprünglichen Rechte auf Freiheit, Sicherheit und Eigentum, denn „in the state of nature, he hath such a right, yet the enjoyment of it is very uncertain, and constantly exposed to the invasion of others“ (Locke, 1690, S. 204). Es ist also die Unsicherheit der Durchsetzung seiner naturgegebenen Rechte, die das Individuum vom Beitritt zu einer staatlichen Gemeinschaft überzeugt. John Locke will „den Staat über […] Funktionen, Ziele und Leistungen“ (Lambach, 2013, S. 37) definieren. Dem Staat kommen bei ihm Schutzaufgaben hinsichtlich seiner Bürger zu, die sich auf Leben und Besitz (bzw. Eigentum) ausrichten – es sind gerade diese Hauptaufgaben, die ihn definieren und die den Einzelnen dazu bewegen, sich einer neuen oder existierenden Gemeinschaft anzuschließen. So führt er aus, dass „it is not without reason, that he seeks out, and is willing to join in society with others, who already united […] for the mutual preservation of their lives, liberties, and estates, which I call by the general name, property“ (Locke, 1690, S. 204). So umfassen jene „auch gewisse Wohlfahrtsleistungen wie soziale Absicherung, Gesundheits- oder Bildungsangebote sowie demokratische Partizipations- und Gestaltungsmöglichkeiten“ (Lambach, 2013, S. 36). Hinzu kommt der Wunsch der Menschen nach der zentralen Etablierung und Durchsetzung allgemein anerkannter Rechte. Locke formuliert dies wie folgt: „First, There wants an established, settled, known law, received and allowed by common consent to be the standard of right and wrong“. Es hat die Aufgabe „to decide all controverses between them“ (Locke, 1690, S. 204). Hinzu kommt der Wunsch des Einzelnen nach einem „indifferent judge“ sowie der „power to back and support the sentence when right, and to give it due execution“. Die eigene Exekutivgewalt gibt der Individuelle nur ab, damit der Staat sie für ihn übernimmt. Durch diese Ansichten weicht Locke stark von der späteren Denkrichtung Max Webers ab. Zu Webers Staatsverständnis (vgl. hierzu auch Weber und Winckelmann, 2002) gehört vorwiegend die Herrschaft des Menschen über andere Menschen sowie das Innehaben des legitimen Gewaltmonopols und die erfolgreiche Beanspruchung ebendieses. Wichtig ist zu erkennen, dass Max Weber es aus soziologischer Sicht ablehnt, den Staat aus „dem Inhalt dessen zu definieren, was er tut“ (Weber, 1980, § 2, S. 821), was alle Bestrebungen, eine Leistung des Staates zu definieren (wie Locke es tut), ad absurdum führt. Weber begründet dies damit, dass es „fast keine Aufgabe [gebe], die nicht ein politischer Verband hier und da in die Hand genommen hätte, andererseits auch keine, von der man sagen könnte, daß sie jederzeit, vollends: daß sie immer ausschließlich denjenigen Verbänden, 39 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte die man als politische, heute: als Staaten, bezeichnet oder welche geschichtlich die Vorfahren des modernen Staates waren, eigen gewesen wäre. Man kann vielmehr den modernen Staat soziologisch letztlich nur definieren aus einem spezifischen Mittel, das ihm, wie jedem politischen Verband, eignet: das der physischen Gewaltsamkeit“ (Weber, 1980, § 2, S. 821). Max Weber definiert den Staat also aus soziologischer Sicht vornehmlich als „diejenige menschliche Gemeinschaft, welche innerhalb eines bestimmten Gebietes – dies: das ‚Gebiet‘, gehört zum Merkmal – das Monopol legitimer physischer Gewaltsamkeit für sich (mit Erfolg) beansprucht“ (Weber, 1919 S. 4; Weber, 1980, S. 821.) Die Staatsqualität ergibt sich ihm zufolge also klassisch aus einem legitimen, erfolgreichen Gewaltmonopol einer Gemeinschaft innerhalb eines Territoriums. Einen Schwerpunkt legt Weber auf Legitimität und deren Rechtfertigung – aus seiner Sicht müssen die Menschen wissen, warum sie sich der Herrschaft beugen, und diese Gründe als rechtfertigend betrachten. Die Legitimität des Staatskonzeptes stütze sich auf entweder die Autorität des „ewigen Gestrigen“, der quasi aus Tradition herrscht, oder die „charismatische Herrschaft“ eines Einzelnen, begründet durch Heldentum oder Führungsqualitäten; oder sie stützt sich auf den „Staatsdiener“, der Kraft des Glaubens an legale Satzungen“ legitimiert wird (Weber, 1980, S. 821 – 825). Drei Kernleistungsbereiche des Staates Im Anschluss an die divergierenden Ausführungen von Locke und Weber stellt sich für diese Abhandlung vorwiegend die Frage nach den Kernleistungsbereichen des Staates, die er abdecken muss, um Stabilität zu schaffen, und über die man ihn – vornehmlich Lockes Ideenansätzen folgend – definieren kann. Nochmals: Wichtig ist es zu erkennen, dass es letztlich zwei Ansätze gibt, den Staat aus Leistungssicht zu definieren – den lockeschen, basierend auf mehreren Leistungsmerkmalen, sowie den weberschen, basierend auf der physischen Gewaltsamkeit. Die Entscheidung für eine der beiden Denkrichtungen wird in der Folge insofern bedeutsam, als dass sie darüber entscheidet, ob ein Staat – wie nach hier vertretener Auffassung – durch das Fehlen der jeweiligen Elemente als fragil oder stabil eingeordnet wird. Schlussendlich ist die Ansicht Webers, es komme nur auf die effektiv ausgeübte physische Gewalt an, eine im Vergleich zu Locke deutlich reduzierte. Locke erscheint hier in seiner Argumentationsweise deutlich stärker normativ und verlangt vom Staat mehr Leistung. In der Literatur finden sich Befürworter und Gegner beider Ansätze, die sich an diesen Argumentationssträngen orientieren. Hieraus resultieren unterschiedliche Ergebnisse. William Zartman (1995) und Robert Rotberg (2003, 2004a, 2004b) verstehen den Staat (im Einvernehmen mit der hier vertretenen Ansicht) eher als Dienstleister oder „service provider“ (Eriksen, 2010, in: Harpviken, 2010). Zu den Vertretern dieses Standpunkts in der Literatur gehören auch Polenz (2013), Schneckener (2006) und Jenne (2003). Autoren wie Jackson (1993) und Krasner (2004) sprechen eher dem weberschen Ansatz zu – sie wollen den Staat darüber definieren, dass er sein Gewaltmonopol aufrechterhält. Vice versa ergibt sich daraus, dass der Staat nur dann als fragil einzustufen 40 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen ist, wenn er dieses nicht mehr effektiv ausübt. Rechtsstaatlichkeit und öffentliche Belange bzw. Leistungen für die Bevölkerung spielen bei ihnen eine untergeordnete oder gar keine Rolle. Den Ansätzen von Locke folgend und sie erweiternd, existieren aus Autorensicht drei Kernleistungsbereiche, also Sektoren, in denen der Staat befriedigend leisten muss. Über sie legitimiert er sich. Auch lassen sich aus einer Schlechtleistung in eben diesen Bereichen Rückschlüsse auf eine Fragilität ziehen. Diese Kernleistungsbereiche sind: 1. Sicherheit, 2. Rechtsstaalichkeit und 3. Öffentliche Fürsorge. Dieser Ansatz ist, wie vorher bereits erläutert, keinesfalls Konsens, wie dies beispielsweise von Obermeier dargestellt wird, der von „weitgehender Einigkeit“ spricht (Obermaier, 2010, S. 21), sondern speist sich aus der Sichtweise des Staates als Leistungserbringer. In diesen Kernleistungsbereichen muss der Staat leisten, um Stabilität zu erzeugen. Sie definieren ihn nach modernem, westlichem Verständnis eines Wohlfahrtsstaates. Diese Kernleistungsbereiche sollen in der Folge expliziert werden. Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit Zunächst gilt es festzuhalten, dass eine, wenngleich nicht konsensuale, Reihenfolge der Wichtigkeit oder gar Existenzialität dieser Kernleistungsbereiche existiert. Diese Erkenntnis kommt gerade im Bereich der öffentlichen Fürsorge zum Tragen, da diese am meisten Ausdifferenzierung hinsichtlich der Qualität und Quantität der Leistungsaufgaben des Staates zulässt. Da die Überlegung zu den idealen Leistungen des Staates innerhalb der Literatur divers sind, soll zunächst eine Gemeinsamkeit vor Augen geführt werden – quasi der kleinste gemeinsame theoretische Nenner: Dieser wird nach hier vertretener Auslegung im 1. und 2. Kernleistungsbereich, bei Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit, ausgemacht. Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit erhalten demnach eine übergeordnete Stellung. Diese ergibt sich allein daraus, dass eine Weiterentwicklung von Leistungen ohne die Sicherheit des Einzelnen nicht möglich scheint, sogar nicht notwendig ist, da sich der Wille des Einzelnen zunächst einmal auf seine individuelle Sicherheit14 fokussiert. Ist dieser Faktor nicht gewährleistet, sind darüber hinausgehende Ansprüche an den Staat zunächst irrelevant – dieser ist in den Augen der Staatsbürger ohnehin ohne Legitimität. Sehr anschaulich formuliert dies Salomons und geht noch einen Schritt weiter, indem er behauptet, dass „without the prospect of security, there is no hope; without hope, there is no commitment to a common future“ (Salomons, 2005, in: Junne und Verkoren, 2005, S. 19). So schließt auch Rotberg: „[T]he state’s prime function is to provide that political good of security“ (Rotberg, 2003, S. 3). Ohne eine gewisse Grundsicherheit sind also keine anderen Entwicklungen möglich – „basic security needs [have] to be seen as a precondition“ (Putzel und Di John, 2012, S.  19) für ein weiteres Fortkommen des Staates. Ausgehend von der Grundannahme, dass Sicherheit des Individuums und Rechtsstaatlichkeit durch 14 Freilich auch der seiner Familie, Angehörigen etc. 41 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte ein funktionales Rechtssystem die elementarsten Kernleistungsbereiche und die überragenden Leistungsmerkmale des Staates gegenüber seiner Bevölkerung darstellen und dieser den größten Teil seiner Legitimität aus dem Bedürfnis des Individuums nach Überleben und den hierzu notwendigen essenziellen Gütern und Rechten speist, sollte zumindest hierüber ein Konsens in der Literatur gefunden werden können. Mit Sicherheit ist hier nur erstens die individuelle Sicherheit, jene vor Angriffen auf die körperliche Unversehrtheit und das Leben des Einzelnen, gemeint. So bestätigt auch Rotberg die Wichtigkeit der individuellen Sicherheit, wenn er sagt, nichts „is as critical as the supply of security, especially human security“ (Rotberg, 2003, S. 3). Darüber hinaus kann man zweitens je nach Auslegung des Sicherheitsbegriffes weiter differenzieren und diesen Kernleistungsbereich ausbauen. Aggregierend lässt sich dies mit Seidelmann (Seidelmann, 2011, S. 105 f.) wie folgt tun: „[T]he nation-state provides security, both against external and internal threats – for society as a whole […] and individual citizens15. In order to do so, the social contract grants the nation-state a monopoly on security instruments such as police and the military for providing adequate security service“ (Seidelmann, 2011, S. 105 f.). Seidelmann schließt hier folgerichtig, dass der Staat Sicherheit nicht nur für das Individuum bereitstellen muss, sondern etwa auch gegen externe Agressoren. Hierzu gehören beispielsweise Kontrolle und Sicherung der Außengrenzen: Es ist die „security against other nation-states with the ability to threaten the integrity of national territory, limit or even control the nation-state’s foreign behaviour“ (Seidelmann, 2011, S. 107). Weiterer Kernleistungsbereich des modernen Staates ist die Etablierung von Rechtsstaatlichkeit. Hierzu gehört die ihm immanente Garantie eines gesetzestreuen Rechtssystems mit rechtlicher Bindung der verfassungsmäßigen Gewalten zur Sicherung der persönlichen Freiheit des Individuums. So erkennt beispielsweise auch Rotberg, dass „modern states […] provide predictable, recognizable, systematized methods of adjusticating disputes and regulating both norms and the prevailing mores of a particular society or policy“ (Rotberg, 2004b, S. 3). Dies impliziert im Kern „codes and procedures that together constitute an enforceable rule of law, security of property and inviolable contracts, a judicial system“ (Rotberg, 2003, S. 3). Die Bereitstellung geeigneter Instrumente zur Sicherstellung der Erlangung von Rechten ist also auch bei Rotberg wichtiges Kriterium für die ideale Staatsleistung. Innerhalb des Begriffs des Rechtsstaates könnte man in der Folge zwischen formellem und materiellem Sinnesgehalt des Begriffes unterscheiden 15 Vgl. vertiefend hierzu auch den Ansatz der „human security“, der nach Ende des Kalten Krieges eine Hochkonjunktur erfuhr und stärker auf die Sicherheit des Individuums abzielt als auf die Sicherheit des Staates (z. B. bei Kaldor, 2007; Stein-Keampfe, 2008, Debiel und Werthes, 2005) Für eine kritische Analyse des Konzeptes der Human Security und eine konzeptionelle Modifikation hin zu besserer Operationalisierbarkeit in der Praxis und mit dem Ziel „to present an approach which – although it is still normatively demanding – is more operable that the human security concept, i. e. which prevents normative demands from becoming so high that analytic aspects are marginalized“ vgl. „The Principle of Dually Conditioned Security (DCS)“ von Christoph Schuck, in: Schuck, 2010, S. 69 – 74. 42 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen (vgl. zur Unterscheidung Schwabe, 1995, S. 27; Klumpp, 2005, S. 9); beide sollten jedoch nach europäischem Rechtsverständnis (wie beispielsweise im deutschen Grundgesetz niedergelegt) in einem Rechtsstaat Geltungsrang finden. Der Rechtsstaat setzt zunächst das Bestehen von Gesetzen voraus – innerhalb dieses rechtlichen Rahmens dürfen Regierung und Verwaltung handeln und arbeiten. Der Staat ist an Gesetze und die Verfassung gebunden. Diese garantieren dem Volk auch ein Mindestmaß an politischer Partizipation. Der Rechtsstaat umfasst unabhängige Gerichte, die staatliche Entscheidungen überprüfbar machen. Er definiert sich als ein Staat, in dem eine Rechtsordnung sowie eine allgemeingültige Rechtsgebundenheit geschaffen und unanfechtbar garantiert sind (vgl. hierzu Nohlen, 1998, S. 541). Alles staatliche Handeln dient der Verwirklichung von Gerechtigkeit (Schubert und Klein, 2011, Rechtsstaat) Der Begriff des Rechtsstaats ist zwar hinreichend eng mit der deutschen Rechtstradition verbunden, weist aber auch einige gleichgelagerten Kernelemente mit der angelsächsichen Auffassung des „Rule of Law“ (zum Konzept vgl. vertiefend: Becker und Lauth, 2001, S. 28 ff.) auf.16 Summarisch soll festgehalten werden, dass die Sicherheit des Individuums und die Sicherung der Rechte durch einen funktionalen Rechtsstaat unbedingte Bausteine einer idealen Staatsleistung sind. Öffentliche Fürsorge Welche Funktionen und Leistungen hierüber hinaus notwendig sind und den Staat definieren, steht im wissenschaftlichen und politischen Diskurs. Hier ein literaturübergreifendes Einvernehmen zu finden, erscheint nicht möglich, sondern gar als überhöhter Anspruch. Den Denkansätzen zum Staatswesen von Locke und im späteren Verlauf jenen Rotbergs (2003, 2004a, 2004b) und Zartmans (1995) folgend, ergeben sich Leistungsbereiche des Staates, die unter den Begriff der öffentlichen Fürsorge subsumiert werden können (andere Ausdrücke für den hier gewählten Terminus der öffentlichen Fürsorge wären z. B. die „Wohlfahrtsfunktion“ (Obermaier, 2010, S. 19) oder im Sinne fehlender Leistungen des Staates in diesem Bereich und jene metaphorisch mit einer Leistungslücke gleichsetzend, die „Capacity Gap“ von Zartman (Zartman, 1995, S. 5)). Hierzu gehören typischerweise eine funktionale Infrastruktur wie Straßennetze, Energie- und Wasserversorgung, befriedigende Nahrungsversorgung, ein ergiebiger Zugang zu Schul-, Aus- und Weiterbildung, ein Gesundheitswesen. Ein funktionierendes Gesundheitssystem ist notwendig für das Wohlbefinden der Bürger eines Staates – der Staat schafft die Rahmenbedingungen hierfür. Es handelt sich letztlich um die Abwehr einer Bedrohung der körperlichen Unversehrtheit des Individuums – folglich um einen wichtigen Baustein des staatlichen Leistungsspektrums, denn „in developing countries, the major causes of death are infectious and parasitic diseases[.] […] [I]n industrial countries, the major killers are diseases of the circulatory system, often linked with diet and life style“ (UNDP, 1994, S. 27). Die konkrete Ausgestaltung des Gesund- 16 Freilich haben sie aufgrund der unterschiedlichen Rechtstraditionen auch einige konzeptionelle Abweichungen. 43 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte heitswesens wird hierbei vom Staat selbst übernommen17 und muss eine gewisse soziale Gerechtigkeit umfassen, die gewährleistet, dass jeder Bürger sein Bedürfnis nach Versorgung befriedigen kann, denn „poor people in general have less health security“ und „the situation for women is particularly difficult […], one of the most serious hazards they face is childbirth“ (UNDP, 1994, S. 28). Der Gesundheitssektor kann hierbei auch aufgrund seiner Bedeutung als eine Art Gradmesser für andere Sektoren gesehen werden, in denen es um die öffentliche Fürsorge geht. Der Staat spielt eine Schlüsselrolle für das wirtschaftliche und sozialen Wohlergehen seiner Bevölkerung unter den Maximen der Chancengleichheit und der Verantwortung des Staates gegenüber seinen Bürgern. Der Staat trifft also im Grunde umfassende Fürsorgemaßnahmen. Rotberg (2003) will dem Staat in diesem Zusammenhang sog. Political Goods zurschreiben, die er auf Basis einer Leistung erbringen muss, um Legitimität in der Bevölkerung zu erfahren und einen stabilen Status zu erreichen. Diese Leistungsfunktion des Staates beinhaltet hier „medical and health care […], schools and educational instruction […] – the knowledge good; roads, railways, harbors and other physical infrastructures – the arteries of commerce; communications infrastructures; a money and banking system […]; a beneficent fiscal and institutional context within which citizens can pursue personal entrepreneurial goals and potentially prosper; the promotion of civil society; and the methods of regulating the environmental commons“ (Rotberg, 2003, S. 3). Dieser Ansicht ist zuzustimmen – so muss erkannt werden, dass sich eine starke Erwartungshaltung des Staatsvolkes und der gesamten Bevölkerung des Staates gerade auf diese bereitzustellenden Güter richtet. Ihrer Erbringung führt zur direkten Stärkung staatlicher Legitimität. Vor allem der befriedigende Zugang zu medizinischer Versorgung ist ob seiner für das Überleben des Einzelnen möglicherweise essenziellen Natur von großer Bedeutung. Hinzu kommen in einem im Bereich der öffentlichen Fürsorge übergeordnetem Segment die Möglichkeit zur Schul-, Aus-, und Weiterbildung und die damit verbundenen Chancen sowie der basale Zugang zu Wasser- und Energienetzen. Resümierend basieren die Idealleistung und das normativ-theoretische Staatskonzept, auf dem sich diese Abhandlung stützt, auf einer Art Fusion weberianischer und Locke’scher Grundannahmen. Anhand der drei Kernleistungsbereiche des Staates, orientiert an weberianischen Elementen der physischen Gewaltsamkeit, sowie über die von Locke bereits 1690 verlangten Leistungselemente des Staates – sie allerdings im modernen Kontext verfeinernd – lässt sich das Leistungsideal eines Staates, worüber er hier definiert werden sollte, gut umreißen. 17 Obschon auch zum Teil private Investoren eine große Rolle spielen. Hier kann ferner wieder eine Verzahnung zur Verwaltung ausgemacht werden, da diese auch für Verordnungen und Verwaltungsvorschriften im Gesundheitswesen zuständig zeichnet. 44 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Herleitung einer Definition fragiler Staaten über die Annäherung an den Staatsbegriff aus zwei Richtungen Nachdem einleitend die Aktualität und Relevanz der Thematik der fragilen Staaten erläutert und der Forschungsstand breit dargestellt worden sind, standen zunächst Aspekte der konzeptionellen Debatte im Forschungsmittelpunkt. Erkannt wurde, dass das folgenschwerste Problem des Konzepts jenes der Definition ist. Da unterschiedliche Autoren diverse Staatsdefinitionen und Staatskonzepte zugrunde legen, musste zunächst ein einheitlicher Definitionsrahmen geschaffen werden. Der Terminus „fragil“ wurde auf seinen lateinischen Wortursprung hin untersucht und historisch im deutschen Sprachgebrauch belegt und der angelsächsische Begriffsgebrauch wurde dokumentiert. Der Begriff des fragilen Staates unterliegt einer gewissen Dynamik. Er ist nicht statisch, sondern wird im politischen und auch wissenschaftlichen Sprachgebrauch häufiger durch andere Begriffe ersetzt – ohne willentlich eine Bedeutungsverschiebung hinter dem Begriff hervorrufen zu wollen. Letztlich wurde hier auf das Ergebnis erkannt, dass der Begriff des fragilen Staates aufgrund seiner Neutralität und politischen Unverfänglichkeit anderen, denselben Staatszustand beschreibenden Begriffen deutlich überlegen ist. Die Definitionen in Deutschland, Frankreich, dem Vereinigten Königreich und der EU wurden überdies erläutert. Die Anzahl der Definitionsversuche ist groß und in ihrer jeweiligen Ausgestaltung divergent. So hat sich während der Erforschung des Begriffs gezeigt, dass keine einheitliche Definition eines fragilen Staates existiert. Aus wissenschaftlicher Perspektive erscheint dieses Ergebnis zunächst freilich unbefriedigend. Nicht vernachlässigt werden darf bei der Betrachtung des Begriffes, dass er im Grunde bei jedem Verwender basal auf zwei Säulen fußt – erstens den hinsichtlich eines Staates normativen Werten dessen, der den Begriff im konkreten Kontext verwendet, und zweitens auf einer aus ihm erwachsenden, pragmatischen Zweckbestimmung, auf die der Begriff selbst ausgerichtet ist.18 Letzteres ist vor allem bei einer politisch aufgeladenen Verwendung gegeben. Sowohl normative Grundlage als auch pragmatische Zielsetzung sind von Verwender zu Verwender unterschiedlich gelagert. Hinzu kommt die immense Komplexität der Thematik. Hieraus folgt die Erkenntnis, dass der Anspruch nach einer allgemeingültigen Definition überhöht wäre, obschon sich der Wunsch nach einer konkreten Definition durchaus rechtfertigen lässt. Zur Findung einer Definition für einen fragilen Staat wurde ein gedanklicher Schritt zurück, gerichtet auf den Staat selbst, für notwendig befunden. Der Terminus „Staat“ wurde fokussiert und aus zwei unterschiedlichen Näherungsrichtungen hergeleitet – erstens aus Richtung des völkerrechtlichen Begriffs des Staates und der ihm innewohnenden Staatsqualität zur rechtlichen Rahmensetzung und zweitens aus Richtung seiner Kerneleistungsbereiche gegenüber seinem Staatsvolk. Der Begriff „Staat“, im völkerrechtlichen Sinne, setzt sich aus drei Elementen zusammen: Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt. Diese wurden nach dem im 18 Hier meistens die Kategorisierung des bezeichneten Staates als schwach oder fragil. 45 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Völkerrecht vorherrschenden Jellinek’schen Verständnis definiert, geprüft, kritisch analysiert und für anwendbar befunden. Allein aus einem Defizit innerhalb der Staatsqualität im völkerrechtlichen Sinne kann sich bereits eine gewisse Fragilität der gesamten Staatssituation de jure ableiten lassen. Nach Herleitung der den Staat betreffenden begrifflichen Ansätze von Locke und Weber wurde sodann der Schluss gezogen, dass sich der Staat neben dieser völkerrechtlichen Definition nach Jellinek durch seine Leistungen gegenüber seinen Bürgern definiert. Hieraus lässt sich der Umkehrschluss ableiten, dass ein Staat als fragil zu definieren ist, wenn er nicht mehr in der Lage ist, in seinen Kernleistungsbereichen befriedigend zu leisten. Wichtig ist hier, einen Zusammenhang zwischen den drei Kernfunktionen zu erkennen, die nahezu untrennbar verflochten scheinen. Zartman formuliert dies trefflich so: „Because these functions are so intertwined, it becomes difficult to perform them separately: a weakening of one function drags down others with it“ (Zartmann, 1995, S. 5). Die drei in dieser Abhandlung erkannten Kernleistungsbereiche sind also immer im Kontext und in Verbindung miteinander zu betrachten. Eine überwiegende Schlechtleistung in einem Bereich führt nahezu zwangsläufig zu einer Art Kettenreaktion und folgenden unbefriedigenden Leistungen in den anderen beiden Segmenten. Ein Staat ist also nach hier erarbeitetem Verständnis in der Regel fragil, wenn er in seinen drei Kernleistungsbereichen (Sicherheit/ Rechtsstaatlichkeit/ Öffentliche Fürsorge) Schlechtleistungen erbringt. Ob sich diese Schlechtleistungen aus einem Nicht-Können oder einem Nicht-Wollen ergeben, ist hierbei irrelevant. Logisch ergibt sich hieraus die Formel: Je größer die Summe der Schlechtleistungen des Staates in den drei Kernleistungs bereichen, desto fragiler die Staatssituation. Die Leistung des Staates kann hierbei durch einen Blick auf die Ergebnis ertragsseite im jeweiligen Segment bewertet werden. Einige Schlechtleistungen – wie beispielsweise elementare Leistungen im Bereich der Sicherheit des Individuums – wiegen bei einer Abwägung der Fragilitätssituation freilich schwerer als andere Schlechtleistungen wie beispielsweise in Teilbereichen der öffentlichen Fürsorge. Typische, autonome Verfehlungen des Staates innerhalb der Kernleistungsbereiche, die destabilisierende Wirkung entfalten, sind nach den bisher aufgezeigten Denkrichtungen in der Regel: 46 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Tab. 2: Schlechtleistungen im Kernleistungsbereich Quelle: eigene Darstellung Kernleistungsbereich Schlechtleistung mit Destabilisierungspotenzial Sicherheit •• Keine innere, exekutive Souveränität sowie kein Gewaltmonopol durch Polizei oder Militär •• Mangelhafte innere und individuelle Sicherheit •• Keine externe Souveränität gegenüber anderen Staaten, keine Sicherheit gegenüber äußeren Angriffen durch staatsfremde Akteure •• Keine Kontrolle der Außengrenzen •• Keine Kontrolle über Teile des Staatsterritoriums •• Hohe Kriminalitätsraten (OK, TOK) Rechtsstaatlichkeit •• Hohe Korruptionsraten •• Keine Rechtssicherheit im zivilen und strafrechtlichen Sektor •• Verletzung von Grund-/Menschenrechten •• Keine unabhängigen/transparenten Gerichte für Normenkontrollverfahren •• Keine oder sehr eingeschränkte Möglichkeit der politischen Partizipation der Bevölkerung Öffentliche Fürsorge •• Schlechte Nahrungs-/Energie-/Wasserversorgung •• Unzureichende Bildungsangebote •• Kein funktionales Bankensystem •• Kein funktionaler Arbeitsmarkt •• Schlechte ökonomische Staatsleistung •• Unzureichende Infrastruktur (Straßen/Autobahnen/ Eisenbahnstrecken) •• Verwaltungsversagen •• Mangelhaftes Gesundheitswesen 1.2 Fragile Staaten – Kategorisierung Im vorherigen Abschnitt wurde eine begriffliche und definitorische Näherungsweise an den Begriff des fragilen Staates angestrebt. Diese bedarf insofern weiterer theoretischer Ausdifferenzierung, als dass jener ein Sammelsurium an tatsächlichen Kategorien beschreibt. Zunächst gilt es hier bündig das für diese Abhandlung zu Grunde gelegte Verständnis von der Systematik der Kategorien der fragilen Staaten darzulegen: Der Begriff „fragiler Staat“ wird hier – anders als bei anderen Autoren – als eigene Klasse für wiederum verschiedene Kategorien und aus jenen hervorgehende Subkategorien, die ein Staat in Transformationsprozessen durchlaufen kann, verstanden. Somit gehören die sich aus dieser Systematik ergebenden 47 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Kategorisierungsbestrebungen streng genommen eigentlich noch zur begrifflichen Ausdifferenzierung, stehen aber in dieser Abhandlung ob ihrer großen Bedeutung für sich. Kategorien verleihen Systematik – Staaten, die gemeinsamen destabilisierenden Bedingungen unterliegen, können auf diese Art und Weise erfasst und bezeichnet werden. Insbesondere für die Interventionspraxis ist es wichtig, Parallelen in fragilen Situationen zu erkennen, um möglicherweise von Handlungsergebnissen in der einen Situation auf Übertragbarkeiten in andere Konstellationen schließen zu können. Hinsichtlich des aktuellen Forschungsstandes ist zu konstatieren, dass einige wenige, voneinander abweichende Ansätze, um die einzelnen Fragilitätsgrade näher zu erfassen, existent sind: „[O]nly few scholarly works have systematically explored [the] constitutive dimensions[.] […] [T]he absence of literature is striking given the fundamental importance of concept formation […] for bounding the range of real-world cases covered by a term“ (Giraudy, 2012, S. 600). Es existiert viel mehr eine „Unklarheit über Anzahl und Charakteristika der verschiedenen Zerfallsstadien“ (Obermaier, 2010, S. 21). Daraus erwachsen Probleme, wenn es zur Einordnung von Staaten kommt – Akpinarli versteht richtig, dass „because the ranges and definitions […] differ from author to another, the same countries are often classified differently“ (Akpinarli, 2010, S.  97). Hieraus ergibt sich die Notwendigkeit literaturerweiternder Forschungsarbeit. Um ein eigenes Kategorisierungsmodell für die Klasse der fragilen Staaten zu erarbeiten, bedarf es zunächst einer Umschau über die in der Literatur vorhandenen Ansätze. Die drei in der wissenschaftlichen Literatur am häufigsten verwendeten kategorischen Termini zur näheren Ausdifferenzierung fragiler Staaten sind die folgenden: „Weak State“ (schwacher Staat), „Failed State“ (gescheiterter Staat) und „Collapsed State“ (kollabierter Staat). Diese Begriffe stellen eine Art Spektrum fragiler Staaten dar, aufsteigend nach ihrem Zerfallsgrad. Diese Unterkategorien des fragilen Staates sollen in der Folge erläutert werden. Das Spektrum komplettierend kommt der Begriff des „Strong States“ hinzu, der einen Idealfall eines stabilen Staates darstellen soll, explizit also kein fragiler Staat ist, aber zu den Kategorien gehört. En détail soll im Folgenden auch auf das Kategorisierungsmodell Rotbergs eingegangen werden, da er all jene vier am häufigsten in der Literatur verwandten Kategorien innerhalb der Klasse der fragilen Staaten in seinem Ansatz bündelt. Diese sollen zum Teil kritisch analysiert und diversifiziert werden – von diesem Modell abweichende Literatur soll ebenfalls Gegenstand der Untersuchung sein. Das Modell wird also zunächst aus der Literatur hergeleitet, kritisiert und anhand Ergänzungen methodisch erweitert werden. Wichtig ist hierbei, zu erkennen, dass die Kategorien keinesfalls als statisch zu begreifen sind. So sind positive Konsolidierungen dieser Staaten ebenso denkbar wie negative Rückentwicklungen. Dies trägt der Dynamik der möglichen Transformationsprozesse in die eine oder andere Richtung Rechnung. Ebenso denkbar ist das Überspringen einer Kategorie durch interne oder externe Großereignisse – bspw. könnte ein Staat der Weak-State-Kategorie durch eine Revolution auch die des Failed State überspringen und sogleich unter der Kategorie Collapsed State geführt werden müssen. 48 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Überblick auf das in der Literatur gebräuchliche Spektrum fragiler Staaten Strong States Der Strong State stellt den Staat dar, der die ideale Staatsleistung gegenüber dem Staatsvolk erbringt (z. B. bei Acemoglu (2005), Rotberg (2003), Kline (2003)). Starke Staaten erbringen gute Leistungen im Sicherheitssektor – „[they] unquestionably control their territories“ (Rotberg, 2003, S. 4), können also befriedigend ihre Außengrenzen sichern und sich gegen mögliche externe Aggressoren behaupten. Darüber hinaus bieten sie „high levels of security from political and criminal violence, ensure political freedom and civil liberties, and create environments conductive to the growth of economic opportunity“ (Rotberg, 2003, S. 4). Neben Unabhängigkeit der Gerichten und befriedigende Krankenversorgung sind starke Staaten ferner durch ein funktionierendes Bildungssystem, gute Infrastruktur und sehr gute Rechtsstaatlichkeit gekennzeichnet, sodass man herausstellen kann, dass „strong states are places of enviable peace and order“ (Rotberg, 2003, S. 4).19 Die Kategorie Strong State weist indes drei Schwächen auf: Erstens könnte man postulieren, sie gehöre im Grunde gar nicht ins Spektrum fragiler Staaten, da sie im Grunde keine fragile Staatssituation beschreibt. Zweitens zeigt sie sich als terminologisch problematisch. Drittens ist der dieser Kategorie innewohnender Idealzustand nur sehr schwer operationalisierbar. Erstens gehört die Kategorie streng genommen nicht zu der Klasse fragiler Staaten, da sie keinen ebensolchen darstellt. So könnte man argumentieren, dass der Begriff deshalb nichts im Spektrum der Klasse fragiler Staaten und ihrer Kategorisierungsbegriffen zu suchen habe. Jedoch verlangt ein Spektrum zur Sicherstellung seiner Aussagekraft eine polarisierende Ausrichtung an beiden Enden. So steht an einem Ende des Spektrums der Klasse der fragilen Staaten der kollabierte, nicht mehr existente Staat und am anderen der sog. Strong State, jener, der das Leistungsideal bestimmt. Aus der Wichtigkeit des Begriffes „Strong State“ als Idealtypus ergibt sich jedoch zweitens ein terminologischer Schwachpunkt. Der Begriff Strong State kann hier durchaus kritisiert werden, da er irreführend sein kann. Aus ihm könnte die Annahme entstehen, dass ein stark wirkender Staat – bspw. eine Diktatur (wie Nordkorea) – nicht in die Klasse der fragilen Staaten und mithin in die Kategorien „weak“, „failed“ oder „collapsed“ eingeordnet werden kann. So wäre beispielsweise ein totalitärer und durch Repression gegenüber dem Staatsvolk geprägter Staat auch unter die Kategorie „Strong State“ und mithin nicht im fragilen Bereich einzuordnen, und so könnten menschenrechtsverletzende Diktaturen äußerlich auch als Strong State bezeichnet werden, da sie bspw. im Wirtschaftssektor, im infrastrukturellen Bereich und bei der inneren und äußeren Sicherheit gute Leistungen erbringen, aber außerordentliche Schwächen im Sinne der idealen Leistung eines Staates und der individuellen Freiheit des Staatsvolkes aufweisen. 19 Schneckener bezeichnet diese Staatstypologie als Consolidated State und bescheinigt ihm im Wesentlichen intakte Funktionsfähigkeit im Bereich Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit sowie Wohlfahrt und Legitimität, in: Schneckener, 2006, S. 24. 49 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Unter der Annahme, dass die Terminologie im Bereich der Forschung zu fragilen Staaten einen sehr potenten Faktor darstellt, ist dies nicht hinzunehmen. Dieser Erkenntnis folgend, ergibt sich drittens eine weitere Problematik in der Argumentation Rotbergs und auch Zartmans – letztlich auch in der hier vertretenen, die sich bereits im vorherigen Abschnitt angedeutet hat. Nicht den Ansätzen Webers, sondern jenen Lockes folgend, ergeben sich Diskrepanzen zwischen normativem Anspruch und tatsächlicher Operationalisierbarkeit. Die Staatsleistungen in den drei Kernleistungsbereichen stehen besonders im Bereich der öffentlichen Fürsorge im Diskurs. Am Beispiel Nordkoreas soll hier in der Folge das Dilemma des Begriffs erläutert werden: Nach weberianischen Denkansätzen verfügt Nordkorea zweifelsohne über das Gewaltmonopol, hat die souveräne, physische Gewaltsamkeit inne und wäre somit kein fragiler Staat. Nach Locke’schen Ansätzen, die Staatsleistung betrachtend, erbringt Nordkorea jedoch entscheidende Leistungen im Bereich der öffentlichen Fürsorge nicht – allerdings voluntativ, also auf Basis einer Willens- und nicht einer Könnensentscheidung. Die Möglichkeit politischer Partizipation und andere, soziale und gesellschaftliche Fürsorgeleistungen werden willentlich nicht erbracht. Somit käme der auf Locke basierende Ansatz, der die Leistungsmerkmale des Staates in den Vordergrund stellt, zu einem abweichenden Ergebnis, was den Stabilitäts- oder Fragilitätszustand Nordkoreas angeht. Hier lässt sich durchaus kritisieren, dass Ansätze wie die Rotbergs, die Zartmans oder der in dieser Abhandlung verfolgte möglicherweise Ergebnisse produzieren, die konsequenterweise jene Staaten per se als fragil einstufen müssen, die von den westlichen Vorstellungen eines modernen Wohlfahrtsstaates abweichend. Letztlich ist dieser Vorwurf allerdings nur bedingt haltbar. Einem Idealkonzept ist es nicht abträglich, dass es mutmaßlich nur annäherungsweise erreicht werden kann. So ist es durchaus möglich, dass auch westliche, gefestigte und konsolidierte Staaten in Teilaspekten Kernleistungsbereiche nicht optimal erfüllen. Dies ist aber für die hier vertretene Meinung nicht entscheidend. Entscheidend für die Kategorisierung innerhalb der Klasse der fragilen Staaten ist vielmehr die Summe sowie die Qualität der Schlechtleistungen in den Kernleistungsbereichen. Zu einer ähnlichen Subsumtion kommt auch Polenz, der den Staat über 1. Sicherheit, 2. Rechtsstaat und 3. Wohlfahrt definiert. Er führt weiter aus, dass „unter Zugrundelegung dieser Definition von Staatlichkeit […] auch autoritäre oder halbautoritäre Staaten wie Nordkorea, Kuba […], Turkmenistan oder Weißrussland als fragile Staaten bezeichnet werden [können]“ (Polenz 2013, in: Thamer et al. 2013, S. 302). Letztlich ist dies ob der Stabilität und Stärke solcher Regime nach innen und außen durchaus bestreitbar, jedoch kann Schneckener zugestimmt werden, der erkennt, dass „Regimestabilität nicht gleichzusetzen [ist] mit Staatsstabilität“. Er sieht im Fortbestehen dieser Regime eher eine Gefahr für den Staat, da jene „selbst durch autoritäre, feudale oder klientelistische Strukturen die Grundlagen des Staates untergraben“ (Schneckener, 2006, S. 12). Zusammenfassend ist diese Kategorie eigentlich nicht den fragilen Staaten zuzuordnen, auf intentionaler Ebene als Idealvorbild für das Spektrum der Kategorien innerhalb der Klasse der fragilen Staaten aber brauchbar. Es muss jedoch, 50 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen um die hier identifizierten, möglicherweise aus der Terminologie entstehende Fehlschlüsse beim Rezipienten zu vermeiden, eine Umbenennung der Kategorie „Strong State“ vollzogen werden: Der Begriff des Strong State sollte durch den etwas neutraleren und die stabile, konsolidierte Staatssituation besser beschreibenden Begriff des Consolidated State ersetzt werden. Diese hier vorgenomme begriffliche Abwandlung dient vor allem der Konterkarierung der Annahme, dass ein stark wirkender Staat – bspw. eine Diktatur (wie Nordkorea oder Weißrussland) – nicht in die Klasse fragiler Staaten und mithin in die Kategorien weak, failed oder collapsed eingeordnet werden könne. Das Label „consolidated“ ist insofern zu favorisieren, als dass der vom lateinischen „consolidare“ abgeleitete Begriff im Prinzip ebenfalls eine gefestigte Staatssituation beschreibt, diese aber nicht in Konkurrenz zu der möglicherweise mit „strong“ assoziierten Begriffsdynamik beispielsweise einer Militärdiktatur steht. Weak States Der Weak State stellt die Entwicklungstufe vor einem Failed State dar; der Begriff ist von enormer Wichtigkeit. Die Kategorie des Weak State wird von diversen Autoren (u. a. Anderton und Carter (2015), Jimenez-Ayora und Ulubasoglu (2015), Kamrava, Schmitz, Phillips et al. (2014), Häberli und Smith (2014), Polenz (2013), Marten (2012), Meagher (2012), Obermaier (2010), Besley (2011), Schneckener (2004), Büttner (2004), Rotberg (2003)) als Kategorie verwendet und untersucht – allerdings treten besonders in Bezug auf den Weak State terminologische Schwierigkeiten auf. Der Kategoriebegriff des „Weak State“ wird gemeinhin mit dem klassifizierenden Begriff des fragilen Staates vermengt oder gar synonym gestellt. Dies führt in der Folge sowohl in Theorie als auch in der Praxis zu großer Verwirrung. Befindet sich ein Staat in dieser Kategorie, könnte man formulieren, ist das unerwünschte, sicherheitstechnisch desaströse Szenario eines gescheiterten oder gar kollabierenden Staates noch abzuwenden – dennoch stellt sich gerade dieser Bereich als noch nicht ausreichend erforscht dar (vgl. hierzu Rotberg, 2004b, S. 4). Die Gründe oder Indikatoren für eine etwaige Schwäche ergeben sich aus einigen Faktoren, so u. a. „because of geographical, physical, or fundamental economic constraints“ (Rotberg, 2004b, S. 4); es ist aber auch eine nur vorübergehende Schwäche durch „management flaws, greed, despotism, or external attacks“ (Rotberg, 2004b, S. 4) denkbar. Polenz geht davon aus, dass das Gewaltmonopol weiterhin in der Hand des Staates ist, jedoch Defizite in der Wohlfahrts- und Rechtsstaatsfunktion auftauchen (Polenz, 2013, S. 302). Dagegen argumentiert Rotberg, dass der Staat nicht befriedigend innerhalb des Sicherheitssektors leiste, was sich vorwiegend auch an den Entwicklungen der inneren Sicherheit bzw. den Kriminalitätsraten ablesen lässt. Darüber hinaus zeigt sich, dass „schools and hospitals show signs of neglect, particularly outside the main cities […], levels of venal corruption are embarassingly high and escalating“ (Rotberg, 2004b, S.  4). Rotberg sieht aber ähnlich Polenz auch Probleme im Bereich des Rechtsstaats: „[W]eak states usually honor rule of law precepts in the breach“. Er beobachtet darüber hi naus, 51 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte dass schwache Staaten oft „ethnic, religious, linguistic or other intercommunal tensions“ beheimaten (Rotberg, 2003, S. 4). Obermaier konstatiert – Rotberg bestätigend – dass Korruption innerhalb der gesellschaftlichen Eliten ein starkes Indiz darstellt. Er sieht hier (diskutablerweise) den Ursprung eines schwachen Staates (Obermaier, 2010, S. 25). Failed States „Failed States“ (Terminus in der Literatur in Verwendung als Kategorie bei z. B.: Ismael und Ismael (2015), Menkhaus (2014), Hammond (2013), Risse (2013), Nay (2013), Natsios (2012), Grayson (2010), Haimeiri (2011), Traub (2011) und Call (2008) sowie bei Rotberg (2003, 2004a, 2004b), Prunier und Gisselquist (2003), Helman und Ratner (1992)) beschreiben die nächste negative kategorische Stufe innerhalb des Spektrums der Klasse der fragilen Staaten und stellen somit eine Verschlechterung der Stabilitätssituation gegenüber dem Weak State dar. So erkennt Hippler diesen Bezug ebenfalls, wenn er formuliert: „[A]us schwachen Staaten können gescheiterte werden. Dabei können failed states entstehen“. Den Begriff des Failed State hält er allerdings für einen modischen (Hippler, 2005, S. 5). Der Terminus des Failed State unterläuft auch des Häufigeren Gefahr, mit dem des Fragilen Staates in Vermengung zu geraten. Ein exponiertes Beispiel hierfür ist der erst vor kurzem umbenannte Fragile-States-Index: Dieser hieß vorher – aus hier vertretener Sicht fälschlicherweise – Failed States Index. Von Failed States geht nach Rotberg eine akute Gefahr aus – hier stehen sich zumeist Regierung und Militär sowie paramilitärische Strukturen gegenüber. In diesem Zusammenhang ergibt sich die Gefährlichkeit des Staates nicht zwingend durch die Qualität der Gewalt, sondern durch „the enduring character of that violence“ (Rotberg, 2003, S.  5). Zu beobachten ist, dass bewaffnete Konflikte nicht nur typisch für die gescheiterten Staaten sind, sondern diese häufig aus den gleichen Grundproblemen erwachsen. Die Konflikte „usually stem from or have roots in ethnic, religious, linguistic or other intercommunal enmity. The fear of the other that drives so much ethnic conflict stimulates and fuels hostilities between regimes and subordinate and less favored groups“ (Rotberg, 2003, S. 5). So erkennt Rotberg, dass es keine Beispiele für Staaten gibt, die in die von ihm erdachte Kategorie Failed State fallen, in denen keine „disharmonies between communities“ (Rotberg, 2003, S. 5) bestehen. Im Gegensatz zu starken Staaten ist die Staatsleistung von Failed States extrem schlecht. Gescheiterte Staaten „provide only limited quantities of […] essential political goods […], criminal gangs take over the streets, […], arms and drug trafficing become more often, […] police forces become paralyzed“ (Rotberg, 2003, S.  5). Da der Staat das essenzielle Gut Sicherheit nicht mehr gewährleisten kann, erhalten paramilitärische Strukturen und ihre Anführer regen Zuspruch bspw. Zulauf, insofern diese – bedingt durch ihre Waffengewalt – ein Mindestmaß an Sicherheit für das Individuum bereitstellen – sie treten quasi in die Lücke, die der Staat in der Sicherheitsfrage für den Bürger hinterlässt. Nichtstaatliche Akteure übernehmen die Rolle des Staates als „suppliers for political goods“ (Rotberg, 2003, S. 5) 52 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen – hierzu können nicht nur Rebellengruppen und Warlords gehören, sondern auch Familienclans oder organisierte Kriminalität. Da sich der Staatsapparat und seine Verwaltung als nur latent existent oder von Korruption durchzogen darstellen, ist es durchaus möglich, dass dem Militär im Failed State eine besondere Rolle zufällt. Es ist in einer solchen Staatssituation möglicherweise ein starker Machtakteur, da es über die nötige Truppenstärke sowie die Waffengewalt verfügt. Tatsächlich ist es möglich, dass das Militär in Failed States „the only institution with any remaining integrity“ (Rotberg, 2003 S. 7) darstellt. Da auch in anderen Bereichen wie dem Gesundheitssystem, der Bereitstellung von Energie und Infrastruktur oder der Nahrungsversorgung keine gute Leistung des Staates vorhanden ist, werden diese essenziellen Teilbereiche zunehmend privatisiert, mit der Folge, dass derjenige Akteur Macht über Menschen hat, der diese Güter bereitstellt. Der Staat hat durch den Verlust seines Gewaltmonopols und seine sehr schlechte Leistung in notwendigen Bereitstellungsteilbereichen ohnehin meist seine Legitimität gegenüber der Bevölkerung verloren. Zur Kategorie der Failed States zählen laut Rotberg nach den neusten Entwicklungen im Jahr 2014 bspw. der Irak und Afghanistan. So konstatierte Rotberg in einem für diese Abhandlung geführtem Interview, dass „they [Anm.: Irak u. Afghanistan] are both failed, in my view, because neither government has much power to project beyond the capital city and, in a Weberian way, neither has a monopoly of violence“ (Rotberg, Interview, Technische Universität Dortmund/Harvard University, 2014).20 Einen beachtenswerten Ansatz verfolgen weiterhin Prunier und Gisselquist. Sie konstatieren, dass, wie gescheitert ein Staat ist, nicht nur von „its current degree of territorial control, effective administration, legitimacy, and so on, but also on the historical resilience of the state“ (Prunier und Gisselquist, 2003, S.  101) abhängt. Diese Denkrichtung trägt vor allem der Multikausalität solcher Staatssituationen Rechnung. Sie stellt heraus, dass auch historische Ereignisse Beachtung in der einzelnen Case-Analyse finden müssen, und weist dahingehend eine Tendenz zur Fokuserweiterung im Hinblick auf die Gesamtsituation solcher Staaten auf. Collapsed State Der Collapsed State (der Terminus findet als Kategorie in der Literatur z. B. Verwendung bei: Lambach et al. (2015), Hesse (2011), Pham (2011), Shroder (2007), Krasner (2004), Menkhaus (2004), Rotberg (2003), Clarke und Gosende (2003), Osinbajo (1996)) stellt die seltenste und zugleich extremste Ausprägung der Klasse der fragilen Staaten dar. Lambach, Bayer und Johais konstatierten jüngst, dass „we still know surprisingly little about the roots of this phenomenom“ (Lambach et al., 2015, S. 2). Der Staat selbst ist kollabiert, handlungsunfähig geworden und kann in seinen Kernleistungsbereichen Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und öffentliche Fürsorge nicht mehr befriedigend bis gar nicht leisten und sich von dieser umfassenden Ausnahmesituation nicht mehr autark erholen. Auch Krasner erkennt, dass 20 Ab hier zitiert mit: Rotberg, 2014. 53 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte „collapsed […] states will not fix themselves because they have limited administrative capacity“ (Krasner, 2004, S. 86). Nach Zartman, der sich in seinem Werk „Collapsed States“ (1995) intensiv mit dieser Kategorie beschäftigt und sie mithin ebenfalls gebraucht, bedeutet das Kollabieren eines Staates, dass „the basic functions of the state are no longer performed“; der Staat zeige sich in der Folge als „paralyzed and inoperative[;] […] as a system of socioeconomic organization, its functional balance of inputs and outputs is destroyed“ (Zartman, 1995, S.  5). Hierbei kann man durchaus in einer Erweiterung des Grundgedankens auf den Urzustand des Krieges aller gegen alle, wie ihn Thomas Hobbes beschreibt, zurückgreifen. Dieses Gedankenspiel wird gestärkt durch die Erkenntnis Rotbergs, der als Indikator für eine dergestaltige Staatssituation darauf verweist, dass „security is equated with the rule of the strong“ (Rotberg, 2014). Sehr metaphorisch könnte man eine solch außerordentliche schlechte Staatssituation auch als „black hole“ (Rotberg, 2014) bezeichnen – ein schwarzes Loch, das ein Machtvakuum hinterlässt, das häufig von Warlords oder anderen nichtstaatlichen Gewaltakteuren gefüllt wird. Diese nichtstaatlichen Akteure schafften es beispielsweise in Somalia (so auch Pham 2013, in: Hesse 2011, S. 90), Bosnien oder Afghanistan, die Kontrolle zu übernehmen, und waren erfolgreich in der Etablierung ihrer „own local security apparatuses and mechanisms“ (Rotberg, 2014). Darüber hinaus sanktionierten sie Märkte und „even established an attenuated form of international relations“ (Rotberg, 2014). Als Schlussfolgerung ergibt sich soweit hinsichtlich der Kategorisierung fragiler Staaten unter Berücksichtigung der Terminologieanalyse, die die am beständigsten gebrauchten Termini für das Spektrum der Klasse fragiler Staaten betrachtete, das in Abb. 3 dargestellt Kategorisierungsmodell. Es umfasst den Idealzustand eines Consolidated State (der häufiger nachweisbare Terminus des „Strong State“ hat hier zu Beginn des Kapitels eine begriffliche Modifikation erfahren) und den schlechtesten Zustand des Staates mit der Kategorie des Collapsed State. Das Modell und die Einordnung von Staaten darin sind hierbei keinesfalls als zu statisch zu verstehen, da sich Staaten durch autonome und heteronome Faktoren mittels Transformationsprozessen negativer und positiver Natur im Laufe der Zeit in die eine oder andere Kategorie einordnen lassen. Hieraus ergibt sich ein eher dynamischer Einordnungsprozess. 54 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Abb. 3: Kategorisierungsmodell fragiler Staaten Quelle: Eigene Darstellung Abweichende Ansätze und Kritik am Gesamtkonzept der Klasse fragiler Staaten sowie ihrer Kategorisierungsversuche Eine umfängliche Auseinandersetzung mit der in der Literatur hervorgebrachten Kritik an der Konzeptionalisierung der fragilen Staaten, der ihr innewohnenden Theorie, Systematik, Terminologie und vor allem Kategorisierung ist an dieser Stelle insofern unumgänglich, als dass sie nicht nur in der Literatur existent ist, sondern das Konzept tatsächlich bei näherer Betrachtung durchaus Angriffsfläche bietet. So existieren im Schrifttum zum einen Meinungen, die das Konzept erweitern und ausdifferenzieren wollen, zum anderen jedoch auch Auffassungen, die es gänzlich ablehnen. Das Konzept der fragilen Staaten sowie ihre Kategorisierung sind also keinesfalls unumstritten – Ezrow und Frantz konstatieren richtig, dass „many scholars have been critical of the failed states literature“ (Ezrow und Frantz, 2013, S. 1324). Aus diesen Beiträgen erwuchsen letztlich das Gesamtkonzept erweiternde und ausdifferenzierende, teilweise ablehnende oder sogar das theoretische Konzept um fragile Staaten völlig negierende Literaturansätze. So soll erstens auf die scharfsinnigen Beiträge von Polenz (2013), Schneckener (2008) und Risse (2013) eingegangen werden, die sich im basalen Konzept gleichen, sich aber terminologisch und systematisch differenzieren lassen. In der Folge müssen zweitens vor allem die starken Kritiken von Sogge (2007), Call (2008), Hemeiri (2007, 2011), Nay (2013) und Mazarr (2014) Beachtung finden und entschärft werden. Polenz (2013) will drei unterschiedliche Kategorien innerhalb der Klasse fragiler Staatlichkeit ausmachen – zählt also schwache Staaten, versagende oder verfallende Staaten (Failing States) sowie gescheiterte oder zerfallende Staaten (Failed States) (Polenz, 2013, in: Thamer et al., S. 302). Diese dreigliedrige Kategorieunterteilung hat vor Polenz bereits Schneckener (2008) verfolgt. Er verwendet zunächst nicht den Begriff „State“, sondern jenen der „Statehood“. Er sieht diese begriffliche 55 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Abweichung insofern als notwendig an, als dass er den Begriff „State“ als limitiert betrachtet. Er führt aus, dass „statehood is used to avoid limiting the analysis to the government and its bureaucratic apparatus only“. Er versteht jedoch unter Statehood, abweichend vom Begriff State, eine „wide range of institutions, including the legislative and the judiciary, other public facilities […] and institutions at the local or regional level“ (Schneckener, 2008, in Rittberger, Fischer, 2008, S. 196). Diese begriffliche Variante, die Schneckener im Ergebnis zu den Kategorien „Weak Statehood“, „Failing Statehood“ und „Failed Statehood“ führt, ist eine durchaus beachtliche, weil eindeutig richtige, wenn man eine erweiterte Sicht des Staates im Sinne von Kernleistungsbereichen zugrunde legt. Eine terminologische Anpassung innerhalb beispielsweise der Kategorie Weak State zu Weak Statehood ist aber immer dann überflüssig, wenn der Verwender (wie in der vorliegenden Abhandlung geschehen) seine exakte Definition eines Staates dargelegt hat. So ist es nicht notwendig, mit dem Begriff Statehood zu explizieren, was bereits dem Begriff „State“ in einem vorgelagerten Schritt zugeordnet worden ist. Darüber hinaus ergeben sich zwei weitere Unterschiede zwischen Schneckener und dem hier verwendeten Modell: Erstens ist bei ihm der Begriff Failed State(hood) gleichzusetzen mit dem des/der Collapsed State(hood) und stellt bei ihm nicht die zweitschlimmste, sondern die unterste Kategorie fragiler Staaten dar. Zweitens kommt es hierdurch zu einer terminologischen Differenz: Nach der Weak-State-Kategorie folgt bei Schneckener die Kategorie „Failing State(hood)“, nicht die des Failed State (zur Erinnerung noch einmal der hier vertretene Ansatz zur Kategorisierung innerhalb der Klasse der fragilen Staaten: (Consolidated State) – Weak State – Failed State – Collapsed State. Schneckeners Ansatz: Weak Statehood – Failing Statehood – Failed Statehood; Schneckener, 2008, in: Rittberger und Fischer, 2008, S.  197 f.). Der terminologische Unterschied ist insofern relevant, als dass Schneckener mit dem Wort „failing“ einen Prozess beschreibt, wohingegen „weak“ und „failed“ jeweils einen Zustand bezeichnen. Dies ist durchaus richtig, wenn man die Stufe zwischen einem schwachen Staat (Weak State) und einem kollabierten Staat (Collapsed State) als einen Prozess versteht. Terminologisch müsste aber in Folge der Annahme einer Failing-Statehood-Kategorie auch eine Kategorie „Collapsing (nicht Collapsed) Statehood“ und eine Kategorie „Weakening (nicht weak) Statehood“ angenommen werden. Risse (2013) versucht, sich mit seiner Klasse der „Limited Statehood“ gänzlich von der vorgenannten Klassifizierung fragiler Staaten und den sich daraus ergebenden Kategorien abzugrenzen. Dies geschieht vorwiegend aus der Überzeugung, dass der Ideenansatze des Leistungsstaates, wie sie beispielsweise Rotberg (ihn (2003, 2004) nennt Risse explizit als Beispiel) voraussetzt, aus seiner Sicht eine „normative orientation toward highly developed and democratic statehood, thus, toward the Western model“ postulieren. Aus seiner Sicht bevorzugt diese Herangehensweise westliche Staatskonzepte, was er in der Folge als „Eurocentrism“ bezeichnet, der ein „particular Western understanding“ der Gesamtthematik impliziert. Er führt weiter kritisch aus, dass „if we define states as political entities that provide all kinds of services and public goods, such 56 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen as security, the rule of law, welfare and a clean environment, many, if not most, states in the international system do not qualify as such“ (Risse, 2013, S. 4). Risse verkennt jedoch, dass es dem Idealtypus fast schon aus seiner Logik selbst heraus immanent ist, zunächst nur eine Zielrichtung vorzugeben. Es ist dem Begriff des Idealtyps eigen, dass er sich von der gegebenen Realität, dem Realtypus, normativ abgrenzt. Hieraus ergibt sich, dass, nachdem selbst westliche, konsolidierte Staaten den ideal typischen Zustand im aktuellen Kontext verfehlen, jedoch in deutlich geringerem Umfang, als dies beispielsweise diverse afrikanische Staaten oder etwa Staaten in Südosteuropa tun, nicht von einem eurozentrischen Denken gesprochen werden kann. Noch über den Standpunkt Risses hinausgehend, unterlagen die Kategorisierungsversuche sowie die Klassifizierung fragiler Staaten selbst in der jüngeren Vergangenheit einiger Kritik, die bis hin zum Verwurf des Gesamtkonzeptes gehen. Mazarr vermerkt, dass „the obsession with weak states was always more of a mania than a sound strategic doctrine“ (Mazarr, 2014, S. 113), und spricht von diesem aus seiner Sicht unzulänglichen Konzept explizit im Präteritum, da er es für nach seinem raschen Aufstieg im Kontext und im direkten Nachgang zu den Anschlägen von 9/11 für gescheitert hält. Anschließend begründet er dies unter anderem damit, dass schwache Staaten aus seiner Sicht keine bedeutenden Sicherheitrisiken erzeugten. Als Beispiel nennt er hier Terrorismus: Die effektivsten Terroristen hätten nichts mit versagenden Staaten zu tun, sie seien vielmehr „products of the middle class, often from nations such as Saudi Arabia, Germany, and the United Kingdom, not improverished citizens of failed states“ (Mazarr, 2014, 115). Mazarr unterbewertet hier die versierten Literaturbeiträge, die in den letzten Jahren von diversen hier bereits an früherer Stelle angeführten Wissenschaftlern geleistet wurden, um das Konzept der fragilen Staaten weiter zu verfeinern und auszudifferenzieren. Mazarr verkennt ferner zweifelsohne sicherheitsrelevante Szenarien, die sich direkt auf fragile Staaten zurückführen lassen: Zu denken wäre hier beispielsweise an die direkt aus dem Staatskollaps Somalias hervorgehende Piraterie am Horn von Afrika. Diese bedroht nicht nur die Lieferungen für Westafrika, sondern hat direkten Einfluss auf eine der wichtigsten internationalen Schiffahrtsrouten. Mazarrs Abhandlung scheint geradezu ignorant gegenüber den Ereignissen um 9/11 zu sein – wurden jene Anschläge doch im fragilen Staat Afghanistan geplant und von dort aus unter der Federführung Osama Bin Ladens operationalisiert. So muss ihm entgegengehalten werden, dass „since the terrorist attacks of September 11, 2001, it has become commonplace to assert that weak states are ideal breeding grounds for transnational terrorism“ (Patrick, 2011, S. 61). Patrick hat in der Folge detailliert die „evidence for the connection between state fragility and transnational terrorism, focusing on al-Qaeda and its affiliated organizations“ untersucht (Patrick, 2011, S. 61). Gegen die Ausführungen Mazarrs lassen sich auch die Ergebnisse von Coggins (2015) ins Feld führen, die in ihrem Aufsatz jüngst die Beziehung zwischen fragilen Staaten und Terrorismus insofern verfeinerte, als dass sie belegt, dass „among the most failed states, those at war or experiencing political collapse are 57 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte significantly more likely to experience and produce terror“ (Coggins, 2015, S. 455). Aus anderer Angriffsrichtung kritisiert Nay das Konzept fragiler Staaten und ihrer Kategorisierung. Er argumentiert, dass „the concepts of fragile and failed states are confusing, inherently superficial and unstable policy-oriented labels“ (Nay, 2013, S. 326). Er erkennt in der Folge richtig, dass ein großes Problem des Begriffs „lies in authors’ inability to agree on consistent criteria to define state fragility“ (Nay, 2013, S. 331). Diesem Grundproblem des Konzepts kann allerdings dadurch engegengewirkt werden, dass der jeweilige Autor vor einer etwaigen Klassifizierung, Kategorisierung und anschließenden Einordnung seine basale Definition ausführlich darlegt. Sogge, der bemerkenswert harte Kritik am Konzept der fragilen Staaten übt, hört gar im Diskurs um Failing States „undertones of Western supremacy and condescension“. Streitbar formuliert er weiter, dass „notions of failing states […] should […] be put in the septic tank of discredited ideas“ (Sogge, 2007, in: Vanaik, 2007, S.  242). Er moniert (wie später Risse), dass die Analysen fragiler Staaten einen „ideal type preferred by Western powers“ (Sogge, 2007, in: Vanaik, 2007, S. 249) voraussetzten. Auch Nay spricht in diesem Zusammenhang von einem „Western-centrism“ des Konzeptes (Nay, 2013, S. 332). Letztlich kommt Sogge zu dem diskutablen Schluss, dass der Begriff der fragilen Staaten sowie jene der Failed States oder Weak States Mittel und vor allem Rechtfertigung westlicher Staaten für Eingriffe und Einmischung in fremde Staaten seien. Hughes und Pupavac sprechen gar von einer Pathologisierung entsprechender fragiler Staaten durch die Internationale Gemeinschaft und sehen sogar einige Parallelen („some parallels can be drawn“) zur Kolonialherrschaft (Hughes und Pupavac, 2005, S.  874). Die wohl schärfsten Angriffe in der Literatur auf die Klassifizierung und Kategorisierung der fragilen Staaten kommen indes wohl von Call (2008) und Hameiri (2007, 2011) – beide wollen das Konzept der fragilen Staaten und gerade die Kategorie der Failed States völlig verwerfen. Hameiri fokussiert seine Kritik am Konzept vorwiegend auf seine Feststellung, dass sich an einem Idealtyp orientiert werde, anstatt sich auf die tatsächlich existierenden Gegebenheiten zu konzentrieren. Aus seiner Sicht ist dies „thus a ‚negative‘ way of understanding the complex social phenomena to which the concept of state failure is applied: it tells us what is not happening, rather than what is happening“. Er sieht das Konzept deshalb als mit „very little analytical merit“ ausgestattet, „[it] obscures more that it reveals“ (Hameiri, 2011, S. 118). Hierbei verkennen Hameiri und andere dasselbe Argument führende Autoren, dass der analytische Wert des Konzeptes gerade im schonungslosen Auftun staatlicher Schwächen, also von Zuständen der Abwesenheit staatlicher Funktionen und Leistungen liegt. Letztlich hat Hameiri damit recht, dass zunächst etwas Negatives, Inexistentes im Fokus steht – doch diese Nichtexistenz staatlicher Leistung in Kernleistungsbereichen ist es gerade, die eine Fragilität bewirkt, sodass es nur Sinn macht, sich auf jene zu konzentrieren. Deshalb sind staatliche Gutleistungen nur peripherer Untersuchungsgegenstand – zu diskutieren, was ein Staat nun besonders gut macht, hilft nicht bei der Überwindung der für eine Konsolidierung auszuschaltenden Defizite. In der Folge erkennt Hameiri jedoch richtig, dass gerade 58 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen weberianisch geprägte Ansätze „often disagree on what precisely the ideal/typical state should look like. Some take a more expansive approach that includes issues like welfare provision, infrastructure and public health, while others focus on core activities like external security protecting the state from outside enemies“ (Hameiri, 2011, S. 120). Dies unterstreicht den hier vertretenen Ansatz, demzufolge das idealtypische Konzept des jeweiligen Autors zuerst detailliert dargelegt werden muss, um seinen späteren Aussagen und Erkenntnisse vor einer Bedeutungsleere zu bewahren. Zusammenfassend kommt Hameiri zu dem Schluss, dass „prevalent approaches to defining and evaluating state failure are highly problematic and should be dropped altogether as a way of examining the complex and often violent social phenomena that occur mainly in the developing world“ (Hameiri, 2011, S. 123). Call argumentiert indes, dass die Termini für fragile Staaten, wie „Failed“ und „Failing States“, „come to be used in such widely divergent and problematic ways that they have lost any utility“ (Call, 2008, S. 1491) und schließt deshalb, dass „the failed state concept is largely useless and should be abandoned“ (Call, 2008, S.  1492). Eines seiner Hauptargumente, das von diversen anderen Autoren (z. B. Nay, 2013) später aufgegriffen wurde, bezieht sich indes auf die Herleitung des Konzepts – es setzt aus seiner Sicht ein Idealkonzept voraus, das zu sehr von westlichen Vorbildern geprägt ist. So konstatiert er, dass „the concept contains culturally specific assumptions about what a ‚successful‘ state should look like“ (Call, 2008, S. 1494). Darüber hinaus behauptet er, dass sich die Prominenz des Konzeptes eher aus dem Sicherheitsinteresse westlicher Regierungen gegenüber ihrer eigenen Bevölkerung als aus Sorge um die Sicherheit und Rechte sowie den Wohlstand der Bevölkerung des betreffenden fragilen Staates speise. (Call, 2008, S. 1504) Der vorgebrachten Kritik gilt es in einer Verteidigung der Konzeption der Klasse der fragilen Staaten und ihrer Kategorisierungsversuche das Folgende entgegenzuhalten: Das Konzept der fragilen Staaten und ihrer Kategorisierung ist nach der hier vertretenen Ansicht nicht zu verwerfen – obgleich einige sachliche und teilweise scharfsinnige Kritik hierzu vorgebracht wurde. Teile ebenjener Kritik wurden bereits entwaffnet – trotzdem muss eine abschließende Darstellung erfolgen, die schlüssig erklärt, warum das Gesamtkonzept nicht zu verwerfen ist. Erstens hat das Konzept auf analytischer Ebene die wichtige Verknüpfung zwischen der Sicherheit westlicher Staaten und der Instabilität bestimmter, im internationalen Sicherheitskontext bis dahin eher unbedeutender Staaten geschaffen und zieht allein aus diesem Faktum einen starken Anspruch auf Legitimität. Dieser Erkenntnis folgend, hat es westliche außen- und sicherheitspolitische Denkmuster beeinflusst, wie es kaum eine Konzeption in den letzten Jahrzehnten geschafft hat. Zweitens darf der Fehlgebrauch eines Begriffes durch Politiker oder Interressengruppen nicht das Konzept und den Terminus selbst in Zweifel ziehen. Ein Hauptargument in der Literatur betrifft im Grunde die Aushöhlung des Begriffes – und mithin des Konzeptes – durch den vielfältigen Gebrauch in der westlich zentrierten Realpolitik. Ein ganzes theoretisches Konzept zu verwerfen, weil es von dem einen oder ande- 59 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte ren Akteur möglicherweise für seine Sache genutzt oder in abträglichen Zusammenhang gesetzt wird, ist indes nicht hinnehmbar. Letztlich müsste man in dieser Konsequenz beispielsweise auch den Begriff der Demokratie verwerfen, da er und die ihm innewohnenden Elemente regelmäßig von Staatsakteuren verwendet werden, die eher diktatorischen oder oligarchischen Systemen zuzuordnen sind. Zu denken wäre hier beispielsweise an Scheinwahlen, durch die diktatorische Regime versuchen, sich demokratisch zu legitimieren – hierbei nutzen sie den Demokratiebegriff und die ihm innewohnenden Konzepte. Drittens hat das Konzept die Aufmerksamkeit von Analysten, Politikern und Militärs auf Staaten verschoben, die vormals nicht im Fokus standen. So müssen selbst harte Kritiker des Konzeptes (wie Call) zugeben, dass das „concept has helped direct research, resources and policy attention to states which are not serving their populations“ (Call, 2008, S. 1494). Hierzu gehört auch die Dienstwilligkeit von Hilfsorganisationen, NGOs und externen Institutionen, die dem zumeist von Armut und Konflikt geprägten Staatsvolk im betreffenden fragilen Staat nun Hilfestellung leisten. Viertens ist das Konzept in seinem Entstehungsrahmen – dem Kontext der terroristischen Anschläge von 9/11 – zu betrachten. So lässt sich der Einwand, die Prominenz des Konzeptes und die aus ihm resultierenden Statebuildung-Bemühungen ergäben sich eher aus eigenen, westlichen Sicherheitsinteressen als aus altruistischen Gründen der Bevölkerung im betreffenden fragilen Staat gegenüber, durchaus formulieren. Diese Kritik ist allerdings schwerlich, maximal aus einer überhöhten Ethik oder einer moralischen Überhöhung heraus erklärbar. Selbst wenn sich das primäre Interesse des Konzeptes der fragilen Staaten und die sich aus ihm ergebende Statebuilding-Arbeit des einen oder anderen Akteurs aus dem eigenen Sicherheitsinteresse speist, so ist dies erstens keinesfalls verwerflich sondern zutiefst nachvollziehbar. Wenn sich aus jenem Sicherheitsinteresse im Endergebnis eine Konsolidierung eines Staates und die damit einhergehende Verbesserung der Kernleistungsbereiche des Staates gegenüber seinem Volk in den Bereichen Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und öffentlicher Fürsorge ergeben – die Bevölkerung im betreffenden Staat mithin hiervon stark profitiert – so ist dies zweitens ein ebenso erstrebenswertes wie vortreffliches Szenario und erübrigt somit Kritik an der Motivlage. Der normative Moralanspruch bei den vormals genannten Autoren, die auf eine zu westliche Idealvorstellung eines Staates und eine falsche Zielsetzung (nämlich den leitenden Fokus der den fragilen Staat konsolidierenden Handlung in erster Linie auf das Wohl der eigenen Bevölkerung und möglicherweise erst in zweiter Linie auf die Bevölkerung des betreffenden fragilen Staates gerichtet) sehen, stellt sich evident als ein überhöhter dar, verkennt die mögliche Win-Win-Situation und stellt die Veranlassung über den Ertrag. 60 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen 1.3 Entwicklung einer Subkategorie im Weak-State-Bereich Im vorherigen Abschnitt wurde das Spektrum fragiler Staaten vorgestellt, zu welchem der Consolidated State, der Weak State, der Failed State und der Collapsed State gehören. Sie bilden das hier zu Grunde gelegte Kategorisierungsmodell innerhalb der Klasse fragiler Staaten. Nachdem das Gesamtkonzept für praktikabel, stichhaltig hinsichtlich der vorgebrachten Kritik und in sich schlüssig befunden wurde, gilt es nun, es weiterzuentwickeln und einen Beitrag zu seiner Ausdifferenzierung zu erbringen. Hierzu muss erkannt werden, dass die Kategoriesystematiken näherer Differenzierung in Form etwaiger Subkategorien bedürfen. Dies ergibt sich daraus, dass wissenschaftliche Abhandlungen bis jetzt nur wenig über die Strong-weak-failed-collapsed-Skala hinaus gegangen sind. Die „absence of literature is striking“ (Giraudy, 2012, S. 600); die Menge des Schrifttums steht in keinem Verhältnis zu den Sicherheitsrisiken, die von fragilen Staaten ausgehen. Die systematische Weiterentwicklug erfolgt in drei Arbeitsschritten: Erstens soll heraus gestellt werden, warum gerade eine Erweiterung durch eine innovative Subkategorie im Weak-State-Bereich von Dringlichkeit ist. Zweitens soll eine bereits von Jenne erdachte Subkategorie in diesem Bereich untersucht und ihre Sinnhaltigkeit – besonders am Beispiel Nordkorea – herausgestellt werden. Drittens soll aus diesen Denkrichtungen erwachsend eine eigene Subkategorie im Weak- State- Bereich hervorgebracht werden. Die im vorherigen Abschnitt hervorgebrachten drei Kategorien fragiler Staaten (Weak State, Failed State, Collapsed State) erfassen nach der hier vertretenen Auffassung die in der Breite vorhandene Diversität und Multikausalität fragiler Situationen nur unzureichend. Giraudy erkennt – diese Einschätzung bestätigend –, dass „little discussion exists about how these dimensions should be aggregated in order to increase analytical and empirical differentiation among cases“ (Giraudy, 2012, S. 600). So lässt sich durchaus kritisieren, dass „[it] groups together disparate sorts of states with diverse problems“ (Call, 2008, S.  1494). Diese Kritik soll an dieser Stelle durch weitere Ausdifferenzierung der Kategorien konterkariert werden. Hierzu muss in einem fiktiven Schritt rückwärts folgendes realisiert werden: Eine Kategorisierung innerhalb einer Klasse will vor allem eines – jene Elemente zusammenfassen, die gleichen Bedingungen und Wirkungszusammenhängen entsprechen – dies ist der Sinn einer Kategorie innerhalb einer Klassifizierung. Die Frage, die sich hieraus ergibt, ist folgende: Woraus ergibt sich der Mehrwert, beispielsweise für die Interventionspraxis (im Sinne einer Eingriffsintervention auf diversen Ebenen wie wirtschaftlichen oder politischen, nicht zwingend im Sinne des Einsatzes militärischer Mittel), wenn Staat A und Staat B zwar in die gleiche Kategorie (z. B. Weak State) eingeordnet werden könnnen, die Gründe für ihre Schwäche aber in zutiefst unterschiedlichen Dingen liegen? Beispielhaft: So könnten sich Staat A und Staat B in einer Kategorie wiederfinden – Staat A ist jedoch beispielsweise als „weak“ einzustufen, da er sein Gewaltmonopol nicht mehr exklusiv und souverän ausübt, da er in Teilen des Landes mit Warlords darum kon- 61 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte kurriert, und Staat B ist unter die Kategorie zu fassen, weil er seine Aufgaben im Bereich der öffentlichen Fürsorge nicht hinreichend erfüllt und seine Bevölkerung hierdurch verarmt und verhungert. Will man Staaten in Kategorien zusammenfassen, so müssen diese die gleichen Bedingungen aufweisen, um einen analytischen und empirischen Mehrwert dieser Kategorisierungen zu erzielen. Deshalb ist weiterführende Forschung zur Ausdifferenzierung fragiler Staaten notwendig. Gerade der Weak-State-Bereich zeigt sich hier als besonders wichtig. Die Wichtigkeit ergibt sich erstens daraus, dass die Konsolidierung des Staates in dieser Situation noch am ehesten operationalisierbar ist. Zweitens gilt es zu erkennen, dass ein Staatskollaps, also die verhängnisvollste Stufe eines fragilen Staates, ein „political phenomenom with serious social and economic implications“ (Ketan, 2004, S. 351) darstellt. Clarke und Gosende erkennen in solchen kollabierten Staaten eine große Bedrohung nicht nur für direkte Nachbarstaaten – im Fall des kollabierten Staates Somalia konstatieren sie metaphorisch, dass „state failure can be a chronic malady for which there are no clear medical remedies“ (Clarke und Gosende 2003, S. 156). Um ein solches Szenario zu verhindern, bedarf es also vorwiegend weiterer Ausdifferenzierung zur Optimierung der Interventionspraxis in früheren Stadien der Klasse der fragilen Staaten – wie beispielsweise in dem Stadium des Weak State. Einen interessanten und beachtlichen Ansatz schuf Jenne mit ihrer Kategorie der „Seemingly Strong Autocracy“. Diese ist insofern von besonderer Relevanz, als dass sie die in der Literatur diskutierte Frage aufwirft, ob nach gängigem Verständnis her starke Staaten – wie z. B. totalitäre Regime wie Nordkorea und Weißrussland – trotz ihrer Stärke gerade nach außen hin als fragil eingestuft werden können. Jennes Ansatz ist hierbei der Versuch einer auch in dieser Abhandlung intendierten Erweiterung der Kategorie des Weak State innerhalb der Klasse der fragilen Staaten. Jenne konstatiert21, dass es Unterkategorien innerhalb der Kategorie „Weak State“ geben müsse, um Staatssituationen besser erfassen zu können. Sie zweifelt die „usefulness of unidimensional measures of state failure“ (Jenne, 2003, S. 221) an. Ihre Forschungen führten sie zu folgendem interessanten Fall: „states that are fundamentally weak but appear strong“ (Rotberg, 2003, S. 5.) Sie führt zunächst aus, dass Staaten existieren, die das Gewaltmonopol innehaben und Legitimität aus der Bevölkerung erfahren, jedoch keine befriedigende Leistung gegenüber ihren Staatsbürgern erbringen. Beispielhaft nennt sie hier Nordkorea und den Irak. Diese beiden „enjoy a monopoly of legitimate force within their borders, but do not provide their citizens with the basic services expected of modern states“ (Jenne, 2003, S. 219). Die von Jenne erdachte Subkategorie analysiert eine „seemingly strong situation“. Diese nach außen hin stark wirkende Konstellation wird bei Jenne meist durch eine Autokratie implementiert, die „rigidly controls dissent and is secure“ (Rotberg, 2003, S.  5). Sie konstatiert in der Folge, dass „these states are not yet wracked by revolution or unrest but remain vulnerable to such pressures, due to their increasing dysfunction“ (Jenne, 2003, S.  219). Dies macht die „seemingly 21 U. a. in einem für diese Abhandlung geführtem Interview. 62 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen strong autocracy“ als Kategorie nicht nur interessant, sondern besonders strittig und für diese Abhandlung eindringlich relevant: Am Beispiel dieser Kategorie und an dem des Staates Nordkorea lässt sich besonders gut explizieren, warum es von essenzieller Notwendigkeit ist, das theoretische Konzept eines (fragilen) Staates vor einer Einordnung eines realen, existenten Staates in eine Kategorie zu verdeutlichen. Jenne benennt hier einen starken Kritikpunkt in der Literatur (bspw. bei Call, 2008, S. 1503) an – jenen, dass Regime oder autoritäre System eine „remarkable staying power“ unter Beweis stellen und in der Folge nicht als fragil bezeichnet werden könnten, da sie „not weak in terms of their formal institutional character“ (Call, 2008, S. 1503) sind. Kritiker behaupten hier, dass diese Kategorie Staaten „are lost when folded into the state failure umbrella“ (Call, 2008, S. 1503). Ob Nordkorea ein fragiler Staat ist, sich also Jenne folgend unter die Kategorie „Weak State“ subsumieren lässt, hängt stark davon ab, welches Verständnis man von fragilen Staaten hat und welches ideale Staatskonzept man zugrunde legt. Nordkorea erfüllt die drei Elemente nach Jellinek – es hat ein Staatsvolk, worüber es souveräne Staatsgewalt innerhalb eines abgegrenzten Staatsgebietes ausübt, sodass es völkerrechtlich mangels defizitärer Elemente als Staat zu subsumieren ist. Weberianischen Ansätzen folgend könnte man ferner argumentieren, dass die physische Gewaltsamkeit klar dem Staat zuzuordnen ist und in keinem Teilbereich des Landes in Frage steht. Nordkorea ist in der Lage, seine Bevölkerung nach außen vor externen Aggressoren zu schützen – es beherrscht seine Außengrenzen. Nach innen gerichtet wird die Exekutivgewalt befriedigend vollzogen und Sicherheit für die Bevölkerung operationalisiert. Nordkorea ist also nur dann als fragiler Staat, respektive schwacher Staat, einzuordnen, wenn man definitorisch das voraussetzt, worauf Nordkorea willentlich verzichtet – das hier ausgemachte Kernleistungselement der öffentlichen Fürsorge sowie das der Rechtsstaatlichkeit und damit einhergend auch das der politischen Partizipationsmöglichkeiten. Seliger kommt zu dem Schluss, dass „Menschenrechte […] in jeder erdenklichen Form missachtet [werden], bürgerliche Freiheitsrechte ebenso wie wirtschafliche und soziale Rechte“ (Seliger, 2005, in: Meier-Walser und Rauscher, 2005, S. 137). Im Falle Nordkoreas ist es nicht einmal so gelagert, dass der Staat jene Leistungen nicht bereitstellen könnte, es also nur an den notwendigen Ressourcen mangeln würde, sondern es stellt sich so dar, als dass das Regime diese Leistungen nicht erbringen will. Es besteht hier also keine Kapazitäts-, sondern eine reine Willensfrage – im speziellen Fall von Nordkorea gar eine ideologische: Hierin sieht beispielsweise Frank den Grund dafür, dass der Kollaps der anderen sozialistischen Systeme Nordkorea nicht ereilt hat. Der Grund hierfür ist die „Existenz eines omnipräsenten, von Kindesbeinen an gelehrten und allgemein akzeptierten Systems mit einem kompromisslosen […] Wahrheitsanspruch […] und mit dem in [seinem] Zentrum stehenden Führer“ (Frank, 2014, S. 51). Fraglich ist nun, ob man einen Staat als fragil bezeichnen kann, der nach außen stark wirkt, die von Weber geforderte physische Gewaltsamkeit innehat und dadurch für die Sicherheit seiner Bevölkerung nach innen und außen sorgt. Autoren wie Meißner bescheinigen dem Regime gar eine „sehr hohe Stabilität“, 63 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte da es „den Tod zweier geliebter Führer sowie den arabischen Frühling schadlos überstand“ (Meissner, 2014, S.  19). Kihl stellt heraus, dass „[t]he North Korean regime continues to survive“ (Kihl, 2015, in: Kihl und Kim, 2015, S. 25). Cha kann sich zwar eine Krise des Regimes in den kommenden Jahren vorstellen, weist aber jedoch darauf hin, dass „long time analysts of North Korea predicted no change to the DPRK’s stability“ (Cha, 2012, S. 430). Es ist also die Frage danach zu stellen, ob es lauter ist, Staaten als fragil einzustufen, die willentlich auf westliche, demokratische, wohlfahrtsfördernde Standards verzichten – so wie Jenne dies mit ihrer Subkategorie erreichen will. Nach der hier vertretenen Ansicht ist das der Fall. Der Staat muss mehr tun als die Sicherheitsgarantie zu geben. Er muss, wie bereits an anderer Stelle ausführlich diskutiert, Rechtsstaalichkeit herbeiführen. Dies ist in Nordkorea, wo es zu Menschenrechtsverletzungen und nach deutschem Rechtsverständnis auch zu Grundrechtsverletzungen kommt, nicht der Fall. Ferner ist die politische Partizipation der Bevölkerung als zu gering bis hin zu nicht existent einzuschätzen. Darüber hinaus ergeben sich diverse Schlechtleistungen im Kernleistungsbereich der öffentlichen Fürsorge. Doch „Regimestabilität ist nicht gleichzusetzen mit Staatsstabilität“ (Schneckener, 2006, S. 12): Ein nach außen hin starker Staat kann also trotzdem nach innen hin schwach sein und mithin unter die Klasse der fragilen Staaten subsummiert werden. Diese begründet sich zumeist in Menschenrechtsverletzungen sowie Grundrechtsverweigerungen des autoritären Staates gegenüber seinen Staatsbürgern oder darin, dass „autoritäre, feudale oder klientelistische Strukturen die Grundlagen des Staates untergraben“ (Schneckener, 2006, S. 12). Als Beispiele könnten hier nicht nur Nordkorea, sondern auch, Kambodscha, Libyen, Syrien oder Weißrussland angeführt werden. Transitory Alien Stability State – TAS-State Aus der Denkrichtung von Jennes Subkategorie, der „seemingly strong autocracy“, wurde nun bereits eine denkbare konzeptionelle Erweiterung der Weak-State-Kategorie expliziert. Erweiternd reift hier in der Folge eine weitere Subkategorie der Weak-State-Kategorie innerhalb der Klasse der fragilen Staaten: Sie soll als „Transitory Alien Stability State“ benannt werden. Diese Subkategorie will als theoretische, horizontale Erweiterung interventionstechnischen Problemstellungen externer Akteure im Bereich von fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen Tribut zollen. Es gilt hierbei zu begreifen, dass sich okzidentale Kräfte aus der USA oder der EU und ihren Mitgliedsstaaten zunehmend in Konfliktsituationen, in denen westliche Militärs in einem Drittstaat interveniert haben und die aktive Kriegshandlung nun vorbei oder auf ein Minimum zurückgefahren ist, befinden. Zu nennen wären hier Beispiele wie das Kosovo, Ost-Timor, Mali, Haiti, aber auch Afghanistan oder der Irak. Ferner ergeben sich Beispiele für Nicht-EU- oder nicht-westliche Akteure wie bspw. die Intervention der Afrikanischen Union in Burundi (AMIB). Der Begriff Transitory Alien Stability State (TAS-State) will bereits terminologisch die ausgemachte schwache Staatsituation allumfänglich erfassen. Der Terminus lässt sich wie folgt herleiten: Im Zentrum des Begriffes 64 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen steht „Stability“, also die Stabilität des Staates. Diese ist allerdings keine dauerhafte, autonom kreierte, sondern wird vorwiegend durch zwei andere Attribute überformt: Fremdbestimmtheit und Unbeständigkeit. Alien, abgeleitet vom lateinischen Wort alienus („belonging to another“), bezieht sich hierbei auf „from a foreign country“ (Oxford Dictonary, 1998, S.  33), betont also die heteronome Operationalisierung der Stabilität. Diese wird nicht autonom vom betreffenden Staat bereitgestellt, sondern von einem externen Akteur implementiert. Transitory, vom lateinischen Wort transitorius herstammend, meint hier einen Zustand, der „not permanent“ oder „brief “ ist (Oxford Dictonary, 1998, S. 884). Inhaltlich stellt die Kategorie folgende Frage für die Interventionspraxis: Wann ist es für den externen Akteur angezeigt, die fragile Staatssituation bzw. Post-Konflikt-Situation zu verlassen und dem betreffenden Staat wieder volle Souveränität einzuräumen? In optimaler Weise sollte die Lage vor einem Verlassen hinreichend stabilisiert und konsolidiert sein, um nicht ein weiteres Mal intervenieren zu müssen. Der Wert des Erkennens dieser Kategorie – und mithin auch des Erkennens des richtigen oder falschen Zeitpunktes eines Abzugs des externen Akteurs – lässt sich mit Lidén und Eneström wie folgt unterstreichen: „[I]f a country is abandoned and left to itself too early, it might turn into a nightmare, not only for its own people, but the international community as well“ (Lidén und Eneström, 2005, in: Dodds und Pipperd, 2005, S. 25). Eben an diesem Punkt setzt die Theorie der TAS-States an – sie will jene Staaten entlarven, die lediglich durch die Wirkung eines externen Akteurs bedingt einen temporär konsolidierten, demokratisch gefestigten Eindruck erwecken, im Grunde jedoch nur durch den kohäsiven Faktor „externer Akteur“ zusammengehalten und durch diesen vor einer negativen Rückentwicklung bewahrt werden. Der Begriff des TAS-State setzt den Hebel also – ähnlich der Denkrichtung Jennes – an einer „seemingly-strong“-Situation an, findet die Gründe hierfür jedoch nicht in autokratischen, diktatorischen Systemen, sondern in externen Akteuren, die in fragilen Staatssituation vorübergehend Staatsleistungen übernehmen. Wichtig ist dabei, zu berücksichtigen, dass es sich bei einem TAS-State immer noch um einen in sich schwachen Staat handelt: Er erfährt lediglich temporäre Stabilisierung, operationalisiert durch einen externen intervenierenden Akteur. Auf der Zweckebene versteht die Subkategorie sich als konzeptionelle Ausdehnung, als Instrument zur besseren praktischen Erfassung von Fragilitätssituationen – in der relevanten Phase mittelbar oder unmittelbar vor einem Fehlgehen, einem Kollabieren des Staates. Zu diesem Zweck soll der Begriff des TAS-State Licht in die auszudifferenzierende Grauzone zwischen konsolidierten Staaten und kollabierten Staaten bringen, indem er auf eine weitere Unterkategorie von an sich schwachen Staatssituationen hinweist. Von Relevanz ist es, zu erkennen, dass sich die TAS-Kategorie als bipolares Instrument versteht: zum einen aus der Ex-post- Sicht erklärend-analysierend, zum anderen für die Zukunft prognostizierend-warnend, „foreshadowing the risk of collapse in the future“ (Stepputat und Enger- 65 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte berg-Pedersen, 2008, S. 22).22 Die Analyseebene befasst sich mit Beispielen bereits erfolgter Rückentwicklungen nach Abzügen externer Akteure aus scheinbar konsolidierten Staatssituationen und bewertet diese aus einer Ex-post-Sichtweise. Die Warnung setzt an einem Punkt an, an dem sich eine Rückentwicklung in Form eines Transformationsprozesses ergeben könnte, sollte es zu einem verfrühten Abzug des externen Akteurs kommen. Auf thematisch-inhaltlicher Ebene ersucht diese innovative Erweiterung des Rotberg’schen Modells, Staaten zu erfassen, die in ihrer Konstitution im Grunde fragil, genauer „weak“ sind – jedoch temporär, vorübergehend (transitory) oder auch unbeständig erstarken. Die theoretische Möglichkeit einer solchen Konstellation ergibt sich vorwiegend aus zwei elementaren Erkenntnissen. Erstens: Aus dem Umkehrschluss, dass zeitlich gesehen eine vorübergehende Schwäche denkbar ist, ergibt sich notwendigerweise vice versa ein mögliches Szenario, in dem sich eine vorübergehende Stabilisierung in einer im Grund fragilen, schwachen Lage ergeben kann. Hierbei gilt es, sich zu vergegenwärtigen, dass „fragility is not a fixed state, but rather a continuum“ (UNDP, 2012, S. 16). Die Fragilität oder Stabilität eines Staates unterliegt einer außerordentlichen Komplexität, Wandelbarkeit und Dynamik. So ist eine positive Entwicklung in Form einer temporären Stabilisierung durch externe Akteure ebenso denkbar wie eine Destabilisierung der Situation – bspw. durch politische oder wirtschaftliche Faktoren innerhalb der Gesellschaft. Zweitens: Es lässt sich beobachten, dass eine zunehmende Zahl an Staaten, die prinzipiell unter die Kategorie „fragil“ subsumiert werden können, dergestalt eine temporäre Erstarkung erfahren, dass externe Akteure sich vorübergehend verstärkt in Kernleistungsbereichen des betreffenden Staates engagieren und die jeweiligen Leistungen über einen gewissen Zeitraum sicherstellen. Externe Akteure wie die EU, die UN oder ihre Mitgliedsstaaten operieren hier als eine Art kohäsiver Faktor, der die fragile Situation vorübergehend befriedet und durch Friedenssicherungs- und Konsolidierungsarbeit gleich einem Emulgator vom Zerfall oder einem Rückfall in Gewalt bewahrt. Dieses Phänomen findet sich fast ausschließlich in Post-Konflikt-Situationen, also bei Staaten, die sich im unmittelbaren Nachgang zu einem bewaffneten Konflikt oder einer kriegerischen Auseinandersetzung befinden. Außerordentlich wichtig ist die Tatsache, dass die Operationalisierung der temporären Konsolidierung zunächst nicht durch innerstaatlich-motivierten, strukturellen Wandel innerhalb der Gesellschaft im Sinne eines autonomen Transformationsprozesses geschieht, sondern vielmehr durch den externen Akteur bereitgestellt und implementiert wird. Nachdrücklich hinweisen soll diese zusätzliche Kategorie auf den Fakt, dass solche Gesellschaften nur temporär den Weg der Konsolidierung und Stabilisierung beschreiten und die potenzielle Gefahr eines Rückfalls in Gewalt besteht, sobald der kohäsive Faktor „externer Akteur“ wegfällt. Sollten sich also die Interessen des externen Akteures strategisch (oder einfach durch bloßen Zeitablauf eines Mandats) insofern verän- 22 Zitat entnommen aus dem Zusammenhang zwischen Fragile States und Herausforderungen für externe Akteure in fragilen Staatssituationen, welche eben noch als Failed oder Collapsed kategorisiert werden. 66 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen dern, als dass es zur Einstellung der Operationalisierung von Sicherheit oder auch Rechtsstaatlichkeit und dem Aufbau eines Verwaltungsapparates vor Ort kommt, der externe Akteur sich also aus der Post-Konflikt-Situation zurückzieht („Withdrawal“), unterliegen solche Staaten der Gefahr einer negativen Rückentwicklung. Letztlich ergibt sich die Logik dieser Kategorie ebenfalls aus historischen Erkenntnissen. Sie beschreibt im Kern die negative Entwicklung bis hin zum Kollabieren eines Staates durch den Wegfall eines externen Akteurs nach einer Intervention. Einen negativen Transformationsprozess dieser Art, also durch den Wegfall eines externen Akteurs, der bestimmte Leistungsbereiche des Staates operationalisiert, haben bereits zahlreiche afrikanische Staaten durchlebt – nach Abzug der Kolonialmächte. So lässt sich die Frage danach, warum so viele afrikanische Staaten in die Klasse der fragilen Staaten einzuordnen sind, möglicherweise unter anderem auch durch ihren Dekolonialisierungsprozess erklären. Regelmäßig auftretende Charakteristika eines TAS-State Auf diesen Folgerungen aufbauend, müssen nun die in der Regel in TAS-States auftretenden Charakteristika ausgearbeitet werden, um diese identifizieren zu können. Zunächst trägt der TAS-State, seiner Logik als Subkategorie in der Weak- State-Kategorie immanent, einige dieser Kategorie anhaftenden Merkmale. Einige Eigenschaften hat er wiederum nicht inne. Charakteristisch für einen TAS-Staat ist also zunächst das Vorhandensein externer, intervenierender Akteure im Staat selbst. Polenz geht, wie bereits dargelegt, davon aus, dass das Gewaltmonopol in einem Weak State immer noch in der Hand des Staates ist, jedoch Defizite bei Wohlfahrts- und Rechtsstaatsfunktionen entstehen (Polenz, 2013, S. 302). Rotberg argumentiert hingegen hiervon abweichend, dass der schwache Staat schon innerhalb des Sicherheitssektors nicht befriedigend leiste – hinzu kommen Schwächen in anderen Staatsleistungsbereichen (Rotberg, 2003, S. 4). Dieser Dissens kann hier aus folgenden Gründen indes dahinstehen: Letztlich leistet der TAS-Staat in den in dieser Abhandlung bereits früher ausgemachten drei Kernleistungsbereichen (Sicherheit, Rechtsstaat, öffentliche Fürsorge) überhaupt nicht oder gänzlich desolat, da die Leistung des Staates in seinen Kernleistungsbereichen durch den externen Akteur übernommen wird. So ist es gerade die Sicherheit, die vom externen, vermutlich militärisch überlegenen Akteur, im Staat implementiert und forciert wird. Hierdurch lassen sich TAS-Staaten nur schwierig identifizieren – sie zeigen ihre tatsächliche Fragilität zumeist nur nach dem sukzessiven Unterlassen der Übernahme der Staatsleistungen durch den fremden Akteur oder dessen komplettem Abzug. Für die hier erdachte Theorie ergeben sich folgende Charakteristika solcher Staatssituationen: In der Regel gibt es tendenziell schwelende ethnisch-historische oder religiöse Konflikte sowie Clan- und Gewaltakteursfeindschaften, die, gehemmt durch die militärische oder polizeiliche Präsenz des externen Akteurs, nicht offen ausgetragen werden können, aber über Jahrzehnte vorhanden sind. Diese Einschätzungen erweisen sich als kongruent zu jenen Rotbergs über das Vorhandensein von „ethnic, religious, linguistic or other intercommunal tensions“ 67 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte (Rotberg, 2003, S. 4) in Weak States. Das Ausfechten der Konflikte verlagert sich möglicherweise weg von den Zentren hin zu einzelnen Brennpunkten am Rande der Staaten, um der externen Exekutivmacht zu entgehen. Staaten dieser Kategorie haben in der Regel Probleme bei der Implementierung von demokratischen Systemen und Rechtsstaatlichkeitsstrukturen, da diese vom externen Akteur aufdiktiert erscheinen sowie sich nicht aus einer der Gesellschaft immanenten, autonomen Bestrebung – möglicherweise über Jahrzehnte oder gar Jahrhunderte hinweg – entwickelt haben und deshalb keine sofortige Akzeptanz in der Bevölkerung finden. Solche Staaten stehen in ihrer Geschichte vielleicht vor den ersten demokratischen Wahlen nach dem Konflikt oder Krieg, sind unabhängig geworden, haben Schwierigkeiten in ihren etwaigen jungen internationalen Beziehungen oder kämpfen um neue Identität und Anerkennung der internationalen Gemeinschaft. Kriminalitätsraten sind in der Regel vergleichsweise hoch, stagnieren aber möglicherweise durch die Intervention des externen Akteurs – dies suggeriert möglicherweise eine Stabilisierung der Sicherheitslage, täuscht jedoch über das zeitliche Moment hinweg: Kriminelle Organisationen sowie staats- und demokratiefeindliche Akteure wissen darum, dass die Zeit eher für als gegen sie läuft. Die Mandate der externen Akteure sind nicht auf unbestimmte Zeit beschlossen – die Einsätze sind kostspielig und bedürfen nicht nur in der Legitimation der heimischen Parlamente, sondern auch und gerade jener durch die Bevölkerung. Solche kriminellen, aber auch antidemokratischen Kräfte sind also perspektivisch in der Lage, die temporäre Sicherheitslage und die Ausübung des Gewaltmonopols durch den externen Akteur auszusitzen und dessen Einfluss zu überdauern. Von Bedeutung ist vorwiegend das Erfassen solcher Staatssituationen, in denen eine temporäre Stabilität in fragiler Umgebung geschafften wird, für die Zeit nach dem Engagement des externen Akteurs – bedenkt man hier das mögliche Szenario einer schlagartigen Entwicklung zum Negativen im Sinne eines Transformationsprozesses von einer Konsolidierung hin zu einer destruktiven Destabilisierung. Wenn der externe Akteur die Post-Konflikt-Situation verlässt – ist dann die Post-Konflikt-Situation wirklich hinreichend stabilisiert? Ist der Staat tatsächlich nicht mehr schwach oder scheint dies nur so? Welche Kräfte streben in das hinterlassene Machtvakuum? Dies sind zentrale Fragen, die diese Subkategorie aufwirft. Beispiele für TAS-Staaten aus Ex-post-Sicht sowie TAS-Staaten aus antizipatorischer Sicht Nachdem der Begriff, die inhaltliche Intention sowie die in der Regel erkennbaren Charakteristika eines TAS-State erläutert wurden, sollen in der Folge einige konkrete Beispiele für solche Staaten verdeutlicht werden. Hierbei liegt der Fokus zum einen auf Beispielen im Rückblick, bei denen eine eigentlich schwache Staatssituation dadurch verkannt wurde, dass ein externer Akteur als kohäsiver Faktor fungierte, indem er die wichtigsten Staatsleistungen erbrachte, sodass es nach seinem Abzug zu einem negativen Transformationsprozess kam. Unter korrekter Erkennung der TAS-State-Situation, hätte ein solcher Transformationsprozess vermie- 68 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen den werden können. Ferner sollen Beispiele möglicher TAS-Staaten, die zur Zeit durch die Arbeit eines externen Akteurs konsolidiert wirken, aber vor einem möglichen negativen Transformationsprozess bei dessen Rückzug aus dem Szenario stehen, identifiziert werden, um einen Mehrwert für die zukünfitge Ausrichtung von Interventionspolitik vor Ort zu entwickeln. Ost-Timor Abb. 4: Karte von Ost-Timor Quelle: Central Intelligence Agency, 2015 Ein ergiebiges Beispiel für einen Staat der TAS-Kategorie, der nach Abzug des externen Akteurs eine Rückentwicklung in eine extrem fragile Situation erfuhr, ist Ost-Timor (Timor Leste). Es handelt sich hierbei um eine Hälfte der Insel Timor, die zu den kleinen Sunda-Inseln gehört (siehe Abb. 4). Landesinformationen (Quelle: Auswärtiges Amt, Timor-Leste, Stand: Feb. 2015a) • Lage: östlicher Teil der Insel Timor (West-Timor gehört zu Indonesien) • Größe des Landes: 18 889 km2, Exklave Oecusse 2461 km2; Insel Ataúro 144 km2; Insel Jaco 8 km2 • Hauptstadt: Díli (ca. 300 000 Einwohner) • Bevölkerung: ca. 1,1 Mio. Einwohner (gemäß Volkszählung 2010) 69 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte • Landessprachen: offiziell: Portugiesisch und Tetum, Arbeitssprachen: Bahasa Indonesia und Englisch • Religionen/Kirchen: ca. 96,5 % Katholiken, kleine Minderheiten von Muslimen, Protestanten, Buddhisten, Hindus Setting Ost-Timor erklärte seine Unabhängigkeit von der portugiesischen Kolonialherrschaft im Jahr 1975, wurde aber nur neun Tage später von Indonesien erobert und besetzt (zur Historie vor der portugiesischen Kolonialzeit vgl. vertiefend Molnar, 2010, S. 25 ff.) Was folgte, war eine „unsuccessful campaign of pacification followed over the next two decades, during which an estimated 100,000 to 250,000 people died“ (CIA, 2015). 1999 stimmte eine große Mehrheit bei einer von den UN unterstützten Abstimmung für die Unabhängigkeit von Indonesien. Die Abstimmung hatte eine extreme Gewalteskalation zur Folge, die als Schwarzer September bekannt wurde. „Pro-indonesische Milizen sowie Teile der Streitkräfte und der Polizei überzogen das Land mit einer Serie von Morden, Vergewaltigungen und vor allem Brandstiftungen“ (Foster, 2005, S. 82). Der UN-Sicherheitsrat autorisierte eine Intervention durch Mitgliedsstaaten – unter der Federführung Australiens. „Schon 15 Tage nach dem Ausbruch der Gewalt waren die ersten Kontingente der International Force East Timor (INTERFET) vor Ort, und bis Ende September gelang es INTERFET, die Gewalttätigkeiten weitgehend einzudämmen“ (Foster, 2005, S. 83). Trotzdem kam es zu einer nahezu vollständigen Zerstörung der Infrastruktur sowie von 70 – 80 % der Wohnbausubstanz (Foster, 2005, S. 83). Hierauf folgend etablierten die UN die United Nations Transitional Administration in East Timor (UNTEAT). Sie wurde nach den Wahlen 2002 von der UNMISET abgelöst. Nach jahrelanger Stabilisierungsarbeit verließ dann auch die UNMISET (United Nations Mission of Support in East Timor) 2005 das Land in dem Glauben, es soweit konsolidiert und stabilisiert zu haben, dass es autark seinen Status der Stabilität halten könnte. Dabei war Ost-Timor erst am 20. Mai 2002 unabhängig geworden – streng genommen zum zweiten Mal. Die erste Unabhängigkeit währte nur jene neun Tage vor der Invasion Indonesiens – trotzdem sahen die Timoresen die Unabhängigkeit 2002 nicht als erste dieser Art, sondern eher als „restoration of independence“ (Molnar, 2010, S. 1). Nur ein Jahr nach Abzug der UNMISET-Mission aus dem „first new state of the twenty-first century“ (Shoesmith, 2003, S. 231) im Jahr 2006 kam es zu tragischen Gewaltausbrüchen, begründet durch kulturelle und ethnische Spaltungen des Landes sowie wirtschaftliche Probleme wie extreme Armut. Die Folge war eine Zeit der „violence and breakdown of law and order“ (CIA, 2015c, o. S.). Kofi Annan konstatierte rückblickend richtigerweise, dass eine Mitschuld an den tragischen Unruhen 2006 in Ost-Timor daher rührte, dass die UN die scheinbar stabile Situation zu früh verlassen hatten (vgl. Kuwait News Agency, 2006, o. S.). So erklärte er folgerichtig gegenüber Journalisten, dass „[t]here has been a sense that we tend to leave conflict areas too soon, that when we get into these situations, we should be in for the medium to the longer term and 70 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen take a longer term view rather than a short term view believing that we can leave after elections“ (Annan gegenüber Journalisten auf einer Asienreise, Kuwait News Agency, 2006, S. 1). Als Konsequenz musste die UN – ermächtigt durch die Resolution 1704 – erneut eine Mission (UNMIT) in Ost-Timor implementieren. Auch nach Abzug dieser Mission Ende 2012 gilt die Lage in Ost-Timor als fragil. Konsequenz: TAS-State? Basal ist einer retrospektiven Einordnung als Beispiel für einen TAS-Staat immer Folgendes zugrunde zu legen: Zunächst ist ein externer, intervenierender Akteur (Alien) vorhanden, der Sicherheit operationalisiert sowie Teile der anderen Kernleistungsbereiche des Staates fördert oder gar ganz übernimmt und somit Stabilität (Stability) kreiert. Dieser externe Akteur verlässt in der Folge aus bestimmten Gründen (Mandatsablauf, Zielsetzungen, innenpolitische Gründe) die scheinbar dauerhaft stabilisierte Staatssituation. Rückblickend lässt sich auf Ergebnisseite analog leicht konstatieren, ob es sich um einen TAS-State gehandelt hat oder nicht – dies erkennt man hautpsächlich an einem negativem Transformationsprozess im unmittelbaren oder mittelbaren Nachgang an den Abzug des externen Akteurs. Hier stellt sich heraus, dass die Stabilität nur von vorübergehender (transitory) Natur und keinesfalls nachhaltig durch autonome und innerstaatliche Transformationsprozesse implementiert war. Ost-Timor wurde zu einem Zeitpunkt verlassen, in dem die UN von einer hinreichenden Stabilisierung der Lage ausging. Die etwaige Schwäche des Staates wurde verkannt – Autoren wie Lempp sprachen 2006 gar noch von Ost-Timor als „ein[em] Erfolgsbeispiel für den Aufbau von Staatlichkeit“ (Lempp, 2006, S. 25). Borgerhoff konstatierte im gleichen Jahr der Gewalteskalation noch „politisch verheißungsvoll[e] und stabilisierende[]“ Umstände aufgrund eines Konsenses in der Bevölkerung (Borgerhoff, 2006, S. 28). Die hier verkannte Fragilitätsintensität resultiert (neben dem Wegfall des externen Akteurs, der in der Vergangenheit Teile der Kernleistungsbereiche des Staates operationalisierte) aus typischen in der Regel in TAS-States auftretenden Charakteristika: Erstens handelt es sich um eine sehr junge Nation, die zuerst in 2002 internationale Anerkennung erfuhr – sie befand sich zur Zeit der Gewalteskalation 2006 im unmittelbaren Nachgang zu ihren ersten autarken, demokratischen Wahlen sowie einem vorherigen gewaltsamen Konflikt mit Indonesien. Ost-Timor hat intern immer noch mit Rebellenbewegungen zu kämpfen – zu nennen ist hier vorwiegend Konselho Revolucionário Maubere (KRM). Die Region beherbergt zweitens ethnisches Konfliktpotenzial, vorwiegend zwischen Timoresen und Indonesiern oder pro-indonesischen Revolutionären. Lempp spricht von fast fünfzig Ethnien innerhalb Timors vor der Kolonisierung durch Portugal und die Niederlande (Lempp, 2006, in: Fleschenberg, 2006, S. 22). Mehr noch, Ost-Timor „struggles with deep-seated social, economic and governance problems“; so ist es nicht nur „[the] Asia-Pacific region’s newest country“, sondern „it is also the poorest“.(Peake, 2009, in: Muggah, 2009, S. 167). Drittens weist der Staat seit Jahrzehnten gesteigerte Kriminalitätsraten in Form von Trans- 71 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte national Organisierter Kriminalität auf – die CIA konstatiert, dass „Timor Leste is a source, transit and destination country for men, women, and children subjected to forced labor and sex trafficking; Timorese women and girls may be sent to India, Singapore and Middle Eastern […] countries“ (CIA, 2015, o. S.). 2012 wurde die erneute UN-Mission beendet und abgewickelt. Retrospektiv ist Ost-Timor in der Phase des Abzugs der UN-Truppen vor 2006 als TAS-State zu betrachten. Fraglich ist, wie sich die Lage mittelfristig, also nach dem Rückzug der zweiten UN-Mission, entwickeln wird. Das Auswärtige Amt sieht nach der Tötung des Anführers der Rebellengruppe KRM durch timoresische Sicherheitskräfte wieder eine Zunahme der innenpolitischen Spannungen (Auswärtiges Amt, Ost-Timor, 2015a, o. S.). Ein negativer Transformationsprozess erscheint in mittelfristiger Zukunft wahrscheinlich. Haiti Abb. 5: Karte von Haiti Quelle: Central Intelligence Agency, 2015 Ein weiteres Beispiel für einen Staat, der bereits weitestgehend konsolidiert schien, es aber nicht tatsächlich war und somit einen TAS-Staat darstellt, ist Haiti. Ähnlich wie im Falle Ost-Timors wurde in Haiti mehr als einmal die Unabhängigkeit aus- 72 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen gerufen – zum ersten Mal noch zu Zeiten Napoleons 1804, zum zweiten Mal am 7. Februar 1991 (Aristide, 1994, S. 23). Landesinformationen (Quelle: Auswärtiges Amt, Haiti, Stand: April 2015b) • Lage: westliches Drittel der Karibik-Insel Hispaniola, zwischen 71° und 75° W (wie New York) sowie 18° und 20° N (wie Mumbai) • Größe: 27 750 km2 (wie Belgien), ca. 360 Einwohner/km2 • Hauptstadt: Port-au-Prince • Bevölkerung: ca. 10,4 Millionen (Quelle: IHSI 2014 – Hochrechnung) • Landessprachen: Kreolisch (gesprochen von 98 % der Bevölkerung) und Französisch (etwa 10 %) • Religionen/Kirchen: ca. 80 % Katholiken, 15 % Protestanten, 5 % sonstige Religionsgemeinschaften, daneben weit verbreitet der Voodoo-Kult Setting Unter dem Codenamen „Operation Uphold Democracy“ lief die US-geführte Intervention einer multinationalen Eingriffstruppe23 (MNF) in Haiti in den Jahren 1994 und 1995. „The 21,000-strong MNF occupied Haiti peacefully on 19 September 1994, […] pacified the country, to the extent that such a lawless country could be pacified“ (Findlay, 2002, S. 274). Somit operationalisierte der externe Akteur, hier in Form der MNF, die Sicherheit und übernahm mithin diesen Kernleistungsbereich des Staates. Der Einsatz war notwendig geworden, da das haitianische Militär um General Raoul Cédras durch einen wiederholten Putsch die Macht in Haiti ergriffen hatte. Über mehrere Jahre hinweg litt die haitische Bevölkerung unter der errichteten Militärdiktatur. Durch den Eingriff wurde die öffentliche Ordnung wiederhergestellt und Sicherheit vor Ort garantiert. Die Mission endete mit der Einsetzung des UN-Mandats UNMIH24 1995. Unter dem Operationsnamen „New Horizon“ verblieben mehrere Tausend US-amerikanische Soldaten zur Sicherung der UN-Mission bis 1996, „after which it was replaced by a series of UN operations with different acronyms, fewer personnel and less encompassing mandates, none of which envisaged or involved in the use of force“ (Findlay, 2002, S. 276). 2000 war das Jahr, in dem die US-Truppen das Land endgültig verließen. Bei der wenige Monate darauf durchgeführten Parlamentswahl kam es zu massiven Manipulationen gegen den nun amtierenden Präsidenten Aristide. In den folgenden Jahren kam es immer wieder zu heftigen, gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen der Opposition und den Regierungsparteianhängern sowie der örtlichen Polizei, dadurch begründet, dass die Regierung Aristides in ihrer nunmehr zweiten Amtszeit durch die wirtschaftliche Elite des Landes „never accepted as legitimate“ (Buss und Gardner, 2008, S. 3) war und diese Kräfte letztlich eine für Aristide zu starke Opposition darstellten. Nur vier Jahre nach Abzug der Truppen und ledig- 23 U. a. auch die polnische Sondereinheit GROM (Jednostka Wojskowa Grom). 24 Sich legitimierend aus der Resolution UN 867. 73 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte lich knapp drei Jahre nach der Annahme des Präsidentenamtes durch Aristide erfolgte eine gut organisierte Revolution, die seinen Sturz zur Folge hatte: „In Februar 2004, a coalation of ex-military, neo-Duvalierists, paramilitaries, economic aristocrats, and many of Aristide’s once-loyal supporters overthrew Aristide in another violent coup“ (Buss und Gardner, 2008, S. 3). Die Armee wurde aufgelöst und die nicht mehr wehrfähige Polizei wich der Rebellenbewegung nun komplett aus. Aristide wurde mithilfe der USA und Frankreichs außer Landes gebracht. Die Hauptstadt Port-au-Prince veränderte sich in eine „war zone, where civilians caught in the crossfire [were] modifying their social relations to the state […] in the interest of individual and community survival“ (Kovats-Bernat, 2006, S. 117). Nach der Feststellung, dass eine weitere Intervention vonnöten war, entsandten die USA, Frankreich und Chile Ende Februar 2004 erneut Truppen nach Haiti. Im späteren Verlauf beteiligte sich zudem Brasilien an der Stabilisierungsmission. Die Mission MINUSTAH mit einer Gesamtstärke von 12 650 Personen dauert bis heute an. Konsequenz: TAS-State? Aus retrospektiver Sicht ergibt sich für Haiti die vormals dargestellte Konstellation eines TAS-Staates. So intervenierte eine multinationale Eingriffstruppe in der fragilen haitianischen Staatssituation, um Stabilität zu erzeugen. Auch hier traten die in der Regel zu beobachtenden Charakteristika auf: Eine Eingriffstruppe befriedete die Gewalteskalation besonders um Port-au-Prince – dennoch kam es immer wieder zu Gewaltausbrüchen außerhalb der größeren Städte und Ballungszentren. Der Staat wies sowohl überdurchschnittlich hohe Kriminalitäts- als auch Gewaltraten auf, desweiteren ethnische Antagonismen, Mängel im Rechtsstaatlichkeitsbereich sowie in der vom Staat operationalisierten öffentlichen Fürsorge. Dessen ungeachtet lässt sich behaupten, dass der externe Akteur UN den Kernleistungsbereich Sicherheit operationalisierte und mithin die Stabilitätssituation deutlich verbesserte. Auch hier kam es zu einem negativen Transformationsprozess kurz nach dem Verlassen des externen Akteurs – die etwaige Schwäche des Staates wurde dadurch verkannt, dass es nur scheinbar zu einer Stabilisierung und einer Bereitstellung der Kernleistungsbereiche Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und öffentlicher Fürsorge durch den haitianischen Staat selbst gekommen war. Summarisch war die Stabilität des haitianischen Staates nur eine vorübergehende und fremdoperationalisierte. Durch das zu frühe Verlassen des noch jungen Staates kam es zum erneuten Auftreten einer äußerst fragilen Staatssituation und zum Erliegen sämtlicher Kernleistungsbereiche. Ihr musste durch eine erneute Intervention 2004 entgegengewirkt werden. 74 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Burundi Abb. 6: Karte von Burundi Quelle: Central Intelligence Agency, 2015 Landesinformationen (Quelle: Auswärtiges Amt, Burundi, Stand 2014a) • Lage: Binnenlage zwischen Ost- und Zentralafrika im Bereich der Großen Seen (Tanganjika-See), zwischen 28,5° bis 30,5° O und 2,3° bis 4,3° S • Größe: 27 834 km2 (davon circa 2500 km2Wasserfläche) • Hauptstadt: Bujumbura (rund eine Million Einwohner) • Bevölkerung: etwa 10 Millionen, eine erhebliche Anzahl davon Flüchtlinge im Ausland. Ethnische Zusammensetzung: Hutu über 85 %; Tutsi: 10 bis 14 %; Twa: 2 %. Bevölkerungswachstum: ungefähr 3 % p. a. • Landessprachen: Kirundi, zusätzliche Amtssprache Französisch • Religionen/Kirchen: ca. 65 % Katholiken, 13 % Protestanten, 2 – 3 % Muslime, 20 % Anhänger traditionell-afrikanischer Religionen Setting Von 1993 bis ins Jahr 2005 kam es im afrikanischen Burundi vermehrt zu bürgerkriegerischen Auseinandersetzungen sowie zu einem Putsch, im Kern ausgelöst durch die ethnischen Spannungen zwischen den Völkern der Hutu und Tutsi. Die im Juni 1993 nach der Wahl von Melchior Ndadaye zum „first democratically elected, and the first Hutu president in the country’s history“ (Reyntjens, 2005, 75 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte S. 117) aufkommende Hoffnung auf Frieden in Burundi zerschlug sich in der Folge des Abzugs der US-Truppen aus Mogadischu, Somalia (diese befanden sich dort zur Durchsetzung des Arusha-Abkommens). Die hieraus resultierende Destabiliserung der Region wurde von Demokratisierungsgegnern genutzt – der neue Präsident Ndadaye wurde in der Folge von der Armee ermordet (Strizek, 2006, S. 169). Seine Regentschaft dauerte nur 100 Tage. Nahezu simultan hierauf folgte der Aufruf der von den Hutu geführten Regierung in Ruanda zum Genozid am Volk der Tutsi. Es kam in der Folge zu extern geführten Mediationsversuchen zwischen dem Hutu-dominierten Front pour la démocratie au Burundi (FRODEBU) und der Tutsi-dominierten Union pour le progrès national (UPRONA) in den Jahren 1996 in Mwanza und 1998 in Arusha, die jedoch nur geringen bis keinen Fortschritt in der Normalisierung der Beziehungen erbrachten. Erst das Arusha-Übereinkommen unter der Federführung von Bill Clinton und Nelson Mandela vermochte so etwas wie eine drei Jahre dauernde Teilung der Staatsgewalt unter den Ethnien hervorzubringen. Zur Durchsetzung des Arusha-Abkommens wurde eine Mission der Afrikanischen Union (AMIB) vor Ort installiert (Adebajo, 2011, S. 75 f.). Die fragile Lage des Staates wurde in den Zentren vorübergehend stabilisiert – trotzdem gelang es den Truppen (teils aus finanziellen, teils aus logistischen Gründen) nicht, den Frieden im gesamten Staat zu etablieren. Es kam zu einem „decade-long civil war that killed an estimated 250,000 – 300,000 people“ (Adebajo, 2011, S. 76). Dies schürte den interethnischen Hass auf beiden Seiten. Aktuell erscheint die Lage stabil – doch droht der scheinbare Frieden zwischen den Stämmen an der Frage der Regierungsbildung zu scheitern. Die UN, zunächst mit der BINUB-Mission vor Ort, haben ihre Präsenz weiter reduziert. Basierend auf der UN-Resolution 1719 wurde 2007 die Mission in Burundi installiert, um die Nachwehen des Bürgerkrieges zu überwinden, die Regierungsarbeit zu unterstützen und die Lage zu stabilisieren. Rechtsstaatlichkeit sollte ausgebaut und gestärkt werden – insbesondere wurde der Kampf gegen die vor Ort übliche Straflosigkeit bei straf- und zivilrechtlichen Verbrechen und Vergehen aufgenommen. Die Kommunal-, Parlaments- und Präsidentschaftswahlen 2010 verliefen unter Koordination der UN weitestgehend ohne Zwischenfälle. Nach diesen Entwicklungen reduzierte man die Präsenz. Basierend auf der UN-Resolution 1959 im Jahr 2010 begann die BNUB-Mission, die eine von Quantität und Qualität her kleinere Nachfolge- oder Fortführungsmission darstellt. Das deutsche Auswärtige Amt sieht die interethnischen Spannungen dieser Tage (Auswärtiges Amt, Reise- und Sicherheitsinformationen zu Burundi, 2014a, o. S.) als nicht mehr sonderlich relevant an. So heißt es in den Sicherheitsinformationen zur Post-Bürgerkriegsgesellschaft: „Der Antagonismus zwischen den Bevölkerungsgruppen der Hutu (ca. 85 Prozent der Bevölkerung) und Tutsi (ca. 13 Prozent der Bevölkerung, daneben circa 2 Prozent Twa), der Staat, Wirtschaft und Gesellschaft seit der Unabhängigkeit 1962 geprägt hat, ist kaum mehr wahrnehmbar“ (Auswärtiges Amt, 2014a, o. S.). 76 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Konsequenz: TAS-State? Auch beim Beispiel Burundi gibt es gute Gründe, perspektivisch von einem TAS- Staat zu sprechen. So weist Burundi neben dem externen Akteur im Staat, der bei der Operationalisierung von Kernleistungsbereichen hilft, einige andere in der Regel an einem TAS-State erkennbare Charakteristika auf. Burundi ist noch heute eines der ärmsten Länder der Welt – so rangiert es auf dem Human Development Index 2014 auf Rang 180 von 187 (UNDP, 2014, o. S.). Armut, Hunger und Gewalt sind die wohl größten Probleme des Landes – die Lebenserwartung liegt nur knapp über 50 Jahren. Die Leistung des Staates im Bereich öffentlicher Fürsorge ist mangelhaft. Mit den Truppen der UN sowie Fragmenten der Mission der Afrikanischen Union befinden sich externe Akteure im Land, die versuchen, Stabilität zu operationalisieren. Die Lage scheint zur Zeit relativ stabil, jedoch ist dies nach hier vertretener Einschätzung vorwiegend durch das aktive Wirken der UN-Mission als externer Akteur begründet. Die Konflikte haben sich aus den Zentren in ländlichere Regionen verlagert. Dies geschah bereits 2003, als zwei verfeindete Rebellengruppen begannen, sich in Bjumbura Rural und den Bubanza-Provinzen zu bekämpfen (Adebajo, 2011, S.  76). Die Kriminalitätsraten sind unverändert hoch. Die reduzierte UN-Mission wurde zwar ein weiteres Mal bis Ende 2014 verlängert, jedoch zeigt die Reduktion nach den Wahlen den Trend bzw. die verfolgte Linie des externen Akteurs zur Reduzierung seines Engagements vor Ort an. Besonders die vermittelnde Rolle zwischen den beiden historisch verfeindeten Ethnien erscheint für den Erhalt der Stabilität der Region jedoch eine Schlüsselfunktion zu sein. Aktuelle Entwicklungen sind beunruhigend – die Regierungskrise um Präsident Nkurunziza lässt auch die gedankliche Einteilung in zwei Lager wieder aufflammen – nicht nur in Tutsi und Hutu, sondern auch in Bevölkerung und Parteien bzw. Politik und Regierung. Nkurunziza will die Verfassung ändern lassen, um an seiner Macht festhalten und ein drittes Mal regieren zu können – dies stellt weit mehr als eine politische Provokation dar. Auch wird das Problem der zurückkehrenden Flüchtlinge immer offenkundiger, da oftmals Tutsi Land beanspruchen, auf dem sich Hutu-Siedler nach dem Bürgerkrieg niedergelassen haben. Vor einem verfrühten Abzug des externen Akteurs kann aus hier vertretener Sicht aufgrund der Explosivität der ethnischen Antagonismen lediglich gewarnt werden – ein Putschversuch der Generalität scheiterte zuletzt im Mai 2015. Sollten sich die externen Akteure zu früh aus dieser nur scheinbar erstarkenden Staatssituation zurückziehen, könnte es zu einem äußerst negativen Transformationsprozess kommen. Da eine Stabilisierung der Lage nur durch die Erbringung von Kernleistungsbereichen durch den externen Akteur erfolgt, handelt es sich keinesfalls um einen nachhaltigen Transformationsprozess. Burundi ist somit als TAS-Staat zu identifizieren. Von weiteren Reduzierungen der UN-Mission kann aufgrund dessen nur abgeraten werden.25 25 Als weiteres, aktuelles Beispiel könnten die Entwicklungen im Irak angeführt werden. Der externe Akteur, die USA, verließ den Irak nach seiner Intervention verfrüht in der Meinung, die Lage hinreichend stabilisiert zu haben – die Kohäsion, die dieser starke externe Akteur (nicht nur durch militärische Präsenz) vermittelte, brach weg. Äußerst gewaltbereite Islamisten der 77 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Schlussfolgerungen In diesem Abschnitt standen die Kategorisierungsbestrebungen innerhalb der Thematik im Forschungsmittelpunkt. Zunächst musste terminologisch klar ausdifferenziert werden, dass es sich bei fragilen Staaten um eine Klasse handelt. Diese kann in einzelne Kategorien und jene wiederum in Subkategorien unterteilt werden. Nach Erläuterung des Forschungsstandes wurden die drei in der Literatur am häufigsten gebrauchten Begriffe herausgarbeitet und einzeln analysiert. Die Begriffe des Collapsed State, des Failed State und des Weak State gehören vor allem bei Rotberg und Zartman, aber auch bei diversen anderen Autoren (wie gezeigt) zum basalen Kategorisierungskonzept. Die Kategorie des Strong State wurde als terminologisch irreführend erkannt und erfuhr eine begriffliche Modifizierung hin zu „Consolidated State“. Sodann wurden die drei Zerfallsstadien en détail erklärt. Einen bedeutenden Part nahm an dieser Stelle die Kritik am Gesamtkonzept der Klassfizierung und Kategorisierung der fragilen Staaten ein. Viele verschiedene Ansätze zur Modifizierung oder mit dem Ziel eines Verwurfs des Gesamtkonzepts wurden vorgebracht und letztlich inhaltlich verworfen. Die Kategorien innerhalb der Klasse der fragilen Staaten erfuhren eine weitere Diversifikation im wichtigen Weak-State-Bereich (s. Abb. 7). Hierzu wurde die Klasse des TAS-State entwickelt und in der Folge an retrospektiven (Haiti, Ost-Timor) und perspektivischen (Burundi) Beispielen erläutert. Abb. 7: Konzeptionelle Erweiterung der Kategorien innerhalb der Klasse fragiler Staaten Quelle: eigene Darstellung ISIS (IS) nehmen nun weite Teile des Iraks und auch Syriens ein. Allerdings ist dieser Staat mitunter nun nach seinem Transformationsprozess nicht mehr in die Subkategorie TAS-State sondern eher unter die Failed oder Collapsed-Kategorie einzuordnen. Der Staat hat das TAS-Stadium jedoch sicherlich durchlaufen. 78 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Es wurde aufgezeigt, dass die Erarbeitung weiterer Literatur zur weiteren Ausdifferenzierung der Kategorien innerhalb der Klassfizierung zwingend notwendig ist, da die aktuellen Kategorien die komplizierten und divergierenden Staatssituationen nur unzureichend erfassen können. Die horizontale Erweiterung der Kategorien trägt zum besseren Verständnis und zur besseren Definition schwacher Staaten bei. Insbesondere für die Interventionspraxis ist es wichtig, Situationen kategorisieren zu können, um Vergleiche und Parallelen zu ziehen und hieraus Handlungsprogramme abzuleiten. Die TAS-Kategorie als Subkategorie des schwachen Staates versteht sich hierbei als im Nachhinein erklärend und als im Voraus – in der Zeit vor dem Fehlgehen des Staates – prognostizierend. 1.4 Quantitative Erfassung fragiler Staaten Nachdem zunächst Begriff, Definition und sodann die Klassifizierungs- und die Kategorisierungsanalyse im Mittelpunkt standen, soll in einem systematischen Gang rund um den Untersuchungsgegenstand nun die Quantifizierbarkeit fragiler Staaten erörtert werden. Ein solcher Gang um das Forschungsobjekt fragiler Staat und die Annäherung an diesen aus verschiedenen Richtungen ist zur Erzeugung eines tiefgreifenden Gesamtbildes unumgänglich und trägt der Komplexität des Gegenstandes sowie der Multikauslität mit dem Umgang der Thematik innerhalb der Forschungsliteratur Rechnung. Diese indikatorenbasierte, eher an naturwissenschaftliche Messtechniken erinnernde Methodologie rückt auch in den internationalen Beziehungen in den Fokus. Carlsen und Bruggemann erkennen, dass „the role of indicators to measure trends in every area of interest is increasing […] especially in the field of politics and sociology, where modeling based on multiple indicators typically is difficult, multi-indicator systems call for attention“ (Carlsen und Bruggemann, 2014, S.  525). Die Wichtigkeit quantitativer Forschung ergibt sich vornehmlich aus der möglichen Vorhersage negativer und sicherheitsrelevanter Transformationsprozesse sowie gewaltsamer Krisen, denn „the ability to anticipate state failure – let alone avoid it – could save thousands of lives and hundres of millions of dollars annually“ (Berea et al., 2013, S. 38). Goldstone sieht die Tendenz zur quantitativen Forschung in diesem Bereich – diskutabel – begründet in der „inhability of […] experts to adequately predict major events“ was in der Folge dazu führte, dass „more ‚scientific‘ forecasts of politival crises“ geschaffen wurden (Goldstone, 2008, S. 1). Die measurement-basierte, quantitative Forschung im Bereich der fragilen Staaten ist nicht zuletzt deshalb von besonderer Relevanz, da Indizes, Rankings und ihre Ergebnisse kontrovers diskutiert werden und mitunter realpolitische, direkte und mittelbare Reaktionen hervorrufen. So lässt sich erkennen, dass seit Beginn der Herausgabe des Fragile States Index (vormals Failed States Index; FSI) im direkten Nachgang zu den Veröffentlichungen immer wieder Kritik an einzelnen Länderbewertungen aufkommt, und dies sowohl seitens der jeweils betroffenen Regierungen als auch in der Literatur – beispielhaft seien 79 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte genannt: Jawad (2008, 2007 in Bezug auf Afghanistan), Lieb (2008, in Bezug auf Israel), Frankel (2007, in Bezug auf Botswana), Mapuranga (2007, in Bezug auf Simbabwe) Shaheedi (2006, in Bezug auf Pakistan) (alle in: The Fund for Peace, 2007, S. 4 – 6; The Fund for Peace, 2008, S. 15 – 18). Sogar Regierungen erhoben in der Vergangenheit Einwände gegen ihr indiviudellens Ranking. (So z. B. die Regierung von Indonesien: Sie erhob (hier speziell Minister Djoko Suyanto) direkt nach der Veröffentlichung des Index des FFP 2012 Einwände gegen die aus ihrer Sicht zu negative Bewertung 26). An die vorgebrachte Kritik der einzelnen Autoren schließen sich im Sinne eines wissenschaftlichen Diskurses immer länderspezifische Gegendarstellungen des Fund for Peace an. Daher wird in diesem Abschnitt gefragt: Wie misst man die Fragilität oder Stabilität eines Staates und lässt sich ein solcher Vorgang überhaupt quantifizieren? Es lässt sich in jedem Fall beobachten, dass eine signifikate Zahl von „foundations and think-tanks have rushed to fund work on failing states“ (Call, 2008, S.  1491). Jedoch muss auch Lambach zugestimmt werden, der konstatiert, dass „systematische, quantitative Untersuchung[en] […] nur in Ansätzen [existieren] da es schlicht an belastbaren Daten zur Messung von Fragilität mangelt“ (Lambach, 2013, S. 45). Ferner existiert in der Literatur kein Konsens darüber, welche Parameter oder Indikatoren zu einer Messung herangezogen werden müssen. Hinsichtlich der Messbarkeit von Fragilität stellen Gavas, Davies und Brown et al. in einer 2013 durch das Europäische Parlament in Auftrag gegebenen Studie fest, dass „there is as yet no shared understanding on how to measure fragility“ (Gavas et al., 2013, S.  33). Dennoch existieren einige bemerkenswerte Ansätze in der Literatur sowie bei Institutionen. Auch Stepputat und Engerberg-Pedersen erkennen, dass „the debate over fragile states draws upon and involves a number of analytical frame-works, instruments and indexes that claim to measure different dimensions and indicators of state fragility and failure“ (Stepputat, Engerberg-Pedersen, 2008, S. 23). Zu nennen sind hier vor allem: der Country Indicators for Foreign Policy (CIFP) Index (Carment, El-Achkar, Prest und Samy, 2006) der Carleton-Universität, dessen Ziel das „monitoring, forecasting and evaluation of failed and fragile states“ ist (CIFP, 2014, o. S.); oder der Index of State Weakness in the Developing World (Rice und Patrick, 2008; Brookings Institution, 2014) der Brookings Institution; ansonsten der Global Report: Conflict, Governance, and State Fragility von Marshall und Cole (2011) oder auch der Ansatz von USAID und des Department 26 Siehe den Artikel der Jakarta Post (Saragih, 2012, o. S.) „Minister insists Indonesia not a failed State“, in; Jakarta Post 2012, o. S.; der Presseattaché Hotiana der Pakistanischen Botschaft in den USA insistierte 2012 ebenfalls und führte aus, dass „The methodology fails to capture Pakistan’s myriad strengths, while exaggerating its perceived weaknesses“, in; Klasa, Debating the Failed States Index, Foreign Policy, 2012, o. S.; ebenso reagierten hier mit einiger Empörung – in öffentlichen Bekanntmachungen – die Botschaften vom Sudan, Afghanistan, Yemen und Somalia. Ebenfalls folgten Gespräche des FFP mit dem Chad, Haiti und Pakistan. 80 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen for International Development in der Analyse „,Measuring Fragility‘ – Indicators and Methods for Rating State Performance“ (USAID, 2005, o. S.).27 Der wohl in der Literatur vertrauteste Index innerhalb der quantitativen Forschung ist der Failed States Index des Fund for Peace – 2005 war er „the first country-cross index to gain worldwide attention“ (Ziaja und Mata, 2010, S. 2).28 Er wurde vor kurzem terminologisch modifiziert und erhielt den Namen Fragile States Index (vlg. The Fund For Peace, Messner, Haken, Taft et al., Fragile States Index 2014). Nahezu alle quantitativen Messungen verwenden ein ähnliches, methodisches Schema („background concepts are comparable, Ziaja und Mata, 2010, S. 3), das sich vereinfacht wie folgt zusammenfassen lässt: In einem ersten Schritt wird eine variierende Anzahl von Indikatoren erdacht, die auf einem theoretischen, normativen Konzept beruhen. Diese werden in einem zweiten Schritt mittels quantitativer Methoden im betreffenden Staat untersucht (Umfragen, Erhebungen etc.). Die Ergebnisse werden hiernach in einem dritten Schritt den jeweiligen Variablen (bspw. in Form von Punktesystemen) zugeordnet. Die Summe der einzelnen Gutoder Schlechtleistungen des betreffenden Staates innerhalb der Einzelindikatoren ergibt in einem vierten Schritt ein Gesamtergebnis hinsichtlich der Fragilität oder Stabilität des Staates. Hierbei kommt es sowohl zu einer mathematischen als auch thematischen Verknüpfung der Einzelindikatoren. Die Staaten werden in einem letzten Schritt miteinander korreliert und hieraus folgend nach Fragilitätsgraden kategorisiert und sodann in eine Rangfolge gebracht.29 Insgesamt weisen die hier genannten Indizes und die von ihnen angewandten Methoden durchaus Schwächen auf und bieten etwaige Angriffsfläche für Kritik – „such instruments have been criticized for a variety of reasons“ (Stepputat, Engerberg-Pedersen, 2008, S. 25). Putzel und Di John konstatieren, dass „in their present form, the majority of Poor State Performance Indices (PSPIs) are unsound. The reliability and validity of such high-profile PSPIs have been frequently challenged“ (Putzel und Di John, 2012, S. 17). Lambach schlussfolgert, dass „quantitative Beiträge […] Schwächen im theoretischen und konzeptionellen Bereich haben“ (Lambach, 2013, S. 44). Fraglich ist indes, wo genau diese Abirrungen liegen und welchen Nutzen und Wert quantitative Forschungsansätze im Bereich der fragilen Staaten angesichts ihrer Schwächen noch haben. Aus dieser in der Literatur hervorgebrachten Kritik ergibt sich die Notwendigkeit einer kritischen Auseinandersetzung mit der indikatorenbasierten, quantitativen Measurementforschung zu fragilen Staaten. In der Folge 27 Ein weiterer, sich nicht explizit mit Fragilität, jedoch mit der Leistung des Staates in entsprechenden Kernleistungsbereichen beschäftigender Index ist der Worldwide Governance Indicators (WGI) der Weltbank. Jener macht die „six dimensions of governance“ (Kaufmann et al. 2009, S. 5) aus und vergleicht „information from 31 existing data sources“ (The Worldbank, 2013, o. S.). 28 So auch Hossain: State Index „(FSI) has drawn enormous attention […]“, Hossain, 2013 S. 3, in; Hossain et al., S. 3 – 4. 29 Die OECD und das DFID nehmen hierbei kein Ranking vor, sondern beschreiben nur den Zustand als fragil oder stabil. 81 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte sollen am Beispiel des aktuellsten Fragile States Index aus 2015 etwaige Schwächen des wohl bekanntesten Indizes selbst als auch Schwächen der quantitativen Methode der Beforschung fragiler Staaten in ihrer Gesamtheit herausgearbeitet werden. Hierzu wird der Index anhand von vier Merkmalen (1. Gesamtkonzeptualisierung, 2. Terminologie, 3. Theorie, 4. Praxisbezug) diskutiert. Nach umfangreicher Kritik am FSI und bestehenden Indizes soll der ambitionierte Versuch eines alternativen Ansatzes formuliert werden. Die Auswahl des Indizes begründet sich indes nicht nur in seiner Popularität und den in Literatur und Politik nach seiner Veröffentlichung hervorgerufenen Reaktionen, sondern vor allem erstens im quantitativen Umfang der erhobenen Daten des Indizes, die in ihrer Masse ein gewisses Alleinstellungsmerkmal aufweisen. Nach eigenen Angaben verarbeitet der Index jeden Tag tausende von Daten – „daily, The Fund for Peace collects thousands of reports and information from around the world, detailing the existing social, economic and political pressures faced by each of the 178 countries that we analyze“ (Fund for Peace, 2016I, S. 1). Des weiteren enthält jeder jährliche Index, die mengenmäßige Dimension des Messansatzes unterstreichend, „millions of pieces of information“ (Fund for Peace, 2016I, S.  1). Zweitens erfolgt die Auswahl des FSI auf Grund des ambitionierten Selbstverständnisses hinsichtlich der angestrebten Leitmotive. Aus dem energischen Leitmotiv des Indexes heraus ergibt sich unter anderem der Anspruch eines „Conflict Early Warning and Assessment“ (Fund for Peace, 2016, o. S.) an welchem der Index sich infolgedessen messen und anhand dessen er sich ggf. auch angreifen lassen muss. Drittens hat sich im Segment der Terminologie gerade für den Fragile States Index in den letzten zwei Jahren eine äußerst gewichtige Wendung ergeben, deren Diskussion unerlässlich ist. Hatte der Name seit 2005 „Failed States Index“ gelautet, wurde er 2014 – durchaus unerwartet – in „Fragile States Index geändert“. Fragile States Index 2015: Systematik des Indexes Der Fragile States Index versteht sich selbst als ein „annual ranking of 178 nations based on their levels of stability and the pressures they face“ (FSI, 2015, S. 3) und wird jährlich vom Fund for Peace herausgegeben. Hierbei handelt es sich um eine 1957 gegründete, unabhängige Non-Profit-Organisation aus Washington, D. C. Der Index arbeitet mit zwölf Hauptindikatoren zu sozialen, ökonomischen sowie politisch-militärischen Gesichtspunkten. Hierzu wird eine Fülle von Daten verwendet: „Millions of documents are analyzed every year, and by applying highly specialized search parameters, scores are apportioned for every country based on twelve key political, social and economic indicators and over 100 sub-indicators that are the result of years of painstaking expert social science research“.(FSI, 2015, S. 3). Für jeden Indikator werden bis zu zehn Punkte vergeben – null Punkte beschreiben hierbei eine gute Leistung des Staates, zehn eine schlechte. „The Fragile States Index scores should be interpreted with the understanding that the lower the score, the better. Therefore, a reduced score indicates an improvement, just as a higher score indicates greater instability“ (FSI, 2015, S. 3). Die verwendeten Indikatoren teilen 82 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen sich in drei Gruppen: 1. Social Indicators (hierzu gehören Demographic Pressure, Refugees and IDP’s, Group Grievance sowie Human Flight & Brain Drain), 2. Economic Indicators (Uneven Economic Development sowie Poverty & Economic Decline) und 3. Political and Military Indicators (State Legitimacy, Public Services, Human Rights & Rule of Law, External Intervention, Security Apparatus sowie Factionalized Elites). Jede der Gruppen hat also wiederum einzelne Indikatoren und jene Einzelindikatoren haben wiederum eine Vielzahl von Subindikatoren (bspw. hat der Indikator Security Apparatus innerhalb der Gruppe Political and Military Indicators selbst wiederum neun Subindikatoren: Internal Conflict, Small Arms, Proliferation, Riots and Protest, Fatalities from Conflict, Military Coups, Rebel Activity, Militancy, Bombings, Political Prisoners) (FSI, 2015, S. 17). 2015 werden die Staaten nach ihrer Evaluierung in 12 Kategorien eingeordnet – diese sind: Very Sustainable, Sustainable, Highly Stable, Very Stable, Stable, Low Warning, Warning, High Warning, Alert, High Alert, Very High Alert. Diskussion des Fragile States Index 2015 Nach der hier vertretenen Auffassung lässt sich der Fragile States Index vorwiegend aus vier Denkrichtungen heraus betrachten, diskutieren und vor allem kritisieren. Diese Merkmale umfassen nach ihrer logischen Reihenfolge erstens die Gesamtkonzeptualisierung, zweitens die verwendete Terminologie, drittens die theoretische Kompenente und viertens den praktischen Nutzen. Gesamtkonzeptualisierung und Terminologie Das Merkmal der Gesamtkonzeptualisierung umfasst inbesondere das basal zu Grunde gelegte Konzept, das sich hinter dem Fragile States Index (respektive auch nahezu hinter jeglichen anderen Indexen) verbirgt – jenes der fragilen Staaten. Dies bietet freilich, wie bereits an anderer Stelle gezeigt, Angriffsfläche für kritische Stimmen in der Literatur. Lehnt man das Konzept der fragilen Staaten also ab, wie dies beispielsweise Call (2008) und Hameiri (2007 und 2011) tun, erkennt man in ihm nur den „ideal type preferred by Western powers“ und kommt zu dem Schluss, dass „notions of failing states […] should […] be put in the septic tank of discredited ideas“ (Sogge, 2007 in: Vanaik, 2007, S. 242) oder zieht gar Parallelen zur Kolonialherrschaft (Hughes und Pupavac, 2005, S.  874), so müsste man in logischer Konsequenz jegliches Unternehmen zur Quantifizierung fragiler Staaten auf Basis dieses Konzepts von Grund auf verwerfen. So führte Call bereits 2006 aus, dass „[t]he failed States Index is a deeply flawed enterprise and should be abandoned along with the entire failed state concept“ (Call, 2006, in: Shaheedi et al., 2006, S. 9). Das angenomme Grundkonzept wurde allerdings hier bereits weiter oben diskutiert und für nachhaltig sowie entgegen der in der Literatur vorgebrachten Kritik stichhaltig befunden, sodass dieses Merkmal dahinstehen kann. Im Bereich der Terminologie hat sich gerade für den Fragile States Index in den letzten beiden Jahren eine äußerst interessante Wendung ergeben, deren Diskussion vollauf notwendig ist. Seit 2005 den Namen „Failed States Index“ tragend, wurde dieser 83 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte 2014 – durchaus unerwartet – in „Fragile States Index“ geändert. Henry, Executive Director des Fund for Peace, erläuterte 2014, dass „in the last few years, however, we found that we ended up having more conversation about teminology than substance“ (Henry, FSI 2014, S. 8). Dieser terminologische Umschwung ist indes zu begrüßen, da er den in der vorliegenden Abhandlung postulierten Ansatz unterstützt, demzufolge der Failed State lediglich eine Kategorie darstellt. Fragile Staaten stellen hingegen nach hier vertretener Auffassung eine Gesamtklasse dar, die sich in Unterkategorien aufteilen lässt. Die Umbenennung war notwendig, da der Index den falschen Eindruck suggerierte – nur vergleichsweise wenige der untersuchten Staaten waren tatsächlich gescheitert. Der Begriff des fragilen Staates ist indes unverfänglicher als jener des Failed State. Kritisch ist zu konstatieren, dass von 2005 bis 2014 nicht die terminologische, wissenschaftliche Korrektheit im Vordergrund der Namensgebung des Indexes stand, sondern die Aufmerksamkeit, die der Name generiert: „While we all agreed, that the term ‚failed state‘ was fraught with issues, mainly that we were not calling any country on the list failed, we knew it would likely get attention. And it did“ (Henry, FSI 2014, S. 8). Theorie Zu theoretischen Widersprüchen kommt es innerhalb der Quantifizierung fragiler Staaten durch Indizes immer wieder in drei Bereichen: erstens bei der Auswahl der Indikatoren; zweitens bei ihrer Auswertung, die sich häufig als „inadequately or incorrectly done“ (Putzel und Di John, 2012, S.  17) darstellt; und drittens bei der mathematischen Korrelation, also der „aggregation (or weighting) of the variables“ (Putzel und Di John, 2012, S.  17) von thematisch nicht gleichgewichtigen Paramentern der Einzelergebnisse zu einem Gesamtergebnis. Letzerer Vorgang wird hierbei, das Faktum seiner Existenz erschwerend „in reality never discussed“ (Putzel und Di John, 2012, S. 17). Zunächst stellt sich daher vordringlich die Frage, was der Fragile States Index eigentlich messen soll – und was er tatsächlich misst. Systematisch müssen aus einem definitorischem Kern heraus Indikatoren abgeleitet werden, die eine valide Aussage darüber treffen sollen, ob der Staat im jeweiligen Bereich nicht befriedigend leistet. Dies setzt voraus, dass man den Staat theoretisch als Leistungserbringer sieht. Er und seine Leistung müssen somit zwingend im Forschungsmittelpunkt stehen. Der Fragile State Index misst aber deutlich mehr als die Staatsleistung und verwässert somit nicht nur das Gesamtbild des Forschungsgegenstandes, sondern entfernt sich durch jeden zusätzlichen, dem Forschungsobjekt Staat nicht zugewandten Indikator mehr vom eigentlichen Ziel. Strenggenommen dürften nach der hier vertretenen Ansicht eigentlich nur jene Indikatoren Messgegenstand sein, die direkt etwas mit den Kernleistungsbereichen des Staates zu tun haben. So lassen sich die meisten der vom FSI verwendeten Indikatoren nur mittelbar auf die Leistung des Staates durch seine ausführenden Organe selbst zurückführen. Einen direkten Nexus zur Staatsleistung haben lediglich State Legitimacy, Public Services, Security Apparatus, Human Rights & Rule of Law und möglicherweise Poverty & Economic Decline. Die anderen Indikato- 84 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen ren könnten auch durch ganz unterschiedliche, innerstaatliche Prozesse hervorgerufen werden und haben keinen unmittelbaren Nexus zur Staatsleistung selbst. Lambach folgert Ähnliches und kritisiert die Indikatoren insofern auf inhaltlicher Basis, als dass höchstens vier davon valide Auskunft über staatliche Institutionen gäben. Sämtliche anderen Indikatoren deklariert er als möglicherweise ebensogut durch „Wirtschaftskrisen, politische[] Machtwechsel[] oder staatliche[] Repression“ bewirkt (Lambach, 2013, S. 53). Das Ausufern der Indikatoren ergibt sich vorwiegend aus der Tatsache, dass der Fund for Peace keine explizite, enge Definition von fragilen Staaten verwendet. Der Failed States Index nutzt sogar ausdrücklich eine sehr weite und vage Definition, was sich nach Hendry daraus ergibt, dass „we didn’t publish it every year to discuss what defined a ‚failed state‘“ (The Fund For Peace, FSI 2014, S. 8). Dies führt dazu, dass der Fragile State Index „eher allgemeine Symp tome sozio-politischer Krisen anstelle von fragiler Staatlichkeit im eigentlichen Sinne“ misst (Lambach, 2013, S. 45 Call hat dies bereits früher kritisiert – im Kontext des Indizes sei die Definition „defined so broadly as to be a useless catchall for diverse maladies“ (Call, in Shaheedi et al., 2006, S. 9). Eben hier zeichnet sich eine allgemeine Tendenz innerhalb der quantitativen Forschung im Bereich der fragilen Staaten ab, da „many of the [indices] are guilty of conceptual stretching“; sie weisen mithin einen „lack of definition“ (Putzel und Di John, 2012, S. 17) auf. Bei näherer Betrachtung weist auch die Indikatorenkorrelation des Fragile States Index mögliche Abirrungen auf. Die Punktevergabe an sich (0 – 10 Punkte) ist für einzelne Indikatoren zwar praktikabel – sie hat aber zugleich den Effekt für die Gesamtkorrelation, dass die Gewichtung für jede Kategorie gleich ist und somit bspw. schwerste Menschenrechtsverletzungen mit rein wirtschaftlichen Entwicklungen von ihrer Aussagekraft her für die Gesamtstatistik äquivalent sind. Die gleiche Gewichtung sämtlicher zwölf Indikatoren ist summarisch verfehlt – sie führt zu Fehlschlüssen. Letztlich ergibt sich nämlich aus der Korrelation aller zwölf Indikatoren eine Art Verbundindikator, der den Listenplatz des Staates ergibt. Hierdurch gehen nicht nur einzelne, wichtige Informationen verloren; vielmehr ist der Preis „that such a simple addition of the indicator values may lead to quite erroneous conclusions as high score(s) in certain indicator(s) may be leveled off by low scores in other indicator(s), without taking into account, that these indicators point toward quite different topics“ (Carlsen und Bruggemann, 2014, S. 526). Hier entsteht also durch die mathematische Verknüpfung der Einzelindikatoren zu einem Gesamtindex eine thematische Verknüpfung, die mitunter nicht wünschenswert sein kann, da die Relevanz der einzelnen Indikatoren für das Individuum notwendigerweise nicht äquivalent ist. Kritisch könnte man argumentieren, dass ein Staat noch nicht allein dadurch einige Fragilität aufweist, dass er bspw. systematisch Minderheiten verfolgt und ermordet. Täte der Staat X, der zumindest potenziell in sämtlichen anderen Kategorien Herausragendes leistet, dies, so wäre er durch die Summe der jeweils zehn Punkte in den Indikatoren 2., 3., 9., 10., (und möglicherweise durch diese völkervernichtende Handlung 12) sofort im „Warning“-bereich hinsichtlich seines „Failing-Potenzials“. Zweifelsohne ist eine solche ethnische Säu- 85 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte berung innerhalb eines Staates verwerflich – macht den Staat aber nicht unbedingt fragil, wenn fernerhin in den Kernleistungsbereichen angemessen gearbeitet wird. Darüber hinaus ergeben sich Widersprüche in einzelnen Indikatorergebnissen, die so nicht erklärbar scheinen – ein Beispiel ist hier die Legitimität von Nordkorea. Nordkorea erhält im aktuellen Fragile States Index 2015 gemeinsam mit dem Südsudan den schlechtesten Wert aller 178 eingeordneten Staaten (10). Doch genießt das Regime mitunter starke Anerkennung und Legitimation innerhalb des Volkes, begründet in der „Existenz eines omnipräsenten, von Kindesbeinen an gelehrten und allgemein akzeptierten Systems mit einem kompromisslosen […] Wahrheitsanspruch […] und mit dem in [seinem] Zentrum stehenden Führer“. (Frank, 2014, S. 51). Legitimität besteht nach der hier vertretenen Ansicht vorwiegend in der „Bereitschaft der Beherrschten zur Anerkennung der Herrschaftsbeziehung“, sodass von mangelnder Legitimität des Staates erst dann gesprochen werden kann, „wenn (große) Teile der Bevölkerung an den Grundwerten oder an der Rechtmäßigkeit des Handelns der Herrschenden zweifeln“ (Schubert und Klein, 2011, Legitimität). Dies bestätigen auch Carment et al., wenn sie ausführen, dass „Legitimacy refers to the ability […] to generate domestic support for that government’s legislation and policy“ (Carment et al., 2006, S. 7). Diese Haltung der Bevölkerung hinsichtlich ihrer Herrscher mag durch unlautere Mittel wie staatlich gesteuerte Medien oder gezielte Propaganda implementiert sein, ändert aber nichts an der Tatsache selbst. Zu schließen, Nordkorea hätte keine State Legitimacy, wäre daher verfehlt. Praktischer Nutzen Den Argumentationslinien Hossains folgend könnte man formulieren, dass „State is so dynamic, multidimensional and context oriented that it cannot be captured in the parameters measured by numbers. It is more of a qualitative assessment that may give an idea about a state regarding its failure or any tendency“ (Hossain, 2013, in: ders. et al., 2013, S. 4). Der Fragile States Index hat, diese Folgerung Hossains konterkarierend, allerdings einen expliziten Frühwarnanspruch („early warning“). Dennoch sind begrenzte antizipatorische Fähigkeiten darin zu erkennen, dass er lediglich Statistiken – viele der verwendeten Daten werden erst seit 2005 erhoben – verwendet. Die Prognostizierbarkeit von Transformationsprozessen von einem Weak-State-Status hin zu einer Intensivierung der Instabilität oder gar zu einem Kollaps scheint auf der Basis rein quantitativ erstellter Daten perspektivisch äußerst eingeschränkt. So erkennt auch Margoli, dass „these models are limited to warning“ (Margolis, 2012, S.  14). Aussagekräftig lassen sich hier zwei größere, sicherheitspolitisch äußerst relevante Ereignisse der jüngeren Vergangenheit anführen, die der Fragile States Index nach seinem Anspruch hätte zumindest andeutungsweise vorher identifizieren müssen. Erstens sind hier die Ereignisse um den Arabischen Frühling (auch „Arab Spring“ oder „Arabellion“) anzuführen. Seit 86 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Ende 2010 kam es in dessen Rahmen30 in Ägypten (Ghabra, 2015, S. 199 ff.; Korany und El-Mahdi, 2014; Jünemann und Zorob, 2013, S. 19 ff.), Algerien (Bouandel, 2015, S. 451 ff.; Sinha, 2014, S. 32 ff.), Bahrain (Ulrichsen, 2015, S. 133 ff.), dem Irak (Alkifaey, 2015, S. 463 ff.), Jemen (Manea, 2015, S. 160 ff.; Odeh, 2014, S. 176), Jordanien (Riedel, 2012), Kuwait (Olimat, 2014a, 2014b), Libyen (Buera, 2015 S. 105 ff.; Jünemann und Zorob, 2013, S. 67 ff.), Marokko (Touati, 2014, S. 121 ff.), Oman (Worrall, 2015, S. 480), in Saudi-Arabien (Karolak, 2014, S.  134 ff.) und den Palästinischen Gebieten (Mustafa, 2015, S. 491 ff.), im Sudan (Israeli, 2013, S. 279 f.), Syrien (Fares, 2015, in: Sadiki, 2015, S. 145 ff.; Jünemann und Zorob, 2013, S. 85 ff.) und in Tunesien (Boubakri, 2015, S. 65 ff.; Mullin, 2015, S. 89 ff.; Jünemann und Zorob, 2013, S. 43 ff.; Bradley 2012, S. 17 ff.) zum Sturz von Staatsoberhäuptern und Regimes, zur Umbildung von Regierungen, zu Unruhen, Aufständen und Massenprotesten sowie Bürgerkriegen. Nahezu in jedem der 15 Länder kam es zu mehr oder minder schweren Gewaltausbrüchen – keinen davon konnte der FSI prognostizieren, obschon dies sein erklärtes Ziel ist: „Our activities relate to three interconncected themes: Conflict Early Warning and Assessment, Transnational Threats, Sustainable Development & Security“ (FFP, 2015, FSI, o. S., – About REAP, Our Approach). Zweitens könnte man hier die gewaltsamen Ereignisse um die Ukraine-Krise anführen. Hier kam es 2013 zunächst zu einer Revolution: „[T]he protests originally known as Euromaidan started on 21 November 2013“ (Wilson, 2014, S. 66). Grund hierfür waren die durch den damals amtierenden Präsidenten Yanukovych plötzlich ausgesetzten Verhandlungen über ein Assoziierungsabkommen mit der Europäischen Union. Die zunächst friedlichen Proteste entwickelten sich in ihrem Verlauf zu einer Revolution gegen die amtierende ukrainische Regierung – „[T]hese protests involved several destinct stages, culminating in what some analysts have called a national revolution that moved the government and presidency of Viktor Yanukovych“ (Marples und Mills, 2015, S. 9). Auch diese gewaltsamen Auseinandersetzungen deuteten sich nicht einmal ansatzweise im unmittelbar vorläufigen FSI-Bericht an. Ferner geben die vergleichenden Statistiken des FSI lediglich eine (zumeist jährliche) Momentaufnahme wieder – dies wird den komplexen, nicht statischen (Transformations-)Prozessen in fragilen Situationen nur teilweise gerecht. Berea et al. erkennen ebenfalls, dass der Index „is published annually. It would be valuable to have earlier indications of instability“ (Berea et al., 2013, S. 40). Neben der Tatsache also, dass solche quantitativen Studien „tend to be fairly general“ (Stepputat und Engerberg-Pedersen, 2008, S.  25), ist das Bild, das diese zeichnen, nur ein „retrospective snap shot“ (Stepputat und Engerberg-Pedersen, 2008, S. 25). Darüber hinaus „liegen die Daten (bei den meisten Indexen) nur für wenige Jahrgänge vor (ab 2005 oder später), was den Nutzwert für die Ursachenforschung noch erheblich einschränkt“ (Lambach, 2013, S. 45). Auch Ziaja und Mata kommen zu 30 Siehe vertiefend und sehr umfassend: Sadiki, 2015, sowie Olimat, 2014b. 87 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte dem Schluss, dass „most importantly, fragility indices are limited by the scarce availability of data sources“ (Ziaja und Mata, 2010, S. 3). Schlussfolgerungen aus den gewonnenen Erkenntnissen Aus den bisherigen Ausführungen zu quantitativen Studien und im Speziellen zum Fragile States Index ergeben sich vorwiegend zwei Fragen: Erstens: Ist der FSI in seiner aktuellen Erscheinungsform zweckmäßig? Zweitens: Ist das ihm abstrakt zugrunde liegende Konzept der Messung fragiler Staaten in Form von Rankings unter Verwendung quantitativer Datensätzen wertvoll und zielführend? In Beantwortung dieser Fragen muss der FSI eine Neujustierung an diversen Stellschrauben erfahren, um die quantitativen Messansätze in Form von Rankings trotz der vorgebrachten Kritik nicht verwerfen zu müssen. Zur Reformierung des FSI sollen in der Folge konkrete Handlungsvorschläge erbracht werden. Diese Auslegung ergibt sich aus den fortfahrenden Überlegungen: Eingedenk, dass „there is a large discrepancy between the quality of current indices and their potential“ (Ziaja und Mata 2010, S. 4), ist es notwendig, diese Indizes durch Literaturbeiträge weiterzuentwickeln. Daher sollen in der Folge Denkansätze zu einer Neuausrichtung des FSI aufgezeigt werden. Erstens: Der FSI misst in seiner aktuellen Prägung zu viel und mitunter das Falsche. Ein Index, der sich mit der Fragilität eines Staates quantitativ auseinandersetzt, darf keine Indikatoren verwenden, die nicht direkt mit den Staatsleistungen selbst zu tun haben. Diese Herleitung ergibt sich aus dem Definitionsansatz, demzufolge ein Staat dann fragil ist, wenn er in den Kernleistungsbereichen Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und öffentliche Fürsorge nicht befriedigend leistet. Alternativ könnte man hier noch auf Legitimität abstellen und die öffentliche Fürsorge – je nach Ansicht – erweitern oder beschränken. Ezrow und Frantz postulieren einen geistesverwandten Ansatz. Sie wollen bei Messansätzen ebenfalls den Staat und seine Leistungen in den Fokus der Datenerhebung rücken, da sie zu dem unbefriedigenden Ergebnis kommen, dass „current measures of the state failure […] include a broad array of indicators […] of a state. This reduces the number of outcomes that can be investigated“ (Ezrow und Frantz, 2013, S. 1324). Hier wird zweitens das Problem der Definition eines fragilen Staates innerhalb des Ansatzes des FSI offenkundig. Der FSI verwendet explizit keine konkrete Definition von fragilen Staaten, sondern nennt lediglich einige mögliche, vage Ansätze.31 Dieser gestreckte Definitionsansatz führt zu der kontextual inadäquaten Tendenz, dass nicht ausschließlich Faktoren für die Fragilität von Staaten, sondern mitunter auch beispielsweise rein ökonomisch basierte Phänomene gemessen werden. Der sich hieraus ergebende logische Schluss ist eine Indikatorenreduktion. Durch die Empfehlung signifikanter Reduktionen und Verdichtungen der Indikatoren wird an dieser Stelle auch der Beobachtung von Putzel und Di John Rechnung getragen, dass eine Tendenz zu „too many variables“ (Putzel und Di John, 2012, S. 17) in der momentan angewandten, quantitativen Praxis vorherrsche. Die Viel- 31 Siehe hierzu auch die Kritik Lambachs, 2013, S. 45. 88 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen zahl von Variablen führt zu ungenauen Ergebnissen, die im Prinzip nicht den Kern der Staatsleistung treffen. Drittens ist die Vermengung der Indikatoren durch die direkte mathematische Verknüpfung ihrer Daten und der aus dieser Rechnung resultierende Verbundindikator aufgrund der Tatsache, dass keine Gewichtung vorgenommen wird, nicht hinzunehmen. Eine Gewichtung der zwölf Kategorien muss zwingend vorgenommen werden, da tatsächlich einige der Indikatoren deutlich schwerer wiegen und mithin eine deutlich größere Rolle für die Staatsfragilität spielen als andere. Carlsen und Bruggemann haben einen äußerst beachtlichen Ansatz zur Lösung dieser Problematik hervorgebracht – der richtigen Erkenntnis folgend, dass „a major count of controversy in the FSI ranking seems to be the fact that all indicators are given an equal weight“ (Carlsen und Bruggemann, 2014, S. 530), nutzen sie, um Datenverlust zu vermeiden, keinen Verbundindikator aus den zwölf Einzelindikatoren, und unterscheiden zwischen vergleichbaren und nicht vergleichbaren Staatssituationen (Carlsen und Bruggemann 2014). Viertens muss der Index in Zukunft tatsächlich ein Frühwarnpotenzial aufweisen. Um wirklichen, praktischen Nutzen zu haben, muss der FSI vorausschauend sein – er muss seinem Selbstzweck folgend prognostizieren und antizipieren können. Freilich ist dieses Ziel ambitioniert, denn „depending on who you talk to, this goal is ludicrous or obvious. It’s ludicrous because the world is complex, and most attempts have failed“, aber gleichzeitig ist es auch „obvious because it has worked in other fields when models are actually developed for prediction“ (Berea et al., 2013, S. 38). Letzlich muss er sich aber offenkundig an diesem selbst gesteckten Ziel messen lassen. Dieses hat er in der Vergangenheit, wie in dieser Abhandlung weiter oben an den Beispielen der Arabellion und der Ukraine-Krise expliziert, eindeutig verfehlt. Dualer Analyseansatz für fragile Staatssituationen Die für den FSI aufgedeckten theoretischen und handwerklichen Fehler gelten indes für viele der Rankings, die Staatsfragilität auf Basis quantitativer Daten messen wollen. Zugleich dürfen quantitative Ansätze aus den folgenden Gründen nicht verworfen werden, weil sie – um die eingangs aufgeworfene Frage zu beantworten – immer noch relevant sind: Staaten am Abgrund des Kollapses oder auf dem Weg dazu so früh wie möglich zu identifizieren und in einem weiteren Schritt zu stabilisieren, ist eine wichtige Aufgabe für Regierungen, ihre Politiker und andere Akteure. Auch quantitative und wissenschaftlich fundierte hierauf abzielende Beiträge können denkbarerweise helfen, eine fragile Staatssituation zu identifizieren und zu stabilisieren, bevor es zu einem negativen Transformationsprozess kommt. Gerade der FSI generiert mit seinem Ranking eine sehr große Aufmerksamkeit – wie gezeigt, regt er wissenschaftliche Diskurse und realpolitische Diskussionen an und zwingt viele Regierungen anlässlich ihrer unbefriedigenden Platzierung geradezu zu einer Erklärung und möglicherweise in der Folge auch zu einem progressiven Agieren. So lässt sich diesem Gedankenschluss folgend argumentieren, dass „ranking, however, can make a difference“ (Rotberg, 2004a, S.  73). In der Folge nennt Rotberg zudem die Berliner NGO Transparency International als durchaus 89 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte thematisch vergleichbare und relevante Institution im Bereich der quantitativen Forschung, die „has managed to shame countries and rulers in Africa and Asia to reduce corruption at the national level, leading more nations to seek to be perceived as less corrupt“ und schließt, dass „TI’s system has also proved that outside rating systems can embolden and support civil society activists within afflicted countries“ (Rotberg, 2003, S. 73). Zwei weitere Vorzüge von Rankings erscheinen nach hier vertretener Auffassung offenkundig: Erstens geben sie, anders als einzelne qualitative Fallstudien, einen guten und vergleichenden Gesamtüberblick über die Fragilitäts- und mithin Sicherheitslage in der Welt, indem sie (nahezu) sämtliche Länder abdecken. So erkennt auch Margolis, dass „these models are comparative and permit leaders and staff members to survey the world quickly for warning signs and to benchmark countries against others, in the region“ (Margolis, 2012, S. 14). Zweitens haben Indizes wenig Probleme, die fragilsten Staaten auszumachen – „in general, fragility indices can quite reliably identify the most fragile states“ (Ziaja und Mata, 2010, S. 3). Wie divers die wissenschaftliche Literatur trotzdem über den Nutzen und die Legitimation von Rankings diskutiert, lässt sich an den äußerst polarisierenden und aktuellen Meinungen von Hossain (2013) und Margolis (2012) herausstellen. Hossain ist der Meinung, dass „state is so dynamic, multidimensional and context oriented that connot be captured in the parameters measured by numbers. It is more of qualitative assessment that may give an idea about a state regarding its failure or any tendency“ (Hossain, 2013, in: ders. et al., 2013, S. 4). Margolis (2012) argumentiert hingegen, dass einige Indizes eine bis zu 80 % genaue Vorhersagerate aufwiesen (Margolis, 2012, S.  14). Goldstone kommt vor den vormals genannten Autoren zu dem Ergebnis, dass „quantitative forecasting methods should move to the foreground and play a key role in developing early warning tool“ (Goldstone, 2008, S. 1). Auch wenn gerade Margolis und Goldstone argumentieren, dass quantitative Studien durchaus aussagekräftig seien, ist auch aufgrund der in der vorliegenden Abhandlung vorgebrachten Kritik Putzel und Di John zuzustimmen, wenn sie meinen, dass „these types of measurements […][are] limited“ (Putzel und Di John, 2012 S.  21 f.). Führt man diesen Gedanken weiter, kommt man zu dem Schluss, dass historische Ereignisse ein weiteres gutes Beispiel für die tatsächlichen Grenzen quantitativer Forschungsansätze im Bereich fragiler Staaten sind. Da Daten teilweise erst seit 2005 erhoben wurden, erfolgt kein Einbezug historischer Besonderheiten, die eine wichtige und komplexe Komponente in jeder Staatssituation darstellen. So erkennen auch Jawad et al., dass, obschon der Index „seeks to measure the strength and stability of countries based on a variety of factors, it does not properly account for historical context and relative progress, both of which are vital to understanding“ (Jawad, in; Jawad et al., 2008, S. 15). Dies hat zur Folge, dass nach der hier vertretenen Ansicht die Idee quantitativer Measurementforschung und diverser Rankings nicht verworfen werden darf, obgleich sie in der aktuellen Konstellation einige Schwächen aufweist. Vielmehr muss sie, um eine umfassende Fragilitätsstudie eines Staates zu ergeben, in Kombination mit qualitativen Fallstudien verfolgt werden. Eine Untersuchung der Fragilität eines 90 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Staates sollte zur Produktion optimaler Forschungsergebnisse immer auf dualer, zweistufiger Ebene erfolgen – auf der primären Ebene erfolgt eine messwertbasierte, grobmaschige Einordnung des Staates auf der Grundlage weniger Staatsleistungsindikatoren, auf sekundärer Ebene wird eine detaillierte qualitative Fallstudie durchgeführt. Nur eine Synthese dieser Ansätze kann ein vollumfängliches Bild der Fragilitäts- oder Stabilitätssituation eines Staates liefern – quasi eine „combination of general statistical observation and […] contextual analysis“ (Stepputat und Engerberg-Pedersen, 2008, S. 26). Dies hat auch die Carleton University im Nachgang zu ihrer letzte Studie erkannt, wenn sie in ihrer Indexanalyse zur Methodik schreibt: „Future iterations of the report may include detailed consultations with country and subject experts located in-country as well as in Canada and abroad“ (CIFP, 2014, o. S.). Gleichgelagert sehen dies Barea et al.: „Our approach hypothesizes that a hybrid approach that integrates the judgement of experts with ‚mechanical‘ prediction models can perform better that either individually“ (Berea et al., 2013, S. 39); dieselbe Ansicht vertritt auch Goldstone, der eigentlich eher die quantitative Methodik bevorzugt, allerdings zu dem richtigen Schluss kommt, dass „policymakers and analysts should insist on a multiple-method approach which has greater forecasting power than either the quantitative or the qualitative method alone“ (Goldstone, 2008, S. 6 ff.). Eine das Kapitel abschließende Empfehlung kann also an dieser Stelle nur dahingehend ausgesprochen werden, als dass quantitative Messansätze bei der Beforschung fragiler Staaten – ungeachtet ihrer aufgezeigten Defizite – nicht verworfen werden dürfen, sondern vielmehr als ein die qualitative Analyse ergänzendes Mittel zur optimalen Erfassung der Staatsituation gesehen werden müssen. 91 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität Die Ursachen von Staatsfragilität sind äußerst divers – die Multikausalität des Untersuchungsgegenstandes wurde bereits eingehend erläutert. Infrage kommende Ursachen und dynamisierende Prozesse für Staatsfragilität können sowohl autonom als auch heteronom sein. Hier kommen insbesondere externe wie interne Gewaltexzesse in Frage, in deren Folge der Staat seine Leistungen nicht mehr abrufen kann. Fragiltität kann durch Faktoren wie Cleavages im Sinne ethnischer, religiöser oder im Allgemeinen innergesellschaftlicher Antagonismen oder delegitimierte Formen staatlicher Herrschaft, parallele Herrschaftsstrukturen, private Gewalt, Spill-overs von anderen Staaten oder Naturkatastrophen (vgl. Obermaier, 2010, S.  29 – 35) begünstigt werden. Im ersten Abschnitt standen autonome, aus dem Staatsinneren kommende Faktoren im Forschungsmittelpunkt – vorwiegend die Schlechtleistung des Staates in den Kernleistungsbereichen innerhalb des Staates. Als potenzielle Ursachen fragiler Staaten kommen jedoch, wie bereits erläutert, heteronome Faktoren in Betracht – hier im Besonderen Gewalteskalationen wie Konflikte oder Kriege, die einen Staat bis an den Kollaps bringen können und die Operationalisierung von Kernleistungsbereichen erschweren oder unmöglich machen. Der Konnex zwischen Fragilität und Konflikt erscheint offenkundig, gar stark: „[T]he link between fragility and conflict is strong“ (Holden, Pagel, 2012, S.  5). Auch Grono zufolge existiert eine „strong correlation between state fragility and conflict. Not all states experiencing conflict are fragile (India is a good example, with a number of internal conflicts, and the conflict in Kashmir), but most of them are“ (Grono, 2010). Grono schließt weiters, den starken Konnex zwischen Fragilität und Post-Konflikt-Situationen dadurch unterstreichend: „Not all fragile states are experiencing conflict, but almost all of them are or recently have“ (Grono, 2010, o. S.). Dies sehen auch Ehrhart und Schnabel, wenn sie schließen, dass „post-conflict environments tend to be highly fragile“ (Ehrhart und Schnabel, 2005, S. 315). Ein Konflikt von relevanter Größe, Intensität und Qualität32 auf dem Territorium eines Staates beeinflusst immer auch direkt die Stabilitätssituation innerhalb der Gesellschaft. Fragilität und Post-Konflikt-Situationen stehen also ebenfalls in enger Verbindung miteinander – „[F]ragility is particularly acute in countries affected by armed conflict“ (UNDP, 2011, S. 18), ganz gleich, ob sich der Konflikt noch kontinuierlich in andauernder Gewaltausübung manifestiert oder es sich um eine Post-Konflikt-Situation handelt. Dieser Ansicht sind auch Kozul-Wright und Fortunato: „[P]ost-conflict countries are, as a consequence, particularly fragile societies“ (Kozul-Wright und Fortunato, 2011, S. 1). Baker sieht in Post-Konflikt-Staaten gar eine eigene Kategorie fragiler Staaten und schließt, dass „[p]ost-conflict countries, from a Western state-centric perspective, are commonly regarded as one category of fragile states“ (Baker, 2009, S. 15). Dieser Abschnitt will sich vor allem mit den speziellen Herausforderungen eines Staates befassen, der 32 Welche Intensität oder Qualität einen relevanten Konflikt darstellt, gilt es im Folgenden zu analysieren. 92 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen sich im Nachgang zu einem solchen Akt der Gewalt befindet. Aus dieser speziellen Konstellation ergeben sich nämlich Problemstellungen, die nicht auf jede fragile Situation anwendbar und deshalb gesondert zu behandeln sind. Zentral für dieses Kapitel ist die Frage danach, welche der Post-Konflikt-Situation innewohnenden Faktoren besonders katalysierend auf Zerfalls- und Destabilisierungsprozesse wirken. Aus dieser Kognition heraus sollen sieben katalytisch wirkende Symptome herausgearbeitet werden, die im Rahmen der Forschung für diese Abhandlung in Post-Konflikt-Situationen erfasst wurden. Ihre Existenz wird durch hermeneutische Methoden mit Rückbezügen auf wissenschaftliche Literatur belegt. 2.1 Post-Konflikt-Situation: Begriffsdynamik und Definitionsansätze Jede Gesellschaft ist von Konflikten geprägt. Sie fördern den Dialog und sind mitunter notwendig für den Fortschritt. Die Omnipräsenz von Konflikten lässt sich wie folgt gut erläutern: „[C]onflict is never completely resolved, however, for it is inherent in human interaction. Individuals, groups and states alike will continue to have incompatible policies, interests and goals as long as they remain in contact and interact with each other“ (Kuper, 1974, S. 7). Um den Untersuchungsgegenstand „Post-Konflikt-Situation“ für diese Abhandlung jedoch klar abgrenzen zu können, muss am Anfang dieses Abschnitts zunächst eine präzise Auslegung der Begriffsteile erfolgen. Dies begründet sich vornehmlich damit, dass der Begriffsteil „Konflikt“ von verschiedenen Autoren (vgl. z. B. Kriesberg und Dayton (2012), Rahim (2011), Sibanda (2010), Drews (2000), Vledder (1997) und Glasl (1994)) unterschiedlich verstanden wird und in der einen oder anderen Form auftritt – von gewaltlosen, verbalen Konflikten bis hin zu seiner extremsten Form, dem Krieg. In diesem Spektrum muss eingegrenzt werden, welche Konfliktform hier einschlägig ist. Zunächst muss der Ausdruck ‚post‘ für diesen Zusammenhang erläutert werden. Die lateinische Partikel post bedeutet in ihrem zeitlichen Gebrauch „nachher, danach, später“ (Pons (online), 2015, o. S. – ‚post‘). Durchaus möglich wäre daher die Interpretation, derzufolge eine Post-Konflikt-Phase bereits dann eingetreten ist, wenn zum ersten Mal ein Konflikt zwischen mindestens zwei Akteuren oder Gruppen aufgetreten und wieder verstrichen ist. Möglich wäre es also, bereits zu einem Zeitpunkt von einer Post-Konflikt-Situation zu sprechen, wenn der mutmaßlich übergeordnete Konflikt noch nicht beendet ist, aber beispielsweise ein um die Eroberung einer Stadt geführtes Gefecht innerhalb eines Krieges vorüber ist. Auch hier entstehen wieder Abgrenzungsproblematiken, die es im Gang um das Untersuchungsobjekt Konflikt aufzuschlüsseln gilt – nämlich nicht nur die zwischen Konflikt und Nicht-Konflikt, sondern auch jene zwischen Krieg und Frieden. Vledder subsummiert diesen hier gefassen Gedankengang in die Fragen: „What is and what is not conflict? How far should we stretch the concept ‚conflict‘?“ (Vledder, 1997, S. 66). Dies erweiternd, soll in der Fortsetzung weiterhin auch den Ent- 93 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität wicklungen der Kriegsführung Rechnung getragen werden und zwischen Alten und Neuen Kriegen unterschieden werden. 2.2 Konflikt und Krieg Notwendig ist in der Folge die Eingrenzung der für den vorliegenden Untersuchungsgegenstand relevanten Form des Konfliktes unter gleichzeitiger Abgrenzung irrelevanter Ausprägungen. Es existieren, die exakte Definition von „Konflikt“ betreffend, in der Literatur eine „Vielzahl von Nuancen und Abstufungen“ (Drews, 2000, S. 73). Auch Sibanda erkennt richtig, dass „there are several definitions of conflict“ (Sibanda, 2010, S. 11). So muss zusammengefasst werden: „[T]he term ‚conflict‘ has no single clear meaning“ (Rahim, 2011, S.  15). So lassen sich zwar Tendenzen in der Literatur erkennen, diese fußen jedoch klar zumeist auf „conceptual sympathy for, but little consensual endorsment of, [some] generally accepted definition of conflict“ (Rahim, 2011, S.  15). Durch ihre Ausgestalltung hervorstechende Definitionen sind beispielsweise die von Kriesberg und Dayton: „A social conflict arises when two or more persons or groups manifest the belief that they have incompatible ojectives“ (Kriesberg und Dayton, 2012, S.  2) sowie die glaslsche, die Konflikt definiert als eine „Interaktion zwischen Aktoren (Individuen, Gruppen, Organisationen usw.), wobei mindestens ein Aktor Unvereinbarkeiten im Denken/Vorstellen/Wahrnehmen und/oder Fühlen und/oder Wollen mit dem anderen Aktor (anderen Aktoren) in der Art erlebt, dass im Realisieren eine Beeinträchtigung durch einen anderen Aktor (die anderen Aktoren) erfolge“ (Glasl, 1994, S.  15). Bei Kriesberg und Dayton wird bei näherer Betrachtung die Intention des Fokus auf „social“ insofern deutlich, als dass es sich aufgrund dieses terminologischen Zusatzes zwingend um einen Konflikt zwischen Menschen (nämlich „two or more“) handeln muss, der sodann um die Möglichkeit der Zugehörigkeit der Individuen zu einer Gruppe („or Groups“) erweitert wird. Zentral ist hier die Inkompatibilität der Ziele dieser Personen und Gruppen, die den zentralen Antagonismus im Konflikt selbst beschreiben. Auch Glasl nennt die „Aktoren“ und ihre notwendige Anzahl und mögliche Gruppen oder Organisationszugehörigkeit sowie den Antagonismus im Sinne von Unvereinbarkeiten im Denken, Wahrnehmen etc., legt den Fokus seiner Definition aber spürbar eher auf gewaltfreie Konflikte im Sinne normaler intersozialer Auseinandersetzungen im Rahmen sozial oder gesellschaftlich anerkannter Mechanismen und zeigt sich deshalb als ungeeignet für die Zwecke der vorliegenden Abhandlung. Im Anschluss hieran erscheint es offenkundig, dass, obgleich eine große Anzahl abweichende Definitionen besteht, eine für diese Studie geltende genaue Begriffsbestimmung herausgearbeitet werden muss. Einen in der deutschen Wissenschaft bedeutenden Ansatz dafür hat die Forschungsarbeit des Instituts für politische Wissenschaften der Universität Heidelberg hervorgebracht. Dieses definiert einen Konflikt als „positional difference between at least two assertive and directly involved actors regarding values rele- 94 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen vant to a society (the conflict items) which is carried out using observable and interrelated conflict measures that lie outside established regulatory procedures and threaten core state functions, the international order, or hold the prospect of doing so“ (Heidelberger Institute for International Conflict Research, 2016, o. S.). Diese Definition soll in der Folge für diese Abhandlung Anwendung finden. Dies begründet sich aus nachfolgenden Überlegungen: Erstens wurde sie gewählt, da es sich um eine wissenschaftliche – und eben keine realpolitische und somit möglicherweise berechnend subjektive Definition handelt. Das HIIK steht für Unabhängigkeit und Gemeinnützigkeit und kann auf eine seit Jahrzehnten bestehende Forschung im Konfliktbereich zurückblicken. Zweitens verwendet die Forschungsgruppe des HIIK – methodisch anders als zum Beispiel der Fund for Peace im Falle der Auseinandersetzung mit Fragile States – eine eindeutige und festgeschriebene Begriffsbestimmung und baut ihre Erkenntnisse und Einordnungen von Konflikten in Gruppen auf ihr auf – diese Vorgehensweise erscheint im Hinblick auf die Gesamtkonzeptionalisierung schlüssig und konsequent. Drittens vermag diese Auslegung des Konfliktbegriffes für diese Abhandlung auf inhaltlicher Ebene zu überzeugen. Zunächst fasst sie diverse andere Definitionsversuche zusammen. Explizit begreift sie die für diese Abhandlung ebenfalls relevanten Konflikte, die sich außerhalb staatlicher oder gesellschaftliche akzeptierter Regelungsmechanismen befinden und somit möglicherweise gewaltsam sind, mit ein. Sie nennt in verständlicher Form die Anzahl notwendiger Akteure, ihr Austragungsverhalten und das hierdurch gefährdete oder in Abgerede gestellte gesellschaftliche oder soziale Konstrukt. Sie weist eine Kongruenz zu den vormals identifizierten Kernleistungsbereichen des Staates auf – die Definition erkennt einen Konflikt erst dann als relevant an, wenn er eine staatliche Kernfunktion (oder ggf. die völkerrechtliche Ordnung) bedroht oder eine solche Bedrohung in Aussicht stellt. Der für diese hier erfolgende Untersuchung einschlägige Konfliktfall muss indes ein gewaltsamer sein, der sich „outside established regulatory procedures“ (Heidelberg Institute for International Conflict Research, 2016, o. S.) befindet. Indes steht die Definition nicht nur für sich, sondern ist Teil einer größeren Konzeption, da hieran anschließend vom HIIK – abhängig von der Intensität des Konfliktes – einem flexiblen Modell folgend, fünf Konfliktkategorien unterschieden werden: „dispute, non-violent crises, violent crises, limited war and war“ (Heidelberg Institute for International Conflict Research, 2016a, o. S.), mit dem Ziel, Staaten in diese Kategorien einordnen zu können. Viertens erscheint die Nutzung für diese Untersuchung ferner aus arbeitstechnischen Überlegungen heraus systematisch angezeigt, da das aus jener Definition hervorgehende Dynamische Konfliktmodell des HIIK zumindest in der Bewertung der im späteren Verlauf im Kosovo ausgemachten Hauptkonfliktszenarien zum wissenschaftlichen Abgleich mit der hier vertretenen Einstufung der jeweiligen Konflikte Anwendung findet. Relevant für diese Abhandlung sind Post-Konflikt-Situationen, die sich im unmittelbaren Nachgang zu einem gewaltsamen Konflikt oder einem Krieg, der intensivsten Form eines Konfliktes, befinden. Die Schwelle eines Krieges wird hierbei in der Literatur in der Hauptsa- 95 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität che auf empirischen Grundlagen bei einer Anzahl von über 1000 Toten innerhalb eines vollen Kalenderjahres festgelegt (so z. B.: Uppsala Conflict Data Program, 2014, S. 1: „at least 1000 battle-related deaths in one calendar year“; das am häufigsten zitierte Dataset sind die Correlates of War (COW), die auf Singer und Small (1972) zurückgehen). Irrelevant für die vorliegende Abhandlung sind gewaltlose Interessenskonflikte, passiver Widerstand, gewaltlose Staatsstreiche sowie bloße Dispute und eine „non-violent crisis“ (HIIK, Dynamic Model of Conflicts, 2016a, o. S.). Wenn hier von Post-Konflikt die Rede ist, so ist ferner gemeint, dass die aktiven Kampfhandlungen des übergeordneten Konflikts zur Gänze abgeschlossen und beendet sind (Kampfhandlungen enden in der Regel durch endgültigen Sieg oder besiegelte Niederlage einer Konfliktpartei mit darauffolgender Entwaffnung oder Demobilisierung der Konfliktparteien oder Schließung eines Friedensabkommens). Tatsächlich existieren aber lediglich wenige eindeutige Beispiele für eine Post-Konflikt-Situation in dem dem Begriff immanentesten, reinsten Sinn, denn „conflicts become more or less violent, more or less manifest or latent, but they seldom stop altogether“ (Junne, Verkoren, 2005, S.  1). Dies macht es besonders schwer, zu ermitteln, wann genau es sich um eine Konflikt- und wann um eine Post-Konflikt-Situation handelt. In diesem Zusammenhang ist es wichtig zu erkennen, dass sich auch in der Art und Austragungsweise der Konflikte und Kriege eine qualitative Verschiebung ergeben hat. Zu unterscheiden ist hier zwischen alten und neuen Kriegen. Im aktuellen Kontext resultieren Post-Konflikt-Situationen zumeist nicht mehr aus Kriegen von Staaten gegen Staaten, sondern sind Produkte eines neues Phänomens – jenes der neuen Kriege. „While the middle of the twentieth century witnessed ‚old wars‘ reaching their apex“ (O’Donoghue und Clarke, 2013, S. 10), lässt sich nun eine Diversifizierung der Konfliktart erkennen. Diese bringt neuartige Abgrenzungsschwierigkeiten mit, die Auswirkungen auf den Untersuchungsgegenstand haben – dies kann mit Münkler herausgestellt werden: „Whereas classical inter-state wars were separated from peace by legal acts such as a declaration of war and a peace agreement, […] the new wars have neither an identifiable beginning nor a clearly definable end“ (Münkler, 2005, S. 13). Dies macht die klare Identifikation einer Post-Konflikt-Situation noch diffiziler. Fragile Post-Konflikt-Situationen resultieren heute nur noch selten aus Kriegen, die auf einer Ebene zwischen zwei rivalisierenden Staaten ausgetragen wurden – sie sind im 21. Jahrhundert in der Folge vielmehr Produkt innerstaatlicher und „moderner Kriege“. O’Donoghue und Clarke erkennen korrekt, dass „the notion of ‚new wars‘ is used by a number of political scientists in a veriety of ways“ (O’Donoghue und Clarke, 2013, S.  9), so zum Beispiel bei Duffield (2001)33, Gilbert (2003), Münkler (2003, 2005), Smith (2008), Hoffman (2007), Heupel (2009), Hippler (2009), Tönnies (2009), Kümmel und Soeters (2012), oder Romaniuk (2013) – jedoch ist der Kern der Ausführungen zumeist auf Mary Kaldor (2005; 2007; 2013) rückführ- 33 Siehe zu jenem auch: Magadla, 2015, S. 151 – 153. 96 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen bar. Der Terminus bezeichnet ein Tendenzverschiebung der Kriegsform an sich – genauer gesagt erklärt er vorwiegend die Verschiebung eines bestimmten Kriegstypus, weg vom quasi klassischen, bilateral-staatlichen Szenario des „alten Kriegs“ hin zu neueren, innerstaatlichen Konflikten: „Typically, then, the new wars lack what characterized the inter-state wars: the decisive battle“ (Münkler, 2005, S. 12). Den Unterschied zwischen neuen und alten Kriegen versteht Kaldor auf mehreren Ebenen – innerhalb der Ebene der Akteure insofern, als dass alte Kriege vorwiegend zwischen Staaten und ihren „regular armed forces of states“ (Kaldor, 2013, S.  2) ausgetragen wurden. Die Akteure der neuen Kriege stellen sich jedoch als äußerst wandlungsreich dar, denn „New wars are fought by varying combinations of networks of state and non-state actors – regular armed forces, private security contractors, mercenaries, jihadists, warlords, paramilitaries, etc.“ (Kaldor, 2013, S. 2). Dies deckt sich mit den Ansichten Schucks. Neue Kriege manifestieren sich nach Schuck unter den Maximen von „guerilla warfare, in which loosely organized, and occasionally poorly trained troops with less sophisticated equipment and mini mum organization“ als Kriegsparteien auftreten. Nur aus diesem Konstrukt heraus können militärisch eigentlich schwächere Akteure erfolgreich sein „against the most modern armies of the world“. Hierzu nutzen solche Akteure vorwiegend „terrorist strategies like spreading fear among both civilian and military members of the population through unpredictable actions and propaganda“ (Schuck, 2010, S.  7 f.). In dieser Gestalt zeigen sich immer wieder Auseinandersetzungen und gewaltsame Konflikte im Kontext von Gebiets- oder Ressourcenkämpfen verschiedener Clans, Guerillatruppen oder Warlords, also der Machtstrukturen, die sich innerhalb des Machtvakuums eines nicht funktionstüchtigen Staates lokal etabliert haben und um Festigung sowie Erweiterung ihrer Machtposition militärisch wetteifern. Diese Feststellung deutet es bereits an: Hinsichtlich der Zieleebene ist nach Kaldor ebenfalls ein Wandel zu registrieren – waren es in den letzten Jahrhunderten noch primär ideologische Motive, wie bspw. in Hitlers Drittem Reich, oder staatliche Interessen, wie territoriale Erweiterungen der nationalen Grenzen aufgrund von Ressourcen oder Machterweiterung, so werden Neue Kriege vorwiegend „in the name of identity (ethnic, religious or tribal)“ (Kaldor, 2013, S. 2) geführt. Auch die Art und Weise der Kriegführung unterliegt einem wahrnehmbaren Wandel, so konstatiert Kaldor, „in old wars, battle was the decisive encounter. The method of waging war consisted of capturing territory through military means“. Der „klassische“ Krieg spielte sich also auf dem Schlachtfeld, Militär gegen Militär, ab. Die Mechanismen der New Wars zielen indes vorwiegend auf die Bevölkerung ab – „territory is captured through political means, through control of the population“ (Kaldor, 2013, S. 2). Perfiderweise ist Gewalt hierbei also nicht mehr auf Soldaten gerichtet, sondern „largely directed against civilians as a way of controlling territory rather than against enemy forces“, was den überlegenen militärischen Vorteil eines potenziellen Feindes zu egalisieren versucht.34 Die Einbezie- 34 Siehe hierzu auch vertiefend den Begriff „asymmetrische Kriegsführung“. 97 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität hung von Zivilisten impliziert hierbei freilich eine Zunahme der Brutalität, was im Wandel der Konflikte auch zu konstatieren ist. Aus diesen Überlegung heraus soll der Terminus „Post-Konflikt“ hier für eine Situation stehen, in der „open warefare has come to an end“ (Junne und Verkoren, 2005, S. 1) – unter Berücksichtigung, dass „such situations remain tense for years or decades and can easily relapse into large-scale violence“ (Junne und Verkoren, 2005, S. 1). Der hier verwendete Terminus bezieht sich also explizit nicht auf Staaten, die sich noch unmittelbar in einem bürgerkriegsähnlichen oder ähnlich gelagerten Zustand im Sinne der neuen Kriege befinden. 2.3 PKS: Katalysatoren für Staatsfragilität Nach Absteckung des terminologischen Arbeitsfeldes sollen nun spezifische Problemstellungen einer Post-Konflikt-Situation extrahiert werden, die die Fragilität in Post-Konflikt-Situationen von anderen fragilen Konstellationen durch die Besonderheit des vorhergegangenen gewaltsamen Konflikts bzw. Kriegs insofern unterscheidet, als dass Teilfragmente dieses Konfliktes notwendigerweise als Überrest im Land verbleiben und dadurch destabilisierende Wirkung entfalten. Die zugrundeliegende Forschungsannahme ist hier, dass sich in unterschiedlichen Post-Konflikt-Situationen trotz ihrer individuellen Einzigartigkeit doch gleichgelagerte, wiederkehrende Destabilisierungsfaktoren zeigen. Sie wirken als eine Art Katalysator und hemmen den Stabilisierungsprozess. Ihre Identifizierung birgt insofern Vorteile für die Interventionspraxis, als dass Lehren aus einer Staatssituation gezogen und daraus resultierende Handlungsempfehlungen für eine andere PKS ausgesprochen werden können. Im Nachgang eines Konfliktes, wie er hier definiert wurde, kommt es üblicherweise zur Schwächung des gesellschaftlichen Gefüges. Drews schließt, diese Ansicht bestätigend, dass das Gesellschaftsbild nach einem Krieg oder Konflikt meist von zerstörter oder beschädigter Infrastruktur, einer notleidenden Bevölkerung, die unter massiven Menschenrechtsverletzungen leidet und deren Bewegungsfreiheit durch Landminen eingeschränkt ist, geprägt ist (Drews, 2000, S. 74). Zur eindringlicheren Darstellung der Problematik lässt sich die Metapher heranziehen, dass die Fragilität eines Post-Konflikt-Staates eine Art pathologischen Zustand des Staates und seiner Organe darstellt. Der Staat soll also mit einem erkrankten, morbiden oder labilen Organismus verglichen werden.35 Diese metaphorische Veranschaulichung erscheint hier insofern passend, als dass der Staat zum einen aufgrund seiner Komplexität und Diversität in seinen „(Staats-)Organen“ gut mit einem menschlichen Organismus verglichen werden kann, zum anderen die Intensitäten diverser pathologischer Zustände, seien sie gravierender oder eher leichterer Natur, gut mit 35 Die Idee hierzu entwickelte der Autor nach einem Vortrag des Arztes und Experten für Gesundheitspolitik Dr. Marcus Schmidt an der Technischen Universität Dortmund im Rahmen eines Gastvortrages in der Vorlesung von Prof. Dr. Schuck. 98 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen den Fragilitätszuständen eines Staates gleichgesetzt werden können – bspw. von einem gesunden bis hin zu einem sterbenskranken Staatszustand. Dies zugrundelegend lassen sich abstrakt gleichgelagerte, Staatsfragilität katalysierende Symptome in nahezu jeder Post-Konflikt-Situation identifizierend ausmachen – auch die OECD erkennt, dass „situations of fragility clearly have common elements“ (OECD, 2013, S. 11). Diese Symptome sind insofern katalysatorisch für Destabilisierungsprozesse, als dass sie die Staatsleistung im betreffenden Kernleistungsbereich erschweren und hier als hemmender Faktor wirken. Identifizierung der Symptome, die sich katalytisch auf Fragilität in Post- Konflikt-Situationen auswirken: Symptom 1: Kleinwaffen („small arms“) Kleinwaffen sind in PKS als übergebliebenes Fragment aus Konfliktzeiten in gro- ßer Anzahl verfügbar. Sie behindern den Staat in der Operationalisierung seiner Leistung in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit. Nach der Definition der United Nations von 1997 handelt es sich bei Kleinwaffen um „revolvers and self-loading pistols; rifles and carbines, sub-machine guns, aussault rifles, light machine-guns“ (United Nations General Assembly, 1997, § 26). Diese Definition „increasingly gained authority among officials, arms control advocates, and small arms researchers“ (Rogers, 2009, S. 52) und soll deshalb als Arbeitsdefinition fungieren. Upreti konstatiert, dass „proliferation of small arms is a common phenomenon in post-conflict countries“ (Upreti, 2010, S. 242). Die Operationalisierung der Kernleistung des Staates im Bereich Sicherheit wird hierdurch offenkundig erschwert. Der UN-Sicherheitsrat versteht die Verfügbarkeit und den Handel von Kleinwaffen ebenfalls als Katalysator für Fragilität und ist „gravely concerned, that the illicit transfer, destabilizing accumulation and misuse of small arms and light weapons in many regions of the world […] contribute to instability and insecurity“ (UN Security Council, 2013, S. 1). Darüber hinaus erkennt das gleiche Gremium 2015, dass „misuse of small arms […] [has] a wide range of negative human rights, humanitarian, development and socioeconomic consequences, in particular on the security of civilians“ (UN Security Council, 2015, S. 2). Die bloße übermäßige Verfügbarkeit von Kleinwaffen innerhalb einer Post-Konflikt-Situation führt häufig zu einer partiellen Außerkraftsetzung des staatlichen Gewaltmonopols, bspw. durch die organisierte Kriminalität oder typischerweise auch durch gewalttätige Gruppierungen (z. B. Tuareg in Mali, Boko Haram in Nigeria), und damit zur Destabilisierung der Lage (so z. B. in Ägypten, Libyen und Syrien (Small Arms Survey, 2015, S.  85 ff.) oder Mali (Small Arms Survey, 2015, S.  157 ff.) und Nepal (Upreti, 2010). Garcia erkennt ebenfalls, dass „as many experiences across the world demonstrate (Central America, South Afrika, Albania), in post-conflict unstable situations, weapons are likely to be stolen, falling into the hands of criminals who contribute to the rise of rates of crime“ (Garcia, 2009, S. 458). Hierzu gehören nicht nur die mit den Waffen begangenen Verbrechen, sondern auch sol- 99 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität che, die mit der Waffenbeschaffung selbst, also beim Transfer und Handel mit diesen Waffen zu tun haben. Die Kontrolle dieser Handelsstränge „forms a major part of post-conflict small arms governance“ (Bourne und Green, 2012, S. 195). Eigens für diese Untersuchung vorgenommenen empirischen, teilnehmenden sowie offenen und verdeckten Beobachtungen zufolge zeigt es sich, dass in Post-Konflikt- Situationen eine gewisse gesteigerte gesellschaftliche Akzeptanz zum Besitz von Kleinwaffen vorhanden ist.36 Die gleiche Beobachtung tätigten unterdessen Bhatia und Sedra in Afganistan, wo „the presence of small arms is […] so overwhelming and easy apparent“. Sie schließen, dass es hierdurch zu einer Steigerung der Gewalt kommt, „whether over land, water, business or marriage, conflicts between individual, families and communities become all the more violent by the ready stockpiles of mines, explosive ordance and guns“ (Bhatia und Sedra, 2008, S. 13). In der Folge führt dies auch zu der systematischen Schlussfolgerung Upretis, dass „trade and use of small arms is […] hindering the post-war reconciliation and reconstruction efforts“ (Upreti, 2010, S. 243). So wird überdies die Arbeit von externen Akteuren wie NGOs oder internationalen Organisationen, die sich positiv auf die Stabilität des Staates auswirkte, durch die Kleinwaffenproblematik erschwert. Aus den gewonnenen Erkenntnissen zu Kleinwaffen ergeben sich zwei Schlussfolgerungen: Erstens wirken sie destabilisierend auf die PKS und sind deshalb als katalytisch für Zerfallsprozesse zu bewerten, weil sie die Operationalisierung von Sicherheit und auch Rechtsstaatlichkeit durch den Staat entscheidend hemmen. Zweitens ergibt sich hieraus die Tatsache, dass „the appropriate disposal and destruction of weapons is a crucial component of the stabilization of post-conflict societies“ (Garcia, 2009, S. 458). Symptom 2: Minen und Sprengstoff Minen und Sprengstoff, die nach dem Konflikt im Land verblieben sind, sind insofern hinderlich für die Operationalisierung des Kernleistungsbereiches der öffentlichen Fürsorge durch den Staat, als dass sie sich geeignet darstellen, „[to] deny access to food, water, and other basic needs, and inhabit freedom of movement, limiting people’s ablility to participate in education or access medical care“ (International Campaign to Ban Landmines, 2009, o. S.). Darüber sind „transportation systems […] affected, as are power systems, agricultural and grazing lands, religious sites, national parks and forests, and villages“ (Keeley, 2006, S.  1). Dies begründet sich vorwiegend durch den eigentlichen militärischen Charakter von Minen, denn ursprünglich wurden diese Minen zu Kriegszeiten zum „sealing off the escape routes of a retreating enemy“ (Gaulin, 2004, S. 211) eingesetzt, wobei 36 So wird in für diese Abhandlung geführten Gesprächen mit mehreren Kosovo-Albanern von Jagdausflügen mit AK 47 Automatikgewehren in den kosovarischen Bergen und Wäldern berichtet und dies als recht häufiges Phänomen beschrieben. Im Diskurs mit bosnischen Interview partnern wird auch hier darauf aufmerksam gemacht, dass nahezu jeder Bürger noch Waffen aus dem Krieg im Familienbesitz hat. Hierzu gehören nach den Angaben der Interviewpartner auch Granaten und andere Waffentypen. 100 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen es ihr Gesamtziel war, „to cut off access to large tracts of land [und] to depopulate areas, to disrupt agriculture and to interrupt the flow of goods and services“ (Keeley, 2006, S.  1). Es lässt sich feststellen, dass „after conflicts, these weapons can be found on roads, footpaths, farmer’s fields, forests, deserts, along borders, in and surrounding houses and schools, and in other places where people carry out their daily activities“ (International Campaign to Ban Landmines, 2009, o. S.). So sind Minenfelder geeignet, den möglicherweise infrastrukturell nötigen Bau von Straßennetzen, Autobahnen oder Strom- und Energietrassen zu blockieren. Dies führt dazu, dass „development and post-conflict reconstruction are hindered when access to resources is limited“ (International Campaign to Ban Landmines, 2009, o. S.). Hierdurch wird nicht nur der Bevölkerung der Weg zu essenziellen Gütern erschwert oder gar abgeschnitten – es kommt auch im Nachgang zum Konflikt immer wieder zu Opfern in der Zivilbevölkerung: „[P]ost-conflict landmine casualties are almost exclusively civilian“ (Keeley, 2006, S. 1). Dieses Faktum erschwert ferner die Leistung des Staates im Kernleistungsbereich Sicherheit und ist mithin katalytisches Element für Fragilität. Von diesem Syptom sind nicht nur einige, sondern eine große Anzahl von Post-Konflikt-Situationen betroffen. Das Arms Project von Human Rights Watch kam bereits Mitte der 1990er-Jahre zu der Erkenntnis, dass „although many people believe that landmines are a tragic issue for only a few deeply infested places, the problem affects a wide range of countries including Afghanistan, Angola, Cambodia, El Salvador, Ethiopia, Iraq, Mozambique, Nicaragua, Northern Somalia, Vietnam, and former Yugoslavia“ (Arms Projekt, 1993, S. 3). Diese Einschätzung kann insbesondere für das frühere Jugoslawien bestätigt werden – so wurde besonders in für diese Abhandlung geführten Interviews mit bosnischen Staatsangehörigen, die anonym verbleiben möchten, darauf aufmerksam gemacht, dass eine große Zahl von Landminen immer noch im Land verblieben ist. Dies lässt sich mitunter darauf zurückführen, dass „the former Yugoslavia had been a major producer of land mines“ (Viney, 2012, S. 58). Hierauf lässt sich auch der Verbleib in Bosnien zurückführen – zwar wurden hier zu Kriegszeiten auch (anders als in anderen Ländern Ex-Jugoslawiens) staatsfremde Minen verwendet, jedoch zu überwiegender Anzahl jene aus eigener Herstellung. Diese waren „focused on beating enemy mine detection equipment“ und deshalb zumeist nicht aus Metall, sondern mit einer Kunststoffummantelung gefertigt, was das Auffinden in den Folgejahren der PKS zusätzlich erschwerte (Viney, 2012, S. 58). Auch das Kosovo als PKS ist, im Kontext der Ex-Jugoslawischen Staaten, von der Minenproblematik und den sich hieraus ergebenden Problematiken betroffen (Maresca, 2005, S. 363). Symptom 3: Gewalt und Verrohung Gewalt ist in Post-Konflikt-Situationen ein kritischer, destabilisierender Faktor für die Operationalisierung sowohl des Kernleistungsbereiches Sicherheit als auch mittelbar für den der Rechtsstaatlichkeit. Sie ist äußerst komplex und manifestiert sich in unterschiedlichster Form sowie unterschiedlichsten Bereichen. Sie 101 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität ist ein „complex mix of personal, criminal and political violence that appears in post-conflict states“ (Boyle, 2014, S. 8). Solche Gewalt ist, bedingt durch die Konflikt- oder Kriegsgeschehnisse, präsenter und alltäglicher als in anderen fragilen Situationen – mitunter nimmt sie sogar zu oder unterliegt einer Qualitätsverschiebung von „mainly rural-based violence to urban-based violence“ (Moser und Mcllwaine, 2001, S. 41). Dies unterstreicht die von Boyle gezogene Schlussfolgerung, dass „post-conflict states […] are primed for all three categories of violence because of their common experience of armed conflict“ (Boyle, 2014, S. 8). Freilich ist die Aufzählung dieser drei Arten von Gewaltmanifestationen nicht abschlie- ßend. Boesten untersuchte beispielsweise kürzlich die Zusammenhänge zwischen sexueller Gewalt und Rechtsstaatlichkeit im Post-Konflikt-Kontext (Boesten, 2014, S. 147 ff.; zum Thema Gewalt gegen Frauen in PKS vgl. auch Swaine, 2015, S. 86 f.; Ní Aoláin, Haynes und Cahn konstatieren ebenfalls, dass „there is a marked rise in the violence which women experience post-conflict“ (Ní Aoláin, Haynes und Cahn, 2011, S. 47)). Themner erkennt indes das häufige Phänomen, dass insbesondere „ex-combatants return to organized violence“ (Themner, 2011, S. i), was sich aus seiner Sicht – einschränkend – jedoch nicht verallgemeinern lässt. Zu einem gleichgelagerten Ergebnis kommt McMullin – er erfasst, dass „ex-com batants continue to threaten post-conflict security after war and also encounter insecurity themselves in the uncertain and sometimes violent and hostile post-conflict environment“ (McMullin, 2013, S.  29). (Diese Konstellation findet sich z. B. in: DRK, Sierra Leone, Ost-Timor oder auch dem Kosovo.37) Deutsche Polizisten beobachten z. B. mitunter ein deutlich brutaleres und martialischeres Vorgehen der ansässigen OK und TOK im Kosovo und auch in Bosnien – sie führen dies auf die Kriegserfahrung der Akteure zurück.38 Erklärbar ist dies unter anderem durch die Posttraumatic Stress Disorder (PTSD), unter der einige Kämpfer leiden. Vermehrt haben posttraumatische Belastungsstörungen, ausgelöst durch den vorangegangenen Krieg oder Konflikt, innerhalb der Zivil- und jedoch auch der Militärbevölkerung einen nicht zu vernachlässigenden Einfluss auf Gewalteskalationen. Zumeist handelt es sich um angstbedingte Belastungsstörungen („anxiety disorders“), die nach de Jong, Komproe und Van Ommeren die „most frequent problems“ (De Jong et al., 2003, S. 1) darstellen. Diese Traumatisierungen verhindern individuellen sozialen Fortschritt und sind gleichzeitig emotionale, negative Verbindung zu einem auch nach dem Konflikt psychisch nicht überwindbarem Feindbild. So kann es sich ergeben, dass es im Post-Konflikt-Szenario zu noch stärkeren Gewaltexzessen kommt als im eigentlichen Koflikt. Boyle konkludiert gar, dass „short and 37 Boyle konstatiert 2014 das Kosovo betreffend: „[…] I read news clippings and internal documents in the violence in Kosovo that continued after the war. I began to see the political ramifactions oft he hundreds of reprisal killings against Serbs and other minorities in the pos-conflict period as they impeded efforts to build a functioning transitional government.“ (Boyle, 2014, S., S. viii). 38 So Mitglieder der EULEX-Mission in einem für diese Abhandlung geführtem Interview, die aus beamtenrechtlichen Gründen anonym bleiben wollen. 102 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen decisive wars can sometimes produce post-conflict environments bloodier than the war itself “ (Boyle, 2014, S. 1 f.) und nennt hier den Irak als treffliches Beispiel für seine These. Dies deckt sich mit den Forschungsergebnissen von Moser und Mcllwaine in Guatemala. Sie berufen sich hierbei auf Post-Konflikt-Gewalteskalationen, die von der Bevölkerung teilweise schlimmer empfunden wurden als während des Konfliktes selbst: „[P]eople reported that they suffered more violence than they had during the worst years of the war“ (Moser und Mcllwaine, 2001, S. 41). Diverse Formen von Gewalt, die sich im Post-Konflikt-Kontext manifestieren und in ihrer Qualität und Quantität direkt auf den Konflikt zurückzuführen sind, wirken katalytisch auf Destabilisierungsprozesse. Sie erschweren für den Staat die Operationalisierung von Sicherheit und die Durchsetzung von geltendem Recht. Eine ungewöhnlich hohe Zahl an gewaltsamen Übergriffen bestätigt die Überzeugung innerhalb der Bevölkerung, die staatlichen Behörden seien nicht in der Lage, die Sicherheitsgarantie zu geben. Dies kann in der Folge zur Außerkraftsetzung des staatlichen Gewalmonopols führen, da die Notwendigkeit eines Gewaltverzichtes durch die Bevölkerung aufgrund der gewaltsamen Umgebung, in der sich das Individuum wiederfindet, zum einen nicht mehr plausibel und legitim erscheint und zum anderen die eigene Anwendung von Gewalt möglicherweise gar unumgänglich wird, um Eigentum sowie Leib und Leben dort zu verteidigen, wo der Staat nicht befriedigend agiert und interveniert. Symptom 4: Organisierte Kriminalität und Korruption Organisierte Kriminalität und Korruption wirken insofern katalytisch auf Destabilisierungsprozesse, als dass sie stark in den Kernleistungsbereichen des Staates, Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit, intervenieren und hier als hemmende Faktoren für die Etablierung einer befriedigenden Leistung des Staates in ebenjenen Bereichen ausgemacht werden können. Organisierte Kriminalität wird hier verstanden als „die von Gewinn- oder Machtstreben bestimmte planmäßige Begehung von Straftaten, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheblicher Bedeutung sind, wenn mehr als zwei Beteiligte auf längere oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig a) unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen, b) unter Anwendung von Gewalt oder anderer zur Einschüchterung geeigneter Mittel oder c) unter Einflussnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammenwirken“ (BKA/GAG, 1990, o. S.). Nach Call können Post-Konflikt-Gesellschaften „expect a [...] noticeable increase in organized crime or common crime over the medium run“ (Call, 2007, S. 380). Die etwaige Nichtexistenz oder dysfunktionale Form eines Rechtssystems innerhalb fragiler Post-Konflikt-Situationen begünstigt kriminelle Aktivitäten in erhöhtem Maße. So lässt sich konstatieren, dass „postconflict societies are often marred by a breakdown of law and order, resulting in the proliferation of many and varied forms of criminal activity“ (United States Institute of Peace (USIP), 2014, S.  3). Diese Darstellung lässt sich mit O’Connor et al. verständlich aufschlüsseln: „Organized crime, perpetrated through organized criminal groups, is often deeply entrenched 103 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität in post-conflict societies. This is not surprising, since much of the ‚war economy‘ during a conflict is based on organized crime activities, such as weapons and gasoline trafficking“ (O’Connor et al., 2007, S.  294). Die Verbindung zwischen einer gesteigerten organisierten Kriminalität und der Post-Konflikt-Situation lässt sich also direkt auf den vorgelagerten Konflikt zurückführen. Diese Verbindung wird von Patrick korrekt als parasitär dargestellt: „The relationship between transnational organized crime and weak states is parasitic“ (Patrick, 2006, S. 19). Zunächst gilt es, die für diese Abhandlung relevante Form von Kriminalität, nämlich jene, die destabilisierend auf den betreffenden Post-Konflikt-Staat einwirkt, von Kriminalität zu abstrahieren, die zweifelsohne illegal und verwerflich ist, jedoch nicht für den Untersuchungsgegenstand von Relevanz. Einer Pauschalisierung, Kriminalität an sich stelle als Akt des Bruchs mit geltendem Recht immer die Gesellschaft per se in Frage und wirke – wenn auch nur geringfügig – immer destabilisierend, lässt sich entgegenhalten: Für sich genommen ist ein einzelnes Tötungsdelikt, wie der Mord aus Habgier, sicherlich ein nicht nur für das Opfer, sondern gerade für dessen überlebende Angehörige unfassbar schlimmes Ereignis, das nach Intervention des Staates und Bestrafung sowie Sühne verlangt; doch vermag dieses eine, kriminelle Ereignis nicht unmittelbar zur Destabilisierung einer Post-Konflikt-Situation beizutragen.39 Gemeint ist ferner nicht jene Kriminalität, die sich vor oder direkt während des Konfliktes abgespielt hat. Fokussiert wird also die organisierte Ausformung der Kriminalität, die sich die aus der Post-Konflikt-Situation ergebende Schwäche des Staates zunutze macht und in Gänze zu dessen Fragilität beiträgt. In quasi-rechtsfreien Räumen können sich organisierte kriminelle Strukturen etablieren und ergiebig verzweigen. Dies erfolgt vorwiegend in Bereichen wie Geldwäsche, Drogen-, Organ- und Waffenhandel, Menschenhandel („[p]ost-conflict states are a prime market for organized criminals involved in migrant smuggling“) (O’Connor et al., 2007, S. 299) sowie (Zwangs-)Prostitution. Eine konkrete Definition jedoch fällt auch hier schwer, denn „because serious crimes are defined by the impact they have, it is not possible to enumerate a definitive list of serious crimes to be found in every postconflict state. Each state is unique and thus the impact of a particular kind of criminal activity in a state is also likely to be unique“ (United States Institute of Peace (USIP), 2014, S. 4). Da die Geschäfte mangels entgegenwirkender Strukturen im ohnmächtigen, fragilen Ursprungsland florieren, ist eine internationale Expansion – gleich einer geschäftlichen oder gewerblichen Unternehmung – keine Seltenheit: „Criminal groups are particularly adept at exploiting weak state capacity in conflict zones (such as Colombia or the Democratic Republic of the Congo) where political authority is contested or formal institutions have collapsed and in fluid post-conflict settings (like Bosnia or Kosovo) where they have not yet been firmly reestablished“ (Patrick, 2006, S. 20). So wird aus „organisierter Kriminalität“ schnell „internationale organisierte Kriminalität (IOK)“ oder gar „transnationale organisierte Kriminalität“ (TOK). Die Verbreitung erfolgt vornehmlich 39 Freilich ist die Situation anders gelagert bei bspw. systematisch-politisch motivierten Morden oder einer generell sehr hohen, allgemeinen Mordrate im bertreffenden Staat. 104 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen unter Anwendung von Gewalt zur Durchsetzung der jeweiligen Ziele; dies nicht nur in Form von physischer, sondern auch psychischer Gewalt wie anhaltender Drohungen oder Einschüchterungen. Einflussnahme auf Medien, Politik oder den Verwaltungsapparat sowohl im Wege der psychischen oder physischen Gewalt als aber auch über das Mittel der Bestechung sind entscheidende Destabilisatoren für Situationen fragiler Staatlichkeit – die Bürger verlieren das Vertrauen in die Institutionen des Staates. Korruption im Exekutiv-, Legislativ- und Verwaltungsapparat weist einen Charakter der Koevolution mit OK und ihren Steigerungsstufen auf. So lässt sich eine exponentielle Steigerung von Korruption gerade in Post-Konflikt-Kontexten beobachten (vgl. hierzu auch McAuliffe, 2015, S. 148; O’Connor und Rausch, 2007, S. 304). Auch existiert ein enger Konnex zu Staatsfragilität (vgl. Capussella, 2015, S.  29). Das BKA versteht unter Korruption den „Missbrauch eines öffentlichen Amtes, einer Funktion in der Wirtschaft oder eines politischen Mandats zugunsten eines Anderen, auf dessen Veranlassung oder Eigeninitiative, zur Erlangung eines Vorteils für sich oder einen Dritten, mit Eintritt oder in Erwartung des Eintritts eines Schadens oder Nachteils für die Allgemeinheit (in amtlicher oder politischer Funktion) oder für ein Unternehmen (betreffend Täter als Funktionsträger in der Wirtschaft)“ (BKA, 2013, S. 5). Im Kontext der vorliegenden Abhandlung ist vorwiegend die Korruption im öffentlichen Bereich (nicht jene im privaten Segment) gemeint, weil vor allem sie es ist, die den Staat in seinem Kernleistungsbereich der Rechtsstaatlichkeit von innen heraus hemmt. Zaum und Cheng konstatieren, dass Korruption im Post-Konflikt-Kontext einen negativen „impact on stability and development“ aufweist, und erkennen, dass „corruption has become a key lens through which peacebuilders observe the political, institutional and social dynamics in post-conflict societies“ (Cheng und Zaum, 2012, S. 2 f.). Auch Rose-Ackerman sieht einen starken Zusammenhang zwischen Post-Konflikt-Situationen und Korruption. Sie konkludiert, dass „[n]ation-states emerging from conflict are particularly susceptible to corruption“ und unterstreicht, dass „corruption is a potential problem in all post-conflict states“ (Rose-Ackerman, 2009, S. 66). Korruption verhindert wirtschaftliches Wachstum, ruft Ungleichheit hervor und ist geeignet, das Vertrauen des Volkes in den Staat nachhaltig zu schädigen. Ferner wirkt sie sich nicht nur katalytisch auf Destabilisierungsprozesse aus, weil sie die Etablierung eines Rechtsstaates hemmt und die Bevölkerung in der Summe an der Legitimität des Staates und seiner Apparate zweifeln lässt, sondern auch, weil sie in einer nachgelagerten Stufe geeignet ist, neue Konflikte hervorzurufen. So erkennen Marquette und Cooley in Korruption einen „driver of conflict“ und stellen fest, dass „much of the research conducted on this topic confirms, that corruption plays a role in fuelling conflict“; sie erkennen hier geradezu ein „broad agreement in the literature that the overall effect of corruption contributes significantly to the conditions that breed conflict“ (Marquette und Cooley, 2015, S.  349 u. 352). Letztlich erkannte US-Präsident Bush bereits 2002 korrekterweise nicht nur den Zusammenhang von Korruption und organisierter Kriminalität sondern auch 105 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität jenen zwischen Korruption, Weak States und Terrorismus: „[W]eak institutions, and corruption can make weak states vulnerable to terrorist networks and drug cartels within their borders“ (Bush, White House, 2002, o. S.).40 Symptom 5: Extremismus Eine einheitliche Definition für Extremismus zu finden, gestaltet sich diffizil, da hierfür erstens unterschiedliche Ansätze existieren und der Untersuchungsgegenstand zweitens eher in seinen ausdifferenzierten Facetten (bspw. Rechtsextremismus, Linksextremismus, Islamismus etc. oder generell in der Unterscheidung zwischen politisch oder religiös motiviertem Extremismus) wissenschaftliche Erforschung erfährt. Der Verfassungsschutz Brandenburgs versucht, sich einer Definition von Extremismus darüber zu nähern, indem er aufzeigt, dass allen Formen des Extremismus „die Ablehnung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung (fdGO)“ (Verfassungsschutz BB, 2015, o. S.) innewohnt. Der Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung wird im Grundgesetz an verschiedenen Stellen gebraucht (so z. B. in Art. 10 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 GG; Art. 18 GG; Art. 21 Abs. 2 GG) und wurde vom Bundesverfassungsgericht präzisiert auf: Achtung der im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechte; Volkssouveränität; Gewaltenteilung; Verantwortlichkeit der Regierung; Gesetzmäßigkeit der Regierung; Unabhängigkeit der Gerichte; Mehrparteienprinzip; Chancengleichheit aller politischen Parteien; und Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition (BVerfG 2, 1, 1952). Die Problematik dieser Definition ist offenkundig – sie beschreibt eher, was Extremismus nicht ist, als was es wirklich ist. Dieser definitio ex negativo steht die sog. Positiv-Definition von Extremismus gegenüber. Pfahl-Traughber kommt nach der Analyse mehrerer Ausformungen des Extremismus an dieser Stelle zu dem Schluss, dass dem Extremismus alle folgenden Merkmale eigen sind: „erstens der exklusive Erkenntnisanspruch (Glaube an ein höheres Wissen), zweitens der dogmatische Absolutheitsanspruch (Behauptung der unbezweifelbaren Richtigkeit eigener Positionen), drittens das essentialistische Deutungsmonopol (alleinige Erfassung des ‚wahren Wesens‘ der Dinge), viertens die holistische Steuerungsabsicht (angestrebte ganzheitliche Kontrolle der Gesellschaft), fünftens das deterministische Geschichtsbild (Wissen um den vorgegebenen historischen Weg), sechstens die identitäre Gesellschaftskonzeption (Forderung nach politischer Homogenität der Gesellschaft), siebtens der dualistische Rigorismus (Denken in kompromisslosen Gegensatzpaaren wie Gut–Böse) und achtens die fundamentale Verwerfung (rigorose Verdammung des Bestehenden)“ (Pfahl-Traughber, 2014, S. 18 f.). Diese Definition weist derer Vorteile auf, als dass sie zumindest positiv festellbare Merkmale benennt, anhand welcher Extremismus definiert werden kann. Dies macht eine definitio ex negativo entbehrlich. Erwähnenswert ist weiterhin die Definition des Departement for Homeland Security hinsichtlich des gewaltbereiten Extremismus insofern, als sie bündig und prägnant 40 Terrorismus stellt in dieser Abhandlung einen eigenständigen destabilisierenden Katalysator dar, der als sechstes Symptom gesonderte Untersuchung erhält. 106 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen formuliert ist. Gewaltbereite Extremisten werden hier definiert als „individuals who support or commit ideologically-motivated violence to further political goals“ (Homeland Security, 2015, o. S.). Extremismus stellt eine Gefahr für jede Post-Konflikt-Situation dar, da er geeignet ist, den noch nicht gefestigten Staatszustand zu destabilisieren – hierzu erkannte Moore bereits, dass „unabated religious extremism serves as an added layer of complexity enflaming sentiments and fuelling conflict“ (Moore, 2013, S. 293). Fragile Post-Konflikt-Situationen sind aus mehreren Gründen gute Nährböden41 für Extremisten. Sie weisen zunächst meist eine gesteigerte Armut und Arbeitslosigkeit der Bevölkerung auf. Hinzu kommt häufig ein erschwerter Zugang zu Bildung. Aufgrund der gesellschaftlichen Folgen dieser Post-Konflikt-Armut und -Arbeitslosigkeit befinden sich Jugendliche und junge Erwachsene in ständiger Suche nach Perspektive, Weiterentwicklung, Zugehörigkeit und Anerkennung. Somit sind gerade die Jugendlichen mitunter potenziell prädestiniert, um extremistischen Predigern und Anführern Gehör zu schenken und schließlich deren extreme Ansichten zu adaptieren. Diese Überlegung setzt voraus, dass Armut, Arbeitslosigkeit sowie mangelnde Bildung und Extremismus in Zusammenhang stehen. Diese Ansicht ist durchaus strittig. Zunächst lässt sich wie folgt argumentieren: Das Commitee on Foreign Affairs des US Senates kam 2006 in einer Anhörung zum islamistischen Extremismus in Europa zu dem Schluss, dass „poverty and lack of jobs create a pool of disaffected Muslims from which extremists can draw recruits“ (US-Senat, Subcommittee on European Affairs, 2006, S. 9). Von Beyme konkludiert im Zusammenhang von Extremismus im Post-Konflikt-Europa – Frankreich als Beispiel für seine These anführend  –, dass „right-wing extremism was caused by unemployment“ (von Beyme, 2013, S. 11). Siedler sieht gar einen Nexus zwischen der Arbeitslosigkeit von Elternteilen und späteren rechtsextremistischen Einstellungen ihrer Kinder. Er kommt zu der Erkenntnis, dass „estimates from cross-sectional regressions suggest that the experience of parental unemployment during childhood is significantly positive associated with right-wing extremist attitudes […] for young people aged 16 – 29“ (Siedler, 2006, S. 23). Bhala kommt im Zusammenhang mit islamistischem Extremismus zu dem Ergebnis, dass es ein „link to fighting poverty and thereby Islamist extremism“ gibt (Bhala, 2012, S. 56). Hassan erkennt im Kontext der somalischen al-Shabab und ihren gewaltbereiten, extremistischen Mitglieder im Rekrutierungsprozess einen treibenden Faktor in Armut und Arbeitslosigkeit: „Push factors are what are commonly known as ‚underlying/root causes‘ such as poverty [and] unemployment“ (Hassan, 2012, S. 18). Das treibende Element muss nicht zwingend direkte Armut im Sinne eines beschränkten Zugangs zu Gütern sein – vielmehr ergibt sich möglicherweise in bestimmten Konstellationen eine geringe Selbstwertschätzung und -sicherheit bei den Jugendlichen und jungen Erwachsenen, deren Identität sich im unsicheren und ökonomisch schwierigen Post-Konflikt-Zusammenhang 41 Extremistische Strömungen kommen auch jenseits fragiler Staaten vor – fragile Staaten weisen aber eine besonders günstige Ausgangssituation zur Implementierung extremistischer Strömungen auf. 107 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität gefährdet sieht. Ähnlich bewertet dies Hassan, wenn er feststellt, dass „the effects of poverty, such as idleness and low self-esteem, cannot be ignored“ (Hassan, 2012, S. 18) innerhalb der Diskussion von extremismusfördernden Faktoren. In diesem Prozess muss es auch nicht zwingend um ideologische Gesichtspunkte gehen – so sind teilweise ganz pragmatische Gründe für junge Menschen dafür entscheidend, einer gewaltbereiten extremistischen Organisation beizutreten, ohne wirklich ihre ideologischen Werte zu teilen. Solche Jugendliche sind zwar keine wirklichen Ex tremisten in jenem Sinne, unterstützen aber gewaltbereite extremistische Gruppen, die in Post-Konflikt-Situationen als destabilisierender Faktor wirken, da sie einen hohen Sold zahlen. Dem gegenüber stehen Meinungen in der Literatur, die einen solchen direkten Zusammenhang zwischen Armut, Arbeitlosigkeit und Extremismus verneinen. So schließen Blair et al. beispielsweise, dass „policy debates on strategies to end extremist violence frequently cite poverty as a root cause of support for the perpetrating groups“, sind aber der Meinung, dass dies ein Fehlschluss ist: „there is little evidence to support this contention“ (Blair et al., 2012, S. 1). Fair kommt in Studien (2007, 2008) zu dem Ergebnis, dass es eher die gebildete Mittelklasse Pakistans als die arme und arbeitslose Bevölkerung sei, die extremistischen, militanten Gruppen beitrete und diese unterstütze. 2013 kommen Fair et al. gar zu der Annahme, dass „feelings of poverty decreased support for militant political organizations in Pakistan“ (Fair et al., 2013, S. 19). Letztlich aber wiegen die Argumente und Stimmen in der Literatur, die einen direkten Zusammenhang zwischen Armut, Arbeitslosigkeit und Extremismus sehen, schwerer. Armut in Post-Konflikt-Szenarien steht im Zusammenhang mit Extremismus und wirkt sich förderlich auf entsprechende Bestrebungen aus. Freilich wäre es zu eindimensional, die Ursachen von Extremismus in Post-Konflikt-Situationen lediglich auf die aus Arbeitslosigkeit folgende Armut und die hieraus resultierende Unzufriedenheit herunterzubrechen. Die Ursachen von Extremismus sind so divers wie ihre einzelnen Ausformungen, die sich in bestimmten kulturellen und sozialen Umfeldern ausprägen. Es sind zahlreiche andere auslösende Faktoren denkbar. Herausgestellt werden soll hier aber vor allem, dass ein ungeordnetes Post-Konflikt-Szenario besonders anfällig für extremistische Strömungen ist und diese wiederum geeignet sind, insofern als katalytische Destabilisierungsfaktoren zu wirken, als dass sie den Staat in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit an verschiedenen Punkten in seiner Leistungserbringung hemmen. Symptom 6: Terrorismus Terrorismus wirkt sich im Post-Konflikt-Umfeld katalytisch auf Zerfallsprozesse aus und trägt zur Destabilisierung der Sicherheitslage bei. Das Institute for Economics & Peace veröffentlichte 2014 in einer umfangreichen Studie, dass die Anzahl der terroristischen Akte weltweit eine dramatische, exponentielle Steigerung erfuhr. Im Jahr 2013 kamen 17 958 Menschen bei Terroranschlägen ums Leben – weit mehr wurden verletzt. (Global Teorrorism Index, 2014, S. 2). Der Terminus, der in seiner Entstehung auf die Zeit der französischen Revolution zurückgeht („the word ‚ter- 108 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen rorism‘ was first popularized during the French Revolution“; Hoffman, 2006, S. 3) bedarf zunächst einer Definition und sodann einer Differenzierung und Abgrenzung vor allem von den vormals genannten Symptomen des Extremismus und der organisierten Kriminalität. Terrorismus wird vom Verfassungsschutz definiert als „der nachhaltig geführte Kampf für politische Ziele, die mit Hilfe von Anschlägen auf Leib, Leben und Eigentum anderer Menschen durchgesetzt werden sollen“ (Verfassungsschutz, 2015, o. S.). Im deutschen Recht sind hier insbesondere Straftaten nach § 129a Abs. 1 StGB und ihre Vorbereitungstaten gemeint. An dieser Stelle im Strafgesetzbuch steht die Bildung terroristischer Vereinigungen unter Strafe. Solche sind nach Definition des StGB Vereinigungen, deren Zweck oder Tätigkeit darauf gerichtet ist, Mord (§ 211 StGB), Totschlag (§ 212 StGB), Völkermord (§ 6 Völkerstrafgesetzbuch), Verbrechen gegen die Menschlichkeit (§ 7 Völkerstrafgesetzbuch), Kriegsverbrechen (§§ 8, 9, 10, 11, 12 Völkerstrafgesetzbuch) oder Straftaten gegen die persönliche Freiheit in den Fällen des § 239a StGB oder des § 239b StGB zu begehen (StGB, §  129a Abs.  1).42 Es existiert auch bei diesem Terminus keine einheitliche Definition, was erstens auf die Multikausalität des Gegenstandes und zweitens auf seine häufige Verwendung in verschiedensten Zusammenhängen zurückzuführen ist, „since terrorism as a word is so widely used“ (Lutz und Lutz, 2013, S. 7). Wie verworren die Sachlage hinsichtlich einer Definitionsfindung von Terrorismus ist, lässt sich sehr deutlich daran erkennen, dass selbst einschlägige amerikanische Bundesbehören wie das FBI, das Department of Homeland Security, das Department of Defense und das State Department keinen gemeinsamen Definitionsansatz verfolgen, obschon sie dem gleichen Staat angehören. Hoffman erkannte ebenfalls, dass die Definitionen stark voneinander abweichen (Hoffman, 2006, S. 32 ff.). Hier kommt er nach ausführlicher Abwägung zu dem Schluss, dass „the Department of Defense definition of terrorism is arguably the most complete of the four. It highlights the terrorist threat as much as the actual act of violence and focuses on terrorism’s targeting of whole societes as well as governments“ (Hoffman, 2006, S. 33). Die aktuelle Definition des Department of Defense lautet: „The unlawful use of violence or threat of violence, often motivated by religious, political, or other ideological beliefs, to install fear and coerce governments or societies in pursuit of goals that are usually political“ (Department of Defense, 2015, S. 249). Einer Abgrenzung bedarf der Begriff vorwiegend zum Extremismus, da „besonders im anglophonen Sprachraum […] zwischen Extremismus und Terrorismus nicht klar unterschieden“ wird (Bötticher und Mareš 2012, S. 54). Ähnlich ergeht es mit dem Begriff des Radikalismus, der im deutschen Sprachgebrauch häufige Verwendung und damit einhergehend eine Vermengung mit den zuvor genannten Begriffen erfährt. So kommen Ackermann et al., die Aktualität der Abgrenzungsproblematik unterstreichend, zu dem Ergebnis, „die neue Intensität der Gewalt rück[e] […] eine Schwierigkeit der Abgrenzung“ (Ackermann et al., 2015, S. 216) dieser drei Begrifflichkeiten in den Fokus. Zur Unterscheidung der Begriffe 42 Diese Aufzählung wird durch Abs. 2 ergänzt. 109 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität erscheint der von Bötticher und Mareš erdachte Merksatz nützlich: „Alle Terroristen sind Extremisten und radikal. Alle Extremisten sind radikal, aber (noch?) keine Terroristen. Radikale sind keine Extremisten und auch keine Terroristen“ (Bötticher und Mareš, 2012, S. 54). Die Grenze zur organisierten Kriminalität lässt sich ebenfalls nicht einfach ziehen, da sich terroristische Organisationen oftmals auch organisierter Kriminalität bedienen, um benötigte geldwerte Einnahmen zu erwirtschaften. Vorwiegend lässt sich eine Abgrenzung im Zielbereich, also beim Leitmotiv der Handlungen festellen – so sieht dies beispielsweise auch Allwörden: „[V]on kriminellen Aktivitäten unterscheidet sich Terrorismus dagegen vor allem durch seine Motive“ (Allwörden, 2014, S. 6). Der organisierten Kriminalität geht es perspektivisch immer um Gewinnstreben um jeden Preis. Der Terrorismus hingegen möchte seine Ideologie durchsetzen und ein gesellschaftlich-kulturelles Umfeld nach deren Wahrheitsanspruch formen. Die kriminellen Handlungen und der daraus erwirtschaftete Ertrag sind bei terroristischen Gruppen also nicht End-, sondern nur Zwischenziel zur Finanzierung terroristischer Aktivitäten. Die Unterscheidung der Zielsetzung lässt sich ferner aus einem anderen Blickwinkel beleuchten – jenem der medialen Aufmerksamkeit für die Taten. Wo für Verbrechen und Vergehen der organisierten Kriminalität mediale Aufmerksamkeit eher abträglich und möglicherweise geschäftsschädigend ist, so ist die mediale Präsenz bei terroristischen Akten zur Verbreitung von Angst und Schrecken in der Zielbevölkerung intendiert. Anhand in einem Staat vorliegender terroristischer Strukturen einen destabilisierenden Prozess zu erkennen, setzt die Annahme voraus, dass fragile Post-Konflikt-Staaten besonders gute Grundlagen für terroristische Netzwerke bieten. Im wissenschaftlichen und politischen Diskurs der letzten Jahre stand deshalb im Besonderen „die Frage im Vordergrund, ob fragile Staaten als Operations- oder Heimatbasis für transnationale terroristische Gruppen dienen“ (Lambach, 2013, S. 39). Der Verfassungsschutzbericht aus dem Jahr 2014 suggeriert dies: „Bereits seit einigen Jahren sind ‚failed states‘ ein Refugium für terroristische Gruppen“ (Verfassungsschutz, 2014, S. 88). Auch Gray und LaTour kommen zu dem Ergebniss, dass „weak or failing states are primary locations for terrorist sactuaries“ (Gray und LaTour, 2010, S. 155). Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit folgert einen direkten Zusammenhang zwischen von Konflikt betroffenen Staaten und Terrorismus – jene Situationen weisen laut BMZ „nicht nur ein höheres Maß an Armut und sozialer Ungleichheit auf, sondern stellen auch ein regionales und internationales Sicherheitsrisiko dar. Wenn staatliche Strukturen nicht mehr funktionieren, entsteht Raum für Drogen- und Menschenhandel sowie für terroristische Netzwerke“ (BMZ, 2015, o. S.). Dessen ungeachtet existierte nach Meinung Piazzas bis 2006 nur „a small body of literature on the relationship between failed states and terrorism“. Piazza schloss also bereits früher – ähnlich den Ausführungen von Gray und LaTour in 2010 –, dass „state failure helps to create the conditions that create terrorists“, dadurch, dass sie „provide crucial opportunities for […] terrorist groups“ (Piazza, 2006, S. 524), 110 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen und hat hier mithin ebenfalls einen Zusammenhang zwischen fragilen Staaten und Terrorismus erkannt.43 Die Fragilität in Post-Konflikt-Situationen wird in der Literatur nicht zwingend lediglich als Auslöser, sondern auch als fördernder Faktor für international organisierten Terrorismus verstanden. Explizit ist hierbei die Ausnutzung des durch nicht vorhandene oder nur wenig funktionsfähige Leistung des Staates in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaat entstehenden rechtsfreien Raumes durch Terrornetzwerke gemeint. Die Anschläge vom 9/11 in New York und Washington, D. C., schärften offenkundig den Blick für den Nexus zwischen Terrorismus und fragilen Post-Konflikt-Situationen – wurden die Anschläge doch „perpetrated by a terrorist group based in war-ravaged Afghanistan“ (Paris, 2004, S. 2). Diese Einschätzung teilt auch Korteweg (2006). Nach seiner Ansicht führt die mangelnde Regierbarkeit fragiler Staaten unweigerlich zu einer „creation of terrorist black holes“ (Korteweg, 2006, S.  6). Er schließt, dass „the essence of ungoverned areas in relation to terrorist groups is that they contain fundamentals that enable a terrorist group to operate in an evironment beyond the control of the central authorities“ (Korteweg, 2006, S. 6). Einen Zusammenhang zwischen fragilen Post-Konflikt-Situationen und Terrorismus erkennen auch Schneckener (2004), Hirschmann (2011) und Howard (2014). Schneckener kommt zu dem Schluss, dass „terroristische Gruppen und Netzwerke die Defizite des Staates [nutzen], um ihre Aktivitäten zu finanzieren, um ihre Propaganda ungehindert zu verbreiten oder um Mitstreiter anzuwerben (z. B. durch Koranschulen)“ (Schneckener, 2004, S. 13). Hirschmann konstatiert: „Der (Dschihad-) Terrorismus hatte und hat einen direkten Legitimationsbezug zu Staatszerfall“ (Hirschmann, 2011, S. 59). Howard erkennt, dass es Regionen gibt „where we clearly can observe a relationship between state failure and terrorism“ (Howard, 2014, S. 7). Hierbei ist es für die Terrornetzwerke von unschätzbarer Wichtigkeit, ein Mindestmaß an multimedialer technischer Infrastruktur vorzufinden – erfordert die Planung und Durchführung größerer geplanter Anschläge doch ein enormes Maß an ungestörter, langfristiger Planung und vor allem den Aufwand einiger finanzieller Mittel; ergo einen befriedigenden Cashflow gleich einem international agierenden Unternehmen.44 Beobachtet wurde diese Verquickung ebenfalls durch den ehemaligen Justizminister Großbritanniens Straw, der 2001 feststellte: „Terrorists are strongest where states are weakest“ (BBC, 2001, o. S.; Chege, 2002, S. 147). Er führt weiter aus, dass „Osama Bin Laden and al-Qaeda found safe havens in places not just in Afghanistan but where government and society have collapsed“ (BBC, 2001, o. S.). Dieser Beobach- 43 Piazza hat den Zusammenhang zwischen fragilen Staaten und Terrorismus eingehend anhand von neunzehn Staaten im Mittleren Osten untersucht – „This study seeks to add to the discussion […] [on] state failures as root causes of terrorism by conducting a cross-national, pooled, time-series statistical regression analysis on the incidence of terrorism in 19 Middle Eastern states from 1972 to 2003.“ Piazza, 2006, S. 526. 44 Vgl. hierzu auch Sorgalla, 2010, S. 42, der „globale Finanzströme“ ebenfalls als eines der zentralen Merkmale des heutigen transnationalen Terrorismus sieht. 111 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität tung kann aber nur differenziert zugestimmt werden. Es existiert eine Art Stabilitätsgrenze innerhalb fragiler Post-Konflikt-Situationen, die nicht unterschritten werden darf, um den Staat attraktiv für terroristische Bestrebungen zu machen. So könnte Somalia als Beispiel für ein Land angeführt werden, das so gescheitert und dessen Lage so chaotisch ist, dass es aufgrund mangelnder Infrastruktur und Sicherheit selbst für Terroristen nahezu unmöglich scheint, ein, unter diesen Umständen das für ein Großereignis wie den 9/11 notwendige Planungsverfahren zu realisieren. Es braucht vielmehr den „Aufbau einer Infrastruktur, die für Terroristen zwingend erforderlich ist, um ihr ‚Geschäft‘ auf Dauer betreiben zu können“ (Schneckener, 2004, S. 12). Ein für Terroristen attraktiver Post-Konflikt-Staat muss also ein Minimum in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und öffentlicher Fürsorge bereitstellen, darf aber gleichzeitig nicht allzu stark in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit operationalisieren, sodass die betreffende terroristische Vereinigung ungestört von behördlichen Eingriffen agieren kann. Dieser Ansicht ist auch Lambach (2013). Er schließt ebenfalls, dass nicht alle „Tätigkeiten terroristischer Gruppen durch fragile Staatlichkeit einfacher gemacht“ werden und führt insbesondere den zuvor bereits beschriebenen Mindestbedarf an Logistik sowie Kommunikation an, der für ein produktives Arbeiten solcher Netzwerke nötig, aber zuweilen in fragilen Staaten nicht vorhanden ist. Dies schließt ebenfalls ein, dass sich lokale Terrorgruppen in sehr unsicheren Gebieten verstärkt im politischen Bereich engagieren müssen, um ihre eigene Sicherheit und Handlungsfähigkeit gewährleisten zu können (Lambach, 2013, S. 39). Obschon Lambach dies nicht verallgemeinern will, folgert er, dass „fragile Staaten unter bestimmten Bedingungen eine günstige Umgebung für terroristische Aktivitäten darstellen“ (Lambach, 2013, S. 39), weist jedoch auch darauf hin, dass „quantitative Ansätze keine allgemeine Korrelation zwischen Fragilität und Terrorismus feststellen“ konnten (Lambach, 2013, S. 39). So kommt Lisanti diametral entgegengesetzt zu den vorher dargestellten Ergebnissen aus der Literatur zu dem Schluss, dass „there does not seem to be a measurable relationship between state failure and increased rates of terrorism“ (Lisanti, 2010, S.  21). Er erkennt hingegen eine „tendency towards higher rates of terrorism for states engaged in militarized conflict“ (Lisanti, 2010, S. 21). Daraus leitet er diskutablerweise ab, dass zwar „all the instances of state failure were also accompanied by high rates of terrorism, but all the instances of state failure were also accompanied by conflict and repression“ (Lisanti, 2010, S. 21). Hier macht er das Auftreten von Terrorismus also nicht an der Staatsfragilität selbst, sondern an dem ihr möglicherweise zugrundeliegenden Konflikt fest: „[T]o the extent, that state failure is accompanied by other potentially negative conditions it is related to high terrorism“ (Lisanti, 2010, S. 21). Dies erscheint allerdings verfehlt, da er den in dieser Abhandlung an anderer Stelle bereits beschriebenen engen Ursachen- und Wirkungszusammenhang von Konflikt und Staatsfragilität scheinbar außer Acht lässt. Chandler (2009) kam bereits früher zu ähnlichen Ergebnissen. Er schließt, dass „there is no correlative link between state failure and terrorism“ und stützt seine Annahme vorwiegend auf „many states in the top ran- 112 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen kings for failure having little or no terrorist activity and many states with low rankings (including Western powers as Belgium, France, Italy, Spain, France [sic!], the UK and the US) having a high level of terrorist activity“ (Chandler, 2009, S. 7). So kommt auch Hehir (2009) zu dem Ergebnis, dass nur dreizehn der zwanzig fragilsten Staaten (hier bezieht er sich als Referenzquelle auf den in dieser Abhandlung bereits besprochenen Failed States Index) „do not exhibit unusually high numbers of FTOs45“. Diese Argumente erscheinen zunächst einleuchtend, lassen sich aber wie folgt aufschlüsseln: Erstens muss man als gewichtige Gegenbeispiele zu Hehir den Irak, Afghanistan, Syrien und Pakistan ins Feld führen, da diese im aktuellen sowie vergangenen Kontext eine immense Präsens von FTOs erfahren und sich auch am Ende der Indexranglisten zu fragilen Staaten befinden. Zweitens schließt die Präsenz von terroristischen Bestrebungen in westlichen Staaten nicht die Deutung aus, dass Terrorismus im Post-Konflikt-Kontext destabilisierende Wirkung entfaltet, da die Aktivitäten terroristischer Gruppen das Erbringen der Kernleistungsbereichsaufgaben des Staates erschweren. Drittens lässt sich das bereits erarbeitete Argument ins Feld führen, dass es Staaten gibt, die eine solche Fragilität aufweisen (und sich mithin am Ende einschlägiger, von Hehir ins Feld geführter Indexe befinden), dass selbst terroristische Gruppierungen hier nur schlecht produktiv für ihre Sache arbeiten und planen können. Verfehlt erscheint es viertens, den starken Zusammenhang zwischen Fragilität und Konflikt außer Acht zu lassen und diese beiden Parameter in ihrer Relation zu terroristischen Aktivitäten oder der Präsenz von FTOs rein isoliert zu betrachten. Es lässt sich in der Summe nicht fundiert abstreiten, dass Terrorismus in fragilen Staatssituation im Post-Konflikt-Umfeld äußerst günstige Bedingungen vorfindet, um sich entfalten zu können. Dies gründet vorwiegend in der Tatsache der schlechten Operationalisierung von Sicherheits- und Rechtsstaatlichkeitsbelangen im betreffenden Staat. Eine Verbindung zwischen Terrorismus und solchen fragilen Situationen in von Konflikten betroffenen Staaten nicht zu ziehen, kommt einer Marginalisierung des Problems gleich. Fragile Staaten sind in einem Post-Konflikt-Kontext sowohl geeignet, die Bildung terroristischer Vereinigung zu begünstigen, als auch unter den Folgen ebenjenes Phänomens zu leiden und Sicherheit einzubüßen. Symptom 7: Armut Die Verbindung zwischen Konflikt und Armut sowie Post-Konflikt-Szenarien und Armut stellt sich als multidimensional dar. Aufzeigbar ist, dass sich das Symptom Armut insofern destabilisierend auf fragile PKS auswirkt, als dass es die Operationalisierung von Leistung des Staates in allen drei Kernleistungsbereichen (Sicherheit, Rechtsstaat, öffentliche Fürsorge) belastet. Baker unterstreicht den Konnex zwischen PKS und Armut insofern, als er erkennt, dass „the distrubution of rural poverty varies, but hardest hit are the countries that have known conflict“. Er führt in der Folge aus, dass „in conflict-torn countries, the capacity of rural people to 45 FTOs = Foreign Terrorist Organizations 113 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität make a livelihood has been dramatically curtailed by warfare, and per capita food production has plummeted“. Als Beispiel nennt er hier Angola, dessen Bürgerkrieg in 2002 endete, während die sich aus jenem Krieg ergebende Armut weiterhin andauert (Baker, 2009, S. 88). PKS weisen meist eine gesteigerte Armut der Bevölkerung auf. Die Weltbank unterstreicht, dass „in the aftermath of conflict, nations are often left without the most basic infrastructure and services. Access to capital can become difficult, and jobs, scarce“ und obschon „poverty is on the decline for much of the world, but countries affected by violence are lagging behind“ (Worldbank, 2014, o. S.; Worldbank 2011, S. 60). Hieraus ergeben sich destabilisierende Szenarien: „[L]ower GDP per capita is robustly associated with both large-scale political conflict and high rates of homicide“ (Worldbank, 2011, S. 6). Während der Zusammenhang von Armut und Post-Konflikt-Situationen relativ eindeutig ist, ist die Definition von Armut selbst umstritten. Die hinter dem Begriff liegende Bedeutung unterliegt in ihrer Historie abhängig von Kultur, Gesellschaft und Politik einer lebhaften Entwicklung. Die Dynamik des Begriffes erfasste Walker in diesem Kontext hinreichend durch die Formulierung: „Unfortunately, the meaning of poverty has changed over time, varies by place and culture and remains contested – shaped by ideology and politics“ (Walker, 2014, S. 2). Basal wird zumeist die Unterscheidung zwischen absoluter und relativer Armut getroffen. Die sogenannte absolute Armut „liegt vor, wenn Menschen das zum Überleben Notwendige an Nahrung, Wasser, Kleidung, Heizung, Obdach und Hilfen gegen leicht heilbare Krankheiten fehlt“ (Huster et al., 2012, S.  124). Dem gegenüber steht die relative Armut, von der man spricht, wenn „in einem Land der Lebensstandard und die Lebensbedingungen von Menschen zu weit nach unten vom durchschnittlichen Lebensstandard und den durchschnittlichen Lebensbedingungen abweichen“ (Huster et al., 2012, S. 124). Möglich ist es ferner, Armut auf einen Geldbetrag herunterzubrechen – vorteilhaft hieran ist die klare Grenze dafür, wann Armut tatsächlich beginnt. Diese Methode wird besonders dann wichtig, wenn Armut objektiv gemessen werden soll. Häufige Verwendung findet die sog. Dollar-Poverty. Rorabacher bemerkt, dass „a commonly measure is what is called ‚dollar poverty‘ oder ‚dollar-a-daypoverty‘. Dollar poverty is based on a minimum level of food consumption expressed in terms of the amount of food that can be purchased with one U. S. dollar having constant purchasing power“ (Rorabacher, 2010, S.  82). Kolodko kommt ebenfalls zu dem Schluss, dass „the poverty line that is commonly used internationally to compare levels over poverty […] ist the consumption of 1 purchasing power parity dollar per day“ (Kolodko, 2005, S. 147; vgl. auch Hall und Midgley, 2004, S. 56 o. Hernández-Truyol und Powell, 2009, S. 239). Ebenfalls angewandt wird die sogenannte „two-dollar poverty line“ (vgl. Graham, 2009, S. 28 f.; Murphy, 2009, S. 42). Diese eher künstlichen Grenzen stehen aus mehreren Gründen in der Kritik. Ravallion kritisiert diese Herangehensweise harsch und empfindet diesen Ansatz gar als „simply ludicrous“ (Ravallion, 2004, S. 31). Er schließt, dass „zero is not a reasonable approximation to the appropriate weight in the social welfare function of any reasonable policymaker at a poverty line drawn through a dollar 114 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen a day or two dollars a day“ (Ravallion, 2004, S.  31). Tatsächlich ist dieses Konzept in einigen Denkrichtungen problematisch: So werden bspw. andere Formen von Armut wie etwa Bildungsarmut hierdurch nicht erfasst. Ferner sind „harte“ Euro- oder Dollargrenzen nicht gewappnet gegen ökonomische Phänomene wie Inflation. Auch regional kommt es zu Verschiebungen, was die Kaufkraft einer Euro- oder Dollarsumme betrifft – so können die Armen einer eher wohlhabenden Nation tatsächlich noch reicher sein als die Reichen eines Entwicklungslandes oder Post-Konflikt-Staates. Darüber hinaus werden regionale Definitionen der Armut nicht berücksichtigt. Um jedoch eine Kategorisierung vorzunehmen, ist es nach der hier vertretenen Ansicht unerlässlich, harte Kennziffern als eine Art Arbeitswerkzeug zu formulieren – von dieser Methode wird in dem vorliegenden Rahmen Gebrauch gemacht. Extreme Armut soll an dieser Stelle über die One-Dollar-Line in Kaufkraftäquivalenten (PPP – Purchasing Power Parity) pro Tag definiert werden. Hier muss aber zwingend ein regionaler Kontext für den Begriff eingeführt werden. Dies ergibt sich daraus, dass sich Armut in unterschiedlichen Regionen der Welt äußerst unterschiedlich manifestiert – „people in Europe may associate poverty with having to live in areas of crime and few employment opportunities; people in Africa may associate poverty with the more fundamental requirements of life such as lack of food and water“ (Barakat, 2005, S. 112). Beide Beispielgruppen erleben in ihrem lokalen und regionalen Kontext Armut – obschon die Stufen der Armut sich unterscheiden. Diese regionalen Differenzen müssen in der Beurteilung von Armut zwingend eine Rolle spielen. Zusammenfassend lässt sich Folgendes herausstellen: Armut in Post-Konflikt-Kontexten stimuliert nachweislich destabilisierende Prozesse, fördert mitunter Gewalt und Kriminalität sowie Unzufriedenheit innerhalb der Bevölkerung über die Leistung des Staates und schwächt mithin dessen Legitimität. Tab. 3: Fragilitätsdynamisierende Symptome in PKS Quelle: eigene Darstellung Symptom 1: Kleinwaffen (Small Arms) Symptom 2: Minen und Sprengstoff Symptom 3: Gewalt und Verrohung Symptom 4: Organisierte Kriminalität und Korruption Symptom 5: Extremismus Symptom 6: Terrorismus Symptom 7: Armut 115 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität Schlussfolgerungen Teil I Im Forschungsmittelpunkt dieses Abschnittes standen vor allem die eingangs formulierten leitenden Forschungsfragen: 1. Was genau steht hinter dem Begriff „fragiler Staat“? Welche Annäherung an den Begriff ist angezeigt? Existiert eine einheitliche Definition? 2. Lassen sich Fragilitätszustände kategorisieren? Wenn ja: unter Zuhilfenahme welcher Klassen und Kategorien? Existieren in diesem Spektrum Sub-Kategorien? 3. Was exakt ist eine Post-Konflikt-Situation? Welche Sicherheitsprobleme erwachsen aus ihr und wie ist ihre Verbindung zu fragilen Staaten zu sehen? Existieren fragilitätsbegünstigende Faktoren in PKS und lässt sich hierbei eine Kohärenz zwischen verschiedenen PKS erkennen? Dies bedenkend, lassen sich im Rückblick auf den ersten Teil dieser Abhandlung folgende Teilschritte und Ergebnisse nachvollziehen: Zunächst erfuhr die konzeptionelle Debatte zu fragilen Staaten einen Aufriss. Der Begriff wurde in seinen verschiedenen Dynamiken und Facetten untersucht. Es folgte der Schluss, dass keine einheitliche, konsensuale Definition fragiler Staaten existiert. Diese Erkenntnis erforderte, sich dem Begriff aus verschiedenen Richtungen zu nähern, um ihn für diese Abhandlung trotz des Definitionsdefizits trennscharf festlegen zu können. Die Annäherung an den Staatsbegriff erfolgte vornehmlich aus zwei Denkrichtungen. Erstens aus jener des juristisch-völkerrechtlichen Staatsbegriffes. Dieser beinhaltet die von Jellinek erdachte Drei-Elemente-Lehre, die einen Staat über Staatsgebiet, Staatsgewalt und Staatsvolk definiert. Herausgestellt wurde ausdrücklich, dass die Ausführungen Jellineks über die Jahre hinweg immer wieder Kritik ausgesetzt waren, die dieses Modell und das mit ihm verbundene Herunterbrechen des Staatsbegriffes auf nur drei Elemente modifizieren, erweitern oder gänzlich ablehnen wollten. Nach Diskussion der einzelnen Elemente für sich genommen sowie breiter Würdigung der Kritik, ergab sich der Schluss, dass die Jellinek’sche Trias vorwiegend durch ihre präzisen und trennscharfen Begrifflichkeiten zu überzeugen weiß und im völkerrechtlichen Diskurs auch heute noch herrschende Meinung ist. Zweitens geschah die Annäherung an den Staatsbegriff aus Richtung der Staatsaufgaben und der zugrundeliegenden Staatskonzepte. Dieser Ansatz ergab sich sowohl aus dem Versuch, dem Missstand in der Literatur entgegenzuwirken, die die Fokussierung auf die Problematik der differenten idealen Staatsleistungsvorstellungen der jeweiligen Autoren zum Thema der fragilen Staaten bisher zumeist ausklammerte, als auch aus der Überzeugung heraus, dass der Staat sich durch seine Leistung am Volke definiert und sich über sie legitimiert. Nach einer bündigen historischen Herleitung diverser Staatskonzepte wurde der Schluss gezogen, 116 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen dass drei Kernleistungsbereiche des Staates existieren: 1. Sicherheit, 2. Rechtsstaatlichkeit (beides eng miteinander verknüpft) sowie 3. öffentliche Fürsorge. In diesen Kernleistungsbereichen muss der Staat gut leisten, um Stabilität zu erzeugen. Sodann stand die Kategorisierung fragiler Staaten im Forschungsmittelpunkt. Fragile Staaten werden hierbei als Klasse verstanden, die sich in diverse Kategorien unterteilen lässt. Diese können wiederum Subkategorien entfalten. Nach Auswertung der Literatur erfuhren die hierzu am häufigsten verwendeten Kategorien (Weak State, Failed State, Collapsed State) eine detaillierte Untersuchung. Hieraus ergab sich erstens eine modifizierende Erweiterung des Kategorisierungsmodells um den Begriff des Consolidated State sowie zweitens die Erkenntnis, dass der wichtige Weak-State-Bereich weiterer Ausdifferenzierung in Form von Subkategorien bedarf. Einer tiefgreifenden Diskussion der Kritik am Gesamtkonzept der Klasse der fragilen Staaten sowie der Darstellung diverser Versuche zur inhaltlichen Abwandlung wie auch terminologischer Erweiterung des Konzeptes – bis hin zum völligen Verwerfen desselbigen – folgte sodann die Entwicklung des TAS- State als Subkategorie im Weak-State-Bereich. Die Notwendigkeit der Ausdifferenzierung ergab sich nicht nur aus dem Fehlen von Literatur hierzu, sondern vorwiegend aus dem Faktum, dass in der aktuellen Praxis Staaten in die gleiche Kategorie subsumiert werden, die verschiedene Ursachen für ihre Schwäche aufweisen, ohne dass dies ausreichend durch einen Begriff gekennzeichnet würde. Die innovative Subkategorie des Transitory Alien Stability State erfasst hierbei eine Situation, die als stabil erscheint, im Grunde jedoch Schwäche darstellt. Die Stabilität wird vornehmlich durch den externen Akteur im Land operationalisiert, der Staatsaufgaben teilweise oder gänzlich übernimmt, was über die tatsächlichen Gefüge hinwegtäuscht. Solche Staaten sind nach Wegfall des externen Akteurs dem Risiko eines negativen Transformationsprozesses ausgesetzt. Der theoretischen Charakterisierung solcher Staaten folgten sodann die Fallbeispiele für TAS-States: Ost-Timor, Haiti und Burundi. Hieran anschließend wurden, dem systematischen Rundgang um das Forschungsobjekt fragiler Staat Tribut zollend, die quantitativen Aspekte der Forschung zu fragilen Staaten berücksichtigt – diese spielen gerade im anglo-amerikanischen Raum eine entscheidende Rolle, präsentieren sich aber nach der hier vertretenen Ansicht als hoch umstritten. Exemplarisch wurde der Fragile States Index 2015 ausgewählt und gründlich diskutiert. Kritik wurde sowohl an der Gesamtkonzeptionalisierung, der Terminologie, der Theorie – sowohl auf Basis der Indikatoren selbst als auch auf deren Korrelation – sowie am praktischen Nutzen des FSI geübt. Schließlich wurden hieraus Argumente vorgebracht, die auf der einen Seite nicht so gewichtig waren, die quantitative Forschung im Bereich der fragilen Staaten per se zu verwerfen, jedoch eine Anpassung des FSI notwendig erscheinen lassen. Diese beinhalten die Forderung nach einer stärkeren Gewichtung der Indikatoren, einer Fokusverschiebung auf die Staatsleistung – verbunden mit der Reduktion der Indikatoren und Variablen –, sowie nach einem verstärkt prognostizierenden Anspruch. Diese Überlegungen zu qualitativen und quantitativen Ansätzen inner- 117 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität halb der Forschung zu fragilen Staaten führen zu der Erkenntnis, dass ein dualer Analyseansatz für fragile Staatssituationen, der eine Synthese sowohl aus quantitativen als auch aus qualitativen Elementen enthält, zielführend ist. Der zweite Abschnitt des ersten Teils hatte die besondere Situation der Post-Konflikt-Szenarien im Forschungsmittelpunkt. Diese ist insofern besonders, als dass eine solche Situation nach der hier vertretenen Auffassung nicht nur fragil ist, sondern spezielle Katalysatoren für Zerfallsprozesse aufweist. Zunächst wurde die Definition von Konflikt und Krieg an Hand mehrerer Beispiele aus der Literatur erläutert. Insgesamt existieren wenige klare Beispiele für eine Post-Konflikt-Situation in ihrer reinsten Form. Sodann wurde die enge Verquickung zwischen fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen dargestellt. In der Folge wurden sieben Symptome herausgearbeitet und diskutiert, die besonders in Post-Konflikt-Situationen auftreten und die sich katalytisch auf Destabilisierungsprozesse auswirken. Diese Symptome umfassen Kleinwaffen, Minen und Sprengstoff, Gewalt und Verrohung, organisierte Kriminalität und Korruption, Extremismus, Terrorismus sowie Armut. Der Konnex sämtlicher Symptome zu Post-Konflikt-Situationen wurde aufgezeigt und ihr destabilisierender Charakter analysiert. 119 TEIL II: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Was nun in Teil II dieser Abhandlung folgen soll, ist eine systematische Analyse in Form einer qualitativen Fallstudie zur Staatssituation des Kosovo mittels einer Übertragung der in Teil I gewonnenen theoretischen Erkenntnisse. Die Auswahl des Kosovo als Forschungsobjekt erfolgt indes nicht willkürlich, sondern ergibt sich aus mehreren, der Staatssituation einzigartig anhaftenden Aspekten: Zunächst ist eine qualitative Prüfung des Kosovo gerade im Bereich der fragilen Staaten besonderns interessant, da es in diversen Indizis der quantitativen Forschung auf Grund der Frage nach seinem Status keine Berücksichtigung findet. Dies trifft etwa für den im ersten Teil dieser Abhandlung geprüften Fragile States Index zu. Dieser argumentiert, dass „only recognized sovereign states based on the UN membership are included in the fragile States Index. Thus, several territories whose status is not final – such as Taiwan and Kosovo – will be excluded until their political status and UN membership is ratified“ (FFP, 2016II, S. 1). Somit wird das Kosovo in der quantitativen Forschung teilweise ausgeklammt, woraus sich eine Notwendigkeit qualitativer Beiträge ergibt. Ferner ist die Situation im Kosovo politisch und sozial von einer kaum dagewesenen Einmaligkeit – vorwiegend bedingt durch das Zusammenspiel und Ringen nationaler sowie internationaler Kräfte um eine Demokratisierung der jungen Post-Konflikt-Situation. Hipold schließt zu Recht, dass das „Kosovo […] in den vergangenen Jahrzehnten Schauplatz schwerer Auseinandersetzungen [war], gleichzeitig aber auch Experimentierfeld der Staatengemeinschaft für die Erprobung innovativer Lösungsansätze zur Beilegung von Konfliktfällen“ (Hipold, 2012, S.  1) ist. Aus der Tatsache, dass sich nationale und internationale Akteure die Autorität im Staat teilen, ist eine Konstellation entstanden, die sich als sehr dynamisch, aber auch konfliktgeladen darstellt. Es ist speziell die EU, die nach der Reduktion der UNMIK gerade im Bereich des Kernleistungsbereiches der Rechtsstaatlichkeit federführend agiert. Die Untersuchung baut schematisch auf den Ergebnissen und gewonnenen Erkenntnissen des ersten Teils auf und beinhaltet nachfolgende Schwerpunkte: Erstens steht die Erfassung der Europäischen Union als Akteur in fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen im Rahmen der Common Security and Defense Policy im Vordergrund. An dieser Stelle werden jene Missionen erfasst und erläutert, die die EU im internationalen Kontext implementiert und abgeschlossen hat. Besonders beachtenswert sind hier die Missionen des zivilen Sektors, die noch fortgeführt werden. Zweitens findet eine rechtliche Untersuchung der Staatsqualität des Kosovo statt. Fehlt eine solche Qualität, hat dies Auswirkungen auf die Völkerrechtsfähigkeit des Staates. Im ersten Teil dieser Abhandlung wurde festgestellt, 120 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission dass ein Staat im völkrerrechtlichen Sinne aus drei Elementen besteht – Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt. Hieraus ergibt sich nach der Drei-Elemente-Lehre Jellineks die Staatsqualität. Die zugrunde liegende Forschungshypothese I ist hierbei die folgende: „Das Kosovo stellt einen vollendeten Staat nach der klassischen Jellinek’schen Drei-Elemente-Lehre (Staatsgebiet/Staatsvolk/Staatsgewalt) dar und ist somit ein Staat im völkerrechtlichen Sinne.“ Drittens erfolgt eine detaillierte Analyse der Stabilitätssituation und mithin des Konsolidierungsgrades des Kosovo auf Basis des in Teil  I dieser Abhandlung erarbeiteten Kategorisierungsmodells unter Zuhilfenahme des Idealtypus des Consolidated State. Die hiernach ausgerichtete Forschungshypothese II lautet: „Die Post-Konflikt-Situation des Kosovo hat hinreichende Stabilisierung im Bereich Sicherheit und Rechtsstaat (im Besonderen im Kontext der EULEX-Mission) sowie eine Konsolidierung im Bereich der öffentlichen Fürsorge erhalten, sodass das Kosovo nicht mehr als fragiler Staat zu klassifizieren ist“. Untersuchungsgegenstände sind hier schwerpunktmäßig, den Erkenntnissen des ersten Teils systematisch folgend, die drei Kernleistungsbereiche des Staates, Sicherheit, Rechtsstaat und öffentliche Fürsorge. Sie sind essenzielle Bestandteile der Staatsleistung und direkt mit Stabilität und Fragilität eines Staates verknüpft. Viertens steht das Kosovo als Post-Konflikt-Land im Forschungsfokus. Hier werden die im ersten Teil ausgemachten sieben Symptome von Post-Konflikt-Situationen, die sich katalytisch auf Destabilisierungsprozesse auswirken können, untersucht. Diese stehen dabei entweder gesondert für sich oder sind der Untersuchung der Kernleistungsbereiche des Staates, Sicherheit und Rechtsstaat, immanent. Darüber hinaus ergeben sich spezielle, der Situation im Kosovo eigene Symptome, die geeignet sind, Destabilisierungsprozesse zu fördern. Dieser Abschnitt wird auch von einer wirksamen Empirie- und Feldforschungskomponente durch Exkursionen in der Forschungsregion bestimmt. So erfolgten mit dem Ziel des Führens von Interviews und des Sammelns von Daten aus Primärquellen Forschungsreisen in die Zielgebiete – sowohl in das Kosovo als auch nach Serbien –. Persönliche Eindrücke hinsichtlich der aktuellen Lage der Rechtsstaatlichkeitsmission EULEX und der Fragilität der Post-Konflikt-Situation im Kosovo konnten während des Besuches in Priština und Mitrovica gewonnen werden. Priština ist die jüngste Hauptstadt Europas und beherbergt gleichzeitig die jüngste Bevölkerung des Kontinents. Sie ist wirtschaftlich und politisch wichtigste sowie größte Stadt im Kosovo. Priština beherbergt die Hauptquartiere der EULEX, der UNMIK sowie der OSZE-Missionen und ist Sitz der kosovarischen Regierung, des Parlaments und des Präsidenten. Mitrovica ist die Stadt mit dem höchsten Konfliktpotenzial, im Norden des Kosovo, direkt an Serbien grenzend. Hier kam es in der jüngeren Vergangenheit regelmäßig zu interethnischen Zusammenstößen. Die sogenannte Task Force Mitrovica schaltet regelmäßig Werbung im lokalen Fernsehen und im Internet, um sogenanntem Bombing – also Anschlägen mit Granaten – vorzubeugen. Der Fluss Ibar teilt die Stadt in zwei Bereiche, den serbischen im Norden und den albanischen im Süden. An der die beiden Distrikte verbindenden Brücke kommt es immer wieder zu Unruhen, Zusammenstößen und 121 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo äußerst gewalttätigen Ausschreitungen. Die Brücke wird von serbischer Seite aus blockiert. Wertvolle Erkenntnisse hinsichtlich der Geschichte der Region und des NATO-Luftkrieges gegen Serbien, aber auch über die aktuelle Gemengelage innerhalb der serbischen Regierung, konnten bei Forschungsexkursionen in Belgrad und Novi Sad gesammelt werden. Belgrad (serbisch: Beograd), die „weiße Stadt“ genannt, ist Hauptstadt Serbiens. Sie ist eine der größten Metropolen im gesamten südosteuropäischen Raum und stellt mit ihren Universitäten und Hochschulen das wissenschaftliche Zentrum der Region dar. Belgrad ist politischer Mittel- und Angelpunkt Serbiens – von hier aus wirken sowohl Präsident als auch Regierung. Novi Sad, das „serbische Athen“, ist die zweitgrößte Stadt Serbiens und war im Zusammenhang mit der transnational organisierten Kriminalität im gesamten territorialen Kontext des Balkans von Bedeutung – ferner befindet sich hier auch die politische Administration der Provinz Vojvodina. 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo 1.1 Vorbetrachtung – Europäische Union in fragilen Staaten Als Vorbemerkung muss die vorliegende Abhandlung betreffend das Folgende angemerkt werden: Die Europäische Union ist zentraler Akteur im Kosovo und mithin ebenfalls von äußerster Relevanz; sie ist immanenter oder direkter Prüfungsgegenstand in den folgenden Bereichen: • Einfluss und operatives Handeln der EU sind notwendiger Untersuchungsgegenstand in der Frage nach der sich durch die drei Elemente Jellineks konstituierenden Staatsqualität (s. Teil I) des Kosovo im völkerrechtlichen Sinne. • Die EU ist wichtigster externer Operator in den drei Kernleistungsbereichen (s. Teil I) des Staates (EULEX-Mission, vorwiegend in Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit) und muss sich an Bilanz und Ertrag im Kosovo messen lassen. • Die EU ist – möglicherweise – hier der Akteur („Alien“) im Konstrukt des Transitory Alien Stability State (TAS-State) (s. Teil I). Die Europäische Union (EU) als „[the] world’s new superpower“ (Applebaum, 2013, S. 1) nimmt als Akteur in der internationalen Sicherheitspolitik im Umgang mit fragilen Staaten und im Rahmen des „strengthening of international security“ (Koutrakos, 2013, S.  59) eine bedeutsame Rolle ein.46 Als Teil der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik stellt die Common Security and Defence Policy (CSDP) (vgl. vertiefend: Larivé 2014, S. 187 ff.; Koutrakos, 2013; Dyson und Kons- 46 Diese Wichtigkeit dieser Rolle stellt im wissenschaftlichen Diskurs ob ihrer tatsächlichen Ausprägung ein „hot topic“ (Smith, 2008, S. 1) dar und hat innerhalb der „academic literature, think-tank world and specialist press“ (Smith, 2008, S. 1) eine „lively debate“ (Smith, 2008, S. 1) entfacht. 122 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission tandinides, 2013, S. 75 ff.; Hillion, 2014, S. 78 f.) ein Politikfeld der Union dar, dem besonderer Rang zukommt. Die Idee und Konzeption einer gemeinsamen Verteidigungspolitik wurde zuletzt im Lissabon-Vertrag von 2009 dargelegt. Der Vertrag stellt ein entscheidendes Ereignis in der Entwicklung der Common Security and Defence Policy dar. Im Rahmen dieses Politikfeldes implementiert die EU zahlreiche Missionen ziviler und militärischer Natur, in fragilen Staatssituationen, Krisenregionen und Post-Konflikt-Situationen, kontinentübergreifend in fragilen Staaten auf der ganzen Welt, und befasst sich mit „post-conflict stabilization“ (Koutrakos, 2013, S. 59), eingedenk dessen, dass „fragile situations constitute a particular challenge as an obstacle to sustainable development, equitable growth and peace, creating regional instability, security risks at global level, uncontrolled migration flows, etc.“ (Europäische Union, 2007, S. 4). Larivé konstatiert richtig, dass bis hierhin „the CSDP has been an effective military and civilian instrument providing security and stability where needed“ (Larivé, 2014, S.  187). Obschon militärische Interventionen seitens der EU und ihrer Mitgliedsstaaten häufig unabdingbar sind und einen entscheidenden Faktor innerhalb der CSDP spielen, konzentriert sich die vorliegende Abhandlung vorwiegend auf den zivilen Teil der Missionen der EU, da sich dieser als der wichtigste und gleichzeitig wachstumsstärkste zeigt: Die „role of civilian crisis management in the European Union’s support for international peace and security continues to grow“ (EU, 2010, S. 1). So ist es schwerpunktmäßig der zivile Missionssektor, der sich in den letzten Jahren expansiv gezeigt hat (21 Missionen, siehe hierzu ausführlich Tabelle 4) – aus einer „growing demand for Security Sector Reform“ (EU, 2010, S. 1) in fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen heraus resultierte zu Beginn des 21. Jahrhunderts eine Ausdehnung dieser Missionen in Qualität und Quantität „from [the] Western Balkans to [the] South Caucasus, Africa, the Middle East, and Asia“ (EU, 2010, S. 1) sowie in Diversität „in the substance of operations“ (EU, 2010, S. 1), vornehmlich mittels vielfältiger „strengthening actions in Police and the wider Rule of Law sector, monitoring borders and peace agreements“ (EU, 2010, S. 1). Tab. 4: Die EU-Missionen und ihre Ziele im Überblick47 Quelle: eigene Darstellung basierend auf den Daten des European External Action Service (EEAS) Kürzel (Erdteil) Land Typ Programmatik est. Status AMM (Asien) Indonesien Z „This mission was designed to monitor the implementation of various aspects of the peace agreement set out in the Memorandum of Understanding (MoU) signed by the Government of Indonesia and the Free Aceh Movement (GAM).“ 2005 com 47 Siehe auch zur Vertiefung: European External Action Service (EEAS) http://www.eeas. europa.eu/csdp/missions-and operations/completed/index_en.htm, abgerufen am 22.09.2014. 123 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo DRC (Afrika) DR Kongo M „ARTEMIS was aimed, inter alia, at contributing to the stabilisation of the security conditions and the improvement of the humanitarian situation in Bunia.“ 2003 com CON- COR- DIA/ FYROM (Europa) Mazedonien M „The core aim of CONCORDIA was, at the explicit request of the fYROM government, to contribute further to a stable secure environment and to allow the implementation of the August 2001 Ohrid Framework Agreement.“ 2003 com EU SSR (Afrika) Guinea-Bissau Z „The Mission provided advice and assistance on reform of the security sector in Guinea Bissau in order to contribute to creating the conditions for implementation of the National Security Sector Reform Strategy.“ 2008 com EU (support to) AMIS (Afrika) Sudan/Darfur Z/M „The purpose of the EU’s supporting action was to ensure effective and timely EU assistance to the AU’s enhanced AMIS II mission.“ 2005 com EUAV- SEC (Afrika) Südsudan Z „The mission responds to South Sudan’s request for an EU support to strengthening security at Juba International Airport, as part of the international community’s overall assistance to the country.“ 2012 com EUFOR LIBYA (Afrika) Libyen M „The operation aims to underpin the mandates of UN Security Council Reso lutions 1970 and 1973 regarding the availability of humanitarian assistance and the protection of civilian populations.“ 2011 com EUFOR RD Congo (Afrika) Kongo M „The Mission was to support MONUC during the period encompassing the elections in the DR Congo.“ 2006 com EUFOR Tchad/ RCA (Afrika) Tschad M „The mission had the objective (besides others) to contribute to protecting civilians in danger, particularly refugees and displaced persons.“ 2008 com 124 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission EUJUST LEX- IRAQ (Asien) Irak Z „EUJUST LEX-Iraq is the EU’s first integrated rule of law mission.“ 2005 com EUJUST THEMIS (Europa) Georgien Z „This was the first Rule of Law mission launched by the EU in the context of the European Security and Defence Policy (ESDP).“ 2004 com EUPAT (Europa) Mazedonien Z „EUPAT includes around 30 police advisors and support the development of an efficient and professional police service based on European standards of policing.“ 2005 com EUPM/ BiH (Europa) Bosnien und Herzegowina Z „EUPM seeks to establish sustainable policing arrangements under BiH ownership in accordance with best European and international practice.“ 2003 com EUPOL KIN- SHASA (Afrika) Kinshasa Z „The purpose of EUPOL KINSHASA, the first civilian European Security and Defence Policy (ESDP) operation to be deployed in Africa, was to support the Congolese National Police’s Integrated Police Unit (IPU) in Kinshasa“ 2005 com EUPOL PRO- XIMA/ FYROM (Europa) Mazedonien Z „EU police experts were monitoring, mentoring and advising the country’s police, thus helping to fight organised crime as well as promoting European policing standards.“ 2003 com ALTHEA (Europa) Bosnien und Herzegowina M „The main effort of the operation is to provide capacity-building and training support for the Armed Forces of Bosnia and Herzegovina while retaining the capacity to intervene to support BiH efforts in maintaining the safe and secure environment.“ 2004 ong EU NAV- FOR (Afrika) Küste Somalias/ Golf von Aden M „The Mission objective is (besides others) the deterrence, prevention and repression of acts of piracy and armed robbery at sea off the Somali coast.“ 2008 ong EUBAM Liyba (Afrika) Libyen Z „Mission under the Common Security and Defence Policy (CSDP) to support the Libyan authorities in improving and developing the security of the country’s borders.“ 2013 ong 125 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo EUBAM Rafah (Asien) Israel Z „The EU is supposed to undertake the role of third party at the Rafah Crossing Point, on the border between the Gaza Strip and Egypt, to inter alia monitor and verify the performance of the PA border and customs authorities.“ 2005 ong EUCAP Nestor (Afrika) Djibouti, Kenia, Somalia, Seychellen, Tansania Z „The Mission objective is to enhance the maritime capacities of five countries in the Horn of Africa and the Western Indian Ocean: Djibouti, Kenya, Somalia, Seychelles and Tanzania.“ 2012 ong EUCAP SAHEL (Afrika) Niger Z „Mission objective (besides others): Strengthen implementation of the security dimension of Niger’s development and security strategy.“ 2011 ong EULEX Kosovo (Europa) Kosovo Z „The central aim is to assist and support the Kosovo authorities in the rule of law area, with a specific focus on the judiciary.“ 2008 ong EUMM Georgia (Europa) Georgien Z „Its objective is (besides others) to contribute to stability throughout Georgia and the surrounding region.“ 2008 ong EUPOL Afghanistan (Asien) Afghanistan Z „EUPOL AFGHANISTAN builds on the efforts of the GPPO (German Police Project Office) and other international actions in the field of police and the rule of law.“ 2007 ong EUPOL COPPS (Asien) Israel Z „The Mission assists the Palestinian Authority in building the institutions of a future State of Palestine in the areas of policing and criminal justice“ 2005 ong EUPOL RD CONGO (Afrika) Kongo Z „Mission objective is assistance, mentoring, support and advice to the Congolese authorities for security sector reform (SSR) in the fields of policing and its interaction with the justice system.“ 2007 ong EUSEC RD CONGO (Afrika) Kongo Z „Mission objective is to give support for security-sector reform in the DRC by giving advice and assistance directly to the competent Congolese authorities.“ 2005 ong EUTM- Mali (Afrika) Mali M „The obectives are (besides others) neutralise organised crime and terrorist threats, and fully restore constitutional and democratic order.“ 2012 ong 126 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission EUTM Somalia (Afrika) Somalia M „The Mission aims to support stabilising the country and to respond to the needs of the Somali people.“ 2010 ong EUBAM Moldova and Ukraine (Europa) Moldawien/ Ukraine Z „The mission is technical and advisory. Its mandate is to help improve the capacity of the Moldovan and Ukrainian border and customs services to prevent and detect smuggling, trafficking of goods and human beings, and customs fraud, by providing advice and training.“ 2005 ong Legende: Typ – „Z“ = zivile Mission, „M“ = militärische Mission; „est“ = established, launched; „com“ = completed, „ong“ = ongoing. Die für diese Abhandlung zusammengetragene Tabelle zeigt die Quantität und Qualität der diversen EU-Missionen auf. Die Einsatzgebiete erstrecken sich nicht nur über Afrika und den Balkan, sondern finden sich ebenso in Asien und dem nahen Osten. Die Europäische Union im Kosovo Das Kosovo befindet sich geografisch auf der Balkanhalbinsel in Südosteuropa und ist mit 10 887 km2 nur knapp halb so groß wie Rheinland-Pfalz (19 847 km2). Das deutsche Bundesland Bayern ist mehr als sechsmal so groß wie der Staat Kosovo. Die Hauptstadt des jüngsten Staates in Europa (Unabhängigkeitserklärung am 17.  Februar 2008) ist Priština. Sie stellt gleichzeitig die bei weitem größte Stadt des Landes dar und hat knapp 200 000 Einwohner.48 Die Bevölkerung setzt sich aus mehreren Ethnien zusammen – Albaner und Serben stellen den Großteil der Bevölkerung. Im Kosovo weiterhin vertretene Ethnien sind Türken, Goranen, Bosnier, Roma und Ashkali. Auf diese aus ethnischer Sicht dynamische Konstellation weist auch die Kosovo-Flagge hin: Sie wird durch einen goldenen, gefüllten Grundriss der Landesgrenzen auf blauem Grund sowie 6 weiße, gereihte Sterne geziert. Heraldisch sollte nichts an die serbische Zeit erinnern – ebenso wenig war eine rote Flagge erwünscht, die die Nähe zum Land Albanien suggeriert hätte. Die Sterne stehen für die sechs größten ethnischen Gruppierungen im Land, der blaue Grund indes für die zukünftig erhoffte EU-Anwartschaft respektive -Zugehörigkeit. Die Nationalhymne lässt die Hoffnung auf eine europäische Zukunft durchblicken – ihr Titel: „Europe“. Die absolut dominierende Religion ist der Islam – das orthodoxe Christentum (zumeist Serben) und eine katholische Minderheit folgen darauf. Als offizielle Amtssprachen gelten sowohl Albanisch als auch Serbisch. Das Kosovo stellt eine der jüngsten Bevölkerungen Europas und weist eine exorbitant hohe Jugendarbeitslosigkeit auf. Die Staatsform ist republikanisch, die Regierungs- 48 Die zur Erstellung der Landesbeschreibung und des Factsheets verwendeten Datensätze stammen aus dem Fundus des CIA Factbooks (2015, o. S.) und den landesspezifischen Hinweisen des dt. Auswärtigen Amtes (2014, o. S.) hinsichtlich des Kosovo. 127 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo form eine parlamentarische Demokratie. Aktueller Premierminister des Kosovo ist der frühere Bürgermeister von Priština, Isa Mustafa (seit Dezember 2014; Stand 2015) und beerbte damit das Amt von Hashim Thaçi, der seit der Unabhängigkeit 2008 Premiermenister war. Tab. 5: Fact-Sheet Kosovo – Daten und Fakten des Landes Quelle: CIA Factbook, Auswärtiges Amt Geographische Lage Balkanhalbinsel, Südosteuropa, 42,35° N 21,00° E Fläche 10 887 qm2 Hauptstadt Priština/Prishtinë/Prishtina (200 000 Einwohner) Grenzen Serbien, Mazedonien, Albanien, Montenegro Vergleichbare Größe In etwa halb so groß wie Rheinland-Pfalz Klima Gemäßigt kontinental, Sommer bis +40 °C, Winter bis -20 °C Bevölkerung 1 870 981 (Stand Juli 2015) Ethnien Albaner/Serben/Türken/Goranen/Bosnier/Roma/Ashkali Religionen Islam, Christentum (serbisch-orthodox, katholisch) Landessprachen Offiziell: Albanisch/Serbisch Durchschnittsalter 27,4 Jahre (Stand Juli 2013) Jugendarbeitslosigkeit 73 %, weltweit höchste Unabhängigkeit 17.2.2008 Staatsform Republik Regierungsform Parlamentarische Demokratie Die EU engagiert sich als Akteur im Kosovo mit hohem finanziellem und personellem Einsatzes (vgl. zum Engagment der EU vertiefend auch: Spernbauer, 2014). Der Europäische Rechnungshof konstatiert, dass „over the last decade the international community has invested major resources in peace-keeping, reconstruction, institution building, economic development and rule of law assistance to Kosovo“ (European Court of Auditors, 2012, Nr. 12). So flossen allein in den Jahren 1999 – 2007 insgesamt ca. 3,5 Milliarden Euro an Hilfsleistungen an das Kosovo, von denen zwei Dritteln aus Mitteln der EU-Staaten stammten (ebd.: 1,2 Milliarden flossen von 2009 – 2011 zu). Die EU engagiert sich nicht nur im Kosovo selbst, sondern auch auf dem Balkan generell mit großem, finanziellen Aufwand (s. Tab. 6). 128 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Tab. 6: Empfänger von EU-Hilfen – Osteuropa Quelle: Europäische Kommission, CIA Factbook Empfänger IPA-Hilfe 2013 (in €)49 Budget der Missionen im Rahmen der GSVP50 Einwohner51 Pro-Kopf-Hilfe der EU (in €) Kosovo 71 465 673 EULEX: 111 000 00052 1 847 708 99 Serbien 208 313 227 7 243 007 29 Montenegro 34 588 515 653 474 53 Albanien 95 349 198 3 011 405 32 Bosnien-Herzegowina 108 835 443 EUPM: 5 250 00053 3 875 723 29 Das Kosovo ist damit der größte Empfänger von EU-Hilfen pro Kopf im Balkanraum (99 € pro Kopf – vgl. Bosnien: 29 € pro Kopf). Hinzu kommt, dass das Budget der EULEX-Mission im Vergleich zur EUPM in Bosnien-Herzegowina mehr als zwanzigmal so hoch ist. 110 von 193 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen haben das Kosovo als Staat anerkannt (Stand März 2016; das Element der Anerkennung ist zwar kein notwendiges staatskonstituierendes Kriterium im Sinne der Drei-Elemente-Lehre, findet aber Anwendung in der Staatenpraxis). Einige Länder, darunter auch die meisten EU-Länder, unterhalten Botschaften im Kosovo und führen diplomatische Beziehungen zum jüngsten Staat Europas. Hieraus ergibt sich die Forschungshypothese I: „Das Kosovo stellt einen vollendeten Staat nach der klas- 49 Europäische Kommission, 2014, o. S., Erweiterung, Instrument für Heranführungshilfe. 50 Hierbei wurden bereits sehr konservativ ermittelte Daten verwandt – der Europäische Rechnungshof kommt für das Jahr 2011 bspw. für die EULEX auf 132,5 Millionen Euro und für die EUPM gar auf 17,6 Millionen Euro. 51 CIA World Factbook, 2014, o. S.; alle Daten aus Juli 2013. 52 CSDP, 2014, S. 1. 53 CSDP, 2012, S. 1. 129 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo sischen Jellinek’schen Drei-Elemente-Lehre (Staatsgebiet, Staatsvolk, Staatsgewalt) dar und ist somit ein Staat im völkerrechtlichen Sinne.“ Die Einzigartigkeit der Situation im Kosovo zeigt sich bereits an Geringfügigkeiten. Bereits bei der Aussprache bzw. Schreibweise des Landesnamens Kosovo oder Kosova entstehen die ersten Probleme. Am Tag der Unabhängigkeitserklärung, dem 17. Februar 2008, wurde das Kosovo in den Augen der dort wohnhaften Kosovo-Albaner zum „Kosova“. Kosovo hingegen ist die im serbischen Sprachgebrauch verwendete Bezeichnung, während im Albanischen die Endung auf den Buchstaben „a“ verwendet wird. So wurde während des Aufenthaltes im Kosovo für die vorliegende Abhandlung in Priština festgestellt, dass alleine der Aussprache des Landesnamens bereits außerordentlich häufig eine politische Meinung hinsichtlich des Staatsgebietes eingeschrieben ist, obschon der allgemeine Gebrauch des Landesnamens in geografischen Karten oder den internationalen Medien dies anders suggeriert (wird doch die Benutzung der Endung auf „o“ hier nahezu sämtlich gepflegt). Hieraus ergab sich für die für diese Abhandlung durchgeführte Feldforschung bspw. in Interviews die äußerst interessante Konstellation, dass der Verfasser allein durch Verwendung der einen oder anderen Endung eine Reaktion bei seinem Gegenüber hervorrufen konnte. Fernab der Frage, ob die Benutzung der einen oder anderen Landesbezeichnung einen Gebietsanspruch der einen oder anderen Partei bejaht oder negiert, soll in dieser Abhandlung die im Westen gebräuchlichere Variante „Kosovo“ Anwendung finden. (Vertiefend zu dieser Problematik des Namensgebrauchs vgl. Petrisch, 1999, der das Thema bereits im Buchtitel verarbeitet, sowie Rathfelder, 2010, S. 8; die Identifikation mit der albanischen Sprache und die gleichzeitige Ablehnung der serbischen Bezeichnungen konnte der Verfasser auch während der Fahrten durch Priština und das Umland erkennen, wo er immer wieder zweisprachige Straßenschilder sehen konnte, deren serbischsprachige Ortsbezeichnung übersprüht oder mechanisch unkenntlich gemacht worden war. Zurückzuführen sein könnte dies letztlich auch auf die in der Geschichte der Kosovo-Albaner aufgetretenen Verbote des Gebrauchs ihrer Sprache auf dem Gebiet des heutigen Kosovo.) 1.2 Drei-Elemente-Lehre Prüfung der Staatsqualität des Kosovo de jure Für eine Gesamtbetrachtung der Staatssituation und des Konsolidierungsgrades des Kosovo ist eine Prüfung der rechtlichen Rahmenbedingungen unumgänglich. Um Völkerrechtssubjekt zu sein, muss ein Staat alle ihn konstituierenden Elemente zwingend aufweisen. Wichtig ist zu bedenken, dass das Völkerrecht neben den Beziehungen zwichen den einzelnen Staaten auch deren Gleichrangigkeit regelt, da dieses Recht nur gleichrangige Subjekte kennt. Aus mangelnder Staatsqualität ergeben sich möglicherweise in der Folge Problemstellungen, die vor allem die Handlungsfähigkeit des Staates in den internationalen Beziehungen (z. B. bei 130 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Abkommen, Konventionen, Pakten, Verträgen oder in der Beschränkung kriegerischer Handlungen) betreffen sowie etwaige (Voll-)Mitgliedschaften in Organisationen und Verbänden behindern. Ergebnis des ersten Abschnittes war, dass Jellinek spätestens seit dem Montevideo-Vertrag von 1933 als geltendes Völkerrecht anzusehen ist (so auch Schöbener, 2014, S. 395). Der Jellinek’sche Ansatz zur Definition eines Staates ist noch heute herrschende Meinung im Völkerrechtsraum und kann durch präzise, trennscharfe Begrifflichkeiten überzeugen. Seine Theorie wurde durch zahlreiche Autoren bestätigt (vgl. Ipsen, 2014, S. 2; Schöbener und Knauff, 2013, S. 86; Porsche-Ludwig, 2008, S. 238; Zippelius, 2007, S. 61; Fleiner und Fleiner, 2004, S. 291 f.; Doehring, 2000, S. 21). Sein Werk Allgemeine Staatslehre gilt als „Meilenstein in der Geschichte der Disziplin“ (Anter, 2000, S. 67), dem nach Einschätzung von Paulson und Schulte eine „kaum zu überschätzende Bedeutung“ (Paulson und Schulte, 2000, Vorwort) zukommt. Hieraus folgte, dass das Fundament der Jellinek’schen Trias als normativ-theoretisches Grundkonzept für die Definition eines Staates zugrundegelegt wurde und nun hier als Prüfungsgegenstand für das Kosovo fungieren soll. Die Staatsqualität des Kosovo ist indes nicht abschließend geklärt. Das Kosovo-Gutachten des IGH vom 22. Juli 2010 hätte hier ausschlaggebend urteilen können – tat es aber nicht. Obschon das Urteil („Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo“) klarstellte, dass die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo vom 17 Februar 2008 „did not violate general international law, Security Council resolution 1244 (1999) or the Constitutional Framework[;] […] consequently the adoption of that declaration did not violate any applicable rule of international law“ (IGH, 2010, S. 53; mit 10 zu 4 Stimmen) und somit nicht im Widerspruch zum Völkerrecht steht, hat der Internationale Gerichtshof die offene Staatsqualitätsfrage des Kosovo nicht angefasst – so erkennt auch Peters, dass „das Gutachten des IGH […] zur Staatsqualität des Kosovo allgemein und auch zur Rechtmäßigkeit der Anerkennung des Kosovo durch anderen Staaten“ schweige (Peters, 2012, S. 256). Mithin wird eine Prüfung ebenjener Staatsqualität hier erforderlich, da allein aus ihr bereits eine gewisse Fragilität der Gesamtsituation des Gebildes des Kosovo erwachsen kann. Für das Kosovo gilt hier das Folgende: Staatsgebiet Das Staatsgebiet wurde im ersten Abschnitt wie folgt betrachtet: Das Element Staatsgebiet bezieht sich vornehmlich auf das Territorium selbst. Hierbei ist auf das lateinische terra im Sinne von Erdboden, Grund, Land oder Terrain zu verweisen. Es ist zu verstehen als ein „abgegrenzter Teil der Erdoberfläche als ausschließlicher Herrschaftsbereich“ (Schöbener und Knauff, 2013, S.  87; vgl. auch Ipsen, Völkerrecht 2014, S. 87 ff.). Das Staatsgebiet des Kosovo ist hinreichend bestimmbar. In der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo aus dem Jahre 2008 heißt es unter Nr. 8: „Kosovo shall 131 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo have its international borders as set forth in Annex VIII of the Ahtisaari Plan, and shall fully respect the sovereignty and territorial integrity of all our neighbours“ (Declaration of Independence, Kosovo 2008). Das Kosovo verweist also in seiner Unabhängigkeitserklärung auf die vom Ahtisaari-Plan54 festgelegten Grenzen. Dort wiederum heißt es in Annex VIII, Artikel 3, 3.2: „The territory of Kosovo shall be defined by the frontiers of the Socialist Autonomous Province of Kosovo within the Socialist Federal Republic of Yugoslavia as these frontiers stood on 31 December 1988, except as amended by the border demarcation agreement between the Federal Republic of Yugoslavia and the former Yugoslav Republic of Macedonia on 23 February 2001“ (UN Security Council, 2007, Art. 3). Das Kosovo liegt ohne Meereszugang in Südosteuropa, geografisch zwischen Serbien und Mazedonien, Albanien und Montenegro (Grenzlängen zu Albanien 112 km, Mazedonien 159 km, Montenegro 79 km, Serbien 352 km). Es passt von seiner geografischen Gesamtfläche her nahezu siebenmal in das Bundesland Bayern. Die Größe hat für die völkerrechtliche Staatsgebietsqualität allerdings keine Relevanz – dies zeigt bspw. die Staatsqualität von Tuvalu. Der Inselstaat Tuvalu hat nur eine Gesamtgröße von lediglich 26 km² und ist seit 1987 unabhängig. Als weitere Beispiel könnten San Marino (lediglich 61 km² oder auch die Marshallinseln (181,3 km²) angeführt werden. Problematisiert werden könnte hier die Staatsgebietssituation im Nordkosovo. Zygojannis führt aus, dass das Staatsgebiet des Kosovo aufgrund der Kontrolle Serbiens und deren Regierung in Belgrad über weite Gebiete im Nordkosovo tatsächlich nicht zum Kosovo gehören könnte. Jedoch kommt sie letztlich zu dem gleichen Ergebnis wie in dieser Abhandlung vertreten, nämlich, dass „das Gebiet Kosovo […] auch den umstrittenen Norden Kosovos“ (Zygojannis, 2013, S. 186) umfasst. Staatsvolk Die Ergebnisse des ersten Teils ergaben für die Definition des Staatsvolkes das Folgende: Das Staatsvolk ist jener Personenverband, der sich innerhalb der Staatsgrenzen sesshaft niedergelassen hat und in seiner Gesamtheit das Staatsvolk ergibt. Völkerrechtlich versteht man unter diesem Begriff die „Gesamtheit der physischen Staatsangehörigen“ (Schweitzer, 2008, S. 221). Im Kosovo leben aktuell 1 847 70855 Menschen auf 10 887 km²56 – einer Fläche, die nur knapp halb so groß ist wie Rheinland-Pfalz. Sechs große ethnische Bevölkerungsgruppen leben im Kosovo – die große Mehrheit stellen heute die Albaner mit 92 %. Die restlichen ethnischen Gruppen sind Serben, Roma, Türken und Bosniaken sowie die Goranen (siehe hierzu vertiefend Abb. 8), wobei es sich bei 54 Vormals: Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement (CPS). 55 Stand: Juli 2013; die Anzahl der Staatsbürger ist für die völkerrechtliche Staatlichkeit irrelevant – das Fürstentum Liechtenstein bspw. zählt lediglich 37 132 Einwohner (Stand 31.12.2013); Landesverwaltung Fürstentum Liechtenstein, 2013, o. S. 56 CIA, The World Factbook, Kosovo, 2015, o. S.; die folgenden numerischen Angaben zu Geografie, Demografie, Wirtschaft und Infrastruktur sind, wenn nicht anderweitig bezeichnet, aus dem World Factbook der CIA entnommen. 132 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Bosniaken und Goranen weitestgehend um Slawen muslimischen Glaubens handelt. Nach dieser Auffassung zählen zu den Roma auch die Kosovo-Ägypter und Ashkali; die Deutung, der sechste Stern stehe für sämtliche anderen Minderheiten und nicht für die Goranen, ist indes auch denkbar. Die Diversität der Ethnien im Kosovo spielt für die Konstellation des Staatsvolkes keine Rolle. Das Kosovo hat zwei offizielle Amtssprachen – Albanisch und Serbisch. Gesprochen werden in einigen Landesteilen, je nach Bevölkerung, auch Türkisch, Bosnisch oder Romani. Die vertretenen Religionen sind zumeist der Islam, das serbisch-orthodoxe Christentum und die römisch-katholische Glaubensrichtung. Die Bevölkerung des Kosovo ist die jüngste in Europa und eine der jüngsten im weltweiten Abgleich – das Durchschnittsalter eines Kosovo-Albaners beträgt aktuell 27,4 Jahre (Deutschland: 45,7 Jahre). Abb. 8: Kosovo in seiner ethnischen Zusammensetzung Quelle: CHIARI, Bernhard, KESSELRING Agilolf (eds .) 2008, S . 24 . Die Elemente des Staatsgebietes und des Staatsvolkes stellen nach hier vertretener Auffassung im Endergebnis als gegeben dar. 133 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo Staatsgewalt Die Staatsqualität des Kosovo könnte jedoch an dem Element der Staatsgewalt scheitern. Im ersten Teil der Abhandlung wurden zur Staatsgewalt folgende Festellungen getroffen: Der Begriff der Staatsgewalt umschreibt die hoheitliche Machtaus- übung innerhalb der Staatsgrenzen – ein wichtiges Element ist die Souveränität der Staatsgewalt. Sie ist „Grundlage für die zwischenstaatlichen Beziehungen“ (Kau, 2013, S. 160). Die Souveränität manifestiert sich nach Schweitzer „nach außen in der Unabhängigkeit und nach innen in der Selbstregierung“ (Schweitzer, 2008, S. 232, Rn. 574). Sie ist „Eigenschaft der Staatsgewalt“. (Jellinek, 1914, S. 435 ff.) und somit unbedingt notwendiges Kriterium. Darüber hinaus bedarf es einer „Aussicht auf Dauerhaftigkeit“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 87) ebenjener Staatsgewalt – eine bloße Momentaufnahme reicht nicht. Weiteres Kriterium ist das sogenannte Effektivitätsprinzip. Nach diesem Prinzip muss die Staatsgewalt hinreichend effektiv ausgeübt werden. „Innerstaatlich muss der Staat sein Recht durchsetzen können“ (Heilbronner und Kau, in: Vitzthum, 2010, S. 177), nach außen hin muss er „in der Lage sein, seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen“ (Heilbronner und Kau, in: Vitzthum, 2010, S. 177). Fraglich ist indes, ob die Herrschaftsgewalt über das gesamte Territorium ausgeübt werden muss, um dieses Element in der Untersuchung nachzuweisen. So kommen Schöbener und Knauff zu dem Ergebnis, dass die Staatsgewalt „nicht zwingend über das gesamte Territorium bestehen“ muss: „[A]usreichend ist das Bestehen von Herrschaftsgewalt über dessen größten Teil und über die Mehrzahl der Einwohner“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 87). Nach hier vertretener Ansicht könnte dies in Bezug auf die Staatsgewalt im Kosovo, ausgelöst durch gleich zwei Faktoren, nicht der Fall sein. Erstens teilt sich die kosovarische Regierung de facto ihr eigentlich exklusives Gewaltmonopol bis heute mit der EU in Form der EULEX-Mission und den Vereinten Nationen in Form der UNMIK-Mission.57 Souveräne, effektive Staatsgewalt bedarf eines Mindestmaßes an Staatsorganisationsstrukturen. Die politischen, gesellschaftlichen und institutionellen Ordnungsstrukturen im Kosovo basieren zu großen Teilen auf der Regulation No. 2001/9 der Vereinten Nationen – genauer gesagt, auf der Regulation „On a Constitutional Framework for Provisional Self-Government in Kosovo“ (UNMIK, 2001/9). Im Folgenden wird aufgezeigt werden, dass im Kosovo in befriedigender Weise staatliche Regierungs- und Funktionsstrukturen bestehen. Hierzu zählen der Präsident (UNMIK Regulation 2001/9; 9.2.1 „The President of Kosovo shall represent the unity of the people and guarantee the democratic functioning of the Provisional Institutions of Self-Government“), die Regierung58 57 „Elected representatives continue to share power with an international presence, while territorial integrity and security is maintained by the NATO-led Kosovo Force (KFOR) peacekeeping mission“; BTI, Kosovo Country Report 2012, S. 2.; Vgl. zur Rechtssetzungstätigkeit von Übergangsverwaltungen am Beispiel der UNMIK auch Zeh (2011) mit weiteren Nachweisen und Beispielen. 58 UNMIK Regulation 2001/9; 9.3.1 „The Government shall exercise the executive authority and shall implement Assembly laws and other laws within the scope of responsibilities of the Provi- 134 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission (untergliedert in einzelne Ministerien59), das vom Volke gewählte Parlament60, eine Verwaltung sowie die Exekutiv-, Legislativ-61 und Judikativstrukturen62. Der Staatspräsident wird für eine Legislaturperiode von fünf Jahren gewählt – er hat (neben repräsentativen Aufgaben) diverse Rechte im Gesetzgebungsverfahren und schlägt dem Parlament den Premierminister vor. Die Regierung ist als Teil der Exekutive wichtiges und anerkanntes Staatsorgan. Sie besteht aus einem Kabinett mit Ministern. In jedem Kabinett wird gewährleistet, dass mindestens ein Minister serbischer Herkunft ist und ein Minister einer anderen, im Kosovo vertretenen ethnischen Minderheit angehört. Parteien sind Teil der politischen Arena und gesellschaftlich anerkannt (Die beiden größten Parteien sind zur Zeit die LDK und die PDK). Das Parlament stellt das wichtigste Organ des legislativen Zweiges dar. Es ist primär für die Gesetzgebung zuständig und hat 120 Sitze, die im vierjährigen Turnus durch Wahlen neu besetzt werden. Die Besetzung der Sitze ist nicht vollends frei – 20 der 120 Sitze müssen nach geltendem Recht zwingend anteilig mit Minderheiten (Serben, Roma, Aschkali, Bosniaken, Goranen und Türken) besetzt werden. Letztlich gibt es im Kosovo auch diverse regionale und kommunale Durchführungsstrukturen. (Zur näheren Beschreibung der vorhandenen Regierungs- und Funktionsstrukturen im Kosovo vgl. auch vertiefend die Ausführungen von Zygojannis, 2013, S. 187 – 189.) Das Kosovo ist in 38 sog. „Komuna“, also Großgemeinden, geteilt. Den Gemeinden fallen eigene Kompetenzen zu – sie unterteilen sich in Ortsverbände, die einen eigenen Bürgermeister und Stadt- oder Gemeinderat besitzen, die von den Bürgern in Kommunalwahlen gewählt werden. Es lässt sich also konstatieren, dass im Kosovo zunächst befriedigende Staats- und Organisationsstrukturen – als basales Grundkriterium für effektive, souveräne Staatsgewalt – existieren. Fraglich ist, wie sich hier trotzdem zumindest ein Defizit in der Staatsgewalt des Kosovo ergeben könnte. Borrmann sieht bereits die „wichtigste Form der Abhängigkeit darin, dass die gesamte Übertragung der Staatsgewalt auf dem ‚Constitutional Frame work‘ auf einer UNMIK-Verordnung selbst beruht“ (Borrmann, 2008, S. 8). Hieraus ergibt sich für Borrmann immanent die Problematik, dass eine weitere UNMIK-Verordnung – denkbarerweise – die Macht hätte, die Staatsgewalt wieder in ihrer Gänze zu entziehen. Für ihn handelt es sich somit nicht um eine „genuine“, sondern lediglich eine „übertragene“ Staatsgewalt, der es an Kompetenz mangelt. Hieraus folgert er, dass es dem Kosovo an souveräner Staatsgewalt fehle (Borrmann, 2008, S. 8). Ähnlich sieht dies Kau. Er konkludiert, dass „zur Zeit die Einstufung des Kosovo als Staat am Fehler einer effektiven Staatsgewalt“ (Kau, 2013, sional Institutions of Self-Government established by this Constitutional Framework.“ 59 UNMIK Regulation 2001/9; 9.3.3 „There shall be established ministries and other executive agencies as are necessary to carry out functions within the competence of the Government.“ 60 UNMIK Regulation 2001/9; 9.1.1 „The Assembly is the highest representative and legislative Provisional Institution of Self-Government of Kosovo.“ 61 UNMIK Regulation 2001/9; 9.1. „The Assembly.“ 62 UNMIK Regulation 2001/9; 9.4.4 „There shall be the Supreme Court of Kosovo, District Courts, Municipal Courts and Minor Offense Courts.“ 135 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo S. 159) scheitere. Dies kann man durchaus differenziert betrachten. Von Arnauld bspw. will im Kosovo einen Sonderfall hinsichtlich der Staatsgewalt erkennen. Diesen Sonderfall betitelt er als „internationale Verwaltung“. Als Beispiele führt er nicht nur das Kosovo, sondern auch Ost-Timor an (von Arnauld, 2012, Rn. 92). Übernommen wird aus seiner Sicht lediglich die „Gebietshoheit, nicht die territoriale Souveränität“ (Arnauld von, 2012, Rn. 92; hier sieht von Arnauld die Rechtslage in ähnlicher Art und Weise wie die in einem „Koimperium“ – nach h. M. sei bspw. das „Deutsche Reich nach 1945 nicht untergegangen, sondern blieb souveräner Staat, die Ausübung der souveränen Rechte teilten sich aber die vier Siegermächte“). Im Folgenden könnte man argumentieren, dass die UNMIK unlängst nicht mehr den Einfluss auf die Politik und explizit die Gewalten im Kosovo hatte, den sie kurz vor und direkt nach der Unabhängigkeit 2008 ausübte. Damit wären die bspw. von Borrmann zu dieser Zeit getätigten Beobachtungen hinsichtlich der defizitären Staatsgewalt des Kosovo obsolet. Das Argument, dass die UNMIK im Laufe der Jahre nach der Unabhängigkeit 2008 bis heute beträchtliche Teile ihrer Kompetenzen abgegeben habe, lässt sich durchaus nachvollziehen, und könnte für eine Verschiebung innerhalb der souveränen, effektiven Staatsgewalt sprechen. Diese geht jedoch im Status quo des Kosovo nur soweit, bis die Kompetenzen der EULEX, der Rechtsstaatlichkeitsmission der EU, tangiert werden.63 So besitzt der EULEX-Leiter weitreichende Eingriffskompetenzen – u. a. ein Vetorecht bei Gesetzesentscheidungen des Parlaments. Zum Aufgabenbereich der EULEX gehört die Untersuchung und Verfolgung von Straftaten sowie die Aburteilung von Straftätern durch Richter: „EULEX Prosecutors investigate and prosecute and EULEX Criminal judges adjudicate cases related to: war crimes, terrorism, organised crime and high level corruption and other serious crimes“ (EULEX, 2014, o. S.). Somit übernimmt EULEX einen großen Teil exekutiver Aufgaben im Kosovo, was die souveräne Staatsgewalt partiell aushöhlt. So erkennt beispielsweise auch Zygojannis: „Insbesondere die EULEX-Zuständigkeiten für die Verfolgung und Ahndung von Kriegsverbrechen, Terrorismus, organisierter Kriminalität, Korruption, zwischenethnischen Übergriffen und Wirtschaftskriminalität greifen in die Souveränität Kosovos ein“ (Zygojannis, 2013, S. 190). Dies gilt auch speziell für das Nordkosovo – hier gestaltet sich die Situation wie folgt: „In northern Kosovo, Executive Division, ED, will retain to adjudicate cases until the EU facilitated Dialogue brings a solution for the judiciary“ (EULEX, 2014, o. S.). Hailbronner und Kau konstatieren ebenfalls, dass die „Einstufung des Kosovo als Staat am Fehlen einer effektiven Staatsgewalt“ scheitert, da die Staatsgewalt aus ihrer Sicht von EULEX und UNMIK ausgeübt wird (vgl. auch Heilbronner und Kau, 2010, in: Vitzthum, 2010, S.  177; s. zur Illustration Abb.  9). Zweitens könnte man argumentieren, dass die Regierung in Priština kein faktisches Gewaltmonopol im Nordkosovo besitzt. Als Nordkosovo werden gemeinhin die Großgemeinden Leposavić Zvečan und Zubin Potok bezeichnet. Hinzu kommt das berühmte und an seiner Brücke geteilte Mit- 63 Darüber hinaus besteht die UNMIK, wenn auch stark verkleinert, fort. 136 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission rovica. Die Gemeinden im Nordkosovo gehören, wie gezeigt, zum territorialen Staatsgebiet des Kosovo und machen etwas mehr als 10 % davon aus. Die ethnische Mehrheit wird von Serben gestellt. Faktisch wird aber kein Gewaltmonopol – weder durch die kosovarische Regierung noch durch EULEX – ausgeübt. Im Gegenteil wird die praktische Eigenständigkeit des Nordkosovo von der EU, der kosovarischen Regierung und auch von KFOR weitestgehend toleriert. Dies verfolgt einen deeskalierenden Zweck. Mitarbeiter der EULEX-Mission werden mit dem Helikopter über das Gebiet hinweggeflogen, wenn sie zur serbischen Grenze wollen, da eine Querung mit dem Auto zu gefährlich wäre. Abb. 9: Defizitäres Element der Staatsgewalt in der Jellinek’schen Trias Quelle: eigene Darstellung Schlussfolgerungen zur Forschungshypothese I: Erkenntnisse zur Staatsqualität des Kosovo Das Kosovo ist auch heute noch keinesfalls souverän, wenn es um seine eigene Staatsgewalt geht – hier weist es insbesondere deswegen keine genuine Staatsgewalt auf, da EULEX einen großen Teil ebendieser innehat oder zumindest mit eindeutig die Staatsgewalt einschneidenden Vetorechten ausgestattet ist. Hinzu kommt, dass die Staatsgewalt im Nordkosovo, das zum Territorium des Kosovo gehört, nicht durchsetzbar ist bzw. nicht konsequent durchgesetzt wird. Damit ist die Staatsgewalt des Kosovo zumindest defizitär. Dies führt zu einem negativen Ergebnis – der Erkenntnis von Schöbener und Knauff zufolge: „Nach der Drei-Elemente-Lehre weisen alle Staaten die konstituierenden Merkmale Staatsgebiet, Staatsvolk, und Staatsgewalt auf. Fehlt es an einem dieser Merkmale, handelt es sich bei dem zu untersuchenden Gebilde nicht um einen Staat“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 86). Mithin ist das Kosovo nach der Drei-Elemente-Lehre – wenigstens im Status quo – kein Staat (vgl. Abb. 9; gleicher Meinung: Kau, 2013, S. 159; Borrmann, 2008, 137 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo S. 8; Hailbronner und Kau 2010, in: Vitzthum, 2010, S. 177; Zygojannis, 2013, S. 190; dagegenhaltend: von Arnauld, 2012, Rn. 92). Freilich kann sich dies innerhalb des Ansatzes der Drei-Elemente-Lehre ändern, wenn EULEX und UNMIK in Zukunft ihre Kompetenzen und Eingriffsrechte zur Gänze abgeben und die KFOR vor Ort nicht mehr die Sicherheit gewährleisten muss. Zusätzlich muss die Staatsgewalt im Nordkosovo erfolgreich durchgesetzt werden. So resümiert auch Kau, dass „nicht auszuschließen [ist], dass zu einem späteren Zeitpunkt beim Übergang substanzieller Regierungs- und Verwaltungsbefugnisse auf kosovarische Hoheitsträger die bestehenden Defizite ausgeglichen werden und effektive Staatsgewalt bestehen wird“ (Kau, 2013, S. 159). Kommt es zu diesem Ereignis, erfüllt das Kosovo de jure alle drei notwendigen Staatselemente vollends. Resümierend ist die Forschungshypothese I: „das Kosovo stellt einen vollendeten Staat nach der klassischen Jellinek’schen Drei-Elemente-Lehre (Staatsgebiet/Staatsvolk/Staatsgewalt) dar und ist somit ein Staat im völkerrechtlichen Sinne“ insofern falsifiziert. Mithin ist es im Grunde genommen nicht als gleichberechtigt im Völkerrecht anzusehen. Dennoch wurde das Kosovo von über einhundert Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen diplomatisch anerkannt – allerdings ist die Anerkennung anderer Staaten kein notwendiges und schon gar kein konstituierendes Merkmal eines Staates. Dieser sich offenbarende realpolitische Dispens und die ihm zu Grunde liegende Diskrepanz zwischen korrekter rechtlicher Betrachtungsweise und tatsächlicher politischer Gegebenheit lässt sich nur – wie es Anschütz und Triepel bereits erkannt haben – mit Bull wie folgt formulieren: „[W]as für einen Historiker oder Politiker wahr [ist, braucht] für staatsrechtliche Betrachtungen nicht wahr zu sein“ (Bull, 1973, S. 57). Obschon sich die Drei-Elemente-Lehre als probat erweist, werden „Wertungen weder ersetzt noch überflüssig [ge]macht“ (Ipsen, 2014, S. 2). Das Kosovo stellt jedenfalls nach hier vertretener Ansicht keinen Staat im Sinne der Drei-Elemente-Lehre dar, da ihm ein konstituierendes Element fehlt. Man könnte das Kosovo möglicherweise treffender als De-facto-Regime, also als staatsähnliches Gebilde bzw. partielles Völkerrechtssubjekt mit nur eingeschränkter Völkerrechtsfähigkeit einordnen. Diese hier erwachsene Einschätzung ist also zum einen ein vermittelnder Ansatz zwischen den beiden Extrempositionen (Staat/kein Staat // Völkerrechtssubjekt/kein Völkerrechtssubjekt) und zum anderen somit nicht ideengleich mit der völligen Ablehnung des Status eines Völkerrechtssubjektes des Kosovo. 138 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission 1.3 Kernleistungsbereiche Im ersten Teil dieser Abhandlung wurde der Staat anhand seiner Leistungsmerkmale definiert. Es wurde die Formel entwickelt: Je größer die Summe der Schlechtleistungen des Staates in den drei Kernleistungsbe reichen, desto fragiler die Staatssituation. Diese Kernleistungsbereiche sollen nun in der Folge Untersuchungsgegenstand sein. Hierzu wird der Blick nicht nur auf die Leistungen an sich, sondern viel mehr auf den Ist-Zustand im Kosovo – also auf die Ertragsseite – gerichtet. Aus jenem Blickwinkel können direkte Rückschlüsse auf die zu Grunde liegende Staatsleistung gezogen werden. Es existieren nach hier vertretener Sicht drei Kernleistungsbereiche, also Sektoren, in denen der Staat befriedigend leisten muss. Über sie legitimiert er sich. Über die Schlechtleistung in Kerleistungsbereichen lassen sich an Hand der in Teil I erdachten Formel Rückschlüsse auf eine Fragilität ziehen. – Diese Kernleistungsbereiche sind: 1. Sicherheit, 2. Rechtsstaatlichkeit und 3. öffentliche Fürsorge. Leistet der Staat schlecht oder weist Defizite in diesen Bereichen auf, lässt sich hieraus zumeist eine Fragilität des betreffenden Staates ableiten. Die diesem Abschnitt zugrundeliegende Forschungshypothese II lautet: „Die Post-Konflikt-Situation des Kosovo hat hinreichende Stabilisierung im Bereich Sicherheit und Rechtsstaat (im Besonderen im Kontext der EULEX-Mission) sowie eine Konsolidierung im Bereich der öffentlichen Fürsorge erhalten, sodass das Kosovo nicht mehr als fragiler Staat zu klassifizieren ist.“ Die Überprüfung dieser Kernleistungsbereiche und das Herausstellen von Konstellationen mit destabilisierendem Charakter versteht sich hierbei als direkte Überprüfung der Leistung des kosovarischen Staatsapparates selbst, aber zwingend auch jener externen Akteure, die entscheidend an der Arbeit der Erbringung der jeweiligen Kernleistungsbereiche beteiligt sind. 1.3.1 Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit Wie in Teil I dieser Abhandlung dargelet, handelt es sich zunächst um zwei von einander getrennte Kernleistungsbereiche des Staates. Eine verbundene Prüfung dieser beiden Kernleistungsbereiche bietet sich jedoch erstens auf Grund der engen thematischen und praktischen Verquickung dieser Bereiche, aber auch zweitens angesichts ihrer überragenden Stellung für einen konsolidierten Staat an. Sicherheit und nehmen zwei ihrer Wichtigkeit für die Staatsstabiliät her übergeordnete Positionen ein. Die gesonderte Stellung des Leistungsbereiches Sicherheit ergibt sich speziell daraus, dass eine Entwicklung von Leistungen ohne die Sicherheit des Einzelnen nicht möglich scheint, sogar nicht notwendig ist, da sich der Wille des Einzelnen zunächst einmal auf seine individuelle Sicherheit sowie jene seiner Familie und etwaig ihm nahestehender Personen fokussiert. Ist dieser Faktor 139 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo nicht gewährleistet, sind darüber hinausgehende Ansprüche an den Staat zunächst irrelevant – er ist in den Augen der Staatsbürger ohnehin ohne Legitimität. So erkennt zum Beispiel Rotberg, dass „the state’s prime function is to provide that political good of security“ (Rotberg, 2003, S.  3). Wichtigster Teil eines funktionalen Rechtsstaates hingegen ist, dass der Staat an Gesetze und die Verfassung gebunden ist. Letztere garantieren dem Volk auch ein Mindestmaß an politischer Partizipation. Der Rechtsstaat umfasst unabhängige Gerichte, die staatliche Entscheidungen überprüfbar machen. Er definiert sich als Staat, in dem eine Rechtsordnung sowie allgemeingültige Rechtsgebundenheit geschaffen und unanfechtbar garantiert sind (vgl. hierzu: Nohlen, 1998, S. 541). Alles staatliche Handeln dient der Verwirklichung von Gerechtigkeit (Schubert und Klein, 2011, Rechtsstaat). Im ersten Teil ausgemachte Schlechtleistungen des Staates mit destabilisierenden Charakter, Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit betreffend, sind in der Regel: Keine innere exekutive Souveränität sowie kein Gewaltmonopol von Polizei oder Militär, mangelhafte innere und individuelle Sicherheit, keine externe Souveränität gegen- über anderen Staaten, keine Sicherheit gegenüber äußeren Angriffen durch staatsfremde Akteure, keine Kontrolle der Außengrenzen, keine Kontrolle über Teile des Staatsterritoriums sowie hohe Kriminalitätsraten (OK, TOK), hohe Korruptionsraten, keine Rechtssicherheit im zivilen und strafrechtlichen Sektor, Verletzung von Grund- oder Menschenrechten, keine unabhängigen bzw. transparenten Gerichte zu Normenkontrollverfahren, keine oder sehr eingeschränkte Möglichkeit der politischen Partizipation der Bevölkerung (s. hierzu Tabelle 2 in Teil I). Setting des Sicherheitskontextes im Kosovo Der tieferen Analyse geht zunächst die Ermittlung der relevantesten Akteure in den zu prüfenden Bereichen voran. Der strategische Sicherheits-Kontext ist geprägt von mehreren Akteuren: Hier sind vorwieged die Kosovo Force (KFOR-Truppen) und die United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK; franz.: MINUK), aus der auch die einheimische Kosovo Police hervorging, sowie die EULEX-Mission der Europäischen Union zu nennen. KFOR Die KFOR-Truppen (vgl. vertiefend Quack, 2012, S.  553 ff.; Lyck, 2009, S.  199 ff.; Engdahl, 2007, S. 156 f.; Public Papers of the President of the United States: Barack Obama, 2009, S. 834; Ramet, 2006, S. 537 ff.) stellen den zentralen Sicherheitsakteur der Region dar. KFOR ist eine multinationale militärische Truppe, welche der Leitung der NATO untersteht (vgl. NATO, 2015, S. 1 f.). Ihr Hauptquartier befindet sich in Priština, der Sitz der deutschen Formation in Prizren. Sie wird bei Großereignissen, wie etwa gewalttätigen Zusammenstößen an der Ibar-Brücke in Mitrovica oder in Priština, immer wieder hinzugezogen und übernimmt, bedingt durch ihre Expertise und professionelle Vorgehensweise, Aufgaben, die unter normalen Umständen nicht dem Militär, sondern der Polizei anheimfallen. Dies wird von mehreren KFOR-Soldaten im Interview sowohl in Priština als auch in Deutsch- 140 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission land mitunter nicht nur zur Kenntnis genommen und bemängelt, sondern teilweise gar als eine Art Missbrauch zu örtlichen Polizeiaufgaben, die eigentlich der Kosovo Police anheimfielen, empfunden. Ein KFOR-Soldat erläutert im Interview: „In Afghanistan habe ich mein Gewehr. Hier bekomme ich Schild und Schlagstock sowie Reizgasprühgeräte in die Hand gedrückt.“ Dies sei aus seiner Sicht eigentlich Aufgabe der Polizei und nicht die des Militärs, entspricht jedoch explizit dem Auftrag der KFOR, den ein anderer Soldat in einem Interview für diese Abhandlung wie folgt charakterisiert: „Qua definitionem ist unsere Aufgabe der Aufbau und die Aufrechterhaltung der Sicherheit im Kosovo-Umfeld – hierzu gehört auch die öffentliche Sicherheit und Ordnung“.64 Die offiziellen, behördlich ausformulierten Missionsziele lauten: „NATO-KFOR’s mission is to contribute to maintaining a safe and secure environment as mandated by United Nations Security Council Resolution 1244. In carrying out its mission, NATO cooperates and assists the United Nations, the European Union and other international actors, as appropriate, to support the development of a stable and peaceful Kosovo. KFOR supports the development of professional, democratic and multi-ethnic security structures in Kosovo. This includes NATO’s support for the ongoing development of the Kosovo Security Force (KSF) through the provision of advice, training and capacity-building at KSF Brigade level and above. The KSF is an all-voluntary, professional, multi-ethnic, lightly-armed force. Its basic missions include crisis response, assistance to civilian authorities in responding to natural and other disasters, Explosive Ordnance Disposal and civilian protection tasks“ (NATO, 2015, S. 1). Die Akzeptanz und Zufriedenheit gegenüber den KFOR-Truppen innerhalb der Bevölkerung ist ungebrochen groß. Mehr noch: Das Vertrauen in die Sicherheit und in den Schutz vor ethnisch motivierten Übergriffen sowohl von kosovo-albanischer als auch von kosovo-serbischer Seite wird nahezu ausschließlich der KFOR zugeschrieben. Dies zeigen auch Umfragen der UNDP, die zwar einen siebzehnprozentigen Rückgang der Zufriedenheit mit der KFOR seit der Unabhängigkeit verzeichnen, diese dennoch mit 70 % als allgemein sehr hoch ausweisen (UNDP, 2013, S. 7). Die anfänglich ebenfalls erklärte Aufgabe der Verfolgung und Verhaftung von Kriminellen wurde im Laufe der Zeit immer mehr an die Kosovo Police (Kosovo Police Service, KPS) ausgegliedert. Hinzu kamen gerade in der Anfangszeit nach dem Kriegsende Aufgaben in der Entmilitarisierung – hier im Einzelnen das Aufspüren und Vernichten von Kleinwaffen wie Pistolen und Gewehren mit der dazugehörigen Munition sowie Handgranaten und Minen. Eine der Hauptaufgaben ist ferner die umfangreiche Unterstützung der Europäischen Union sowie der Übergangsverwaltung UNMIK.65 64 Beide KFOR-Soldaten, müssen aus Schutzgründen anonym bleiben. 65 „NATO-KFOR’s mission is to contribute to maintaining a safe and secure environment as mandated by United Nations Security Council Resolution 1244. In carrying out its mission, NATO cooperates and assists the United Nations, the European Union and other international actors, as appropriate, to support the development of a stable and peaceful Kosovo.“, NATO, KFOR, 2015, o. S. 141 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo UNMIK Seit dem 10. Juni 1999 existiert im Kosovo die interimsmäßige Übergangsverwaltung, die United Nations Interim Administration in Kosovo UNMIK (s. hierzu vertiefend die Missionskarte der UNMIK, Abb.  11), die sich rechtlich auf die UN-Resolution 1244 stützt. Die Resolution war bis dato beispiellos, denn „mit dieser Resolution wurde Kofi Annan mit einer solchen Fülle an Aufgaben konfrontiert, dass man zweifelsohne feststellen kann, noch niemals zuvor habe es einen so vielfältigen und umfassenden Auftrag für eine Internationale Organisation gegeben“ (Kreidl, 2006, S. 223). Heute noch übt die UNMIK vor Ort im Kosovo ihr unbefristetes Mandat aus, mit dem allgemein formulierten Ziel „to help ensure conditions for a peaceful and normal life for all inhabitants of Kosovo and advance regional stability in the Western Balkans“ (UN, S/RES/1224, 1999, S. 3). Konkret geht bei genauer Betrachtung aus der Resolution S/RES/1244 (1999) hervor, dass UNMIK – in Kooperation mit der KFOR66 – als internationale Sicherheitspräsenz vorwiegend Aufgaben im konfliktpräventiven Bereich übernehmen soll. Hierzu gehören Abschreckung von Wiederaufnahme der Feindseligkeiten, Aufrechterhaltung der Waffenruhe, Demilitarisierung der Kosovo-Befreiungsarmee UÇK, Etablierung eines sicheren Umfeldes, in das Vertriebene zurückkehren können, um dort humanitäre Hilfe zu erfahren, Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, Beaufsichtigung der Räumung von Landminen und Grenzüberwachung (UN-Resolution 1244, insb. Nr. 9 lit. a–h). Darüber hinaus zählen zu den „Hauptaufgaben“ (UN-Resolution 1244, insb. Nr. 11 lit. a–k) der UNMIK bis heute die Wahrnehmung grundlegender Verwaltungsaufgaben, die Überwachung der Entwicklung von Institutionen zur Friedenskonsolidierung, die Unterstützung des Wiederaufbaus und humanitärer Hilfe sowie der Schutz und die Förderung der Menschenrechte unter Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung durch Schaffung örtlicher Polizeikräfte. Die Zufriedenheit der Bevölkerung mit der UNMIK hat deutlich abgenommen. Sie liegt bei rund 10 % (UNDP, 2013, S. 7). Organisatorisch ruht das UNMIK-Mandat auf vier Säulen, den sogenannten „four Pillars“ (s. Abb. 10), wobei zu beachten gilt, dass sich Pillar I zunächst ursprünglich mit der Flüchtlingsrückführung befasst sah und ab 2000 in „Polizei und Justiz“ überging. 66 Seit April 2009 auch in enger Kooperation mit EULEX. 142 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Abb. 10: Organisationsstruktur der UNMIK 2013 Quelle: Zentrum für Militärgeschichte und Sozialwissenschaften der Bundeswehr, UNMIK, Einsatzunterstützung, http://www .mgfa-potsdam .de/html/einsatzunterstuetzung/downloads/ wwkosovoiiirossbacherunmikeulex .pdf Abb. 11: Missionskarte der UNMIK (Vereinte Nationen)67 Quelle: United Nations, Map No . 4133 Rev . 59, July 2014 EULEX Eine Untersuchung der Rolle der EU – und speziell der Rechtsstaatlichkeitsmission EULEX und der Effektivität ihrer zur Stabilisierung der Lage und zur Konsolidierung des Rechtsstaates getroffenen Maßnahmen – ist, da sie bedeutsamster Akteur im Rechtssystem des Kosovo ist, der Untersuchung der gesamten Rechtsstaatsituation, immanent. Dies hat folgende Begründung: Im Rahmen der EULEX Kosovo Mission stellt die EU – unter dem Schirm der Common Security and Defence Policy – die größte zivile Mission ihrer Geschichte. Seit der Unabhängigkeit in 2008 hat die EULEX ihre Arbeit vor Ort aufgenommen. EULEX stellt Polizisten, Richter und andere Ermittlungsbeamte in das Kosovo ab, um dort den Exekutiv- und Legislativapparat zu konsolidieren. Dies erfolgt so lange, bis die EU das Kosovo in der Lage sieht, diese Funktionen im vollen Umfang selbst zu gewährleisten: „Executive division is focused on delivering the rule of law services until the progress of local authorities allows complete transition of executive functions to local authorities“ (EULEX, 2014, o. S.). Jüngst hat jedoch der Europäische Rechnungshof in dessen Special Report No. 18 von Ende 2012 ein vernichtendes Urteil 67 United Nations, Map No. 4133 Rev. 59, July 2014. 143 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo hierzu abgegeben: „The audit found, that EU assistance to Kosovo in the field of rule of law has not been sufficiently effective. […] However, overall progress in improving the rule of law is slow, particularly with regard to the fight against organised crime and corruption, above all in the north of Kosovo“ (European Court of Auditors, 2012, S. 6, III). Der Untersuchungsgegenstand war hier die Effektivität der EULEX-Mission in ihrer Handlungsweise, mit Fokus auf der Ertragsseite.68 Die Direktorin der Entwicklungsbank im Kosovo, Gravenkötter, sieht ebenfalls Probleme mit der Rechtsstaatlichkeit: „Hauptproblem ist sicherlich auch die mangelnde Rechtsstaatlichkeit – die instabile Rechtssicherheit hat Auswirkungen auf die gesamte Wirtschaft. Hierdurch sinkt die Attraktivität für Foreign Investors, Banken geben keine Hypotheken oder langfristigen Kredite für Unternehmungen oder Selbstständigkeit, da sie Schwierigkeiten bei der rechtlichen Durchsetzung ihrer Ansprüche haben, wenn der Kreditnehmer nicht mehr zahlt“ (Gravenkötter, Direktorin der Entwicklungsbank, in einem Interview mit dem Autor, 2014, Dortmund/Priština)69. Ebenso sieht dies auch der Europäische Rechnungshof, wenn er konstatiert, dass „strengthening the rule of law in Kosovo is generally considered a prerequisite for economic development“ (European Court of Auditors, 2012, Nr. 10). Die heteronome Förderung des Rechtsstaatssystems durch die Besetzung mit externen, ausländischen Richtern oder etwaigen Juristen, mit dem Ziel, ein Mindestmaß an korruptionsfreier Rechtsprechung zu gewährleisten, mündet jedoch in den heutigen Entwicklungen meist in mangelnder Akzeptanz der Bevölkerung hinsichtlich der Judikative durch fehlende Identifikation mit der ihr innewohnenden Gerichtsbarkeit. USAID konstatiert nüchtern, dass eine generelle „inability to provide justice and security“ (USAID, 2012, S. 21) innerhalb des Rechtsapparates im Kosovo bestehe – hinzu komme eine latente „confusion and insecurity over land and real property“ (USAID, 2012, S. 21). Transnational organisierte Kriminalität Kosovo Die Untersuchung im ersten Teil dieser Abhandlung ergab das Folgende: Organisierte Kriminalität wirkt insofern katalytisch auf Destabilisierungsprozesse, als dass sie stark in den Kernleistungsbereiche des Staates, Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit, interveniert und hier als hemmendes Faktum in der Etablierung einer befriedigenden Leistung des Staates in ebenjenen Bereichen ausgemacht werden kann. Umgekehrt ist eine ausgeprägte und vor allem auch im Staatsapparat durch Korruption und anderweitigen Einwirkung verwurzelte und damit einflussreiche Organisierte Kriminalität ein starkes Indiz für Schlechtleistungen des Staates in den beiden Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit. Organisierte Kriminalität wird im ersten Teil der Abhandlung verstanden als „die von Gewinn- oder Machtstreben bestimmte planmäßige Begehung von Straftaten, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheblicher Bedeutung sind, wenn mehr als 68 European Court of Auditors, Special Report No.18, 2012, S. 13, Nr. 17.: „The report adresses the overall question: ‚is EU assistance to Kosovo in the field of rule of law effective?’“. 69 Von nun an zitiert als: „Gravenkötter, 2014“. 144 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission zwei Beteiligte auf längere oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig a) unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen, b) unter Anwendung von Gewalt oder anderer zur Einschüchterung geeigneter Mittel oder c) unter Einflussnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammenwirken“ (BKA/GAG, 1990). Über das Phänomen der organisierten Kriminalität hinaus ergibt sich, quasi in einer nachgelagerten, professionalisierteren und über Landesgrenzen hinweg operierenden Stufe, die Konstellation der Transnational Organisierten Kriminalität (TOK). Diese wurde von der United Nations Convention Against Transnational Organized Crime näher spezifiziert und in Art. 3 Abs. 2 definitorisch zugespitzt: „[A]n offence is transnational in nature if: (a) It is committed in more than one State; (b) It is committed in one State but a substantial part of its preparation, planning, direction or control takes place in another State; (c) It is committed in one State but involves an organized criminal group that engages in criminal activities in more than one State; or (d) It is committed in one State but has substantial effects in another State“ (United Nations, 2000, Art. 3 (2)). Als transnational organisierte Kriminalität wird folglich organisierte Kriminalität qualifiziert, die entweder in mehr als einem Staat operiert die die Tat vorbereitenden Handlungen (Planung, Anleitung etc.) in einem anderen Staat vollzieht als die Durchführung der tatsächlichen Tathandlung, die mit einer in mehreren Staaten operierenden organisierten kriminellen Vereinigung operiert oder bei der die Tathandlung in einem Staat substanzielle Auswirkungen auf einen anderen Staat hat. TOK im Kosovo Der Special Report No. 18 des Europäischen Rechnungshofes konstatiert ernüchternd, dass sich seit der Ankunft und Intervention der UN und EU nach Kriegsende (um 1999) keine Kehrtwende bezüglich der Auswüchse der OK im Kosovo verzeichnen lasse, ja schlimmer noch: diese sich in quantitativem Ausmaß und qualitativer Intensität nahezu überhaupt nicht verändert hätten. Die organisierte Kriminalität im Kosovo stellt den größten Destabilisierungsfaktor im Kernleistungsbereich der Sicherheit und auch in jenem des Rechtsstaates dar (vgl. zur OK und TOK im Kosovo vertiefend auch: Lietzke, 2015, S. 121 f; Muharremi und Mehmeti, 2013, S. 129 – 142, insbes. 138 ff.; Akkaya, 2012, S. 134 f.; Friesendorf, 2011, S. 50 ff.; Perritt, 2010, S. 249 f.; Oesch, 2010, S. 137 ff.; Gerdes, 2007, S. 133; Kramer und Dzihic, 2005, S. 147 ff.; Athanassopoulou, 2005, S. 56 ff.). Oesch schließt ebenfalls, dass die organisierte Kriminalität in Südosteuropa im Allgemeinen „durch systemische Unterwanderung […] die Instabilität politischer Systeme“ fördere (Oesch, 2010, S. 141). Zwischen der Schwäche eines Staates und der Etablierung organisierter Kriminalitätsstrukturen besteht nach hier vertretener Auffassung eine direkte Verbindung. Man kann also formulieren, dass „the growth of these organizations is a symptom of various underlying problems, such as state weakness“ (Williams, 1999, S. 97). Zunächst muss der Blick der Analyse auf den Entstehungsrahmen der TOK in diesem Bereich gerichtet werden, da sich hieraus wichtige Erkenntnisse ergeben. Der Kontrollverlust nach dem Kollabieren des Sowjet-Staates brachte aus einer Pers- 145 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo pektive heraus freilich vielerlei wünschenswerte, die Freiheit der Individuen stärkende Entwicklungen mit sich, doch wurden ebenfalls vorhandene Exekutiv- und Legislativstrukturen aufgebrochen. Aus anderer Perspektive gesehen, brachte das Scheitern der UdSSR hingegen günstige strukturelle Veränderungen zur Etablierung von OK im Balkanraum mit sich. Summarisch lässt sich mit Williams ferner für die Region postulieren, dass „when the strong state [Soviet Union] collapsed […] organized crime really began to flourish without restraint and became far more more extensive and significant“ (Williams, 1999, S. 97). Die spezielle Entstehungsgeschichte der kosovarischen OK-Netzwerke erschließt sich parallel zur Betrachtung der Gewaltgeschichte der Region, denn es lässt sich beobachten, dass „die Organisierte Kriminalität im Kosovo […] mit einem hervorragenden Netzwerk in den Nachbarländern, sowie im größeren Regionalen Kontext des Balkans“ (Kramer und Dzihic, 2005, S. 147) operiert. Zur Generierung von Vermögen, das der Beschaffung von Waffen und anderem Kriegsmaterial während des Widerstandes gegen die serbische Armee durch die UÇK galt, wurde mit dem Drogenhandel eine rentable, illegale Unternehmung begründet und nach Kriegsende nicht mehr eingestellt. Es wäre jedoch falsch zu behaupten, alle OK-Aktivitäten dieser Zeit (insb. Drogenhandel) sowie das Bilden und Unterhalten von Netzwerken dieser Art hätten ausschließlich der Befreiung des Kosovos, also dem formulierten Ziel der UÇK, gedient – freilich gab es auch damals Clans und Akteure, die aus autonomen Motiven und zur illegalen Mehrung ihres eigenen Vermögens handelten. Offenkundig gilt die OK vom Zweck her heute nicht mehr der Finanzierung der albanischen Befreiungsarmee, sondern ist angetrieben von rücksichtslosem Gewinnstreben der OK-Akteure. Die OK auf dem Balkan ist zwar in ihrer Manifestation kein spezielles Phänomen, das man nicht auch in anderen Ländern, wie bspw. in der Sub-Sahara oder Lateinamerika, vorfände, doch stellt sie von ihrem Entstehungsrahmen her die bereits angemerkte Besonderheit der Post-Konflikt-Historie bereit. Dies hat zwei besondere Sachverhalte zur Folge: erstens die Infiltration auf staatlichen Ebenen durch Korruption und alte paramilitärische Seilschaften aus dem Kosovo-Krieg; zweitens eine Art Monopolstellung der albanischen OK auf dem Balkan. – So argumentieren auch die Vereinten Nationen: „[O]rganised crime groups in the region have taken advantage of the historical shocks of transition and conflict to create links to some members of the commercial and political elite. These links have ensured that select Balkan organised crime groups have traditionally encountered little resistance from the state or rival groups“ (in: UN, Office of Drugs and Crime, 2008, S. 47). Diverse Autoren haben in der Literatur einige mit der TOK im Kosovo einhergehenden Problematiken bereits formuliert: Nach Akkaya behindert die OK im Kosovo den Aufbau einer funktionalen Zivilgesellschaft (Akkaya, 2012, S.  134) und Daxner schließt, dass die OK eines der Haupthindernisse für einen demokratischen Rechtsstaat im Kosovo sei (Daxner, 2005, S. 257). Hierüber hinaus erkennt Lietzke, dass die OK Kosovo starken Einfluss auf „weite Teile des gesellschaftlichen, politischen und schatten(wirtschaftlichen) Lebens“ habe und seine Kontrolle und Netzwerke sogar ausweite (Lietzke, 2015, S. 121). Kramer und Dzi- 146 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission hic konstatieren zustimmend bereits 2005, dass „die Aktivitäten der organisierten Kriminalität und der Mafia […] eines der größten und schwierigsten Probleme im Kosovo“ (Kramer und Dzihic, 2005, S.  147) darstellten. Henning erkennt im Kosovo ebenfalls die Entwicklung „größere[r] mafiöse[r] Strukturen“ (Henning, Interview, 2014). Muharremi und Mehmeti identifizieren die organisierte Kriminalität im Kosovo gar als das Phänomen „that characterized Kosovo in the period after the year 2000 to the present“ und tatsächlich „some of the states vital structures“ kontrolliere (Muharremi und Mehmeti, 2013, S. 138). Das Office for Criminal Intelligence (EUOCI) eruierte, dass trotz großer Hilfe durch die EU das Kosovo „made little progress in the fight against organised crime. Indeed […] the situation regarding organised crime in Kosovo has not changed considerably since the arrival of the international community in the summer of 1999“ (EUOCI, Strategic Threat Assessment – Organised Crime in Kosovo, November 2010, in: European Court of Auditors (Europäischer Rechnungshof), Special Report 18/2012 European Union Assistance to Kosovo related to the rule of law, S. 17). Nach der hier vertretenen Ansicht lässt die Lage der organisierten Kriminalität innerhalb eines Landes ob ihrer Ausprägung in Qualität und Quantität, ihrer Diversität nach Deliktsbereichen und ihrer Verflechtung mit politischen und staatlichen Akteuren direkte Rückschlüsse auf den Staat und dessen Zustand selbst zu. Die organisierte Kriminalität bedingt Instabilität und macht sich diese wiederum zunutze. Auch Kramer und Dzihic schließen für das Kosovo, dass „so gut wie alle gesellschaftlichen Bereiche von den Erscheinungsformen und den Auswirkungen einer außerordentlich aggressiven Ausformung der Kriminalität betroffen“ seien und durch jene negativ beeinflusst würden (Kramer und Dzihic, 2005, S. 147). Es ist in fragilen Staaten zu beobachten, dass dort, wo der Staat nicht mehr in der Lage ist, seine „performance“ (Rotberg, 2004b, S. 2) zu erbringen, kriminelle Strukturen tendenziell häufiger entstehen. Genauso sieht Mailhold dies in diversen fragilen Situationen in Lateinamerika (Maihold und Brombacher, 2013, S. 14 ff.). Er und Brombacher konstatieren, dies bestätigend: „Es besteht […] eine Verbindung zwischen der (Un-)Möglichkeit der Erbringung von Leistung (seitens des Staates) und dem Gedeihen illegaler Strukturen und krimineller Netzwerke“ (Maihold und Brombacher, 2013, S.  14). Auf derselben Seite bezeichnen diese einen schwachen Staat ferner als „pull-factor“ für kriminelle Energie. Williams folgert, dass „Transnational Criminal Enterprises are contributors to and beneficiaries of […] instability at both the domestic and the international levels“ (Williams, 1999, S. 97). BTM und Drogen Kriminalität. Die südosteuropäische TOK hat die höchste Affinität zu illegalen BTM- und Drogenschmuggelaktivitäten, sodass „[i]t is roundly agreed, that drug trafficking and specifically heroin trafficking, is the highest value criminal activity in South East Europe“ (UN, 2008, S. 13). Welche Substanzen zu den Betäubungsmitteln zählen, weicht von Staat zu Staat ab – das deutsche BtMG unterscheidet im Anhang zwischen verkehrsfähigen, aber nicht verschreibungsfähigen, nicht verkehrsfähigen, sowie verkehrs- und verschreibunsgsfähigen BTM (Strafbarkeit nach deutschem Strafrecht: § 29 BtMG). Betäubungsmittel sind nicht 147 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo gleichzusetzen mit Drogen, da es Drogen gibt, die zwar legalisiert sind (Alkohol, Nikotin, Coffein), mit denen aber aufgrund der Umgehung von Zollvorschriften auch illegaler Handel betrieben wird. Das Kosovo ist heute ein Hauptumschlagplatz für Drogen und BTM (am häufigsten Heroin und Cannabis), die von hier aus in den europäischen Wirtschaftsraum sowie nach Nordamerika verbracht werden. Oesch folgert in einer Studie über die Schweiz, dass „Gruppierungen aus dem Kosovo, aus Mazedonien und Serbien“ mit Schwerpunkten im Drogenhandel agierten und dabei dominierend „ethnisch albanische Netzwerke“ (Oesch, 2010, S. 141) auf dem Heroinmarkt die Vorherrschaft innehätten. Diese Einschätzung der Lage teilt ebenfalls Hajdinjak, der konkludiert, dass das Kosovo nach der Unabhängigkeit „reaffirmed its role as the center of Southeast European drug smuggling networks“ (Hajdinjak, 2002, S. 44). Ljepojevic geht sogar so weit, zu sagen, dass „when there is a talk regarding organized crime among Kosovo Albanians, it is mostly about drug trafficking“ (Ljepojecic, 2008, S. 139) und misst dem Drogenhandel damit korrekterweise eine deutlich übergeordnete Rolle innerhalb der organisierten Kriminalität im Kosovo zu. Das Kosovo ist das Tor zum westeuropäischen Markt und zu dessen Konsumenten. So kommen Cockayne und Lupel zu dem Schluss, dass „large quantities of drugs confiscated in western Europe are believed to have passed through Kosovo in transit“ (Cockayne und Lupel, 2011, S. 49). Der Ausdruck „Drehscheibe“ fiel insbesondere häufig in für diese Abhandlung geführten Interviews mit deutschen Polizisten, die zu Sicherheits- und Ausbildungszwecken auf Mission im Kosovo waren – erfassen soll dieser Ausdruck die Diversität der Abfertigungsvorgänge: Drogen werden nach Verfrachtung per Schiff über das Schwarze Meer (jedoch auch über die „Landroute“) angenommen, über die Grenze in das Kosovo verbracht, dort über unterschiedliche lange Zeiträume zwischengelagert, direkt verkauft oder weiter in den westlichen Teil Europas, nach Nordeuropa oder direkt nach Nordamerika geschmuggelt. Häufig fiel auch der Vergleich des Kosovo mit einer Art „Drogenzentrale“ (angelehnt an einen Verteilzentmechanismus ähnlich einem zentralen Postamt), von der aus sich die Schmuggelrouten verzweigen. Die sogenannte „Balkan-Route“ verläuft vorwiegend durch das Nordkosovo – hier existieren wenige bis gar keine Kontrollen durch EULEX respektive die Kosovo Police. Hieraus entsteht eine Art rechtsfreier Raum innerhalb des Kosovo, der eine „base for Albanian-speaking groups active in (heroin) trafficking to the EU“ darstellt und von territorial großer Wichtigkeit für „locations for storage and repackaging“ ist (EUROPOL, 2011, S. 18). Balkan-Route: Afghanistan → Iran → Türkei → Südosteuropa (Kosovo) → Westeuropa/Nordamerika Bei dieser Route handelt es sich vorwiegend um eine Heroinroute. Marihuana bspw. kommt direkt von Albanien in das Kosovo und von dort nach Westeuropa. Diese teils noch während und vor dem Kosovo-Krieg etablierten Routen spielen eine wichtige, übergeordnete Rolle im illegalen geschäftlichen Gefüge der OK. Shay stellt mit Cilluffo fest, das Kosovo sei „located in the heart of the Balkan Route 148 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission which served as a thoroughfare for drugs en route from Afghanistan, Pakistan und the Middle East to Western Europe“ (Shay, 2009, S. 88), und der Marktwert ebenjener Route belaufe sich jährlich auf knapp 400 000 000 US-Dollar beläuft (Shay, 2009, S. 88). So sehen dies auch von Schönfeld und Schönenberg, wenn sie schreiben: „Eine zentrale Rolle haben heute die Routen. Auf ihnen wird alles gehandelt, was illegal ist. Entscheidend ist die umfassende Kontrolle eines Routenabschnitts, eines Handelsweges, der den reibungslosen Güterverkehr garantiert“ (von Schönfeld und Schönenberg, 2011, S. 4). Hier sind es vorwiegend international agierende Gruppen, die sich, „assembled on the basis of ethnicity“ (Europol, 2011, S. 19), in der Region des Kosovo bewegen und Drogen, die vornehmlich aus Afghanistan stammen, weiterverschieben. Deutlich wird hier die schwierige Durchdringbarkeit derartiger Netzwerke, da diese zumeist nicht nur auf ethnischem Zusammenhalt gründen, sondern zudem auch auf Clan- bspw. familiären Strukturen aufbauen und somit von Polizeiseite schwer zu infiltrieren sind.70 Ein weiteres, den Drogenhandel äußerst stark begünstigender Faktor besteht darin, dass die Grenzen zu den umliegenden Ländern nicht vollumfänglich kontrolliert werden. Die grenzüberschreitenden, logistischen Schmuggeltätigkeiten profitieren hier stetig aufs Neue von der Durchlässigkeit des Sicherheitsnetzes in diesem Bereich. Trafficking. Einen weiteren profitablen sowie konspirativen Zweig der Hauptaktivitätsfelder der TOK im Kosovo stellt das sog. Human-Trafficking, der Menschenhandel – oder auch der davon zu unterscheidende Menschenschmuggel – dar. Menschenhandel (Strafbarkeit nach deutschem Strafrecht: § 232, 233 StGB) ist im Kern der Kauf und Verkauf von Menschen. Vorwiegend handelt es sich hierbei um Frauen und junge Mädchen, die, nachdem sie über die Grenzen in das Kosovo gebracht worden sind, in die Prostitution gezwungen werden. Das U. S. Department of State bezeichnet das Kosovo als „source and destination country for women and children subjected to sex trafficking and forced labor“ (U. S. Department of State, 2013, S. 224). Unter dem Vorwand, ihnen Arbeit in Süd- oder Westeuropa ermöglichen zu wollen, werden junge Frauen durch sogenannte Schlepper überführt, nach ihrer Ankunft in einschlägigen Örtlichkeiten durch massive Gewaltanwendung gefügig gemacht und in das Milieu gezwungen. Erschwert wird eine Flucht dieser Frauen nicht nur durch eine imaginäre, durch schwerste Nötigungen und Bedrohungen hervorgerufene Barriere, sondern explizit durch umfängliche Be- und Überwachung. Zu konstatieren ist: „[F]ollowing the arrival of the international community in Kosovo in 1999, there was an unprecedented escalation of the sex-industry based on trafficked women and girls“ (Amnesty International, 2004, S. 1). Die Herkunftsländer der Frauen sind indes unterschiedlich: „[W]omen 70 Ein Beamter, der anonym bleiben möchte, gegenüber dem Spiegel dazu: „Diese Netzwerke schützt eine Mauer des Schweigens, die wir Polizisten nicht durchdringen können. In Wahrheit wissen wir nicht mal annähernd, was hier los ist. Einerseits gilt die Stadt Ferizaj als größter Drogenumschlagplatz auf dem Balkan, andererseits stellen wir hier so gut wie nie größere Mengen Rauschgift sicher.“; der Spiegel (online), 2012, o. S. 149 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo are trafficked into Kosovo predominantly from Moldova, Romania, Bulgaria and Ukraine“ (Amnesty International, 2004, S. 1). Für viele ist das Kosovo nicht Endstation, vielmehr sehen sich die Frauen „trafficked out of Kosovo into countries in Western Europe, including Italy, Netherlands and the UK“ (Amnesty International, 2004, S. 1). Auch hier ergeben sich für die OK insofern ausgezeichnete Operationsgegebenheiten, dass insbesondere im nördlichen Verlaufsbereich der Grenze der Einfluss von EULEX und der Kosovo Police nicht ausreichend ist. Auch Organ-Trafficking, der Handel mit menschlichen Organen, ist ein illegaler Arbeitsbereich der Kosovo-TOK. Hier sind nicht nur die historischen Ereignisse um das sog. „Gelbe Haus“, das zum Symbol für etwaige Kriegsverbrechen albanischer Seite stigmatisiert wurde, einschlägig, sondern vornehmlich die aktuellen Fälle um die sog. „Medicus-Klinik“. Im Rahmen dieses Verfahrens wurden fünf Ärzte verurteilt, die sich über Jahre hinweg an obdach- und mittellosen Südosteuropäern und Asiaten vergingen71 und ihnen Organe entnahmen, um diese gewinnbringend weiterzuverkaufen. Geldwäsche. Geldwäsche72 garantiert der kosovarischen OK Liquidität und erweist sich ebenfalls als äußerst lukrativ. Der Terminus benennt per Definition den Vorgang, Geld aus illegalen Geschäften (bspw.: Prostitution, Drogen-/ BTM-Handel, Erpressung) in einem legalen Geschäft oder in Immobilien anzulegen und somit zu „waschen“, also die wahre Herkunft des Geldes zu verschleiern: „Money-laundering is the process that disguises illegal profits without compromising the criminals who wish to benefit from the proceeds“ (United Nations Office on Drugs and Crime, 2015, o. S.). Dieser Vorgang hat zumeist drei Phasen – Placement, Layering und Integration. Ein deutscher Polizist, der auf Mission im Kosovo war und dort nach der UN-Intervention half, einen Polizeiapparat zu installieren und zu festigen, verdeutlicht die Situation, indem er in einem für diese Abhandlung geführtem Interview konstatiert: „Die Geldwäsche-Betriebe stoßen einem förmlich ins Auge – das Kosovo hat bei gerade einmal knapp zwei Millionen Einwohnern über tausend Tankstellen“. Dies fällt während der Reise in das Kosovo auf dem relativ kurzen Weg zwischen dem Flughafen Priština und der Hauptstadt tatsächlich auf. Hier erkennt man über ein Dutzend Tankstellen auf beiden Stra- ßenseiten, die allein ob ihrer Nähe zueinander und der Kürze der Strecke nicht wirtschaftlich sein können. Hajdinjak kommt bereits früher zu dem Schluss, dass „Kosovo drug money is being laundered within the province through the booming illegal construction industry“ (Hajdinjak, 2002, S. 44). Die von Hajdinjak bereits vor der Unabhängigkeit erkannte Illegalität vieler Gebäuden lässt sich auch heute noch – gerade in Priština – beobachten. Politische Auftragsmorde. Politisch motivierte Attentate durch die organisierte Kriminalität sind im Kosovo keine Seltenheit und tragen zu einer Destabilisierung der Lage bei. Hierbei besteht die Intention des Mörders in einer durch den Tod 71 Siehe vertiefend hierzu auch: Die Welt, „Schmutziger Organhandel vom Kosovo in die EU“, 2013, o. S. 72 Strafbarkeit nach deutschem Strafrecht: § 261 StGB. 150 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission des Opfers vorteilhaften politischen Entwicklung – sei es durch den konkreten Mandatsverlust oder auch durch die präventive, abschreckende Wirkung für Mitstreiter des Opfers hinsichtlich des Verfolgens seiner Ideen und politischen Zielsetzungen. 2014 wurde das Parlamentsmitglied der PDK Elvis Pista nach einem Restaurantbesuch mit seiner Frau und Freunden auf offener Straße erschossen. Ein weiteres Beispiel ist die Tötung des serbischen Bürgermeisterkandidaten für Mitrovica, Dimitrije Janicijevic, vor seinem Haus in 2014. Der aktuelle Bürgermeister Prištinas, Shpend Ahmeti, der versucht, gegen die Korruption durch die TOK vorzugehen, entging 2014 nur knapp einem Attentat. Unter anderem geht Ahmeti gegen illegale Bauunternehmungen vor – ebenso wie der UN-Beauftragte Rexhep Luci, der durch sechs Schüsse in den Rücken ums Leben kam. Hier kommt es zu einer starken Verunsicherung innerhalb der Bevölkerung, die eine Erschwerung der direkten politischen Partizipation dadurch zur Folge hat, dass Amtsträger, die sich gegen bestimmte Tendenzen und Gruppierungen im Land stellen, ihr Leben riskieren müssen, um Veränderungen zu bewirken. Clanstrukturen. Speziell die ländliche albanischstämmige Bevölkerung des Kosovo lebt heute noch in großen Familienverbänden mit Clanstrukturen.73 Muharremi und Mehtmeti stellen deshalb zu Recht fest, dass „primary characteristics of most of the organized crime groups in Kosovo are: Family ties or close friendship between members of the group“ (Muharremi und Mehmeti, 2013, S. 138). In städtischen Bereichen mit hoher Bevölkerungskonzentration wie Priština unterliegt dieses Modell jedoch einer gewissen Aufweichung – bedingt durch eine Modernisierung der Gesellschaft. An dieser Stelle muss also festgehalten werden, dass sich die Entwicklungen innerhalb der größeren Städte teilweise diametral zu den Entwicklungen auf dem Land verhalten. Kinderreichtum bedeutet jedoch weiterhin ein Stück weit soziale Absicherung, die der Staat nicht gewährleistet. Dies wird besonders in für diese Abhandlung geführten Interviews vor Ort in Priština und mit der Diaspora in Deutschland deutlich. Blutsverwandtschaft, der daraus entstehende kollektive Schutz und die mit ihm einhergehende Beistandsmotivation, ja sogar -pflicht, stehen im Mittelpunkt dieser familiären Konstellationen. Beherrscht werden die Geschicke meist vom Ältesten, einer Art Patriarch, der seine „Herrschaft“ an männliche Nachkömmlinge weitergibt. Legitimiert wird dies häufig durch Tradition und auch durch das Gewohnheitsrecht im Kanun. So sieht dies auch der Albanologe Elsie; er schreibt: „[A]n der Spitze des Haushaltes steht der Hausherr (i zot i shpis), in der Regel der älteste Mann im Haus oder dessen Bruder“ (Elsie et al., 2001, S. xviii). Muharremi und Mehmeti erkennen hier eine „very clear defined and well-built hierarchical structure“ (Muharremi und Mehmeti, 2013, S. 138), die auf engen familiären Banden basiert. Historisch gesehen, ist der Aufbau der Gesellschaft im regionalen Kontext schon immer von gewissen Clanstrukturen durchzogen gewesen, was als typisch für die Region ausgemacht werden kann. In Konversationen mit den Menschen im Kosovo so wie der Diaspora in 73 Das Wort Clan kommt eigentlich aus dem schottischen und bedeutet soviel wie clann: „Kinder“. 151 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo Deutschland fällt immer wieder die zentrale Bedeutung von Ehre auf – nicht nur die Ehre des Einzelnen, sondern die der ganzen Familie, bzw. des ganzen Clans –, sowie die von Loyalität gegenüber der Familie sowie der Clanpolitik, insbesondere aber auch gegenüber anderen, befreundeten oder etwaig verwandtschaftlich verbundenen Clans. Im weiteren Sinne schließt dies allerdings auch das Misstrauen gegenüber nicht Blutsverwandten, gerade im Bereich geschäftlicher Beziehungen, und die sich aus der Loyalität ergebende Anerkennung der gegebenen hierarchischen Strukturen innerhalb der Familiengemeinschaft ein. Auch die zahlenmäßig kleineren Ethnien wie Roma, Ashkali und Goranen leben in größeren Familienverbänden mit clanähnlichen Strukturen. Bei den Kosovo-Serben hingegen zeichnen sich keine derartigen Strukturen ab. Dies hat historische Zusammenhänge – die serbische Gemeinde im Norden erfuhr vor dem Kosovo-Krieg in Serbien durch Integration staatlichen Schutz, die die Sicherheit durch Clanstrukturen obsolet machte. Die Clanstrukturen stehen im direkten Konnex zur organisierten Kriminalität. „Die Spaltung der Gesellschaft wird generell durch die Familien- und Clanstrukturen begünstigt. Darüber hinaus stellen die Verwebungen diverser grö- ßerer Familienclans mit Strukturen der organisierten Kriminalität eine omnipräsente Gefahr dar“.74 Da sich die Mitglieder von Clans extrem loyal verhalten, was nicht zuletzt auch auf direkter oder verschwägerter Verwandtschaft beruht, ist es für Ermittler extrem schwierig, solche „Familienunternehmen“ zu infiltrieren oder gegebenenfalls im Rahmen von Ermittlungen zu unterwandern. Diesen Eindruck untermauern diverse in Deutschland für diese Abhandlung geführte Interviews mit deutschen Polizisten, die auf „Mission“ im Kosovo waren.75 Summarisch lassen sich im Hinblick auf die Ausformungen der Organisierten Kriminalität – und für das Kosovo im Spezialfall einer Transnational Organisierten Kriminalität – in der Analyse folgende Grundgedanken formulieren: Auch in Staaten der stabilsten Kategorie, den im ersten Teil dieser Abhandlung als Consolidated States identifizierten, existiert Organisierte Kriminalität. Per se bedroht diese in der Regel bis zu einem gewissen Maße immer die innere Sicherheit und vor allem die Garantie der Rechte des Einzelnen. Es ist entscheidend, wie der Staat es innerhalb seiner Leistung versteht, diese Kriminalität einzuhegen. So muss, wenn es um die Leistungserbringung des Staates hinsichtlich Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit 74 Zitat entnommen aus einem Gespräch mit einem hochrangigen diplomatischen Vertreter einer europäischen Botschaft, der aus Sicherheitsgründen im Anonymität gebeten hat. 75 Diese Polizisten und Interviewpartner möchten aus beamtenrechtlichen Gründen anonym bleiben. Auch bestätigt diesen gewonnenen Eindruck ein Beamter im Interview mit dem Spiegel, welcher sich wie folgt äußerte: „Ich kenne das Kosovo seit über zehn Jahren, und nach meiner Meinung haben wir in dieser Zeit kaum etwas erreicht. Am meisten enttäuscht bin ich von der Polizei. […] An die großen Verbrecher kommt man sowieso nicht heran. Das verhindern die traditionellen Clan-Strukturen und die alten Seilschaften der ehemaligen Kosovo-Befreiungsarmee UÇK, aus der viele Polizisten rekrutiert wurden. Die wiederum möchten natürlich nicht als Nestbeschmutzer dastehen und werden wohl kaum gegen ihre alten Kommandeure ermitteln, die im Rauschgifthandel reich geworden sind.“; der Spiegel (online), 2012, o. S. 152 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission geht, immer im Einzelfall entschieden und vor allem auf Qualität und Quantität der OK/TOK und deren Einfluss auf den Staat selbst abgestellt werden. So lässt sich beispielhaft klar herausstellen, dass die Organisierte Kriminalität in Deutschland angesichts ihrer Ausformung einen geringeren Einfluss auf die Staatsstabilität im allgemeinen und die Operationalisierung von innerer Sicherheit durch den Staat im Speziellen besitzt als beispielsweise die Kriminalität in Mexiko, Kolumbien oder anderen lateinamerikansichen Staaten. Die Transnational Organsierte Kriminalität im Kosovo zeigt, so ergeben es die Untersuchungen, nicht nur in Qualität und Quantität über ein Normalmaß hinausgehende Parameter, sondern ist als tatsächlich hochgradig gefährlich für den Staat selbst und auch die Europäische Union einzustufen. Insbesondere durch den Drogenhandel sind auch westeuropäische Länder betroffen sind. Die TOK im Kosovo unterhält diametral entgegengesetzt zu vielen anderen Organisationen im Kosovo Verflechtungen in den Staatsapparat selbst, was dem Gesamtkomplex eine weit größere Dynamik verleiht – dies begründet sich unter anderem in der bereits dargelegten Entstehungsgeschichte der TOK im Kosovo zu Zeiten des Kosovo-Krieges sowie in den Clanstrukturen. Des weiteren schüren Auftragsmorde der TOK an Politikern, die sich ihnen entgegenstellen, die Angst in der Bevölkerung und schmälern die politische Partizipation. Die Staatsleistung hinsichtlich der TOK ist summarisch suboptimal. Kanun des Lekë Dukagjini Der Kanun stellt einen weiteren destabilisierenden Faktor für die Region und im speziellen das Kosovo dar. Er ist als parallelstaatliche Rechtsquelle zu sehen und steht neben der weltlichen Legislative und Judikative. Es handelt sich dabei um eine mittelalterliche Rechtsquelle und kodifizierte Form für meist orale Überlieferungen (vgl. hierzu auch: Elsie 2014, S. 8 ff.; Elsie, 2010, S. 220 ff.; Qerimi, 2014, S. 6 ff., Qerimi, 2010, S. 6 ff.; Voell 2004, S. 308 ff.; zum Kanun und zum Problem des Rechtspluralismus in der islamischen Welt allgemein: Kemper und Reinkowski, 2005, S.  127 ff.); sie setzt in einigen Regionen das staatlich geltende Recht außer Kraft. Dies betrifft auch von der Judikative ausgesprochene Strafen sowie von der Exekutive auf der Grundlage der eigentlichen Gesetze vollzogenen Handlungen. Der Kanun ist faktisch Teil der historischen Identität der Kosovo-Albaner und somit omnipräsent. Diese Identität ist aus Voells Sicht „Produkt einer langen Entwicklung der nordalbanischen Kultur“ (Voell, 2004, S. 310). Im häufig rezitierten Historical Dictonary of Albania wird der Kanun wie folgt definiert: „Kanun of Lekë Dukagjini. System of customary law. The Kanun or Code of Lekë Dukagjini (Alb. Kanuni i Lekë Duka-gjinit) is the most famous compilation of Albanian customary or consuetudinary law. This initially unwritten code of law governed social behavior and almost every facet of life in the isolated and otherwise lawless terrain of the northern highlands and was adhered to throughout much of northern Albania for centuries. Indeed, it is widely respected even today. The heartland of Kanun was Dukagjini, the highlands of Lezha, Mirdita, Shala, Shosh, Nikaj-Merturi and the plain of Dukagjini in present-day western Kosovo“ (Elsie, 2010, S. 223). Bezüglich 153 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo der geografischen Herkunft, aber auch der Intensität der heutigen Anwendung, muss man innerhalb des Kosovo differenzieren: Historisches „Herzland“ des Kanuns in dieser Fassung ist die sog. Dukagjin-Ebene, die im Kern den Westen des Kosovo beschreibt. Die serbische Bezeichnung hierfür lautet Metohija (dt. Metochien) – bedeutende Städte sind vor allem Peć, Istok und Prizren.76 Beim Kanun handelt es sich um altes Gewohnheitsrecht – er versteht sich als Referenzquelle für sämtliche Lebensbereiche: Sitten und Gebräuche, Familien- und Gesellschaftsstrukturen sowie Recht und Unrecht. Den zentralen Dreh- und Fixpunkt innerhalb dieser Rechtsquelle stellt die Familie dar. Diese ist zunächst eine Hausgemeinschaft, genannt „shpi“. Elsie beobachtete Vier-Generationen-Haushalte mit über 50 Angehörigen, die aus seiner Sicht „keine Seltenheit“ darstellen (Elsie et al., 2001, S.  xviii). Noch heute prägt der Kanun in signifikanter Weise insbesondere in der ländlichen Bevölkerung der Albaner die moralischen Grundsätze und Rechtsauffassungen. Er untermauert den Clanaufbau der Gesellschaft und postuliert die Blutrache.77 Den aktuellen Bezug sieht bspw. auch der Albanologe Elsie, wenn er schreibt: „Dieses ursprünglich ungeschriebene Rechtssystem bestimmte die wesentlichsten Aspekte des Sozialverhaltens in den abgelegenen und sonst gesetzlosen Gegenden Nordalbaniens. Es wird seit Jahrhunderten in vielen Landteilen des Nordens eingehalten, auch heute noch“ (Elsie et al., 2001, Vorwort; vgl. auch Elsie 2014, S. 8 ff.; Elsie, 2010, S. 220 ff; aufgrund der engen gesellschaftlich-historischen Kontakte und sozialen Entwicklungen sowie der ethnischen Zusammengehörigkeit ist, obschon eine andere politische Entwicklung78 in der Region des Westkosovo als in Nordalbanien erfolgte, eine analoge Anwendung einzelner Beobachtungen auf das Kosovo möglich und angezeigt). Elsie führt fort, dass das „alte Recht“ der Albaner stets zumindest parallel zu staatlichen Strukturen gegolten habe und immer noch gelte – auch im heutigen territorialen Kosovo. Diese Tradition, die von Elsie als „Doppelstaatlichkeit“ bezeichnet wird, kann sich „auch gegen UNMIK und KFOR wenden“ (Elsie et al., 2001., S. xiv). So divergieren die meisten Strafen und auch Ansichten von denen der modernen, westlichen Welt in großem Maße – können gar „harsch, indeed barbaric, to the modern observer“ (Elsie, 2010, S. 224) wirken. Zentral ist beispielsweise die Methode der Rache zur Sühne von Verbrechen und zum Reinwaschen der etwaig beschmutzen Familienehre. So lässt sich behaupten, dass im Kanun Rache das „prime instrument for exacting and maintaining justice“ (Elsie, 2010, S. 224) ist und dies in der Vergangenheit zu vielen Blutsfehden zwischen Familien geführt hat. Der gesamte Kanun baut auf der Ehre des Einzelnen und der Ehre der Familie bspw. des Clans auf, was sich mit den für diese Untersuchung zuvor getätigten Beobachtungen bezüg- 76 In Prizren befindet sich auch das Feldlager und der Hauptsitz der deutschen KFOR Truppen. 77 So äußerte sich ein aus beamtenrechtlichen Gründen anonym verbleibender Polizist und Kosovo-Experte bzgl. der Blutrache in einem Interview mit dem Spiegel dahingehend, dass „das Kosovo ein Land (ist), in dem Jahrhunderte alte Traditionen fortbestehen, und ein Teil dieser Kultur ist Blutrache“; Der Spiegel (online), 2012, o. S.. 78 Zur politischen Entwicklung im Kosovo siehe auch vertiefend: Reuter, 1994, 18 ff. 154 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission lich der ermittelten wichtigsten Elemente – Loyalität und Ehre – deckt. Er enthält in seiner ursprünglichsten Fassung zwölf Kapitel: „church; the family; marriage; house, livestock and poverty; work; transfer of property; the spoken word; honor; damages; the law regarding crimes; judicial law; and exemptions and exceptions“ (Elsie, 2010, S. 224). Die Stellung der Frau sowie Bestrebungen zu deren Emanzipation sind im Kanun deutlich negativ besetzt. Er degradiert die Frau als menschliches Individuum insofern, als dass sie einen „vastly inferior status“ (Elsie, 2010, S. 224) inne hat, „being deprived of virtually all male rights and privileges“ (Elsie, 2010, S. 224). Der Kanun hat bei den Kosovo-Albanern, die ihn einhalten, absoluten Vorrang vor allen anderen Gesetzen – „seien sie staatlicher oder kirchlicher Art“ (Elsie et al., 2001, S. xiv). Der Kanun ist faktisch also parallel geltendes Recht und nicht nur in Albanien, sondern auch im Kosovo noch sehr relevant – so sieht dies unter anderem Czernin, der schließt: „Man kann beobachten, dass er [Anm.: der Kanun] noch relevant und präsent ist“ (Czernin, 2012, S. 9) – schließlich ist das heutige territoriale Kosovo der Entstehungsraum dieser für nahezu sämtliche Lebensbereiche geltenden Leitlinien: „The heartland of Kanun was Dukagjini, the highlands of Lezha, Mirdita, Shala, Shosh, Nikaj-Merturi and the plain of Dukagjini in present-day western Kosovo“ (Elsie, 2010, S.  223). Dagegen halten Kramer und Dzihic, die erkennen wollen, dass der Kanun „in seiner historischen Form […] im heutigen Kosovo seine Bedeutung wesentlich eingebüßt“ (Kramer und Dzihic, 2005, S. 149) habe, obschon sie erkennen, dass „sicherlich […] gewisse traditionelle gesellschaftliche Verhaltensmuster, die ihre Grundlage im Kanun haben, noch eine Rolle“ (Kramer und Dzihic, 2005, S. 149) spielen. Kemper und Reinkowski sind indes der Ansicht, dass „unfangreiche Lektüre und Forschungsarbeit notwendig [wären], um verläßliche Aussagen zu der Kontinuität und dem Beharrungsvermögen des Kanun im Kosovo im 20. Jahrhundert treffen zu können“ (Kemper und Reinkowski, 2005, S. 139). Auch sie kommen jedoch in der Folge trotzdem zu dem Schluss, dass der Kanun als Gewohnheitsrecht und insbesondere die ihm innewohnende Blutrache ein besonderes „Beharrungsvermögen“ aufweisen (Kemper und Reinkowski, 2005, S. 139). Im engeren Sinne wird zumeist vom Kanun des Lekë Dukagjini (od. Lek Dukagjini) gesprochen, welches der bekanntesten Zusammenfassung des Kanun entspricht. Festgestellt werden muss jedoch, dass es „zahlreiche Kanune“ (Qerimi, 2014, S.  6) gibt, „die die Quelle des albanischen Gewohnheitsrechtes darstellen“ (Qerimi, 2014, S.  6). Nach Einschätzung des Albanologen Voell handelt es sich allerdings nicht um ein dauerhaft fortgeschriebenes Werk – der Kanun ist „keine Gesetzessammlung, die über einen gewissen Zeitraum Gültigkeit hatte“ (Voell, 2004, S. 309). Deshalb wird er von differenten Autoren als ein durchaus beständiger „Habitus“ (Voell, 2004, S. 309, oder auch Czernin 2012, deren Forschungshypothese sich primär auf die Habitustheorie von Bourdieu stützt) beschrieben und als quasi „eingeborenes Recht“ (Voell, 2004, S.  36) rezipiert. Dies erklärt 155 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo auch, warum er sich trotz fehlender Schriftform79 „bis in die heutige Zeit erhalten konnte“ (Voell, 2004, S. 309). Die aufkommende Frage, in welchem Verhältnis diese Rechtsquelle zur Scharia steht, wurde bereits von Kemper und Reinkowski untersucht – „die weitgehend ungestörte Koexistenz von Kanun und Scharia […] lag nicht nur an ihrem unterschiedlichen Anspruch (Scharia mit universalem vs. Kanun mit begrenztem Geltungsbereich)“ (Kemper und Reinkowski, 2005, S. 127), sondern auch daran, dass der Kanun die Scharia verfeinerte und auf staatliche Interessen (gerade zu Zeiten des Osmanischen Reiches) Rücksicht nahm (Kemper und Reinkowski, 2005, S. 127). Diametral entgegengesetzt zu diesen Entwicklungen im ländlichen Bereich ist eine Art Aufsprengung dieser traditionellen Strukturen innerhalb der Stadt Prištinas auszumachen. Auch die Rolle der Frau wird in einem Entwicklungsprozesses in den Zentren überdacht und gestärkt – so waren während des Forschungsaufenthalts einige hochgebildete, eigenständig und selbstbewusst lebende Frauen anzutreffen. Jedoch erklärten diese in Gesprächen auch, dass sie ihren Lebensstil immer wieder rechtfertigen müssten.80 Wie erklärt sich insofern diese Bipolarität zwischen der kosovarischen „Metropole“ Priština und den ländlicheren Gebieten? Befriedigend lässt sich dies durch kulturelle und gesellschaftliche Entwicklungen im Sinne einer Modernisierung erklären, zu der sich die regional schwach oder stark ausgeprägte Anwendung des Kanun äußerst parallel zeigt. Voell trifft den Kern in seinem Kapitel „Der Habitus Kanun und seine Beständigkeit“, wenn er formuliert, dass sich die Dauerhaftigkeit eines solchen Habitus vorwiegend dadurch manifestiere, dass „die gesellschaftlichen Felder, die eine geringe soziale Differenzierung und wenig Eigendynamik aufweisen, in der Regel durch das Handeln der Menschen dauerhaft bestätigt werden“. Der Habitus an sich sieht sich also der immer gleichen Blaupause gegenüber, „die dem Rahmen seines Entstehungszusammenhanges verwandt“ (Voell, 2004, S. 313) ist. Interessanterweise konnte Voell eine Beobachtung im post-sozialistischen Albanien hinsichtlich der Verwurzelung des Kanun machen, die nach hier vertretener Auffassung und persönlicher empirischen Erfahrung auf das heutige Kosovo anwendbar ist. Er erkannte, dass die Geltung des Kanun besonders in jenen Dörfern beständig war, „die abgeschlossen[] […] in Nordalbanien […] nur langsam den sozialen und infrastrukturellen Anschluss an den albanischen Staat“ (Voell, 2004, S. 313) fanden. Entsprechend verhält es sich im heutigen Kosovo, in dem der Kanun vorrangig noch dort Geltung hat, wo fehlende gesellschaftliche Weiterentwicklung, nur mäßiger infrastruktureller Ausbau und ökonomischer Stillstand das Gesamtbild prägen. Dieser Bereich findet sich vornehmlich in ländlichen Gebieten außerhalb von Priština. In Priština selbst ist die soziale Interaktion deutlich komplexer, sodass der Kanun in seiner Anwendung auf Grenzen stößt. Ähnlich erkennt dies Czernin, geht jedoch einen Schritt weiter, indem sie die Schuld hierfür 79 Welche erst später durch Ethnografen bereitgestellt wurde. 80 So z. B. wird eine der Interviewpartnerinnen von ihrer Familie oder auch Fremden stets mit Argwohn bedacht, da sie noch nicht verheiratet ist und alleine in der Stadt lebt. Eine andere steht permanent unter der Beobachtung von Freunden ihres Vaters. 156 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission zunächst beim Staat sucht. Sie sieht den Grund für eine abweichende Entwicklung im ländlichen, westlichen Teil des Kosovo vorwiegend in der Abwesenheit oder dem mangelnden Durchsetzungsvermögen staatlicher Strukturen. Die Menschen nehmen nach ihrer Ansicht vorwiegend dann Rückgriff auf den Kanun als Habitus und wenden ihr Gewohnheitsrecht an, wenn die staatlichen Institutionen nur mangelhafte Überzeugungsarbeit geleistet haben. Die Kosovo-Albaner im Westen des Landes hätten gar in der Vergangenheit eher negativ besetzte Erfahrungen mit staatlichen Institutionen sowie anderem Recht als dem Kanun gemacht (Czernin, 2012, S.  88). Auch könnte dies aus ihrer Sicht an mangelndem Verständnis für staatliche Institutionen liegen (Czernin, 2012, S. 88). Dieser Ansatz ist zweifelsohne vertretbar, muss aber zwingend um eine dritte Möglichkeit erweitert werden: mangelnde Akzeptanz der staatlichen Instruktionen durch schlichten Unwillen. Sicherlich besteht ein Großteil der Ursache für die mögliche Ablehnung von staatlichen Institutionen oder kodifiziertem Recht im mangelnden „Verständnis“ für ebendieses – möglicherweise resultierend aus mangelnder politischer Bildung. Neben dem „Unverständnis“ ist jedoch durchaus eine Koexistenz von Uneinsicht und Unwillen, basierend auf sehr traditionellen Werten, erkennbar. Hier sollte man mit Blick auf die traditionsbewussten Kosovo-Albaner in ländlicheren Teilen der Region messerscharf zwischen Innovation und Fortschritt unterscheiden. So darf durchaus davon ausgegangen werden, dass die neuen Gesetze und Rechte im Kosovo als innovativ aufgefasst und verstanden, aber nicht als Fortschritt ausgemacht werden. Als Beispiel wären hier die Stärkung der Rechte der Frau, die Gleichberechtigung und die damit einhergehende Aufweichung der Familienstrukturen zu betrachten – diese sind möglicherweise aufgrund der potenziellen Destabilisierung der etablierten Machtstrukturen einzelner Patriarchen nicht gewollt und werden in einem nächsten Schritt als von der EU oder „dem Westen“ aufdiktiert, säkular und eben nicht als positiv besetzter Fortschritt dargestellt. Summarisch ist im Kanun Lek Dukagjini ein destabilisierender Faktor zu erkennen, da er „von Generation auf Generation als Gerichtspraxis und mittels formulierter oder von ihm von Fall zu Fall wiedergegebener Sprichwörter als juristische Sentenz vererbt wurde“ (Qeremi, 2014, S. 7) und mithin das staatliche Recht regional untergräbt und dessen Umsetzung nicht akzeptiert. Andauernde Konfliktszenarien Die im Kosovo vorhandenen Konfliktszenarien sind geeignet, die innere Sicherheit maßgeblich zu beeinflussen. Zunächst muss zwischen drei Hauptkonfliktszenarien, die allesamt auch auf ethnischen Zugehörigkeiten basieren, unterschieden werden. Die ersten beiden Konfliktszenarien (im Folgenden „Konflikt 1“ und „Konflikt 2“) können hierbei in den letzten Jahren als statisch oder auch kontinuierlich (in gleicher Intensität vorhanden) charakterisiert werden; das letzte Szenario (im Folgenden „Konflikt 3“) als eher dynamisch und sich mit einiger Explosivität zeigend. Erstens ergibt sich ein historischer Konflikt – der Konflikt 1. Die Region, in der sich das territoriale Kosovo befindet, ist geprägt vom Kontakt der ethnischen Albaner 157 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo und der ethnischen Serben. Aus der gemeinsamen, zumeist gewalttätigen Vergangenheit ergibt sich ein heute noch schwelender ethnisch-historischer Konflikt. Dieser lässt sich als kontinuierlich und statisch beschreiben. Vardari-Kesler sieht in diesem historischen Konflikt gar die „Wurzeln“ des gesamten Kosovo-Konflikts: „The roots of the conflict are deeply seated in history“ (Vardari-Kesler, 2012, S. 154). Zweitens zeigt sich seit der Unabhängigkeit des Kosovo 200881 ein politisch-diplomatischer Konflikt zwischen der jeweilig amtierenden Regierung im neuen Staat Kosovo und der zugleich agierenden serbischen Regierung (Konflikt 2). Dieses Konfliktszenario lässt sich ebenfalls als kontinuierlich sowie statisch charakterisieren. Drittens entsteht im territorialen Kosovo ein Konfliktszenario zwischen der serbischen Minderheit im Nordkosovo (im Besonderen in Mitrovica)82 und der kosovarischen Regierung sowie den dort lebenden Kosovo-Albanern (Konflikt 3). Erstes Konfliktszenario: Konflikt 1 – ethnisch-historischer Konflikt zwischen Serben und Albanern Die Gemengelage im Kosovo ist stets vor dem Hintergrund der politisch-historischen Zusammenhänge zu betrachten. Eines der größten Probleme der Region ist sicherlich die sich aus der Geschichte speisende interethnische Feindseligkeit zwischen (Kosovo-)Serben und (Kosovo-)Albanern. Zugrunde gelegt werden muss der Fakt, dass die Legenden um die Schlacht vom Amselfeld, der Kosovo-Mythos, die Situationen während der Balkankriege und der zwei Weltkriege sowie die Bilder des Kosovo-Krieges selbst unter starker retrospektiver Reflexion auf die „Vertreibung der Arnauten“ und das Wirken von Milošević, in den Köpfen der Bevölkerung, insbesondere aber auch der jungen Generation, in einem Maße präsent sind, das auf Anhieb kaum vorstellbar oder verständlich ist. Eine tragende Rolle spielen hier die auf Rassenideologie aufbauenden Ideen von Vasa Čubrilovićs, die er in seinem Werk „Die Vertreibung der Arnauten“83 perpetuierte. Deshalb ist ein Blick auf die Pläne Čubrilovićs, um die ethnischen Spannungen in ihrer Gänze verstehen zu können, unumgänglich. Čubrilović, Nationalist, Politiker, Historiker und später sogar Minister im Kabinett Titos, forderte, „die Albaner mit allen möglichen administrativen und repressiven Schikanen aus dem Land zu drängen“ (Weithmann, 1995, S. 383; Rathfelder, 2010, S. 64). In seinem Hauptwerk erörterte er, dass „in unserem Fall müssen wir uns unbedingt vor Augen halten, dass wir es mit einer grobschlächtigen widerstandsfähigen und gebärfreudigen Rasse zu tun haben, über die der verstorbene Cvijic gesagt hat, sie sei die expansivste auf dem 81 Freilich auch davor, jedoch in anderer Intensität. 82 Freilich auch, aber nicht in dem Ausmaße an wenigen anderen Stellen im Kosovo, wo serbische Siedlungen existieren. 83 Im Besonderen erscheint das Gedankengut Čubrilovićs von Bedeutung, als man noch heute in Interviews oder Befragungen vor allem innerhalb der kosovo-albanischen Zivilbevölkerung öfters auf Verweise auf dessen rassenideologisches Werk trifft. Hierbei wird nicht immer zwingend das Werk selbst zitiert – jedoch der für die Kosovo-Albaner diffamierende Inhalt wiedergegeben. 158 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Balkan“ (Čubrilović, 1937, in „Iseljavanje Arnauta“). Die Politik des jugoslawischen Königreichs schloss Gewalt zur Erzwingung von Gehorsam und zur unmittelbaren Durchsetzung der von Belgrad definierten Grenzen und ausgegebenen ethnischen Zielsetzungen ein. Jedoch hielt die auswärtige Politik den Serben gar zugute, dass es sich beim Kosovo nicht um ein fernes, zu kolonialisierendes Land handelte, sondern eben um „das Herzstück“ ihres Landes, in dem Serben von Albanern durch ihre ethnische Minderheit unterdrückt gewesen sein (Stegherr, 2011, S. 203). Der Plan84 Vasa Čubrilovićs war so simpel und Vorbilder für seine Theorien waren schnell gefunden – so führte er in seinem Werk „Die Vertreibung der Arnauten (Albaner)“ („Iseljavanje Arnauta“, „The Expulsion of the Albanians“, 1937) an, dass die gewaltsame Vertreibung von ein paar hundert Albanern keinesfalls geeignet wäre, einen Weltkrieg auszulösen, und die verantwortlichen Personen sich in der Frage der zwangsweisen Abschiebung von Albanern nicht um die Meinung der restlichen Welt kümmern sollten. Schließlich vertriebe Deutschland Zehntausende von Juden und die Russen transportierten Millionen von Menschen von einem Teil des Kontinents in einen anderen – ohne Konsequenzen. Ein weiteres Vorbild fand der Plan im griechisch-türkischen Bevölkerungsaustausch von 1923, bei dem 1 300 000 Griechen aus Kleinasien zurück in die territorialen Grenzen des heutigen Griechenland zogen und im Gegenzug durch 400 000 Türken „ersetzt“ wurden (Stegherr, 2011, S. 203). Die Methode, die von Čubrilović propagiert wurde, stellte sich als äußerst rücksichtslos dar – er sah in gezielten Massenvertreibungen die einzig wirksame Maßnahme zur Entfernung der verbleibenden albanischen Bevölkerung. Von Erfolg gekrönt sei dieses Unterfangen lediglich dann, wenn man eine geeignete „Psychose“ bei den Albanern hervorrufen könne. Als geeignetes Mittel befand er die Bedrohung der religiösen Führer der Albaner sowie die Beugung von Recht und Gesetz zur willkürlichen Inhaftierung von albanischstämmigen Menschen. Ein Leben der Albaner im Kosovo sollte ob des Terrors durch Polizei und Staat faktisch nicht mehr erträglich sein. Auch sollte die Kommunikation untereinander kontrolliert, die Verwendung der albanischen Sprache unter Strafe gestellt werden. Als letzte unter vielen Methoden verstand Čubrilović das heimliche Anzünden von albanischen Dörfern und Stadtteilen durch Serben als probates Mittel, um die ethnischen Konstellationen zugunsten der Serben zu verschieben. Da die Türkei 1938 in Belgrad mit den Serben übereinkam, tatsächlich ca. 200 000 Albaner, Türken und andere Muslime nach Anatolien umzusiedeln (Stegherr, 2011, S.  203), wäre es beinahe zu einer gänzlichen Umsetzung der Vorstellungen von Čubrilović gekommen. Bevor diese Planidee in die Tat umgesetzt werden konnte, brach jedoch der Zweite Weltkrieg (1939 – 1945) aus. Erklärbar ist die starke Präsenz der teils mehrere Jahrhunderte zurückliegenden Geschichte, der Ideen und Methoden Čubrilovićs und mithin auch der damaligen Rassenideologien der Serben in der Region, nach der hier vertretenen Auffassung, vorwiegend durch zweierlei Phänomene: zum einen durch eine immer wiederkeh- 84 In seinem Kern lässt sich die geforderte Vorgehensweise klar als „ethnische Säuberung“ formulieren; so auch Weithmann, 1995, S. 383. 159 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo rende willkürliche politische Aufladung historischer Begebenheiten zur Verwirklichung von subjektiven Zielen bestimmter Gruppierungen mit dem Endziel des vorsätzlichen Schürens und Festigens der anhaltenden Konfliktlage. Diese ist ohne das historische Wissen um die jeweilige Argumentationsweise nicht zu verstehen. Zum zweiten ist das Phänomen erklärbar durch die clanstrukturellen Familienkonstellationen, ihre Lebensweisen und die damit verbundenen durchgehenden Überlieferungen. En détail bedeutet dies: Von überragender Bedeutung im Streit um das Kosovo ist die ethno-historische Konstellation im heutigen territorialen Kosovo. Hierbei zeigen sich beide Konfliktparteien geneigt, ihre jeweilige Version weiterzugeben und in das Bewusstsein der heutigen jungen kosovarischen Generationen einzupflanzen – hierbei spielt der Gedanke, dass sich eine Art „Gewohnheitssiedlungsrecht“ aus der historischen Siedlungskonstellation für die jeweilige Ethnie ergebe und somit einen Gebietsanspruch für die Gegenwart auslöse, eine übergeordnete Rolle. Anders folgert Schmidl: Er sieht den ethnischen Konflikt au contraire als untergeordnet und weitestgehend künstlich politisiert an und verortet das Hautproblem des Konflikts bei sozialen Fragen anstatt in ethnischen oder religiösen Motiven (Schmidl, 2000, in: Reiter 2000, S. 11). Die ethnisch-territorialen Argumentationsstränge der Konfliktparteien werden heute noch zu einer politisch aufgeladenen Polarisierung verwendet. Beide ethnische Parteien bringen Argumentations- und Rechtfertigungsversuche hinsichtlich ihrer jeweiligen Gebietsansprüche vor. Obschon das Kosovo erst in den 1870er-Jahren sowie – in seinen annähernd heutigen territorialen Grenzen – 1945 als Gebiet mit diesem Namen aufgetreten ist, zeigt sich weit zurückreichende historische Landschaft in dieser Region, die sich vorwiegend aus dem Kontakt der serbischen und albanischen Bevölkerung über mehrere Jahrhunderte nährt. Beide Konfliktparteien vertreten indes „ihre“ Version der Historie und fundamentalisieren hierdurch ihre Gebietsansprüche. Indes stellen sich die beiden nationalen Bilder der Geschichte des Kosovo als „völlig unvereinbar“ (Clewing, 2000, S. 16) dar. Neben vielerlei Mythen und Sagen zielt die noch heute im politischen Diskurs angewandte Hauptargumentation der Serben auf die Zeit zwischen 1200 und 1455 ab, in der das Kosovo ein Part des mittelalterlichen serbischen Herrschaftsgebietes war und von serbischen Fürsten regiert wurde. Die albanische Seite bezieht sich hingegen – in Ermangelung einer Staatstradition in diesem territorialen Bereich notwendigerweise – auf die ethnische Bevölkerungsstruktur. Eine bemerkenswerte Theorie entwickelte hierbei Malcolm, der das zahlenmäßige ethnische Übergewicht der Albaner in der neuzeitlichen Kosovo-Region nüchtern unter mit einer Flucht von 30 000 orthodoxen Serben vor dem osmanischen Heer im Jahre 1689 subsumiert (Malcom, 1996, S. 105). So stellt sich das kosovo-albanische Argument als recht simpel dar, da es – ethnologisch betrachtet – keine Veränderung zu erläutern hat. Die Albaner seien die direkten Nachfahren der seit Urzeiten in dieser Region siedelnden Illyrer des Stammes der Dardanen und somit, anders als die erst im Mittelalter hinzugezogenen Serben, „erbberechtigt“, was das Kosovo angeht. Untermauert wird diese Theorie auch dadurch, dass das Albanische faktisch die einzige überlebende 160 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Sprache der illyrischen Stämme ist (Malcolm, 1996, S.  97). Dies ist jedoch auch nicht unstrittig: „The two main rival theories that have emerged identify the early Albanians as either Illyrians or Thracians. […] Albanian historians who liked the idea that Albanians have always lived in Albania, prefer the Illyrian theory“ (Malcolm, 2002, S. 28). Clewing sieht diese Theorie der illyrischen Abstammung zwar mangels Überlieferung illyrischer Texte als nicht bewiesen an, hält sie aber für die „bei  weitem plausibelste“ (Clewing, 2000, S.  17; diese These unterstützend: Clément, 1997, S. 31). An der zahlenmäßigen Überlegenheit der Albaner änderte auch eine Herrschaft weniger adeliger Serben in einem 250-jährigen Zeitraum von etwa 1200 an nichts. Nach serbischer Auffassung hingegen sei das Kosovo als serbisches Herzland rein serbisch besiedelt gewesen. Hieran änderte aus ihrer Sicht wiederum auch die verlorene Schlacht auf dem Amselfeld 1389 und die daraus resultierende Okkupation durch die Osmanen nichts (vgl. treffend hierzu: Clewing, 2000, S. 19 ff.). Zusammengefasst: Wenn man diesen territorialen Konflikt resümiert, so könnte man konstatieren, dass die geschichtlichen Grundzutaten zu diesem Konflikt auf serbischer Seite die träumerisch-verklärte Sichtweise des Kosovo als „Herzland“, „Wiege des (mittelalterlichen) Serbentums“ und des „Serbischen Jerusalems“ sind, die, mit prachtvollen Mythen und klangvollen Heldenliedern geschmückt, eine starke serbisch-nationalistisch geprägte Ideologie haben erwachsen lassen. Hinzu kommt das Argument einer vorübergehenden Mehrheit in den territorialen Grenzen, die sich insbesondere in Städtenamen und Wegebezeichnungen ausdrückt. Der grundsätzliche Standpunkt der (Kosovo-)Albaner kollidiert hiermit, indem er vorwiegend auf die Erstbesiedelung durch die direkten Vorfahren, die Illyrer, abstellt, den Anspruch mit einem durchgängig zahlenmäßigen Bevölkerungsüberschuss untermauert und endlich mit dem scheinbar hieraus resultierenden Recht des „Eigentums“ am Kosovo abschließt. Letztlich gilt es in einer Nachbetrachtung zu konstatieren: Die historischen Lehrmeinungen über die ethnischen Entwicklungen der Region Kosovo und die jeweiligen darauf fußenden heutigen politischen Argumentationsrichtungen gehen auseinander und tragen nicht zu einer endgültigen Auflösung der kontrastierenden, historisch-motivierten Siedlungsrechtsargumentationen bei – würde man verklärenderweise voraussetzen, dass eine objektiv historisch gesicherte Faktenlage die eine oder andere Seite durch Entfall des jeweiligen historisch-ethnologischen Arguments überhaupt zu einem Einlenken im fortwährenden Konflikt bewegen könnte (vgl. Malcolm 1996, S. 97, auch hier der albanischen historischen Argumentation folgend; darüber hinaus Malcolm, auf ein Sprachphänomen aus dem 6.–12. Jhd. verweisend: „Having reached these conclusions, it may be possible, finally, to draw some further implications from them that point back to a much earlier period of Kosovo’s history. The point is a very simple one. If Albanian speakers were able to live in this area without losing their language during the period from the sixth century to the twelfth, is there any reason to think that they could not have been there in the previous six centuries or more?“ (Malcolm, 1999, S. 40)). Die Ressentiments zwischen Serben 161 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo und Albanern, die sich heute noch im gesellschaftlichen und politischen Leben im Kosovo – teils äußerst gewaltsam – zeigen, rühren also zu einem nicht unbeachtlich großen Teil aus den historischen Konstellationen und Überwerfungen dieser beiden Volksgruppen her (ob weit zurück oder zeitlich jüngst im Sinne des letzten Kosovo-Krieges) und sind durch die Überlieferungen in den Familienstrukturen sowie die heutige politische Aufladung immer noch omnipräsent. Deutlich wird diese Omnipräsenz des historischen Konfliktes in den  meisten Interviews mit Menschen kosovarischer Herkunft. Besonders prägnant stellt es  der Botschafter des Kosovo, Sabri Kiqmari, in einem Interview für diese Abhandlung heraus: „Die junge Generation, die nach dem Kosovokrieg geboren ist, ist noch nicht einmal 15 Jahre alt. Das heißt, die Mehrheit der Bevölkerung hat noch frische Erinnerungen an das, was geschehen ist. Die absolute Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger hat Angst um ihr Leben gehabt“ (Kiqmari, Interview, 2014). Zweites Konfliktszenario: Konflikt 2 – serbische Regierung vs. kosovarische Regierung Dieses Konfliktszenario bezieht sich primär auf die Statusfrage des Kosovo. Sie wurde besonders während der für diese Abhandlung durchgeführten Forschungsreise nach Belgrad deutlich. Das Kosovo löste sich nach Kriegsende vom serbischen Staat und erklärte 2008 seine Unabhängigkeit. Diese wird bis heute nicht durch Serbien anerkannt. Förderlich für eine Normalisierung des Dialogs ist zweifelsohne das Interesse Serbiens an einem EU-Beitritt. Im Zuge dieser Motivation konnte ein durch die EU vermitteltes „Normalisierungsabkommen“ implementiert werden, das seinerzeit von NATO-Mitgliedern als Meilenstein in der Normalisierung der politischen und gesellschaftlichen Beziehungen zwischen Serbien und dem Kosovo bezeichnet wurde. Insbesondere wurde innerhalb dieses Abkommens die exekutive Autorität der kosovarischen Regierung im Norden des Kosovo durch Serbien anerkannt – zum Unwillen der im Nordkosovo lebenden Serben. In der Folge kam es zu Ausschreitungen und Demonstrationen. Hinzu kamen mehrere Morddrohungen gegen hochrangige Regierungsmitglieder durch die radikale SRS – „Prime Minister Ivica Dacic as well as Deputy Premier Aleksandar Vucic received death threats reportedly sent by the Radical Serbian Party“ (HIIK, 2013, S.  38). Vor Ort war in der serbischen Hauptstadt Belgrad in einer Vielzahl von Gesprächen für diese Abhandlung der Eindruck zu gewinnen, dass innerhalb der serbischen Bevölkerung keinerlei Akzeptanz für die Anerkennung des Kosovo als eigenständiger Staat gegeben ist. Dies wirkt sich letztlich auch auf die maßgeblich handelnden politischen Personen aus, da diese gewählte Staatsmänner sind und sich ihren Wählern gegenüber verantworten müssen. Eine völlige politische Kehrtwende der serbischen Regierung in diesem Konflikt ist also, vom aktuellen Standpunkt aus betrachtet, nicht in realisierbarer Reichweite, da sie selbst, wenn sie von einem Politiker vertreten würde, im Innenverhältnis mit der eigenen Partei und gegenüber der Mehrheit der Wähler nicht kommunizierbar ist. 162 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Drittes Konfliktszenario: Konflikt 3 – serbische Minderheit im Norden des Kosovo vs. kosovarische Regierung und ethnische Albaner im Norden Bei zahlreichen Interviews mit Ansprechpartnern aus Wirtschaft und Politik, aber auch aus dem Bereich der NGOs und Diplomatie wurde immer wieder die „Besonderheit“ der Situation in Mitrovica geschildert. Mitrovica sei keinesfalls Maßstab für den Rest des Kosovo. So konstatiert auch Zeka, dass „Mitrovica und der Norden […] ein Fall für sich [seien], zwar eine wichtige Rolle in der Stabilisierung des Landes [spielten,] aber oft als ‚Entschuldigung‘ genommen [würden] für das Versagen der Entwicklung in einzelnen Bereichen – wobei ich persönlich nicht immer den Zusammenschluss zwischen dem Norden und den internen Problemen im restlichen Land sehe“ (Zeka, Interview, 2014). So wird in für diese Untersuchung geführten Interviews mit Teilen der in Deutschland lebenden kosovarischen Diaspora ebenfalls immer wieder der Eindruck vermittelt, dass Mitrovica eine Sonderproblematik darstelle – die im Grunde wenig mit dem Rest des Landes zu tun habe. Letztlich muss man aber präzisieren, dass Mitrovica zum territorialen Kosovo gehört – und gerade hier daher anführen, dass die kosovarische Regierungshoheit und das Gewaltmonopol im Nordkosovo nur von theoretischer Natur sind. „Dieser regionale Raum lässt sich durchaus als nahezu rechtsfrei bezeichnen“ (Zitat entnommen aus einem Interview mit einem KFOR-Soldaten in Priština). Derselben Ansicht ist auch Henning: „Eine augenblicklich rechtsfreie Zone in unserem Sinne besteht sicherlich nach unserem Verständnis im nördlichen Kosovo“ (Hennig, Interview, 2014).85 Geht man hier definitorisch streng vor, so hält die Regierung des Kosovo – wie im ersten Teil dieser Abhandlung bereits erkannt – nicht das Gewaltmonopol über ihr gesamtes Staatsgebiet.Versuche der kosovarischen Regierung, ihren Einfluss innerhalb dieses Gebietes zu stärken, stoßen immer wieder auf signifikante Gegenwehr der serbischen Minderheiten. Die ethnischen Serben im Norden des Kosovo streben zum Großteil weiterhin eine Vereinigung mit ihrem „Heimatland“ Serbien an und akzeptieren die aktuelle staatliche Konstellation nicht. Der Staat Kosovo wird von den radikalen Kosovo-Serben nicht anerkannt – hieraus folgt ein gewisser sozialer Druck innerhalb der kosovo-serbischen Gemeinschaft: So werden kooperative Handlungen einzelner Bürger schnell als Kollaboration mit den „Besatzern“ stigmatisiert, was für die Betroffenen negative Folgen im eigenen ethnischen, sozial-gesellschaftlichen Raum nach sich zieht.86 Dieses dritte, große Konfliktszenario (s. Abb. 12) ist gleichzeitig das als am explosivsten eingeschätzte. Immer wieder kommt es aus verschiedenen Anlässen zu gewaltsamen Zusammenstößen zwischen ethnischen Serben und Kosovo-Albanern. Mitte 2014 kam es zu den heftigsten Ausschreitungen seit der Unabhängigkeit 2008 – Streitgegenstand war erneut die berühmte Brücke in Mitrovica, die von den im Norden des Kosovo 85 Obschon er bezweifelt, dass die dort lebenden Serben diese rechtliche Einschätzung teilen. Henning im für diese Untersuchung geführtem Interview. Ab hier zitiert mit (Henning, 2014). 86 So wurde in Gesprächen in Mitrovica vor Ort klar, dass eine Kooperation mit Albanern oder gar der kosovo-albanischen Regierung zu diversen Ressentiments „im eigenen Lager“ führen kann. 163 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo lebenden Serben blockiert wird (vgl. jüngst die journalistischen Artikel (online) in: taz, 2014; Zeit, 2014; ABC News, 2015). Die im ersten Teil dieser Abhandlung bereits zur Definition eines Konflikts herangezogenen Überlegungen des Heidelberger Institut für Internationale Konfliktforschung (HIIK) können auch hier zur näheren Beschreibung herangezogen werden. Das HIIK stuft diesen Konflikt „Serbian Minority – Kosovar Government“ als „violent crisis“ ein. Es handelt sich also nach seiner Einschätzung um eine gewaltsame Krise – eine Klassifikation, der nach hier vertretener Auffassung zugestimmt werden kann. Abb. 12: Konfliktszenarien im Kosovo Quelle: eigene Darstellung Die Konfliktszenarien des Kosovo in einem sich nach oben verjüngenden, zuspitzenden Dreieck darzustellen hat gleich zwei Funktionen – zum einen zeigt es die Intensität der Konflikte befriedigend an – von Konflikt 1 aus sich von der Intensität her „zuspitzend“ hin zu Konflikt 3. Zum anderen spiegelt die Breite des Dreiecks auch die Breite der Präsenz des Konfliktes in der Bevölkerung des Kosovo. Summarisch ergibt sich ein Risiko für die innere Sicherheit vorwiegend aus Konflikt 3. Der ethnisch-historische Konflikt zwischen Serben und Albanern (Konflikt 1) liegt ihm allerdings basal zu Grunde. Die in periodischen Abständen immer wieder auftretenden Gewalteskalationen, vorwiegend zwischen den Ethnien, bewirken eine gewisse Unsicherheit innerhalb der Bevölkerung (gerade im Nordkosovo), beeinträchtigen die innere Sicherheit und weisen Destabilisierungspotenzial auf. Eine Bewältigung dieser Aufgabe für den Staat ist ohne die KFOR-Kontingente zur Zeit nach hier vertretener Auffassung nicht leistbar. Der Konflikt zwischen serbischer und kosovarischer Regierung ist indes, gerade im Kontext internationaler Beziehungen, hinderlich für den Fortschritt beider Länder. So verhindert er unter anderem den Beitritt Serbiens zur EU. 164 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Extremismus und Terrorismus In der Untersuchung wird in der Folge zwischen politischem sowie religiös motiviertem Extremismus sowie Terrorismus unterschieden. Die Prüfung versteht sich als übergehend und beginnt mit dem Extremismus, da dieser als notwendiges Durchgangsstadium zum gewaltbereiten Terrorismus verstanden wird. Die Abgrenzung der beiden Begriffe kann auf die folgende Formel heruntergebrochen werden: Jeder Terrorist ist notwendigerweise auch ein Extremist – nicht jeder Ex tremist ist auch ein Terrorist. Entscheidendes Abgrenzungskriterium ist hierbei die Bereitschaft zur und der tatsächliche Akt der Gewaltanwendung. Während des Forschungsaufenthaltes in Priština fielen zwei immer wiederkehrende Symbole in der Form von Graffiti auf. Zu sehen sind diese „Pieces“ vorwiegend in den Gassen, aber auch auf prominenten Plätzen und großen Straßen, wie dem Bill-Clinton-Boulevard oder nahe der Mutter-Theresa-Statue. Das erste Symbol ist ein einfaches Wort – „VETËVENDOSJE“. Ein Kosovare, der anonym bleiben möchte, erklärt in einem für diese Abhandlung geführten Interview vor der Bill-Clinton-Statue, dass dies bloß ein Kürzel sei – richtig hieße es „Lëvizja Vetëvendosje!“, übersetzt bedeutet dies „Bewegung Selbstbestimmung!“. Das zweite Symbol zeigt ein großes, schwarzes „EU“ und in kleineren Lettern dahinter LEX und MIK – diese Wörter sind durch ein großes rotes „X“ durchgestrichen. In diesem Zusammenhang fielen während des für diese Untersuchung durchgeführten on-spot visits auch einige EULEX- sowie UNMIK-Fahrzeuge auf, die Tatobjekte von Graffitis wurden. So steht hinter der Organisationsbezeichnung dann bspw. das Wort „Tung“, was auf albanisch „Tschüss“ bedeutet. Die „Bewegung Selbstbestimmung“ („Lëvizja Vetëvendosje!“) ist eine linksnationalistische Partei im Kosovo. Vom Selbstverständnis her handelt es sich allerdings um eine Bürgerinitiative87, die aus der Mitte der Bevölkerung heraus eine Vereinigung des Kosovo mit Albanien anstrebt. Bei den Kommunalwahlen 2013 konnte Vetëvendosje einen großen Zuspruch verzeichnen – so stellen sie nun den Bürgermeister der Hauptstadt Prištinas, Shpend Ahmeti. Das von Anhängern der Bewegung utilisierte Mittel des „Graffiti“ sowie auch Flugblätter und eine verstärkte Nutzung der neuen sozialen Medien zeigt insbesondere eines: nämlich, welcher Teil der Bevölkerung von Vetëvendosje angesprochen wird. Es sind die Jugendlichen, die neuen Generationen – „sie sind der Isolation und Perspektivlosigkeit überdrüssig – sie wollen Arbeit und kein Protektorat der internationalen Gemeinschaft“, erklärt eine Kosovarin in einem für diese Abhandlung geführten Interview. LV steht vor allem für ein stetes Auflehnen gegen die nationalen und internationalen Autoritäten vor und nach der Unabhängigkeit im Kosovo. Es ist hier hauptsächlich der Konflikt zwischen EULEX und LV, der sich als sicherheitsrelevant zeigt, denn „LV has been identified and framed by the international-domestic authorities as a threatening subject to the Security and Stability logic“ (Vardari-Kesler, 2012, S. 165). Dies resultiert insbesondere auch aus der harten Haltung seitens LV gegenüber der serbischen Minderheit im Norden des Kosovo – gegenüber Belgrad ist die Bewegung nicht diskussionsbereit. 87 Oder soziale Bewegung. 165 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo Der Islam ist die dominierende Religion im Kosovo (zum Islam im Kosovo vgl. vertiefend: Mehmeti, 2015, S. 62 ff.; Blumi und Krasniqi, 2015, S. 475 ff.; Giefer, 2010, S. 49 ff.; zum Einfluss des Osmanischen Reiches siehe Furat und Er, 2012, S. 23 ff.; sehr kritisch Ljepojevic, 2008, S.  214 ff.). Mehr als 90  % des Kosovaren gehören dabei dem sunnitischen Islam an (Giefer, 2010, S. 49). Er hat seine Ursprünge in dieser Region bereits im 11. Jahrhundert – „Islam was said to have become a part of life in Kosovo in the eleventh century and intensified in the thirteenth century“ (Furat und Er, 2012, S. 25). Hieraus lässt sich schließen, dass es gerade die Zeit der osmanischen Besatzung war, die eine „significant role in the Islamization process in Kosovo“ (Furat und Er, 2012, S. 25) gespielt hat. Die überwiegende Mehrheit der kosovarischen Bevölkerung sind gemäßigte Muslime, die ihren Glauben friedlich leben und zelebrieren. So erkennt auch Giefer, dass „der Islam im Kosovo gemä- ßigt“ auftritt (Giefer, 2010, S. 49). Ferner existiert eine klare Trennung zwischen Kirche und Staat. Mehmeti stellt richtig heraus, dass „there is a clear separation between the state and religion, and, whenever necessary, the government is quick to react with policies that would ban any religious interference in public life, especially in the public education system“ (Mehmeti, 2015, S. 67). Jüngsten Entwicklungen muss jedoch trotzdem warnend entgegengeblickt werden – USAID beispielsweise konstatiert, dass „Islamic organizations, with some foreign funding (mostly from sponsoring organizations in the UK) are attracting young men with appeals to Islamic values and defining their differences with Christians (Kosovo Serbs but also Albanian Catholics)“ (USAID, 2014, S. 18). Der Leiter der wichtigsten Menschenrechtsorganisation im Kosovo, Behxhet Shala, postuliert in einem Interview mit der albanischen Journalistin und stellvertretenden Chefredakteurin der albanischen Tageszeitung Zeri, Arbana Xharra, dass die Gefahr des Extremismus durch die EU weitestgehend unterschätzt werde – Shala geht so weit zu sagen: „Heute sind die internationals hier, aber sie werden wieder gehen. Und sie verlassen uns mit einer tickenden Bombe“ (Zitat aus: Xharra, 2013, o. S.). Hierbei sollte nicht verkannt werden, dass sich bedingt durch das sich durch die grassierende Arbeitslosigkeit und Armut ergebende Frustrationspotenzial und auch eine gewisse Haltlosigkeit im Alltag der jüngeren Generationen ein fruchtbarer Boden für extremistische Prediger ergibt. Hier darf zweifelsohne nicht pauschalisiert werden  – nicht immer führen Arbeitslosigkeit und Armut in extremistische Denkmuster. Jedoch muss an dieser Stelle auf die potenzielle Gefahr hingewiesen werden, der eine junge Generation auf der Sinnsuche durch Mangel an Beschäftigung, gepaart mit Unzufriedenheit mit der eigenen oder auch familiären Situation, ausgesetzt ist. Dieses Potenzial sieht auch Xharra, die ein Erstarken des radikalen Islams im Kosovo und dieses Phänomen als „begünstigt durch Armut und Arbeitslosigkeit“ (Xharra, 2013, o. S.) erkennt. Die konservativ-religiös anmutenden Einstellungen der im Umfeld der Moscheen relevanten Akteure kollidieren hier teils sehr stark mit dem noch eher überwiegend säkularen Lebensstil der kosovarischen Bevölkerung in Priština. Wichtig ist es zudem zu differenzieren – es handelt sich im Vergleich derzeit erst um einen sehr kleinen Teil der Bevölkerung, der einen 166 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission radikalen Islam verfolgt. Xharra spricht von „50 000 Anhängern dieses konservativen Islams im Kosovo“ (Xharra, 2013). Jedoch ist ein extensives Wachstum unter dem Radar der Internationals erkennbar – ähnlich sieht es auch Orzechowska, wenn sie konstatiert, dass „the constant development of Islamic influences in Kosovo remained unnoticed for a long time by most observers“ (Orzechowska, 2014, o. S.). Ljepojevic erkennt, dass „the picture of Islam in Kosovo is changing. […] [I]t is something that worries many Albanians who are reporting that in Kosovo there already exists a networt of Wahabite Islamic schools“ (Ljepojevic, 2008, S. 215). Das Department for State erkennt, dass „the treat of violent Islamist extremism has been slowly growing in Kosovo[,] […] in part by funding from foreign organizations that preach extremist ideologies“ (Department of State, 2014, S. 1). Letztlich sollten die jüngsten intensiven Investitionen arabischer Geldgeber in den Bau von Moscheen und Moscheegemeinschaften sowie ihr finanzielles Engagement im Sozialbereich und ihr damit einhergehender wachsender Einfluss beobachtet werden. So schließt auch der American Foreign Policy Council, dass „foreign sponsors and money continue to keep radicalism alive“ (American Foreign Policy Council, 2014, S.  579). Hinzu kommt jüngst die Etablierung eines zwölf Stunden täglich sendenden TV Programms, das wahhabistisch beeinflusst ist. Blumi und Krasniqi erkennen, dass es sich bei „Peace TV“ um eine „enterprise directed from India, Saudia Arabia, and Dubai by hardline Islamist preacher, Zakir Naik“ (Blumi und Krasniqi, 2015, S. 506) handelt. Obschon die Kosovo-Albaner also deutlich mehrheitlich Muslime sind, konnte sich der islamische Fundamentalismus (Islamismus, Salafismus) nach hier vertretener Einschätzung bisher nicht fundiert etablieren. Diese Einschätzung teilt auch das American Foreign Policy Council in seinem jüngsten Bericht aus 2014, worin es konstatiert, dass ein „relatively low interest in fundamental Islam among the general population“ (American Foreign Policy Council, 2014, S.  580) existiere. Dies bedeutet nicht, dass dieser nicht vorhanden wäre, sondern lediglich, dass er bis dato keine ergiebigen Netzwerke knüpfen oder große Anhängerschaften an sich binden konnte. Mitunter könnte dies auch mit der eher gemäßigten sunnitisch-hanafitischen Lehre, die überwiegend vertreten wird, erklärt werden. Die für diese Abhandlung durch zahlreiche Interviews und Gespräche mit nun in Deutschland lebenden Kosovo-Albanern erhobenen Daten zeigen ein tendenziell bipolares Bild: Einerseits wurde bei den Forschungsexkursionen für diese Untersuchung der Eindruck einer eher säkularen Gesellschaftsstruktur gewonnen. Das Wichtigste scheint bei einem Großteil der Kosovo-Albaner die Nation selbst zu sein – so lässt sich die Einstellung einer Großzahl der Kosovo-Albaner mit dem Satz einer deutsch-kosovarischen Botschaftsmitarbeiterin aus Priština88 hervorragend beschreiben, die in Interviews versuchte, die religiöse Einstellung der meisten Kosovaren wie folgt zu erklären: „Der Nationalismus ist unsere Religion“. Mitunter lässt sich im Straßenbild Priština 88 Die aus Schutzgründen anonym verbleiben muss. 167 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo sogar eine Adaption der eher „westlichen“ Lebensweise ausmachen.89 So ließen sich während der Forschungsreisen gerade in den Ballungsräumen Prištinas immer wieder Straßennamen wie „Bill Clinton Boulevard“ oder „George W. Bush Street“ erkennen. Auf dem Hotel Victory prangt eine verkleinerte Version der amerikanischen Freiheitsstatue. Drude machte bereits 2008 die gleiche Beobachtung einer eher pro-westlichen Einstellung. Sie beschreibt bspw. die Restaurant- und Cafénamen als Indiz: „[D]as kann das Restaurant California sein, oder die Konditorei Boston, die Cafés Dallas oder Manhattan, die Buchhandlung Harvard, der Supermarkt Alaska […] oder auch die Boutique Hillary“ (Drude, 2008, S.  208). Als Argument für eine eher säkulare Gesellschaftsstruktur könnte auch die Abstimmung im Parlament aus dem August 201190 gesehen werden, bei der das Parlament mit einer eindeutigen Mehrheit das Tragen von Kopftüchern für Schüler und Lehrer innerhalb der Grund- und Mittelschule untersagte (vgl. hierzu Fuster, 2010, o. S.). So erkennt auch Mehmeti einen „harsh tone towards Islamic issues, especially during public debates on headscarves and religious instruction in school“ durch die kosovarischen, zum Teil atheisitschen Eliten (Mehmeti, 2015, S.  68). Andererseits säumen die Straßen Prištinas selbst, aber auch den Weg vom Priština International Airport Adem Jashari in die Stadt zahlreiche Moscheen, die bei flüchtiger Betrachtung ein anderes, spirituelleres Bild des Kosovo bieten. Zu diesem äußeren Eindruck trägt auch das Freitagsgebet bei, dem so viele Kosovaren beiwohnen, dass die Hauptmoschee in der Stadt sie oftmals nicht fassen kann. Das amerikanische Meinungsforschungsinstitut Pew Research Center kam in einer groß angelegten repräsentativen Umfrage im Kosovo zu dem Ergebnis, dass 20 % der Muslime im Kosovo für die sofortige Einführung der Scharia plädieren würden. 44 % der muslimischen Kosovaren halten nach dieser Umfrage die westliche Unterhaltungskultur mittlerweile für unmoralisch (Focus, 4/2015, S.  38, Pew Research Center). Blumi und Krasniqi argumentieren hingegen, dass die Mehrheit sowohl der kosovarischen Eliten als auch der kosovarischen Bevölkerung eine pro-westliche, pro-amerikanische und pro-europäische Einstellung vertrete (Blumi und Krasniqi, 2015, S.  507). Tatsächlich ist der Einfluss radikaler anti-westlicher Prediger bisweilen als gering einzustufen – doch sollte diese Thematik, insbesondere aufgrund der hohen Arbeitslosigkeit im Bereich der kosovarischen Jugendlichen sowie jungen Erwachsenen und der damit einhergehenden wirtschaftlichen und sozialen Perspektivlosigkeit für diese Generation, die von Extremisten zum „Rekrutieren“ Einzelner genutzt werden könnte, nicht aus dem Fokus geraten. So sieht dies auch Wild: „Solch eine Ausgangslage ist der perfekte Nährboden dafür, dass terroristische Organisationen bei den Jungen Erfolg haben können“ (vgl. Wild 89 So spricht die stellvertretende Chefredakteurin der albanischen Zeitung Zeri, Arbana Xharra, gar von „Proamerikanismus“. Auch sie teilt die hier vertretene Auffassung, dass die Gesellschaft des Kosovo sich eher durch die ethnische, albanische Zugehörigkeit als über Spirituelles definiert. 90 Das genaue Datum war der 29.08.2011. Damals fiel auf dieses Datum der Tag des Fastenbrechens, welches von der religiösen Gemeinschaft als Affront gewertet wurde. 168 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission über die Situation im Kosovo, in: Marty, 2014, S. 1). Ljepojevic kommt dies betreffend ebenfalls zu dem Schluss, dass „while prospects of a better life in Kosovo remain more and more elusive, young people will turn to Islam und those foreign Islamic organizations“ (Ljepojevic, 2008, S. 215). Die Auswüchse religiös oder politisch motivierten Extremismus’ können im schlimmsten Fall in der Anwendung von Gewalt, also im Terrorismus enden. Entscheidendes Abgrenzungskriterium zwischen Extremismus und Terrorismus ist hierbei tatsächlich die Gewaltanwendung selbst – nicht jeder Extremist ist gewillt, seine Ansicht mit Gewalt durchzusetzen. Es existiert eine Schnittmenge zwischen Extremismus und Terrorismus, die auch im Kosovo vorhanden ist. Terrorismus ist als Phänomen in der Lage, die Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit im Inneren eines Staates zu gefährden – hierbei muss sowohl der nationale als auch der überregionale Kontext im Fokus stehen. Entscheidend ist also sowohl die Manifestation von Terrorismus im Sinne von terroristischen Handlungen innerhalb des Landes selbst als auch die Etablierung von terroristischen Strukturen im Sinne von basisartigen Formationen zur Planung von überregionalen terroristischen Aktivitäten bei gleichzeitiger Unterwanderung der staatlichen Sicherheitsapparate. Faktisch wurde das Kosovo jüngst vom Institute for Economics and Peace im Global Terrorism Index 2015 auf Posititon 62 platziert. Das Kosovo ist mithin unter denjenigen Ländern, die „suffered fatalities from terrorism in 2014“ (Institute for Economics and Peace, 2015, S.  51). Das Department of State konstatierte 2014 im Zusammenhang mit der terroristischen Bedrohung durch den IS: „[S]ignificant numbers of foreign terrorist fighters came from countries such as France and Belgium […] while on a per capita basis, certain western Balkan countries such as Albania, Kosovo and Bosnia and Herzegovina figured as significant foreign terrorist fighter socurce countries“ (Department of State, 2014, S. 1). Es etabliert damit einen klaren Konnex zwischen dem Kosovo und der Rekrutierung von Terroristen für den Islamischen Staat. Das Department kommt zu dem Schluss, dass allein in 2014 „150 bis 200 foreign terrorist fighters from Kosovo have traveled to Syria and Iraq to fight for the Islamic State in Iraq and the Levant (ISIL) or al-Nusrah Front“ (Department of State, 2014, S. 1). Mehreren Banken im Kosovo wurden im November 2014 die Lizenzen entzogen, da sie unter Verdacht standen, terroristische Netzwerke finanziert zu haben (vgl. Format, 2014, o. S.). Allein 2013 sollen nach Angaben der Finanzkontrollinstanz NJIF bis zu 35 Millionen Euro an terroristische Vereinigungen geflossen sein (vgl. Apa, 2014, S. 1). Der Chef der Abteilung menschliche Sicherheit beim schweizerischen Department für auswärtige Angelegenheiten (EDA) konstatierte zuletzt, dass die „Situation im Kosovo perfekt für Terrorismus“ sei (Marty, 2014, S. 1). So stellt Leithner auch die Frage „Kosovo – auf dem Weg zum islamischen Gottesstaat?“ (Leithner, 2008, S. 227). Das Pew Research Center kam jüngst zu dem erschreckenden Ergebnis, dass 11 % der Kosovaren Anschläge auf Zivilisten zum Schutze des Islam rechtfertigen würden (zum Vergleich: Irak 7 %, Indonesien 7 %; Focus, 4/2015, S. 38, Pew Research Center). Die kosovarische Regierung hat nach den jüngsten Ereignissen begonnen, legislative und exekutive Maßnahmen zu ergreifen (vgl. hierzu vertie- 169 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo fend ausführlich den Country Report des Department of State aus 2014). So wurde ein Gesetz erlassen, das „prohibit[s] citizens from fighting in foreign conflicts“ (Department of State, 2014, S. 1). Das Kosovo ist ebenfalls Mitglied der Global Coaliton to Counter ISIL und führte 2014 diverse nationale Antiterror-Operationen durch, bei denen zahlreiche Verdächtige verhaftet wurden. Wichtigste Fortschreibung stellt hierbei der Strategieplan gegen Terrorismus 2012 – 2017 (Strategy Against Terrorism) dar, in dem die kosovarische Regierung klarstellt, dass „the Government of the Republic of Kosovo is aware of the seriousness of this threat and has set clear policies for preventing and combating this phenomenon“ (Republic of Kosovo, 2012, S. 6). Zusammenfassend gilt es zu erkennen, dass sowohl Extremismus als auch Terrorismus Gefahr für Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit eines Staates bedeuten, da sie geeignet sind, Angst in der Bevölkerung hervorzurufen und somit das Vertrauen in den Staat und seine Organe und damit einhergehend seine Legitimität nachhaltig zu schädigen. Obschon die Behörden des Kosovo die steigende Dringlichkeit der Durchführung von Antiterror-Operationen erkannt und auch wirksamen Fortschritt in diesem Bereich gemacht haben, lässt sich schließen, dass „national institutions […] have limited capacity, resources, and experience to handle terrorism cases effectively“ (Department of State, 2014, S. 1). Schlussfolgerungen hinsichtlich der Kernleistungsbereiche Sicherheit und Rechtsstaat Untersuchungsgegenstand waren primär jene die Sicherheit gefährdenden und den Rechtsstaat untergrabenden Einflüsse, die zum einen geeignet sind, die Staatsituation im Kosovo zu destabilisieren, zum anderen in Betrachtung der Qualität der einzelnen Parameter für sich und hinsichtlich des quantitativen, kumulierten Vorkommens Rückschlüsse auf die Staatsleistung in den beiden Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaat zulassen. Im ersten Teil ausgemachte Schlechtleistungen des Staates mit destabilisierenden Charakter, Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit betreffend, sind in der Regel: fehlende innere, exekutive Souveränität sowie kein Gewaltmonopol von Polizei oder Militär; mangelhafte innere und individuelle Sicherheit; keine externe Souveränität gegenüber anderen Staaten; keine Sicherheit gegenüber äußeren Angriffen durch staatsfremde Akteure; keine Kontrolle der Außengrenzen; keine Kontrolle über Teile des Staatsterritoriums; sowie hohe Kriminalitätsraten (OK, TOK), hohe Korruptionsraten, fehlende Rechtssicherheit im zivilen und strafrechtlichen Sektor, Verletzung von Grund- bzw. Menschenrechten, fehlende unabhängige bzw. transparente Gerichte für Normenkontrollverfahren und keine oder nur sehr eingeschränkte Möglichkeiten der politischen Partizipation der Bevölkerung (vgl. hierzu Tabelle 2 in Teil I). Diese Maßstäbe anlegend ergibt sich das Folgende: Während der Forschungsreise in das Kosovo war die Erfahrung einer relativ stabilen Sicherheitslage in der Hauptstadt Priština und deren Umland zu machen – obschon die jüngsten Ausschreitungen am 24. und 27.  Januar 2015 mitten in Priština zeigen, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass es auch weiterhin zu gewaltsamen Zusammenstößen kommt. 170 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Das aktuelle Risiko für eine international sicherheitsrelevante Bedrohungslage ist nach hier vertretener Auffassung als eher niedrig einzustufen. Dies liegt nach hier verfochtener Auslegung91 allerdings vorwiegend an der Präsenz der internationalen KFOR-Truppen. Ihre Präsenz ist für die Wahrung des inneren Friedens und die Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit durch die Verhinderung von interethnischen, gewaltsamen Konflikten unerlässlich und substituiert hier die eigentlich vom Staat bereitzustellenden Aufgaben im Kernleistungsbereich der Sicherheit. Im Norden des Kosovo stellt sich die Bedrohungslage jedoch als diametral entgegengesetzt zur Sicherheitslage in weiten Teilen des Restlandes dar. Hier ist nicht nur das Konfliktpotenzial, sondern auch das Risiko für das Ausbrechen einer gewaltsamen Krise unverändert hoch. Diese Beobachtungen der Sicherheitslage sind allerdings trennscharf von solchen zu Lage der Rechtsstaatlichkeit zu trennen. Die Stabilität einer Gesellschaft ruht zu großen Teilen auf dem Rechts- und Wertesystem, das sie sich gibt. Das Rechtssystem des Kosovo und die individuelle Sicherheit werden durch organisierte Kriminalität, Clanstrukturen, Korruption, parallel geltendes Recht sowie andauernde Konfliktszenarien konterkariert. Die für das Rechtssystem zuständige EU-Rechtsstaatlichkeitsmission EULEX ist sowohl innerhalb des Kosovo als auch in der EU massiv in die Kritik geraten (fraglich ist, ob diese Kritik zu Recht geäußert wird). Nach hier vertretener Auslegung kommt es so zu einem Dilemma. Der normative Anspruch an die EULEX, einen funktionalen Rechtsstaat nach west- und mitteleuropäischem Vorbild im Kosovo zu installieren, erweist sich als deutlich überhöht. Diese normative Überhöhung ist aus diversen Gründen mit einer realistischen Implementierbarkeit unvereinbar. Erstens ist die Operationalisierung eines funktionalen Rechtsstaates, wie er sich im europäischen Raum über Jahrhunderte entwickelt hat, in dem gegebenen Zeitfenster schlichtweg nicht möglich. Eine Verpflanzung unserer Rechtssysteme ist aufgrund der Tatsache illusionär, als die EU erkennen muss, dass ihre Wertesysteme nicht unversalisierbar und in jedem gesellschaftlichen Kontext anwendbar sind; bspw. erfährt die Korruption im Kosovo, wie bereits durch die für diese Abhandlung erhobenen empirischen Angaben zu unterfüttern, vermehrt eine ganz andere Wertung. Einem erfolgreichen Rechtstransfer müsste zunächst ein Wertetransfer vorangehen; dieser Transformationsprozess kann sich jedoch nur aus der Gesellschaft selbst entwickeln und kann nicht – jedenfalls nicht nachhaltig – von außen aufdiktiert werden. Als externer Faktor, der die transnationale organisierte Kriminalität zumindest begünstigt, ist die Nichtmitgliedschaft des Kosovo in Europol und Interpol zu nennen. Die Vollmitgliedschaft in diesen Organisationen wird durch die Uneinigkeit der EU-Staaten (fünf Nicht-Anerkennerstaaten) verhindert. Insbesondere eine Vollmitgliedschaft in Europol wäre allerdings im Hinblick auf die Schwerpunkte des „europäischen FBI“ – OK, TOK und Terrorismusbekämpfung – von enormer Relevanz. Kritisch hinterfragen könnte man weiterhin intensiver als bisher geschehen, inwiefern das Vorhandensein organisierter Kriminalität per se Rückschlüsse auf 91 Und auch nach Meinung der Großzahl der Interviewpartner vor Ort und in Deutschland. 171 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo eine etwaige Fragilität oder Schwäche des Staates zulässt. Dieser Gedankengang entspringt zunächst der bereits an anderer Stelle explizierten Realität, dass organisierte Kriminalität freilich nahezu überall zu finden ist – auch in konsolidierten Staatssituationen. Jedoch kommt es stark auf die Qualität und Quantität der vorhandenen Kriminalität an. Die Forschungsergebnisse für diese Abhandlung lassen in Kombination mit den Ausführungen des Europäischen Rechnungshofes im Special Report No. 18 darauf schließen, dass die illegalen Aktivitäten der TOK im Kosovo entscheidend zur Destabilisierung der dortigen Sicherheitssituation beitragen und in einem Ausmaß auftreten, das geeignet ist, eine Fragilität der staatlichen Gesamtsituation mitzubedingen. Auch die Verflechtungen bis hin auf Regierungsebene tragen signifikant hierzu bei. Im Endergebnis ergibt sich, den Erkenntnissen des ersten Abschnitts hinsichtlich der in der Regel zu bemängelnden Schlechtleistungen eines Staates (und in diesem Fall auch im Kontext der EULEX-Mission) in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaat (vgl. hierzu Tabelle 2 in Teil I) folgend, kurz zusammengefasst Folgendes: Es existiert eine grundsätzliche Sicherheit in Priština und dem Umland. Diese wird allerdings vornehmlich durch die KFOR-Präsenz gewährleistet. Diese Aussage gilt nicht für den Norden Kosovos – hier ist das Gewaltmonopol des kosovarischen Staates zumindest eingeschränkt, die Kontrolle der Außengrenzen nicht gewährleistet. Hinzu kommt eine nur verminderte Kontrolle des kosovarischen Staates über das Nordkosovo. Das Kosovo weist hohe Korruptionsraten aus. Die albanische Organisierte Kriminalität, im Falle des Kosovo sogar eine Transnational Organisierte Kriminalität, ist von äußerst starker Ausprägung in Qualität und Quantität. Hierzu gehört auch Einflussnahme auf Politik und Staat. Es existiert nur eingeschränkte Rechtssicherheit. 1.3.2 Öffentliche Fürsorge Der dritte Kernleistungsbereich des Staates wurde im ersten Teil als die öffentliche Fürsorge identifiziert. Dieser Leistungsbereich erfasst in der Regel die Bereitstellung typischerweise folgender Punkte: funktionale Infrastruktur, wie Straßennetze, Energie- und Wasserversorgung; befriedigende Nahrungsversorgung; hinreichender Zugang zu Schul-, Aus- und Weiterbildung; Gesundheitswesen. Schlechtleistungen des Staates in diesem Kernleistungsbereich, die geeignet sind sich destabilisierend auszuwirken, sind zum Beispiel: schlechte Nahrungs-, Energie oder Wasserversorgung; unzureichende Bildungsangebote; kein funktionales Bankensystem; kein funktionaler Arbeitsmarkt; schlechte ökonomische Staatsleistung; Verwaltungsversagen; mangelhaftes Gesundheitswesen (vgl. hierzu auch Tabelle 2 in Teil I dieser Abhandlung). Ein funktionierendes Gesundheitssystem ist notwendig für das Wohlbefinden der Bürger eines Staates – der Staat schafft die Rahmenbedingungen hierfür. Darüber hinaus spielt der Staat eine Hauptrolle im wirtschaftlichen und sozialen Wohlergehen seiner Bevölkerung unter den Maximen 172 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission der Chancengleichheit und der Verantwortung des Staates gegenüber seinen Bürgern. Der Staat trifft allgemeine Fürsorgemaßnahmen. Rotberg will dem Staat in diesem Zusammenhang sog. Political Goods zuschreiben, die er erbringen muss, um Legitimität in der Bevölkerung zu erfahren und einen stabilen Status zu erreichen. Die öffentliche Fürsorge umfasst nach Rotberg Folgendes: „Other political goods typically supplied by states […] and expected by their citizenries include medical and health care […], schools and educational instruction […] – the knowledge good; roads, railways, harbors and other physical infrastructures – the arteries of commerce; communications infrastructures; a money and banking system […]; a beneficent fiscal and institutional context within which citizens can persue personal entrepreneurial goals and potentially prosper; the promotion of civil society; and the methods of regulating the environmental commons“ (Rotberg, 2003, S. 3). Zwischen einer wirtschaftlichen Marktsituation, der staatlichen Ökonomie und der daraus resultierenden individuellen Wohlfahrt oder Armut und der Fragilität von Staaten besteht mitunter ein signifikanter Konnex. Die viel beachtete Studie von Holden und Pagel „Fragile states’ economies – what does fragility mean for economic performance?“ zu dieser Beziehung schlussfolgert, dass Fragilität nicht nur innerstaatliche Auswirkungen aufweist, sondern zuweilen auch abschreckend für wirtschaftlich relevante Foreign Investors (FI) ist (Holden und Pagel, 2012, S. 2 ff.). Fest steht, dass das Kosovo in vielerlei Hinsicht Fortschritte in seiner wirtschaftlichen Entwicklung erzielt hat – konstatieren lässt sich jedoch ebenfalls, dass „however, progress has been uneven and many conditions remain problematic“ (USAID, 2014, S.  1). Hagen konstatiert eine Mangelhaftigkeit der aktuellen Politik im Bereich der sozialen Sicherung. Sie kommt zu dem Schluss, dass „im Kosovo im Vergleich zu seinen Nachbarstaaten ein unterdurchschnittlicher Prozentsatz sowohl der Staatsausgaben als auch des BIP zur sozialen Sicherung verwendet“ werde (Hagen, 2014, S. 107). Hieraus ergibt sich logischerweise, den Konnektionen Hagens folgend, eine Schmälerung in der Effektivität des kosovarischen Sozialsystems. Im Bereich des Gesundheitssystems lassen sich gar Rückschritte im Vergleich zur jugoslawischen Zeit ausmachen: „Das Gesundheitssystem des Kosovo sieht keine Krankenversicherung und keine Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall vor“ (Hagen, 2014, S. 105). Der Binnenstaat Kosovo hat zweifelsohne Potenzial, zum wichtigsten Energieexporteur der Region zu werden. So verfügt das Kosovo bspw. über das fünftgrößte Braunkohlevorkommen der Welt. Entsprechend sieht auch das Global Investment Center „market opportunities“ im Kosovo und folgert, dass „Kosovo’s vast lignite coal resources, strategic regional location and the substantial power deficit in Southeastern Europe provide opportunities for Kosovo to become a power supplier in the Balkans region“ (Global Investment Center, 2013, S. 58). Jedoch stellt sich der Markt im Status quo als unausgewogen dar – so erkennt auch die USAID, „that Kosovo’s marketplace is unbalanced“ (USAID, 2014, S. 6). So „hängt das Kosovo im direkten Vergleich mit anderen Ländern der Region immer noch zurück“ (Gravenkötter, 2014). Dies konstatiert die Direktorin der Entwicklungsbank im Kosovo und in Mazedonien in einem für 173 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo diese Untersuchung geführten Interview. So müsste „das BIP-Wachstum […] etwas um die 7 % betragen, um wirtschaftlich gut voranzukommen – es beträgt zur Zeit jedoch nur etwa 2 %“ (Gravenkötter, 2014). Generell ist in der Post-Konflikt-Wirtschaft nach dem Dafürhalten der Entwicklungsbank jedoch eine deutliche Verbesserung spürbar (Gravenkötter, 2014)92 – dies liegt „nicht zuletzt an der guten Arbeit der externen Akteure vor Ort“ (Gravenkötter, Interview, 2014). Hierzu trägt entscheidend auch die Kosovarisch-Deutsche Wirtschaftsvereinigung KDWV bei – so erklärt Dalipi: „[Das] Kosovo ist auf wirtschaftlicher, politischer und auch gesellschaftlicher Ebene sehr deutschlandorientiert. Momentan existieren mindestens 500 deutsche in Kosovo registrierte Unternehmen. Viele dieser sind im Land sehr erfolgreich, beispielsweise hat Siemens im Jahre 2011 einen Umsatz von 80 Mio. Euro in Kosovo erzielt“ (Dalipi, Interview, 2014). Kritischer sieht die Situation der Botschafter der Niederlande Eduard Bosch, wenn er nüchtern konstatiert, dass „the industrial base is very weak“ (Bosch, Botschafter der Niederlande im Kosovo im Interview, 10. Juni 2014, Dortmund/Priština)93. Auf die im Interview gestellte Frage an den Projektkoordinator der Konrad-Adenauer-Stiftung in Priština, Zeka, danach, welche die drei relevantesten destabilisierenden Parameter für die Region seien, entgegnet er: „Es gibt zahlreiche Probleme und Faktoren, wenn ich […] aussuchen muss, dann sind es aber doch 1. eine schwache oder nicht existierende wirtschaftliche Entwicklung [und] 2. damit verbunden, eine hohe Arbeitslosigkeit“ (Zeka, Interview, 2014 – als dritten Parameter benennt er die grassierende Korruption innerhalb des Landes)94. Energieversorgung jeglicher Art gilt immer noch als ein nahezu landesweites Problem. Die gewünschte Entwicklung der Wirtschaft wird durch den noch mangelhaft ausgebauten Energiesektor gehemmt – „Kosovo is still severely challenged by an energy shortage that remains one of the most significant barriers to economic growth“ (UNDP, 2014, S. 6). Während es gerade im Bereich Elektrizität und Netzausbau seit der Unabhängigkeit 2008 Erfolge zu verzeichnen gibt, ist „Kosovo’s production capacity […] inadequate to meet current needs and is grossly inadequate for projected future requirements at a 5 % annual GDP growth rate“ (UNDP, 2014, S. 7). Der Ausbau der Übertragungsleitungen und die Fernwärme stellen weitere Herausforderungen dar, die die ökonomische Entwicklung des Landes noch unmittelbar negativ beeinflussen. Ein weiteres großes Problem stellt die Trinkwasserversorgung des gesamten Landes dar – Gravenkötter konstatiert, dass „die Rehabilitation der Trinkwasserversorgung ein sehr wichtiges Thema – und der Zugang im Land […] noch nicht ausreichend stabil [ist]. So haben erst ca. 70 % der Bevölkerung legalen Zugang zu Trinkwasser. Auch ist die 92 Gravenkötter, Direktorin der Entwicklungsbank im Interview mit dem Autor, 17.06.2014 Dortmund/Priština.: „Zu betonen ist hier, dass es einige sehr gute Fortschritte nach dem Krieg gegeben hat – gerade in den von uns (Entwicklungsbank Kosovo) forcierten Bereichen Wasser und Energie, aber auch durch die Investitionen in das Autobahnnetz.“ 93 Bosch, Botschafter der Niederlande im Kosovo im Interview, 2014, Dortmund/Priština; ab hier zitiert mit: „Bosch, 2014“. 94 Zeka im Interview für diese Abhandlung, 2014, ab hier zitiert mit: „Zeka, 2014“. 174 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Qualität des Wassers noch keinesfalls optimal“ (Gravenkötter, 2014). Der Standort Kosovo ist für externe Wirtschaftsunternehmen noch heute nicht hinreichend attraktiv. Dies lässt sich auch in Zahlen fassen: „[M]ore than 98 % of businesses are family-owned, micro-, small-, and medium-sized enterprises“ (USAID, 2014, S. 6); jedoch beschreibt die Projektmanagerin der Kosovarisch-Deutschen Wirtschaftsförderung, Dalipi, die Lage für Investoren als durchaus attraktiv, bedenkt man, dass der „Spitzensteuersatz gerade mal bei 10  % liegt“, auch die kurze Distanz zu Deutschland sei als Faktor insbesondere für deutsche Investoren nicht zu unterschätzen (Dalipi, 2014). Die Infrastruktur, auf die Foreign Investors stoßen, ist jedoch auch Jahrzehnte nach dem Krieg noch schwach – so schreibt das Kosovo Business Law Handbook in 2013, dass das Kosovo immer noch eine „poor commercial and physical infrastructure, including lack of modern roads, office space, port and rail facilities“ (Global Investment Center, 2013, S. 58) aufweise. Obschon der Flughafen in Priština der am häufigsten frequentierte in der Region ist, muss berücksichtigt werden, dass er „has little by way of import-export facilitation capacities“ (Global Investment Center, 2013, S.  58). Der niederländische Botschafter Bosch konstatiert in einem für diese Abhandlung geführtem Interview, dass dies ebenfalls an der noch immer ungeklärten Statusfrage und nicht universellen Anerkennung des Kosovo liegt – hieraus ergibt sich für ihn auch eine gewisse Fragilität: „Kosovo is fragile to the extent that the independence is still not universally acknowledged. Moreover, since they are not member of the United Nations, their accessions to many international organizations and treaties are blocked, which makes building up this country very difficult. Furthermore, the industrial base is very weak – also due to the aforementioned situation which makes it harder to attract FI“ (Bosch, 2014). Ökonomisch lässt sich dies unter Zuhilfename der sog. „Hermesdeckung“ gut darstellen. Hierbei handelt es sich um Exportkreditversicherungen der Bundesrepublik Deutschland zugunsten deutscher Exporteure – „Exportkreditgarantien sind Versicherungen für Exportgeschäfte, mit denen ein Zahlungsausfall aus wirtschaftlichen oder politischen Gründen abgesichert wird. Die so genannten Hermesdeckungen begleiten seit mehr als 60 Jahren die deutschen Exporteure und helfen bei der Erschließung neuer Märkte“ (Auslandsgeschäftsabsicherungen der BRD, 2015, S. 1). Bei der Hermesdeckung hat das Kosovo die Länderklassifizierung „7“ (1 = bestes Risiko, 7 = schlechtestes Risiko) erhalten (Auslandsgeschäftsabsicherungen der BRD, 2014, o. S.). Mit dieser Ziffer wird das Risiko dargestellt, das die BRD eingeht, wenn sie deutsche Exporteure vor politisch und wirtschaftlich bedingten Zahlungsausfällen des Geschäftspartners im Ausland schützt. Somit wird das Kosovo bei Exportkreditgarantien von der Bundesrepublik Deutschland (Stand Oktober 2013) in der gleichen Klassifizierung geführt wie Afgha nistan, Pakistan, Irak, Iran oder Syrien. Seit 2008 hat sich die durch Euler Hermes Deutschland und PricewaterhouseCoopers für die Bundesrepublik entworfene Wirtschaftsprüfungs-Klassifizierung nicht geändert. Erschreckenderweise erkennt man bei ausführlicher Auswertung der Länderklassifizierungsliste der AGA, dass die Mitarbeiter des Konsortiums es für mit weniger Risiko behaftet hal- 175 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo ten, nach Kamerun, Kenia, Kongo, Mosambik oder den Senegal zu exportieren als in das Kosovo (Auslandsgeschäftsabsicherungen der BRD, 2014, o. S.). Hierbei können sie auf einen seit 1949 ausgebauten Erfahrungsschatz im Bereich der Exportfinanzierung zurückgreifen. Als weiterer Indikator für die wirtschaftliche Unattraktivität des Standortes Kosovo kann der sog. „ease of doing business index“ der Weltbank angeführt werden. Hier werden 189 Länder nach wirtschaftlichen Kriterien bewertet und nach der Schwierigkeit, dort wirtschaftliche Geschäfte zu tätigen, eingestuft. Nach diesem Ranking ist es generell ökonomisch weniger problematisch, in Entwicklungsländern wie Sambia, Ghana oder Guatemala Geschäfte zu tätigen als im Kosovo. Hinzu kommt, dass es nach Angaben der Weltbank speziell sehr schwierig ist, im Kosovo eine wirtschaftliche Unternehmung zu beginnen – einfacher ist dies bspw. in Entwicklungsländern südlich der Sahara wie Mosambik, Lesotho oder Sierra Leone (World Bank Group, 2015, o. S.). Erschwerend kommt hinzu, dass die Politik und Regierung bis dato kein einheitliches, programmatisches, zukunftsorientiertes Wirtschaftskonzept aufgestellt hat. Die Entwicklungsbank konstatiert, dass „die Regierung […] zukünftig eine langfristige Investitionsstrategie [benötigt], in welcher die Prioritäten und Ziele für die nächsten Jahre und Jahrzehnte klar definiert werden – diese ist noch immer nicht zufriedenstellend vorhanden“ (Gravenkötter, 2014). Dies konstatiert auch die Projektleiterin der Kosovarisch-Deutschen Wirtschaftsvereinigung, Dalipi, wenn sie betont, dass das Kosovo eine „einheitlichere langfristige Wirtschaftsstrategie [brauche] und […] sich mehr auf die wirtschaftlichen Potenziale des Landes (vor allem Bergbau, Energie, Tourismus) konzentrieren“ müsse (Manushaque Dalipi in diversen Interviews mit dem Autor, Priština/Sankt Augustin, Juni 2014 und 20. August 2014)95. Resümierend lässt sich hinsichtlich dieses Merkmales formulieren, dass sich hier eine Risikoqualität von außerordentlicher Höhe zeigt; nicht zuletzt drückte sich die Verzweiflung der kosovarischen Bevölkerung in der Flüchtlingswelle Anfang Februar 2015 sowie in den Folgemonaten aus. Die KfW-Bank fasst zusammen, dass es „noch ein sehr langer Weg zur wirtschaftlichen Konsolidierung des Kosovo“ (Gravenkötter, 2014) ist. Die UNDP geht hier noch einen Schritt weiter: „Facing this reality of unemployment and poverty, it is no exaggeration to say that Kosovo’s stability and development prospects hinge to a very great extent on creating jobs“ (USAID, 2014, S. 6). Problematisch hierbei ist das Faktum, dass sich die Situation eher als „worsening“ darstellt, indem „an increasing number of young people enter the job market with certificates or degrees but cannot find work“ (USAID, 2012, S. 21). Armut und Arbeitslosigkeit Der „Fragile States Report“ der OECD beschrieb 2013 die durch fragile Staatlichkeit bewirkte Armutssituation wie folgt: „The poor are disproportionately found in fragile states[;] […] it is estimated that while less than one-fifth (about 18,5 %) of 95 Manushaque Dalipi, in diversen Interviews mit dem Autor, Priština/Sankt Augustin, Juni 2014 und 20.08.2014; ab hier zitiert mit: „Dalipi, 2014“. 176 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission the world’s population lived in fragile states 2010, these countries hosted about one-third of the world’s poor, reflecting a more that two-fold difference in prevalence of poverty between fragile states and non-fragile states“ (OECD, 2013, S. 34; basierend auf der von der OECD 2011 erschienenen Liste mit 45 fragilen Staaten und einer Armutsgrenze von 1,25 Dollar pro Tag). Bereits Chandy und Gertz konstatieren, dass die Armut einen Parameter für Fragilität darstellt („poverty is increasingly a problem of fragility“, OECD, 2013, S.  32; vertiefend hierzu auch: Chandy und Gertz, 2011a, und Chandy und Gertz, 2011). Ante erkennt, „that poverty generates a lack of security“ (Ante, 2010, S.  290) und zieht damit eine direkte Verbindung von Armut zur inneren Sicherheit eines Staates. Er erkennt, das Kosovo betreffend, in der Folge, dass „many families are exposed to extreme poverty“, sowie dass „poverty in itself [is] a threat to the stability in Kosovo“, und sieht jene durch die Armut direkt beeinflusst (Ante, 2010, S. 290). Bezüglich der Armut ist in der Tat eine Trendwende zu verzeichnen – es sind nicht mehr vorwiegend die sog. Entwicklungsländer, in denen Armut übermäßig auftritt. So erkennt auch Sumner 2012, dass „only seven percent of world poverty [was] found in traditional developing countries – meaning low-income and stable“ (Sumner, 2012, S. 7). Dies bestätigend, stellen auch Chandy und Gertz eine deutliche Steigerung der Armut in sogenannten middle-income countries zwischen den Jahren 2005 (26 %) und 2010 (65 %) fest (OECD, 2013, S. 32). Armut entwickelt sich zunehmend in Gesellschaften, deren Region von Krieg gezeichnet war und es von Gewalt und Konflikten immer noch ist (vgl. hierzu die Einschätzung der Weltbank aus 2011: „[T]he gap in poverty is widening between countries affected by violence and others[.] [… F]or every three years a country is affected by major violence (battle deaths or excess deaths from homicides equivalent to a major war), poverty reduction lags behind by 2.7 percentage points“. (The World Bank, 2011, S. 4 f.)). Dies ist eine sich in vielen Regionen kongruente zeigende Entwicklung. Eine Post-Konflikt-Gesellschaft bietet somit fruchtbaren Boden für eine gesteigerte Armutssituation – einen Parameter für Fragilität. Das Kosovo (zur Armut im Kosovo vgl. auch: Ante, 2010, S. 290 ff.; Cocozzelli, 2009, S. 65 ff.; Judah, 2008, S. 106 ff.; zur Armut in der Region des Westbalkan vgl. ausführlich Carletto et al., 2013, S. 29 – 38) ist hierfür ein durchaus nicht unpassendes Beispiel: Zunächst kann festgehalten werden, dass das Kosovo kein „low-income fragile state“ (LIFS), sondern ein „middle-income fragile state“ (MIFS) ist. Diese Entwicklung ist als durchaus positiv zu betrachten, stellte sich die Situation doch wie folgt dar: „Whereas most countries in fragile situations were low-income a decade ago, today almost half are middle income (MIFS)“ (OECD, 2013, S.  27). Dies bedeutet gleichsam eine wünschenswerte Fokusverschiebung der Akteure in der Post-Konflikt-Situation selbst: „As aid is a small part of the development equation in middle-income economies, more attention is needed on how aid can leverage structural change and catalyse non-aid flows to promote development“ (OECD, 2013, S. 27). Nach Angaben der Weltbank lebten 2006 noch 45,1 % der kosovarischen Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze („poverty headcount ratio at national poverty line“: „National poverty rate 177 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo is the percentage of the population living below the national poverty line. National estimates are based on population-weighted subgroup estimates from household surveys“; The World Bank, 2015, o. S.). Bis 2010 ist diese Prozentzahl zwar gesunken, weist aber nun wieder eine steigende Tendenz auf und wird mit 29,7 % beziffert (letzte Messung der Weltbank 2011, in: The World Bank, 2015, S. 1; vgl. auch: CIA, The World Factbook (2015) – hier wird die Prozentzahl der Menschen im Kosovo, die unter der Armutsgrenze leben, auf 30 % beziffert). Die CIA stellt im Bericht über die Wirtschaft des Kosovo fest: „Kosovo’s citizens are the poorest in Europe with an average annual per capita income (PPP) of $7400“ (CIA, 2015, o. S.). Auch die Kinderarmut im Kosovo ist ein signifikanter Faktor – aus einer Studie der UNICEF (UNICEF, 2010, S. 7) geht die alarmierende Prozentzahl von 48,6 % für die Kinderarmut im Kosovo hervor – gepaart mit dem Kinderreichtum der Kosovo-Albaner eine fragile Kombination für die Zukunft. Ljepojeciv stellt heraus, dass „in fact, unemployment rate among those aged 18 to 24 is as high as 80 %“ (Ljepojevic, 2008, S.  153). Hierbei sind besonders die Kinder gefährdet, die in einem Haushalt mit mehr als drei Geschwistern leben und deren Eltern ohne Arbeit sind (UNICEF, 2010, S. 7). Arbeitslose können sich zwar beim Arbeitslosenamt melden – die dort getroffenen Maßnahmen fruchten aber nur eingeschränkt. Hagen beschreibt die staatlichen Arbeits- und Beschaffungsmaßnahmen sowie die angebotenen Weiterbildungs- und Umschulungsmaßnahmen als „rudimentär“ und „mit Blick auf die formale Arbeitslosenrate von 40 Prozent lediglich [als] ein[en] Tropfen auf den heißen Stein“ (Hagen, 2014, S. 105). Diese Einschätzung wird auch von mehreren Interviewpartnern des Autors aus der kosovarischen Diaspora geteilt. Im direkten Vergleich mit den Nachbarländern Albanien, Serbien, Mazedonien oder auch Bosnien-Herzegovina präsentiert sich das Kosovo mit eher negativ konnotierten Bedingungen – summarisch lässt sich mit USAID für den regionalen Kontext Folgendes festhalten: „Kosovo remains the poorest economy in the region and struggles with high levels of poverty, massive unemployment (estimated at an average of 45 % compared, for example, to 37 % in Macedonia and 14 % in Albania), over-dependence on imports combined with a very small export sector, and energy shortages“ (USAID, 2014, S.  2). Obschon die Wirtschaft das höchste jährliche Wachstum der Region verzeichnen kann, reicht dies bei Weitem nicht aus, um wirkliche Fortschritte auf dem Gebiet der Armutsreduktion zu verzeichnen. USAID erwartet gar, sich auf eine Untersuchung der Weltbank aus 2010 beziehend, dass „Kosovo would need to more than double its growth rate to 12 % per year for an entire decade to reach Montenegro’s current Gross Domestic Product (GDP) per capita level“ (USAID, 2014, S. 2). Das deutsche Auswärtige Amt beschreibt im Rahmen seiner Einschätzung hinsichtlich der wirtschaftlichen Situation im Kosovo die Arbeitslosigkeit als „größte Herausforderung der sozio-ökonomischen Entwicklung“ (Auswärtiges Amt, 2014, o. S.) des jungen Staates. Dalipi konkludiert ebenfalls: „Definitiv stellt die grassierende Arbeitslosigkeit und die damit verbundenen sozio-ökonomischen Entwicklungen eine große Herausforderung für externe Akteure, aber auch für die kosovarische Regierung dar“ (Dalipi, 2014). 178 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Mehr noch, „with only 54 percent of the working age population economically active, Kosovo has the lowest labour force participation rate in Europe“ (Judah, 2008, S. 106). Noch wesentlich bedenklicher stellt sich die Situation indes für die jungen Erwerbsfähigen im Alter zwischen 15 – 25 Jahren dar – hier liegt die Erwerbslosenquote bei über 70 % (Judah, 2008, S.  106). So kommt auch USAID zu dem Ergebnis, dass „youth unemployment hovers around 70 %“ (USAID, 2014, S. 6). Schätzungen der Bundeszentrale für Politische Bildung (BPB) kommen gar auf einen Satz von 75 % arbeitsloser Jugendlicher im Alter von 15 – 25 Jahren (BPB, 2011, S. 1). Auch die Kosovo-Albaner selbst empfinden die Arbeitslosigkeit als eines ihrer größten Probleme – so fand die UNDP in ihrem Public Pulse Report aus 2013 heraus, dass „Unemployment is perceived to be the biggest problem in Kosovo by 55 % of its citizens“ (UNDP, 2013, S. 5). Der Projektkoordinator der Konrad- Adenauer- Stiftung in Priština, Zeka, sieht die Arbeitslosigkeit ebenfalls als einen der relevantesten Parameter hinsichtlich der Destabilisierung der Lage vor Ort (Zeka, 2014). Fernab von ökonomischen Ursachen und makroökonomischen Folgen ist als Auswirkung dieses Umstandes insbesondere in der jungen Bevölkerung eine latente Unzufriedenheit wahrzunehmen, ja geradezu greifbar, die zuweilen zu Enttäuschung und Existenzängsten bis hin zur Verarmung ganzer Familien führt. USAID klassifiziert die Lage auf dem Arbeitsmarkt als kritisch und sieht sie ebenfalls als „a virtual recipe for unrest“. (USAID, 2014, S. 6) Es lassen sich Parallelen zu sozioökonomischen Untersuchungen von Jahoda, Lazarsfeld und Zeisel finden (hier insbesondere der soziografische Versuch über die Wirkung von Arbeitslosigkeit: Jahoda, Lazarsfeld, Zeisel, Die Arbeitslosen von Marienthal, 1975). In dieser damals ersten empirischen Untersuchung zur psychosozialen Wirkung von Langzeitarbeitslosigkeit kategorisierten die Forscher Familien nach umfangreicher Erhebung von Daten und zeichneten ein Bild von „Resignation, Gebrochenheit, Verzweiflung und Apathie“ (Jahoda et al., 2009, S. 70 f.). Prägend für das soziologische Bild, speziell im ländlicheren Kosovo, sind Resignation und Frustration innerhalb der arbeitslosen, verarmten Bevölkerung. Dies führte im Februar 2015 zu einer Art „Massenexodus“ (Der Spiegel, 2015, o. S.) aus dem Kosovo, im Rahmen dessen zehntausende Menschen nach Westeuropa flüchteten. In belastbaren Umfragewerten der UNDP stellte sich im Jahr 2013 heraus, dass die „majority of Kosovans (66  %) are dissatisfied with the current political direction“ (UNDP, 2013, S.  8). Schlüsselt man diesen Umfragewert nach Geschlechtern auf, so sind die weiblichen Probanden (71  %) einer deutlich höheren Unzufriedenheit als ihre männlichen Pendants (63,5 %) ausgesetzt. Diese allgemeine Unzufriedenheit mit der Situation wird zu 88 % der kosovarischen Regierung zugeschrieben (UNDP, 2013, S. 8). Die Konzentration der Armutsproblematik auf den ländlicheren Teil des Kosovo sieht auch der Botschafter der Niederlande, Eduard Bosch: „[T]here is a big poverty problem, especially in the country“ (Bosch, 2014). Auch die Projektmanagerin der KDWV sieht hier nicht nur ein ethnisches, sondern ebenfalls ein territoriales Problem, vor das sich Arbeitssuchende gestellt sehen: „Zumeist scheitert das Finden eines Jobs schon an der Herkunft – nicht nur ethnisch, sondern auch territorial: so 179 1 Fragile Staaten – Aspekte im Kosovo ist es für einen Bewohner Prištinas deutlich einfacher, eine Arbeitsstelle zu finden, als für Menschen aus ländlicheren Gebieten“ (Dalipi, 2014). Die Direktorin der Entwicklungsbank Gravenkötter sieht hier ein signifikantes Frustrationspotenzial: „[D]as Land hat viele Probleme im Bildungs-, Arbeits- und Armutssektor. Jedes Jahr strömen ca. 30 000 Jugendliche auf den Arbeitsmarkt, die keinerlei Perspektive haben, in näherer Zukunft in Arbeit zu kommen. Der Kinderreichtum ist immens – der Bildungstand niedrig. Hier entsteht ein hohes Frustrationspotential“ (Gravenkötter, 2014). Der Lebensalltag ist geprägt von stark reduzierten Bedürfnissen, die in der Bevölkerung als normal gelten. Wenn zukunftsorientierte Pläne erdacht werden, so sind sie meist gepaart mit der Angst der Jugendlichen vor der Arbeitslosigkeit. Aus der Perspektivlosigkeit hinsichtlich des Arbeitsmarktes ergibt sich eine gewisse Trägheit, die sich auf alle Wirtschaftszweige ausdehnt. So sind die Straßen Prištinas geprägt durch Jugendliche, die anstatt einer Arbeit nachzugehen (oder ihr nachgehen zu dürfen), bloß in den Cafés sitzen und sich die Zeit vertreiben. Es geht bei dieser Generation teilweise bereits nicht mehr nur um die Sicherung der individuellen Existenz oder der Familienexistenz, sondern auch um eine „Sinnsuche“. Hier entsteht ein relevantes Gefahrenpotenzial – ausgelöst gerade durch die Arbeits- und Perspektivlosigkeit. Es ensteht ein „hohes Frustrationspotential, welchem eine latente Gefahr innewohnt – der Umschlag von Frustration in Aggression“ (Gravenkötter, 2014). Zeka sieht eine Problematik darin, dass „viele junge Menschen studiert haben[,] […] sie jedoch ohne Perspektive [sind,] in der Zukunft das [ausüben zu können,] wofür sie studiert haben“ (Zeka, 2014). Mit Jahoda et al. könnte man einen Teil der armen, meist kinderreichen Familien im Kosovo als „gebrochen“ bezeichnen. Im Besonderen gilt dies für die Randethnien wie Roma, Ashkali und Gornanen. Haben die kosovo-albanischen Jugendlichen bereits wenig Chancen auf einen Arbeitsplatz, so sind diese bei jener Bevölkerungsgruppe – bedingt durch ihre ethnische Zugehörigkeit – gar nicht erst vorhanden. Das Familienbild ist geprägt von „Verzweiflung, Depression, Hoffnungslosigkeit, dem Gefühl der Vergeblichkeit aller Bemühungen […] sowie häufig wiederkehrende[n] Vergleiche[n] mit der besseren Vergangenheit. […] Mit apathischer Indolenz lässt man den Dingen ihren Lauf “ (Jahoda et al., 2009, S. 71). Nicht selten führt der nächste Schritt in die Kriminalität. Freilich lässt sich dieses Bild nicht auf jede Familie im Kosovo beziehen – doch ob der Zahlen der in Armut und Arbeitslosigkeit lebenden Menschen, vor allem der Jugendlichen der neuen Generation, ist der Weg, auf dem sich das Kosovo in dieser Hinsicht befindet, augenfällig. Ein hohes Maß an passivem Frustrationspotenzial birgt die Gefahr eines Umschlages in aktives Aggressionspotenzial. Auch der Politologe Vedran Dzihic der Universität Wien sowie die Vizepräsidentin des Europaparlaments Ulrike Lunacek erkennen ähnlich der hier vertretenen Auffassung, „dass sich die Kosovaren von einem optimistischen Volk zu einer von Pessimismus und Apathie geprägten Nation entwickelt haben“ (Dzihic und Lunacek, 2015, S. 1). So hat sich der wirtschaftliche Pessimismus in der Bevölkerung seit der Unabhängigkeit 2008 nach repräsentativen Untersuchungen der UNDP um 20,6 Prozentpunkte, von 55 % auf 180 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission 75,6 %, gesteigert (UNDP, 2013, S. 7). Besonders scheint die Situation in der Region dadurch, dass nach Kriegsende eine enorme Erwartungshaltung gegenüber EU, UNMIK, NATO, KFOR und auch EULEX zu verzeichnen war und immer noch ist. Die Kosovaren rechneten – mitunter träumerisch-verklärt – fest mit einem rapiden Wirtschaftswachstum nach Kriegsende und somit dem Ende von Arbeitslosigkeit und Armut. Die Zufriedenheit der Bevölkerung mit der Leistung der UNMIK liegt mittlerweile bei lediglich knapp 10 % (UNDP, 2013, S. 7). Schlussfolgerungen Die ökonomische Schieflage des Landes ist ein entscheidender fragilitätsfördernder Faktor – die Leistung des Staates in diesem Kernleistungsbereich ist mangelhaft. Die hieraus resultierende Arbeitslosigkeit und Armut begünstigen weitere destabilisierende Faktoren und bilden möglicherweise den Nährboden für Folgesymptome wie Extremismus oder Kriminalität. Es existiert kein umfassender, zukunftsorientierter Fahrplan zur wirtschaftlichen Konsolidierung seitens der Regierung, welcher europäischen Standards entspräche. Die Auswirkungen dieser internen, wirtschaftlichen Probleme haben sich zuletzt 2015 in den Flüchtlingswellen aus dem Kosovo in die Länder des Schengen-Raums manifestiert. Ferner wird sich die Situation perspektivisch dadurch tendenziell eher verschlimmern, dass mehrere hunderttausend Absolventen von Schulen und Hochschulen auf den Arbeitsmarkt strömen werden, ohne dass eine signifikante Verbesserung des Letzteren erkennbar wäre. Internationale Investoren meiden das Kosovo immer noch ob der nicht stabilen Marktkonstellationen und des fehlenden Know-how – hier entsteht ein Teufelskreis. Diese Zuspitzung der Marktlage wird ohne entsprechende Maßnahmen der EU und der kosovarischen Regierung in Zukunft auf zwei Dinge hinauslaufen: erstens die Abwanderung der gut ausgebildeten Spitzenkräfte mangels Perspektive und zweitens die Vergrößerung der Armut im Lande. Im Endergebnis ergibt sich, den Erkenntnnissen des ersten Abschnitts hinsichtlich der in der Regel zu bemängelnden Schlechtleistungen eines Staates in dem Kernleistungsbereichen der öffentlichen Fürsorge (vgl. hierzu Tabelle 2 in Teil I) folgend, kurz gefasst das Folgende: Eine funktionale Infrastruktur im Sinne eines Straßennetzes ist im Kosovo im Ballungsraum Priština vorhanden – obschon ausbaufähig. Eisenbahnverbindungen im Sinne eines öffentlichen Nahverkehrs sind ungenügend, die Mobilität dadurch eingeschränkt. Die Energie- und Wasserversorgung sind mangelhaft. Viele Haushalte im Kosovo haben heute noch keinen Strom und keinen Zugang zu gereinigtem Leitungswasser. Die soziale Sicherung und im Besonderen die Krankenversicherung sowie die medizinische Versorgung entsprechen keinen befriedigenden Normalmaßen. Die ökonomische Leistung des Staates im Sinne der Schaffung guter Arbeitsbedingungen und der Nachfrage auf entsprechenden Märkten ist schlecht – dies spiegelt sich in den Zahlen der Wirtschaftsflüchtlinge in den Schengenraum 2015 wieder. Allein 33 427 Kosovaren flüchteten in diesem Jahr nach Deutschland – freilich schließt diese Zahl nur 181 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo die erfassten Flüchtlinge ein und jedes andere europäische oder nicht europäische Zielland der aus dem eigenen Staat flüchtenden Kosovaren aus (Bamf, 2015, S. 8). 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo In Teil I dieser Abhandlung wurde herausgestellt, dass die Ursachen von Staatsfragilität, seien sie autonomer oder heteronomer Natur, äußerst divers und multikausal sind. So standen zunächst autonome, aus dem Staatsinneren kommende Faktoren im Forschungsmittelpunkt – vorwiegend die Schlechtleistung des Staates in den Kernleistungsbereichen. Als potenzielle Ursachen fragiler Staaten kommen jedoch, wie in Teil I aufgezeigt, auch andere heteronome Faktoren in Betracht – hier im Besonderen Gewalteskalationen wie Konflikte oder Kriege, die einen Staat bis an den Kollaps führen können. Der Konnex zwischen Fragilität und Konflikt erscheint deshalb offenkundig. Diese Erkenntnis lässt sich auf das Kosovo übertragen – mit dem Kosovo-Konflikt ging der aktuellen Staatssituation des Kosovo und seiner Abspaltung von Serbien ein Konflikt unmittelbar voran. Der folgende Abschnitt lässt sich systematisch wie folgt einteilen: Erstens wird der der Post-Konflikt-Situation des Kosovo vorangehende Konflikt erfasst und in seiner Entstehung und Ausgestaltung bündig chronologisch dargestellt. Zweitens geht es um die konkrete, dem Kosovo-Konflikt nachgelagerte Situation der PKS im aktuellen Kontext, indem zunächst katalytisch wirkende Symptome für Staatsfragilität untersucht und diese sodann durch atypisch-singuläre, nur der Situation im Kosovo anhaftende Symptome vertieft werden. 2.1 Konflikt und Krieg: Kosovo-Krieg Die der Post-Konflikt-Situation des Kosovo im aktuellen Kontext unmittelbar voran gehende Chronologie des Kosovo-Konfliktes von 1998/1999 lässt sich bis zum Ausbrechen der offenenen Kriegshandlungen stufenweise durch fünf Schlaglichter systematisieren. Erstens die Anfänge des Konfliktes mit interethnischen Übergriffen zwischen Serben und Albanern und der Herausbildung der Befreiungsarmee des Kosovo (UÇK); zweitens die sich aus den gegenseitigen Übergriffen ergebende Internationalisierung des Konfliktes mit anschließenden Sanktionen für Serbien; drittens das Holbrooke-Milošević-Abkommen, das die Hoffnung für eine friedliche Lösung des Konfliktes erstarken ließ; viertens das Massaker von Račak, das einen Wendepunkt im Konflikt darstellte; sowie fünftens die gescheiterten Verhandlungen von Rambouillet im unmittelbaren Vorlauf der ersten durch NATO-Bomber geflogenen Angriffe auf Serbien. Bevor der Konflikt erläutert wird, muss er zunächst nach den im ersten Teil für diese Abhandlung als gültig befundenen Definitionen abgegrenzt werden. Im ersten Teil wurde festgestellt, dass es mitunter schwer ist zu erkennen, wann genau 182 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission es sich um eine Konflikt- und wann um eine Post-Konflikt-Situation handelt. In diesem Zusammenhang war es wichtig zur erkennen, dass sich in der Art und Austragungsweise der Konflikte und Kriege eine qualitative Verschiebung hin zu Neuen Kriegen ergeben hat. Diese kennzeichnet unter anderem eine Änderung im Akteursfeld sowie eine Entgrenzung über die Schranken von Schlachtfeldern hinaus hinein in die Zivilgesellschaften. Der Kosovo-Konflikt ist hier jedoch – diametral zu den Entwicklungen – kein Beispiel für einen Neuen Krieg. Er wurde zwischen zwei Konfliktparteien ausgetragen – der UÇK (Partei A) auf der einen und Jugoslawien (Partei B) auf der anderen Seite. Hinzu kam eine Intervention der Nato (Partei C) zugunsten der UÇK. Die Konfliktparteien sind hierbei militärisch und hinreichend bestimmbar. Kriegsschauplatz war sowohl Serben als auch die zu diesem Zeitpunkt noch zu Serbien gehörende Provinz Kosovo. Zur Abgrenzung, ob es sich bei einem gewaltsamen Ereignis um einen Konflikt oder einen Krieg handelt, wurde in Teil I folgende Überlegung für hinreichend befunden: Die Schwelle eines Krieges wird in der Literatur auf empirischer Grundlagen bei einer Anzahl von über 1000 Toten innerhalb eines vollen Kalenderjahres ausgemacht (so z. B.: Uppsala Conflict Data Program, 2014, S. 1: „at least 1000 battle-related deaths in one calendar year“; das am häufigsten zitierte Dataset stellen die Correlates of War (COW), die auf Singer und Small (1972) zurückgehen, dar). Dies ist hier der Fall: „Mehr als 13 000 Menschen wurden vor, während und nach dem Kosovo-Krieg, von Jänner 1998 bis Dezember 2000, getötet oder gelten bis heute als vermisst. Wobei „vermisst“ nur umschreibt, dass die Leiche noch nicht gefunden wurde“ (Dumbs, 2014, o. S.). Somit ist das der aktuellen Post-Konflikt-Situation des Kosovo vorangehende Ereignis in Anlehnung an die definitorischen Grundlagen des Teil I dieser Abhandlung terminologisch korrekt als Krieg zu identifizieren. Ferner wurde in Teil I festgestellt, dass tatsächlich lediglich wenige eindeutige Beispiele für eine Post-Konflikt-Situation im reinsten Sinn existieren, denn „conflicts become more or less violent, more or less manifest or latent, but they seldom stop altogether“ (Junne und Verkoren, 2005, S. 1). Dies macht es besonders schwer zu erkennen, wann genau es sich um eine Konflikt- und wann um eine Post-Konflikt-Situation handelt. Für das Kosovo ist dies indes eindeutig, was das Kosovo als Fallbeispiel äußerst praktikabel macht. Der Kosovo-Krieg endete mit der Unterzeichnung des Friedensplans durch das serbische Parlament. Das Kosovo ist in 2016 nach deutschem und europäischen Recht ein Sicherer Herkunftsstaat. Anfänge. Im Jahre 1998 nimmt die Lage im Kosovo mehr und mehr an Brisanz zu, wird gar pulverfassähnlich und eskaliert schließlich (vgl. Chomsky, 2000, S. 52). Dingott stellt fest: „It was March 1998 that the international community first reacted to the events in Kosovo. Until then Kosovo had played a very small part in the West’s policy towards the region, since it was perceived as an integral part ob Serbia […]. The West’s interest was limited to the issue of improving human rights and creating conditions for greater autonomy of the Albanian population“ (Dingott, 2001, S.  24). Die Übergriffe auf serbische Behörden und öffentliche Einrichtun- 183 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo gen mehren sich Ende der 1990er-Jahre beträchtlich und die UÇK avanciert zu einer Art Bürgerkriegspartei, die zahlreiche Sympathisanten innerhalb der kosovo-albanischen Bevölkerung findet. Die UÇK überfällt Polizeistationen – zieht sich danach aber sogleich in die von ihr dominierten Ortschaften zurück und überlässt somit die zivile Bevölkerung den Racheakten der serbischen Militärs (Loquai, 2000, S. 26). Indes kommt es zu Gebietsgewinnen durch die UÇK, die immer mehr territoriale Flächen im Kosovo als von der serbischen Besatzung „befreit“ deklariert (Loquai, 2000, S. 26, auch bei: Wierse, 2008, S. 24 f.). Internationalisierung des Konfikts. Aus den kriegerischen Entwicklungen heraus ging eine internationale Kontaktgruppe hervor, die sich aus den Außenministern Deutschlands, Italiens, Großbritanniens, Frankreichs, Russlands und der Vereinigten Staaten zusammensetzte (Rauert, 1999, S.  50 f.) – die Internationalisierung des Konflikt war erreicht, Kosovo stand ganz oben auf der Agenda der internationalen Gemeinschaft, die nun nicht nur aus Sicherheitsgründen reagieren musste. Hehir stellt fest, dass „by Autumn 1998 Kosovo was at the top of the international agenda, with security Council Resolution 1199 describing the situation as a threat to peace and stability in the region and empowering the Council to act under Chapter VII of the Charter“ (Hehir, 2010, S. 7). Nachdem zunehmend Todesopfer bei der Rückeroberung der von der UÇK besetzten Gebiete zu verzeichnen waren, reagierte die Gemeinschaft mit dem politischen Mittel diverser Embargos. Die Auslandskonten Jugoslawiens wurden weitestgehend eingefroren, ein Investitionsstopp wurde verhängt, um weiteren Geldfluss zu beschränken, und jugoslawische Beamte erhielten keine Visa mehr. Indes zeigten sich zu dieser Zeit auch Konflikte zwischen den einzelnen der Kontaktgruppe zugehörigen Staaten. Russland unter Präsident Jelzin trat entschieden für Milošević ein, während sich Frankreich abwartend gab. Die USA und Großbritannien gaben sich indes aggressiver, standen für noch mehr internationale Sanktionen und schlossen ein militärisches Eingreifen nicht aus. Der drohenden humanitären Katastrophe einschließlich der Flüchtlingsströme gewahr und im Versuch, ihr zu begegnen, wurde am 23. September 1998 im UN-Sicherheitsrat die Resolution 1199 verabschiedet, in der vehement ein Waffenstillstand zwischen der serbischen Spezialpolizei und dem Militär sowie der UÇK gefordert wurde. Hierauf folgte fünf Tage später die Erklärung des Endes der Offensive im Kosovo durch die Belgrader Regierung, doch kam es ein weiteres Mal nicht zum Ausbleiben der Kampfhandlungen. Die Schuld an den verübten Massakern und Gräueltaten dieser Zeit sah Kofi Anan vor allem auf Seiten der serbischen Spezialpolizei und der serbischen Armee, obschon er auch die Taten der UÇK verurteilte. Hieraus resultierte eine weitere Resolution der UN am 25. Oktober 1998, die den Einsatz unbewaffneter OSZE-Beobachter im Gebiet des Kosovo vorsah (Rauert, 1999, S. 50, 52 – 53). Der sogenannte ACTWARN der NATO, also das unmittelbare Androhen einer notfalls militärischen Intervention, erreichte Belgrad am 24. September 1998. Basierend auf der Einschätzung, die serbische Regierung setze die Vorgaben der UN-Resolution 1199 nicht korrekt um, wurde aus dem ACTWARN der NATO am 12. Oktober 1998 ein ACTORD – 184 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission also der endgültige Einsatzbefehl (activation order) zum Einsatz von militärischen Luftschlägen auf strategische Ziele. Die UN ermächtigte folglich im Oktober des Jahres 1998, begründet in der ungenügenden Umsetzung der UN-Resolution 1199, den NATO-Generalsekretär Javier Solana, durch den ACTORD militärische Interventionen gegen Jugoslawien zu beginnen (Nation et al., 2003, S. 237). Holbrooke Milošević Abkommen. Am 13.  Oktober 1998 schien der Konflikt zunächst ausweichlich – Belgrad bewegte sich auf die UN zu, nicht zuletzt bedingt durch diplomatisches Eingreifen der russischen Fraktion, aber auch durch die drohenden Angriffe der NATO  –, sodass das Holbrooke-Milošević-Abkommen zustande kam. Das Abkommen zwischen Holbrooke und dem Machthaber Milošević schloss insbesondere die Kontrolle der Einhaltung der Resolution 1199 durch die internationale Gemeinschaft vor Ort und somit die Stationierung von Mitarbeitern der OSZE sowie NATO-Kontrollflüge ein (Loquai, 2000, S. 31; Wierse, 2008, S. 27). Die sicherheitstechnische Lage im Krisengebiet verbesserte sich leider nur kurzzeitig. So verkündete der deutsche Außenminister Joschka Fischer am Freitag, dem 13. November 1998, im Bundestag, dass die „humanitäre Katastrophe abgewehrt werden konnte“; eine militärische Intervention sei in letzter Minute durch das Übereinkommen zwischen Holbrooke und der Regierung in Belgrad unnötig geworden. Diese Abwendung der „humanitären Katastrophe“ sah Fischer vor allem darin begründet, dass Flüchtlinge durch den „weitestgehenden […] Rückzug der jugoslawischen Truppen und Sondereinheiten“ in ihre Dörfer zurückkehren konnten; er betonte noch einmal, dass eine humanitäre Katastrophe verhindert worden sei (Fischer, 1998, S. 358) – ein Trugschluss, wie die Folgemonate zeigen sollten. Wendepunkt: Massaker von Račak. Zwar wurden die Auflagen, die das serbische Militär erhalten hatte, erfüllt, jedoch „entflammte“ (Loquai, 2000, S.  34 ff.) im Dezember desselben Jahres erneut ein bewaffneter Konflikt, der seinen Höhepunkt wohl im „Massaker von Račak“ (Rüb, 1999, S.  120; sehr gut und ausführlich betrachtet bei Loquai, 2000, S.  45 – 51: „Wie kein anderes einzelnes Ereignis hat das Massaker von Račak den weiteren Fortgang des Kosovo-Konfliktes beeinflusst und den Weg zum Krieg gegen die BRJ geebnet. Es zeigt sich daran auch, wie menschliches Leid für politische Zwecke instrumentalisiert werden kann“ (S. 45)) am 15. Januar 1999 fand. Die endgültige Zahl der dort gestorbenen Albaner ist zwar nicht unstrittig, jedoch wird in sämtlichen Quellen von mindestens 40 toten Kosovo-Albanern gesprochen – Rüb spricht von 45 Toten (Rüb, 1999, S. 120), Armatta hingegen von 50 Toten, darunter zwei Kindern (Armatta, 2010, S.  58 f.), in der Klage schrift des Haagener Tribunals wird von 45 Menschen, darunter zwei Frauen und einem Kind, gesprochen (The International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia, Case No. IT-99-37-I), die OSZE-Verifikateure stellten vor Ort hingegen nur 40 Tote fest (Loquai, 2000, S. 50). Objektiv muss das Massaker als eine Art Wendemarke (Loquai bezeichnet es als eine Art „Initialzündung“, spricht aber auch kritisch die „Instrumentalisierung eines Massakers“ zu einer zusätzlichen – willentlichen – Verschärfung des Konflikts (Loquai, 2000, S.  49/50 u. S.  51) an; 185 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo Außenminister Fischer wird in der Spiegel-Ausgabe von 12/2001 insofern zitiert, als dass das Blutbad der damals noch von Belgrad beherrschten Albaner-Provinz ein „Wendepunkt“ gewesen sei), gesehen werden – ein Ereignis, das offenkundig die Option einer friedlichen, diplomatischen Lösung des Konflikts in der Region zu negieren schien und im westlichen Teil der Welt überdies hinaus zu einem kollektiven Aufschrei führte (vgl. Ziegler, 2009, S. 31; Wodarz, 2002, S. 56). Im späteren Verlauf wurde das Massaker von Račak in seinen Einzelheiten jedoch kontrovers diskutiert. So sei es bspw. falsch, dass nur Zivilisten ums Leben gekommen seien.96 Die erneut aufkommenden Flüchtlingsströme zwangen die verantwortlichen Politiker zu einem Umdenken hinsichtlich der Schärfe ihrer militärischen Drohungen gegenüber Belgrad – bis hin zum Gedanken der Unumgänglichkeit einer militärischen Intervention durch die NATO, um einer humanitären Katastrophe vorzubeugen. Verhandlungen von Rambouillet. Da eine militärische Intervention weiterhin jedoch von vielen politischen Akteuren als Ultima Ratio verstanden wurde, kam es am 6.2.1999 zu den Verhandlungen von Rambouillet – der letzten Hoffnung auf eine friedliche Lösung. Der resultierende Vertrag war ein Entwurf für einen Friedensvertrag zwischen Kosovo-Albanern und der BRJ, erdacht durch die NATO und verhandelt im namensgebenden Schloss zu Rambouillet in der Region Île-de- France, Frankreich. Als Verhandlungsparteien traten hier eine kosovo-albanische Fraktion, eine jugoslawische Delegation sowie – vermittelnd – die Kosovo-Kontaktgruppe97 auf. Zum großen Ärgernis der serbischen Seite bestand die Verhandlungspartei der kosovo-albanischen Fraktion zu einem nicht unbeachtlichen Teil (5 von 17) aus UÇK-Mitgliedern, was die serbische Delegation als eine Zumutung, gar als Akzeptanz der NATO einer terroristischen Vereinigung gegenüber empfand. Erschwerend kam der Standpunkt Belgrads hinzu, es handle sich bei der Kosovo-Frage um eine innere Angelegenheit der Bundesrepublik Serbien (Wodarz, 2002, S. 57). Auf der anderen Seite betonte Milošević hingegen sein demonstratives 96 Der „Spiegel“ berichtete 12/2001 in seiner Ausgabe über ein „Täuschen und Vertuschen“ (Flottau et al.) und argumentiert, dass die UÇK vermeldete, es seien „acht Kameraden“ in Racak gefallen – diese seien zu den Toten hinzugezählt worden. Der Vorwurf: Politiker und Journalisten übergingen dieses Faktum. Vgl. auch Ziegler, der sich kritisch zur Klassifizierung der Geschehnisse von Racak durch die NATO äußert, allerdings auch zu dem Schluss kommt, dass nicht mit Sicherheit geprüft werden kann, „was am 15. Januar 1999 in Racak tatsächlich geschehen ist“, in: Ziegler, 2009, S. 32. Für Rathfelder stellt sich die Situation indes anders dar: „Sie (die serbische Sondertruppe) beschossen das Dorf zunächst mit Artillerie, dann rückten sie vor und machten Jagd auf die Menschen, die es nicht geschafft hatten, in die Wälder zu fliehen. Sie trennten, wie üblich, die Männer von Frauen und Kindern, führten die Männer ab und richteten sie hin – wie in Bosnien und ein Jahr zuvor in Kosovo. Nichts neues für die serbische Sondertruppe.“; aus seiner Sicht haben nur einige westliche Medien aus unverständlichen Gründen – wie die Berliner Zeitung oder Le Figaro – die „serbischen Propagandalügen“ über die Ereignisse von Racak aufgegriffen; Rathfelder, 2010, S. 226 – 227. 97 Die Außenminister Großbritanniens (Cook) und Frankreichs (Védrine) fungierten als Gastgeber. 186 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Desinteresse an diesen – aus seiner Sicht bereits von vornherein zum Scheitern verurteilten – Verhandlungen durch das Abstellen serbischer Politiker von eher sekundärer Wichtigkeit (Rathfelder, 2010, S. 230), die zu allem Überfluss bereits im Holbrooke-Milošević-Abkommen überwundene Streitpunkte scheinbar absichtlich wieder aufkeimen ließen (Rathfelder, 2010, S. 230, sich auf Petrisch beziehend). Die Kontaktgruppe legte einen zehn Punkte umfassenden Plan vor, der einen entscheidenden Punkt enthielt, der die Konferenz letztlich zum Scheitern brachte: die Unabhängigkeit des Kosovo. Es kam in der Folgezeit zu Nachverhandlungen in Paris, mit „neuem Schwung“ (Hofbauer, 1999b, S. 140) reisten die Delegationen am 15. März 1999 in die Avenue Kléber in Paris an. Die kosovo-albanische Delegation willigte ein und unterzeichnete den von der NATO aufgesetzten Vertrag. Für die serbische Delegation stellte sich der neue Vertragsentwurf indes anscheinend als unannehmbar an: Es war nicht mehr von einer vollständigen Entmilitarisierung der UÇK die Rede – wohingegen die serbischen bspw. jugoslawischen Truppen auf eine „symbolische Stärke“ reduziert werden sollten. Weiter war vorgesehen, dass in drei Jahren ein Referendum über die Staatlichkeit des Kosovo entscheiden sollte.98 Der „militärische Annex“, den der Vertragsentwurf enthielt, erschien aus serbischer Sicht nicht akzeptabel – NATO-Truppen im Kosovo waren aus Belgrader Sicht nicht denkbar (Rathfelder, 2010, S. 232).99 Auch die Kléber-Verhandlungen waren somit offiziell am 19. März 1999 gescheitert. Intervention. Nachdem die NATO dann ein finales Ultimatum an Belgrad und die serbische Regierung gestellt hatte, doch noch den Vertrag zu unterzeichnen und mithin eine Intervention zu verhindern, dies aber vom Parlament endgültig abgelehnt wurde, begann die NATO am 24. März 1999 mit Luftangriffen auf strategische Ziele.100 Marschflugkörper trafen am Abend das Polizeigebäude in der Hauptstadt Priština und am nächsten Morgen den Militärstützpunkt der BRJ am Rande der Stadt.101 Aktiv beteiligt waren an der Operation Allied Force auf Seiten der NATO insgesamt dreizehn von neunzehn Mitgliedsstaaten: Belgien, Kanada, Dänemark, Frankreich, Italien, Deutschland, Portugal, Norwegen, Niederlande, 98 Hofbauer, 1999, S. 141, der sich überdies sehr NATO-kritisch zu den Vertragsmodalitäten äu- ßert, gar die Weigerung der Unterzeichnung Belgrads als verständlich ansieht. Anders Loquai, der die Verhandlungen in Rambouillet als „zweifellos intensiv“, eine friedliche Lösung suchend, empfand. Überdies spricht er der EU jedoch ein eigenständiges Profil bei den Verhandlungen ab und sieht sie als „Verlierer“, in: Loquai, 2000, S. 92. Zur Vertiefung der Gesamtthematik um die Rambouillet-Verhandlungen, sehr gut und ausführlich in: Loquai, 2000, S. 76 – 94. 99 Obschon das Abkommen den Serben immer noch viele Möglichkeiten der Regentschaft im Kosovo eröffnete und es die Souveränität der BRJ nicht antastete. 100 OSCE, 1999, S. 8: „NATO issued another ultimatum demanding Serbia’s signature, but the Serbian parliament confirmed the rejection of the Ramboullet proposal, and on 24 March 1999 the NATO forces began their campaign of aerial attacks on FRY targets.“ 101 Rathfelder, 2010, S. 239; spricht auf S. 242 ferner nach Berichten Belgrader Freunde von „Präzisionarbeit“ der NATO-Luftschläge; anderer Ansicht Hofbauer, der ein plakatives Bild der Angriffe zeichnet in Neue Staaten, Neue Kriege; in: Balkankrieg, die Zerstörung Jugoslawiens, S. 154 ff.; überaus kritisch zum „NATO-Bombenkrieg“, die zivilen Opfer betonend. 187 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo Spanien, Türkei, Großbritannien und USA (Ziegler, 2009, S.  38). Es gilt jedoch auch festzuhalten, dass China, Russland und auch Griechenland strikt gegen einen Militärschlag waren und dies vehement im UN-Sicherheitsrat äußerten. Erschwerenderweise verhielten sich die gewohnheitsmäßigen westlichen Verbündeten wie Japan, Indonesien oder auch Südkorea, alles andere als unterstützend: „At the Security Council, both China and Russia strongly opposed NATO’s actions. Additionally the West’s traditional allies, such as Japan, Indonesia or South-Korea, [were] far from being supportive“ (Hehir, 2010, S. 8). Der Luftkrieg102, dessen völkerrechtliche Legitimation bis heute umstritten ist (vgl. vertiefend zur völkerrechtlichen Bewertung Kreidl, 2006, S. 133 f.), verlief nicht ohne Gegenwehr – am 27. März gelang es der serbischen Luftabwehr, 50 km nördlich von Belgrad einen Tarnkappen-Jagdbomber der USA mit einer Boden-Luftrakete abzuschießen. Es folgte zwar eine Rettungsaktion amerikanischer Spezialeinheiten, die den Piloten tatsächlich retten konnten, jedoch sorgte der Abschuss des „Nighthawk“ (F-117A) berechtigterweise für Unruhe.103 Am 3. April zielten die Angriffe nun auf die Schaltzentralen in Belgrad. So wurden sowohl das Gebäude des Innenministeriums als auch der Sitz des Geheimdienstes sehr präzise von Raketen getroffen. Noch am gleichen Tag wurde die 60 m hoch über der Donau verlaufende und über einen Kilometer lange Brücke in Novi Sad Opfer der Marschflugkörper der NATO104 – spätestens jetzt war der Krieg auch für die zivile Bevölkerung greifbar geworden (Rathfelder, 2010, S. 242). Nach elf langen Wochen „Allied Force“ und mehr als 33 000 Einsätzen,105 gerichtet gegen strategische Ziele im Kosovo, in Serbien und in Montenegro, gab Präsident Milošević doch den Forderungen der Nato nach, zog am 10. Juni 1999 seine Soldaten zurück und ermöglichte knapp 860 000 Kosovo-Albanern, die in die angrenzenden Länder vertrieben worden waren, die Rückkehr in das Kosovo (Spillmann, 1999, in: Volle und Weidenfeld, 2002, S. 15). Insgesamt warf die NATO in dieser Zeit 28 018 Sprengkörper ab – über 80 % der Abwürfe erfolgten durch die United States Air Force (Lambeth et al. 2001, S. 64). Noch am gleichen Tag verabschiedete der UN-Sicherheitsrat die Resolution 1244 (1999), die nun die Verwaltung des Kosovo durch die UNMIK (United Nations Interim Administration in Kosovo) vorsah und den Einsatz von Truppen der KFOR (Kosovo Force) 102 Dieser Krieg war die erste Verwicklung deutscher Truppen in kriegerische Handlungen nach dem zweiten Weltkrieg. Sie fand vor allem im Westdeutschen Bereich breite öffentlich Unterstützung: „NATO intervention in the Kosovo conflict in 1999 was supported by the majority of the West German citizens.“; Biehl, 2001 S. 2. 103 Rathfelder, 2010, S. 240, auch berichteten angelsächsische Journalisten von einer Unzufriedenheit des britisch-amerikanischen Militärs – man hätte von Beginn an massiver vorgehen sollen, S. 241. 104 Im Folgenden wurden insgesamt 33 Brücken über Donau und Save zerstört; Hofbauer, 1999, S. 157. 105 Hofbauer spricht gar von 35 000 Einsätzen. Darüber hinaus von 1 000 bis 1 600 Kampfjets, 15 000 Tonnen Explosivstoff auf die BRJ, 1 800 toten Zivilisten, 5 000 getöteten Soldaten; Hofbauer, 1999, S. 155. 188 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission regelte.106 Mit dem Anrücken der NATO-Truppe KFOR sowie der zukünftigen zivilen Verwaltung durch die UNMIK fiel also am 11. Juni 1999 der Startschuss für die Statebuilding-Mission der Vereinten Nationen und mithin auch der EU in der fragilen Post-Konflikt-Situation des Kosovo. Dies geschah mit Entschlossenheit, eine Lösung für die humanitäre Situation im Kosovo zu finden, unter Verurteilung aller Gewalthandlungen gegen die kosovarische Bevölkerung, unter Bekräftigung der Rechte der sich auf der Flucht befindlichen Kosovo-Albaner und der aus früheren Resolutionen hervorgehenden Autonomie des Kosovo, sowie gleichzeitiger Feststellung der Bedrohung der internationalen Sicherheit und des Weltfriedens durch den Kosovo-Konflikt.107 2.2 PKS: Katalysatoren für Staatsfragilität Im ersten Teil dieser Abhandlung wurde festgestellt, dass spezifische Problemstellungen einer Post-Konflikt-Situation erkannt werden können. Die Fragilität in Post-Konflikt-Situationen unterscheidet sich von anderen fragilen Konstellationen durch ihre Besonderheit des vorhergegangenen Konflikts – Teilfragmente dieses Konfliktes verbleiben als Überrest im Land und entfalten dadurch destabilisierende Wirkung. Sie fungieren als eine Art Katalysator für Fragilität und hemmen den Stabilisierungsprozess. So sollte hier zur Veranschaulichung die metaphorische Annahme gelten, dass die Fragilität innerhalb einer Post-Konflikt-Situation hinsichtlich des betreffenden Staates eine Art pathologischen Zustand des Staates und seiner Organe darstellt. Der Staat soll also mit einem erkrankten, morbiden oder labilen Organismus verglichen werden. Dies zugrundelegend, lassen sich abstrakt ähnlich gelagerte Staatsfragilität katalysierende Symptome108 in nahezu jeder Post-Konflikt-Situation ausmachen. Sie sind insofern katalytisch für Destabilisierungsprozesse, als dass sie die Staatsleistung in einem der drei identifizierten 106 OSCE, 1999, S. 8; Schließlich waren zur Annahme des Friedensplanes nicht nur die Bombardements, sondern auch die politischen Bemühungen gerade des russischen Gesandten Tschernomyrdin und die Verhandlungen der G8 in Bonn entscheidend dafür, dass das serbische Parlament am 6.6.1999 dem Friedensplan zustimmte: „This peace plan, accepted by FRY President Milosevic and formally approved by the Serbian National Assembly on 3 June, had emerged from a series of efforts at mediation, staring with initiatives by Russian special envoy Victor Chernomyrdin. General principles for a solution were agreed at the Bonn meeting of the Group of 8 (G-8, the seven major Western industrialized countries plus Russia) in early May, and eventually accepted by the FRY government in early June after further Russian and European Union mediation.“, ebd.; United Nations, Resolution 1244, Resolutionen und Beschlüsse des Sicherheitsrates 1999, Offizielles Protokoll, Vierundfünfzigstes Jahr, S/INF/55, S. 36 ff. 107 Entnommen aus den Ausführungen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen zur Resolution 1244; United Nations, Resolutionen und Beschlüsse des Sicherheitsrates 1999, Offizielles Protokoll, Vierundfünfzigstes Jahr, S/INF/55, S. 36 – 37. 108 Der Bericht der OECD, Fragile Staatlichkeit 2013, weist auch darauf hin, dass „situations of fragility clearly have common elements“, S. 11. 189 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo Kernleistungsbereiche (Sicherheit, Rechtsstaat, Öffentliche Fürsorge) erschweren und hier als hemmender Faktor wirken. Hierzu gehören nach den Ergebnissen des ersten Teils folgende Symptome: Tab. 7: Katalytische Symptome in PKS Quelle: eigene Darstellung Symptom 1: Kleinwaffen (small arms) Symptom 2: Minen und Sprengstoff Symptom 3: Gewalt und Verrohung Symptom 4: Organisierte Kriminalität und Korruption Symptom 5: Extremismus Symptom 6: Terrorismus Symptom 7: Armut Die Symptome organisierte Kriminalität (Symptom 4) sowie Extremismus (Symptom 5) und Terrorismus (Symptom 6) sind bereits ob ihrer überragenden Bedeutung für diese Prüfung in der Betrachtung des Kernleistungsbereichs Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit auf. Gleiches gilt für das Symptom der Armut (Symptom 7), as bereits ausführlich im Kernleistungsbereich der öffentlichen Fürsorge thematisiert wurde. Trotzdem gilt es, sich zu vergegenwärtigen, dass diese Symptome besonders häufig in Post-Konflikt-Kontexten gefunden werden können. Sämtliche Symp tome wirken sich katalytisch auf Staatszerfalls- und Destabilisierungsprozesse aus. Es verbleibt an dieser Stelle die auf das Kosovo bezogene Untersuchung von Kleinwaffen (Symptom 1), der Minen- und Sprengstoffproblematik (Symptom 2), von Gewalt und Verrohung (Symptom 3) sowie eines Teils von Symptoms 4, der Korruption. Symptom 1: Kleinwaffen („small arms“) Kleinwaffen entsprechend den Ausführungen des ersten Teils sind als übergebliebenes Fragment aus Konfliktzeiten in vielen PKS in großer Anzahl verfügbar. Sie behindern den Staat in der Operationalisierung seiner Leistung in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit. Nach der Definition der Vereinten Nationen von 1997 handelt es sich bei Kleinwaffen um „revolvers and self-loading pistols; rifles and carbines, sub-machine guns, aussault rifles, light machine-guns“ (United Nations General Assembly, 1997, § 26). Diese Definition „increasingly gained authority among officials, arms control advocates, and small arms researchers“ (Rogers, 2009, S.  52) und fungierte deshalb bereits im ersten Teil als Arbeitsdefinition. Die unmittelbar nach dem Kosovo-Krieg enstandene Studie von Khakee und Florquin konstatiert, dass „the widespread availability and misuse of small arms, particularly pistols and automatic rifles, constitutes a central challenge to the reduction of insecurity and the pro- 190 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission motion of development throughout Kosovo“ (Khakee und Florquin, 2003, S. viii). Entsprechend sieht auch das Auswärtige Amt in 2012 noch „große Mengen illegaler Kleinwaffen in Kosovo im Umlauf “ (Auswärtiges Amt, 2012, o. S.). Auch der National Small Arms Light Weapons Control and Collection Strategy and Action Plan für 2010 – 2012 der kosovarischen Regierung selbst konstatiert nüchtern, dass „Kosovo has been affected by high levels of armed crime and has also seen the recurrent use of SALW factors during periods of tension“ (Republik Kosovo, 2009, S. 8). Obschon dieser Plan sehr konkrete Maßnahmen zur Bekämpfung der Kleinwaffenproblematik in den Jahren 2010 bis 2012 – ein ganzes Jahrzehnt nach dem tatsächlichen Konflikt – vorsah, lassen sich auch 2015 noch eine Reihe aus dieser Problematik folgende Probleme im Land erkennen. Das Vorhandensein von Kleinwaffen im Kosovo begünstigt kriminelle Aktivitäten, weil sie häufiger Anwendung in strafrechtlich relevanten Handlungen finden, da sie jene in ihrer Durchführung vereinfachen. So konkludieren Khakee und Florquin ebenfalls, dass „criminality, particulary crime involving small arms, is prevalent in Kosovo“ (Khakee and Florquin, 2003, S. ix), und kommen zu dem Ergebnis, dass im Kosovo im regionalen Vergleich Kleinwaffen „more than twice as likely“ (Khakee and Florquin, 2003, S. ix) bei räuberischen Tathandlungen und Überfällen zum Einsatz kommen. Seit Kriegsende werden unter der Führung der EU und der UN Programme durchgeführt, die die Entwaffnung der zivilen Bevölkerung zum Ziel haben – in diesem Zusammenhang wurde eine große Menge von Kleinwaffen konfisziert und unschädlich gemacht. Zu nennen wäre hier im aktuellen Kontext die Kosovo Small Arms Control Initiative (KOSSAC) der UNDP, die allein 2011 mit einem Budget von mehr als 1,5 Millionen USD ausgestattet war (UNDP, 2011, S. iii) und letztlich eingeleitet wurde, „to reduce armed violence in Kosovo within the overarching frame work of democratic governance“ (UNDP, 2011, S.  iv). Dies ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass „weiterhin eine große Anzahl von Waffen in den privaten Haushalten verblieben ist. Wir sprechen hier nicht nur von Pistolen und Faustfeuerwaffen, sondern von waffentechnischer Couleur à la AK-47 oder Handgranaten“109. So erkennt auch die Defense Threat Reduction Agency der USA, dass, „though disarmament programs have tried to limit the problem“, immer noch eine horrende Anzahl von Kleinwaffen im Kosovo existiert (nach Khakee und Florquin, 2003, 333 000 bis 460 000, Stand 2003, S. viii), „and the majority of these weapons are illegal or illicit“ (Perry, 2004, S. 7). Symptom 2: Minen und Sprengstoff Minen und Sprengstoff, die nach dem Konflikt im Land verblieben sind, sind insofern hinderlich für die Operationalisierung des Kernleistungsbereiches der öffentlichen Fürsorge durch den Staat, als dass sie sich geeignet darstellen, „[to] deny access to food, water, and other basic needs, and inhabit freedom of movement, 109 So ein deutscher Polizist mit Missionserfahrung im Kosovo im Interview, der aus beamtenrechtlichen Gründen ungenannt bleiben muss. Dies bestätigte sich in mehreren Interviews sowohl mit Kosovaren vor Ort als auch mit der kosovariscen Diaspora in Deutschland. 191 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo limiting people’s ablility to participate in education or access medical care“ (International Campaign to Ban Landmines, 2009, o. S.). Darüber hinaus sind „transportation systems […] affected, as are power systems, agricultural and grazing lands, religious sites, national parks and forests, and villages“ (Keeley, 2006, S.  1). Die Landminenproblematik im Kosovo ist zwar im regionalen Kontext nicht so ausgeprägt wie beispielsweise in Bosnien, obwohl Drude eine Problematik darin erkennen will, dass die gelegten Minen weder von der UÇK noch von den serbischen Milizen eingezeichnet wurden und somit schwerer zu finden bzw. sporadisch heute noch vorhanden sind (Drude, 2008, S.  98). Stellten sie im unmittelbaren Nachkriegszusammenhang noch in Kombination mit nicht explodierter Munition eine je nach Gebiet „ernstzunehmende Gefahr dar“ (Marko, 1999, S. 55), ist diese im aktuellen Kontext nur noch marginal gegeben. Dies liegt vorwiegend an der zufriedenstellenden Arbeit des Kosovo Protection Corps in diesem Bereich. So berichtete der Landmine Monitor Report 2003 bereits 2002 über eine Räumung von „203,360 square meters of land, destroying nine antipersonal mines, 206 cluster submunitions, and 29 intems of unexploded ordance“ (Landmine Monitor Report, 2003, S. 748). Notwendig geworden war dieser umfangreiche Einsatz durch kontinuierliche „sporadic instances of the use of mines by unknown persons against the remaining Serbian minority in Kosovo, and against Serbian military and police forces“ (Landmine Monitor Report, 2003, S. 748). Der vorangegangene Landmine Monitor Report (2002) schloss bereits, dass „the level of contamination no longer impedes social and economic development within the province“ (Landmine Monitor Report 2002, S. 823), sodass hier im speziellen Fall des Kosovo in 2015 bereits seit einem Jahrzehnt im Falle des PKS-Symptoms Minen und Sprengstoff nicht mehr von einem für Destabilisationsprozesse katalytisch wirkenden Faktor gesprochen werden kann. Symptom 3: Gewalt und Verrohung Gewalt ist in Post-Konflikt-Situationen ein kritischer, destabilisierender Faktor für die Operationalisierung sowohl des Kernleistungsbereichs Sicherheit als auch mittelbar für den der Rechtsstaatlichkeit. Sie ist äußerst komplex und manifestiert sich in unterschiedlichster Form sowie unterschiedlichsten Bereichen. Sie ist ein „complex mix of personal, criminal and political violence that appears in post-conflict states“ (Boyle, 2014, S. 8). Sie spiegelt sich sowohl im Alltag als auch vor allem in der Kriminalität wider. Wenn Ermittlunsgbeamte in Interviews für diese Abhandlung von einer „für westeuropäische Kriminalitätsverhältnisse exorbitant hohen Gewaltbereitsschaft“ sowie einer „Gewaltqualität und Brutalität auf einem anderen Level“110 sprechen, so wird genau dieses Symptom erfasst. Auch Muharremi und Mehmeti konstatieren jüngst in diesem Zusammenhang eine für die Kriminalität im Kosovo im Post-Konflikt-Kontext charakterisierende „aggressiveness and brutal use of violence“ (Muharremi und Mehmeti, 2013, S. 138). Shelly kommt ebenfalls 110 So zwei deutsche Polizisten die auf Mission im Kosovo waren im Interview, die aus beamtenrechtlichen Gründen anonym bleiben müssen. 192 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission zu dem Ergebnis, dass gerade der Balkan und auch das Kosovo über eine besonders brutale organisierte Kriminalität verfügen und führt dies in direkter Weise auf den vorherigen Konflikt zurück, wenn sie sagt, dass sich „particularly brutal crime groups hardened by years of conflict“ (Shelly, 2008, S. 16) in dieser Region finden ließen; sie begreift hierunter die mit den Kriegshandlungen einhergehende Steigerung des Gewaltpotenzials sowie die hieraus resultierende Verrohung von Teilen der Bevölkerung der Region. Kramer und Dzihic konstatieren dies ebenfalls richtig für das Kosovo und erkennen direkte Zusammenhänge zwischen der äußerst gewalttätigen Vorgehensweise der organisierten Kriminalität und den vorherigen Konflikten: „Einen nicht zu unterschätzenden negativen Einfluss auf die Herausbidung einer äußerst gefährlichen und brutalen organisierten Kriminalität im Kosovo […] hatten ohne Zweifel die Entwicklung nach 1989, die gewalttätigen Formen der Auflösung von Gesamtjugoslawien nach 1989, die Kriege, die Entwurzelung von Millionen Menschen, die Zerstörung“ (Kramer und Dzihic, 2005, S.  150). Im Kosovo kommt es darüber hinaus im Post-Konflikt-Zusammenhang immer wieder zu gewalttätigen Unruhen, die sich unter den Begriff der ethnischen Gewalt subsumieren lassen und direkte Auswüchse des Kosovo-Krieges und der jenem innewohnenden Ressentiment zwischen Kosovo-Serben und Kosovo-Albanener sind. Beispiele hierfür finden sich in den „attempted progroms“ aus dem März 2004, bei denen der damalige Kommandeur der NATO, Johnson, eine Bilanz von 31 Toten und über 1000 vertriebenen Serben konstatieren musste (BBC, 2004, o. S.), sowie den gewaltsamen Protesten der Serben nach der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo in 2008, bei denen mehrere Grenzposten in Brand gesetzt wurden. Diesen beiden herausstechenden Gewalteskalationen folgte eine große Anzahl gewaltsamer Unruhen in den letzten Jahren – zumeist im Bereich der Ibar-Brücke in Mitrovica, aber auch in der Hauptstadt Priština.111 Zusammengefasst wirken die im Post-Konflikt-Kontext enstandene Brutalität der organisierten Kriminalität sowie die erhöhte Gewaltbereitschaft einiger Teile der Bevölkerung gerade im inter-ethnischen Kontext katalytisch auf Destabilisierungsprozesse im Kosovo und sind geeignet, die Staatsleistung in den Bereichen Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit zu hemmen. Symptom 4: Korruption innerhalb des Rechtsstaats, der Regierung und der Gesellschaft Korruption ist ein internationales Phänomen und wird als gewichtige Bedrohung für „Demokratie, Entwicklung, Gleichheit, Wohlstand und Stabilität“ (Muno, 2012, in: Fifka und Falke, 2012, S. 15) angesehen. Sie stellt im Kosovo eines der größten Probleme dar und weist im konkreten Fall „correlations between corruption and state fragility, which are directly relevant for [the] discussion of Kosovo“ (Capussella, 2015, S. 29) auf. Im Zuge der Modernisierung der Gesellschaft und der Konzentration der Menschen in Ballungsräumen spielen verstärkt Amtskorruption 111 Vergleiche hierzu auch den obrigen Abschnitt zu den Konfliktszenarien im Kosovo. 193 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo – sowohl in Verwaltung dem Rechtssystem, aber auch in der Wirtschaft – eine große Rolle. Hier kommen vermehrt alte Familienstrukturen und Verflechtungen zu Vorteilsannahme und -weitergabe zum Tragen. Auch lässt sich ein Trend zur organisierten Wirtschaftskriminalität verzeichnen – „auch staatliche Gelder sind hierbei Ziel der OK“112. Transparency International definiert Korruption allgemein als „the abuse of entrusted power for private gain“ (Transparency International, 2015, o. S.). Man könnte weiter ausführen, dass „das Potential für Korruption […] in monetären oder geldwerten Beziehungen zwischen Amtsträgern auf der einen Seite und der Wirtschaft oder Bürger (sowie der organisierten Kriminalität) auf der anderen Seite (liegt)“ (Deubel, 2007, in: von Arnim, 2007, S. 24). Kramer und Dzihic sehen ebenfalls einen engen Zusammenhang zwischen Post-Konflikt-Situationen und dem Symptom der Korruption – sie stellen für das Kosovo fest, dass auch hier „wie in den meisten Nachkriegsgesellschaften […] die Korruption von politischen Amtsträgern und Angehörigen des öffentlichen Dienstes […] ein brisantes politisches und gesellschaftliches Problem“ (Kramer und Dzihic, 2005, S. 88) darstellt. Verstanden werden muss in diesem Kontext, dass flächendeckende Korruption im Staats- und Verwaltungsapparat geeignet ist, zum einen die Arbeit des Staats im Kernleistungsbereich der Rechtsstaatlichkeit entscheidend zu erschweren, sowie zum anderen das Vertrauen der Bevölkerung in die Regierung und ihre ausführenden Organe von nationaler bis hinunter zur kommunalen Ebene zu erschüttern. Dies hat Einbußen an Legitimität zur Folge. Die Bevölkerung des Kosovo selbst hält die Korruption im Land und speziell in den Behörden, der Regierung und dem Rechtsapparat für eines der größten Probleme. Die UNDP konstatiert nach ihrem Public Pulse Report VI aus 2013, dass „corruption is […] perceived as one the top problems in Kosovo“ (UNDP, 2013, S. 5). Mehrere Kosovaren berichten in für diese Untersuchung geführten Interviews von einer durchaus nicht seltenen Bestechlichkeit von Beamten – auch der Polizei. So wird in einem Interview berichtet, dass bei diversen kleineren Ordnungswidrigkeiten wie Geschwindigkeitsüberschreitungen auf Autobahnen oder Landstraßen sowie Missachtung der Verkehrsregeln gegen eine kleine Bezahlung gerne einmal „ein Auge zugedrückt“ wird.113 Während des Forschungsaufenthaltes in der Hauptstadt Prištinas wurde immer wieder auf Gebäude hingewiesen, welche nach Angaben der Befragten illegal, ohne Baugenehmigung, errichtet worden sind. Dieser illegale Bau von Stockwerken oder ganzen Häusern scheint durchaus gängige Praxis zu sein. Ferner besteht hier ein Konnex zur organisierten Kriminalität. Der neue Bürgermeister Prištinas, Ahmeti, 112 So erläutert dies ein deutscher Polizist auf Mission im Kosovo gegenüber dem Autor, der aus beamtenrechtlichen Gründen anonym bleiben muss. 113 Generell wird in den Interviews deutlich, dass Korruption und Bestechlichkeit Teil des Alltags der Kosovaren sind. Es kommt in Gesprächen häufiger gar zu einer Marginalisierung dieses Umstandes. Ein Kosovo-Albaner sieht dies in einem für diese Abhandlung geführtem Interview so: „Das ist völlig normal im Kosovo. So bin ich aufgewachsen – eine Hand wäscht die Andere. Das hat sich im Kosovo nie geändert und wird sich nie ändern – auch nicht durch EU- LEX.“ 194 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission konstatiert gegenüber dem Guardian, dass „organised crime is by far mostly linked to construction, whether it is money laundering, nepotism or corruption“ (Ahmeti, Borger, 2014, o. S.)114. Borger, Journalist und ehemaliger Korrespondent des Guardian für den Balkan, beipflichtend, könnte man die auf Korruption basierende Gebäude- und Bausituation in Priština wie folgt zusammenfassen: „Since the 1999 Nato intervention that ended the Kosovo war and paved the way for the declaration of independence in 2008, there has been a construction free-for-all in Priština. Multi-storey buildings have shot up, most without permits or with fraudulent permits bought from a corrupted city planning department. Some stand on unsteady ground, others protrude onto streets or jostle so close to other buildings their neighbours sometimes wake up one morning and find they are no longer able to open their windows“ (Ahmeti, Borger, 2014, o. S.). Das Gobal Investment Center der USA kommt in seinem jährlich erneuerten Kosovo Business Law Handbook zu der Konklusion, dass „corruption in Kosovo remains widespread in government and private industry, adversely affecting commercial development“ (Global Investment Center, 2013, S. 63). Elsie konstatiert, dass das Kosovo „is among the most corrupt countries in Europe“ (Elsie, 2011, S. 67). Tatsächlich ist Korruption im privaten wie offiziellen Bereich allgemeinhin akzeptiert und ist möglicherweise sogar eine Art Symbiose mit für nach westlichen Standards gesellschaftlich anerkannten Handlungsweisen eingegangen. So ist nicht selten die Genehmigung für die Eröffnung eines Unternehmens oder eine Baugenehmigung für ein größeres Vorhaben gebunden an eine Geldzahlung oder an den Bau von Straßen bzw. anderweitigen die Kommune infrastrukturell bereichernden Anlagen. Dieses Problem, die unterliegenden gesellschaftlichen Strukturen, die eine Korruption in diesem Außmaß erst ermöglichen, erkennt auch Capussella im Kosovo: „[I]ts underlying cause is the social order that at once generates corruption“ (Capussela, 2015, S. 29). Sie sieht hier eine gewisse vorherrschende Logik, die solche Handlungen gar legitimiert und die es freizulegen gilt. Daraus schließt sie, dass „when it aims at a radical and sustainable transformation […] [one] must aim at altering such logic“ (Capussela, 2015, S. 29). Hinzu kommt bei vielen Befragten vor Ort der Glaube an eine Art Schattenregierung, die aus ehemaligen UÇK-Rebellen besteht. So gab ein Gros der Befragten bei einer Umfrage der USAID an, dass sie davon ausgingen, „that the political system is increasingly controlled by shadowy networks, such as the former Kosovo Liberation Army intelligence service (SHIK)“ (USAID, 2012, S. 21). Der CPIA Score („The CPIA measures the extent to which a country’s policy and institutional framework supports sustainable growth and poverty reduction, and consequently the effective use of development assistance“, The World Bank, 114 Ahmeti, The Guardian, Der 2013 neu gewählte Ahmeti setzt sich für den Abriss solcher illegalen Gebäude ein und sieht sich dadurch einer konkreten Gefahr für Leib und Leben ausgesetzt. So wurde bereits ein Mordanschlag auf ihn geplant – konnte jedoch verhindert werden. Dem Autor wird vor Ort von Rexhep Luci berichtet, der zuvor gegen den illegalen Bausektor vorgegangen sein soll. Luci wurde aufgrund seines politischen Engagements in Priština im Jahr 2000 bei einem Attentat erschossen. 195 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo 2012, o. S.; Public Sector Management and Institutions Cluster Average), er von der Weltbank festgelegt wird, betrug 2012 für das Kosovo 3.4 (The World Bank, 2012, o. S.). Bei Errechnung und Bewertung dieser Punktzahl geht es vorwiegend u. a. um Eigentumsrechte, auf Rechtsstaatlichkeit basierende Regierungsarbeit, Finanzmanagement und Haushaltsführung, aber auch um Qualität der Verwaltung, Transparenz und Korruption im öffentlichen Sektor. Insofern befindet sich das Kosovo gleichauf mit afrikanischen Entwicklungsländern wie Äthiopien, Kenia, Lesotho, Mosambik oder Senegal. Auch die Entwicklungsbank im Kosovo hält die Korruption für „ein weiteres großes Problem“, welches „zusätzlich Instabilität im Rechtssystem vermitt[le]“ (Gravenkötter, 2014). Insgesamt stellt sich die Korruption „für die Bevölkerung als eines der gravierendsten Probleme in Politik und Gesellschaft dar“ (Kramer und Dzihic, 2005, S. 88). Elsie geht gar soweit zu sagen, dass „Kosovo is being faced with an expansion of corruption“ (Elsie, 2011, S. 67), und sieht somit keinen Rückgang Letzterer in den staatlichen Institutionen. Dies ist aus seiner Sicht begründet in „lack of political will to combat it efficiently, a weak and corrupt judicial system, and gaps in the anticorruption legal infrastructure“ (Elsie, 2011, S. 67). Die Korruptionslage ist in der PKS Kosovo als dramatisch zu betrachten. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die grassierende Korruption in nahezu allen staatlichen Behörden einen entscheidender Katalysator für Destabilisierungsprozesse darstellt, da sie geeignet ist, das Vertrauen der Bevölkerung in den Staat nachhaltig zu schädigen und mithin dessen Legitimität zu untergraben. 2.3 Atypisch-singuläre Symptome der PKS Kosovo Zwar lassen sich in nahezu jeder PKS die bereits im ersten Teil aufgezeigten Symptome erkennen, die sich katalytisch auf Destabilisierungsprozesse auswirken, jedoch weist jede Post-Konflikt-Situation darüber hinaus eigene, spezielle Destabilisierungsfaktoren auf. Diese begründen sich in der Region oder dem Staat ureigenen Konstellationen, die sich nicht auf andere Beispiele hin universalisieren lassen. Im Kosovo ergeben sich die speziellen Faktoren, die zur Destabilisierung des Staates beitragen, erstens aus der Konflikthistorie der Region, zweitens aus dem Kosovo-Mythos und drittens aus der Annerkennungsproblematik des Kosovo nach dessen Unabhängigkeitserklärung im Jahr 2008. Konflikthistorie der Region An dieser Stelle kann aus arbeitstechnischen Überlegungen nur kurzgefasst auf die Geschichte des Kosovo eingegangen werden (zur Vertiefung vgl. u. a.; Melčić, 1999; Vickers, 1998; Olschewski, 2000; Sundhaussen, 2007; Hösch, 2008; Schmitt, 2008; Giefer, 2010; Rathfelder, 2010 und 2012), denn für diese Abhandlung sind nur jene historischen Ereignisse von Relevanz, die noch heute Auswirkungen auf die Stabilitätsverhältnisse des Kosovo sowie auf entsprechende Parameter in den drei genannten Kernleistungsbereichen des Staates, Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und 196 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission öffentliche Fürsorge, aufweisen. An entsprechender Stelle folgen deshalb gezielte Verweise auf gegenwärtige Implikationen. Zunächst muss verstanden werden, dass die Region des Balkans und speziell des Kosovo im Besonderen von Kriegen und gesellschaftlichen sowie politischen Konflikten geprägt ist. Es scheint daher für diese Abhandlung logisch, die Historie und die damit verbundenen interethnischen Spannungen, die das Kosovo heute noch prägen, anhand der auf diesem Territorium ausgetragenen Konflikte und Kriege zu erklären. Die Historie der Region stellt noch heute einen entscheidenden Katalysator für destabilisierende Prozesse dar. Diese Schlussfolgerung erwächst vorwiegend aus der Annahme, dass das Engagement externer Akteure in fragilen Staaten und im Kontext des Aufbaus von Staatlichkeit in Post-Konflikt-Situationen „must be rooted in their historical, political and social context“ (UNDP, 2005, S.  2). So folgern die Vereinten Nationen richtigerweise, dass „states are not built in a vacuum, but emerge from complex interactions and processes. These include legacies from the pre-conflict period, attributes of the conflict period, and new elements like emerging configurations of political power arising in the post-conflict period. In post-conflict contexts, these factors persist beyond peace agreements, and influence state-building dynamics in the transition period“ (UNDP, 2005, S. 2). Aus dieser Überzeugung heraus erfolgt in diesem Abschnitt die Einbettung der Thematik in den historischen Kontext. Dies bedeutet speziell für das Kosovo das Folgende: Erstens erscheint es offenkundig, dass ohne das Wissen um eine mehr als sechshundert Jahre alte Kosovo-Tradition des serbischen Volkes und deren Bedeutung für Kultur und Identifikation sowie politisches Gewicht sich die heute noch brisante Konstellation im Kosovo nicht befriedigend erfassen lässt (vgl. Stegherr, 2011, S.  11) und man die schier unüberwindlichen Widerstände der Serben gegen ein unabhängiges Kosovo nicht zufriedenstellend erklären kann. So konstatiert auch Foster, dass „die Wurzeln des Kosovo-Konflikts weit in das Mittelalter zurück[reichen]“ (Foster, 2005, S.  57)115. Die Probleme des Landes speisen sich aus einer Vielzahl von Parametern – einer der bedeutendsten ist das historische Moment, die über Generationen entwickelten und nachdrücklich auch den jüngeren Kosovaren116 präsenten interethnischen Spannungen. Zweitens ist es für eine produktive, fruchtbare Entwicklungsarbeit im sicherheitspolitischen Bereich unter der Maxime nachhaltiger Stabilisierung der Region angezeigt, die sozialen und kulturellen Eigenheiten, unter welchen die südosteuropäische Bevölkerung zusammenzufassen ist, mitzubetrachten. Hier spielen bei der sicherheitspolitischen Implementierungsarbeit der Akteure mitunter gesellschaftliche, soziale und kulturelle Konstellationen eine Rolle, die zum einen im Vergleich zu west- oder zentraleuropäischen Zivilisationen stark abweichen (zu nennen sind hier bspw. Clanstrukturen, die ihren Ursprung offenkundig in der Vergangenheit 115 Bei den onspot visits im Kosovo und in Serbien/Belgrad wird stets erneut deutlich, dass die Historie eine große Rolle spielt. 116 Sowie Serben und Albaner. 197 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo haben, und die u. a. die Arbeit der EULEX vor Ort erschweren; darüber hinaus sozial-historische Gepflogenheiten und Umgangsformen, patriarchalische Familienstrukturen sowie Tradition oder Anwendung historisch begründeten Gewohnheitsrechts – des Kanun) und zum anderen ihren Ursprung in regional wichtigen Entwicklungen der Vergangenheit haben. An den teils traditionellen, großfamiliären Lebensweisen im Verbund ist eine verstärkte Weitergabe historischer Fakten über das Medium der erzählten Geschichten der Ältesten oder Heldenlieder sowie Sagen festzustellen. Durch die immer wiederkehrende Wiederholung der geschichtlichen Begebenheiten inhalieren auch die jungen Generationen geradezu den ethnischen Konflikt zwischen Albanern und Serben. Dies hat zur Folge, dass die vergangenen Kriege und Konflikte dieser südosteuropäischen Region im Alltagsleben äußerst präsent erscheinen. Drittens ist das heutige Straßenbild Prištinas äußerst geprägt von der Geschichter der Region und ihrer Helden, wie vielleicht – in dieser komprimierten, konzentrierten Form – in keiner anderen Stadt in Europa. Diese Erfahrungen mit der Vergangenheit und ihre Omnipräsenz in der Gegenwart konnten bei einem on-spot visit in Priština für diese Untersuchung aus erster Hand erfahren werden. Bereits die Ankunft am Flughafen ist historisch aufgeladen – so war der Namenspate des neuen Flughafens, Adem Jashari, ein UÇK-Kommandant und wird im Kosovo noch heute als Märtyrer gefeiert.117 Besonders eindrucksvoll waren im Folgenden zunächst die glorifizierten Heldenbilder und Statuen in Priština, die die Straßen im Stadtinneren säumen. Hierbei handelt es sich um große Denkmäler ehemaliger Kriegshelden aus sämtlichen Epochen. Zu nennen sind insbesondere die Skanderbeg-Statue (der Krieger Skanderbeg, der als albanischer Fürst durch seinen Kampf gegen die Osmanen im 15. Jahrhundert berühmt und zum Helden stilisiert wurde), aus der neueren Geschichte die Statue von Zahir Pajaziti118 (einem ehemaligen UÇK-Kommandeur, der im Kampf gegen die Serben sein Leben verlor), dargestellt mit Waffe im Holster und Sturmgewehr in der rechten Hand sowie die Statue von Ibrahim Rugova (der erste Präsident des Kosovo)119. Hinzu kommt eine große Statue von Bill Clinton auf dem Bill-Clinton-Boulevard, die 2009 aufgestellt wurde und an das Ende des Krieges 1999 erinnern soll. Stets an die blutige Vergangenheit erinnernd, wirkt die „Wall of missing persons“ im Stadtkern Prištinas bedrückend, mahnend und erfurchtgebietend zugleich. Viele Kosovaren passieren dieses Denkmal täglich und werden an die blutige Historie, den Kosovo-Krieg und seine Auswirkungen bis in die Gegenwart erinnert. Hier werden unzählige Bilder von Angehörigen und Freunden präsentiert, deren Schicksal weiterhin ungewiss bleibt. Hinzu kommt eine große Videoleinwand, die bereits von Weitem gut zu erken- 117 So sind nach ihm auch Plätze im Kosovo benannt; 2013 hing noch ein überlebensgroßes Plakat von ihm, welches ihn mit einer AK47 zeigt, am Jugend- und Sportpalast in Priština, wird dem Autor vor Ort erzählt. 118 Nach selbigem Kommandeur sind auch diverse Straßen und Plätze benannt. 119 Der mit der Ehrendoktorwürde der Sorbonne bedachte Rugova stand zwar für einen gewaltfreien Kampf, unterhielt jedoch gute Kontakte zur ehemaligen UÇK-Führung. 198 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission nen ist und auf der die Bilder der Vermissten samt Geburtsdaten und dem Ort, an dem sie zuletzt gesehen worden sind, ständig wechselnd angezeigt werden. Diese Denkmäler sorgen im Alltag der Kosovaren – nicht nur in Priština – dafür, dass das Vergangene nicht in Vergessenheit gerät und die Geschichte einen unglaublich wichtigen und im direkten europäischen Vergleich ungleich bedeutungsschwereren Ort in der heutigen kosovarischen Gesellschaft einnimmt. Viertens war es während der Aufenthalte in den Zielländern für diese Untersuchung zu erkennen, dass auch der Großteil der serbischen Interviewpartner in Belgrad über spezifisches Detailwissen hinsichtlich der Geschichte Belgrads, Serbiens und letztlich des Kosovo verfügt. Belgrad selbst ist in seiner Architektur in den verschiedenen Stadtbezirken ein Spiegel seiner Geschichte – die zahlreichen Eroberungen der Stadt durch christliche und muslimische Heere haben sie nicht nur architektonisch geprägt. Wichtig ist es, zu erkennen, dass insbesondere die Zeit der osmanischen Besatzung insofern eine gesonderte Rolle spielt, als dass die muslimischen Kosovo-Albaner von vielen serbisch-orthodoxen Christen als unliebsamer Überrest aus dieser Zeit in ihrem Land gesehen werden. Durchgängig lässt sich auch in der Geschichtsschreibung das Motiv des Kampfes um den rechten Glauben wiederfinden, das sich bis heute in der serbischen und kosovo-albanischen Bevölkerung manifestiert: Bei einer Forschungsexkursion in Serbien fällt auf, dass der großen Anzahl der Moscheen im Kosovo die größte christlich-orthodoxe Kirche, der Dom des Heiligen Sava, in Belgrad gegenübersteht. Ferner beherbergt Belgrad den Sitz der höchsten christlich-orthodoxen Geistlichen sowie zahlreiche Kirchen und christliche Glaubensstätten. Das Kosovo im politischen Spiegel der Kriege und Konflikte des 20.  Jahrhunderts Es lässt sich konstatieren, dass das „Kosovo has long found itself as a battleground between regional powers“ (USAID, 2012, S. 9). Die Region des heutigen Kosovo weist hinsichtlich ihrer territorialen und politischen Machtverschiebungen rege Bezüge zu den Kriegen und Konflikten (vorwiegend) im 20. Jahrhundert auf. Hierbei ist der signifikante Zusammenhang der Balkankriege, des Ersten und Zweiten Weltkrieges sowie des Kosovo-Krieges als weltpolitisches Moment für regionale Herrschaftsverschiebungen und hieraus entstehende interethnische Kontroversen, die bis heute großen Einfluss auf die Region haben, zu beachten. So sollen im Anschluss erstens durch kriegerische Auseinandersetzungen hervogebrachte regionalpolitische Machtverschiebungen und die sich ergebenden Konstellationen für die beiden relevantesten ethnischen Gruppen (Serben; und (Kosovo-)Albaner) beleuchtet und ihr Entstehungsrahmen nach der historischen Reihenfolge der Konflikte erläutert werden. Zweitens soll der Abschnitt herausstellen, dass die politische Historie des letzten Jahrhunderts der Region vornehmlich durch Gewalt, Flucht und Vertreibung sowie korrespondierende Repressalien beider Volksgruppen gegenüber der jeweils opponierenden Ethnie geprägt ist – hieraus ergibt sich eine hochexplosiver soziale Gemengelage für die Gegenwart. Deshalb soll drittens 199 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo verdeutlicht werden, dass der bis heute schwelende interethnische Konflikt historische und traditionelle Wurzeln nicht nur im Mittelalter, sondern – und dies mit einiger Präsenz in den Köpfen der heutigen Kosovaren – auch in der jüngeren Vergangenheit hat. Osmanische Besatzungszeit und Balkankriege Gegenwartsbezug: • Interethnischer Antagonismus im gesellschaftlichen und politischen Status quo • Kosovo-Albaner verbleiben aus serbischer Sicht als unerwünschter, zum Islam konvertierter Überrest der osmanischen Herrschaft in der Region • Zum irdischem Kampf um Territorium tritt ein Kampf um den rechten Glauben (Christentum vs. Islam) • Herausbildung der heutigen Islamlehren im Kosovo Die dem Ersten Weltkrieg unmittelbar vorgelagerten Balkankriege (1912 – 1913; vgl. vertiefend Trotzki, 1995, S. 16 ff.; Boeckh, 1996, S. 19 ff.) markierten ein wichtiges Kapitel in den territorialen Konflikten dieser Region. Im Ergebnis wurde das Osmanische Reich (s. Abb. 13) geschlagen und bis an die heutigen geografischen Grenzen der Türkei zurückgedrängt (zum Einfluss des Osmanischen Reiches auf den Islam im Kosovo vgl. vertiefend vor allem Furat und Er, 2012, S. 23 ff.). Bereits während der Besatzungszeit durch das Osmanische Reich war der Alltag der Kosovaren von Gewalt geprägt – zum einen ist dies mit der Untauglichkeit der Versuche des Osmanischen Reiches, seine Staatsgewalt in diesem Reichsteil durchzusetzen, zu erklären, zum anderen bedingt sich die latent präsente Gewalt durch das damalige Privileg der Muslime, jederzeit Waffen mit sich zu führen und sie ggf. einzusetzen. Österreich-ungarische diplomatische Berichte aus dieser Zeit bestätigen eine Vielzahl von gewaltsamen Übergriffen, meist verübt von muslimischen Bewaffneten gegenüber unbewaffneten Opfern mit christlichem (serbischem) Hintergrund. Strafe mussten die Täter indes von der osmanischen Justiz nicht befürchten (vgl. Schmitt, 2008, S. 176). Während der osmanischen Besatzungszeit wurden die Albaner von den Türken bevorzugt behandelt, weil sie bereitwilliger zum Islam konvertierten als die fest im christlich-orthodoxen Glauben verankerten Serben (vgl. Gritsch, 2010, S. 161). Dies stellt auch Veremis fest: „Die Albaner […] unterschieden sich auch insofern von den übrigen Untertanen des Osmanischen Reiches, als ein ungewöhnlich hoher Anteil ihrer Bevölkerung zum Islam konvertiert war“ (Veremis, 1995, S. 87). Insgesamt ist diese Zeit für das heutige gesellschaftliche und politische Verständnis von besonderer Bedeutung. Kreidl bescheinigt der Epoche ebenfalls einen „tiefgreifenden Wandel“, der sich bis in die  Gegenwart auswirke (Kreidl, 2006, S. 39). Die heutige islamische Tradition des Landes geht auf diese Zeit der osmansichen Besatzung zurück. Von der Entstehungsgeschichte des Islams 200 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission im Kosovo, dem Übergang von einem eher christlich zu einem überwiegend muslimisch geprägten Land, können direkte Bezüge zu den heute regional dominierenden Lehren des Islam gezogen werden. Die Albaner konvertierten damals zwar freiwillig, dies aber möglicherweise eher bestärkt durch die immanenten Vorteile, der Religion des Herrschers anzuhängen, als aus tatsächlicher Überzeugung. Hieraus ergibt sich auch die Begründung für den eher gemäßigten Islam im Kosovo. Giefer führt die Ursprünge des liberalen Islam im Kosovo auf die Bektaschi-Lehre aus ebenjener Zeit der Osmanen zurück: „Diese Religionsrichtung gab den zur Zeit der türkischen Herrschaft vom christlichen Glauben zum Islam konvertierten Albanern die Möglichkeit, ihr Leben ohne die strengen Vorschriften des Koran zu leben“ (Giefer, 2010, S. 49). Die Mehrheit der heute im Kosovo lebenden Muslime sind gemäßigte Sunniten (so auch Klause, 2006, S. 26; Şen und Aydın, 2002, S. 18; Dell, 2010, S. 55), obschon mittlerweile auch „a network of Wahabite (Saudi’s Islam) Islamic schools“ (Ljepojević, 2008, S. 215) existiert, die eine sehr strenge, wortgetreue Auslegung des Koran verfolgen. Überdies waren die Albaner im Kosovo nach Meinung der breiten serbischen Öffentlichkeit Besatzer, die sich durch Verrat und Kollaboration mit den Türken die ethnische Mehrheit im Kosovo erschlichen hätten (vgl. Stegherr, 2011, S. 176). Die Albaner im Kosovo wurden von den Serben folglich als feindseliger Rückstand des muslimischen Reiches gesehen – aus serbischer Sicht musste man die albanischen Türken aufgrund der Glaubensunterschiede bekämpfen (vgl. Rauert, 1999, S. 11). 201 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo Abb. 13: Europäisches Staatsgebiet des Osmanischen Reiches zu Beginn des 19. Jahrhunderts mit den heutigen Grenzen des Kosovo Quelle: CHIARI, Bernhard, KESSELRING Agilolf (eds .) 2008, S . 40 . Im Herbst des Jahres 1912 besetzen serbisch-montenegrische Truppen kriegerisch das Kosovo – zum Vorteil der dort nun vom osmanischen Joch befreiten Serben (vgl. auch Malcolm, 2002, S. 252: „The reaction in Serbia to the Ottoman defeat was understandably euphoric“), jedoch zum Leidwesen der dort ansässigen muslimischen Albaner, die bereits zu diesem Zeitpunkt die deutliche Bevölkerungsmehrheit im Kosovo stellten. Das folgende harte Vorgehen der Serben gegen die von ihnen als Überrest des osmanischen Reiches gesehenen Kosovo-Albaner führte zu einer großen Abwanderung Letzterer gen Osten (vgl. Kreidl, 2006, S.  42 f.). Ausländische Korrespondenten berichteten von einer unglaublichen Brutalität, die in Massenmorden und Vergewaltigungen ihren Ausdruck fand. Ganze albanische Dörfer wurden vor ihren Augen niedergebrannt (Rathfelder, 2010, S. 63). Die Region wurde im Dezember 1912 vom serbischen König unter Kriegsrecht gestellt – die albanische Bevölkerung wurde gewarnt: Sollten sie nicht alle Waffen abgeben, würden sie als Feinde betrachtet und bis zum Tode gejagt werden. Ein anderes erlassenes Gesetz, das sich mit den „befreiten Gebieten“ beschäftigte, eröffnete 202 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission die Möglichkeit der Deportation ganzer albanischer Dörfer und schloss ein generelles Versammlungsverbot für Gruppen über fünf Personen ein. Jeder Albaner, der sich der serbischen Autorität und ihrer Exekutive widersetzte, hatte mit bis zu fünf Jahren Haft oder Arbeitsarrest zu rechnen. Ein weiteres Gesetz verschärfte die Lage der albanischen Bevölkerung signifikant: Wer von der örtlichen Polizei eines Verbrechens beschuldigt wurde und sich ihr nicht innerhalb einer Frist von zehn Tagen stellte, wurde zum Vogelfreien erklärt – zum Outlaw, der von jedem, gleich ob Teil der Exekutive oder Zivilbevölkerung, ohne Prozess erschossen werden durfte (Malcolm, 2002, S. 257). Eine friedliche Koexistenz schien bereits zu diesem Zeitpunkt nicht mehr möglich. Auf der Londoner Botschaftskonferenz Ende 1912 ging es vorwiegend um die neuen territorialen Konstruktionen nach dem Krieg. Serbien wurde bei dieser Konferenz – herausgestellt im Londoner Vertrag von 1913 – der direkte Zugang zur Adria verwehrt, es erhielt jedoch im Ausgleich dazu eine der drei über die Staatsgrenzen der Länder des Balkanbundes hinausgehenden territorialen Eroberungen – das Kosovo. Seit 1913 also gehörte dieses (zu diesem Zeitpunkt) vorwiegend mit Albanern besiedelte Land zu Serbien. Eben dieser überwiegend diplomatische Akt der Zufriedenstellung Belgrads brachte eine der gefährlichsten „Brandregionen“ (Weithmann, 1995, S. 323) des Balkans hervor. Ferner war einer der Streitgegenstände dieser Konferenz das Schicksal Albaniens – hier kam es zu dem problematischen, aus politisch-taktischen Gründen hervorgebrachten Ergebnis eines unabhängigen Albanien, bei dessen territorialem Entwurf ethnische Faktoren eine untergeordnete Rolle spielten (so lebte ein Drittel der Albaner außerhalb der Staatsgrenzen ihres neuen, unabhängigen Albanien; vgl. Rauert, 1999, S. 10; auch bei Weithmann, 1995, S. 323). Weithmann beschreibt dieses Konstrukt sehr trefflich als „albanischen Torso“ (Weithmann, 1995, S. 323), der aus der Taufe gehoben worden sei. Es wurden künstliche Grenzen gezogen, die keine Rücksicht auf ethnische Zusammensetzung nahmen und mithin interethnische Konflikte zwischen Serben und Albanern heraufbeschworen, die sich bis heute in der Gesellschaft des Kosovo manifestieren. So wurde nun ein Großteil des muslimisch-albanischen Volkes unter die Herrschaft der christlichen, dem Islam nach den Erfahrungen mit ihm unter der Herrschaft des Osmanischen Reiches eher feindlich gegenüberstehenden Serben gestellt (Rauert, 1999, S. 10 f.). Bis 1914 sollen insgesamt 12 000 bis 50 000120 Albaner im Zuge der Vertreibungen durch die Serben ums Leben gekommen sein. Sie wurden „vernichtet“, um die ethnografische Bevölkerungsstatistik zu korrigieren (Trotzki, 1995, S. 365). Heute zeigt sich indes, dass die Albaner die Repressionen durch die Serben im Balkankrieg nicht vergessen haben und nun – au contraire – ein ethnisch reines albanisches Kosovo fordern (vgl. Rauert, 1999, S. 11). Hier lassen sich Parallelen zu der im gegenwärtigen Kontext erstarkenden, linksnationalistischen Bürgerinitiative Vetëvendosje!, deren Bestrebung ein geeintes Großalbanien ist, ziehen. 120 Schätzung der Stiftung „Zentrum gegen Vertreibung“, 2013, o. S. 203 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo Vom Ersten Weltkrieg bis zum Königreich Jugoslawien Gegenwartsbezug: • interethnischer Antagonismus im gesellschaftlichen und politischen Status quo • Ausbildung von regelrechtem Hass zwischen Serben und Albanern durch wechselseitige Repressalien, Massaker, Verbrechen, Gräueltaten. • Serbisierungsgedanke • Identifikation der Kosovo-Albaner mit dem „Königreich Jugoslawien“ und im späteren Verlauf „Jugoslawien“ ist allein terminologisch nicht möglich Das Attentat von Sarajewo auf den Thronfolger Erzherzog Franz Ferdinand am 28. Juni 1914 führte nicht nur zum Ausbruch des Ersten Weltkrieges, sondern läutete speziell für die Region Kosovo ein neues politisches Kapitel ein. Der zunächst nur lokale Krieg zwischen Österreich-Ungarn und Serbien weitete sich durch die umfassenden Bündnisverpflichtungen schnell zu einem Kontinentalkrieg aus. Die Albaner profitierten durchaus von den Eroberungen der österreich-ungarischen Armee und den anfänglichen Erfolgen der Deutschen und ihrer Bündnispartner. Von den Serben im vorherigen Jahr noch zu Menschen niederer Klasse degradiert, schlugen sie sich auf die Seite der Mittelmächte. Die wegen der Einverleibung des Kosovo in serbisches Hoheitsgebiet geflohenen Kosovo-Albaner kehrten zurück, um sich gegen die neue, sie unterdrückende Regierung zu wehren. Hierzu wurden sie teils gar von österreich-ungarischen Kräften mit Waffen versorgt, um gegen das serbische Militär aufbegehren zu können (Rauert, 1999, S.  12). Die Waage neigte sich in der Zeit des Ersten Weltkriegs also nun wieder hin zur albanischen Seite: Für die Zeit der Besatzung durch die Mittelmächte waren die Albaner nicht mehr den Repressionen durch die Serben ausgesetzt – im Gegenteil. Sie erhielten umfänglich ihre bürgerlichen Rechte zurück, und im Kosovo wurden Schulen mit albanischer Unterrichtssprache gegründet (vgl. Rathfelder, 2010, S. 64) sowie die Verwaltung partiell in die Hände der Albaner gelegt. Malcolm beschreibt die für die Albaner nun günstige Situation so: „The Austrian authorities installed Albanians in the local government, allowed them to use the Albanian language in their work, and positively encouraged the setting up of Albanian language schools“ (Malcolm, 2002, S. 261). Dennoch kann sich hier das albanische Volk auch nicht von niederen Racheakten freimachen – nachdem die geschlagene serbische Armee unter Hinnahme von großen Verlusten in der Hafenstadt Durres in Nordalbanien von alliierten Schiffen aufgenommen und nach Korfu in Sicherheit gebracht werden musste, waren es nun die zurückgebliebenen Serben und in diesem Kontext insbesondere die Zivilbevölkerung, die sich grausamen Übergriffen durch die Albaner ausgesetzt sah (vgl. Rathfelder, 2010, S. 64). So scheint der folgende historische Verlauf wenig überraschend: Nachdem Österreich-Ungarn, Deutschland und die Mittelmächte die Niederlage gegen die Entente hatten hinnehmen 204 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission müssen, nahmen die zurückkehrenden serbischen Truppen fürchterliche Rache an den Kosovo-Albanern, die mit den Mittelmächten kooperiert und kollaboriert hatten (Rathfelder, 2010, S. 64). In den folgenden Zwanzigerjahren, zur Zeit des Königreich Jugoslawiens, wurden nach Beruhigung der Nachkriegslage politische Instrumente genutzt, um das Kosovo zu „serbisieren“. Bereits schon vom Staatsnamen her, „Südslawisches Königreich“, im späteren Verlauf der Geschichte dann Jugo-„Slavia“, war eine Identifikation für das albanische, eben nicht-slawische Volk, praktisch unmöglich. Die Siedlungen der Albaner verarmten und wurden absichtlich rückständig gehalten (Weithmann, 1995, S. 382). So bediente sich die serbische Regierung des Mittels der Enteignung albanischer Bauern, um auf ihrem Land Serben und Montenegriner anzusiedeln. Die ethnische Zusammensetzung sollte durch diese Maßnahmen künstlich hin zu einer slawischen Mehrheit verschoben werden – hierzu dienten auch Abschiebungen mehrerer zehntausender Muslime in die Türkei und Albanien (Rathfelder, 2010, S. 64): Zehntausende Albaner wurden gegen ihren Willen zu „Türken“ gemacht und in die Türkei abgeschoben. Die Schikanen riefen als Gegenreaktion der Albaner Bandenkriege und Überfälle auf den Plan (Weithmann, 1995, S. 382). Die folgenden Jahre im Königreich Jugoslawien waren für die Kosovo-Albaner unter der dominanten Führung der Serben von einem durchdringenden „Serbisierungsgedanken“ geprägt (Weithmann, 1995, S. 382; rund 300 000 serbische Neusiedler sollten zur Serbisierung des Kosovo neu angesiedelt werden – aber nur 60 000 ließen sich im Gebiet des Kosovo auf Grund und Boden aus ehemals albanischem Eigentum nieder; Weithmann, 1995, S. 382). In den Schulen wurde lediglich in serbischer Sprache unterrichtet, der Verwaltungsapparat durchgehend mit serbischen Beamten besetzt, und albanische Besitztümer wurden willkürlich beschlagnahmt. Kontext im Spiegel des Zweiten Weltkrieges Gegenwartsbezug: • interethnischer Antagonismus im gesellschaftlichen und politischen Status quo • Rachefeldzug der Albaner gegen die Serbisierung unter Kollaboration mit dem NS-Regime • Unabhängigkeitsbewegung und Sezessionsgedanke keimen politisch und gesellschaftlich auf – Albanisierung als Antwort auf die Serbisierung • Kosovarische Befreiungsarmee UCK – bis in die Gegenwart als politischer Akteur präsent Mit dem Einfall der deutsch-italienischen Truppen und der damit verbundenen Besatzung Südosteuropas im Zweiten Weltkrieg(s. Abb. 14) wendete sich das Blatt für die albanische Bevölkerung im Kosovo – ähnlich wie im Ersten Weltkrieg – erneut zum Besseren. So lässt sich festhalten, dass das im Kosovo lebende albani- 205 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo sche Volk als eines der wenigen, wenn nicht als das einzige angesehen werden kann, das von der temporären Herrschaft Deutschlands über diese Region profitiert hat (so auch bei Rathfelder, 2010, S. 65). Nach dem deutschen Angriff auf Jugoslawien im April 1941 kam es zu einer Vereinigung eines großen Teils des Kosovo mit Jugoslawien – auf Initiative der Italiener hin und akzeptiert vom Oberkommando des deutschen Heeres. Was folgte, war das Aufleben der albanischen Bevölkerung: Die Besatzer eröffneten albanischsprachige Schulen, die albanische Flagge durfte – straflos – öffentlich präsentiert werden, das Albanische wurde zur Amtssprache. Überdies hinaus erhielten die Enteigneten ihre Grundstücke zurück (Stegherr, 2011, S.  221). Das Kosovo erlebte eine in diesen Tage unübliche, vergleichsweise ruhige Zeit bis hinein in das Jahr 1943 (Müller, 2008, S. 56). Abb. 14: Politische Karte – Besatzungszeit Jugoslawiens und des Kosovo im Zweiten Weltkrieg Quelle: CHIARI, Bernhard, KESSELRING Agilolf (eds .) 2008, S . 55 . Den albanischen Kollaborateuren (die Kollaboration ging gar soweit, dass eine überwiegend mit muslimischen Kosovo-Albanern besetzte, 21. Waffen-SS-Division geschaffen wurde, deren Name „Skanderbeg“ lautete (1944); vgl. Stegherr, 2011, S. 225) wurden nicht nur umfassende Rechte eingeräumt, ihnen wurde auch 206 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission die Gelegenheit zur Rache für die serbischen Kolonialisierung des Kosovo eröffnet. Erste Opfer waren hierbei freilich jene serbischen Siedler, die sich von Belgrad forciert und gefördert auf albanischem Grund niedergelassen hatten. Ganze serbische Dörfer wurden niedergebrannt, die Einwohner – bis in den Juli 1941 hinein – vertrieben. Das Resultat war eine enorme Flüchtlingswelle (Rathfelder spricht von 40 000 Flüchtlingen; Rathfelder, 2010, S. 65; Stegherr, sich auf Mijlkovic beziehend, nur von 30  000 Flüchtlingen; Stegherr, 2011, S.  222), die in ihrem Ausmaß und ihrer Bewegung zu grauenhaften Folgen führte: Väter, die ihre kranken Kinder aus Verzweiflung in Flüsse (Bistrica) warfen, oder Mütter, die samt ihren Kindern den Freitod durch einen Sprung in den Abgrund wählten. Von April 1941 bis August 1942 sollen auf dem Gebiet von Kosovo und Metohija ca. 10 000 Serben und Montenegriner teils exekutiert, teils qualvoll getötet worden sein (Stegherr, 2011, S. 221 f.). Zusammenfassend lässt sich sagen, dass, obschon die italienischen Besatzer dies zu hindern suchten, sich die Situation unter deutscher Herrschaft zu einem großen, grausamen Rachefeldzug der Albaner gegen die Serben ausweitete (der serbische Bischof Antanasije Jevtic bezeichnet diese Zeit in seinem Buch „Leiden der Serben in Kosovo und Metohija von 1941 bis 1990“ gar als einen „biologischen und kulturellen Genozid an den Serben“; zitiert nach: Stegherr, 2011, S. 223). Analog zu den Entwicklungen nach dem ersten Weltkrieg zeigte sich die Rache der vertriebenen Serben nach Abzug der deutschen Besatzer fürchterlich und grausam. Nachdem sich die deutschen Truppen im Oktober 1944 aus den territorialen Grenzen des Kosovo zurückgezogen hatten, wurden tausende Albaner von den zurückkehrenden Serben ermordet. Schnell wurde klar, dass sich die Repressionen auch unter Tito fortsetzen würden – so erwies sich der jugoslawische Innenminister Ranković als Vollstrecker von Čubrilovićs Ideen (vgl. Rathfelder, 2010, S. 65) zur Vertreibung der Arnauten.121 Unter der Federführung Rankovićs, der erst 1966 von Tito aus seinem Kabinett entfernt wurde, entwickelte sich die Zeit unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg zu einer der schlimmsten für die im Kosovo lebenden Albaner – während sich die Gefängnisse mit politischen Gefangenen füllten, stand der Name Ranković für „Furcht, für Verfolgung, Polizeiterror, Vertreibung“ (Rathfelder, 2010, S. 66). Auch kehrte für die (Kosovo-)Albaner, die immerhin die drittgrößte Volksgruppe Jugoslawiens stellten, das bereits bekannte Problem zurück – mit der Jugo-„Slawien“-Mentalität konnte man sich aufgrund divergierender religiöser und kultureller Ansichten nicht identifizieren (Weithmann, 1995, S. 470). An eine eigene Republik Kosovo war zu dieser Zeit unter Belgrader Führung (noch) nicht zu denken. Selbst unter der Regierung durch Josip Broz Tito, den langjährigen (1945 – 1980) Staatschef Jugoslawiens, der in seinen föderalen Gedanken eigentlich die partielle Autonomität mehrerer Gliedstaaten befürwortete, wurde für die kosovarische Bevölkerung keine eigene Republik konstruiert – ob dies aus Gründen der Furcht vor einer daraus resultierenden späteren Vereinigung des Kosovo mit dem wohl ethnisch zugehörigen „Mutterland“ Albanien oder aus Respekt und 121 Türkischer Name für die Albaner. 207 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo politischem Kalkül hinsichtlich der Nationalisten im serbischen Gebiet und ihrer melancholischen Assoziationen zum Kosovo als „Herzland“, „Wiege des Serbentums“ oder „serbisches Jerusalem“ nicht geschah, soll dahingestellt bleiben – eine Mischung vielfältiger Motive ist indes die wahrscheinlichste Erklärung. Der Ruf nach einer eigenen Republik Kosovo wurde erstmals auf einer Demonstration 1968 offenkundig und durch das Erscheinen der bis dato verbotenen „Skanderbeg-Fahne“, der Nationalfahne Albaniens, unterstrichen. Die „Albanisierung“ erstarkte zu dieser Zeit – 1971 entstand die albanische Universität in Priština, Albanisch wurde zur inoffiziellen Amtssprache und in der Verfassung von 1974122 wurden die Autonomie sowie das Mitspracherecht innerhalb Jugoslawiens deutlich erweitert (Weithmann, 1995, S. 472). In dieser Zeit hatte die Führung in Belgrad speziell mit zwei Faktoren zu kämpfen: zum einen mit den ethnischen Entwicklungen im Kosovo – es konnte nicht nur die Abwanderung der Kosovo-Serben in die entwickelteren Städte im Norden nicht gestoppt werden (als Gründe hierfür werden nun die ständigen Repressalien der Kosovo-Albaner gegenüber den Kosovo-Serben angeführt, nicht jedoch die immer noch perspektivisch schlechte Wirtschaftslage gerade in den südlicheren Regionen), sondern es zeigt sich eine unglaublich hohe Geburtenrate der Albaner. „The Albanians of Kosovo do have a very high birth-rate: the highest, in fact, in present-day Europe. They are still a mainly agricultural society, and life in the villages is strongly traditional; the tradition of large families developed through many centuries as a response to the deathtoll of diseases and blood-feuds on the one hand, and general conditions of insecurity on the other hand“ (Malcolm, 2002, S. 330).123 Die traditionell in islamischen Familienverbänden lebenden Albaner haben seit 1945 ihre Bevölkerung im Gebiet des Kosovo durch großen Kinderreichtum (6,7 Kinder auf jede Mutter im Durchschnitt) fast verdreifacht. Zusätzlich ergaben sich zweitens innerkosovarische Probleme mit der Justiz – Korruption und Kriminalität hielten Einzug. Darüber hinaus ergibt sich trotz einiger Investitionen keine gute wirtschaftliche Produktivität (Weithmann, 1995, S. 472), und mit der in der Verfassung von 1974 enthaltenen praktischen Eigenständigkeit droht Belgrad die Kontrolle im Wirtschaftsbereich zu verlieren – was in den 1980er-Jahren zunehmend zur Realität wird (Pettifer, 2000, S. 94). Aus simplen sozialen Protesten der Studenten in Priština, bei denen es wohl um schlechtes Mensaessen ging, brach im Frühjahr 1981, ein Jahr nach dem Tode Titos am 5.  Mai 1980, nahezu ohne Vorwarnung ein großer antiserbischer Auf- 122 1974 bedeutete nicht die Unabhängigkeit, dennoch einen ersten Schritt in Richtung dieser. Brown beschreibt dies trefflich: „Kosovo did not become independent, but, in many important respects, virtually so.“, in: Brown, 1992, S. 155. 123 Im Folgenden ersucht Malcolm weiterhin das Argument der Serben, die hohe Geburtenrate der Kosovo-Albaner sei politisches Kalkül und strategisches Mittel zur Etablierung ihrer Rasse im territorialen Bereich des Kosovo insofern zu entkräften, als dass er vor allem darauf hinweist, dass auch die ethnische Gruppe der Serben in diesem Landesteil eine gesteigerte Geburtenrate aufweist (serbische Mutter im Kosovo: 3,4 Kinder, serbische Mutter in Serbien: 1,9 Kinder): „The Serb population had a traditional way of life quite similar to that of its Albanian neighbours.“; in Malcolm, 2002, S. 332 f. 208 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission ruhr los, der schnell auf Mazedonien und Montenegro übergriff (Weithmann, 1995, S. 472). Die Demonstrationen ließen erkennen, dass es durchaus albanische Nationalisten gab, die zu einem Zeitpunkt, zu dem die Lebensumstände um ein Vielfaches besser geworden waren, als es bspw. im Nachbarland Albanien der Fall war, vehement einen autonomen Status oder auch einen Anschluss an Albanien forderten (Reuter, 1982, S. 79 ff.). „For many Kosovar Albanians, the Republic of Albania seemed to be a hallmark of what all Albanians should enjoy: their own state. Many dreamed of a day when Kosovo would separate from Serbia and become part of Albania“ (Perritt, 2010, S. 23). Entgegen den albanischen Bestrebungen schrieb sich in dieser Zeit Milošević als politischer Führer das Endziel Großserbien auf die Fahnen. Ab 1988 verlegte er sich darauf, einen systematischen Abbau der Autonomie des Kosovo voranzutreiben. Im Februar 1989 beschloss das serbische Parlament dementsprechende Änderungen – das Kosovo musste, bedingt durch von Belgrad ausgeübten Druck in Form von polizeilichen Maßnahmen, zustimmen.124 135 der 405 Artikel der Verfassung waren von Juristen mit Zusätzen versehen worden – Serbien sollte die Kontrolle über die Exekutive und Judikative in den autonomen Provinzen (u. a. im Kosovo) erhalten und das Erziehungswesen sollte unter serbische Schirmherrschaft gestellt werden (Rathfelder, 2010, S. 71). Eine autonome Politik war für das Kosovo nicht mehr möglich. Diese neuen sogenannten Amendments verschlechterten die Stellung der autonomen Provinzen, inklusive die des Kosovo, offenkundig. Sie verstießen gar gegen die durch die Bundesverfassung 1974 festgelegte föderative Ordnung (Rauert, 1999, S.  39). Als Reaktion hierauf folgte eine wahre Welle von Gewalt in der Hauptstadt Priština – hunderttausende Kosovo-Albaner demonstrierten gegen die neue Verfassung und lieferten sich blutige Gefechte mit der serbischen Polizei sowie Teilen der jugoslawischen Armee, bei denen Dutzende Albaner ums Leben kamen (Rauert, 1999, S. 40). Die Situation verschärfte sich im Folgenden: Im Jahre 1990 wurden nahezu alle Albaner, die sich im Staatsdienst befanden, entlassen – inklusive Ärzten und anderen Angestellten des Gesundheitssystems sowie über 6000 albanischen Lehrern aus dem Bildungsapparat. Aus dem Widerstand der Albaner formte sich indes die UÇK (Ushtria Çlirimtare e Kosovës). Ein Großteil des heutigen Nationalstolzes des Kosovaren speist sich aus dieser Zeit. Nahezu jeder befragte Kosovare gab im Interview an, Teil dieses Widerstandes und der Befreiungsarmee UÇK gewesen zu sein. Dieser Teil der kosovarischen Historie ist bedeutender Part der heutigen Identität (zur Vertiefung vgl. u. a.: Perritt, 2008; Özerdem, 2003; Heinemann-Gründer und Paes, 2001). Der Widerstand etablierte sich in verschiedensten Ausformungen – auf der zivilen Seite wurden die Unterdrückung der Serben unterlaufende Strukturen geschaffen, 124 Brunner, 2000, S.  118.  Eine Zustimmung der kosovarischen Delegierten war gem. Art 427 SerbVerf nötig, um die Verfassungsänderung rechtskräftig werden zu lassen – von 188 Delegierten stimmten 176 mit „Ja“ und 10 mit „Nein“, bei zwei Enthaltungen. Dies geschah jedoch unter massivem Druck auf die Delegierten, die um Job, Einkommen und Familie bangen mussten, so bei Human Rights Watch World Report 1990, abgerufen am 26. Aug 2013 zur Situation in Jugoslawien, sowie in: Rauert, 1999, S. 39. 209 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo etwa im Bereich des Bildungswesens sowie im sozialen Bereich zur Hilfe für die durch die Arbeitslosigkeit in Not Geratenen. Im Verborgenen wurde in albanischer Sprache unterrichtet und die Schüler sowie Studenten erhielten gar Diplome, die natürlicherweise keine Anerkennung bei serbischen Verwaltungen fanden, jedoch zur Aufrechterhaltung des Widerstandes beitrugen. Das vorrangige Ziel des zivilen Widerstandes, eine wirtschaftliche Parallelstruktur aufzubauen und das soziale Elend zu mindern – unter gleichzeitiger Erhaltung der traditionellen und kulturellen Identität –, wurde flankiert von politischen Bemühungen (Rauert, 1999, S. 48). Als Reaktion auf serbische Repressionen verschiedenster Art fand sich bereits 1989 die erste kosovo-albanische Partei zusammen, die Demokratische Liga des Kosovo (LDK), die noch heute zu den führenden politischen Parteien im Kosovo gehört und sich politisch rechts der Mitte verortet. Aus dieser Bewegung erwuchs, in unmittelbarer Folge der Unabhängigkeitserklärungen von Kroatien und Slowenien, 1991 ein nicht durch Belgrad autorisiertes Referendum, bei dem eine mögliche Unabhängigkeit des Kosovo zur Abstimmung gestellt wurde – bei 87-%-iger Wahlbeteiligung stimmten 99,87 % der Kosovo-Albaner für eine Republik Kosovo – ihre Unabhängigkeit von Serbien (Malcolm, 2002, S.  347).125 Am 24. Mai 1992 organisierte der Untergrund – teilweise forciert durch eine Art Exilregierung – Parlaments- und Präsidentschaftswahlen, aus denen Ibrahim Rugova (er war einziger Kandidat) als Präsident des Kosovo hervorging. Alle Parteien einte das Ziel, das Kosovo als autonomen Staat der Akzeptanz der restlichen Welt anheimzustellen (Rauert, 1999, S.  49). Resümierend bleibt festzuhalten, dass der Widerstand durchaus Erfolge verzeichnen konnte – in einer Art Parallelgesellschaft wurden neue zivile Strukturen geschaffen, die zur Stabilisierung des durch die andauernde Serbisierung zerrütteten Umfelds der Kosovo-Albaner beitrugen. Es wurden freie, demokratische Wahlen abgehalten und eine parlamentarische Regierung wurde geschaffen. Diese war jedoch quasi handlungsunfähig; schon alleine geregelte Zusammenkünfte des Parlaments gestalteten sich äußerst schwierig. An der Duldung dieser parallelen Strukturen durch Milošević lässt sich bereits die mangelnde Tragweite und Effektivität des politischen Widerstandes ablesen. In gewisser Hinsicht brachte dieser „Schattenstaat“ Milošević sogar eher Vor- als Nachteile, da ihm der durchgehende Wahlboykott der Kosovo-Albaner in seinem Parlament auf Dauer die Mehrheit sicherte (vgl. Wierse, 2008, S. 24; Kellermann, 2006, S. 77; so auch Rauert, 1999, S. 49: „Der Aufbau paralleler Strukturen beeinträchtigt die serbische Herrschaft zwar, vermag sie doch nicht grundlegend zu erschüttern“). Das Wissen um die UÇK ist noch heute von immenser Bedeutung für das Kosovo. Zahlreiche ehemalige UÇK-Kämpfer sind aktuell in der kosovarischen Regierung tätig – ihre Erfahrungen und Einstellungen leiten noch heute die politisch-programmatische Ausrichtung des Landes. So ist der Ministerpräsident Hashim Thaçi Mitbegründer der UÇK und war einer ihrer Anführer. Am 28. November 1997 tra- 125 Eine hohe Wahlbeteiligung konnte erstaunlicherweise trotz serbischer Polizeikontrollen und Wiederständen aus Belgrad erzielt werden; Rauert, 1999, S. 48. 210 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission ten im Rahmen der Beerdigung eines Lehrers zum ersten Mal126 drei maskierte und bewaffnete „Soldaten“ der kosovarischen Befreiungsarmee auf. Unter Beifall der etwa 20 000 Menschen zählenden Trauergemeinde wurde eine Art Kriegserklärung an Serbien verkündet – hierbei liegt es durchaus nicht fern, vom Beginn des nun aufkommenden Bürgerkrieges zu sprechen (Loquai, 2000, S. 22). Mangels Erfolges durch eine zivil-politische Lösung war es dem Freiheitskämpfer und späteren Präsidenten des Kosovo Rugovar nicht mehr möglich, die Albaner von weiterem gewaltlosen Widerstand zu überzeugen, sodass eine große Anzahl ebendieser zu den Waffen griff, um ihr Kosovo aus den Händen der Serben zu befreien und es mit militärischer Gewalt aus dem jugoslawischen Staat zu lösen (vgl. Rauert, 1999, S. 50). In der Folge nahmen im Jahr 1997 die bewaffneten Angriffe, die von militanten Albanern verübt wurden, deutlich zu (Loquai, 2000, S. 22; so auch Hofbauer, 1999, S. 131, der das Jahr 1997 als endgültige Marke für die Militarisierung des Konflikts sieht). Möglich wurde die Militarisierung erst durch den begünstigenden Faktor des Staatskollapses im Nachbarland Albanien – hier wurden Kräfte frei, die die flächendeckende Bewaffnung der UÇK-Soldaten gewährleisten konnten (so auch: Hofbauer, 1999, S. 131, über die Möglichkeit der UÇK, nun an „schwere“ Waffen heranzukommen; auch bei Wierse, 2008, S. 24; Loquai, 2000, S. 23, spricht hingegen nur von „Handfeuerwaffen, Maschinengewehren und leichten Mörsern“ auf Seiten der wenige Tausende zählenden Kämpfer der UÇK, die einer 11 000 Mann starken – schier übermächtigen – jugoslawischen Armee mit 200 Kampfpanzern, 180 gepanzerten Kampffahrzeugen, 140 Artilleriesystemen (mit mehr als 100 mm Kaliber) und sogar 44 Jagdflugzeugen gegenüberstanden. Hinzu kam die Polizei mit einer örtlichen Truppenstärke von 12  000 Mann, ausgerüstet mit Artillerie und gepanzerten Kampffahrzeugen). Zusammenfassend lassen sich im Kosovo im Grunde also mehrere Faktoren für das Ausbrechen eines Bürgerkrieges, der den bis dato friedlichen Widerstand in einen zerstörerischen Guerillakampf verwandelte, ausmachen. Über alle Konfliktabschnitte hinweg muss zunächst erkannt werden, dass die Geschichte einer Region immer einzigartig und mithin nicht universalisierbar auf andere Post-Konflikt-Situationen übertragbar ist. Für das Kosovo gilt hier für den direkten Gegenwartsbezug das folgende: Destabilisierende, sich aus der Konflikthistorie der Region ergebende Faktoren sind erstens der sich über Jahrhunderte hinweg entfaltende, interethnische Antagonismus zwischen Serben und Albanern. Er hat sich im Laufe der Zeit nicht nur herausgebildet, sondern intensiviert, sodass im heutigen Kontext von einer ausgeprägten, tief in den jeweiligen Gesellschaften verwurzelten Feindschaft gesprochen werden kann. Diese wurde unter anderem durch die Serbisierungsversuche sowie entsprechende Racheakte der Albaner ausgelöst. Zweitens ist das serbische Verständnis der Albaner als unerwünschter osmanischer und zum Islam konvertierter Überrest in ihrem Kosovo ein Faktor; 126 Andere Autoren sprechen von einem früheren Zeitpunkt des erstmaligen in Erscheinungtretens der UÇK – so z. B.: Wierse, 2008, S. 24, die dort von einem erstmaligen Auftreten der UÇK im Frühjahr 1996 spricht, wobei sich diese zu mehreren Anschlägen bekannte. 211 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo drittens, die hieraus folgende Entgrenzung eines zunächst territorialen, irdischen Kampfes zu einem spirituellen, religiösen Kampf um den rechten Glauben zwischen Christentum und Islam. Europäische und internationale Anerkennung des Kosovo Seit der Unabhängigkeitserklärung im Jahr 2008 ringt das Kosovo stetig um Anerkennung in der Staatengemeinschaft. 2012 waren es noch 91 Länder, die es als souveränen Staat anerkannten. Heute sind es 110 Länder der Vereinten Nationen (Stand Februar 2016). Bosch erkennt hierin einen Grund für eine etwaige Fragilität: „Kosovo is fragile to the extend that the independence is still not universally acknowledged. Moreover, since they are not member of the United Nations, their accession to many international organizations and treaties is blocked, which makes building up this country very difficult“ (Bosch, 2014). Peters geht gar soweit zu sagen, dass „für das praktische Überleben des Kosovo als Staat […] die Anerkennungen entscheidend sein“ (Peters, 2012, S. 256) dürften. Selbst die EU spricht hier nicht mit einer Stimme. Zwar sind sich die Mitgliedsstaaten einig, dass die EU „should provide substantial funding to Kosovo with a view to ensuring the stability of Kosovo, the wider western Balkans region and Europe as a whole“ (European Court of Auditors, 2012, S. 9, Nr. 6), jedoch erkennen fünf EU-Staaten die Unabhängigkeit des Landes noch nicht an (23 von 28 Mitgliedsstaaten erkennen im Umkehrschluss die Unabhängigkeit des Kosovo an): Rumänien, Spanien, Zypern, Griechenland und die Slowakei. Dieser Fakt degradiert das Kosovo im EU-Kontext zu einem Neutrum. Offiziell heißt es, das Kosovo habe eine „status neutral position“ inne, was bedeutet, dass die EU „neither supports nor opposes Kosovo’s independence“ (European Court of Auditors, 2012, S. 9, Nr. 6, Rn. 6). Es lässt sich festhalten, dass „Kosovo still lacks official recognition by many countries. This has prohibited Kosovo’s membership in the United Nations and other global organizations and has led the European Union to adopt a ‚status neutral‘ policy towards Kosovo that hampers its ability to fully promote the country’s development“ (USAID, 2014, S. 1). Verhindert wird die Anerkennung durch andere Staaten auch durch die bis heute unveränderte serbische Haltung, die einer Anerkennung der Unabhängigkeit des Kosovo und damit einer territorialen Abspaltung ihrer ehemaligen Provinz negativ gegenübersteht. Hieraus ergeben sich auch unbefriedigende Implikationen innerhalb der Bevölkerung: Ein Kosovare erläutert im Interview, dass sein kosovarischer Reisepass nahezu wertlos sei. Diese Einschätzung teilt die Journalistin Una Hajdari, wenn sie formuliert, dass „es nicht viele Pässe [gebe], die weniger wert [seien] als ein kosovarischer Ausweis. Auf dem Visa-Beschränkungs-Index von Henley & Partners liegt das Kosovo hinter Nordkorea und Südsudan“ (Hajdari, 2014, o. S.). So fühlen sich viele Kosovaren ob der schleppenden Visaliberalisierung in Richtung Europa als territoriale Gefangene im eigenen Land. Seit Jahren, teilweise Jahrzehnten, sind die Einwohner anderer Westbalkanstaaten zur visafreien Einreise in die EU bzw. den Schengen-Raum befugt – die Kosovaren 212 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission bis heute nicht. Selbst für serbische Staatsangehörige mit Wohnsitz im Kosovo gilt die Visaliberalisierung für serbische Staatsangehörige von 2009 nicht. Insgesamt erschwert dieser Faktor zusätzlich die Staatsleistung und verhindert wichtige Mitgliedschaften in internationalen Organsisationen. Die Nicht-Anerkennung schwächt die Position der EULEX vor Ort und trägt zu einem gewissen Isolationsgefühl der Kosovaren bei. Wichtigster Punkt ist zweifelsohne, dass die Nicht-Anerkennung dazu führt, dass dem Kosovo der dringend notwendige Zugang zu Europol und Interpol verwehrt wird. Diese Mitgliedschaften wäre gerade im Kampf gegen die Korruption und die TOK für die Staatsleistung von unschätzbarem Wert. Der Kosovo-Mythos Der Kosovo-Mythos ist wohl einer der derzeit noch präsentesten Mythen im südosteuropäischen Bereich. Vielbesungen und von Generation zu Generation weitergegeben entfaltet er heute noch seine Wirkung. Mythen spielen eine aus westlicher Perspektive schwer nachvollziehbahre Rolle im auf dem Balkan – so konstatiert auch Henning, dass „Überlieferungen durch Vorfahren auch in Serbien für die jüngeren Generationen einen hohen Stellenwert“ (Henning, 2014) hätten. Hipold erkennt, dass „in keinem anderen geographischen Raum […] das Problem der ‚erfundenen Nationen‘ mit nachfolgenden ethnischen Konflikten so allgegenwärtig [ist] wie auf dem Balkan. Gleichzeitig sind nirgendwo historische Mythen im gesellschaftlichen Leben so präsent wie dort. In wechselseitiger Verbindung ergibt sich daraus ein explosives Gemisch“ (Hipold, 2012, S. 2). Die Antwort auf die Frage nach der tiefgreifenden transzendenten Verwurzelung des serbischen Volkes mit dem Kosovo, einem Land, in dem die Serben nicht einmal 10 % der Bevölkerung ausmachen, findet sich in der von Mythen und Sagen geprägten Historie dieser Region. „Das Kosovo ist in gewisser Weise unser Jerusalem“ – so beschrieb Vuc Jeremic127 die tiefgreifende Bedeutung des Kosovo für das serbische Volk in einem Interview mit dem Spiegel (Der Spiegel, 22/2010, o. S.). Zunächst soll hier in einem ersten Schritt die Entstehung dieses politisch relevanten Mythos erläutert und sodann in einem zweiten Schritt dessen Signifikanz für das Verständnis der aktuellen Konstellationen im Kosovo greifbar gemacht werden. Entstehung des Mythos – die Schlacht auf dem Amselfeld Bei der Feldforschung im Kosovo ließen sich folgende serbischsprachige Zeilen, in Stein gemeißelt in den Mauern des Gazemistan, unweit der Hauptstadt Priština zwischen den Ortschaften Shkabaj und Mazgit, entdecken: „Ко је Србин и српскога рода – и не дошо на бој на Косово – не имао од срца порода – ни мушкога ни девојачкога – Од руке му ништа не родило – рујно вино ни пшеница бела – Рђом капо док му је колена“128. Übersetzt bedeutet dies: „Wer Serbe ist oder 127 Bis 2012 Außenminister Serbiens und gewählter Präsident der UN-Vollversammlung. 128 Inschrift auf dem Gazimestan. 213 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo serbischen Geschlechts und trotzdem nicht um das Kosovo kämpft, dem mögen keine Kinder aus Herzensliebe geboren werden – weder Jungen noch Mädchen – aus seinen Händen möge gar nichts erwachsen – kein roter Wein und kein weißer Weizen“. Auf ewig verflucht sollen also jene Serben und deren Nachkommen sein, die nicht um das Kosovo kämpfen – so jedenfalls heißt es im „Kosovo-Schwur“, der in festem Stein gemeißelt auf dem Denkmal „Gazimestan“, auf dem Amselfeld mitten im Kosovo zu lesen ist. Gazimestan wurde zu Ehren der serbischen Helden der Schlacht vom Amselfeld129 errichtet. An genau diesem Ort standen sich am 28. Juni 1389,130 dem St.-Veits-Tag, der serbische Fürst Lazar und der türkische Sultan Murad I. gegenüber und schlugen und eine Schlacht um die Vorherrschaft im heutigen Südosteuropa. Durch die Niederlage des serbisch-christlichen Heeres war den Türken der Weg zur Expansion des Osmanischen Reiches geebnet. Die insgesamt zwei Jahrhunderte andauernde Eroberung der Balkanhalbinsel nahm von dort an ihren Lauf (Kaser, 1999, in: Hofbauer 1999, S. 9). Historisch betrachtet handelte es sich bei der Schlacht unweit von Priština nur um eine von unzähligen Schlachten, doch wurde sie innerhalb der folgenden Jahrhunderte zur bedeutendsten und letzten Endes entscheidendsten territorialen Schlacht dieser Zeit stigmatisiert (Kreidl, 2006, S. 36). Für Serbien ist die Schlacht auf dem Amselfeld, dem Kosovo-Polje, das vielbesungene wichtigste historische Ereignis seiner Geschichte –  bis heute. Am 28. Juni 1989, 600 Jahre später, versammelten sich gar über eine Million Menschen auf dem Amselfeld, angereist mit über 5 000 Sonderbussen, Dutzenden von Sonderzügen und aus diversen Ländern (Weithmann, 1995, S. 121) – scheinbar, um die Bedeutung dieser Schlacht für die Neuzeit zu untermauern, und um nicht den träumerischen Charme, den die Serben mit ihrem „Herzland“ Kosovo verbinden, in Vergessenheit geraten zu lassen. Dass Fürst Lazar mit seinen Truppen bereits viel früher in den Norden ausweichen musste, um den osmanischen Anstürmen zu entkommen, scheint in den Überlieferungen innerhalb der serbischen Bevölkerung ebenso belanglos wie die Tatsache, dass sich die serbische Armee im Kampf für das Christentum aus mehreren Völkern zusammensetzte – und Serben Seite an Seite mit Albanern kämpften.131 Nicht nur die Schlacht selbst, sondern auch deren Ausgang mit dem Tod beider Heeresführer, sowohl Lazars als auch Murads I., eine in der Kriegsgeschichte höchst selten vorkommende Eigenart (Weithmann, 1995, S.  122) trug letztlich zu einem Konvolut an Volks- und Heldenliedern bei, die bis in die heutige Zeit überliefert werden. Obwohl sich die Aussage, dass die Niederlage den Namen Vuk 129 Der Großteil der kosovarischen Bevölkerung lebt heute im Amselfeld, in welchem sich geografisch auch die Hauptstadt Priština befindet. 130 Irritationen bezüglich des Datums rühren zumeist daher, dass sich die Schlacht nach dem zu dieser Zeit utilisierten julianischen Kalender am 15. Juni, nicht am 28. Juni, vollzog. 131 So auch bei Kreidl, 2006, S. 37; Malcolm, 1999, S. 63: „There is one valuable piece of evidence that Albanians did take part: an early-sixteen-century family history of an Albanian noble family, the Muzaka, records that Teodor Muzaka brought ‘a large band of Albanians’ to join Lazar’s army […].“. 214 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Brankovics132 trägt, der während der Schlacht mit 7000 Männern zu den Türken überlief, in keiner zeitgenössischen Quelle zu finden ist, war es vor allem die Lyrik der folgenden Jahre, die den Verrat des den Schwiegersohns des Fürsten Lazar zur einzigen Ursache der Niederlage der serbischen Armee kürte.133 Viele Gegebenheiten der Schlacht auf dem Amselfeld bleiben bis in die heutige Zeit jedoch ein Mysterium. Malcolm beschreibt die historisch beweisgesicherte Situation um die Schlacht indes so: „The few things that are known with real certainty about this battle can be stated in very few words. The fighting was intense, and there were heavy losses on both sides. Both, Lazar and Murat were killed. At the end of the battle the Turks were left in possession of the field. […] Everything else about the battle of Kosovo is uncertain: who took part, how large the armies were, what the order of the battle was, what the key turning-points in the fighting may have been, how and when Lazar and Murat met their deaths, and whether, in the end, it should be characterized as a victory or a draw“ (Malcolm, 2002, S. 61). Obwohl historische Gewissheit an entscheidenden Stellen fehlt und obgleich die Schlacht verlorenging, mutet sie für die Serben wie ein Sieg an, denn die gefallenen Soldaten waren Helden, Märtyrer, ja sogar Heilige, denen noch heute jedes Jahr gehuldigt am Veitstag wird (Weithmann, 1995, S. 121). Zudem trug sie eine Aussage: Der ehrenvolle Tod ist dem Leben in Schande vorzuziehen, die Bereitschaft für das Serbentum sein Leben zu geben, ebnet den Weg ins Himmelreich und nur der Verrat kann das Serbentum stürzen.134 Obwohl diese Schlacht sich im 14. Jahrhundert zugetragen hat, haben die überlieferten Sagen, Mythen und Heldenlieder nicht an Aktualität verloren – zumindest nicht in den Köpfen der serbischen und auch albanischen Bevölkerung. Mythen spielen, so zeigt die Erfahrung, in diesem Teil Europas eine grö- ßere Rolle, als dies vielleicht in west- oder zentraleuropäischen Ländern der Fall ist. Hieraus ergibt sich für die EU eine gemeinhin große Relevanz des Wissens um die Geschichte dieser jungen Nation sowie des Kosovo-Mythos. Malcolm beschreibt dies treffend: „The story of the battle of Kosovo has become a totem or talisman of Serbian identity, so that this event has status unlike that of anything else in the history of the Serbs“ (Malcolm, 1999, S. 58). Eine Begründung für die tiefgreifende Verwurzelung der serbischen Heldenmythen in der Bevölkerung und ihre Überlieferung über Generationen hinweg lässt sich insofern finden, als dass die zu Teilen romantisierende Sicht auf die Vergangenheit von der serbischen Bevölkerung instrumentalisiert wurde, um die Unterjochung durch das Osmanische Reich über 132 Malcolm, 1999, S. 66: „the first written source to name Vuk Brankovic was an influential history book published in 1601 by Mavro Orbini.“ 133 Kreidl, 2006, S. 37; zur Vertiefung und Widerlegung der These, Brankovic sei ein Verräter gewesen, siehe Malcolm, 2002, S. 67, dort über Brankovic: „This is not the record of a pro-Turkish conspirator“. 134 Sundhaussen, 2000, S. 70; Malcolm, 1999, S. 79 – 80: „Of all elements of the Kosovo myth which was formed in the nineteenth century, one has been more powerful that the ‚Kosovo covenant’. This is the idea that Lazar was offered a choice between an earthly kingdom and a heavenly one, and that he chose the latter; because of this decision, described as a covenant with God, the Serbs are often said to consider themselves as a ‚heavenly people‘.“ 215 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo Jahrhunderte hinweg erträglicher zu gestalten. Mythen spendeten den Menschen Hoffnung, und zugleich suchten sie der Niederlage sowie der Unterwerfung unter das Osmanische Reich einen Sinn zu verleihen. Die verlorene Schlacht der serbischen Armee wurde zum Sinnbild für das Sichaufbäumen des Christentums gegen die territoriale Übermacht der Türken. Hier lässt sich überdies in der Geschichte der Region – ohne große Spitzfindigkeit – ein spirituell-theologischer Konflikt zwischen Serben und Albanern, Christen und Muslimen ausmachen. Diesen kann man im Grunde auf die unterschiedlichen Glaubensgemeinschaften zurückführen – die christlich-orthodoxen Serben kämpften in ihren Augen auf dem Amselfeld (und auch Jahrhunderte später) nicht nur für das Serbentum, sondern auch für die Christenheit – und wurden von den restlichen christlichen Staaten ihrer Ansicht nach im Stich gelassen. Es folgten Jahrhunderte der Unterdrückung ihrer Religion unter der Regentschaft des Osmanischen Reiches. Letzten Endes wurden jene Albaner, die nach dem Abzug der osmanischen Truppen zurückblieben, als Überrest des muslimischen Feindes gesehen und dementsprechend behandelt – ausgerechnet angesiedelt an dem Ort, der zum spirituellen „Jerusalem“ der Serben hochstilisiert worden war, dem Schauplatz des Kosovo-Mythos. In den Augen vieler ist das Tauziehen um den Kosovo auch heute immer noch eine Frage des „rechten“ Glaubens. Ebenso wird an dieser Stelle der Gedanke formuliert, das serbische Volk habe sich für Europa geopfert oder sei gar von den übrigen christlichen Staaten hintergangen worden. Aus diesem Konstrukt heraus bildete sich eine Art „Opfertrauma“ (treffend bei Kreidl, 2006, S.  37). Hieraus resultiert ebenfalls die Vorstellung des Kosovo als „Wiege“ des mittelalterlichen Serbiens, als „serbisches Jerusalem“ oder „Herzland“. Gepaart mit der Erinnerung an die Schlacht von Amselfeld bilden diese die Hauptzutaten für den „Kosovo-Mythos“. (Kreidl, 2006, S. 37 ff.) In jedem Fall gilt es, die historische Bedeutung der Schlacht auf dem Amselfeld für das heutige politische Bewusstsein der albanischen und serbischen Volksgruppen nicht zu unterschätzen135, denn im Kern unterscheidet sich die Sage um die Schlacht auf dem Amselfeld als Teil des Kosovo-Mythos nicht grundlegend von anderen (west-)europäischen Mythen. Es geht unter anderem um die Verteidigung des Christentums, Helden, die geboren werden, und Märtyrertum. Das Besondere an dieser Konstellation ist jedoch, dass der ideell wertvolle „Ort“ der Sage, das Kosovo, an den „Feind“, der überwiegend dem islamischen Glauben zugetan ist, gefallen ist – und nun die Spannungen zwischen den christlich-orthodoxen Serben und den überwiegend muslimischen Albanern bis heute als „Kampf zwischen Christentum und Islam“ verstanden werden können und vor Ort auch so verstanden werden (Sundhaussen, 2000, S. 70 – 71). 135 Rauert, 1999, S. 5; auch bei Malcolm, der dem Kosovo-Mythos fast schon eine Macht wie einem religiösen Glauben attestiert; „And yet, today whether it makes sense or not, the ‘Kosovo covenant’ is the object, in some quaters, of an almost religious faith.“; in Malcolm, 1999, S. 80. 216 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Schlussfolgerungen hinsichtlich der Forschungshypothese II: Die die Untersuchung der Kernleistungsbereiche (erster Abschnitt, Teil II) und den ganzen zweiten Abschnitt von Teil II leitende Forschunsghypothese II lautete: „Die Post-Konflikt-Situation des Kosovo hat hinreichende Stabilisierung im Bereich Sicherheit und Rechtsstaat (im Besonderen im Kontext der EULEX-Mission) sowie eine Konsolidierung im Bereich der öffentlichen Fürsorge erhalten, sodass das Kosovo nicht mehr als fragiler Staat zu klassifizieren ist“. Diese Hypothese ist nach den hier vorliegenden Ergebnissen falsifiziert. Hierbei soll nicht bestritten werden, dass das Kosovo als Staat nach der Erklärung seiner Unabhängigkeit gerade im Bereich der Sicherheit, aber auch in wirtschaftlichen Bereichen Fortschritte gemacht hat. Die Falsifizierung der Forschungshypothese geschieht allerdings aus Überzeugung heraus, dass der Staat Kosovo in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaat immer noch nicht befriedigend leistet. Dies lässt sich vorwiegend an der überhandnehmenden Korruption innerhalb des Staats- und Verwaltungsapparates sowie den Auswüchsen der transnational organisierten Kriminalität erkennen. Ferner ergibt sich ein größeres Feld von Schlechtleistungen des Staates innerhalb der öffentlichen Fürsorge – hierzu gehören sowohl die Leistung des Staates im Bereich der Schaffung von Arbeitsplätzen als auch in infrastrukturellen Belange. Die Synergie dieser Schlechtleistungen führte zu einem immensen Flüchtlingsstrom kosovarischer Bürger in den Schengen-Raum im Jahr 2015. Es ist hier ferner von Relevanz, zu erkennen, dass sich eine Konvergenz und Synergie zwischen den Schlechtleistungen in den Kernleistungsbereichen und den katalytisch auf einen Destabilisierungsprozess hinwirkenden Symptomen innerhalb des Kosovo ergibt. Sämtliche destabilisierenden Faktoren sind nicht einzeln zu betrachten, sondern weisen rege Bezüge untereinander auf und scheinen im Kosovo auf Dauer angelegt. Sie bedingen und begünstigen sich, wirken katalytisch aufeinander. Dies soll im Folgenden an einigen, exemplarischen Beispielen analysiert und herausgestellt werden (s. hierzu auch Abb. 15). Der destabilisierende Faktor der transnational organisierten Kriminalität bspw. pflegt eine rege und direkte Verbindung zu vielen anderen destabilisierenden Umständen: zunächst sicherlich zum Themenbereich Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit, da die TOK diese beeinträchtigt und zu unterwandern versucht. Die TOK nährt sich bezüglich ihres Zuwachses aus den ökonomischen Verhältnissen des Landes – die hohe Arbeitslosenrate sowie die grassierende Armut tragen dazu bei, Nachwuchs anzuheuern. Sie profitiert von Korruption und Clanstrukturen, da diese eine Strafverfolgung erschweren – gleichzeitig wirkt sie abschreckend und hemmend auf Foreign Investors, die eine Gefährdung ihres Kapitals sehen. Ohne FI wird sich die Situation der Ökonomie im Kosovo allerdings nicht positiv verändern, was eine Steigerung der Arbeitslosigkeit und mithin der Armut zur Folge haben wird. Dies wiederum begünstigt die TOK. Des Weiteren wendet die TOK Gewalt als Form der Durchsetzung ihrer Geschäftspraktiken an und macht sich mithin die historischen Gegebenheiten der jüngeren Kriegsgeschichte und die Verrohung der Ex-UÇK-Kämp- 217 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo fer zunutze. Gleiches gilt für die vorhandenen Kleinwaffen. Sie profitiert weiterhin von den ethnischen Spannungen, insbesondere im Nord-Kosovo (Mitrovica-Problematik), da dieser Konflikt und der mit ihm einhergehende Kontrollverlust der Kosovo Police in den Grenzregionen zu Serbien den florierenden Schmuggel begünstigen und möglicherweise forcieren. Die grassierende Korruption begünstigt die organisierte Kriminalität und behindert die Leistung des Staates und der EULEX, Kosovo Police, sowie die Festigung rechtsstaatlicher Strukturen – sowohl im Straf- als auch im Zivil- und im öffentlichen Recht, im öffentlich-rechtlichen Bereich gerade im Vergabe- und Baurecht. Viele Bauten in der Hauptstadt Priština sind ohne Baugenehmigung oder mit einer korruptionsbelasteten Genehmigung erbaut worden. Die ökonomische Schieflage des Landes begründet sich u. a. auch aus der mangelnden Rechtssicherheit. Foreign Investors erkennen entsprechend das Risiko, ihr angelegtes Kapital zu verlieren. Banken vergeben für die Errichtung eines wirtschaftlichen Mittelstandes wichtige Kredite nicht, da sie keinerlei Rechtssicherheit haben, diese Kredite im Falle des Nichtbedienens von Tilgung und Zinsen durch den Gläubiger zurückzuerhalten. Hinzu kommen gesellschaftlich-soziale Strömungen, die letztlich auch zu den immensen Flüchtlingswellen in den Schengen-Raum 2015 beigetragen haben. Hierzu gehört zunächst die Erwartungsenttäuschung der Bevölkerung gegenüber der EU und den UN. Sieht man Bilder der NATO-Panzer beim Einrücken in das Kosovo, erkennt frenetisches Feiern innerhalb der Bevölkerung. Die „Besatzer“ wurden mit großen Hoffnungen empfangen. Die Bevölkerung erwartete eine deutliche Verbesserung der staatlichen und ökonomischen Lage und ist nun in der Realität von knapp 45 % Arbeitslosigkeit und ökonomischer Perspektivlosigkeit einer ganzen Generation angekommen. Hier klafft eine Diskrepanz zwischen der Erwartungshaltung der kosovarischen Bevölkerung und der tatsächlichen Operationalisierbarkeit durch die EU in einer nur knapp 15-jährigen Periode. Zusätzlich entsteht die Enttäuschung durch die mangelnde Akzeptanz aller EU-Staaten und die damit verbundenen Schwierigkeiten hinsichtlich Reisefreiheit und Visaliberalisierung. Darüber hinaus hat das Gros des Volkes spätestens seit den Querelen der letzten Wahlen und der darauffolgenden Regierungsbildung, bei der das kosovarische Parlament über Monate mit einer durch Streitigkeiten unter den Parteien hervorgerufenen Handlungsunfähigkeit kämpfte, das Vertrauen in ihr Parlament deutlich reduziert. 218 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission Abb. 15: Fragilitätsverbindungen im Kosovo Quelle: eigene Darstellung Nachdem die Forschungshypothese II falsifiziert worden ist, der Staat Kosovo mithin (bedingt durch das Fehlen eines den Staat konstituierenden Elementes, der Schlechtleistungen des Staates in den Kernleistungsbereichen und diverse die Staatssituation in vielen politischen und gesellschaftlichen Bereichen zusätzlich destabilisierende Symptome) keinen Consolidated State im Sinne des in Teil I dieser Abhandlung erdachten Kategorisierungsmodells darstellt, ergibt sich in der Folge die Frage nach der tatsächlichen Einordnung des Staates in dieses Modell. Summarisch ist das Kosovo nach der hier vertretenen Auffassung immer noch unter die Klasse der fragilen Staaten zu subsummieren; genauer in jene hier in Teil I erdachte Kategorie des Transitory Alien Stability States (TAS-State), also in eine Subkategorie des Weak-States-Bereiches. Hier muss auf Grund der Bri sanz der Einordnung von Staaten in solche Kategorien gewissenhaft ausdifferenziert werden. Diverse Autoren sehen die Staatssituation des Kosovo seit einiger Zeit deutlich negativer als hier vertreten. So wollen beispielsweise Decker (2015, KStA) und Bolzen (2012, Welt) in jeweils journalistischen Zeitschriftenartikeln, sowie Sundhausen (2014, S.  503 ff.), und Hebda (2014, S.  210 ff.) das Kosovo als Failed State kategorisieren. Bolzen erkennt bereits 2012, dass „wenn die EU an diesem geschichtsträchtigen Tage eine ehrliche Analyse wagen würde, müsste sie zu dem unangenehmen Ergebnis kommen, dass das Projekt Kosovo in weiten Teilen einen ‚failed state‘ hervorgebracht hat – trotz der 3,3 Milliarden Euro, die seit 1999 allein aus EU-Töpfen auf den Balkan geflossen sind“ (Bolzen, 2012, o. S.). Sundhaussen 219 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Aspekte im Kosovo erläutert indes in 2014, nach seinen Erkenntnissen „wird oder bleibt Kosovo ein failed state“ (Sundhaussen, 2014, S. 503). Aus Sicht Hebdas handelt es sich beim Kosovo ebenfalls um einen Failed State: „Kosovo meets the conditions in favour of the failed state“ (Hebda, 2014, S. 210) und dessen Souveränität stelle im Grunde nur ein „political experiment“ (Hebda, 2014, S. 215) dar. Decker erkennt einen „gescheiterten Staat mitten in Europa“ (Decker, 2015, S. o. S.). Dem ist ob der aktuellen Lage nicht zuzustimmen – die Übernahme von Staatsaufgaben in Kernleistungsbereichen durch die Europäische Union sowie die Sicherheitsgarantie durch die KFOR-Truppen verhindern momentan ein Scheitern oder Kollabieren des Staates, sodass nicht von einem „failed state“ nach hier vor allem im theoretischen Teil I erörtertem Verständnis gesprochen werden kann. In Teil I wurde herausgearbeitet, dass der Begriff Transitory Alien Stability State (TAS-State) bereits terminologisch die ausgemachte schwache Staatsituation allumfänglich erfassen will. Hierzu bedarf es definitorisch einer Stabilität des Staats (Stability), die allerdings nur vorübergehend (Transitory) und durch einen externen Akteur (Alien) operationalisiert ist – die Stabilität der Staatssituation ist also vor allem geprägt von Fremdbestimmtheit und Unbeständigkeit. In Teil I wurde erkannt: Charakteristisch für einen TAS-Staat ist also zunächst die Tatsache des Vorhandenseins von externen, intervenierenden Akteuren im Staat selbst, die die Staatsleistungen vorübergehend übernehmen. Für das Kosovo bedeutet dies das Folgende: Die Europäische Union, die UNMIK und die KFOR-Truppen stellen mit ihren jeweiligen Mandaten die relevanten externen Akteure dar, die sich im Staat befinden und Stabilität erzeugen. Sie operationalisieren seit Jahren Leistungen, deren Erbringung eigentlich dem Staat Kosovo und seinen Organen selbst oblägen. Vetorechte führen unter anderem zur Defiziten der genuinen Staatsgewalt des Kosovo. Es wurde herausgestellt, dass der TAS-State, seiner Logik als Subkategorie in der Weak-State-Kategorie immanent, einige dieser Kategorie anhaftenden Merkmale erfüllt. Hierzu gehören vor allem Defizite in den Kernleistungsbereichen Sicherheit, Rechtsstaatlickeit und öffentliche Fürsorge. Die Prüfung ebenjener Kernleistungsbereiche des kosovarischen Staates in Teil II dieser Abhandlung ergab zwar kein völliges Versagen, aber doch entsprechende Schlechtleistungen des Staates und seiner Organe, die anhand der Ist-Situation, also auf Ertragsseite, festgemacht wurden. Die Leistungen gerade im Sicherheitsbereich sind nicht gänzlich desolat, da ein gewisses Maß an Sicherheit im Kosovo durchaus vorhanden ist. Dies liegt allerdings vorwiegend an der KFOR-Präsenz, die einen größeren Ausbruch interethnischer Übergriffe und anderer sicherheitspolitisch höchst relevanter Szenarien verhindern. Das Kosovo erfüllt einige in Teil I erarbeiteten Charakteristika, die sich in der Regel in der TAS-State-Kategorie ausmachen lassen: Erstens: Das Kosovo beheimatet schwelende ethnisch-historische und religiöse Konflikte sowie Clan- und Gewaltakteursfeindschaften zwischen Serben und Albanern, aber auch den Randgruppen der Roma und Ashkali sowie zwischen Christentum und Islam. Zweitens: Das Ausfechten der Konflikte verlagert sich teilweise weg vom Ballungsraum Priština hin zu einzelnen Brennpunkten am Rande des Staats wie Mitrovica im Norden, um der externen Exekutivmacht zu 220 TEIL II: Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission entgehen. Drittens: Das Kosovo hat Probleme bei der Implementierung von demokratischen Systemen und Rechtsstaatlichkeitsstrukturen, da diese vom externen Akteur aufdiktiert erscheinen, sich nicht aus einer der Gesellschaft immanenten, autonomen Bestrebung – möglicherweise über Jahrzehnte hinweg – entwickelt haben und deshalb keine sofortige Akzeptanz in der Bevölkerung finden. Dies zeigt sich unter anderem in der steigenden Wählergunst der Partei Vetëvendosje!, die für einen Abzug aller externen Akteure plädiert. Viertens: Das Kosovo ist erst 2008 unabhängig geworden, hat Schwierigkeiten in seinen jungen internationalen Beziehungen und kämpft vor allem um die gänzliche Anerkennung durch die internationale Gemeinschaft – vor allem auch bei den Nichtanerkennerstaaten innerhalb der EU. Fünftens: Die Kriminalitätsraten des Kosovo sind vergleichsweise hoch – die Organisierte Kriminalität operiert in Form einer Transnationalen Organsierten Kriminalität und weicht in Qualität und Quantität sowie in der Brutalität ihres Vorgehens deutlich von der Norm ab. Der praktische Mehrwert der Einordnung des Kosovos in die TAS-State-Kategorie ergibt sich vorwiegend aus der mit dieser Einordnung einhergehenden Subsumtion. In Teil I wurde herausgestellt, dass die Kategorie inhaltlich folgende Frage für die Interventionspraxis stellt: Wann ist es für den externen Akteur angezeigt, die fragile Staatssituation bzw. Post-Konflikt-Situation zu verlassen und dem betreffenden Staat wieder volle Souveränität einzuräumen? Optimalerweise sollte die Lage vor einem Verlassen hinreichend stabilisiert und konsolidiert sein, um nicht ein weiteres Mal intervenieren zu müssen. Der Wert des Erkennens dieser Kategorie und mithin auch des richtigen oder falschen Zeitpunktes eines Abzugs des externen Akteurs, liegt in der Verhinderung eines Scheiterns des Staates durch den Abzug des externen Akteurs. Für das Kosovo bedeutet dies Folgendes: Noch stellt das Kosovo – obgleich die anhaltenden Flüchtlingsströme von Bürgern des Kosovo aus ihrem eigenen Staat 2015 und anhaltend in 2016 ein gewichtiges Indiz für eine Verschlimmerung der Lage bieten – keinen Failed State dar. Sollten sich die Europäische Union mit der Rechtsstaatlichkeitsmission und die KFOR-Truppen allerdings zurückziehen, wird es nach hier vertretender Auffassung zu einem schlagartigen Transformationprozess hin zu einem gescheiterten respektive kollabierten Staat kommen. Hierüber darf die Erstarkung des Kosovos in manchen Teilbereichen der staatlichen Leistung nicht hinwegtäuschen. Gerade die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung und das Verhindern des Aufflammens größerer interethnischer Gewaltkonflikte ist essentiell für jegliches weitere Implementieren von Kernleistungsbereichen über jenen der Sicherheit hinaus – ohne Sicherheit des Individuums und der Region ist keine weitere Entwicklung möglich. Die Einordnung des Kosovo in die TAS-State-Kategorie bedeutet gleichsam, dass weder ein kurz- noch mittelfristiger Abzug der externen Akteure angezeigt ist. Die logische Konsequenz aus dieser Einordnung muss eine Verlängerung der Mandate auf unbestimmte Zeit sein – auch entgegen der erstarkenden Stimmen innerhalb des Kosovos muss die EU auf eine langfristige Intervention setzen, um ein sicherheitspolitisch ungewolltes Szenario zu verhindern. 221 Teil III: Schlussfolgerungen An dieser Stelle sollen Schlussfolgerungen, Ergebnisse und kritische Auswertungen der Jahre währenden Forschungsarbeit zusammengefasst und ausgewertet werden. Zunächst kommt es deshalb zu einer summarischen Darstellung der Forschungsergebnisse. Hierzu werden die einleitenden Forschungsfragen und die beiden Forschungshypothesen ein weiteres Mal aufgegriffen und evaluiert. Hieraus soll sich zuletzt ein Ausblick ergeben. 1 Auslegung der Forschungsergebnisse Der erste Teil dieser Abhandlung verstand sich als Beitrag zur theoretischen, konzeptionellen Debatte um fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen. Die den ersten Teil leitenden Forschungsfragen waren vorwiegend die folgenden: 1. Was genau steht hinter dem Begriff „fragiler Staat“? Welche Annäherung an den Begriff ist angezeigt? Existiert eine einheitliche Definition? 2. Lassen sich Fragilitätszustände kategorisieren, und wenn ja, unter Zuhilfenahme welcher Klassen und Kategorien? Existieren in diesem Spektrum Sub-Kategorien? 3. Was exakt ist eine Post-Konflikt-Situation? Welche Sicherheitsprobleme erwachsen aus ihr und wie ist ihre Verbindung zu fragilen Staaten zu sehen? Existieren fragilitätsbegünstigende Faktoren in PKS und lässt sich hierbei eine Kohärenz zwischen verschiedenen PKS erkennen? Retrospektiv betrachtet erfolgt eine Fokussierung auf die Thematik der fragilen Staaten erst seit relativ kurzer Zeit. Obwohl sich mittlerweile eine beträchtliche Anzahl an Autoren in der Fachliteratur mit der Thematik auseinandergesetzt haben, stellt sich das Feld als noch nicht hinreichend erforscht dar. Das grundlegendste Problem ist zunächst jenes der Definition und der sich hieraus ableitenden Idealkonzeption eines Staates an sich. Der Terminus, so wurde festgestellt, unterliegt einer gewissen Unschärfe. Es existiert keine einheitliche, konsensuale Definition eines fragilen Staates. Hinzu kommt, dass eine Vielzahl verschieener Termini in der Literatur, aber auch in der politischen Praxis Anwendung finden, die im Kern alle dasselbe beschreiben (vgl. u. a. Risse (2013); Giraudy (2012); Pfarr (2008); Rotberg (2007); Stepputat und Engerberg-Pedersen (2008); Shepherd et al. (2004)). So wurde sich notwendigerweise zunächst dem Begriff des Staates genähert. Jener Terminus wird von unterschiedlichen Disziplinen verwendet und erfährt nicht zuletzt deshalb ebenfalls ein weites Spektrum an Definitionsversuchen. Für diese Abhandlung war es angezeigt, sich dem Begriff des Staates aus zwei unterschiedlichen Denkrichtungen zu nähern – sowohl aus Richtung des juristisch-völkerrechtlichen Staatsbegriffs (dieser ist wichtig für die juristische Betrachtung des Gebildes an sich und gibt dem Staat einen rechtlichen Rahmen, aus dem sodann internationale Rechte und Pflichten erwachsen können) als auch aus Richtung der Staatsleistungen (diese Sicht folgte aus der Überzeugung, dass 222 Teil III: Schlussfolgerungen man anhand von Staatsleistungen und ihren Erfolgen oder Misserfolgen direkte Rückschlüsse auf einen Fragilitäts- oder Stabilitätszustand des Staates schließen kann). Zunächst wurde deshalb die Drei-Elemente-Lehre Jellineks erläutert und untersucht. Hiernach setzt sich der Staat konstituierend aus drei Merkmalen zusammen: dem Staatsgebiet, dem Staatsvolk und der Staatsgewalt. Nach Abwägung und Analyse der vor allem von Nelson (1949), Krüger (1964) und Smend (1994) vorgebrachten Kritik wurde festgestellt, dass die Jellinek’sche Trias vorwiegend aufgrund ihrer präzisen, trennscharfen Begrifflichkeiten und der jenen innewohnenden Einfachheit wie terminologischen Schärfe und Komplexität hinter den Begriffen heute immer noch herrschende Meinung ist. Sodann wurden drei Kernleistungsbereiche des Staates herausgearbeitet – stringent der Einsicht folgend, dass der Staat eine Art Dienstleister darstellt und sich durch seine Leistungen am Volk legitimiert. Die Annäherung an den Staatsbegriff über Kernleistungsbereiche erfolgte ferner aus der Überlegung heraus, dass verschiedene Autoren, die den Begriff des fragilen Staates verwenden, unterschiedliche basal zugrunde gelegte Idealleistungen des Staates voraussetzen – dies führt zu unnötiger Verwirrung und wurde von der Literatur bis jetzt nur unzureichend thematisiert. So wurden in der Folge drei Kernleistungsbereiche des Staates angeführt, in denen der Staat befriedigend leisten muss, um Legitimität zu erlangen. Sie sind immer im inneren Kontext zu betrachten und untrennbar miteinander verflochten: 1. Sicherheit – der Staat gibt im Gegenzug auf den Verzicht der höchstpersönlichen Gewaltanwendung die Sicherheitsgarantie. Diesem Kernleistungsbereich kommt existenzielle Bedeutung zu – ohne Sicherheit ist keine weitere Entwicklung denkbar. 2. Rechtsstaatlichkeit – für sie ergibt sich ebenfalls eine übergeordnete Stellung im Leistungsbereich des Staates: die Etablierung eines funktionalen Rechtsstaates und die ihm immanente Garantie eines gesetzestreuen Rechtssystems. 3. Öffentliche Fürsorge – welche Leistungen über die Sicherheit und den Rechtsstaat hinaus notwendig sind, steht im wissenschaftlichen und realpolitischen Diskurs. Nach hier vertretener Auffassung erfasst der Kernleistungsbereich der öffentlichen Fürsorge die Bereitstellung von Infrastruktur (Verkehr, Energie, Wasser), die befriedigenden Nahrungsversorgung, ein funktionales Gesundheitssystem sowie eine Schlüsselrolle des Staates im wirtschaftlichen und sozialen Wohlergehen seiner Bevölkerung nach den Maximen der Chancengleichheit. Als Ergebnis lässt sich hier feststellen, dass es aufgrund der Komplexität und Multikausalität der Thematik der fragilen Staaten sowie der Diversität der normativen Grundkonzepte und pragmatischen Zielsetzungen der jeweiligen Verwender des Terminus fragiler Staat ein überhöhter Anspruch wäre, eine allgemeingültige Definition zu finden. Letztlich lässt sich nach der hier vertretenen Auffassung die Feststellung, ob ein Staat fragil ist oder nicht, über die Betrachtung der Leistung des Staates in den drei Kernbereichen treffen. Hieraus ergab sich folgende Formel: Je größer die Summe der Schlechtleistungen des Staates in den drei Kernleistungsbe reichen, desto fragiler die Staatssituation. 223 1 Auslegung der Forschungsergebnisse Im Anschluss hieran wurden Möglichkeit und Sinnhaltigkeit der Kategorisierung fragiler Staaten diskutiert. Die erste Vermutung hierbei war, dass es sich bei den fragilen Staaten nach hier vertretener Auffassung nicht um eine Kategorie, sondern eine Klasse für verschiedene Kategorien und Subkategorien handelt. Die Klassifizierung einer Staatssituation als fragiler Staat sowie die Kategorisierung dieser Staatssituation in Kategorien oder Subkategorien dieser Klasse wurde insofern als wichtig herausgestellt, als dass hierdurch eine Systematik aufgestellt wird, die es erlaubt, Staatsituationen besser zu erfassen, zu bezeichnen und sogar Parallelen aufzuzeigen, die sich als äußerst nützlich für die Interventionspraxis zeigen. Es wurde festgestellt, dass – im Verhältnis zur Wichtigkeit der Thematik – wenige, divergierende Ansätze zur näheren Ausdifferenzierung der einzelnen Kategorien in Subkategorien existieren, sodass sich hier ein Forschungsfeld ergab. Zur Erstellung eines eigenen Kategorisierungsmodells bedurfte es zunächst einer Umschau über die in der Literatur vorhandenen Ansätze. Hierbei fußte der Aufbau zunächst auf Rotberg (2009; 2007), da sein Modell die am häufigsten angewandten Kategorien umfasste. Die in der Literatur am beständigsten erkannten Kategorien sind indes der Strong State (z. B. Acemoglu (2005); Kline (2003)), der Weak State (z. B. Anderton und Carter (2015); Jimenez-Ayora und Ulubasoglu (2015); Häberli und Smith (2014); Polenz (2013), Marten (2012)), der Failed State (z. B. Ismael und Ismael (2015); Menkhaus (2014); Hammond (2013); Risse (2013)) sowie der Collapsed State (z. B. Lambach et al. (2015); Hesse (2011); Pham (2011); Krasner (2004)). Der Begriff Strong State erfuhr durch die teilweise irreführende Terminologie und ihren Gebrauch eine Modifizierung – zum einen gehört er streng genommen nicht zu der Klasse der fragilen Staaten, da er eben den Zustand eines starken Staates beschreiben möchte. Somit gehört er zum terminologischen Komplex der fragilen Staaten, ist aber absolut nicht mit ihnen gemeinsam zu subsumieren. Zum anderen ist die terminologische Bezeichnung dieser Kategorie nach der hier vertretenen Auffassung fehlerhaft, da sie suggerieren könnte, ein beispielsweise totalitärer, diktatorischer Staat könnte sich allein schon durch seine gezeigte Stärke (auch im Sinne der Anwendung von Gewalt gegen das eigene Volk mit dem Fernziel des Machterhalts) als nicht fragil ausweisen. Diese Kategorie erfuhr dieser Kognition folgend eine terminologische Modifizierung hin zum Consolidated State. Die Umbenennung des Idealtypus verhindert hierbei mögliche Fehlschlüsse beim jeweiligen Rezipienten. Das entwickelte Kategorisierungsmodell ergibt also drei Kategorien innerhalb der Klasse der fragilen Staaten (Weak State, Failed State, Collapsed State) und einen stabilen, staatlichen Idealtypus, den Consolidated State. In der Folge lag ein Schwerpunkt auf der Diskussion divergierender Ansätze und der Analyse der Kritik innerhalb der wissenschaftlichen Literatur. Hier waren die Ausführungen von Mazarr (2014), Nay (2013) und Sogge (2007) einschlägig – als schärfste Kritiker erwiesen sich jedoch Call (2008) und Hameiri (2011). Obschon teilweise heftige Kritik geübt wurde, die nicht nur die Kategorisierung, sondern das Gesamtkonzept negierte, ist das Konzept nach hier vertretener Auffassung nicht zu verwerfen. Dies begründet sich vorwiegend in der durch das Konzept geschaf- 224 Teil III: Schlussfolgerungen fenen Verknüpfung der inneren und äußeren Sicherheit westlicher Staaten und der Instabilität bestimmter, im internationalen Sicherheitskontext bis dato eher unbedeutender Staaten. Fortführend folgte die Entwicklung einer Subkategorie im Weak-State-Bereich. Dieser Beitrag folgte aus der folgenden Überlegungen heraus: Erstens: Bei der Literaturanalyse wurde die Notwendigkeit der weiteren Ausdifferenzierung der Kategorien erkannt, da die vorhandenen drei Kategorien der Klasse der fragilen Staaten die vorliegende Diversität der Fragilitätssituationen nur unzureichend erfassen können. Die Kategorisierung innerhalb einer Klasse will vor allem eines – Gegenstände oder Elemente zusammenfassen, die gleichen Bedingungen und Kausalitäten entsprechen. In der dreiteiligen Kategorisierung können sich Staaten in der gleichen Kategorie, beispielsweise „Failed State“, befinden – dies resultiert jedoch aus extrem unterschiedlichen Konstellationen und Schlechtleistungen und schmälert somit den Aussagewert der systematischen Zuordnung eines Staates zu einer Kategorie. Zweitens: Eine Erweiterung des Weak-State-Bereiches zeigt sich insbesondere deshalb als notwendig, da sich dieser Bereich als besonders entscheidend für die Interventionspraxis darstellt. Hier ist der negative Transformationsprozess in einen Failed State noch zu verhindern. Der Transitory Alien Stability State (TAS-State) stellt eine Subkategorie des Weak State dar. Er beschreibt schon durch seinen Namen die im Staat vorherrschende Situation und grenzt sie ein: Im Zentrum des Begriffes steht die Stabilität (Stability) des Staates – diese ist allerdings keine genuine, sich aus dem Staat und seinen Leistungen selbst herausbildende, sondern ist vorwiegend geprägt durch eine Komponente der Fremdbestimmtheit (Alien) und eine Komponente der Unbeständigkeit (Transitory). Er erkennt summarisch eine im Grunde schwache Staatssituation, die eine vorübergehende Erstarkung durch einen externen Akteur erfährt, der im Rahmen einer Intervention Kernleistungsbereiche des Staates zeitweilig übernimmt. Der Wert des Erkennens einer solchen Staatssituation liegt zweifelsohne in der Frage danach, wann ein Verlassen der Situation durch den externen Akteur angezeigt ist, ohne einen negativen Transformationsprozess in der unmittelbaren Folgezeit zu riskieren. Die Subkategorie des TAS-State will hier Situationen entlarven, die nur scheinbar und oberflächlich eine hinreichende Konsolidierung erfahren haben, aber tatsächlich – unter dem Wegfall der Präsenz des externen Akteurs – einer negativen Metamorphose unterlägen. Hier wurden sodann typische Charakteristika eines TAS-State herausgearbeitet und retrospektive Beispiele aus Ex-post-Sicht (Haiti; Ost-Timor) sowie antizipatorische Beispiele (Burundi) genannt. Im logischen Gang rund um das Forschungsobjekt „fragiler Staat“ stand sodann die quantitative Erfassung fragiler Staaten im Mittelpunkt. Dieser Abschnitt verlegte sich auf die detaillierte Untersuchung der Quantifizierbarkeit von Staatsfragilität und bediente sich als Fallbeispiel des neusten Fragile States Index 2015, der auch den bedeutendsten Index darstellt. Der Analyse der Systematik des Indexes schloss sich eine kritische Diskussion aus vier Denkrichtungen (Gesamtkonzeptualisierung, Terminologie, Theorie, praktischer Nutzen) an. Terminologisch 225 1 Auslegung der Forschungsergebnisse war hier zunächst die Umbenennung des Indexes von Failed States Index hin zu Fragile States Index insofern zu begrüßen, als dass sich der Terminus nun mit der hier vertretenen Einschätzung deckt, dass es sich bei den fragilen Staaten um eine Klasse und bei den Failed States um eine Kategorie innerhalb dieser Klasse handelt. Die basale Theorie des Indexes betreffend lassen sich nach hier vertretener Meinung einige Schwächen ausmachen – so weisen nur einige der vom FSI verwendeten Indikatoren direkt auf die Staatsleistung an sich. Es ergibt sich ein ausufernder Gebrauch von Indikatoren, dem keine klare Definition eines fragilen Staates zugrunde liegt. Darüber hinaus wurden Probleme bei der Korrelation der sich aus den Indikatoren ergebenden Werte erkannt – so ist es nicht praktikabel, allen Indikatoren die gleiche Gewichtung für das Gesamtergebnis zu verleihen. Letztlich wurde geschlossen, dass der Anspruch an den praktischen Nutzen des Failed States Index nicht nur ein Staatssituationen vergleichender, sondern ein vor einem negativem Transformationsereignis warnender sein muss – trotzdem waren Großereignisse wie der Arabische Frühling oder die Ukraine-Krise in vorherigen FSI-Rankings in keiner Tendenz ablesbar. Aus den gewonnenen Erkenntnissen folgte logisch die Notwendigkeit einer Reformierung des FSI – hierzu wurden konkrete Handlungsvorschläge gemacht, die für eine Reduktion der Indikatoren, einen konkreten Definitionsansatz und ein Unterlassen der mathematischen Vermengung in einen Verbundsindikator bei gleichzeitiger Gewichtung der Indikatoren plädieren. Die Lösung für die optimale Analyse fragiler Staatssituationen wird hier in einer dualen Symbiose von qualitativen und quantitativen Ansätzen ausgemacht. Hieran anschließend wurde die Konnexität zwischen Post-Konflikt-Situationen und Fragilität erörtert. Dabei wurde erkannt, dass äußere, heteronome Einflüsse wie ein Konflikt in der Lage sind, katalytisch auf Destabilisierungsprozesse innerhalb einer Staatssituation zu wirken. In der Folge wurde erkannt, dass bei der Verwendung des Begriffes der Post-Konflikt-Situation Schwierigkeiten entstehen – so galt es zunächst, zur Definition dieser staatlichen Situation der Post-Phase im Anschluss an einen Konflikt eben jenen Begriff einzugrenzen. Hierzu wurde der Versuch unternommen, die Menge der für diese Abhandlung relevanten Konflikte auf solche zu beschränken, die direkte Gewaltanwendung unter Überschreitung der Schwelle zum Waffeneinsatz aufweisen. An jener Stelle spielte auch die Art der im 21. Jahrhundert ausgetragenen Konflikte eine entscheidende Rolle – war es vorher bereits schwer zu umreißen, wann die Post-Konflikt-Phase letztlich beginnt und somit die Gewalt durch den Konflikt selbst tatsächlich endet, so ist dies im Kontext der vor allem von Kaldor (2005; 2007; 2013) und Münkler (2005) ausgemachten Neuen Kriege ungleich schwerer geworden. Tatsächlich, so musste konstatiert werden, existieren lediglich wenige Beispiele für eine Post-Konflikt-Situation im reinsten Sinne. Festgestellt wurde in der Folge, dass die Post-Konflikt-Situation an sich insofern einen speziellen Fall der Staatsfragilität darstellt, als dass sie Umstände aufweist, die geeignet sind, Staatsleistungen in Kernleistungsbereichen zu erschwe- 226 Teil III: Schlussfolgerungen ren. Aus dieser Überlegung heraus wurden hier sieben Symptome erarbeitet, die sich in nahezu jeder Post-Konflikt-Situation manifestieren und katalytisch auf Destabilisierungsprozesse wirken. Zu diesen Symptomen gehören die Kleinwaffen (sog. „small arms“), deren bloße Verfügbarkeit im Übermaß zumeist schon zu einer teilweisen Außerkraftsetzung des staatlichen Gewaltmonopols sowie zu einer Steigerung des Gewaltniveaus führen kann. Als weiteres Symptom wurde die Verbreitung von Minen und Sprengstoff im Land erkannt, die den Zugang zu überlebenswichtigen Gütern für die Bevölkerung hemmen sowie den Ausbau staatlicher Infrastruktur verhindern kann. Als weiterhin symptomatisch wurden Gewalt und Verrohung innerhalb der Gesellschaft der Post-Konflikt-Situation erfasst. Sie manifestieren sich nicht nur innerhalb der organisierten Kriminalität und unter den ehemaligen Kombattanten, sondern lassen sich auch in der Gewaltbereitschaft der zivilen Bevölkerung ausmachen. Das vierte Symptom wurde in organisierter Kriminalität und Korruption begriffen – so ist es gerade die organisierte Kriminalität innerhalb des Staates, die in der Lage ist, unter Ausnutzung eines dysfunktionalen Rechtssystems das staatliche Gewaltmonopol zu unterlaufen. Mit Patrick (2006) gehend wurde ein parasitärer Zusammenhang zwischen Fragilität und OK ausgemacht. Grassierende Korruption wurde zudem als geeignet erkannt, das Vertrauen der Bevölkerung in den Staat und seine Leistungen nachhaltig zu beschädigen – dies führt in letzter Konsequenz zum Verlust staatlicher Legitimität. Als fünftes und sechstes Symptom wurden Extremismus und Terrorismus erkannt. Extremismus wurde als notwendiges Durchgangsstadium zum Terrorismus sichtbar – der Unterschied liegt in der Bereitschaft zur Anwendung von Gewalt. Wichtig war in der Darlegung des Begriffs des Extremismus vor allem die Herausarbeitung der Bezüge zwischen Extremismus und (zumindest gefühlter) sozialer Benachteiligung, Armut und Arbeitslosigkeit – auch wenn as bloße Herunterbrechen von vermehrt auftretendem Extremismus in PKS auf Gründe, die sich lediglich in Armut, Arbeitslosigkeit und daraus resultierender Perspektivlosigkeit finden, zu eindimensional wäre. Beim Terrorismus hingegen war es – nach seiner Definierung und Abgrenzung – wichtig zu erkennen, dass mangelnde Staatsleistung in fragilen Post-Konflikt-Gesellschaften guten Nährboden für die Verankerung terroristischer Netzwerke bietet. So ist hier zwischen Terrorismus und fragilen Post-Konflikt-Situationen – vor allem mit Hirschmann (2011) und Howard (2014) und entgegen Chandler (2009) und Lisanti (2010) – ein direkter Konnex zu konstatieren. Als symptomatisch für Post-Konflikt-Situationen und als potenziell destabilisierendes Moment wurde letztlich die Armut innerhalb bestimmter Bevölkerungsgruppen erkannt. Sie stimuliert im Post-Konflikt-Kontext nachweislich destabilisierende Prozesse dadurch, dass sie geeignet ist, Gewalt, Kriminalität und Unzufriedenheit innerhalb der Bevölkerung zu steigern. Auf dem theoretischen Teil aufbauend, folgte nun im Bestreben zu einer durchgängigen Verzahnung zwischen Theorie und Empirie eine Analyse der Post-Konflikt-Situation Kosovo im Kontext der von der Europäischen Union implementierten Rechtsstaatlichkeitsmission. Gegenstand einer Vorbetrachtung 227 1 Auslegung der Forschungsergebnisse war hier zunächst das Engagement der EU innerhalb fragiler Staaten im Rahmen der CSDP– mit der Erkenntnis, dass die EU zahlreiche Missionen ziviler und militärische Natur in fragilen Staatssituationen und Krisen- sowie Post-Konflikt-Situationen implementiert. Hierbei zeigte sich besonders der zivile Missionssektor als besonders expansiv. Durch eine Korrelation wurde die außerordentliche Stellung des Kosovo im Hinblick auf die Höhe der Pro-Kopf-Hilfe der EU festgestellt – die Einzigartigkeit einer Situation sui generis im Kosovo wurde umrissen. Sodann folgte eine auf den Kognitionen des ersten Teils aufbauende Analyse der Staatsqualität des Kosovo auf Basis der Drei-Elemente-Lehre Georg Jellineks. Forschungshypothese I war hier: „Das Kosovo stellt einen vollendeten Staat nach der klassischen Jellinek’schen Drei-Elemente-Lehre (Staatsgebiet, Staatsvolk, Staatsgewalt) dar und ist somit ein Staat im völkerrechtlichen Sinne“. Die Möglichkeit der Überprüfung der Elemente ergab sich unter anderem daraus, dass der IGH in seinem Kosovo-Gutachten vom 22. Juli 2010 die Staatsqualität des Kosovo nicht abschließend geklärt hat. Hinsichtlich des Staatsgebietes und des Staatsvolkes wurden in der Summe keine Anomalien festgestellt – das Staatsgebiet des Kosovo ist hinreichend bestimmbar. Von Zygojannis (2013) vorgebrachte Bedenken hinsichtlich des Nordens konnten verworfen werden. Dass die Bevölkerungsstruktur aus mittlerweile sechs größeren ethnischen Bevölkerungsgruppen besteht, ist für das Element des Staatsvolkes unproblematisch und mithin nicht abträglich. Das Merkmal der genuinen Staatsgewalt wurde indes negiert. Eigene, souveräne, auf Dauer ausgerichtete Staatsgewalt nach außen und innen ist jedoch notwendiges Kriterium für Staatsqualität (vgl. Jellinek (1914), Kau (2013), Schöbener und Knauff (2013)). Nach hier vertretener Auffassung ist die Staatsgewalt im Kosovo auch in 2016 noch insofern defizitär, als dass erstens die kosovarische Regierung de facto ihr eigentlich exklusives Gewaltmonopol bis heute mit der EU in Form der EULEX-Mission und den Vereinten Nationen in Form der UNMIK-Mission teilt. Obschon gerade die UNMIK-Mission in den letzten Jahren eine Verkleinerung erfuhr, besitzt die EULEX in Person ihres Leiters weiterhin weitgehende Eingriffsrechte. Zweitens existiert nach hier vertretener Auffassung kein durchgängiges Gewaltmonopol im Nordkosovo – weder durch die kosovarische Regierung noch durch EULEX. Somit wurde die Forschungshypothese I falsifiziert. In einem weiteren Übertrag der theoretischen Erkenntnisse erfuhren hieran anschließend die drei Kernleistungsbereiche des Staates eine auf das Kosovo bezogene Untersuchung. Forschungshypothese II war hierbei: „Die Post-Konflikt-Situation des Kosovo hat hinreichende Stabilisierung im Bereich Sicherheit und Rechtsstaat (im Besonderen im Kontext der EULEX-Mission) sowie eine Konsolidierung im Bereich der öffentlichen Fürsorge erhalten, sodass das Kosovo nicht mehr als fragiler Staat zu klassifizieren ist“. Hier wurden die Kernleistungsbereiche Sicherheit und Rechtsstaat aufgrund ihrer regen Verzahnung unter einem Prüfungspunkt subsumiert. Die Analyse der Leistungen und der Effektivität der Maßnahmen der EU-Mission EULEX war aufgrund ihrer herausragenden Stellung im Bereich Rechtsstaatlichkeit immanenter Untersuchungsgegenstand. Hier lag der 228 Teil III: Schlussfolgerungen Schwerpunkt zunächst auf der organisierten Kriminalität. Sie wurde in ihrer Ausformung als an hierarchischen Clanstrukturen orientierte, transnational organisierte Kriminalität identifiziert, deren Genesis sodann im Lichte der vorangegangenen Konflikte der Region beleuchtet wurde. TOK ist auf dem Balkan und im Kosovo in hoher Intensität vorzufinden und nimmt Einfluss auf Politik, Medien, Justiz sowie öffentliche Ämter und Verwaltungen. Die Kerngeschäfte der TOK im Kosovo wurden vor allem in den Sparten von Betäubungsmittel- und Drogenkriminalität (hierunter fallen alle damit in Verbindung liegenden Handlungen von der Beschaffungskriminalität über den Verteilprozess bis zum Schwarzhandel), Schmuggel und Geldwäsche identifiziert. Alle Geschäftszweige sind hierbei als miteinander verflochten zu betrachten. Die TOK stellt den größten Destabilisierungsfaktor für die Stabilität des Staates dar und hindert den Staat erheblich an seiner Leistung in den Kernleistungsbereichen. Vertiefend stand sodann parallel geltendes und somit den Rechtsstaat unterlaufendes albanisches Gewohnheitsrecht aus der Rechtsquelle des Kanun des Lekë Dukagjini im Analyseschwerpunkt. Aus dem Kanun ergibt sich nach hier vertretener Auffassung eine den Rechtsstaat unterwandernde Parallelstaatlichkeit im Kosovo, die sich territorial vor allem in der Dukagjin-Ebene im Westen des Kosovo manifestiert. Nach Abwägung der Literatur zur heutigen Bedeutung der mittelalterlichen Rechtsquelle (es handelt sich nach deutscher Rechtsauffassung wohl um eine Art Gewohnheitsrecht) ist die hier vertretene Erkenntnis die Folgende: Der Kanun hat in den größeren Städten des Kosovo marginale Bedeutung, anders jedoch in ländlicheren Umgebungen. Obschon einige Autoren einen nur geringen Einfluss auf die heutige Staatssituation des Kosovo postulieren (Kramer und Dzihic (2005)) lässt sich mit Czernin (2012) und Elsie (2010) behaupten, dass Teile des Kanun immer noch eine beträchtliche Rolle als Rechts- und Rechtfertigungsquelle im Kosovo spielen. Selbst Kritiker dieser Ansicht wie Kemper und Reinkowski (2005) müssen zugestehen, dass zumindest die sich aus dem Kanun ergebende Blutrache ein etwaige Beständigkeit aufweist. Dies hängt unter anderem mit der dem Kanun innewohnenden historischen und traditionellen Identität der Kosovo-Albaner zusammen. Alsdann wurden drei andauernde, auf ethnischen Zugehörigkeiten basierende Konfliktszenarien innerhalb des Kosovo aufgefasst, die zur Destabilisierung der Staatssituation beitragen – als Konflikt 1 wurde ein ethnisch-historischer Konflikt erkannt, der sich seit Jahrhunderten zwischen Serben und Albanern in dieser Region manifestiert und von gegenseitiger Feindseligkeit und scheinbarer Unversöhnlichkeit geprägt ist. Als Konflikt 2 wurde der Antagonismus zwischen serbischer Regierung in Belgrad und kosovarischer Regierung in Priština verstanden. Er wurzelt in der ablehnenden Haltung der serbischen Bevölkerung in Serbien sowie im Nordkosovo hinsichtlich der Anerkennung der Sezession und Unabhängigkeitserklärung der ehemaligen serbischen Provinz Kosovo und überträgt sich äquivalent auf die politischen Entscheidungsträger. Der dritte und explosivste, in den letzten Jahren dynamischste und zugleich gewaltreichste Konflikt wurde im Konflikt zwischen der serbischen Minderheit im Nordkosovo und der kosovarischen Regie- 229 1 Auslegung der Forschungsergebnisse rung bzw. den ethnischen Albanern im Norden festgestellt. Bereits im Rahmen der Staatsqualitätsprüfung wurde hier erkannt, dass die territoriale Gewalthoheit Prištinas im Nordkosovo nur theoretischer Natur ist. Im Norden eskalieren die ethnischen Antagonismen am häufigsten durch die gesellschaftsstrukturelle Zusammensetzung – Serben und Albaner leben hier nebeneinander. Die Konfliktsituation hier zeigt sich als äußerst brisant und explosiv. Im Weiteren standen innerhalb der Analyse der Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit im Kosovo Extremismus und Terrorismus im Mittelpunkt. Hier wurde zunächst zwischen politischem und religiös motivierten Extremismus differenziert, wobei der Schwerpunkt auf den religiösen Extremismus verlagert wurde. Der Islam – dessen Entstehungsrahmen im Gebiet des Territoriums des Kosovo für diese Abhandlung bis hin zum Osmanischen Reich zurückverfolgt wurde – stellt die Hauptreligion im Kosovo dar. Die Mehrheit der Muslime lässt sich als gemäßigt und ihren Glauben friedlich praktizierend beschreiben. Der Islamismus konnte sich nach hier vertretener Auffassung bisher nicht tiefgreifend im gesellschaftlichen Kontext etablieren. Auch die kosovarische Regierung agiert gesetzgeberisch proaktiv für eine säkulare Gesellschaftsstruktur. Trotzdem erscheint die Situation, bedingt durch eine heranwachsende Generation mit – von ihr freilich unverschuldet – wenig Perspektiven auf dem Arbeitsmarkt in Kombination mit Armut und Arbeitslosigkeit als ein äußerst spannungsgeladenes Gemenge und fruchtbarerer Boden für extremistische Prediger. Hinzu kommt die Förderung der Lehre extremistischer Theorien durch Investoren aus dem arabischen Raum – hierunter fällt auch die Rekrutierung für terroristische Vereinigungen wie den IS: So zogen mehrere hundert Kosovaren in den Krieg für den Islamischen Staat. Obschon die Behörden des Kosovo die Dringlichkeit der Thematik erkannt haben – und beispielsweise mit terroristischen Vereinigungen in Verbindung gebrachte Banken schlossen sowie im Rahmen von Razzien mutmaßliche Terroristen festsetzten –, fehlt es ihnen an Kapazitäten und Erfahrung, um hinreichend effektiv dagegen vorzugehen. Summarisch ließ sich bei der Analyse der Kernleistungsbereiche Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit ein Defizit in der staatlichen Leistung erkennen. Die Sicherheitslage in Priština, die als stabil einzustufen ist, weicht allerdings mitunter stark von jener im Norden. Die Arbeitserfolge der EULEX-Mission sind – dies wird konform mit dem Special Report No. 18 des Europäischen Rechnungshofes gesehen – bescheiden. Dies liegt nach hier vertretener Auffassung jedoch zu einem erheblichen Teil an einem Dilemma, ausgelöst durch einen normativ überhöhten Anspruch an die Effektivität der Mission in Relation zur Zeitspanne und tatsächlich realistischen Implementierbarkeit von Erfolgen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit und gerade der Korruption innerhalb des Kosovo. Die Qualität und Quantität der transnational organisierten Kriminalität zeigt sich indes als größte Herausforderung für die Operationalisierung der Kernleistungsbereiche durch den kosovarischen Staat bzw. partiell durch UNMIK, KFOR und EULEX. Im Anschluss stand der Kernleistungsbereich der öffentlichen Fürsorge im Fokus. Hier wurden die im ersten Teil als für diesen Kernleistungsbereich charakteristisch erkannten Merkmale untersucht. Zunächst wurde festge- 230 Teil III: Schlussfolgerungen stellt, dass das Kosovo in der Nachkriegszeit durchaus Fortschritte in seiner wirtschaftlichen Entwicklung erzielt hat. Trotzdem mussten bedeutende Defizite konkludiert werden: Hierzu zählen die Mangelhaftigkeit der sozialen Grundsicherung und Defizite im Gesundheitssystem, das beispielsweise keine Krankenversicherung und keine Entgeltfortzahlung durch den Arbeitgeber im Krankheitsfall vorsieht. Während das Kosovo zumal durch seine Braunkohlevorkommen regionales Potenzial als bedeutender Energielieferant offenbart, zeigt sich der kosovarische Markt als so unausgewogen, dass er im Vergleich zu den Nachbarländern zurückliegt. Die Energieversorgung zeigt sich als ebenso lückenhaft wie die dysfunktionale flächendeckende Wasserversorgung – bei weitem nicht alle Teile der Bevölkerung haben legalen Zugang zu lebenswichtigem Trinkwasser. Das Kosovo ist auch heute noch ob mangelnder Infrastruktur und riskanter Rechtssituation nicht hinreichend interessant für Foreign Investors – dies spiegelt sich auch in den hier angeführten Statistiken der Auslandsgeschäftsabsicherung der BRD wider. Armut und Arbeitslosigkeit wurden in der Folge als größte Probleme des Staates identifiziert. So lebt ein Drittel der Bevölkerung des Kosovo unter der Armutsgrenze (CIA, 2015). UNICEF stellte noch 2010 eine nahezu 50-%-ige (UNICEF, 2010) Kinderarmut fest. Die Arbeitslosenquoten sind seit Jahren unverändert exorbitant hoch – die Maßnahmen zur Weiterbildung und Arbeitsbeschaffung für Arbeitslose zeigten sich rückständig. Die Schlussfolgerung ergab, dass die ökonomische Dysbalance und die aus ihr resultierende grassierende Arbeitslosigkeit und Armut einen entscheidenden destabilisierenden Faktor darstellen. Zusammengefasst lässt sich sagen, dass die Effekte der unbefriedigenden Leistung des Staates im Kernleistungsbereich der öffentlichen Fürsorge entscheidender Grund für die horrende Zahl an Flüchtlingen aus dem weitestgehend befriedeten Kosovo in den Schengen-Raum 2015 waren. Der Struktur des ersten Teils folgend stand sodann das Kosovo als Post-Konflikt-Situation im Mittelpunkt. Hierzu wurde zunächst der der Post-Konflikt-Zeit unmittelbar vorangegangene Kosovo-Konflikt erläutert und chronologisch dargelegt. Sodann folgte die Untersuchung der Anwendbarkeit der im theoretischen Teil identifizierten Symptome innerhalb von PKS – die sich katalytisch auf Destabilisierungsprozesse auswirken – auf das Fallbeispiel des Kosovo. Zunächst wurde festgehalten, dass die im ersten Teil erkannten, in PKS wiederkehrenden Symptome der organisierten Kriminalität (Symptom 4), des Extremismus (Symptom 5) und des Terrorismus (Symptom 6) bereits ob ihrer überragenden Bedeutung für die Prüfung des Kernleistungsbereich der Sicherheit in ihm aufgingen. Gleiches gilt für das Symptom der Armut (Symptom 7) in der Untersuchung des Kernleistungsbereiches der öffentlichen Fürsorge. Hiernach folgte die Untersuchung der übrigen vier Symptome, wobei Korruption sinngemäß zum Symptom 4 (OK und Korruption) gehört, für diese Prüfung aber isolierte Betrachtung fand. Hier wurden folgende Ergebnisse für das Kosovo ermittelt: Hinsichtlich des Symptoms der Kleinwaffen muss konstatiert werden, dass es im Kosovo ein gesteigertes Destabilisierungspotenzial aufweist. Zwar wurden erfolgreiche Maßnahmen zur Waffen- 231 1 Auslegung der Forschungsergebnisse vernichtung durch die Regierung und UNMIK durchgeführt, doch befindet sich noch heute eine horrende Anzahl an illegalen Kleinwaffen im zivilen Umlauf. Für das Symptom 2, Minen- und Sprengstoffproblematik, konnte für das Kosovo eine positive Bilanz gezogen werden. Nach hier vertretener Auffassung stellt sich die Problematik als irrelevant für Destabilisierungsprozesse dar, was im regionalen Kontext nicht unbedingt zu erwarten war (vgl. z. B. Bosnien). Im Zusammenhang mit Gewalt und Verrohung hingegen (Symptom 3) wurde ein gesteigertes Destabilisierungspotenzial erkannt. Gerade die transnational organisierte Kriminalität weist im Kosovo ein gesteigertes Gewaltpotenzial auf und zeigt sich im Vergleich besonders brutal – dieses gesteigerte Gewaltpotenzial lässt sich aus dem Kontext des letzten Krieges und durch den Übergang von ehemaligen Kombattanten in die organisierte Kriminalität erklären. Ferner führten ethnische Spannungen in der Vergangenheit immer wieder zu Gewaltausbrüchen und Unruhen innerhalb der Bevölkerung. Letztlich stand das Symptom der Korruption im Zentrum. Hier wurde erstens geschlossen, dass sich dieses universelle Problem von PKS auch im Kosovo wiederfindet, und zweitens erkannt, dass es sich bei Korruption im speziellen Fall des Kosovo um einen sehr starken destabilisierenden Faktor handelt, da er zum einen geeignet ist, das Vertrauen in den Staat und damit dessen Legitimität zu erschüttern, aber paradoxerweise zum anderen tiefe Verankerung und Akzeptanz auch innerhalb der kosovarischen Bevölkerung selbst findet. Abschließend wurden atypisch-singuläre Symptome der PKS des Kosovo analysiert, die sich nicht universalisieren und auf andere PKS übertragen lassen, da sie in ihren Quellen aus spezifischen, nur das Kosovo betreffenden Konstellationen entstanden sind. Hierzu zählt die Konflikthistorie der Region – sie wurde mit Verweisen auf die gegenwärtigen Bezüge dargelegt und erörtert. Diese Form der Schilderung entsprang der Konklusion, dass die Geschichte für das Kosovo noch in der heutigen Gesellschaft eine aufgrund omnipräsenter Überlieferungen entscheidende Rolle spielt. Es wurde festgestellt, dass sowohl die osmanische Besatzungszeit mit ihrem direkten Einfluss auf die konfessionellen Gegebenheiten im heutigen Kosovo als auch die Zeiten der Balkankriege sowie die Situationen im Ersten und Zweiten Weltkrieg mit den sich entwickelnden Antagonismen zwischen Serben und Albanern wesentliche Mosaiksteine zur Erklärung der heutigen Situation darstellen. Des Weiteren lässt sich in der Anerkennung des Kosovo durch die internationale Gemeinschaft immer noch ein destabilisierendes Moment erkennen. Abschließend wurde die wohl präsenteste Überlieferung, jene des Kosovo- Mythos, analysiert und ein starker Bezug zur heutigen spirituellen Haltung der Serben gegenüber dem Kosovo – ohne den sich ihr Handeln und die nachhaltige Ablehnung der Sezession des Kosovo nicht erschöpfend erklären lässt – erkannt. Summarisch wurde die Forschungshypothese II: „Die Post-Konflikt-Situation des Kosovo hat hinreichende Stabilisierung im Bereich Sicherheit und Rechtsstaat (im Besonderen im Kontext der EULEX-Mission) sowie eine Konsolidierung im Bereich der öffentlichen Fürsorge erhalten, sodass das Kosovo nicht mehr als fragiler Staat zu klassifizieren ist“ im Rahmen der Analyse der Post-Konflikt-Situation des Kosovo falsifiziert. 232 Teil III: Schlussfolgerungen 2 Ausblick Im Ausblick soll hier die letzte Synthese der Teile I und II folgen, indem sie an entsprechender Stelle direkt und logisch verknüpft werden. Chronologisch muss der Ausblick mit den Überlegungen zur Theorie der fragilen Staaten beginnen. Diese ist, anders als von Call und anderen Autoren vorgebracht, keinesfalls zu verwerfen. Die bloße politische Aufladung eines theoretischen Konzeptes – wie es in diesem Fall von verschiedenen genannten Autoren kritisiert wird – darf nicht zum Verwurf des Gesamtkonzeptes führen. Wichtig ist die Fortführung der Debatte um eine Definition – ohne den Anspruch, eine einheitliche solche zu finden, muss es oberstes Ziel des jeweiligen Autors oder Referenten der Theorie sein, seine basalen Grundüberlegungen hierzu an den Anfang seiner Forschung oder ggf. seiner Rede zu stellen. Ferner verdient das Konzept gerade dadurch Anerkennung, dass es den Blick für die Gefahren geschärft hat, die nicht von konsolidierten Staaten, sondern von schwachen oder fehlgehenden bis hin zu kollabierten Staaten ausgehen. Es bedarf dringend weiterer Literatur zum Thema der Ausdifferenzierung – so sind weitere Subkategorien zu den Kategorien innerhalb der Klasse der fragilen Staaten notwendig, um klarere Begrifflichkeiten und die Möglichkeit schärferer Zuordnungen bestimmter Staatssituationen zu einem Terminus zu schaffen. Der Versuch einer weiteren Verbesserung der Kategorien wurde hier mit dem Begriff des Transitory Alien Stability State unternommen; dies auch Goldstones Beobachtungen Rechnung tragend, dass „qualitative analysis is likely to overpredict stability because qualitative analysists tend to focus only on the kinds of problems that have arisen previously in their countries. Moreover, they tend to project the present – in which the state may seem strong – into the future“ (Goldstone, 2008, S. 13), muss hier im Ausblick nüchtern für die Zukunft des Kosovo geurteilt werden: Nach Auswertung der Fakten zu den drei Kernleistungsbereichen und den destabilisierenden Symptomen im Post-Konflikt-Kontext ergibt sich für das Kosovo, wie an anderer Stelle festgestellt, eine Einordnung in die Klasse der fragilen Staaten. Dies geschieht nach hier vertretener Auffassung mit dem Kategorisierungsergebnis, dass das Kosovo in der heutigen Konstellation einen Weak State, genauer, ein Exemplar einer Subkategorie des Weak State – des Transitory Alien Stability State – darstellt. Hierdurch werden zunächst Autoren widerlegt, die ob der Flüchtlingsströme im Jahr 2015 einen „failed state“ konstatieren (dazu gehören unter anderem Decker (KStA, 2015) und Bolzen (Welt, 2012), Sundhaussen (2014, S. 503 ff,) sowie Hebda (2014, S. 210 ff.). Die Flüchtlingsströme 2015 aus dem Kosovo in den Schengen-Raum haben die dramatische Situation verdeutlicht, in der sich das Staatsvolk dort befindet – hier handelt es sich besonders um ein Versagen des Staates im Kernleistungsbereich der öffentlichen Fürsorge für die Staatsbürger. Die grassierende Korruption und die brutale und gut vernetzte transnational organisierte Kriminalität stellen zwei Hauptfaktoren im Post-Konflikt-Kontext dar, die eine etwaige Fragilität im jungen Staat Kosovo dynamisieren. Armut und Perspek- 233 2 Ausblick tivlosigkeit werden die nun heranwachsende Generation prägen – das Kosovo steht an einem Scheideweg. Hinsichtlich der Lehre Jellineks gilt es zu erkennen, dass sich diese als ausreichend erforscht und kritisiert erweist. Sie vermochte über die Zeit hinweg gerade aufgrund ihrer grundlegenden Einfachheit zu überzeugen – Kritiker verkennen die seiner Trias innewohnenden verwickelten Wechselspiele der einzelnen Teilelemente sowie die Komplexität und Ausdifferenzierung der Elemente in der Einzelbetrachtung. Der Schluss, dass das Kosovo nach besagter Lehre aufgrund von Defiziten in der Staatsgewalt keine Staatsqualität im Völkerrechtlichen Sinne aufweise, ist durchaus diskutabel. Bei exakter Auslegung der Jellinek’schen Trias ist allerdings kein anderer Schluss zu ziehen, da gerade die EULEX entscheidende Eingriffsrechte in die Hoheitsrechte und somit in die souveräne Staatsgewalt des Kosovo ausübt. Ebenso könnte man die zumindest defizitäre Gewaltausübung im Nordkosovo anführen. Ausblickend ergibt sich hier ein Ergebnis, das nach hier vertretener Auffassung zwei Ereignisse voraussetzt, die mittelfristig allerdings nicht eintreten werden. Die Staatsqualität des Kosovo kann zunächst rechtliche Heilung erfahren. Hierzu müssten erstens die Rechte von EULEX und UNMIK gänzlich außer Kraft gesetzt und zweitens die Gebietshoheit im Nordkosovo durchgesetzt werden. Eine komplette Übergabe der Hoheitsrechte an die kosovarische Regierung stellt sich als mittelfristig nicht operationalisierbar dar. Dies ergibt sich schon allein daraus, dass die KFOR-Truppen noch immer wichtigster Sicherheitsakteur vor Ort sind. Mit Abzug der Missionen und Truppen ist aus heutiger Sicht mit einem erneuten Ausbruch interethnischer Gewalt zwischen Serben und Albanern zu rechnen. Zur Situation im Nordkosovo ergeben sich nach hier vertretener Ansicht nur zwei Optionen – entweder werden die Hoheitsrechte der kosovarischen Regierung mit der notwendigen Gewalt durchgesetzt (die aufgrund der zu erwartenden Gegenwehr der dort ansässigen Serben unumgänglich sein wird), oder es wird der Weg eines Anschlusses des Nordens an Serbien erwählt, der aus kosovo-albanischer Sicht weder gewollt noch innenpolitisch kommunizierbar ist. Faktisch hat im Nordkosovo zur Zeit nicht die Regierung in Priština, sondern die Regierung in Belgrad – mit teilweise parallelen Strukturen – den größeren Einfluss und die größere Staatsgewalt. Dies ist für das Kosovo auf Dauer nicht hinzunehmen. Die Staatsgewalt muss den Anspruch haben, auf dem gesamten Gebiet Durchsetzung zu finden – die Appeasement-Politik sollte in diesem Fall überdacht werden. Die Kritik an der EULEX-Mission, die in den letzten Jahren von verschiedenen Seiten aufkam und ihren Gipfel im Special Report No.18 des Europäischen Rechnungshofes fand, ist nach hier vertretener Auffassung zwar partiell gerechtfertigt, muss aber in Relation gesetzt werden. Tatsächlich befindet sich die Mission in einem Dilemma, ausgelöst durch die Diskrepanz zwischen normativem Anspruch – möglicherweise aus einer moralischen Überhöhung erklärbar – und tatsächlicher Operationalisierbarkeit. Hier spielen sowohl das zeitliche Moment als auch die Komplexität und Multikausalität der Aufgabe eine Rolle. Einen Rechts- und damit 234 Teil III: Schlussfolgerungen untrennbar verbundenen Wertetransfer hinsichtlich beispielsweise der Korruption innerhalb von einem Jahrzehnt zu leisten, ist illusorisch. Wer glaubt, substanzielle und nachhaltige Erfolge auch im Sinne eines auf westlichen Werten aufbauenden Rechtstransfers in einer Art Zeitraffer erreichen zu können, gibt sich Einbildungen hin. Ein solcher Transformationsprozess braucht zum einen Zeit und zum anderen den Willen und die Kapazität der örtlichen Regierung und der Gesellschaft. Die Problematik des Beendens der KFOR-, EULEX- und UNMIK-Missionen ein weiteres Mal aufgreifend, stellt sich dem speziellen Fall des Kosovo übergeordnet die allgemeine perspektivische Frage, wie mit Situationen fragiler Post-Konflikt-Staaten im Bereich von Weak States und TAS-States umgegangen werden muss, um einer negative Rückentwicklung, wie sie in Haiti oder in Ost-Timor verfolgt werden konnte und immer noch kann, präventiv entgegenwirken zu können. Hier ist der in dieser Abhandlung postulierte praktische Ansatz ein sehr realistischer, jedoch innenpolitisch möglicherweise schwer zu kommunizierender: Die Akteure müssen vor Ort ausharren, die Missionen müssen (möglicherweise in reduzierter Form) fortbestehen. Hat sich die EU oder ein anderer Akteur einmal zu einer Intervention entschieden, darf er bzw. sie auch nach mehreren Jahren der Präsenz dem betreffenden schwachen Post-Konflikt-Staat nicht den Rücken kehren. Moralische Interessen und soziale Verantwortung spielen hier zwar mit, sind nach hier vertretener Auffassung jedoch von sekundärer Wichtigkeit. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten müssen ihre Interessen in Ländern wie dem Irak, Afghanistan, dem Kosovo oder in anderen fragilen Post-Konflikt-Situationen auf Dauer durchsetzen, um die Sicherheit ihrer eigenen Staatsbürger gewährleisten zu können. Die eigene EU-Sicherheit ist hierbei also als das Kern- und Hauptinteresse zu verstehen. Hierbei geht es – in concreto – um die Prävention und Bekämpfung von Ex tremismus und Terrorismus, organisierter Kriminalität und transnational organisierter Kriminalität. Die Gefahr ist hierbei näher als von vielen empfunden – quert man das Mittelmeer, ist man bereits in der Krisenregion des Nahen Ostens. Der NATO-Staat Türkei grenzt an Syrien – hier greifen bereits Bündnisverpflichtungen. Eine Rückführung der Truppen ist nach einiger Zeit durchaus wünschenswert und praktikabel. Auch die sukzessive Abgabe staatlicher Aufgaben, die bisweilen vom externen Akteur bereitgestellt wurden, sollte gefördert werden. Jedoch ist es zwingend notwendig, eine von ihrer Quantität her reduzierte, aber von ihrer Qualität her hochwertige Eingreiftruppe vor Ort zu belassen, die im Ernstfall schnell und effektiv eingreifen und lokale Kräfte unterstützen kann. Das Kosovo stellt hier keinen Ausnahmefall dar – nach hier vertretener Einschätzung wird das Kosovo bei Abzug von KFOR und EULEX sowie dem Auslaufen der UNMIK-Mission in naher Zukunft einen negativen Transformationsprozess hin zu einem Failed State durchlaufen. Letztlich werden die EU sowie die KFOR-Kräfte auf Jahrzehnte im Kosovo verbleiben müssen, um negativen Transformationsprozessen vorzubeugen – und zwar nicht primär aus normativen oder moralischen, sondern aus realistischen und sicherheitstechnischen Überlegungen in Bezug auf die eigene Sicherheit in Europa. Dieses Ergebnis ist stringente Konsequenz aus wissenschaftlicher Per- 235 2 Ausblick spektive und betrifft nicht die Richtigkeit der NATO-Intervention während des Kosovo-Krieges oder die Unabhängigkeit des Staates an sich. Im Namen wissenschaftlicher Objektivität und einer ausgeglichenen Betrachtung muss die europäische und internationale Ebene jedoch auch kritisch in den Blick genommen werden. Zunächst wiegt nach hier vertretener Einschätzung die Unfähigkeit der EU, eine Konsensmeinung hinsichtlich der Unabhängigkeit des Kosovo zu entwickeln und allgemeingültig unter der Zustimmung aller Mitgliedsstaaten zu formulieren, besonders schwer. Griechenland, Rumänien, die Slowakei, Zypern und vor allem Spanien erkennen die Unabhängigkeit des Kosovo nach nunmehr sieben Jahren immer noch nicht an – vorwiegend aus innenpolitischen Gründen, und dies, obwohl ein Rechtsgutachten des internationalen Gerichtshofes in Den Haag auf Antrag der Generalversammlung der Vereinten Nationen die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo für völkerrechtskonform hält. Die Anerkennung der Unabhängigkeit des Kosovo wird im EU-Land Spanien, das mit 54 Sitzen im EU-Parlament fünftstärkste parlamentarische Kraft ist, zum Gegenstand der Innenpolitik hinsichtlich der Angst vor einer katalonischen Unabhängigkeitsbestrebung. Das Kosovo darf nicht zum Spielball innenpolitischer Konstellationen in den einzelnen Mitgliedsländern werden. Die EU muss hier den Anspruch haben, nach Jahrzehnten nunmehr mit einer Stimme bezüglich der Unabhängigkeit des Kosovo zu sprechen. Diese Situation verhindert darüber hinaus eine dringend gebrauchte Vollmitgliedschaft des Kosovo in Interpol und Europol. Speziell die Mitgliedschaft in der Europol als quasi „europäischem FBI“ wäre im Kampf gegen die destabilisierende Wirkung von organisierter Kriminalität, transnational organisierter Kriminalität und der grassierenden Korruption im Land von unschätzbarem Wert. Dies hätte langfristig eine positive Wirkung auf die Rechtsstaatlichkeit im Kosovo, die Grenzkontrollen und mithin auch direkte Auswirkungen auf die innere Sicherheit der EU selbst. Damit verbunden gestaltet sich auch die Visaliberalisierung in ihrer Realisierung als langwierig und zäh, sodass die Kosovaren die einzige Bevölkerung im Westbalkan bilden, die nicht ohne Visa in den Schengen-Raum einreisen dürfen und somit ein Gefühl der Eingesperrtheit im eigenen Land empfinden. Weiterhin führt die Uneinigkeit innerhalb der EU selbst zu diffizilen Konstellationen bei der EULEX-Mission vor Ort – diese ringt hierdurch immer wieder um Legitimität. Aus der gespaltenen europäischen Einstellung zur Unabhängigkeit des Landes folgt im Laufe der Zeit eine gewisse Argumentations- und Artikulationsproblematik in den Entscheidungen der EULEX vor Ort. So fragen sich Kosovaren häufiger, wie verlässlich und programmatisch das Wort einer Rechtsstaatlichkeitsmission einer Union sein kann, die nicht die Kosovofrage mit einer Stimme zugunsten der Unabhängigkeit des Landes beantwortet. Dieses wachsende Misstrauen äußert sich nach hier vertretenem Dafürhalten auch an dem Zuspruch für jene kosovarischen Parteien, die für einen sofortigen Abzug der EULEX sowie der UNMIK streiten, in den vergangenen Wahlen. Geblickt werden soll – in gebotener Kürze – zudem auf die zukünftige Gefahr von Islamismus im Kosovo. Festgehalten werden soll hier in aller Deutlichkeit, dass 236 Teil III: Schlussfolgerungen sich zur Zeit noch wenige islamistische Strukturen im Kosovo etabliert haben und sich eine eher säkulare Gesellschaftsstruktur zeigt. Bei vielen scheint die Religion eher der Nationalismus zu sein. Vor folgenden Synergien dürfen aber trotzdem nicht die Augen verschlossen werden: Das Kosovo bietet guten Nährboden für ex tremistische Prediger. Diese finden hier eine extrem junge Bevölkerung vor, die in der absoluten Mehrheit islamischer Religion ist, partiell in Armut lebt und keine Perspektive auf dem Arbeitsmarkt hat. Es könnte sich in Zukunft angesichts der direkt im Anschluss an den Krieg gefassten Hoffnungen auf eine starke Besserung der Lebensumstände im Kosovo durch die Intervention des Westens eine Kollision mit der für viele perspektivlosen Realität ergeben und eine sich hieraus speisende Enttäuschung über die EU, die USA und die UN entwickeln. Finanzierungsunternehmungen aus dem arabischen Raum zur Förderung extremistischer Ideologien sollten genauso wachsame Beobachtung finden wie die Verstrickungen von Banken in Terrorfinanzierung sowie die jüngsten Anwerbungen junger Kosovaren für den IS. Das Kosovo betreffend soll hier wie folgt geschlossen werden: Die Intervention der NATO war aus moralischer und normativer, aber auch nach hier vertretener Überzeugung – obgleich die rechtlichen Probleme dieser Intervention reflektierend  –, gerechtfertigt. Dies soll an dieser Stelle klar formuliert werden, ohne den Boden der wissenschaftlichen Neutralität und Objektivität hinsichtlich der Gesamtsituation zu verlassen. Diese Einschätzung blendet nicht den Faktor aus, dass das Kosovo in der aktuellen Konstellation ohne Hilfe von außen Fragilität aufweist und wirtschaftlich quasi nicht überlebensfähig ist – dies belegten die zahlreichen Wirtschaftsflüchtlinge Anfang 2015 noch einmal offenkundig. Überhaupt stellt die wirtschaftliche Situation und die mit ihr einhergehende grassierende Arbeitslosigkeit das gesellschaftliche Hauptproblem im Kosovo dar; ein Problem, das geeignet ist, die weitere Entwicklung der jungen Nation zu hemmen. Die Hoffnung, die innerkosovarischen Konflikte sowie explizit der Konflikt mit Serbien mögen sich in den nächsten Generationen auflösen, gehört nach der hier vertretenen Ansicht jedoch in das Reich der Fabeln. Dazu ist der Konflikt weitaus zu präsent und die Art und Weise der heutigen Überlieferung durch Erzählungen in der Post-Konflikt-Situation auf beiden Seiten – jedoch besonders auf kosovo-albanischer Seite – zu stark. Die interkulturellen Differenzen sind zu tief verwurzelt und reichen historisch zu weit zurück, um hier für die nächsten Dezennien oder Generationen Hoffnung auf Besserung der Lage zu machen. Aus rein wissenschaftlicher Sicht wäre es möglicherweise hilfreich, das Nordkosovo mit der mehrheitlich serbischen Bevölkerungsgruppe an Serbien zu übergeben – dies spiegelt im Übrigen die realpolitischen Gegebenheiten und den aktuellen Einfluss Belgrads auf diese Region mehr als wider. Es erscheint klar, dass dies aus politischer Sicht nicht kommunizierbar ist. Eine einvernehmliche, beiderseitig konsensuale Übergabe des Nordkosovo ist jedoch ebenso wenig eine Option wie die Lösung der Einverleibung des Kosovo in albanisches Hoheitsgebiet. Dies bedeutet, dass die Europäische Union sowie die Vereinten Nationen, um für die Sicherheit 237 2 Ausblick im Kosovo und vor allem für die innere Sicherheit in Europa zu sorgen, dauerhaft vor Ort bleiben müssen. Sollte dies so operationalisiert werden, ist allerdings mit heftigem Widerstand innerhalb der kosovarischen Bevölkerung zu rechnen. Sollten EULEX und KFOR-Truppen diese Region zu früh verlassen, so wird nach hier vertretener Ansicht ein erneutes Intervenieren in absehbarer Zeit erforderlich werden. Im Ringen um die Akzeptanz des Kosovo durch Serbien ist die Europäische Union selbst ihr größtes Faustpfand – hier muss die Akzeptanz des Kosovo durch Serbien unumstößliche Bedingung für einen Beitritt Serbiens in die Europäische Union sein. Abschließend ist im Rahmen einer Art Handlungsempfehlung an die EU zu unterstreichen: Ohne weitere Intervention der Europäischen Union durch Bereitstellung von Geldern und Hilfe in sowie Übernahme von Kernleistungsbereichen – insbesondere bei der Operationalisierung von Sicherheit in Verbindung mit den KFOR-Truppen – wird das Kosovo mittelfristig einen Staatskollaps erleiden. Dies hätte desolate Folgen für die Region und auch für Europa. 239 Literaturverzeichnis Monographien – Sammelbände – Aufsätze aus Sammelbänden ACKERMANN, Jan, BEHNE Katharina, BUCHTA, Felix, DROBOT, Marc, KNOPP Phillip, 2015. Metamorphose des Extremismusbegriffes – Diskursanalytische Untersuchungen zur Dynamik einer funktionalen Unzulänglichkeit. Wiesbaden: Springer VS. ADEBAJO, Adekeye 2011. UN Peacekeeping in Africa: From the Suez Crisis to the Sudan Conflicts. Boulder, London: Lynne Rienner Publishers. AKKAYA, Gülcan 2012. Nichtregierungsorganisationen als Akteure der Zivilgesellschaft – Eine Fallstudie über die Nachkriegsgesellschaft im Kosovo. Wiesbaden: Springer VS. AKPINARLI, Neyire 2010. The fragility of the „failed state“ paradigm: a different international law perception of the absence of effective government. Leiden, Boston: Martinus Nijhoff Publishers. VON ALEMANN, Ulrich 2002. Methodik der Politikwissenschaft – Eine Einführung in Arbeitstechnik und Forschungspraxis. 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D., Kurt Henning • Mit der Direktorin der Entwicklungsbank im Kosovo, Esther Gravenkötter • Mit der Projektleiterin für Wirtschaftförderung der Kosovarisch-Deutschen Wirtschaftsvereinigung, Manushaqe Dalipi • Mit dem Projektkoordinator der KAS-Stiftung im Kosovo, Artan Zeka • Mit mehreren KFOR Soldaten verschiedener nationaler Kontingente • Mit mehreren, zum Teil hochrangigen deutschen Polizisten nach deren Mission im Kosovo • Mit mehreren Mitglieder der kosovarischen und bosnischen Diaspora in Deutschland • Mit mehreren ehemaligen UÇK-Kämpfern • Mit einer Mitarbeiterung des deutschen Auswärtigen Amtes • Mit einem Mitglied des Stadtrates von Pristhina 281 Bibliotheken Zeitungen & Zeitschriften, elektronische Journale (spezifiziert an enstsprechenden Textstellen) • ABC News • BBC • BBC News • Die Welt • Der Spiegel • Der Standard • Focus • Foreignpolicy • Format • Global Research • Kuweit News Agency • NZZ News • Salzburger Nachrichten • TAZ • The Economist • The Guardian • The Jarkata Post • Zeit Online • 20 Minuten (Schweiz) Bibliotheken • Universitätsbibliothek der TU Dortmund, Dortmund • National- und Universitätsbibliothek des Kososo, Priština • Serbische Nationalbibliothek, Belgrad • Bibliothek der Universität Belgrad, Belgrad • Österreichische Nationalbibliothek, Wien • Universitäts- und Landesbibliothek Bonn, Bonn • Universitäts- und Stadtbibliothek Köln, Köln • Spezialbibliothek zu Politik und Zeitgeschichte der KAS, Sankt Augustin • Hochschul- und Kreisbibliothek Bonn Rhein-Sieg, Sankt Augustin 283 Anhang Measurements – das Kosovo in quantitativer Fragilitätsforschung (Stand 2014) Tab. 8: Fragile Staaten – Korrelation diverser Indexe Quellen: World Bank, Harmonized List Of Fragile Situations FY14, OECD Fragile States 2014; Country Indicators for Foreign Policy, Carleton University 2012; Failed States Index, Fund For Peace, 2013; CIDCM, University of Maryland 2012 . States (79 fragile Situations) OECD 2014 WB FY14 FSI worst 60 CIFP worst 60 CIDCM worst 25 Afghanistan X X X X X Algeria X Angola X X X Bangladesh X X X X Benin X X Bhutan X Bosnia and Herzegovina X X Burkina Faso X X X Burundi X X X X X Cambodia X Cameroon X X X X Central African Republic X X X X X Chad X X X X Comoros X X X Colombia X 284 Anhang Congo, Democratic Republic X X X X X Congo, Republic X X X X Côte d’Ivoire X X X X Dijbouti X X X Egypt, Arab Republic X X Equatorial Guinea X X Eritrea X X X X Ethiopia X X X X Gabon X Gambia X Georgia X Guinea X X X Guinea-Bissau X X X X X Haiti X X X X X India X Iran X X Iraq X X X X X Kenya X X X X Kiribati X X Korea, DPR X X Kosovo X X excluded X Kyrgyzstan X Laos X X 285 Anhang Liberia X X X X Libya X X X X Lebanon X Madagascar X X X X Malawi X X X X X Mali X X X X X Marshall Islands X X Mauritania X X X Micronesia, FS X X Mozambique X X X Myanmar (Burma) X X X X Nepal X X X X Niger X X X Nigeria X X X X Pakistan X X X X Papua New Guinea X Philippines X Rwanda X X Sao Tome/Principe X Senegal X Sierra Leone X X X X X Solomon Islands X X X X Somalia X X X X X South Sudan X X X X 286 Anhang Sri Lanka X X Sudan X X X X Swaziland X X Syrian Arab Republic X X X X Tajikistan X X Tanzania X Timor-Leste X X X X Togo X X X X Turkmenistan X Tuvalu X X Uganda X X X Uzbekistan X X West Bank and Gaza Strip X X X Yemen, Republic X X X X Zambia X X Zimbabwe X X X X X

Zusammenfassung

Längst sind es nicht mehr nur die großen Armeen mächtiger Staaten, die unsere Sicherheit bedrohen. Die Terroranschläge von 9/11, das Aufkommen der Terrormiliz „Islamischer Staat“ im Irak und Syrien sowie die anhaltende Flüchtlingskrise in Europa seit 2015 zeigen uns mit aller Härte, wie aus schwachen oder kollabierenden Staatssituationen regionale und globale Bedrohungsszenarien Terrorismus und Transnational Organisierte Kriminalität, aber auch humanitäre Katastrophen erwachsen können. Fachlich versiert setzt sich Nico Schmied mit dem Phänomen fragiler Staaten und Post-Konflikt-Situationen auseinander. Dabei werden Konzepte zur Identifizierung und Klassifizierung fragiler Staaten herausgearbeitet, theoretisch erweitert und auf konkrete Fallbeispiele übertragen. Ein besonderes Augenmerk legt der Autor auf den Kosovo, der allein durch seine Entstehungsgeschichte ein unglaubliches Konfliktpotential bündelt und im Kontext fragiler Staaten und Post-Konflikt-Situationen etliche bislang ungeklärte Fragen bereithält.

References

Zusammenfassung

Längst sind es nicht mehr nur die großen Armeen mächtiger Staaten, die unsere Sicherheit bedrohen. Die Terroranschläge von 9/11, das Aufkommen der Terrormiliz „Islamischer Staat“ im Irak und Syrien sowie die anhaltende Flüchtlingskrise in Europa seit 2015 zeigen uns mit aller Härte, wie aus schwachen oder kollabierenden Staatssituationen regionale und globale Bedrohungsszenarien Terrorismus und Transnational Organisierte Kriminalität, aber auch humanitäre Katastrophen erwachsen können. Fachlich versiert setzt sich Nico Schmied mit dem Phänomen fragiler Staaten und Post-Konflikt-Situationen auseinander. Dabei werden Konzepte zur Identifizierung und Klassifizierung fragiler Staaten herausgearbeitet, theoretisch erweitert und auf konkrete Fallbeispiele übertragen. Ein besonderes Augenmerk legt der Autor auf den Kosovo, der allein durch seine Entstehungsgeschichte ein unglaubliches Konfliktpotential bündelt und im Kontext fragiler Staaten und Post-Konflikt-Situationen etliche bislang ungeklärte Fragen bereithält.