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TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen in:

Nico Schmied

Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen, page 21 - 118

Eine Analyse des Kosovo im Kontext der EU-Mission

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3922-9, ISBN online: 978-3-8288-6670-6, https://doi.org/10.5771/9783828866706-21

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 72

Tectum, Baden-Baden
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21 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Forschungsstand Rückblickend betrachtet hat sich die außenpolitische Forschung dem Themengebiet der fragilen Staaten und ihrer Rekonsolidierung erst seit verhältnismäßig kurzer Zeit zugewendet. So lässt sich postulieren, dass „(the) concept of fragile states is relatively new to the international agenda“ (GSDRC, 2016, S. 7). Dies geschah erst gegen Ende der 1980er-Jahre mit den Bürgerkriegskonflikten in Haiti und Somalia. Call datiert die ersten Konzeptionalisierungsversuche in den USA etwa auf Anfang der 1990er-Jahre, wobei „the case of Somalia, where the national state wholly ceased to exist, played a crucial role in shaping analysts’ thinking about states and state failure“ (Call, 2008, S. 1492). Die Erforschung von fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen sowie die Frage nach nachhaltigen Strategien für den Staatsaufbau blicken also auf eine relativ kurze Historie zurück (vgl. bestätigend auch Debiel, 2009, S. 364). Bedeutend waren in der Vergangenheit hier unter anderem die Ausführungen durch Zartman (1995), Helman und Ratner (1992) sowie Rotberg (2003). In der jüngeren Rückschau haben sich eine Vielzahl von Autoren mit der Klasse der fragilen Staaten (Grimm et al. (2014), Lemay-Hérbert und Mathieu (2014), Brock et al. (2012), Besley und Persson (2011), Patrick (2011)), und hiermit in Verbindung gebrachten Begriffen, wie Weak States (Kamrava, et al. (2014), Polenz (2013), Marten (2012), Meagher (2012), Schneckener (2004, 2007), Büttner (2004), Rotberg (2003)), Failed States (Ismael und Ismael (2015), Menkhaus (2014), Hammond (2013), Risse (2013), Natsios (2012), Grayson (2010), Hameiri (2011), Call (2008), Rotberg (2003, 2004a), Prunier und Gisselquist (2003)) oder Collapsed States (Johais et al. (2015), Lambach et al. (2015), Hesse (2011), Pham (2011), Menkhaus (2004), Rotberg (2003, 2004a), Clarke und Gosende (2003)) befasst. Bereits die Antworten auf die Fragen danach, was überhaupt ein fragiler Staat ist, welche Staaten mit diesem Rubrum zu versehen und wie die einzelnen Indikatoren für einen derartigen Staat zu bestimmen sind, sind in der Literatur äußerst umstritten. Lambach beschreibt den Forschungsstand insofern als unbefriedigend, als „bislang keine umfassende, befriedigende Theorie von fragiler Staatlichkeit“ vorliege. Der Entwicklung eines einheitlichen definitorischen Ansatzes stehen zum einen die „Komplexität und Multikausalität des Gegenstandes“, zum anderen die „Uneinigkeit in der Definition des staatlichen Idealtyps“ entgegen (Lambach, 2013, S. 38). Auch Cammack, McLeod, Menocal und Christiansen schreiben diesen nicht hinreichenden Forschungsstand hauptsächlich der Diversität und Komplexität des Forschungsgegenstandes und der variablen Form, in der Fragilität auftritt, zu (Cammack, McLeod, Menocal et al., 2006, S.  16). Entsprechend weichen die Schätzungen zur tatsächlichen Anzahl fragiler Staaten sehr voneinander ab. Das britische Department for International Development kommt nach letzten Schät- 22 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen zungen auf 46 fragile Staaten weltweit. Der Forschungsarbeit des Departments folgend, lebten bereits vor zehn Jahren insgesamt 870 Millionen Menschen (14 % der Weltbevölkerung, Tendenz steigend) in fragilen Staaten (Department for international Development, 2005, S. 5) – die meisten davon in Post-Konflikt-Situationen. Der Fragile-States-Bericht der OECD 2013 benennt gar 47 Staaten der Welt, die als fragil eingestuft werden3: „Consequently, it is imperative to examine the concept of failed state […], both for making sense of the stituations to which it refers and for the proposed solutions to these“ (Hameiri, 2011, S. 118). Derartige Staatssituationen bieten günstige Bedingungen für internationalen Terrorismus (vgl. z. B. Büttner, 2004, S. 10, die Somalia als Beispiel für diese These anführt), da der durch Unzulänglichkeiten der Legislative und Exekutive im betreffenden Staat entstehende rechtsfreie Raum für terroristische Aktivitäten genutzt werden kann – und auch wird. Als Beispiel kann hier die Etablierung von Trainingscamps in Afghanistan, dem Sudan, Algerien und Pakistan angeführt werden. Fragile Staaten und im speziellen unmittelbare Post-Konflikt-Situationen bieten ferner ertragreichen Nährboden für Kriminalität in den Sektoren Waffen-, Drogen- und Menschenhandel und sind mitunter eine Gefahr für den wirtschaftlichen Handelsverkehr. Es lassen sich zu dieser Thematik in der Folge diffizile und grundlegende, den weiteren Untersuchungsgang leitende Forschunsgfragen stellen: 1. Was genau steht hinter dem Begriff „fragiler Staat“? Welche Annäherung an den Begriff ist angezeigt? Existiert eine einheitliche Definition? 2. Lassen sich Fragilitätszustände kategorisieren, und wenn ja, unter Zuhilfenahme welcher Klassen und Kategorien? Existieren in diesem Spektrum Subkategorien? 3. Was genau ist eine Post-Konflikt-Situation? Welche Sicherheitsprobleme erwachsen aus ihr und wie ist ihre Verbindung zu fragilen Staaten zu sehen? Existieren fragilitätsbegünstigende Faktoren in PKS und lässt sich hierbei eine Kohärenz verschiedener PKS erkennen? 3 Hierunter auch das Kosovo, OECD, Fragile States 2013, S. 1; der Economist machte 20 fragile Staaten in der Welt aus, siehe: The Economist, 2005, S. 1 ff. 23 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte In diesem Abschnitt soll der Terminus „fragiler Staat“ umfänglich in seinen einzelnen theoretischen Facetten analysiert werden. Dies versteht sich als theoretische Rahmensetzung. Es ist für das weitere Vorgehen und für die weiteren Schlussfolgerungen in dieser Abhandlung entscheidend, dass erläutert wird, wie der Staat in dieser Untersuchung auf theoretischer Basis verstanden wird, da sich nur so vom jeweiligen Rezipienten Rückschlüsse auf den verwendeten Terminus „fragiler Staat“ ziehen lassen. Die Notwendigkeit einer detaillierten Begriffsanalyse auf definitorischer und normativer Ebene ergibt sich aus folgendem, für diese Abhandlung festgestellten Problem: Viele Autoren in Politikwissenschaft und Jurisprudenz, Akteure der Realpolitik sowie Verfasser relevanter Sicherheitsanalysepapiere verwenden den gleichen Terminus – fragiler Staat  –, gehen mitunter allerdings von anderen normativen Grundkonzepten aus. Call erkennt im Kontext der fragilen und scheiternden Staaten ebenfalls „poorly defined uses of the term“ (Call, 2008, S. 1491). Allein „der Begriff des Staates ist heute so gebräuchlich, dass seine Ursprünge regelmäßig nicht mehr hinterfragt werden. Dabei wird oftmals übersehen, dass er weder so althergebracht noch so eindeutig ist, wie dies bei oberflächlicher Betrachtung den Anschein haben mag“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 23). Dies führt im wissenschaftlichen Diskurs immer wieder zu Verwirrung, da der gleiche Begriff für verschiedene Dinge stehen kann. Auch Lambach kritisiert in diesem Zusammenhang zu Recht die Tatsache, „dass von verschiedenen AutorInnen unterschiedliche Staatskonzepte verwendet werden“ (Lambach, 2013, S. 37), was in der Folge – notwendigerweise – zu unterschiedlichen Ergebnissen führt. Dies wird – auch Lambachs Einschätzung nach – „nur selten offen diskutiert, geschweige denn problematisiert“ (Lambach, 2013, S. 37). Dieses Faktum ist im wissenschaftlichen Diskurs um die Thematik eindeutig als hemmend zu identifizieren. Dieser Abschnitt versucht insofern, den Trend der mangelnden Problematisierung der Terminologie-Thematik im Bereich der fragilen Staaten zu konterkarieren. 1.1 Fragiler Staat: Begriffsdynamiken und Definitionsansätze Call konstatiert in seiner Kritik am Konzept der fragilen Staaten massiv, dass das folgenschwerste Problem des Konzepts jenes des „problem of definition“ (Call, 2008, S. 1494) ist. Die Frage nach der korrekten Definition des Begriffes ist jedoch essenziell für die hierauf folgenden Argumentationen – „any argument must begin with a clear definition of terms“ (Walker, 2014, S. 2). Fragilität selbst ist kein „trennscharfer Terminus“ (Klingebiel, 2013, S.  1), im Gegenteil: Der Terminus „fragiler Staat“ unterliegt trotz regelmäßiger Verwendung und seiner Hegemonie im wissenschaftlichen, aber auch politischen Sprachgebrauch einer gewissen Unschärfe. Keinesfalls ist er als zugespitzt zu bezeichnen. So gelangen Torres und Anderson zu dem Ergebnis, dass „fragile states take many forms, and (therefore) have been 24 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen defined in various ways“ (Moreno, Torres und Anderson, 2004, S. 3). Daher bleibt es, wie Putzel und Di John formulieren, bei einer „confusion“, die „still reigns among international actors over how to define ‚state fragility‘ and what distinguishes fragile states from general conditions of underdevelopment and poverty“ (Putzel und Di John, 2012, S. 5). Auch das United Nations Development Program konstatierte kürzlich – die Ansichten der vormals genannten Autoren bestärkend –, dass „despite its widespread invocation and application, there is limited consensus on the definition of ‘fragility’, or what constitutes a ‘fragile state’“ (UNDP, 2012, S.  15). Trotzdem lässt sich anbringen, dass „for the world’s major governments and international organisations, it appears that state failure and its potential externalities are now core security concerns“ (Hameiri, 2011, S. 117). Gerade deshalb befindet sich der Begriff dennoch „in use by the international community to identify a particular class of states“ (Cammack et al., 2006, S. 16) – doch lässt sich fragen: Welchen tatsächlich klassifizierenden Wert hat der Begriff, wenn er nicht einheitlich bestimmt ist? Welchen einen Wert hat also eigentlich ein Terminus, der nicht klar definiert ist? Diese Frage nach der Kraft und Bedeutung des Begriffs des fragilen Staates muss zu Beginn gestellt werden, denn nach umfangreicher Recherche ist festzustellen: Es existiert keine einheitliche Definition. Der Blick soll zunächst auf gängige Positionen hinsichtlich der Definition fallen. Die Europäische Union verfolgt in ihrer Abhandlung „Towards an EU response to situations of fragility – engaging in difficult evironments for sustainable development, stability and peace“ folgenden Ansatz: „[F]ragility refers to weak or failing structures and to situations where the social contract is broken due to the State’s incapacity or unwillingness to deal with its basic functions“ (Europäische Union, 2007, S. 5). Zu den Grundleistungsfunktionen des Staates gehören nach dem Verständnis der EU: „service delivery, management of resources, rule of law, equitable access to power, security and safety of the populace and protection and promotion of citizens’ rights and freedoms“ (Europäische Union, 2007, S. 5)4. Dennoch besteht selbst innerhalb der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union definitorische Uneinigkeit. So operiert jeder Mitgliedsstaat mit einer eigenen Definition von fragilen Staaten – obschon die Europäische Union als übergordneter Staatenverbund eine eigene solche besitzt. In den Leitlinien der deutschen Bundesregierung, speziell in denen des Auswärtigen Amtes, des Bundesministeriums für Verteidigung sowie des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 4 Im deutschen wissenschaftlichen Kontext ist darüber hinaus die Definition von Debiel beachtenswert. Dieser will von fragiler Staatlichkeit im weitesten Sinne sprechen, wenn der Staat latent unfähig ist, für die Sicherheit seiner Bürger zu sorgen, allgemein zugängliche Güter bereitzustellen, Steuern zu erheben und programmatische Politiken zu formulieren; vgl. Debiel, 2009, S. 363. Darüber hinaus ist der Anatz der OECD, da hinter ihr ein größeres Staatenkonsortium steht, interessant: „States are fragile when state structure lacks the political will and/or capacity to provide basic functions needed for poverty reduction, development and to safeguard the security and human rights of their population“ (OECD, 2007, S. 2). 25 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte heißt es in den ressortübergreifenden Grundsätzen „Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten“, dass fragile Staaten definitorisch vornehmlich durch „substanzielle Defizite“ in „einer oder mehrerer der drei klassischen Staatlichkeitsdimensionen: Gewaltmonopol/funktionierende Herrschaft, Legitimität und Erbringen staatlicher Grundleistungen“ (Auswärtiges Amt et al., 2012, S. 2), zu charakterisieren seien. Ergänzt wird diese Arbeitsdefinition durch Zustände, die in den betreffenden Staaten „in der Regel“, „meist“ oder „häufig“ zu beobachten sind, wie etwa soziale und politische Spannungen, Armut und gesellschaftliche Ungleichheit sowie gewaltsam ausgetragene Konflikte innerhalb des Staates (Auswärtiges Amt et al., 2012, S. 2). Auch stellt das BMZ auf den Willen der jeweiligen Regierung ab, wenn es konstatiert: „[G]enerell werden jene Staaten als fragil (zerbrechlich) angesehen, in denen die Regierung nicht willens oder in der Lage ist, staatliche Grundfunktionen im Bereich Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit, soziale Grundversorgung und Legitimität zu erfüllen. Staatliche Institutionen in fragilen Staaten sind sehr schwach oder vom Zerfall bedroht; die Bevölkerung leidet unter großer Armut, Gewalt, Korruption und politischer Willkür“ (BMZ, 2015, S. 1). Von der europäischen und deutschen Definition ein weiteres Mal divergierend zeigt sich Frankreich: Die französische Agence française de développement unternimmt in ihrem Working Paper „Beyond the fragile state: Taking action to assist fragile actors and societies“ (Agence française de développement, 2005) gleich mehrere Versuche einer Definition. So kommt sie zum einen zu dem Ergebnis, dass „the situation of a ‚fragile state‘ is assessed in negative terms.“ Nach dieser Definition basiert die Fragilität von Staaten auf zwei Hauptkriterien: Erstens einer „poor economic performance“ und zweitens auf der „effective impotence of government“ (Agence Française de Développement, 2005, S.  3). Darüber hinaus verfolgt die französische Regierung jedoch eine alternative Herangehensweise: Um Fragile States zu identifizieren, nutzt sie die Millennium Development Goals (MDGs) „as the point of reference, in order to underscore the fact that ‚fragile states are in fact those where the MDGs will not be achieved, or to highlight deficiencies in service delivery to the population“ (Agence française de développement, 2005, S. 3). Das Department for International Development bei der Regierung des Vereinigten Königreichs verwendet5 hingegen folgende Arbeitsdefinition: Fragile Staaten kennzeichnen sich dadurch, dass „the government cannot or will not deliver core functions to the majority of its people, including the poor“ (DFID, 2005, S. 7). Hierbei sind die wichtigsten Funktionen des Staates „territorial control, safety and security, capacity to manage public resources, delivery of basic services, and the ability to protect and support the ways in which the poorest people sustain themselves“ (DFID, 2005, S. 7). Die teilweise stark abweichenden Definitionsansätze der Europäischen Union, Deutschlands, Frankreichs und des Vereinigten Königreichs sollen vor allem illustrieren, dass selbst zwischen den wohl stärksten und einflussreichsten Mitglieds- 5 Wichtig ist hierbei zu beachten, dass das DFID „does not limit its definition of fragile states to those affected by conflict“; DFID, 2005, S. 7. 26 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen staaten der Europäischen Union keine Einigkeit herrscht. Dies kann auf unterschiedliche Dinge zurückgeführt werden: Erstens ist der Begriff äußerst komplex, zweitens sein Gegenstand multikausal und drittens ist er mitunter politisch aufgeladen. Das, wofür er steht, divergiert von Autor zu Autor, von Politiker zu Politiker. So tut dies auch der Begriff selbst: Der Terminus „fragiler Staat“ (oder englisch „Fragile State“) wird durch Ausdrücke ersetzt wie „Failed State“, „failing state“ (beide Rotberg, 2007, in Crocker, 2007, S. 83), „Quasi-State“ (Jackson, 1993, S. 21 f. u. 167 ff.), „Crisis State“ (Stepputat, Engerberg-Pedersen, 2008, S. 22), „Weak State“ (Patrick, 2006, S.  7) oder „schwacher Staat“ (Schneckener, 2004, S.  24), „Rogue State“ (Pfarr, 2008, S. 2; Herring, 2000, S. 184 ff.; dieser Terminus wurde häufig in der Außen- und Sicherheitspolitik der USA unter der Bush-Regierung verwendet, vgl. hierzu vertiefend Senn, 2009, S. 17 ff. u. 137 ff.), „poorly performing state“ (Shepherd, Anderson und Kyegombe, 2004, S. 7 ff.), „low income countries under stress“ (LICUS, The Worldbank 2002), „pseudo-state“ oder „fictive state“ (Déme, 2005, S. 105) „collapsed, ineffective, or shadow […] ‘country at risk of instability’ […] ‘difficult partner’“ (Cammack et al., 2006, S. 16), oder aber auch „crony state“, „non-reaching state“, „Weberianless-non-reaching-state“ (Giraudy, 2012, S.  605), „Areas of Limited Statehood“ (Risse, 2013, S. 4), „Fragmented State“ (Jenne, 2003, S. 219) oder „Schurkenstaat“ (Pfarr, 2008, S. 2), ohne dass dies für den jeweiligen Autor notwendigerweise eine Bedeutungsverschiebung darstellen muss. Dies führt zu weiterer Verwirrung, denn „in most cases, these labels do not have a meaning that is clearly understood far beyond the author who has used them“ (Cammack et al., 2006, S. 16). Dennoch bietet der Terminus „fragiler Staat“ begriffsursprünglich zwei signifikante Vorteile gegenüber bspw. „Staatszerfall“ oder anderen diese Staatssituationen beschreibenden Termini. Dieser deskriptive Vorteil beruht zum einen darauf, dass mit derm Begriff „fragiler Staat“ „eindeutig ein Zustand beschrieben [wird], während beim Begriff des Staatszerfalls immer der Gedanke an einen Prozess der Verschlechterung“ (Lambach, 2013, S. 34) mitschwingt. Weiterhin bestehen terminologische Vorteile in der Neutralität des Begriffes an sich. So ist der Terminus „Fragilität“ „politisch unverfänglicher als Bezeichnungen wie „Schwäche“, „Versagen“ oder „Kollaps“, die alle das Defizitäre an der Staatlichkeit stärker betonen“ (Lambach, 2013, S. 34). Interessant ist jedoch, dass es sich – unter Berufung auf die zumeist englischsprachige Literatur – beim Wort „fragility“ lediglich um ein Synonym für „weakness“ handelt (Oxford Dictonary Online: „fragility“, o. J., o. S.). Dies könnte der Kritik in der Literatur, eine Charakterisierung als „weak state“ käme einer Vorverurteilung oder negativ belasteten Kategorisierung gleich, entgegengehalten werden. „Fragil“ leitet sich indes vom lateinischen „fragilis“ ab, hat seinen Ursprung im 15. Jahrhundert und bedeutet so viel wie „zerbrechlich“ (Duden, 2014, o. S.; Verb: „frangere“, was soviel bedeutet wie „brechen“, „zerbrechen“ oder auch „entkräften“). Das Wort selbst ist im deutschen Sprachgebrauch seit dem 19. Jahrhundert belegt (vgl. hierzu Pfeifer, 1997, „fragil“). Der sinngemäße angelsächsische Gebrauch „liable to break“ entstammt dem mittleren 16. Jahrhundert (Oxford Dictonary, 2014, „fragile“). Im übergeordneten Zusammenhang der 27 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Terminologie rund um die fragilen Staaten wird „fragile“ im englischen Sprachgebrauch gemeinhin definiert als „in a weakened physical state“ (The Free Dictonary, o. J., o. S.). Auch das deutsche Wort „fragil“ findet besonders im gesellschaftlichen und politischen Kontext Anwendung.6 Wortverwandte Synonyme stellen hier „tenuous, easily broken, shaky, insecure“ (Oxford Dictonary Online, o. J., o. S.) dar. Der aktuelle wissenschaftliche Stand um die Definition eines fragilen Staates stellt sich also zunächst als unbefriedigend dar. Um dem Terminus in der vorliegenden Abhandlung weitere Trennschärfe zu verleihen und der beschriebenen Begriffsverwirrung entgegenzuwirken, soll eine klare Definition des Staates an sich herausgearbeitet werden. So kommt auch Obermaier zu dem Schluss, dass, wenn man sich fragilen Staaten oder dem Phänomen Staatszerfall nähern will, „sich zunächst die Frage [stellt], was es überhaupt ist, dieses Gebilde Staat“ (Obermaier, 2010, S.  15). Deshalb ist es an dieser Stelle angezeigt, einen gedanklichen Schritt zurück zu machen: Hierzu soll der Staat aus zwei unterschiedlichen Näherungsweisen beleuchtet werden. Nur auf Grundlage einer klaren Definition hat der Begriff einen Wert – jenen, dass er staatliche Szenarien identifizieren kann, die die nationale, regionale und auch internationale Sicherheit bedrohen. Annäherung an den Staatsbegriff Der Terminus „Staat“ wird zwar häufig verwendet, doch ist er „sehr schwer präzise zu definieren“ (Benz, 2008, S.  1). Zunächst stellt sich die Frage nach dem Definitionskern des Staates an sich, denn der Staat und damit auch der Staatsbegriff „[werden] als vorgegebene Realität angesehen“ (Fleiner und Fleiner, 2004, S. 291) und sind mithin oftmals in diesem Zusammenhang nicht mehr Untersuchungsgegenstand. Nach „einhelliger Meinung kann […] eine absolute, für alle Teilwissenschaften gültige Definition des Staates nicht gegeben werden“ (Katz, 2010, S. 12), so dass es vorrangig darum geht, festzustellen, dass man sich dem Begriff des Staates aus unterschiedlichen Richtungen und von unterschiedlichen Wissenschaften aus nähern kann. So stellt Ipsen korrekt heraus, dass der Staat „Gegenstand ganz unterschiedlicher Disziplinen [ist]. Ihnen sind jeweils verschiedene Perspektiven und Methoden eigen, die – scheinbar – zu unterschiedlichen Staatsbegriffen führen“ (Ipsen, 2013, S.  1). Bull konstatiert, dass „der Begriff Staat […] nicht nur in juristischen, sondern auch in philosophischen, politikwissenschaftlichen und soziologischen Zusammenhängen gebraucht“ wird und kommt zu dem Schluss, dass „die verschiedenen Verwendungsweisen wenig gemeinsam zu haben“ scheinen (Bull, 1973, S. 57). Eindringlich formuliert Isensee wie folgt: „Was Staat ist, lässt sich nicht auf einen einzigen Begriff bringen oder in einer schulmäßigen Definition einfangen. Das ist in der Sache selbst begründet: der Komplexität und der raum-zeitlichen Mutabilität der staatlichen Erscheinungen. Der Begriff kann die Sache nur unter einem von unabsehbar vielen Aspekten erfassen.“ Notwendig ergibt sich ein „Gang rund um das Objekt im Wechsel der Perspektiven“, 6 Deutsches Fremdwörterbuch, S. 1068; hier ist u. a. auch von fragil in Bezug auf Demokratie, Lage und Nation die Rede. 28 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen um ein bestmögliches Bild des Begriffs zu erhalten (Isensee, 1989, Sp. 134). Dieser Erkenntnis Isensees folgend, sind für die vorliegende Abhandlung und mithin die Zuspitzung des Begriffes des fragilen Staates Annäherungen aus zwei Richtungen angezeigt: zum ersten aus völkerrechtlicher, konstituierender Perspektive – wichtig, weil sie internationale Wirkung und Geltung entfaltet sowie den Staatsbegriff in einen rechtlichen Rahmen legt. Sie ist „für die Staatspraxis von größter Bedeutung“ (Schöbener und Knauff, 2014, S. 86). Sie hat den Vorteil, dass sie durch klare Voraussetzungen klare Verhältnisse schafft: Fehlt es an einem „[der] Merkmale[, die den Staat konstituieren], handelt es sich bei dem zu untersuchenden Gebilde nicht um einen Staat“ (Schöbener und Knauff, 2014, S.  86). Zum zweiten soll sich hier dem Staatsbegriff aus politikwissenschaftlicher Richtung, der Richtung seiner (Staats-)Aufgaben, seines Zwecks und der daraus entstehenden Legitimation genähert werden. Es ist die Frage nach der Idealleistung des Staates, anhand derer man Rückschlüsse auf seinen fragilen oder stabilen Zustand ziehen kann. Letztlich kommt diesen beiden Perspektiven – im erweiterten Vergleich zu anderen möglichen Näherungsweisen – übergeordnete Bedeutung zu. So „scheint [es] nahezu unmöglich, etwas Vernünftiges über den modernen Staat zu sagen, ohne zur Frage seiner Aufgaben implizit oder explizit Stellung zu nehmen“ (Kaufmann, 1991, S. 7). Sieht man von philosophischen Anstrengungen ab, so konkurrieren im Kern nur noch die Ansätze der Rechts- und Politikwissenschaften. So kommt es zu jener relevanten Reduktion auf zwei Annäherungsweisen an den Staatsbegriff, die vor allem eines gemein haben: „Beide Wissenschaften wollen den Staat als reales Phänomen erfassen“, tun dies allerdings divers: „einmal charakterisiert durch das Rechtssystem, im anderen Fall durch Machtverhältnisse“; im Grunde aber gehen sie, „wenn sie nach dem Staat und seiner Tätigkeit fragen, von demselben Gegenstand aus“ (Bull, 1973, S. 58 f.). 1.1.1 Drei-Elemente-Lehre Juristisch-völkerrechtlicher Staatsbegriff nach Georg Jellinek Aus völkerrechtlicher Herangehensweise ergeben sich zunächst zwei Argumentationsschwerpunkte hinsichtlich der definitorischen Konstruktion eines Staates: Erstens sind die Ausführungen von Georg Jellinek über den Staat äußerst einschlägig. Insbesondere im deutschen politik- und rechtswissenschaftlichen Diskurs sind seine Definitionen (zum „juristisch-völkerrechtlichen Staatsbegriff “; Jellinek, 1914, S. 182, sowie in der Tiefe 183 ff.) von großer Relevanz. Zweitens finden die Panamerikanische Konvention von 1933 und die in ihr zugrunde gelegte Definition eines Staates permanente Beachtung. Perpetuiert im Montevideo-Vertrag, entfaltet sie Rechtswirkung für alle amerikanischen Staaten.7 Der Vertrag nennt nicht nur die Rechte und Pflichten eines Staates in der Arena des internationalen Rechtes, son- 7 Mit Ausnahme von Bolivien. 29 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte dern begründet gleichzeitig auch einen die Jellinek’sche Trias um ein viertes Element erweiternden Ansatz. Zuvörderst gilt es, die Relevanz Jellineks für eine Annäherung an den Staatsbegriff aus internationaler, völkerrechtlicher Perspektive aufzuzeigen, um dann in einem zweiten Schritt seine Denkmuster nachzuvollziehen. Die Staatsqualität de jure ist notwendig, um als Akteur im Sinne des Völkerrechts handlungsfähig (d. h. Träger von Rechten und Pflichten) zu sein sowie um nach innen jederzeit rechtliche und tatsächliche Maßnahmen ergreifen zu können. Letztlich soll der Versuch unternommen werden, die Ideen Jellineks unter Zuhilfenahme einiger Kritik aus der Literatur auf ihre Stichhaltigkeit zu prüfen. Jellinek ist im deutschen Völkerrecht, was seine Definition eines Staates angeht, herrschende Meinung (h. M.). Dies bedeutet, dass er im Diskurs um die Streitfrage des Staatsbegriffs die am häufigsten eingenommene und gehaltene Position vertritt. Seine Allgemeine Staatslehre wird als Standardwerk hinsichtlich dieses Begriffs wahrgenommen und von einer Vielzahl einschlägiger Autoren rezitiert (vgl. Ipsen, 2014, S. 2; Schöbener und Knauff, 2014, S. 86; Kau, 2013, S. 158 ff.; Porsche-Ludwig, 2008, S. 238; Zippelius, 2007, S. 61; Fleiner und Fleiner, 2004, S. 291 f.; Doehring, 2000, S. 21); es gilt als „Meilenstein in der Geschichte der Disziplin“ (Anter, 2000, S. 67). Jenem kommt nach Einschätzung von Paulson und Schulte eine „kaum zu überschätzende Bedeutung“ (Paulson und Schulte, 2000, Vorwort) zu. Jellinek charakterisiert den Staat innerhalb seiner „Drei-Elemente-Lehre“ (Jellinek’sche Trias, s. Abb. 2) dergestalt, dass er stets die folgenden Komponenten umfasst: Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt. Hieraus lässt sich „ableiten, dass ein Staat notwendig ein Personenverband ist, der seine (unabgeleiteten) Befugnisse – nämlich die Staatsgewalt – auf einem bestimmten Territorium (dem Staatsgebiet) ausübt“ (Ipsen, 2014, S. 3). Staatsgebiet Das Element Staatsgebiet bezieht sich vornehmlich auf das Territorium selbst. Hierbei ist auf das lateinische „terra“ im Sinne von „Erdboden“, „Grund“, „Land“ oder „Terrain“ zu verweisen. Entscheidend ist hierbei, dass das Gebiet nicht künstlich erstellt, sondern natürlich gewachsen ist. Jellinek definiert das Staatsgebiet exakt als „das Land, auf welchem der staatliche Verband sich erhebt. [Das Staatsgebiet] bezeichnet seiner rechtlichen Seite nach den Raum, auf dem die Staatsgewalt ihre spezifische Tätigkeit, die des Herrschens, entfalten kann“ (Jellinek, 1914, S. 394)8. Es ist als ein „abgerenzter Teil der Erdoberfläche als ausschließlicher Herrschaftsbereich“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 87; hierzu auch Ipsen, Völkerrecht 2014, S.  87 ff.) zu verstehen, also als jener Bereich, „innerhalb dessen die Regelungsbefugnisse dieses Herrschaftsverbandes ausgeübt werden können; d. h. der moderne Staat ist Gebietskörperschaft“ (Zippelius, 2007, S. 71). Es ist der „Raum, der unter der territorialen Souveränität des Staates steht, d. h., der dem freien Verfügungsrecht des Staates unterliegt“ (Schweitzer, 2008, S. 221, Rn. 558). Am Beispiel 8 Im rein rechtlichen Sinne soll die Bezeichnung für das jeweilige Land „Gebiet“ sein. 30 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen der britischen Falkland-Inseln lässt sich indes verdeutlichen, dass diese „Räume nicht zusammenhängen oder verbunden [sein]“ müssen (Schöbener, 2014, S. 396). Aus rechtlicher Perspektive ergibt sich nach Jellinek eine doppelte Bedeutung des Staatsgebietes – eine negative und eine positive: negativ in dem Sinne, dass es eine Exklusivität der Machtausübung des betreffenden Staates auf dem eigenen Staatsgebiet gegenüber anderen Mächten gibt; positiv durch die Unterwerfung der einzelnen Personen innerhalb des Staates auf dem Staatsgebiet im Sinne der Staatsgewalt (Jellinek, 1914, S. 394). Staatsvolk Das Staatsvolk ist jener Personenverband, der sich innerhalb der Staatsgrenzen sesshaft niedergelassen hat. Es ist gar das „essentielle Substrat des Staates“ (Doehring, 2004, S. 29). Generalisierend lässt sich auf den Staatsvolksbegriff im völkerrechtlichen Sinne zurückgreifen: Völkerrechtlich versteht man unter diesem Begriff die „Gesamtheit der physischen Staatsangehörigen“ (Schweitzer, 2008, S.  221). „Die Kennzeichnung des Staates als Personenverband wäre [allerdings] für sich genommen nicht ausreichend“ (Ipsen, 2014, S. 3). Der Staat hat in seinem Hoheitsgebiet nicht nur Rechte und Pflichten für und gegen sein eigenes Staatsvolk, sondern gerade auch gegen solche Menschen, die sich auf seinem Territorium befinden, jedoch nicht zum eigenen Staatsvolk gehören. Auch hier erkennt Jellinek eine doppelte Funktion – eine objektive und eine subjektive. Zum einen ist das Volk „Element des staatlichen Verbandes“ (Jellinek, 1914, S. 406), mithin Subjekt des Staates und dessen Gewalt. Darüber hinaus ist es allerdings auch „in anderer Eigenschaft Gegenstand staatlicher Tätigkeit“ (Jellinek, 1914, S. 406) und somit Objekt.9 Gemeint ist hierbei unabhängig von Fragen der Herkunft und Ethnien jener Personenverband, der eine gemeinsame Staatsbürgerschaft teilt. „Auf die Größe dieses Personenverbandes, mithin die Zahl der Bürger, kommt es nicht an“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 87). An diesem Punkt offenbart sich der Unterschied zum Begriff der Bevölkerung, wozu eine scharfe Abgrenzung erfolgen muss. Als Bevölkerung bezeichnet man jene Personen, die gegenwärtig im betreffenden Staatsgebiet wohnhaft sind. Diese sind nicht notwendigerweise Teil des Staatsvolkes. Das Verhältnis oder Band zwischen Staatsvolk und dem Staat ist nach Schweitzer geprägt von „Personalhoheit des Staates und einer besonderen Treue ihm gegenüber“ (Schweitzer, 2008, S. 221, Rn. 541). 9 Bereits Rousseau konstatierte, dass dem Individuum innerhalb des Staatsvolkes eine Doppelrolle zukommt: „À l’égard des associés ils prennent collectivement le nom de Peuple, et s’appellent en particulier citoyens comme participants à l’autorité souveraine, et sujets comme soumis aux lois de l’État.“ Rousseau,1762, VI. 31 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Staatsgewalt Der Begriff der Staatsgewalt umschreibt die hoheitliche Machtausübung innerhalb der Staatsgrenzen.10 Ihr kommt in ihrer Funktion als drittes Element von Staatlichkeit nach Jellinek besonderer Geltungsrang zu. Jellinek konstatiert zunächst, dass „eine jede aus Menschen bestehende Zweckeinheit […] einer Leitung durch einen Willen“ (Jellinek, 1914, S.  427) bedarf. In der Folge unterscheidet er zwischen diversen Gewaltbegriffen, kommt jedoch zu dem Schluss, dass die einzige unwiderstehliche Gewalt die Herrschergewalt ist (Jellinek, 1914, S. 428 ff.). Diese Herrschergewalt ist für ihn die Staatsgewalt. Sie hat in der politischen Arena zwei Aktionsräume – einen nach innen gerichteten und einen nach außen gerichteten. Von Arnauld, der von zwei Dimensionen spricht, sieht die Staatsgewalt im inneren Aktionsraum als die „souveräne (= unabgeleitete, autonome) Machtausübung des Staates durch Gestaltung und Aufrechterhaltung einer öffentlichen Ordnung“ (von Arnauld, 2012, Rn. 84). Im zweiten Aktionsraum, der nach außen auf die internationalen Beziehungen gerichtet ist, bedarf es der sog. Völkerrechtsunmittelbarkeit. Für das valide Vorhandensein von Staatsgewalt nach außen muss ein Staat „die Fähigkeit besitzen, von anderen Staaten rechtlich unabhängig [zu sein,] um nach Maßgabe des Völkerrechts zu handeln“ (Arnauld von, 2012, Rn. 8). Die Staatsgewalt muss nicht demokratisch legitimiert sein (Bautze, 2012, S. 43). Hieraus resultierend ergeben sich für die Staatsgewalt zwei weitere wichtige Kriterien. Das erste Kriterium ist das Monopol dieser Gewalt, das beim Staate liegt – es handelt sich nach außen wie nach innen um ein souveränes Recht. Die Souveränität manifestiert sich nach Schweitzer „nach außen in der Unabhängigkeit und nach innen in der Selbstregierung“ (Schweitzer, 2008, S. 232, Rn. 574). Sie ist „Eigenschaft der Staatsgewalt“ (Jellinek, 1914, S.  435 ff.) und somit unverhandelbares Kriterium. Hinzu tritt die Voraussetzung einer gewissen „Aussicht auf Dauerhaftigkeit“ (Schöbener und Knauff, 2013, S. 87) eben jener Staatsgewalt – eine bloße Momentaufnahme reicht indes nicht. Aufgrund des Territorialitätsprinzips gilt die Staatsgewalt nur im Staatsterritorium, also dem betreffenden Staatsgebiet. Hier wird einmal mehr die Verquickung der drei Elemente untereinander deutlich.11 Weiteres Kriterium ist das sog. Effektivitätsprinzip. Ihm zufolge muss die Staatsgewalt hinreichend effektiv ausgeübt werden. „Innerstaatlich muss der Staat sein Recht durchsetzen können“ (Heilbronner und Kau, in: Vitzthum, 2010, S. 177); nach außen hin muss er „in der Lage sein, seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen“ (Heilbronner und Kau, in: Vitzthum, Völkerrecht, 2010, S. 177). Strittig ist indes, ob die Herrschaftsgewalt über das gesamte Territorium ausgeübt werden muss, 10 Definition im Völkerrecht nach Schweitzer: „Unter Staatsgewalt i. S. d. Völkerrechts versteht man das souveräne Recht zur Ausübung von Gewalt gegen Menschen und Sachen“; Schweitzer, 2008, S. 232. 11 Strittig ist indes, ob es auch einen personellen Anknüpfungspunkt bei Staatsangehörigen, die sich im Ausland aufhalten, gibt – die Staatsgewalt also quasi über die Brücke der personellen Zugehörigkeit in ein anderes Staatsgebiet hineinreicht. Fraglich ist hier bspw. die nationale Strafbarkeit von Taten eines Staatsangehörigen im Ausland. 32 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen um jenes Element in der Untersuchung zu erfüllen. So kommen Schöbener und Knauff zu dem Ergebnis, dass die Staatsgewalt „nicht zwingend über das gesamte Territorium bestehen“ müsse: „[A]usreichend ist das Bestehen von Herrschaftsgewalt über dessen größten Teil und über die Mehrzahl der Einwohner“ (Schöbener/Knauff, 2013, S. 87). Abb. 2: Jellinek’sche Trias Quelle: eigene Darstellung Panamerikanische Konferenz Als im Völkerrecht anerkannte Definition muss ferner die Auslegung der Convention on Rights and Duties of States (Panamerikanische Konferenz) vom Dezember 1933 berücksichtigt werden. Hier wurde im Rahmen der siebten internationalen Konferenz der Amerikanischen Staaten Folgendes vertraglich manifestiert und reglementiert: „The state as a person of international law should possess the following qualifications: a) a permanent population; b) a defined territory; c) government; and d) capacity to enter into relations with the other states“ (Convention on Rights and Duties of States, Article 1). Der Montevideo-Vertrag nimmt also zunächst die Elemente Jellineks auf und bestätigt sie. Darüber hinaus versucht er jedoch, die Jellinek’sche Trias um ein viertes Element zu erweitern. Dieser Versuch der Erweiterung war stark durch die lateinamerikanische Völkerrechtswissenschaft beeinflusst. Eine solche Erweiterung kann allerdings dann verworfen werden, wenn das zusätzlich geforderte Element bereits in einem der drei Elemente Jellineks aufgeht. Von Relevanz ist es deshalb, hier unter Analyse und Auslegung des Jellinek’schen Elements der Staatgewalt zu erkennen, dass das im Monte video- Vertrag stipulierte vierte Element, also die Fähigkeit des Staates, internationale völkerrechtliche Beziehungen aufzubauen, dem Jellinek’schen Element der Staatsgewalt bereits innewohnt. Die Fähigkeit, nach außen internationale Beziehungen zu 33 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte knüpfen, kann und muss der funktionierenden, effektiven Staatsgewalt als immanent betrachtet werden12, sodass es nach hier vertretener Auffassung trotz dem beachtlichen Erweiterungsversuch um ein viertes Element bei den drei Elementen von Jellinek bleiben kann. Tab. 1: Elemente nach der Convention on Rights and Duties of States Quelle: eigene Darstellung 1. Element Permanent population 2. Element Defined territory 3. Element Government 4. Element Capacity to enter into relations with the other states Kritik an der Jellinek’schen Trias Die Frage danach, was der Staat dem Grunde nach ist, wird nicht nur in der vorliegenden Abhandlung, sondern generell in der rechts- und staatswissenschaftlichen Literatur wahrscheinlich am häufigsten dahingehend beantwortet, dass er sich aus den drei Elementen nach Jellinek aufbaue (vgl. auch Krüger, 1964, S. 145). Es gilt jedoch zu beachten, dass die Jellinek’sche Trias, die die konstitutiven Elemente des Staatsbegriffes einschließt, mitunter Kritik im völkerrechtlichen Bereich unterliegt (u. a. von Kettler (1995), Krüger (1964), Nelson (1917; 1949), Smend (1928), Heller (1929)) – so zum Beispiel jener, dass sich die drei Elemente als unzureichend darstellten (vgl. hierzu Nelson, 1949, S. 6 ff.; Krüger, 1964, S. 145 ff.). So wird des Öfteren in der Literatur (gleichgelagert dem realpolitischen Ansatz der Monte video- Konvention) der Versuch unternommen, die Lehre Jellineks um weitere Elemente zu erweitern. Maier versucht beispielsweise, den drei Merkmalen der Jellinek’sche Lehre das Element der Staatsverfassung hinzuzufügen (Maier, 2001, S. 29). Nelson13 entwickelte einige sehr bemerkenswerte Angriffe auf die Theorie Jellineks entlang deren Überprüfung in seinem Werk Rechtswissenschaften ohne Recht (Nelson, 1949, S. 6 ff.). Hinter dem eher streitbaren, geharnischt formulierten Titel verbirgt sich eine dezidierte Auseinandersetzung mit den zu Nelsons Zeit vorherrschenden rechtswissenschaftlichen Erkenntnisströmungen zum Staatsbegriff. Überaus kritisch setzt sich Nelson hier mit dem Element der Souveränität auseinander (Nelson, 1949, S. 51 ff.). Jener Begriff hat seinen Ursprung in der Zeit, „als die mittelalterliche Gewaltenfragmentierung durch die Konzentration der Herrschaft beim König überwunden wurde“ (Benz, 2008, S. 129), wird als für die Staatsgewalt notwendig erachtet und schließt konkurrierende Mächte für jene kategorisch aus. 12 So z. B. auch Doehring, der konstatiert: „Im Übrigen ist das Erfordernis, Rechtsbeziehungen (Anmerkung: gemeint sind völkerrechtliche Beziehungen) herstellen zu können, ein Attribut der Staatsgewalt und so in die Dreielementelehre einbezogen“; Doehring, 2004, S. 27. 13 Vgl. zu Leonard Nelson vertiefend die Ausführungen von Vorholt 1998, Die politische Theorie Leonard Nelsons. Eine Fallstudie zum Verhältnis von philosophisch-politischer Theorie und konkret-politischer Praxis. 34 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Obschon Nelson bereits die Staatslehre Jellineks für misslungen hält, geht er im Rahmen der Prüfung des Begriffs der Souveränität und seiner Bedeutung für das Völkerrecht ein weiteres Mal auf sie ein und setzt deutlich nach: „Indessen, die Irrtümer, auf denen Jellineks Lehre vom Völkerrecht ruht, sind – teils ohne ihn, teils unter seinem Einfluss – zu so allgemeiner Verbreitung gelangt, daß es nützlich sein dürfte, auch ohne alle Rücksicht auf ihren Zusammenhang mit der Jellinek’schen Staatsrechtslehre ihre Verfehltheit nachzuweisen“ (Nelson, 1949, S. 51). Im Endergebnis hält er die Theorien Jellineks für in sich widersprüchlich, ja teilweise für „nichts als bare[n] Widerspruch“ (Nelson, 1949, S. 8). Krüger ist indes der Ansicht, dass sich die Lehre Jellineks mehr durch „Handlichkeit als durch ihre Richtigkeit behaupte[]“ und sie nicht ausreiche, um „das Sein des Staates wesentlich zu erklären“. Vorwiegend kritisiert er die „naturalistischen Züge“, die der Einteilung in Elemente sowohl in ihrer Gesamtheit als auch speziell im Bereich des Staatsgebietes anhaften. Die Vorstellung, ein Staat sei eine Art Bauwerk, das ein Fundament benötige, oder die Ableitung der Notwendigkeit eines Staatsgebietes aus der Tatsache, dass die Menschen „nicht in der Luft schweben“ könnten, seien „naturalistisch-mechanische Kategorien“ und von daher dem Gegenstand in keiner Weise angemessen. Auch das Gleichsetzen der Elemente von Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt und die mit ihm einhergehende Einstufung auf gleicher Ebene sei insofern unzulässig, als dass diese Elemente „inkommensurable Größen“ seien, die nicht „wieder ihrer Natur voneinander isoliert“ werden dürften. Besonders deutlich zeigt sich dies im Element der Staatsgewalt – jene sei „Funktion, wenn nicht sogar Eigenschaft des Volkes“ und mithin nicht egalisierbar. (Krüger, 1964, S. 146). Ipsen hält hier zu Recht entgegen, dass die „Polemik H. Krügers […] gegen die Drei-Elemente-Lehre“ dadurch wenig plausibel erscheint, dass sie verkennt, dass es sich bei der Drei-Elemente-Lehre lediglich um eine „normative Kategorie [handelt], die nicht allein eine Wirklichkeit begrifflich zu erfassen sucht“, sondern nur jene „Voraussetzungen angibt, unter denen ein soziales Gebilde völkerrechtlich als Staat anzuerkennen ist“ (Ipsen, 2014, S. 2). Auch aus Art. 4 Abs. 1 der UN-Charta könnten sich Rückschlüsse auf das Erfordernis eines die Jellinek’sche Theorie erweiternden Elementes ergeben. Hier heißt es: „Mitglied der Vereinten Nationen können alle sonstigen friedliebenden Staaten werden, welche die Verpflichtungen aus dieser Charta übernehmen und nach dem Urteil der Organisation fähig und willens sind, diese Verpflichtungen zu erfüllen“ (Vereinte Nationen, Charta der Vereinten Nationen, 1945, Art. 4 Abs. 1). Hieraus lässt sich das zusätzliche Element der tatsächlichen Eignung zur Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen ableiten. Dieses kann man jedoch unter die erfolgreiche und wirksame Staatsgewalt subsumieren, sodass diese Eignung dem Element der Staatsgewalt immanent wäre. Über die erforderlichen drei Elemente nach Jellinek hinaus hat sich im Diskurs des deutschen Staatsrechts das Element der Effektivität ergeben, da das einfache Vorliegen der drei Elemente Jellineks nicht zur Existenz eines Staates nach dem Völkerrecht genügt. Die Effektivität bezieht sich vorwiegend auf das Element der Staatsgewalt. „Eine solche Effektivität setzt voraus, dass die Staats- 35 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte elemente tatsächlich vorhanden und auf Dauer angelegt sind; vor allem die Staatsgewalt muss durchsetzbar sein. Die Beurteilung des Vorliegens der Effektivität der Staatselemente ist vom Einzelfall abhängig. Sie wird insbesondere dort schwierig vorzunehmen sein, wo sich eine Staatsentstehung in Form von Bürgerkrieg vollzieht“ (Schweitzer, 2008, S.  234). Im rechtswissenschaftlichen Diskurs stellt sich ferner die Frage, ob eine Anerkennung durch andere Staaten notwendiges viertes und somit konstituierendes Element eines Staates ist (sog. konstitutive Theorie (m. M.), sie verlangt die Anerkennung des Staates durch Drittstaaten. Vertreter dieser Theorie sind Kunz, Ullmann, Heilborn, Bustamante und Verdross (vgl. hierzu vertiefend und mit weiteren Nachweisen: Lauterpacht, 2013, S. 41); dagegen: die deklaratorische Theorie (h. M.) z. B. in der Panamerikanischen Konvention. Zur Kritik an deklaratorischen sowie (eingeschränkten) konstitutiven Theorie vgl. Peow, 2007, S. 85 f.). Der die Jellinek’sche Trias zunächst bestätigende Monte video- Vertrag nimmt diese Kritik auf, verwirft sie aber in Artikel 3 sogleich: „The political existence of the state is independent of recognition by the other states. Even before recognition the state has the right to defend its integrity and independence, to provide for its conservation and prosperity, and consequently to organize itself as it sees fit, to legislate upon its interests, administer its services, and to define the jurisdiction and competence of its courts“ (Convention on Rights and Duties of States, 1933, Article 3). Explizit wird hier also herausgestellt, dass für die realpolitische Konstitution eines Staates selbst die Anerkennung ebendieses Staates durch andere Staaten aus definitorischer Sicht kein notwendiges Element darstellt. Die herrschende Meinung in der Literatur ist ebenfalls, dass die Anerkennung für die Definition eines Staates nicht notwendig ist. Harsche Kritik an Jellinek übt ebenfalls Rudolf Smend. Smend vergleicht die Drei-Elemente-Lehre Jellineks einprägsam als „Teller, Tasse, Untertasse“ um ihre aus seiner Sicht vorhande Simplizität („geistlos“, in: Schöbener, 2014, S.  395) zu entlarven. Seine Integrationslehre legt dem Kern nach die Gruppenbezogenheit des Einzelnen zugrunde und findet die Aufgaben des Staates in der Integration seiner Staatsbürger – in den Ebenen der persönlichen, funktionellen und sachlichen Integration. Smend kommt zu dem Ergebnis, dass Jellineks Trias „von Wesen und Substanz“ (Smend, 1994, S.  184) des Staates nichts wisse und jene schon gar nicht erklären könne. Er verkennt hierbei nach hier vertretener Ansicht jedoch einige Dinge: in der Hauptsache, dass die Integration der Individuen auf freiwilliger Basis, wie wir dies aus westlichen Staatsmodellen kennen, nicht zwingend auf andere, beispielsweise totalitäre Staaten anwendbar ist, da die Integration hier durchaus erzwungen werden kann, solche Gebilde jedoch weiterhin als Staaten bezeichnet werden können – als Beispiel könnte hier Nordkorea dienen. Hieraus lassen sich die Vorzüge der Lehre Jellineks erkennen. Sie weist trotz ihrer innewohnenden Grobheit durch die Einteilung in eben nur drei Elemente einige entscheidende Vorteile auf: Erstens ergeben sich aus ihrer Anwendung klare Ergebnisse. Ist ein Element der Trias nicht vorhanden oder defizitär, so liegt kein Staat im untersuchten Gebilde vor. Zweitens kann Jellineks Definition eine gewisse Allgemeingültigkeit dadurch beanspruchen, dass sie keine 36 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Staatszwecke nennt. „Nicht also die Sittlichkeit, die Religion oder irgendeine andere Staatszielbestimmung spielen hier eine Rolle, sondern es geht um eine reale Beschreibung“ (Doehring, 2000, S. 22). Doehring erkennt indes zwar an, dass Jellineks Definition „oft wegen ihrer groben Struktur bemängelt [wurde]“, kommt jedoch zu dem Ergebnis, dass „eine zutreffendere nicht gefunden wurde“ und jene „den geringsten gemeinsamen aber auch allein tauglichen Nenner aller Definitionsversuche darstell[e]“ (Doehring, 2000, S. 21 u. 24). Drittens ist es gerade jene Simplizität, durch die das Modell Jellineks besticht – es ist hierdurch nahezu jeder anderen Annäherung an eine Definition des Begriffes des Staates immanent. Die Jellinek’sche Trias wurde in diesem Abschnitt erläutert und auf ihre Elemente hin untersucht. Die in der Literatur aufkommende Kritik und etwaige Versuche, die drei Elemente um ein weiteres Merkmal zu erweitern, wurden erfasst und sodann aufgrund der Möglichkeit der Subsumtion der erweiternden Merkmale unter die bereits vorhandenen Elemente Jellineks verworfen. Ferner wurde der Montevideo-Vertrag als realpolitisch-rechtliches Konstrukt an den für die Definition des Staates einschlägigen Artikeln ausgelegt. So ist Jellinek spätestens seit dem Montenvideo-Vertrag von 1933 als geltendes Völkerrecht anzusehen (vgl. auch: Schöbener, 2014, S. 395; Kau, 2013, S. 158). Generell ist der Jellinek’sche Ansatz zur Definition eines Staates noch heute herrschende Meinung im deutschen Rechtsraum und vermag durch präzise, trennscharfe Begrifflichkeiten zu überzeugen. Hieraus folgt für die vorliegende Abhandlung, dass das Fundament der Jellinek’schen Trias als normativ-theoretisches Grundkonzept für die Definition eines Staates Anwendung findet. 1.1.2 Kernleistungsbereiche Für die Definition des fragilen Staates ist eine Beleuchtung und Definition des Staates über seine Staatsaufgaben unabdingbar. Diese Erkenntnis resultiert aus mehreren Denkrichtungen die im Weiteren erläutert werden müssen. Der Hauptpunkt, der ganz zu Anfang dargelegt werden muss, ist allerdings folgender: Nach hier vertretener Ansicht wird der Staat in allererster Linie als Leistungserbringer gegenüber seinem Staatsvolk verstanden. Der Staat ist ein Dienstleister – er legitimiert sich durch seine Arbeit in Kernleistungsbereichen. So muss sich dem Begriff des Staates zwingend auch aus dieser Richtung genähert werden, da nur aus ihr wirklich erkannt werden kann, ob ein Staat in einem seiner Aufgabensektoren oder eben Kernleistungsbereiche schlechte Leistungen erbringt und hierdurch möglicherweise als fragil einzustufen ist. Ferner lässt sich diese Annäherungsweise an eine Definition des fragilen Staates aus Richtung seiner Leistungsverpflichtungen auf einige andere Überlegungen zurückführen: Erstens scheint eine Näherung an die Begriffsdefinition aus dieser Richtung angezeigt, da – wie bereits an anderer Stelle expliziert – allgemeine explanatorische und Verständigungsschwierigkeiten innerhalb des Begriffsspektrums 37 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte der fragilen Staaten allein schon dadurch entstehen, dass verschiedene Autoren divergierende Konzepte des Staates und dessen durch sie implizierten Leistungen und Zwecken zugrundelegen. Aus Stringenzgründen muss der jeweilige Autor oder Redner dem Rezipienten zunächst erläutern, welches Idealkonzept und welche staatlichen Kernleistungsmerkmale er als notwendig und optimal voraussetzt. Kennt der Adressat die zugrunde gelegte Idealleistung respektive das zugrundegelegte Staatskonzept nicht, so besteht die Gefahr eines Diskurses über zutiefst unterschiedliche Gegenstände. Es kann nicht genug expliziert werden, dass diese Problematik in der Literatur bis heute unzureichend diskutiert worden ist. Zwei tens ergibt sich eine Näherung an den Begriff des Staates aus Richtung seiner Ziele, Zwecke und Leistungen aus den begriffshistorischen Ausführungen John Lockes (1632 – 1704). Dieser versucht, den Staat genau über diese Merkmale zu definieren. Hier entsteht ideengeschichtlich ein thematisch relevanter Gegensatz zu den späteren Ausführungen von Max Weber (1864 – 1920), der die früheren Ideen Lockes hinsichtlich der Definition eines stabilen, funktionalen Staates über Leistung, Ziele und Zwecke verwirft. Drittens erfolgt hier im Hinblick auf die mögliche Destabilisierung eines Staates folgende Deutung: Die Fragilität eines Staates ist zunächst entweder heteronom oder autonom bewirkt. Heteronome, den Staat destabilisierende, fremdbestimmte Faktoren sollen hier als (externe) Gewalteskalationen bezeichnet werden. Hierunter fallen beispielsweise Angriffskriege von Drittstaaten, aber auch innerstaatliche Kriege wie beispielsweise Antiregimekriege oder Sezessionskriege. Solche Gewalteskalationen sind geeignet, einen gemeinhin konsolidierten Staat zu destabilisieren und in einen Kollaps zu führen. Autonome, dem Staat selbst innewohnende Faktoren, die ihn potenziell destabilisieren und mithin fragil machen können, liegen zumeist in der (mangelhaften) Staatsleistung selbst. Nach Zartman kollabiert ein Staat, „because they can no longer perform the functions required for them to pass as states“ (Zartman, 1995, S. 5). Eriksen schließt, dass „a state collapses when it is no longer able to provide the service for which it exists“ (Eriksen, 2010, in: Harpviken, 2010, S. 29). Fraglich muss also nun sein, welche die Kernleistungsmerkmale des Staates sind, die ihn definieren, stabilisieren und letztlich seine Existenz legitimieren. So kann ein Begriff des (fragilen) Staates erst sicher durch den jeweiligen Autor gebraucht werden, wenn er für sich mit Gewissheit erkannt hat, welche die für ihn relevanten, idealen Kernleistungen eines konsolidierten Staates sind – hieraus abgeleitet kann er Defizite des einen oder anderen Staates ausmachen und diesen sodann mit dem Adjektiv fragil versehen. Hameiri konstatiert, dass „the concept of failed state has been implicitly understood through two dominant notions of state capacity: a neo-liberal institutionalist variant and a neo-Weberian institutionalist variant“ (Hameiri, 2011, S. 118). Dem kann nur bedingt zugestimmt werden, da diese neo-institutionalistischen und neo-weberianischen Ansätze nur die beiden Extreme des Spektrums der Herleitungsansätze darstellen und mithin vermittelnde Positionen ausklammern. Teilweise überlappen sich diese eigentlich unterschiedlichen Ansätze sogar in der einen oder anderen Variante. Explanatorisch leichter ist es daher, sich den Kern- 38 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen leistungsbereichen des Staates aus früherer Sicht, nämlich aus Richtung der ideengeschichtlichen Argumentationen Lockes und Webers zu nähern. Lockes Hauptwerk bezüglich des Staates und seiner Funktionen ist Two Treatises of Government. Aus seiner Sicht ist der Mensch zunächst von Grund auf frei, mehr noch, „absolute lord of his own person and possesions, equal to the greatest, and subject to nobody“ (Locke, 1690, S. 203). In der Folge stellt sich logisch die Frage, warum ein solch freier Mensch sich überhaupt einer anderen Macht, also einem Staat unterwerfen soll. Es ist indes die Frage nach der Legitimation des Staates. Sie sieht Locke vor allem in der Sicherung der ursprünglichen Rechte auf Freiheit, Sicherheit und Eigentum, denn „in the state of nature, he hath such a right, yet the enjoyment of it is very uncertain, and constantly exposed to the invasion of others“ (Locke, 1690, S. 204). Es ist also die Unsicherheit der Durchsetzung seiner naturgegebenen Rechte, die das Individuum vom Beitritt zu einer staatlichen Gemeinschaft überzeugt. John Locke will „den Staat über […] Funktionen, Ziele und Leistungen“ (Lambach, 2013, S. 37) definieren. Dem Staat kommen bei ihm Schutzaufgaben hinsichtlich seiner Bürger zu, die sich auf Leben und Besitz (bzw. Eigentum) ausrichten – es sind gerade diese Hauptaufgaben, die ihn definieren und die den Einzelnen dazu bewegen, sich einer neuen oder existierenden Gemeinschaft anzuschließen. So führt er aus, dass „it is not without reason, that he seeks out, and is willing to join in society with others, who already united […] for the mutual preservation of their lives, liberties, and estates, which I call by the general name, property“ (Locke, 1690, S. 204). So umfassen jene „auch gewisse Wohlfahrtsleistungen wie soziale Absicherung, Gesundheits- oder Bildungsangebote sowie demokratische Partizipations- und Gestaltungsmöglichkeiten“ (Lambach, 2013, S. 36). Hinzu kommt der Wunsch der Menschen nach der zentralen Etablierung und Durchsetzung allgemein anerkannter Rechte. Locke formuliert dies wie folgt: „First, There wants an established, settled, known law, received and allowed by common consent to be the standard of right and wrong“. Es hat die Aufgabe „to decide all controverses between them“ (Locke, 1690, S. 204). Hinzu kommt der Wunsch des Einzelnen nach einem „indifferent judge“ sowie der „power to back and support the sentence when right, and to give it due execution“. Die eigene Exekutivgewalt gibt der Individuelle nur ab, damit der Staat sie für ihn übernimmt. Durch diese Ansichten weicht Locke stark von der späteren Denkrichtung Max Webers ab. Zu Webers Staatsverständnis (vgl. hierzu auch Weber und Winckelmann, 2002) gehört vorwiegend die Herrschaft des Menschen über andere Menschen sowie das Innehaben des legitimen Gewaltmonopols und die erfolgreiche Beanspruchung ebendieses. Wichtig ist zu erkennen, dass Max Weber es aus soziologischer Sicht ablehnt, den Staat aus „dem Inhalt dessen zu definieren, was er tut“ (Weber, 1980, § 2, S. 821), was alle Bestrebungen, eine Leistung des Staates zu definieren (wie Locke es tut), ad absurdum führt. Weber begründet dies damit, dass es „fast keine Aufgabe [gebe], die nicht ein politischer Verband hier und da in die Hand genommen hätte, andererseits auch keine, von der man sagen könnte, daß sie jederzeit, vollends: daß sie immer ausschließlich denjenigen Verbänden, 39 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte die man als politische, heute: als Staaten, bezeichnet oder welche geschichtlich die Vorfahren des modernen Staates waren, eigen gewesen wäre. Man kann vielmehr den modernen Staat soziologisch letztlich nur definieren aus einem spezifischen Mittel, das ihm, wie jedem politischen Verband, eignet: das der physischen Gewaltsamkeit“ (Weber, 1980, § 2, S. 821). Max Weber definiert den Staat also aus soziologischer Sicht vornehmlich als „diejenige menschliche Gemeinschaft, welche innerhalb eines bestimmten Gebietes – dies: das ‚Gebiet‘, gehört zum Merkmal – das Monopol legitimer physischer Gewaltsamkeit für sich (mit Erfolg) beansprucht“ (Weber, 1919 S. 4; Weber, 1980, S. 821.) Die Staatsqualität ergibt sich ihm zufolge also klassisch aus einem legitimen, erfolgreichen Gewaltmonopol einer Gemeinschaft innerhalb eines Territoriums. Einen Schwerpunkt legt Weber auf Legitimität und deren Rechtfertigung – aus seiner Sicht müssen die Menschen wissen, warum sie sich der Herrschaft beugen, und diese Gründe als rechtfertigend betrachten. Die Legitimität des Staatskonzeptes stütze sich auf entweder die Autorität des „ewigen Gestrigen“, der quasi aus Tradition herrscht, oder die „charismatische Herrschaft“ eines Einzelnen, begründet durch Heldentum oder Führungsqualitäten; oder sie stützt sich auf den „Staatsdiener“, der Kraft des Glaubens an legale Satzungen“ legitimiert wird (Weber, 1980, S. 821 – 825). Drei Kernleistungsbereiche des Staates Im Anschluss an die divergierenden Ausführungen von Locke und Weber stellt sich für diese Abhandlung vorwiegend die Frage nach den Kernleistungsbereichen des Staates, die er abdecken muss, um Stabilität zu schaffen, und über die man ihn – vornehmlich Lockes Ideenansätzen folgend – definieren kann. Nochmals: Wichtig ist es zu erkennen, dass es letztlich zwei Ansätze gibt, den Staat aus Leistungssicht zu definieren – den lockeschen, basierend auf mehreren Leistungsmerkmalen, sowie den weberschen, basierend auf der physischen Gewaltsamkeit. Die Entscheidung für eine der beiden Denkrichtungen wird in der Folge insofern bedeutsam, als dass sie darüber entscheidet, ob ein Staat – wie nach hier vertretener Auffassung – durch das Fehlen der jeweiligen Elemente als fragil oder stabil eingeordnet wird. Schlussendlich ist die Ansicht Webers, es komme nur auf die effektiv ausgeübte physische Gewalt an, eine im Vergleich zu Locke deutlich reduzierte. Locke erscheint hier in seiner Argumentationsweise deutlich stärker normativ und verlangt vom Staat mehr Leistung. In der Literatur finden sich Befürworter und Gegner beider Ansätze, die sich an diesen Argumentationssträngen orientieren. Hieraus resultieren unterschiedliche Ergebnisse. William Zartman (1995) und Robert Rotberg (2003, 2004a, 2004b) verstehen den Staat (im Einvernehmen mit der hier vertretenen Ansicht) eher als Dienstleister oder „service provider“ (Eriksen, 2010, in: Harpviken, 2010). Zu den Vertretern dieses Standpunkts in der Literatur gehören auch Polenz (2013), Schneckener (2006) und Jenne (2003). Autoren wie Jackson (1993) und Krasner (2004) sprechen eher dem weberschen Ansatz zu – sie wollen den Staat darüber definieren, dass er sein Gewaltmonopol aufrechterhält. Vice versa ergibt sich daraus, dass der Staat nur dann als fragil einzustufen 40 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen ist, wenn er dieses nicht mehr effektiv ausübt. Rechtsstaatlichkeit und öffentliche Belange bzw. Leistungen für die Bevölkerung spielen bei ihnen eine untergeordnete oder gar keine Rolle. Den Ansätzen von Locke folgend und sie erweiternd, existieren aus Autorensicht drei Kernleistungsbereiche, also Sektoren, in denen der Staat befriedigend leisten muss. Über sie legitimiert er sich. Auch lassen sich aus einer Schlechtleistung in eben diesen Bereichen Rückschlüsse auf eine Fragilität ziehen. Diese Kernleistungsbereiche sind: 1. Sicherheit, 2. Rechtsstaalichkeit und 3. Öffentliche Fürsorge. Dieser Ansatz ist, wie vorher bereits erläutert, keinesfalls Konsens, wie dies beispielsweise von Obermeier dargestellt wird, der von „weitgehender Einigkeit“ spricht (Obermaier, 2010, S. 21), sondern speist sich aus der Sichtweise des Staates als Leistungserbringer. In diesen Kernleistungsbereichen muss der Staat leisten, um Stabilität zu erzeugen. Sie definieren ihn nach modernem, westlichem Verständnis eines Wohlfahrtsstaates. Diese Kernleistungsbereiche sollen in der Folge expliziert werden. Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit Zunächst gilt es festzuhalten, dass eine, wenngleich nicht konsensuale, Reihenfolge der Wichtigkeit oder gar Existenzialität dieser Kernleistungsbereiche existiert. Diese Erkenntnis kommt gerade im Bereich der öffentlichen Fürsorge zum Tragen, da diese am meisten Ausdifferenzierung hinsichtlich der Qualität und Quantität der Leistungsaufgaben des Staates zulässt. Da die Überlegung zu den idealen Leistungen des Staates innerhalb der Literatur divers sind, soll zunächst eine Gemeinsamkeit vor Augen geführt werden – quasi der kleinste gemeinsame theoretische Nenner: Dieser wird nach hier vertretener Auslegung im 1. und 2. Kernleistungsbereich, bei Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit, ausgemacht. Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit erhalten demnach eine übergeordnete Stellung. Diese ergibt sich allein daraus, dass eine Weiterentwicklung von Leistungen ohne die Sicherheit des Einzelnen nicht möglich scheint, sogar nicht notwendig ist, da sich der Wille des Einzelnen zunächst einmal auf seine individuelle Sicherheit14 fokussiert. Ist dieser Faktor nicht gewährleistet, sind darüber hinausgehende Ansprüche an den Staat zunächst irrelevant – dieser ist in den Augen der Staatsbürger ohnehin ohne Legitimität. Sehr anschaulich formuliert dies Salomons und geht noch einen Schritt weiter, indem er behauptet, dass „without the prospect of security, there is no hope; without hope, there is no commitment to a common future“ (Salomons, 2005, in: Junne und Verkoren, 2005, S. 19). So schließt auch Rotberg: „[T]he state’s prime function is to provide that political good of security“ (Rotberg, 2003, S. 3). Ohne eine gewisse Grundsicherheit sind also keine anderen Entwicklungen möglich – „basic security needs [have] to be seen as a precondition“ (Putzel und Di John, 2012, S.  19) für ein weiteres Fortkommen des Staates. Ausgehend von der Grundannahme, dass Sicherheit des Individuums und Rechtsstaatlichkeit durch 14 Freilich auch der seiner Familie, Angehörigen etc. 41 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte ein funktionales Rechtssystem die elementarsten Kernleistungsbereiche und die überragenden Leistungsmerkmale des Staates gegenüber seiner Bevölkerung darstellen und dieser den größten Teil seiner Legitimität aus dem Bedürfnis des Individuums nach Überleben und den hierzu notwendigen essenziellen Gütern und Rechten speist, sollte zumindest hierüber ein Konsens in der Literatur gefunden werden können. Mit Sicherheit ist hier nur erstens die individuelle Sicherheit, jene vor Angriffen auf die körperliche Unversehrtheit und das Leben des Einzelnen, gemeint. So bestätigt auch Rotberg die Wichtigkeit der individuellen Sicherheit, wenn er sagt, nichts „is as critical as the supply of security, especially human security“ (Rotberg, 2003, S. 3). Darüber hinaus kann man zweitens je nach Auslegung des Sicherheitsbegriffes weiter differenzieren und diesen Kernleistungsbereich ausbauen. Aggregierend lässt sich dies mit Seidelmann (Seidelmann, 2011, S. 105 f.) wie folgt tun: „[T]he nation-state provides security, both against external and internal threats – for society as a whole […] and individual citizens15. In order to do so, the social contract grants the nation-state a monopoly on security instruments such as police and the military for providing adequate security service“ (Seidelmann, 2011, S. 105 f.). Seidelmann schließt hier folgerichtig, dass der Staat Sicherheit nicht nur für das Individuum bereitstellen muss, sondern etwa auch gegen externe Agressoren. Hierzu gehören beispielsweise Kontrolle und Sicherung der Außengrenzen: Es ist die „security against other nation-states with the ability to threaten the integrity of national territory, limit or even control the nation-state’s foreign behaviour“ (Seidelmann, 2011, S. 107). Weiterer Kernleistungsbereich des modernen Staates ist die Etablierung von Rechtsstaatlichkeit. Hierzu gehört die ihm immanente Garantie eines gesetzestreuen Rechtssystems mit rechtlicher Bindung der verfassungsmäßigen Gewalten zur Sicherung der persönlichen Freiheit des Individuums. So erkennt beispielsweise auch Rotberg, dass „modern states […] provide predictable, recognizable, systematized methods of adjusticating disputes and regulating both norms and the prevailing mores of a particular society or policy“ (Rotberg, 2004b, S. 3). Dies impliziert im Kern „codes and procedures that together constitute an enforceable rule of law, security of property and inviolable contracts, a judicial system“ (Rotberg, 2003, S. 3). Die Bereitstellung geeigneter Instrumente zur Sicherstellung der Erlangung von Rechten ist also auch bei Rotberg wichtiges Kriterium für die ideale Staatsleistung. Innerhalb des Begriffs des Rechtsstaates könnte man in der Folge zwischen formellem und materiellem Sinnesgehalt des Begriffes unterscheiden 15 Vgl. vertiefend hierzu auch den Ansatz der „human security“, der nach Ende des Kalten Krieges eine Hochkonjunktur erfuhr und stärker auf die Sicherheit des Individuums abzielt als auf die Sicherheit des Staates (z. B. bei Kaldor, 2007; Stein-Keampfe, 2008, Debiel und Werthes, 2005) Für eine kritische Analyse des Konzeptes der Human Security und eine konzeptionelle Modifikation hin zu besserer Operationalisierbarkeit in der Praxis und mit dem Ziel „to present an approach which – although it is still normatively demanding – is more operable that the human security concept, i. e. which prevents normative demands from becoming so high that analytic aspects are marginalized“ vgl. „The Principle of Dually Conditioned Security (DCS)“ von Christoph Schuck, in: Schuck, 2010, S. 69 – 74. 42 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen (vgl. zur Unterscheidung Schwabe, 1995, S. 27; Klumpp, 2005, S. 9); beide sollten jedoch nach europäischem Rechtsverständnis (wie beispielsweise im deutschen Grundgesetz niedergelegt) in einem Rechtsstaat Geltungsrang finden. Der Rechtsstaat setzt zunächst das Bestehen von Gesetzen voraus – innerhalb dieses rechtlichen Rahmens dürfen Regierung und Verwaltung handeln und arbeiten. Der Staat ist an Gesetze und die Verfassung gebunden. Diese garantieren dem Volk auch ein Mindestmaß an politischer Partizipation. Der Rechtsstaat umfasst unabhängige Gerichte, die staatliche Entscheidungen überprüfbar machen. Er definiert sich als ein Staat, in dem eine Rechtsordnung sowie eine allgemeingültige Rechtsgebundenheit geschaffen und unanfechtbar garantiert sind (vgl. hierzu Nohlen, 1998, S. 541). Alles staatliche Handeln dient der Verwirklichung von Gerechtigkeit (Schubert und Klein, 2011, Rechtsstaat) Der Begriff des Rechtsstaats ist zwar hinreichend eng mit der deutschen Rechtstradition verbunden, weist aber auch einige gleichgelagerten Kernelemente mit der angelsächsichen Auffassung des „Rule of Law“ (zum Konzept vgl. vertiefend: Becker und Lauth, 2001, S. 28 ff.) auf.16 Summarisch soll festgehalten werden, dass die Sicherheit des Individuums und die Sicherung der Rechte durch einen funktionalen Rechtsstaat unbedingte Bausteine einer idealen Staatsleistung sind. Öffentliche Fürsorge Welche Funktionen und Leistungen hierüber hinaus notwendig sind und den Staat definieren, steht im wissenschaftlichen und politischen Diskurs. Hier ein literaturübergreifendes Einvernehmen zu finden, erscheint nicht möglich, sondern gar als überhöhter Anspruch. Den Denkansätzen zum Staatswesen von Locke und im späteren Verlauf jenen Rotbergs (2003, 2004a, 2004b) und Zartmans (1995) folgend, ergeben sich Leistungsbereiche des Staates, die unter den Begriff der öffentlichen Fürsorge subsumiert werden können (andere Ausdrücke für den hier gewählten Terminus der öffentlichen Fürsorge wären z. B. die „Wohlfahrtsfunktion“ (Obermaier, 2010, S. 19) oder im Sinne fehlender Leistungen des Staates in diesem Bereich und jene metaphorisch mit einer Leistungslücke gleichsetzend, die „Capacity Gap“ von Zartman (Zartman, 1995, S. 5)). Hierzu gehören typischerweise eine funktionale Infrastruktur wie Straßennetze, Energie- und Wasserversorgung, befriedigende Nahrungsversorgung, ein ergiebiger Zugang zu Schul-, Aus- und Weiterbildung, ein Gesundheitswesen. Ein funktionierendes Gesundheitssystem ist notwendig für das Wohlbefinden der Bürger eines Staates – der Staat schafft die Rahmenbedingungen hierfür. Es handelt sich letztlich um die Abwehr einer Bedrohung der körperlichen Unversehrtheit des Individuums – folglich um einen wichtigen Baustein des staatlichen Leistungsspektrums, denn „in developing countries, the major causes of death are infectious and parasitic diseases[.] […] [I]n industrial countries, the major killers are diseases of the circulatory system, often linked with diet and life style“ (UNDP, 1994, S. 27). Die konkrete Ausgestaltung des Gesund- 16 Freilich haben sie aufgrund der unterschiedlichen Rechtstraditionen auch einige konzeptionelle Abweichungen. 43 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte heitswesens wird hierbei vom Staat selbst übernommen17 und muss eine gewisse soziale Gerechtigkeit umfassen, die gewährleistet, dass jeder Bürger sein Bedürfnis nach Versorgung befriedigen kann, denn „poor people in general have less health security“ und „the situation for women is particularly difficult […], one of the most serious hazards they face is childbirth“ (UNDP, 1994, S. 28). Der Gesundheitssektor kann hierbei auch aufgrund seiner Bedeutung als eine Art Gradmesser für andere Sektoren gesehen werden, in denen es um die öffentliche Fürsorge geht. Der Staat spielt eine Schlüsselrolle für das wirtschaftliche und sozialen Wohlergehen seiner Bevölkerung unter den Maximen der Chancengleichheit und der Verantwortung des Staates gegenüber seinen Bürgern. Der Staat trifft also im Grunde umfassende Fürsorgemaßnahmen. Rotberg (2003) will dem Staat in diesem Zusammenhang sog. Political Goods zurschreiben, die er auf Basis einer Leistung erbringen muss, um Legitimität in der Bevölkerung zu erfahren und einen stabilen Status zu erreichen. Diese Leistungsfunktion des Staates beinhaltet hier „medical and health care […], schools and educational instruction […] – the knowledge good; roads, railways, harbors and other physical infrastructures – the arteries of commerce; communications infrastructures; a money and banking system […]; a beneficent fiscal and institutional context within which citizens can pursue personal entrepreneurial goals and potentially prosper; the promotion of civil society; and the methods of regulating the environmental commons“ (Rotberg, 2003, S. 3). Dieser Ansicht ist zuzustimmen – so muss erkannt werden, dass sich eine starke Erwartungshaltung des Staatsvolkes und der gesamten Bevölkerung des Staates gerade auf diese bereitzustellenden Güter richtet. Ihrer Erbringung führt zur direkten Stärkung staatlicher Legitimität. Vor allem der befriedigende Zugang zu medizinischer Versorgung ist ob seiner für das Überleben des Einzelnen möglicherweise essenziellen Natur von großer Bedeutung. Hinzu kommen in einem im Bereich der öffentlichen Fürsorge übergeordnetem Segment die Möglichkeit zur Schul-, Aus-, und Weiterbildung und die damit verbundenen Chancen sowie der basale Zugang zu Wasser- und Energienetzen. Resümierend basieren die Idealleistung und das normativ-theoretische Staatskonzept, auf dem sich diese Abhandlung stützt, auf einer Art Fusion weberianischer und Locke’scher Grundannahmen. Anhand der drei Kernleistungsbereiche des Staates, orientiert an weberianischen Elementen der physischen Gewaltsamkeit, sowie über die von Locke bereits 1690 verlangten Leistungselemente des Staates – sie allerdings im modernen Kontext verfeinernd – lässt sich das Leistungsideal eines Staates, worüber er hier definiert werden sollte, gut umreißen. 17 Obschon auch zum Teil private Investoren eine große Rolle spielen. Hier kann ferner wieder eine Verzahnung zur Verwaltung ausgemacht werden, da diese auch für Verordnungen und Verwaltungsvorschriften im Gesundheitswesen zuständig zeichnet. 44 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Herleitung einer Definition fragiler Staaten über die Annäherung an den Staatsbegriff aus zwei Richtungen Nachdem einleitend die Aktualität und Relevanz der Thematik der fragilen Staaten erläutert und der Forschungsstand breit dargestellt worden sind, standen zunächst Aspekte der konzeptionellen Debatte im Forschungsmittelpunkt. Erkannt wurde, dass das folgenschwerste Problem des Konzepts jenes der Definition ist. Da unterschiedliche Autoren diverse Staatsdefinitionen und Staatskonzepte zugrunde legen, musste zunächst ein einheitlicher Definitionsrahmen geschaffen werden. Der Terminus „fragil“ wurde auf seinen lateinischen Wortursprung hin untersucht und historisch im deutschen Sprachgebrauch belegt und der angelsächsische Begriffsgebrauch wurde dokumentiert. Der Begriff des fragilen Staates unterliegt einer gewissen Dynamik. Er ist nicht statisch, sondern wird im politischen und auch wissenschaftlichen Sprachgebrauch häufiger durch andere Begriffe ersetzt – ohne willentlich eine Bedeutungsverschiebung hinter dem Begriff hervorrufen zu wollen. Letztlich wurde hier auf das Ergebnis erkannt, dass der Begriff des fragilen Staates aufgrund seiner Neutralität und politischen Unverfänglichkeit anderen, denselben Staatszustand beschreibenden Begriffen deutlich überlegen ist. Die Definitionen in Deutschland, Frankreich, dem Vereinigten Königreich und der EU wurden überdies erläutert. Die Anzahl der Definitionsversuche ist groß und in ihrer jeweiligen Ausgestaltung divergent. So hat sich während der Erforschung des Begriffs gezeigt, dass keine einheitliche Definition eines fragilen Staates existiert. Aus wissenschaftlicher Perspektive erscheint dieses Ergebnis zunächst freilich unbefriedigend. Nicht vernachlässigt werden darf bei der Betrachtung des Begriffes, dass er im Grunde bei jedem Verwender basal auf zwei Säulen fußt – erstens den hinsichtlich eines Staates normativen Werten dessen, der den Begriff im konkreten Kontext verwendet, und zweitens auf einer aus ihm erwachsenden, pragmatischen Zweckbestimmung, auf die der Begriff selbst ausgerichtet ist.18 Letzteres ist vor allem bei einer politisch aufgeladenen Verwendung gegeben. Sowohl normative Grundlage als auch pragmatische Zielsetzung sind von Verwender zu Verwender unterschiedlich gelagert. Hinzu kommt die immense Komplexität der Thematik. Hieraus folgt die Erkenntnis, dass der Anspruch nach einer allgemeingültigen Definition überhöht wäre, obschon sich der Wunsch nach einer konkreten Definition durchaus rechtfertigen lässt. Zur Findung einer Definition für einen fragilen Staat wurde ein gedanklicher Schritt zurück, gerichtet auf den Staat selbst, für notwendig befunden. Der Terminus „Staat“ wurde fokussiert und aus zwei unterschiedlichen Näherungsrichtungen hergeleitet – erstens aus Richtung des völkerrechtlichen Begriffs des Staates und der ihm innewohnenden Staatsqualität zur rechtlichen Rahmensetzung und zweitens aus Richtung seiner Kerneleistungsbereiche gegenüber seinem Staatsvolk. Der Begriff „Staat“, im völkerrechtlichen Sinne, setzt sich aus drei Elementen zusammen: Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt. Diese wurden nach dem im 18 Hier meistens die Kategorisierung des bezeichneten Staates als schwach oder fragil. 45 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Völkerrecht vorherrschenden Jellinek’schen Verständnis definiert, geprüft, kritisch analysiert und für anwendbar befunden. Allein aus einem Defizit innerhalb der Staatsqualität im völkerrechtlichen Sinne kann sich bereits eine gewisse Fragilität der gesamten Staatssituation de jure ableiten lassen. Nach Herleitung der den Staat betreffenden begrifflichen Ansätze von Locke und Weber wurde sodann der Schluss gezogen, dass sich der Staat neben dieser völkerrechtlichen Definition nach Jellinek durch seine Leistungen gegenüber seinen Bürgern definiert. Hieraus lässt sich der Umkehrschluss ableiten, dass ein Staat als fragil zu definieren ist, wenn er nicht mehr in der Lage ist, in seinen Kernleistungsbereichen befriedigend zu leisten. Wichtig ist hier, einen Zusammenhang zwischen den drei Kernfunktionen zu erkennen, die nahezu untrennbar verflochten scheinen. Zartman formuliert dies trefflich so: „Because these functions are so intertwined, it becomes difficult to perform them separately: a weakening of one function drags down others with it“ (Zartmann, 1995, S. 5). Die drei in dieser Abhandlung erkannten Kernleistungsbereiche sind also immer im Kontext und in Verbindung miteinander zu betrachten. Eine überwiegende Schlechtleistung in einem Bereich führt nahezu zwangsläufig zu einer Art Kettenreaktion und folgenden unbefriedigenden Leistungen in den anderen beiden Segmenten. Ein Staat ist also nach hier erarbeitetem Verständnis in der Regel fragil, wenn er in seinen drei Kernleistungsbereichen (Sicherheit/ Rechtsstaatlichkeit/ Öffentliche Fürsorge) Schlechtleistungen erbringt. Ob sich diese Schlechtleistungen aus einem Nicht-Können oder einem Nicht-Wollen ergeben, ist hierbei irrelevant. Logisch ergibt sich hieraus die Formel: Je größer die Summe der Schlechtleistungen des Staates in den drei Kernleistungs bereichen, desto fragiler die Staatssituation. Die Leistung des Staates kann hierbei durch einen Blick auf die Ergebnis ertragsseite im jeweiligen Segment bewertet werden. Einige Schlechtleistungen – wie beispielsweise elementare Leistungen im Bereich der Sicherheit des Individuums – wiegen bei einer Abwägung der Fragilitätssituation freilich schwerer als andere Schlechtleistungen wie beispielsweise in Teilbereichen der öffentlichen Fürsorge. Typische, autonome Verfehlungen des Staates innerhalb der Kernleistungsbereiche, die destabilisierende Wirkung entfalten, sind nach den bisher aufgezeigten Denkrichtungen in der Regel: 46 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Tab. 2: Schlechtleistungen im Kernleistungsbereich Quelle: eigene Darstellung Kernleistungsbereich Schlechtleistung mit Destabilisierungspotenzial Sicherheit •• Keine innere, exekutive Souveränität sowie kein Gewaltmonopol durch Polizei oder Militär •• Mangelhafte innere und individuelle Sicherheit •• Keine externe Souveränität gegenüber anderen Staaten, keine Sicherheit gegenüber äußeren Angriffen durch staatsfremde Akteure •• Keine Kontrolle der Außengrenzen •• Keine Kontrolle über Teile des Staatsterritoriums •• Hohe Kriminalitätsraten (OK, TOK) Rechtsstaatlichkeit •• Hohe Korruptionsraten •• Keine Rechtssicherheit im zivilen und strafrechtlichen Sektor •• Verletzung von Grund-/Menschenrechten •• Keine unabhängigen/transparenten Gerichte für Normenkontrollverfahren •• Keine oder sehr eingeschränkte Möglichkeit der politischen Partizipation der Bevölkerung Öffentliche Fürsorge •• Schlechte Nahrungs-/Energie-/Wasserversorgung •• Unzureichende Bildungsangebote •• Kein funktionales Bankensystem •• Kein funktionaler Arbeitsmarkt •• Schlechte ökonomische Staatsleistung •• Unzureichende Infrastruktur (Straßen/Autobahnen/ Eisenbahnstrecken) •• Verwaltungsversagen •• Mangelhaftes Gesundheitswesen 1.2 Fragile Staaten – Kategorisierung Im vorherigen Abschnitt wurde eine begriffliche und definitorische Näherungsweise an den Begriff des fragilen Staates angestrebt. Diese bedarf insofern weiterer theoretischer Ausdifferenzierung, als dass jener ein Sammelsurium an tatsächlichen Kategorien beschreibt. Zunächst gilt es hier bündig das für diese Abhandlung zu Grunde gelegte Verständnis von der Systematik der Kategorien der fragilen Staaten darzulegen: Der Begriff „fragiler Staat“ wird hier – anders als bei anderen Autoren – als eigene Klasse für wiederum verschiedene Kategorien und aus jenen hervorgehende Subkategorien, die ein Staat in Transformationsprozessen durchlaufen kann, verstanden. Somit gehören die sich aus dieser Systematik ergebenden 47 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Kategorisierungsbestrebungen streng genommen eigentlich noch zur begrifflichen Ausdifferenzierung, stehen aber in dieser Abhandlung ob ihrer großen Bedeutung für sich. Kategorien verleihen Systematik – Staaten, die gemeinsamen destabilisierenden Bedingungen unterliegen, können auf diese Art und Weise erfasst und bezeichnet werden. Insbesondere für die Interventionspraxis ist es wichtig, Parallelen in fragilen Situationen zu erkennen, um möglicherweise von Handlungsergebnissen in der einen Situation auf Übertragbarkeiten in andere Konstellationen schließen zu können. Hinsichtlich des aktuellen Forschungsstandes ist zu konstatieren, dass einige wenige, voneinander abweichende Ansätze, um die einzelnen Fragilitätsgrade näher zu erfassen, existent sind: „[O]nly few scholarly works have systematically explored [the] constitutive dimensions[.] […] [T]he absence of literature is striking given the fundamental importance of concept formation […] for bounding the range of real-world cases covered by a term“ (Giraudy, 2012, S. 600). Es existiert viel mehr eine „Unklarheit über Anzahl und Charakteristika der verschiedenen Zerfallsstadien“ (Obermaier, 2010, S. 21). Daraus erwachsen Probleme, wenn es zur Einordnung von Staaten kommt – Akpinarli versteht richtig, dass „because the ranges and definitions […] differ from author to another, the same countries are often classified differently“ (Akpinarli, 2010, S.  97). Hieraus ergibt sich die Notwendigkeit literaturerweiternder Forschungsarbeit. Um ein eigenes Kategorisierungsmodell für die Klasse der fragilen Staaten zu erarbeiten, bedarf es zunächst einer Umschau über die in der Literatur vorhandenen Ansätze. Die drei in der wissenschaftlichen Literatur am häufigsten verwendeten kategorischen Termini zur näheren Ausdifferenzierung fragiler Staaten sind die folgenden: „Weak State“ (schwacher Staat), „Failed State“ (gescheiterter Staat) und „Collapsed State“ (kollabierter Staat). Diese Begriffe stellen eine Art Spektrum fragiler Staaten dar, aufsteigend nach ihrem Zerfallsgrad. Diese Unterkategorien des fragilen Staates sollen in der Folge erläutert werden. Das Spektrum komplettierend kommt der Begriff des „Strong States“ hinzu, der einen Idealfall eines stabilen Staates darstellen soll, explizit also kein fragiler Staat ist, aber zu den Kategorien gehört. En détail soll im Folgenden auch auf das Kategorisierungsmodell Rotbergs eingegangen werden, da er all jene vier am häufigsten in der Literatur verwandten Kategorien innerhalb der Klasse der fragilen Staaten in seinem Ansatz bündelt. Diese sollen zum Teil kritisch analysiert und diversifiziert werden – von diesem Modell abweichende Literatur soll ebenfalls Gegenstand der Untersuchung sein. Das Modell wird also zunächst aus der Literatur hergeleitet, kritisiert und anhand Ergänzungen methodisch erweitert werden. Wichtig ist hierbei, zu erkennen, dass die Kategorien keinesfalls als statisch zu begreifen sind. So sind positive Konsolidierungen dieser Staaten ebenso denkbar wie negative Rückentwicklungen. Dies trägt der Dynamik der möglichen Transformationsprozesse in die eine oder andere Richtung Rechnung. Ebenso denkbar ist das Überspringen einer Kategorie durch interne oder externe Großereignisse – bspw. könnte ein Staat der Weak-State-Kategorie durch eine Revolution auch die des Failed State überspringen und sogleich unter der Kategorie Collapsed State geführt werden müssen. 48 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Überblick auf das in der Literatur gebräuchliche Spektrum fragiler Staaten Strong States Der Strong State stellt den Staat dar, der die ideale Staatsleistung gegenüber dem Staatsvolk erbringt (z. B. bei Acemoglu (2005), Rotberg (2003), Kline (2003)). Starke Staaten erbringen gute Leistungen im Sicherheitssektor – „[they] unquestionably control their territories“ (Rotberg, 2003, S. 4), können also befriedigend ihre Außengrenzen sichern und sich gegen mögliche externe Aggressoren behaupten. Darüber hinaus bieten sie „high levels of security from political and criminal violence, ensure political freedom and civil liberties, and create environments conductive to the growth of economic opportunity“ (Rotberg, 2003, S. 4). Neben Unabhängigkeit der Gerichten und befriedigende Krankenversorgung sind starke Staaten ferner durch ein funktionierendes Bildungssystem, gute Infrastruktur und sehr gute Rechtsstaatlichkeit gekennzeichnet, sodass man herausstellen kann, dass „strong states are places of enviable peace and order“ (Rotberg, 2003, S. 4).19 Die Kategorie Strong State weist indes drei Schwächen auf: Erstens könnte man postulieren, sie gehöre im Grunde gar nicht ins Spektrum fragiler Staaten, da sie im Grunde keine fragile Staatssituation beschreibt. Zweitens zeigt sie sich als terminologisch problematisch. Drittens ist der dieser Kategorie innewohnender Idealzustand nur sehr schwer operationalisierbar. Erstens gehört die Kategorie streng genommen nicht zu der Klasse fragiler Staaten, da sie keinen ebensolchen darstellt. So könnte man argumentieren, dass der Begriff deshalb nichts im Spektrum der Klasse fragiler Staaten und ihrer Kategorisierungsbegriffen zu suchen habe. Jedoch verlangt ein Spektrum zur Sicherstellung seiner Aussagekraft eine polarisierende Ausrichtung an beiden Enden. So steht an einem Ende des Spektrums der Klasse der fragilen Staaten der kollabierte, nicht mehr existente Staat und am anderen der sog. Strong State, jener, der das Leistungsideal bestimmt. Aus der Wichtigkeit des Begriffes „Strong State“ als Idealtypus ergibt sich jedoch zweitens ein terminologischer Schwachpunkt. Der Begriff Strong State kann hier durchaus kritisiert werden, da er irreführend sein kann. Aus ihm könnte die Annahme entstehen, dass ein stark wirkender Staat – bspw. eine Diktatur (wie Nordkorea) – nicht in die Klasse der fragilen Staaten und mithin in die Kategorien „weak“, „failed“ oder „collapsed“ eingeordnet werden kann. So wäre beispielsweise ein totalitärer und durch Repression gegenüber dem Staatsvolk geprägter Staat auch unter die Kategorie „Strong State“ und mithin nicht im fragilen Bereich einzuordnen, und so könnten menschenrechtsverletzende Diktaturen äußerlich auch als Strong State bezeichnet werden, da sie bspw. im Wirtschaftssektor, im infrastrukturellen Bereich und bei der inneren und äußeren Sicherheit gute Leistungen erbringen, aber außerordentliche Schwächen im Sinne der idealen Leistung eines Staates und der individuellen Freiheit des Staatsvolkes aufweisen. 19 Schneckener bezeichnet diese Staatstypologie als Consolidated State und bescheinigt ihm im Wesentlichen intakte Funktionsfähigkeit im Bereich Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit sowie Wohlfahrt und Legitimität, in: Schneckener, 2006, S. 24. 49 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Unter der Annahme, dass die Terminologie im Bereich der Forschung zu fragilen Staaten einen sehr potenten Faktor darstellt, ist dies nicht hinzunehmen. Dieser Erkenntnis folgend, ergibt sich drittens eine weitere Problematik in der Argumentation Rotbergs und auch Zartmans – letztlich auch in der hier vertretenen, die sich bereits im vorherigen Abschnitt angedeutet hat. Nicht den Ansätzen Webers, sondern jenen Lockes folgend, ergeben sich Diskrepanzen zwischen normativem Anspruch und tatsächlicher Operationalisierbarkeit. Die Staatsleistungen in den drei Kernleistungsbereichen stehen besonders im Bereich der öffentlichen Fürsorge im Diskurs. Am Beispiel Nordkoreas soll hier in der Folge das Dilemma des Begriffs erläutert werden: Nach weberianischen Denkansätzen verfügt Nordkorea zweifelsohne über das Gewaltmonopol, hat die souveräne, physische Gewaltsamkeit inne und wäre somit kein fragiler Staat. Nach Locke’schen Ansätzen, die Staatsleistung betrachtend, erbringt Nordkorea jedoch entscheidende Leistungen im Bereich der öffentlichen Fürsorge nicht – allerdings voluntativ, also auf Basis einer Willens- und nicht einer Könnensentscheidung. Die Möglichkeit politischer Partizipation und andere, soziale und gesellschaftliche Fürsorgeleistungen werden willentlich nicht erbracht. Somit käme der auf Locke basierende Ansatz, der die Leistungsmerkmale des Staates in den Vordergrund stellt, zu einem abweichenden Ergebnis, was den Stabilitäts- oder Fragilitätszustand Nordkoreas angeht. Hier lässt sich durchaus kritisieren, dass Ansätze wie die Rotbergs, die Zartmans oder der in dieser Abhandlung verfolgte möglicherweise Ergebnisse produzieren, die konsequenterweise jene Staaten per se als fragil einstufen müssen, die von den westlichen Vorstellungen eines modernen Wohlfahrtsstaates abweichend. Letztlich ist dieser Vorwurf allerdings nur bedingt haltbar. Einem Idealkonzept ist es nicht abträglich, dass es mutmaßlich nur annäherungsweise erreicht werden kann. So ist es durchaus möglich, dass auch westliche, gefestigte und konsolidierte Staaten in Teilaspekten Kernleistungsbereiche nicht optimal erfüllen. Dies ist aber für die hier vertretene Meinung nicht entscheidend. Entscheidend für die Kategorisierung innerhalb der Klasse der fragilen Staaten ist vielmehr die Summe sowie die Qualität der Schlechtleistungen in den Kernleistungsbereichen. Zu einer ähnlichen Subsumtion kommt auch Polenz, der den Staat über 1. Sicherheit, 2. Rechtsstaat und 3. Wohlfahrt definiert. Er führt weiter aus, dass „unter Zugrundelegung dieser Definition von Staatlichkeit […] auch autoritäre oder halbautoritäre Staaten wie Nordkorea, Kuba […], Turkmenistan oder Weißrussland als fragile Staaten bezeichnet werden [können]“ (Polenz 2013, in: Thamer et al. 2013, S. 302). Letztlich ist dies ob der Stabilität und Stärke solcher Regime nach innen und außen durchaus bestreitbar, jedoch kann Schneckener zugestimmt werden, der erkennt, dass „Regimestabilität nicht gleichzusetzen [ist] mit Staatsstabilität“. Er sieht im Fortbestehen dieser Regime eher eine Gefahr für den Staat, da jene „selbst durch autoritäre, feudale oder klientelistische Strukturen die Grundlagen des Staates untergraben“ (Schneckener, 2006, S. 12). Zusammenfassend ist diese Kategorie eigentlich nicht den fragilen Staaten zuzuordnen, auf intentionaler Ebene als Idealvorbild für das Spektrum der Kategorien innerhalb der Klasse der fragilen Staaten aber brauchbar. Es muss jedoch, 50 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen um die hier identifizierten, möglicherweise aus der Terminologie entstehende Fehlschlüsse beim Rezipienten zu vermeiden, eine Umbenennung der Kategorie „Strong State“ vollzogen werden: Der Begriff des Strong State sollte durch den etwas neutraleren und die stabile, konsolidierte Staatssituation besser beschreibenden Begriff des Consolidated State ersetzt werden. Diese hier vorgenomme begriffliche Abwandlung dient vor allem der Konterkarierung der Annahme, dass ein stark wirkender Staat – bspw. eine Diktatur (wie Nordkorea oder Weißrussland) – nicht in die Klasse fragiler Staaten und mithin in die Kategorien weak, failed oder collapsed eingeordnet werden könne. Das Label „consolidated“ ist insofern zu favorisieren, als dass der vom lateinischen „consolidare“ abgeleitete Begriff im Prinzip ebenfalls eine gefestigte Staatssituation beschreibt, diese aber nicht in Konkurrenz zu der möglicherweise mit „strong“ assoziierten Begriffsdynamik beispielsweise einer Militärdiktatur steht. Weak States Der Weak State stellt die Entwicklungstufe vor einem Failed State dar; der Begriff ist von enormer Wichtigkeit. Die Kategorie des Weak State wird von diversen Autoren (u. a. Anderton und Carter (2015), Jimenez-Ayora und Ulubasoglu (2015), Kamrava, Schmitz, Phillips et al. (2014), Häberli und Smith (2014), Polenz (2013), Marten (2012), Meagher (2012), Obermaier (2010), Besley (2011), Schneckener (2004), Büttner (2004), Rotberg (2003)) als Kategorie verwendet und untersucht – allerdings treten besonders in Bezug auf den Weak State terminologische Schwierigkeiten auf. Der Kategoriebegriff des „Weak State“ wird gemeinhin mit dem klassifizierenden Begriff des fragilen Staates vermengt oder gar synonym gestellt. Dies führt in der Folge sowohl in Theorie als auch in der Praxis zu großer Verwirrung. Befindet sich ein Staat in dieser Kategorie, könnte man formulieren, ist das unerwünschte, sicherheitstechnisch desaströse Szenario eines gescheiterten oder gar kollabierenden Staates noch abzuwenden – dennoch stellt sich gerade dieser Bereich als noch nicht ausreichend erforscht dar (vgl. hierzu Rotberg, 2004b, S. 4). Die Gründe oder Indikatoren für eine etwaige Schwäche ergeben sich aus einigen Faktoren, so u. a. „because of geographical, physical, or fundamental economic constraints“ (Rotberg, 2004b, S. 4); es ist aber auch eine nur vorübergehende Schwäche durch „management flaws, greed, despotism, or external attacks“ (Rotberg, 2004b, S. 4) denkbar. Polenz geht davon aus, dass das Gewaltmonopol weiterhin in der Hand des Staates ist, jedoch Defizite in der Wohlfahrts- und Rechtsstaatsfunktion auftauchen (Polenz, 2013, S. 302). Dagegen argumentiert Rotberg, dass der Staat nicht befriedigend innerhalb des Sicherheitssektors leiste, was sich vorwiegend auch an den Entwicklungen der inneren Sicherheit bzw. den Kriminalitätsraten ablesen lässt. Darüber hinaus zeigt sich, dass „schools and hospitals show signs of neglect, particularly outside the main cities […], levels of venal corruption are embarassingly high and escalating“ (Rotberg, 2004b, S.  4). Rotberg sieht aber ähnlich Polenz auch Probleme im Bereich des Rechtsstaats: „[W]eak states usually honor rule of law precepts in the breach“. Er beobachtet darüber hi naus, 51 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte dass schwache Staaten oft „ethnic, religious, linguistic or other intercommunal tensions“ beheimaten (Rotberg, 2003, S. 4). Obermaier konstatiert – Rotberg bestätigend – dass Korruption innerhalb der gesellschaftlichen Eliten ein starkes Indiz darstellt. Er sieht hier (diskutablerweise) den Ursprung eines schwachen Staates (Obermaier, 2010, S. 25). Failed States „Failed States“ (Terminus in der Literatur in Verwendung als Kategorie bei z. B.: Ismael und Ismael (2015), Menkhaus (2014), Hammond (2013), Risse (2013), Nay (2013), Natsios (2012), Grayson (2010), Haimeiri (2011), Traub (2011) und Call (2008) sowie bei Rotberg (2003, 2004a, 2004b), Prunier und Gisselquist (2003), Helman und Ratner (1992)) beschreiben die nächste negative kategorische Stufe innerhalb des Spektrums der Klasse der fragilen Staaten und stellen somit eine Verschlechterung der Stabilitätssituation gegenüber dem Weak State dar. So erkennt Hippler diesen Bezug ebenfalls, wenn er formuliert: „[A]us schwachen Staaten können gescheiterte werden. Dabei können failed states entstehen“. Den Begriff des Failed State hält er allerdings für einen modischen (Hippler, 2005, S. 5). Der Terminus des Failed State unterläuft auch des Häufigeren Gefahr, mit dem des Fragilen Staates in Vermengung zu geraten. Ein exponiertes Beispiel hierfür ist der erst vor kurzem umbenannte Fragile-States-Index: Dieser hieß vorher – aus hier vertretener Sicht fälschlicherweise – Failed States Index. Von Failed States geht nach Rotberg eine akute Gefahr aus – hier stehen sich zumeist Regierung und Militär sowie paramilitärische Strukturen gegenüber. In diesem Zusammenhang ergibt sich die Gefährlichkeit des Staates nicht zwingend durch die Qualität der Gewalt, sondern durch „the enduring character of that violence“ (Rotberg, 2003, S.  5). Zu beobachten ist, dass bewaffnete Konflikte nicht nur typisch für die gescheiterten Staaten sind, sondern diese häufig aus den gleichen Grundproblemen erwachsen. Die Konflikte „usually stem from or have roots in ethnic, religious, linguistic or other intercommunal enmity. The fear of the other that drives so much ethnic conflict stimulates and fuels hostilities between regimes and subordinate and less favored groups“ (Rotberg, 2003, S. 5). So erkennt Rotberg, dass es keine Beispiele für Staaten gibt, die in die von ihm erdachte Kategorie Failed State fallen, in denen keine „disharmonies between communities“ (Rotberg, 2003, S. 5) bestehen. Im Gegensatz zu starken Staaten ist die Staatsleistung von Failed States extrem schlecht. Gescheiterte Staaten „provide only limited quantities of […] essential political goods […], criminal gangs take over the streets, […], arms and drug trafficing become more often, […] police forces become paralyzed“ (Rotberg, 2003, S.  5). Da der Staat das essenzielle Gut Sicherheit nicht mehr gewährleisten kann, erhalten paramilitärische Strukturen und ihre Anführer regen Zuspruch bspw. Zulauf, insofern diese – bedingt durch ihre Waffengewalt – ein Mindestmaß an Sicherheit für das Individuum bereitstellen – sie treten quasi in die Lücke, die der Staat in der Sicherheitsfrage für den Bürger hinterlässt. Nichtstaatliche Akteure übernehmen die Rolle des Staates als „suppliers for political goods“ (Rotberg, 2003, S. 5) 52 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen – hierzu können nicht nur Rebellengruppen und Warlords gehören, sondern auch Familienclans oder organisierte Kriminalität. Da sich der Staatsapparat und seine Verwaltung als nur latent existent oder von Korruption durchzogen darstellen, ist es durchaus möglich, dass dem Militär im Failed State eine besondere Rolle zufällt. Es ist in einer solchen Staatssituation möglicherweise ein starker Machtakteur, da es über die nötige Truppenstärke sowie die Waffengewalt verfügt. Tatsächlich ist es möglich, dass das Militär in Failed States „the only institution with any remaining integrity“ (Rotberg, 2003 S. 7) darstellt. Da auch in anderen Bereichen wie dem Gesundheitssystem, der Bereitstellung von Energie und Infrastruktur oder der Nahrungsversorgung keine gute Leistung des Staates vorhanden ist, werden diese essenziellen Teilbereiche zunehmend privatisiert, mit der Folge, dass derjenige Akteur Macht über Menschen hat, der diese Güter bereitstellt. Der Staat hat durch den Verlust seines Gewaltmonopols und seine sehr schlechte Leistung in notwendigen Bereitstellungsteilbereichen ohnehin meist seine Legitimität gegenüber der Bevölkerung verloren. Zur Kategorie der Failed States zählen laut Rotberg nach den neusten Entwicklungen im Jahr 2014 bspw. der Irak und Afghanistan. So konstatierte Rotberg in einem für diese Abhandlung geführtem Interview, dass „they [Anm.: Irak u. Afghanistan] are both failed, in my view, because neither government has much power to project beyond the capital city and, in a Weberian way, neither has a monopoly of violence“ (Rotberg, Interview, Technische Universität Dortmund/Harvard University, 2014).20 Einen beachtenswerten Ansatz verfolgen weiterhin Prunier und Gisselquist. Sie konstatieren, dass, wie gescheitert ein Staat ist, nicht nur von „its current degree of territorial control, effective administration, legitimacy, and so on, but also on the historical resilience of the state“ (Prunier und Gisselquist, 2003, S.  101) abhängt. Diese Denkrichtung trägt vor allem der Multikausalität solcher Staatssituationen Rechnung. Sie stellt heraus, dass auch historische Ereignisse Beachtung in der einzelnen Case-Analyse finden müssen, und weist dahingehend eine Tendenz zur Fokuserweiterung im Hinblick auf die Gesamtsituation solcher Staaten auf. Collapsed State Der Collapsed State (der Terminus findet als Kategorie in der Literatur z. B. Verwendung bei: Lambach et al. (2015), Hesse (2011), Pham (2011), Shroder (2007), Krasner (2004), Menkhaus (2004), Rotberg (2003), Clarke und Gosende (2003), Osinbajo (1996)) stellt die seltenste und zugleich extremste Ausprägung der Klasse der fragilen Staaten dar. Lambach, Bayer und Johais konstatierten jüngst, dass „we still know surprisingly little about the roots of this phenomenom“ (Lambach et al., 2015, S. 2). Der Staat selbst ist kollabiert, handlungsunfähig geworden und kann in seinen Kernleistungsbereichen Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und öffentliche Fürsorge nicht mehr befriedigend bis gar nicht leisten und sich von dieser umfassenden Ausnahmesituation nicht mehr autark erholen. Auch Krasner erkennt, dass 20 Ab hier zitiert mit: Rotberg, 2014. 53 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte „collapsed […] states will not fix themselves because they have limited administrative capacity“ (Krasner, 2004, S. 86). Nach Zartman, der sich in seinem Werk „Collapsed States“ (1995) intensiv mit dieser Kategorie beschäftigt und sie mithin ebenfalls gebraucht, bedeutet das Kollabieren eines Staates, dass „the basic functions of the state are no longer performed“; der Staat zeige sich in der Folge als „paralyzed and inoperative[;] […] as a system of socioeconomic organization, its functional balance of inputs and outputs is destroyed“ (Zartman, 1995, S.  5). Hierbei kann man durchaus in einer Erweiterung des Grundgedankens auf den Urzustand des Krieges aller gegen alle, wie ihn Thomas Hobbes beschreibt, zurückgreifen. Dieses Gedankenspiel wird gestärkt durch die Erkenntnis Rotbergs, der als Indikator für eine dergestaltige Staatssituation darauf verweist, dass „security is equated with the rule of the strong“ (Rotberg, 2014). Sehr metaphorisch könnte man eine solch außerordentliche schlechte Staatssituation auch als „black hole“ (Rotberg, 2014) bezeichnen – ein schwarzes Loch, das ein Machtvakuum hinterlässt, das häufig von Warlords oder anderen nichtstaatlichen Gewaltakteuren gefüllt wird. Diese nichtstaatlichen Akteure schafften es beispielsweise in Somalia (so auch Pham 2013, in: Hesse 2011, S. 90), Bosnien oder Afghanistan, die Kontrolle zu übernehmen, und waren erfolgreich in der Etablierung ihrer „own local security apparatuses and mechanisms“ (Rotberg, 2014). Darüber hinaus sanktionierten sie Märkte und „even established an attenuated form of international relations“ (Rotberg, 2014). Als Schlussfolgerung ergibt sich soweit hinsichtlich der Kategorisierung fragiler Staaten unter Berücksichtigung der Terminologieanalyse, die die am beständigsten gebrauchten Termini für das Spektrum der Klasse fragiler Staaten betrachtete, das in Abb. 3 dargestellt Kategorisierungsmodell. Es umfasst den Idealzustand eines Consolidated State (der häufiger nachweisbare Terminus des „Strong State“ hat hier zu Beginn des Kapitels eine begriffliche Modifikation erfahren) und den schlechtesten Zustand des Staates mit der Kategorie des Collapsed State. Das Modell und die Einordnung von Staaten darin sind hierbei keinesfalls als zu statisch zu verstehen, da sich Staaten durch autonome und heteronome Faktoren mittels Transformationsprozessen negativer und positiver Natur im Laufe der Zeit in die eine oder andere Kategorie einordnen lassen. Hieraus ergibt sich ein eher dynamischer Einordnungsprozess. 54 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Abb. 3: Kategorisierungsmodell fragiler Staaten Quelle: Eigene Darstellung Abweichende Ansätze und Kritik am Gesamtkonzept der Klasse fragiler Staaten sowie ihrer Kategorisierungsversuche Eine umfängliche Auseinandersetzung mit der in der Literatur hervorgebrachten Kritik an der Konzeptionalisierung der fragilen Staaten, der ihr innewohnenden Theorie, Systematik, Terminologie und vor allem Kategorisierung ist an dieser Stelle insofern unumgänglich, als dass sie nicht nur in der Literatur existent ist, sondern das Konzept tatsächlich bei näherer Betrachtung durchaus Angriffsfläche bietet. So existieren im Schrifttum zum einen Meinungen, die das Konzept erweitern und ausdifferenzieren wollen, zum anderen jedoch auch Auffassungen, die es gänzlich ablehnen. Das Konzept der fragilen Staaten sowie ihre Kategorisierung sind also keinesfalls unumstritten – Ezrow und Frantz konstatieren richtig, dass „many scholars have been critical of the failed states literature“ (Ezrow und Frantz, 2013, S. 1324). Aus diesen Beiträgen erwuchsen letztlich das Gesamtkonzept erweiternde und ausdifferenzierende, teilweise ablehnende oder sogar das theoretische Konzept um fragile Staaten völlig negierende Literaturansätze. So soll erstens auf die scharfsinnigen Beiträge von Polenz (2013), Schneckener (2008) und Risse (2013) eingegangen werden, die sich im basalen Konzept gleichen, sich aber terminologisch und systematisch differenzieren lassen. In der Folge müssen zweitens vor allem die starken Kritiken von Sogge (2007), Call (2008), Hemeiri (2007, 2011), Nay (2013) und Mazarr (2014) Beachtung finden und entschärft werden. Polenz (2013) will drei unterschiedliche Kategorien innerhalb der Klasse fragiler Staatlichkeit ausmachen – zählt also schwache Staaten, versagende oder verfallende Staaten (Failing States) sowie gescheiterte oder zerfallende Staaten (Failed States) (Polenz, 2013, in: Thamer et al., S. 302). Diese dreigliedrige Kategorieunterteilung hat vor Polenz bereits Schneckener (2008) verfolgt. Er verwendet zunächst nicht den Begriff „State“, sondern jenen der „Statehood“. Er sieht diese begriffliche 55 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Abweichung insofern als notwendig an, als dass er den Begriff „State“ als limitiert betrachtet. Er führt aus, dass „statehood is used to avoid limiting the analysis to the government and its bureaucratic apparatus only“. Er versteht jedoch unter Statehood, abweichend vom Begriff State, eine „wide range of institutions, including the legislative and the judiciary, other public facilities […] and institutions at the local or regional level“ (Schneckener, 2008, in Rittberger, Fischer, 2008, S. 196). Diese begriffliche Variante, die Schneckener im Ergebnis zu den Kategorien „Weak Statehood“, „Failing Statehood“ und „Failed Statehood“ führt, ist eine durchaus beachtliche, weil eindeutig richtige, wenn man eine erweiterte Sicht des Staates im Sinne von Kernleistungsbereichen zugrunde legt. Eine terminologische Anpassung innerhalb beispielsweise der Kategorie Weak State zu Weak Statehood ist aber immer dann überflüssig, wenn der Verwender (wie in der vorliegenden Abhandlung geschehen) seine exakte Definition eines Staates dargelegt hat. So ist es nicht notwendig, mit dem Begriff Statehood zu explizieren, was bereits dem Begriff „State“ in einem vorgelagerten Schritt zugeordnet worden ist. Darüber hinaus ergeben sich zwei weitere Unterschiede zwischen Schneckener und dem hier verwendeten Modell: Erstens ist bei ihm der Begriff Failed State(hood) gleichzusetzen mit dem des/der Collapsed State(hood) und stellt bei ihm nicht die zweitschlimmste, sondern die unterste Kategorie fragiler Staaten dar. Zweitens kommt es hierdurch zu einer terminologischen Differenz: Nach der Weak-State-Kategorie folgt bei Schneckener die Kategorie „Failing State(hood)“, nicht die des Failed State (zur Erinnerung noch einmal der hier vertretene Ansatz zur Kategorisierung innerhalb der Klasse der fragilen Staaten: (Consolidated State) – Weak State – Failed State – Collapsed State. Schneckeners Ansatz: Weak Statehood – Failing Statehood – Failed Statehood; Schneckener, 2008, in: Rittberger und Fischer, 2008, S.  197 f.). Der terminologische Unterschied ist insofern relevant, als dass Schneckener mit dem Wort „failing“ einen Prozess beschreibt, wohingegen „weak“ und „failed“ jeweils einen Zustand bezeichnen. Dies ist durchaus richtig, wenn man die Stufe zwischen einem schwachen Staat (Weak State) und einem kollabierten Staat (Collapsed State) als einen Prozess versteht. Terminologisch müsste aber in Folge der Annahme einer Failing-Statehood-Kategorie auch eine Kategorie „Collapsing (nicht Collapsed) Statehood“ und eine Kategorie „Weakening (nicht weak) Statehood“ angenommen werden. Risse (2013) versucht, sich mit seiner Klasse der „Limited Statehood“ gänzlich von der vorgenannten Klassifizierung fragiler Staaten und den sich daraus ergebenden Kategorien abzugrenzen. Dies geschieht vorwiegend aus der Überzeugung, dass der Ideenansatze des Leistungsstaates, wie sie beispielsweise Rotberg (ihn (2003, 2004) nennt Risse explizit als Beispiel) voraussetzt, aus seiner Sicht eine „normative orientation toward highly developed and democratic statehood, thus, toward the Western model“ postulieren. Aus seiner Sicht bevorzugt diese Herangehensweise westliche Staatskonzepte, was er in der Folge als „Eurocentrism“ bezeichnet, der ein „particular Western understanding“ der Gesamtthematik impliziert. Er führt weiter kritisch aus, dass „if we define states as political entities that provide all kinds of services and public goods, such 56 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen as security, the rule of law, welfare and a clean environment, many, if not most, states in the international system do not qualify as such“ (Risse, 2013, S. 4). Risse verkennt jedoch, dass es dem Idealtypus fast schon aus seiner Logik selbst heraus immanent ist, zunächst nur eine Zielrichtung vorzugeben. Es ist dem Begriff des Idealtyps eigen, dass er sich von der gegebenen Realität, dem Realtypus, normativ abgrenzt. Hieraus ergibt sich, dass, nachdem selbst westliche, konsolidierte Staaten den ideal typischen Zustand im aktuellen Kontext verfehlen, jedoch in deutlich geringerem Umfang, als dies beispielsweise diverse afrikanische Staaten oder etwa Staaten in Südosteuropa tun, nicht von einem eurozentrischen Denken gesprochen werden kann. Noch über den Standpunkt Risses hinausgehend, unterlagen die Kategorisierungsversuche sowie die Klassifizierung fragiler Staaten selbst in der jüngeren Vergangenheit einiger Kritik, die bis hin zum Verwurf des Gesamtkonzeptes gehen. Mazarr vermerkt, dass „the obsession with weak states was always more of a mania than a sound strategic doctrine“ (Mazarr, 2014, S. 113), und spricht von diesem aus seiner Sicht unzulänglichen Konzept explizit im Präteritum, da er es für nach seinem raschen Aufstieg im Kontext und im direkten Nachgang zu den Anschlägen von 9/11 für gescheitert hält. Anschließend begründet er dies unter anderem damit, dass schwache Staaten aus seiner Sicht keine bedeutenden Sicherheitrisiken erzeugten. Als Beispiel nennt er hier Terrorismus: Die effektivsten Terroristen hätten nichts mit versagenden Staaten zu tun, sie seien vielmehr „products of the middle class, often from nations such as Saudi Arabia, Germany, and the United Kingdom, not improverished citizens of failed states“ (Mazarr, 2014, 115). Mazarr unterbewertet hier die versierten Literaturbeiträge, die in den letzten Jahren von diversen hier bereits an früherer Stelle angeführten Wissenschaftlern geleistet wurden, um das Konzept der fragilen Staaten weiter zu verfeinern und auszudifferenzieren. Mazarr verkennt ferner zweifelsohne sicherheitsrelevante Szenarien, die sich direkt auf fragile Staaten zurückführen lassen: Zu denken wäre hier beispielsweise an die direkt aus dem Staatskollaps Somalias hervorgehende Piraterie am Horn von Afrika. Diese bedroht nicht nur die Lieferungen für Westafrika, sondern hat direkten Einfluss auf eine der wichtigsten internationalen Schiffahrtsrouten. Mazarrs Abhandlung scheint geradezu ignorant gegenüber den Ereignissen um 9/11 zu sein – wurden jene Anschläge doch im fragilen Staat Afghanistan geplant und von dort aus unter der Federführung Osama Bin Ladens operationalisiert. So muss ihm entgegengehalten werden, dass „since the terrorist attacks of September 11, 2001, it has become commonplace to assert that weak states are ideal breeding grounds for transnational terrorism“ (Patrick, 2011, S. 61). Patrick hat in der Folge detailliert die „evidence for the connection between state fragility and transnational terrorism, focusing on al-Qaeda and its affiliated organizations“ untersucht (Patrick, 2011, S. 61). Gegen die Ausführungen Mazarrs lassen sich auch die Ergebnisse von Coggins (2015) ins Feld führen, die in ihrem Aufsatz jüngst die Beziehung zwischen fragilen Staaten und Terrorismus insofern verfeinerte, als dass sie belegt, dass „among the most failed states, those at war or experiencing political collapse are 57 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte significantly more likely to experience and produce terror“ (Coggins, 2015, S. 455). Aus anderer Angriffsrichtung kritisiert Nay das Konzept fragiler Staaten und ihrer Kategorisierung. Er argumentiert, dass „the concepts of fragile and failed states are confusing, inherently superficial and unstable policy-oriented labels“ (Nay, 2013, S. 326). Er erkennt in der Folge richtig, dass ein großes Problem des Begriffs „lies in authors’ inability to agree on consistent criteria to define state fragility“ (Nay, 2013, S. 331). Diesem Grundproblem des Konzepts kann allerdings dadurch engegengewirkt werden, dass der jeweilige Autor vor einer etwaigen Klassifizierung, Kategorisierung und anschließenden Einordnung seine basale Definition ausführlich darlegt. Sogge, der bemerkenswert harte Kritik am Konzept der fragilen Staaten übt, hört gar im Diskurs um Failing States „undertones of Western supremacy and condescension“. Streitbar formuliert er weiter, dass „notions of failing states […] should […] be put in the septic tank of discredited ideas“ (Sogge, 2007, in: Vanaik, 2007, S.  242). Er moniert (wie später Risse), dass die Analysen fragiler Staaten einen „ideal type preferred by Western powers“ (Sogge, 2007, in: Vanaik, 2007, S. 249) voraussetzten. Auch Nay spricht in diesem Zusammenhang von einem „Western-centrism“ des Konzeptes (Nay, 2013, S. 332). Letztlich kommt Sogge zu dem diskutablen Schluss, dass der Begriff der fragilen Staaten sowie jene der Failed States oder Weak States Mittel und vor allem Rechtfertigung westlicher Staaten für Eingriffe und Einmischung in fremde Staaten seien. Hughes und Pupavac sprechen gar von einer Pathologisierung entsprechender fragiler Staaten durch die Internationale Gemeinschaft und sehen sogar einige Parallelen („some parallels can be drawn“) zur Kolonialherrschaft (Hughes und Pupavac, 2005, S.  874). Die wohl schärfsten Angriffe in der Literatur auf die Klassifizierung und Kategorisierung der fragilen Staaten kommen indes wohl von Call (2008) und Hameiri (2007, 2011) – beide wollen das Konzept der fragilen Staaten und gerade die Kategorie der Failed States völlig verwerfen. Hameiri fokussiert seine Kritik am Konzept vorwiegend auf seine Feststellung, dass sich an einem Idealtyp orientiert werde, anstatt sich auf die tatsächlich existierenden Gegebenheiten zu konzentrieren. Aus seiner Sicht ist dies „thus a ‚negative‘ way of understanding the complex social phenomena to which the concept of state failure is applied: it tells us what is not happening, rather than what is happening“. Er sieht das Konzept deshalb als mit „very little analytical merit“ ausgestattet, „[it] obscures more that it reveals“ (Hameiri, 2011, S. 118). Hierbei verkennen Hameiri und andere dasselbe Argument führende Autoren, dass der analytische Wert des Konzeptes gerade im schonungslosen Auftun staatlicher Schwächen, also von Zuständen der Abwesenheit staatlicher Funktionen und Leistungen liegt. Letztlich hat Hameiri damit recht, dass zunächst etwas Negatives, Inexistentes im Fokus steht – doch diese Nichtexistenz staatlicher Leistung in Kernleistungsbereichen ist es gerade, die eine Fragilität bewirkt, sodass es nur Sinn macht, sich auf jene zu konzentrieren. Deshalb sind staatliche Gutleistungen nur peripherer Untersuchungsgegenstand – zu diskutieren, was ein Staat nun besonders gut macht, hilft nicht bei der Überwindung der für eine Konsolidierung auszuschaltenden Defizite. In der Folge erkennt Hameiri jedoch richtig, dass gerade 58 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen weberianisch geprägte Ansätze „often disagree on what precisely the ideal/typical state should look like. Some take a more expansive approach that includes issues like welfare provision, infrastructure and public health, while others focus on core activities like external security protecting the state from outside enemies“ (Hameiri, 2011, S. 120). Dies unterstreicht den hier vertretenen Ansatz, demzufolge das idealtypische Konzept des jeweiligen Autors zuerst detailliert dargelegt werden muss, um seinen späteren Aussagen und Erkenntnisse vor einer Bedeutungsleere zu bewahren. Zusammenfassend kommt Hameiri zu dem Schluss, dass „prevalent approaches to defining and evaluating state failure are highly problematic and should be dropped altogether as a way of examining the complex and often violent social phenomena that occur mainly in the developing world“ (Hameiri, 2011, S. 123). Call argumentiert indes, dass die Termini für fragile Staaten, wie „Failed“ und „Failing States“, „come to be used in such widely divergent and problematic ways that they have lost any utility“ (Call, 2008, S. 1491) und schließt deshalb, dass „the failed state concept is largely useless and should be abandoned“ (Call, 2008, S.  1492). Eines seiner Hauptargumente, das von diversen anderen Autoren (z. B. Nay, 2013) später aufgegriffen wurde, bezieht sich indes auf die Herleitung des Konzepts – es setzt aus seiner Sicht ein Idealkonzept voraus, das zu sehr von westlichen Vorbildern geprägt ist. So konstatiert er, dass „the concept contains culturally specific assumptions about what a ‚successful‘ state should look like“ (Call, 2008, S. 1494). Darüber hinaus behauptet er, dass sich die Prominenz des Konzeptes eher aus dem Sicherheitsinteresse westlicher Regierungen gegenüber ihrer eigenen Bevölkerung als aus Sorge um die Sicherheit und Rechte sowie den Wohlstand der Bevölkerung des betreffenden fragilen Staates speise. (Call, 2008, S. 1504) Der vorgebrachten Kritik gilt es in einer Verteidigung der Konzeption der Klasse der fragilen Staaten und ihrer Kategorisierungsversuche das Folgende entgegenzuhalten: Das Konzept der fragilen Staaten und ihrer Kategorisierung ist nach der hier vertretenen Ansicht nicht zu verwerfen – obgleich einige sachliche und teilweise scharfsinnige Kritik hierzu vorgebracht wurde. Teile ebenjener Kritik wurden bereits entwaffnet – trotzdem muss eine abschließende Darstellung erfolgen, die schlüssig erklärt, warum das Gesamtkonzept nicht zu verwerfen ist. Erstens hat das Konzept auf analytischer Ebene die wichtige Verknüpfung zwischen der Sicherheit westlicher Staaten und der Instabilität bestimmter, im internationalen Sicherheitskontext bis dahin eher unbedeutender Staaten geschaffen und zieht allein aus diesem Faktum einen starken Anspruch auf Legitimität. Dieser Erkenntnis folgend, hat es westliche außen- und sicherheitspolitische Denkmuster beeinflusst, wie es kaum eine Konzeption in den letzten Jahrzehnten geschafft hat. Zweitens darf der Fehlgebrauch eines Begriffes durch Politiker oder Interressengruppen nicht das Konzept und den Terminus selbst in Zweifel ziehen. Ein Hauptargument in der Literatur betrifft im Grunde die Aushöhlung des Begriffes – und mithin des Konzeptes – durch den vielfältigen Gebrauch in der westlich zentrierten Realpolitik. Ein ganzes theoretisches Konzept zu verwerfen, weil es von dem einen oder ande- 59 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte ren Akteur möglicherweise für seine Sache genutzt oder in abträglichen Zusammenhang gesetzt wird, ist indes nicht hinnehmbar. Letztlich müsste man in dieser Konsequenz beispielsweise auch den Begriff der Demokratie verwerfen, da er und die ihm innewohnenden Elemente regelmäßig von Staatsakteuren verwendet werden, die eher diktatorischen oder oligarchischen Systemen zuzuordnen sind. Zu denken wäre hier beispielsweise an Scheinwahlen, durch die diktatorische Regime versuchen, sich demokratisch zu legitimieren – hierbei nutzen sie den Demokratiebegriff und die ihm innewohnenden Konzepte. Drittens hat das Konzept die Aufmerksamkeit von Analysten, Politikern und Militärs auf Staaten verschoben, die vormals nicht im Fokus standen. So müssen selbst harte Kritiker des Konzeptes (wie Call) zugeben, dass das „concept has helped direct research, resources and policy attention to states which are not serving their populations“ (Call, 2008, S. 1494). Hierzu gehört auch die Dienstwilligkeit von Hilfsorganisationen, NGOs und externen Institutionen, die dem zumeist von Armut und Konflikt geprägten Staatsvolk im betreffenden fragilen Staat nun Hilfestellung leisten. Viertens ist das Konzept in seinem Entstehungsrahmen – dem Kontext der terroristischen Anschläge von 9/11 – zu betrachten. So lässt sich der Einwand, die Prominenz des Konzeptes und die aus ihm resultierenden Statebuildung-Bemühungen ergäben sich eher aus eigenen, westlichen Sicherheitsinteressen als aus altruistischen Gründen der Bevölkerung im betreffenden fragilen Staat gegenüber, durchaus formulieren. Diese Kritik ist allerdings schwerlich, maximal aus einer überhöhten Ethik oder einer moralischen Überhöhung heraus erklärbar. Selbst wenn sich das primäre Interesse des Konzeptes der fragilen Staaten und die sich aus ihm ergebende Statebuilding-Arbeit des einen oder anderen Akteurs aus dem eigenen Sicherheitsinteresse speist, so ist dies erstens keinesfalls verwerflich sondern zutiefst nachvollziehbar. Wenn sich aus jenem Sicherheitsinteresse im Endergebnis eine Konsolidierung eines Staates und die damit einhergehende Verbesserung der Kernleistungsbereiche des Staates gegenüber seinem Volk in den Bereichen Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und öffentlicher Fürsorge ergeben – die Bevölkerung im betreffenden Staat mithin hiervon stark profitiert – so ist dies zweitens ein ebenso erstrebenswertes wie vortreffliches Szenario und erübrigt somit Kritik an der Motivlage. Der normative Moralanspruch bei den vormals genannten Autoren, die auf eine zu westliche Idealvorstellung eines Staates und eine falsche Zielsetzung (nämlich den leitenden Fokus der den fragilen Staat konsolidierenden Handlung in erster Linie auf das Wohl der eigenen Bevölkerung und möglicherweise erst in zweiter Linie auf die Bevölkerung des betreffenden fragilen Staates gerichtet) sehen, stellt sich evident als ein überhöhter dar, verkennt die mögliche Win-Win-Situation und stellt die Veranlassung über den Ertrag. 60 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen 1.3 Entwicklung einer Subkategorie im Weak-State-Bereich Im vorherigen Abschnitt wurde das Spektrum fragiler Staaten vorgestellt, zu welchem der Consolidated State, der Weak State, der Failed State und der Collapsed State gehören. Sie bilden das hier zu Grunde gelegte Kategorisierungsmodell innerhalb der Klasse fragiler Staaten. Nachdem das Gesamtkonzept für praktikabel, stichhaltig hinsichtlich der vorgebrachten Kritik und in sich schlüssig befunden wurde, gilt es nun, es weiterzuentwickeln und einen Beitrag zu seiner Ausdifferenzierung zu erbringen. Hierzu muss erkannt werden, dass die Kategoriesystematiken näherer Differenzierung in Form etwaiger Subkategorien bedürfen. Dies ergibt sich daraus, dass wissenschaftliche Abhandlungen bis jetzt nur wenig über die Strong-weak-failed-collapsed-Skala hinaus gegangen sind. Die „absence of literature is striking“ (Giraudy, 2012, S. 600); die Menge des Schrifttums steht in keinem Verhältnis zu den Sicherheitsrisiken, die von fragilen Staaten ausgehen. Die systematische Weiterentwicklug erfolgt in drei Arbeitsschritten: Erstens soll heraus gestellt werden, warum gerade eine Erweiterung durch eine innovative Subkategorie im Weak-State-Bereich von Dringlichkeit ist. Zweitens soll eine bereits von Jenne erdachte Subkategorie in diesem Bereich untersucht und ihre Sinnhaltigkeit – besonders am Beispiel Nordkorea – herausgestellt werden. Drittens soll aus diesen Denkrichtungen erwachsend eine eigene Subkategorie im Weak- State- Bereich hervorgebracht werden. Die im vorherigen Abschnitt hervorgebrachten drei Kategorien fragiler Staaten (Weak State, Failed State, Collapsed State) erfassen nach der hier vertretenen Auffassung die in der Breite vorhandene Diversität und Multikausalität fragiler Situationen nur unzureichend. Giraudy erkennt – diese Einschätzung bestätigend –, dass „little discussion exists about how these dimensions should be aggregated in order to increase analytical and empirical differentiation among cases“ (Giraudy, 2012, S. 600). So lässt sich durchaus kritisieren, dass „[it] groups together disparate sorts of states with diverse problems“ (Call, 2008, S.  1494). Diese Kritik soll an dieser Stelle durch weitere Ausdifferenzierung der Kategorien konterkariert werden. Hierzu muss in einem fiktiven Schritt rückwärts folgendes realisiert werden: Eine Kategorisierung innerhalb einer Klasse will vor allem eines – jene Elemente zusammenfassen, die gleichen Bedingungen und Wirkungszusammenhängen entsprechen – dies ist der Sinn einer Kategorie innerhalb einer Klassifizierung. Die Frage, die sich hieraus ergibt, ist folgende: Woraus ergibt sich der Mehrwert, beispielsweise für die Interventionspraxis (im Sinne einer Eingriffsintervention auf diversen Ebenen wie wirtschaftlichen oder politischen, nicht zwingend im Sinne des Einsatzes militärischer Mittel), wenn Staat A und Staat B zwar in die gleiche Kategorie (z. B. Weak State) eingeordnet werden könnnen, die Gründe für ihre Schwäche aber in zutiefst unterschiedlichen Dingen liegen? Beispielhaft: So könnten sich Staat A und Staat B in einer Kategorie wiederfinden – Staat A ist jedoch beispielsweise als „weak“ einzustufen, da er sein Gewaltmonopol nicht mehr exklusiv und souverän ausübt, da er in Teilen des Landes mit Warlords darum kon- 61 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte kurriert, und Staat B ist unter die Kategorie zu fassen, weil er seine Aufgaben im Bereich der öffentlichen Fürsorge nicht hinreichend erfüllt und seine Bevölkerung hierdurch verarmt und verhungert. Will man Staaten in Kategorien zusammenfassen, so müssen diese die gleichen Bedingungen aufweisen, um einen analytischen und empirischen Mehrwert dieser Kategorisierungen zu erzielen. Deshalb ist weiterführende Forschung zur Ausdifferenzierung fragiler Staaten notwendig. Gerade der Weak-State-Bereich zeigt sich hier als besonders wichtig. Die Wichtigkeit ergibt sich erstens daraus, dass die Konsolidierung des Staates in dieser Situation noch am ehesten operationalisierbar ist. Zweitens gilt es zu erkennen, dass ein Staatskollaps, also die verhängnisvollste Stufe eines fragilen Staates, ein „political phenomenom with serious social and economic implications“ (Ketan, 2004, S. 351) darstellt. Clarke und Gosende erkennen in solchen kollabierten Staaten eine große Bedrohung nicht nur für direkte Nachbarstaaten – im Fall des kollabierten Staates Somalia konstatieren sie metaphorisch, dass „state failure can be a chronic malady for which there are no clear medical remedies“ (Clarke und Gosende 2003, S. 156). Um ein solches Szenario zu verhindern, bedarf es also vorwiegend weiterer Ausdifferenzierung zur Optimierung der Interventionspraxis in früheren Stadien der Klasse der fragilen Staaten – wie beispielsweise in dem Stadium des Weak State. Einen interessanten und beachtlichen Ansatz schuf Jenne mit ihrer Kategorie der „Seemingly Strong Autocracy“. Diese ist insofern von besonderer Relevanz, als dass sie die in der Literatur diskutierte Frage aufwirft, ob nach gängigem Verständnis her starke Staaten – wie z. B. totalitäre Regime wie Nordkorea und Weißrussland – trotz ihrer Stärke gerade nach außen hin als fragil eingestuft werden können. Jennes Ansatz ist hierbei der Versuch einer auch in dieser Abhandlung intendierten Erweiterung der Kategorie des Weak State innerhalb der Klasse der fragilen Staaten. Jenne konstatiert21, dass es Unterkategorien innerhalb der Kategorie „Weak State“ geben müsse, um Staatssituationen besser erfassen zu können. Sie zweifelt die „usefulness of unidimensional measures of state failure“ (Jenne, 2003, S. 221) an. Ihre Forschungen führten sie zu folgendem interessanten Fall: „states that are fundamentally weak but appear strong“ (Rotberg, 2003, S. 5.) Sie führt zunächst aus, dass Staaten existieren, die das Gewaltmonopol innehaben und Legitimität aus der Bevölkerung erfahren, jedoch keine befriedigende Leistung gegenüber ihren Staatsbürgern erbringen. Beispielhaft nennt sie hier Nordkorea und den Irak. Diese beiden „enjoy a monopoly of legitimate force within their borders, but do not provide their citizens with the basic services expected of modern states“ (Jenne, 2003, S. 219). Die von Jenne erdachte Subkategorie analysiert eine „seemingly strong situation“. Diese nach außen hin stark wirkende Konstellation wird bei Jenne meist durch eine Autokratie implementiert, die „rigidly controls dissent and is secure“ (Rotberg, 2003, S.  5). Sie konstatiert in der Folge, dass „these states are not yet wracked by revolution or unrest but remain vulnerable to such pressures, due to their increasing dysfunction“ (Jenne, 2003, S.  219). Dies macht die „seemingly 21 U. a. in einem für diese Abhandlung geführtem Interview. 62 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen strong autocracy“ als Kategorie nicht nur interessant, sondern besonders strittig und für diese Abhandlung eindringlich relevant: Am Beispiel dieser Kategorie und an dem des Staates Nordkorea lässt sich besonders gut explizieren, warum es von essenzieller Notwendigkeit ist, das theoretische Konzept eines (fragilen) Staates vor einer Einordnung eines realen, existenten Staates in eine Kategorie zu verdeutlichen. Jenne benennt hier einen starken Kritikpunkt in der Literatur (bspw. bei Call, 2008, S. 1503) an – jenen, dass Regime oder autoritäre System eine „remarkable staying power“ unter Beweis stellen und in der Folge nicht als fragil bezeichnet werden könnten, da sie „not weak in terms of their formal institutional character“ (Call, 2008, S. 1503) sind. Kritiker behaupten hier, dass diese Kategorie Staaten „are lost when folded into the state failure umbrella“ (Call, 2008, S. 1503). Ob Nordkorea ein fragiler Staat ist, sich also Jenne folgend unter die Kategorie „Weak State“ subsumieren lässt, hängt stark davon ab, welches Verständnis man von fragilen Staaten hat und welches ideale Staatskonzept man zugrunde legt. Nordkorea erfüllt die drei Elemente nach Jellinek – es hat ein Staatsvolk, worüber es souveräne Staatsgewalt innerhalb eines abgegrenzten Staatsgebietes ausübt, sodass es völkerrechtlich mangels defizitärer Elemente als Staat zu subsumieren ist. Weberianischen Ansätzen folgend könnte man ferner argumentieren, dass die physische Gewaltsamkeit klar dem Staat zuzuordnen ist und in keinem Teilbereich des Landes in Frage steht. Nordkorea ist in der Lage, seine Bevölkerung nach außen vor externen Aggressoren zu schützen – es beherrscht seine Außengrenzen. Nach innen gerichtet wird die Exekutivgewalt befriedigend vollzogen und Sicherheit für die Bevölkerung operationalisiert. Nordkorea ist also nur dann als fragiler Staat, respektive schwacher Staat, einzuordnen, wenn man definitorisch das voraussetzt, worauf Nordkorea willentlich verzichtet – das hier ausgemachte Kernleistungselement der öffentlichen Fürsorge sowie das der Rechtsstaatlichkeit und damit einhergend auch das der politischen Partizipationsmöglichkeiten. Seliger kommt zu dem Schluss, dass „Menschenrechte […] in jeder erdenklichen Form missachtet [werden], bürgerliche Freiheitsrechte ebenso wie wirtschafliche und soziale Rechte“ (Seliger, 2005, in: Meier-Walser und Rauscher, 2005, S. 137). Im Falle Nordkoreas ist es nicht einmal so gelagert, dass der Staat jene Leistungen nicht bereitstellen könnte, es also nur an den notwendigen Ressourcen mangeln würde, sondern es stellt sich so dar, als dass das Regime diese Leistungen nicht erbringen will. Es besteht hier also keine Kapazitäts-, sondern eine reine Willensfrage – im speziellen Fall von Nordkorea gar eine ideologische: Hierin sieht beispielsweise Frank den Grund dafür, dass der Kollaps der anderen sozialistischen Systeme Nordkorea nicht ereilt hat. Der Grund hierfür ist die „Existenz eines omnipräsenten, von Kindesbeinen an gelehrten und allgemein akzeptierten Systems mit einem kompromisslosen […] Wahrheitsanspruch […] und mit dem in [seinem] Zentrum stehenden Führer“ (Frank, 2014, S. 51). Fraglich ist nun, ob man einen Staat als fragil bezeichnen kann, der nach außen stark wirkt, die von Weber geforderte physische Gewaltsamkeit innehat und dadurch für die Sicherheit seiner Bevölkerung nach innen und außen sorgt. Autoren wie Meißner bescheinigen dem Regime gar eine „sehr hohe Stabilität“, 63 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte da es „den Tod zweier geliebter Führer sowie den arabischen Frühling schadlos überstand“ (Meissner, 2014, S.  19). Kihl stellt heraus, dass „[t]he North Korean regime continues to survive“ (Kihl, 2015, in: Kihl und Kim, 2015, S. 25). Cha kann sich zwar eine Krise des Regimes in den kommenden Jahren vorstellen, weist aber jedoch darauf hin, dass „long time analysts of North Korea predicted no change to the DPRK’s stability“ (Cha, 2012, S. 430). Es ist also die Frage danach zu stellen, ob es lauter ist, Staaten als fragil einzustufen, die willentlich auf westliche, demokratische, wohlfahrtsfördernde Standards verzichten – so wie Jenne dies mit ihrer Subkategorie erreichen will. Nach der hier vertretenen Ansicht ist das der Fall. Der Staat muss mehr tun als die Sicherheitsgarantie zu geben. Er muss, wie bereits an anderer Stelle ausführlich diskutiert, Rechtsstaalichkeit herbeiführen. Dies ist in Nordkorea, wo es zu Menschenrechtsverletzungen und nach deutschem Rechtsverständnis auch zu Grundrechtsverletzungen kommt, nicht der Fall. Ferner ist die politische Partizipation der Bevölkerung als zu gering bis hin zu nicht existent einzuschätzen. Darüber hinaus ergeben sich diverse Schlechtleistungen im Kernleistungsbereich der öffentlichen Fürsorge. Doch „Regimestabilität ist nicht gleichzusetzen mit Staatsstabilität“ (Schneckener, 2006, S. 12): Ein nach außen hin starker Staat kann also trotzdem nach innen hin schwach sein und mithin unter die Klasse der fragilen Staaten subsummiert werden. Diese begründet sich zumeist in Menschenrechtsverletzungen sowie Grundrechtsverweigerungen des autoritären Staates gegenüber seinen Staatsbürgern oder darin, dass „autoritäre, feudale oder klientelistische Strukturen die Grundlagen des Staates untergraben“ (Schneckener, 2006, S. 12). Als Beispiele könnten hier nicht nur Nordkorea, sondern auch, Kambodscha, Libyen, Syrien oder Weißrussland angeführt werden. Transitory Alien Stability State – TAS-State Aus der Denkrichtung von Jennes Subkategorie, der „seemingly strong autocracy“, wurde nun bereits eine denkbare konzeptionelle Erweiterung der Weak-State-Kategorie expliziert. Erweiternd reift hier in der Folge eine weitere Subkategorie der Weak-State-Kategorie innerhalb der Klasse der fragilen Staaten: Sie soll als „Transitory Alien Stability State“ benannt werden. Diese Subkategorie will als theoretische, horizontale Erweiterung interventionstechnischen Problemstellungen externer Akteure im Bereich von fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen Tribut zollen. Es gilt hierbei zu begreifen, dass sich okzidentale Kräfte aus der USA oder der EU und ihren Mitgliedsstaaten zunehmend in Konfliktsituationen, in denen westliche Militärs in einem Drittstaat interveniert haben und die aktive Kriegshandlung nun vorbei oder auf ein Minimum zurückgefahren ist, befinden. Zu nennen wären hier Beispiele wie das Kosovo, Ost-Timor, Mali, Haiti, aber auch Afghanistan oder der Irak. Ferner ergeben sich Beispiele für Nicht-EU- oder nicht-westliche Akteure wie bspw. die Intervention der Afrikanischen Union in Burundi (AMIB). Der Begriff Transitory Alien Stability State (TAS-State) will bereits terminologisch die ausgemachte schwache Staatsituation allumfänglich erfassen. Der Terminus lässt sich wie folgt herleiten: Im Zentrum des Begriffes 64 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen steht „Stability“, also die Stabilität des Staates. Diese ist allerdings keine dauerhafte, autonom kreierte, sondern wird vorwiegend durch zwei andere Attribute überformt: Fremdbestimmtheit und Unbeständigkeit. Alien, abgeleitet vom lateinischen Wort alienus („belonging to another“), bezieht sich hierbei auf „from a foreign country“ (Oxford Dictonary, 1998, S.  33), betont also die heteronome Operationalisierung der Stabilität. Diese wird nicht autonom vom betreffenden Staat bereitgestellt, sondern von einem externen Akteur implementiert. Transitory, vom lateinischen Wort transitorius herstammend, meint hier einen Zustand, der „not permanent“ oder „brief “ ist (Oxford Dictonary, 1998, S. 884). Inhaltlich stellt die Kategorie folgende Frage für die Interventionspraxis: Wann ist es für den externen Akteur angezeigt, die fragile Staatssituation bzw. Post-Konflikt-Situation zu verlassen und dem betreffenden Staat wieder volle Souveränität einzuräumen? In optimaler Weise sollte die Lage vor einem Verlassen hinreichend stabilisiert und konsolidiert sein, um nicht ein weiteres Mal intervenieren zu müssen. Der Wert des Erkennens dieser Kategorie – und mithin auch des Erkennens des richtigen oder falschen Zeitpunktes eines Abzugs des externen Akteurs – lässt sich mit Lidén und Eneström wie folgt unterstreichen: „[I]f a country is abandoned and left to itself too early, it might turn into a nightmare, not only for its own people, but the international community as well“ (Lidén und Eneström, 2005, in: Dodds und Pipperd, 2005, S. 25). Eben an diesem Punkt setzt die Theorie der TAS-States an – sie will jene Staaten entlarven, die lediglich durch die Wirkung eines externen Akteurs bedingt einen temporär konsolidierten, demokratisch gefestigten Eindruck erwecken, im Grunde jedoch nur durch den kohäsiven Faktor „externer Akteur“ zusammengehalten und durch diesen vor einer negativen Rückentwicklung bewahrt werden. Der Begriff des TAS-State setzt den Hebel also – ähnlich der Denkrichtung Jennes – an einer „seemingly-strong“-Situation an, findet die Gründe hierfür jedoch nicht in autokratischen, diktatorischen Systemen, sondern in externen Akteuren, die in fragilen Staatssituation vorübergehend Staatsleistungen übernehmen. Wichtig ist dabei, zu berücksichtigen, dass es sich bei einem TAS-State immer noch um einen in sich schwachen Staat handelt: Er erfährt lediglich temporäre Stabilisierung, operationalisiert durch einen externen intervenierenden Akteur. Auf der Zweckebene versteht die Subkategorie sich als konzeptionelle Ausdehnung, als Instrument zur besseren praktischen Erfassung von Fragilitätssituationen – in der relevanten Phase mittelbar oder unmittelbar vor einem Fehlgehen, einem Kollabieren des Staates. Zu diesem Zweck soll der Begriff des TAS-State Licht in die auszudifferenzierende Grauzone zwischen konsolidierten Staaten und kollabierten Staaten bringen, indem er auf eine weitere Unterkategorie von an sich schwachen Staatssituationen hinweist. Von Relevanz ist es, zu erkennen, dass sich die TAS-Kategorie als bipolares Instrument versteht: zum einen aus der Ex-post- Sicht erklärend-analysierend, zum anderen für die Zukunft prognostizierend-warnend, „foreshadowing the risk of collapse in the future“ (Stepputat und Enger- 65 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte berg-Pedersen, 2008, S. 22).22 Die Analyseebene befasst sich mit Beispielen bereits erfolgter Rückentwicklungen nach Abzügen externer Akteure aus scheinbar konsolidierten Staatssituationen und bewertet diese aus einer Ex-post-Sichtweise. Die Warnung setzt an einem Punkt an, an dem sich eine Rückentwicklung in Form eines Transformationsprozesses ergeben könnte, sollte es zu einem verfrühten Abzug des externen Akteurs kommen. Auf thematisch-inhaltlicher Ebene ersucht diese innovative Erweiterung des Rotberg’schen Modells, Staaten zu erfassen, die in ihrer Konstitution im Grunde fragil, genauer „weak“ sind – jedoch temporär, vorübergehend (transitory) oder auch unbeständig erstarken. Die theoretische Möglichkeit einer solchen Konstellation ergibt sich vorwiegend aus zwei elementaren Erkenntnissen. Erstens: Aus dem Umkehrschluss, dass zeitlich gesehen eine vorübergehende Schwäche denkbar ist, ergibt sich notwendigerweise vice versa ein mögliches Szenario, in dem sich eine vorübergehende Stabilisierung in einer im Grund fragilen, schwachen Lage ergeben kann. Hierbei gilt es, sich zu vergegenwärtigen, dass „fragility is not a fixed state, but rather a continuum“ (UNDP, 2012, S. 16). Die Fragilität oder Stabilität eines Staates unterliegt einer außerordentlichen Komplexität, Wandelbarkeit und Dynamik. So ist eine positive Entwicklung in Form einer temporären Stabilisierung durch externe Akteure ebenso denkbar wie eine Destabilisierung der Situation – bspw. durch politische oder wirtschaftliche Faktoren innerhalb der Gesellschaft. Zweitens: Es lässt sich beobachten, dass eine zunehmende Zahl an Staaten, die prinzipiell unter die Kategorie „fragil“ subsumiert werden können, dergestalt eine temporäre Erstarkung erfahren, dass externe Akteure sich vorübergehend verstärkt in Kernleistungsbereichen des betreffenden Staates engagieren und die jeweiligen Leistungen über einen gewissen Zeitraum sicherstellen. Externe Akteure wie die EU, die UN oder ihre Mitgliedsstaaten operieren hier als eine Art kohäsiver Faktor, der die fragile Situation vorübergehend befriedet und durch Friedenssicherungs- und Konsolidierungsarbeit gleich einem Emulgator vom Zerfall oder einem Rückfall in Gewalt bewahrt. Dieses Phänomen findet sich fast ausschließlich in Post-Konflikt-Situationen, also bei Staaten, die sich im unmittelbaren Nachgang zu einem bewaffneten Konflikt oder einer kriegerischen Auseinandersetzung befinden. Außerordentlich wichtig ist die Tatsache, dass die Operationalisierung der temporären Konsolidierung zunächst nicht durch innerstaatlich-motivierten, strukturellen Wandel innerhalb der Gesellschaft im Sinne eines autonomen Transformationsprozesses geschieht, sondern vielmehr durch den externen Akteur bereitgestellt und implementiert wird. Nachdrücklich hinweisen soll diese zusätzliche Kategorie auf den Fakt, dass solche Gesellschaften nur temporär den Weg der Konsolidierung und Stabilisierung beschreiten und die potenzielle Gefahr eines Rückfalls in Gewalt besteht, sobald der kohäsive Faktor „externer Akteur“ wegfällt. Sollten sich also die Interessen des externen Akteures strategisch (oder einfach durch bloßen Zeitablauf eines Mandats) insofern verän- 22 Zitat entnommen aus dem Zusammenhang zwischen Fragile States und Herausforderungen für externe Akteure in fragilen Staatssituationen, welche eben noch als Failed oder Collapsed kategorisiert werden. 66 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen dern, als dass es zur Einstellung der Operationalisierung von Sicherheit oder auch Rechtsstaatlichkeit und dem Aufbau eines Verwaltungsapparates vor Ort kommt, der externe Akteur sich also aus der Post-Konflikt-Situation zurückzieht („Withdrawal“), unterliegen solche Staaten der Gefahr einer negativen Rückentwicklung. Letztlich ergibt sich die Logik dieser Kategorie ebenfalls aus historischen Erkenntnissen. Sie beschreibt im Kern die negative Entwicklung bis hin zum Kollabieren eines Staates durch den Wegfall eines externen Akteurs nach einer Intervention. Einen negativen Transformationsprozess dieser Art, also durch den Wegfall eines externen Akteurs, der bestimmte Leistungsbereiche des Staates operationalisiert, haben bereits zahlreiche afrikanische Staaten durchlebt – nach Abzug der Kolonialmächte. So lässt sich die Frage danach, warum so viele afrikanische Staaten in die Klasse der fragilen Staaten einzuordnen sind, möglicherweise unter anderem auch durch ihren Dekolonialisierungsprozess erklären. Regelmäßig auftretende Charakteristika eines TAS-State Auf diesen Folgerungen aufbauend, müssen nun die in der Regel in TAS-States auftretenden Charakteristika ausgearbeitet werden, um diese identifizieren zu können. Zunächst trägt der TAS-State, seiner Logik als Subkategorie in der Weak- State-Kategorie immanent, einige dieser Kategorie anhaftenden Merkmale. Einige Eigenschaften hat er wiederum nicht inne. Charakteristisch für einen TAS-Staat ist also zunächst das Vorhandensein externer, intervenierender Akteure im Staat selbst. Polenz geht, wie bereits dargelegt, davon aus, dass das Gewaltmonopol in einem Weak State immer noch in der Hand des Staates ist, jedoch Defizite bei Wohlfahrts- und Rechtsstaatsfunktionen entstehen (Polenz, 2013, S. 302). Rotberg argumentiert hingegen hiervon abweichend, dass der schwache Staat schon innerhalb des Sicherheitssektors nicht befriedigend leiste – hinzu kommen Schwächen in anderen Staatsleistungsbereichen (Rotberg, 2003, S. 4). Dieser Dissens kann hier aus folgenden Gründen indes dahinstehen: Letztlich leistet der TAS-Staat in den in dieser Abhandlung bereits früher ausgemachten drei Kernleistungsbereichen (Sicherheit, Rechtsstaat, öffentliche Fürsorge) überhaupt nicht oder gänzlich desolat, da die Leistung des Staates in seinen Kernleistungsbereichen durch den externen Akteur übernommen wird. So ist es gerade die Sicherheit, die vom externen, vermutlich militärisch überlegenen Akteur, im Staat implementiert und forciert wird. Hierdurch lassen sich TAS-Staaten nur schwierig identifizieren – sie zeigen ihre tatsächliche Fragilität zumeist nur nach dem sukzessiven Unterlassen der Übernahme der Staatsleistungen durch den fremden Akteur oder dessen komplettem Abzug. Für die hier erdachte Theorie ergeben sich folgende Charakteristika solcher Staatssituationen: In der Regel gibt es tendenziell schwelende ethnisch-historische oder religiöse Konflikte sowie Clan- und Gewaltakteursfeindschaften, die, gehemmt durch die militärische oder polizeiliche Präsenz des externen Akteurs, nicht offen ausgetragen werden können, aber über Jahrzehnte vorhanden sind. Diese Einschätzungen erweisen sich als kongruent zu jenen Rotbergs über das Vorhandensein von „ethnic, religious, linguistic or other intercommunal tensions“ 67 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte (Rotberg, 2003, S. 4) in Weak States. Das Ausfechten der Konflikte verlagert sich möglicherweise weg von den Zentren hin zu einzelnen Brennpunkten am Rande der Staaten, um der externen Exekutivmacht zu entgehen. Staaten dieser Kategorie haben in der Regel Probleme bei der Implementierung von demokratischen Systemen und Rechtsstaatlichkeitsstrukturen, da diese vom externen Akteur aufdiktiert erscheinen sowie sich nicht aus einer der Gesellschaft immanenten, autonomen Bestrebung – möglicherweise über Jahrzehnte oder gar Jahrhunderte hinweg – entwickelt haben und deshalb keine sofortige Akzeptanz in der Bevölkerung finden. Solche Staaten stehen in ihrer Geschichte vielleicht vor den ersten demokratischen Wahlen nach dem Konflikt oder Krieg, sind unabhängig geworden, haben Schwierigkeiten in ihren etwaigen jungen internationalen Beziehungen oder kämpfen um neue Identität und Anerkennung der internationalen Gemeinschaft. Kriminalitätsraten sind in der Regel vergleichsweise hoch, stagnieren aber möglicherweise durch die Intervention des externen Akteurs – dies suggeriert möglicherweise eine Stabilisierung der Sicherheitslage, täuscht jedoch über das zeitliche Moment hinweg: Kriminelle Organisationen sowie staats- und demokratiefeindliche Akteure wissen darum, dass die Zeit eher für als gegen sie läuft. Die Mandate der externen Akteure sind nicht auf unbestimmte Zeit beschlossen – die Einsätze sind kostspielig und bedürfen nicht nur in der Legitimation der heimischen Parlamente, sondern auch und gerade jener durch die Bevölkerung. Solche kriminellen, aber auch antidemokratischen Kräfte sind also perspektivisch in der Lage, die temporäre Sicherheitslage und die Ausübung des Gewaltmonopols durch den externen Akteur auszusitzen und dessen Einfluss zu überdauern. Von Bedeutung ist vorwiegend das Erfassen solcher Staatssituationen, in denen eine temporäre Stabilität in fragiler Umgebung geschafften wird, für die Zeit nach dem Engagement des externen Akteurs – bedenkt man hier das mögliche Szenario einer schlagartigen Entwicklung zum Negativen im Sinne eines Transformationsprozesses von einer Konsolidierung hin zu einer destruktiven Destabilisierung. Wenn der externe Akteur die Post-Konflikt-Situation verlässt – ist dann die Post-Konflikt-Situation wirklich hinreichend stabilisiert? Ist der Staat tatsächlich nicht mehr schwach oder scheint dies nur so? Welche Kräfte streben in das hinterlassene Machtvakuum? Dies sind zentrale Fragen, die diese Subkategorie aufwirft. Beispiele für TAS-Staaten aus Ex-post-Sicht sowie TAS-Staaten aus antizipatorischer Sicht Nachdem der Begriff, die inhaltliche Intention sowie die in der Regel erkennbaren Charakteristika eines TAS-State erläutert wurden, sollen in der Folge einige konkrete Beispiele für solche Staaten verdeutlicht werden. Hierbei liegt der Fokus zum einen auf Beispielen im Rückblick, bei denen eine eigentlich schwache Staatssituation dadurch verkannt wurde, dass ein externer Akteur als kohäsiver Faktor fungierte, indem er die wichtigsten Staatsleistungen erbrachte, sodass es nach seinem Abzug zu einem negativen Transformationsprozess kam. Unter korrekter Erkennung der TAS-State-Situation, hätte ein solcher Transformationsprozess vermie- 68 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen den werden können. Ferner sollen Beispiele möglicher TAS-Staaten, die zur Zeit durch die Arbeit eines externen Akteurs konsolidiert wirken, aber vor einem möglichen negativen Transformationsprozess bei dessen Rückzug aus dem Szenario stehen, identifiziert werden, um einen Mehrwert für die zukünfitge Ausrichtung von Interventionspolitik vor Ort zu entwickeln. Ost-Timor Abb. 4: Karte von Ost-Timor Quelle: Central Intelligence Agency, 2015 Ein ergiebiges Beispiel für einen Staat der TAS-Kategorie, der nach Abzug des externen Akteurs eine Rückentwicklung in eine extrem fragile Situation erfuhr, ist Ost-Timor (Timor Leste). Es handelt sich hierbei um eine Hälfte der Insel Timor, die zu den kleinen Sunda-Inseln gehört (siehe Abb. 4). Landesinformationen (Quelle: Auswärtiges Amt, Timor-Leste, Stand: Feb. 2015a) • Lage: östlicher Teil der Insel Timor (West-Timor gehört zu Indonesien) • Größe des Landes: 18 889 km2, Exklave Oecusse 2461 km2; Insel Ataúro 144 km2; Insel Jaco 8 km2 • Hauptstadt: Díli (ca. 300 000 Einwohner) • Bevölkerung: ca. 1,1 Mio. Einwohner (gemäß Volkszählung 2010) 69 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte • Landessprachen: offiziell: Portugiesisch und Tetum, Arbeitssprachen: Bahasa Indonesia und Englisch • Religionen/Kirchen: ca. 96,5 % Katholiken, kleine Minderheiten von Muslimen, Protestanten, Buddhisten, Hindus Setting Ost-Timor erklärte seine Unabhängigkeit von der portugiesischen Kolonialherrschaft im Jahr 1975, wurde aber nur neun Tage später von Indonesien erobert und besetzt (zur Historie vor der portugiesischen Kolonialzeit vgl. vertiefend Molnar, 2010, S. 25 ff.) Was folgte, war eine „unsuccessful campaign of pacification followed over the next two decades, during which an estimated 100,000 to 250,000 people died“ (CIA, 2015). 1999 stimmte eine große Mehrheit bei einer von den UN unterstützten Abstimmung für die Unabhängigkeit von Indonesien. Die Abstimmung hatte eine extreme Gewalteskalation zur Folge, die als Schwarzer September bekannt wurde. „Pro-indonesische Milizen sowie Teile der Streitkräfte und der Polizei überzogen das Land mit einer Serie von Morden, Vergewaltigungen und vor allem Brandstiftungen“ (Foster, 2005, S. 82). Der UN-Sicherheitsrat autorisierte eine Intervention durch Mitgliedsstaaten – unter der Federführung Australiens. „Schon 15 Tage nach dem Ausbruch der Gewalt waren die ersten Kontingente der International Force East Timor (INTERFET) vor Ort, und bis Ende September gelang es INTERFET, die Gewalttätigkeiten weitgehend einzudämmen“ (Foster, 2005, S. 83). Trotzdem kam es zu einer nahezu vollständigen Zerstörung der Infrastruktur sowie von 70 – 80 % der Wohnbausubstanz (Foster, 2005, S. 83). Hierauf folgend etablierten die UN die United Nations Transitional Administration in East Timor (UNTEAT). Sie wurde nach den Wahlen 2002 von der UNMISET abgelöst. Nach jahrelanger Stabilisierungsarbeit verließ dann auch die UNMISET (United Nations Mission of Support in East Timor) 2005 das Land in dem Glauben, es soweit konsolidiert und stabilisiert zu haben, dass es autark seinen Status der Stabilität halten könnte. Dabei war Ost-Timor erst am 20. Mai 2002 unabhängig geworden – streng genommen zum zweiten Mal. Die erste Unabhängigkeit währte nur jene neun Tage vor der Invasion Indonesiens – trotzdem sahen die Timoresen die Unabhängigkeit 2002 nicht als erste dieser Art, sondern eher als „restoration of independence“ (Molnar, 2010, S. 1). Nur ein Jahr nach Abzug der UNMISET-Mission aus dem „first new state of the twenty-first century“ (Shoesmith, 2003, S. 231) im Jahr 2006 kam es zu tragischen Gewaltausbrüchen, begründet durch kulturelle und ethnische Spaltungen des Landes sowie wirtschaftliche Probleme wie extreme Armut. Die Folge war eine Zeit der „violence and breakdown of law and order“ (CIA, 2015c, o. S.). Kofi Annan konstatierte rückblickend richtigerweise, dass eine Mitschuld an den tragischen Unruhen 2006 in Ost-Timor daher rührte, dass die UN die scheinbar stabile Situation zu früh verlassen hatten (vgl. Kuwait News Agency, 2006, o. S.). So erklärte er folgerichtig gegenüber Journalisten, dass „[t]here has been a sense that we tend to leave conflict areas too soon, that when we get into these situations, we should be in for the medium to the longer term and 70 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen take a longer term view rather than a short term view believing that we can leave after elections“ (Annan gegenüber Journalisten auf einer Asienreise, Kuwait News Agency, 2006, S. 1). Als Konsequenz musste die UN – ermächtigt durch die Resolution 1704 – erneut eine Mission (UNMIT) in Ost-Timor implementieren. Auch nach Abzug dieser Mission Ende 2012 gilt die Lage in Ost-Timor als fragil. Konsequenz: TAS-State? Basal ist einer retrospektiven Einordnung als Beispiel für einen TAS-Staat immer Folgendes zugrunde zu legen: Zunächst ist ein externer, intervenierender Akteur (Alien) vorhanden, der Sicherheit operationalisiert sowie Teile der anderen Kernleistungsbereiche des Staates fördert oder gar ganz übernimmt und somit Stabilität (Stability) kreiert. Dieser externe Akteur verlässt in der Folge aus bestimmten Gründen (Mandatsablauf, Zielsetzungen, innenpolitische Gründe) die scheinbar dauerhaft stabilisierte Staatssituation. Rückblickend lässt sich auf Ergebnisseite analog leicht konstatieren, ob es sich um einen TAS-State gehandelt hat oder nicht – dies erkennt man hautpsächlich an einem negativem Transformationsprozess im unmittelbaren oder mittelbaren Nachgang an den Abzug des externen Akteurs. Hier stellt sich heraus, dass die Stabilität nur von vorübergehender (transitory) Natur und keinesfalls nachhaltig durch autonome und innerstaatliche Transformationsprozesse implementiert war. Ost-Timor wurde zu einem Zeitpunkt verlassen, in dem die UN von einer hinreichenden Stabilisierung der Lage ausging. Die etwaige Schwäche des Staates wurde verkannt – Autoren wie Lempp sprachen 2006 gar noch von Ost-Timor als „ein[em] Erfolgsbeispiel für den Aufbau von Staatlichkeit“ (Lempp, 2006, S. 25). Borgerhoff konstatierte im gleichen Jahr der Gewalteskalation noch „politisch verheißungsvoll[e] und stabilisierende[]“ Umstände aufgrund eines Konsenses in der Bevölkerung (Borgerhoff, 2006, S. 28). Die hier verkannte Fragilitätsintensität resultiert (neben dem Wegfall des externen Akteurs, der in der Vergangenheit Teile der Kernleistungsbereiche des Staates operationalisierte) aus typischen in der Regel in TAS-States auftretenden Charakteristika: Erstens handelt es sich um eine sehr junge Nation, die zuerst in 2002 internationale Anerkennung erfuhr – sie befand sich zur Zeit der Gewalteskalation 2006 im unmittelbaren Nachgang zu ihren ersten autarken, demokratischen Wahlen sowie einem vorherigen gewaltsamen Konflikt mit Indonesien. Ost-Timor hat intern immer noch mit Rebellenbewegungen zu kämpfen – zu nennen ist hier vorwiegend Konselho Revolucionário Maubere (KRM). Die Region beherbergt zweitens ethnisches Konfliktpotenzial, vorwiegend zwischen Timoresen und Indonesiern oder pro-indonesischen Revolutionären. Lempp spricht von fast fünfzig Ethnien innerhalb Timors vor der Kolonisierung durch Portugal und die Niederlande (Lempp, 2006, in: Fleschenberg, 2006, S. 22). Mehr noch, Ost-Timor „struggles with deep-seated social, economic and governance problems“; so ist es nicht nur „[the] Asia-Pacific region’s newest country“, sondern „it is also the poorest“.(Peake, 2009, in: Muggah, 2009, S. 167). Drittens weist der Staat seit Jahrzehnten gesteigerte Kriminalitätsraten in Form von Trans- 71 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte national Organisierter Kriminalität auf – die CIA konstatiert, dass „Timor Leste is a source, transit and destination country for men, women, and children subjected to forced labor and sex trafficking; Timorese women and girls may be sent to India, Singapore and Middle Eastern […] countries“ (CIA, 2015, o. S.). 2012 wurde die erneute UN-Mission beendet und abgewickelt. Retrospektiv ist Ost-Timor in der Phase des Abzugs der UN-Truppen vor 2006 als TAS-State zu betrachten. Fraglich ist, wie sich die Lage mittelfristig, also nach dem Rückzug der zweiten UN-Mission, entwickeln wird. Das Auswärtige Amt sieht nach der Tötung des Anführers der Rebellengruppe KRM durch timoresische Sicherheitskräfte wieder eine Zunahme der innenpolitischen Spannungen (Auswärtiges Amt, Ost-Timor, 2015a, o. S.). Ein negativer Transformationsprozess erscheint in mittelfristiger Zukunft wahrscheinlich. Haiti Abb. 5: Karte von Haiti Quelle: Central Intelligence Agency, 2015 Ein weiteres Beispiel für einen Staat, der bereits weitestgehend konsolidiert schien, es aber nicht tatsächlich war und somit einen TAS-Staat darstellt, ist Haiti. Ähnlich wie im Falle Ost-Timors wurde in Haiti mehr als einmal die Unabhängigkeit aus- 72 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen gerufen – zum ersten Mal noch zu Zeiten Napoleons 1804, zum zweiten Mal am 7. Februar 1991 (Aristide, 1994, S. 23). Landesinformationen (Quelle: Auswärtiges Amt, Haiti, Stand: April 2015b) • Lage: westliches Drittel der Karibik-Insel Hispaniola, zwischen 71° und 75° W (wie New York) sowie 18° und 20° N (wie Mumbai) • Größe: 27 750 km2 (wie Belgien), ca. 360 Einwohner/km2 • Hauptstadt: Port-au-Prince • Bevölkerung: ca. 10,4 Millionen (Quelle: IHSI 2014 – Hochrechnung) • Landessprachen: Kreolisch (gesprochen von 98 % der Bevölkerung) und Französisch (etwa 10 %) • Religionen/Kirchen: ca. 80 % Katholiken, 15 % Protestanten, 5 % sonstige Religionsgemeinschaften, daneben weit verbreitet der Voodoo-Kult Setting Unter dem Codenamen „Operation Uphold Democracy“ lief die US-geführte Intervention einer multinationalen Eingriffstruppe23 (MNF) in Haiti in den Jahren 1994 und 1995. „The 21,000-strong MNF occupied Haiti peacefully on 19 September 1994, […] pacified the country, to the extent that such a lawless country could be pacified“ (Findlay, 2002, S. 274). Somit operationalisierte der externe Akteur, hier in Form der MNF, die Sicherheit und übernahm mithin diesen Kernleistungsbereich des Staates. Der Einsatz war notwendig geworden, da das haitianische Militär um General Raoul Cédras durch einen wiederholten Putsch die Macht in Haiti ergriffen hatte. Über mehrere Jahre hinweg litt die haitische Bevölkerung unter der errichteten Militärdiktatur. Durch den Eingriff wurde die öffentliche Ordnung wiederhergestellt und Sicherheit vor Ort garantiert. Die Mission endete mit der Einsetzung des UN-Mandats UNMIH24 1995. Unter dem Operationsnamen „New Horizon“ verblieben mehrere Tausend US-amerikanische Soldaten zur Sicherung der UN-Mission bis 1996, „after which it was replaced by a series of UN operations with different acronyms, fewer personnel and less encompassing mandates, none of which envisaged or involved in the use of force“ (Findlay, 2002, S. 276). 2000 war das Jahr, in dem die US-Truppen das Land endgültig verließen. Bei der wenige Monate darauf durchgeführten Parlamentswahl kam es zu massiven Manipulationen gegen den nun amtierenden Präsidenten Aristide. In den folgenden Jahren kam es immer wieder zu heftigen, gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen der Opposition und den Regierungsparteianhängern sowie der örtlichen Polizei, dadurch begründet, dass die Regierung Aristides in ihrer nunmehr zweiten Amtszeit durch die wirtschaftliche Elite des Landes „never accepted as legitimate“ (Buss und Gardner, 2008, S. 3) war und diese Kräfte letztlich eine für Aristide zu starke Opposition darstellten. Nur vier Jahre nach Abzug der Truppen und ledig- 23 U. a. auch die polnische Sondereinheit GROM (Jednostka Wojskowa Grom). 24 Sich legitimierend aus der Resolution UN 867. 73 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte lich knapp drei Jahre nach der Annahme des Präsidentenamtes durch Aristide erfolgte eine gut organisierte Revolution, die seinen Sturz zur Folge hatte: „In Februar 2004, a coalation of ex-military, neo-Duvalierists, paramilitaries, economic aristocrats, and many of Aristide’s once-loyal supporters overthrew Aristide in another violent coup“ (Buss und Gardner, 2008, S. 3). Die Armee wurde aufgelöst und die nicht mehr wehrfähige Polizei wich der Rebellenbewegung nun komplett aus. Aristide wurde mithilfe der USA und Frankreichs außer Landes gebracht. Die Hauptstadt Port-au-Prince veränderte sich in eine „war zone, where civilians caught in the crossfire [were] modifying their social relations to the state […] in the interest of individual and community survival“ (Kovats-Bernat, 2006, S. 117). Nach der Feststellung, dass eine weitere Intervention vonnöten war, entsandten die USA, Frankreich und Chile Ende Februar 2004 erneut Truppen nach Haiti. Im späteren Verlauf beteiligte sich zudem Brasilien an der Stabilisierungsmission. Die Mission MINUSTAH mit einer Gesamtstärke von 12 650 Personen dauert bis heute an. Konsequenz: TAS-State? Aus retrospektiver Sicht ergibt sich für Haiti die vormals dargestellte Konstellation eines TAS-Staates. So intervenierte eine multinationale Eingriffstruppe in der fragilen haitianischen Staatssituation, um Stabilität zu erzeugen. Auch hier traten die in der Regel zu beobachtenden Charakteristika auf: Eine Eingriffstruppe befriedete die Gewalteskalation besonders um Port-au-Prince – dennoch kam es immer wieder zu Gewaltausbrüchen außerhalb der größeren Städte und Ballungszentren. Der Staat wies sowohl überdurchschnittlich hohe Kriminalitäts- als auch Gewaltraten auf, desweiteren ethnische Antagonismen, Mängel im Rechtsstaatlichkeitsbereich sowie in der vom Staat operationalisierten öffentlichen Fürsorge. Dessen ungeachtet lässt sich behaupten, dass der externe Akteur UN den Kernleistungsbereich Sicherheit operationalisierte und mithin die Stabilitätssituation deutlich verbesserte. Auch hier kam es zu einem negativen Transformationsprozess kurz nach dem Verlassen des externen Akteurs – die etwaige Schwäche des Staates wurde dadurch verkannt, dass es nur scheinbar zu einer Stabilisierung und einer Bereitstellung der Kernleistungsbereiche Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und öffentlicher Fürsorge durch den haitianischen Staat selbst gekommen war. Summarisch war die Stabilität des haitianischen Staates nur eine vorübergehende und fremdoperationalisierte. Durch das zu frühe Verlassen des noch jungen Staates kam es zum erneuten Auftreten einer äußerst fragilen Staatssituation und zum Erliegen sämtlicher Kernleistungsbereiche. Ihr musste durch eine erneute Intervention 2004 entgegengewirkt werden. 74 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Burundi Abb. 6: Karte von Burundi Quelle: Central Intelligence Agency, 2015 Landesinformationen (Quelle: Auswärtiges Amt, Burundi, Stand 2014a) • Lage: Binnenlage zwischen Ost- und Zentralafrika im Bereich der Großen Seen (Tanganjika-See), zwischen 28,5° bis 30,5° O und 2,3° bis 4,3° S • Größe: 27 834 km2 (davon circa 2500 km2Wasserfläche) • Hauptstadt: Bujumbura (rund eine Million Einwohner) • Bevölkerung: etwa 10 Millionen, eine erhebliche Anzahl davon Flüchtlinge im Ausland. Ethnische Zusammensetzung: Hutu über 85 %; Tutsi: 10 bis 14 %; Twa: 2 %. Bevölkerungswachstum: ungefähr 3 % p. a. • Landessprachen: Kirundi, zusätzliche Amtssprache Französisch • Religionen/Kirchen: ca. 65 % Katholiken, 13 % Protestanten, 2 – 3 % Muslime, 20 % Anhänger traditionell-afrikanischer Religionen Setting Von 1993 bis ins Jahr 2005 kam es im afrikanischen Burundi vermehrt zu bürgerkriegerischen Auseinandersetzungen sowie zu einem Putsch, im Kern ausgelöst durch die ethnischen Spannungen zwischen den Völkern der Hutu und Tutsi. Die im Juni 1993 nach der Wahl von Melchior Ndadaye zum „first democratically elected, and the first Hutu president in the country’s history“ (Reyntjens, 2005, 75 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte S. 117) aufkommende Hoffnung auf Frieden in Burundi zerschlug sich in der Folge des Abzugs der US-Truppen aus Mogadischu, Somalia (diese befanden sich dort zur Durchsetzung des Arusha-Abkommens). Die hieraus resultierende Destabiliserung der Region wurde von Demokratisierungsgegnern genutzt – der neue Präsident Ndadaye wurde in der Folge von der Armee ermordet (Strizek, 2006, S. 169). Seine Regentschaft dauerte nur 100 Tage. Nahezu simultan hierauf folgte der Aufruf der von den Hutu geführten Regierung in Ruanda zum Genozid am Volk der Tutsi. Es kam in der Folge zu extern geführten Mediationsversuchen zwischen dem Hutu-dominierten Front pour la démocratie au Burundi (FRODEBU) und der Tutsi-dominierten Union pour le progrès national (UPRONA) in den Jahren 1996 in Mwanza und 1998 in Arusha, die jedoch nur geringen bis keinen Fortschritt in der Normalisierung der Beziehungen erbrachten. Erst das Arusha-Übereinkommen unter der Federführung von Bill Clinton und Nelson Mandela vermochte so etwas wie eine drei Jahre dauernde Teilung der Staatsgewalt unter den Ethnien hervorzubringen. Zur Durchsetzung des Arusha-Abkommens wurde eine Mission der Afrikanischen Union (AMIB) vor Ort installiert (Adebajo, 2011, S. 75 f.). Die fragile Lage des Staates wurde in den Zentren vorübergehend stabilisiert – trotzdem gelang es den Truppen (teils aus finanziellen, teils aus logistischen Gründen) nicht, den Frieden im gesamten Staat zu etablieren. Es kam zu einem „decade-long civil war that killed an estimated 250,000 – 300,000 people“ (Adebajo, 2011, S. 76). Dies schürte den interethnischen Hass auf beiden Seiten. Aktuell erscheint die Lage stabil – doch droht der scheinbare Frieden zwischen den Stämmen an der Frage der Regierungsbildung zu scheitern. Die UN, zunächst mit der BINUB-Mission vor Ort, haben ihre Präsenz weiter reduziert. Basierend auf der UN-Resolution 1719 wurde 2007 die Mission in Burundi installiert, um die Nachwehen des Bürgerkrieges zu überwinden, die Regierungsarbeit zu unterstützen und die Lage zu stabilisieren. Rechtsstaatlichkeit sollte ausgebaut und gestärkt werden – insbesondere wurde der Kampf gegen die vor Ort übliche Straflosigkeit bei straf- und zivilrechtlichen Verbrechen und Vergehen aufgenommen. Die Kommunal-, Parlaments- und Präsidentschaftswahlen 2010 verliefen unter Koordination der UN weitestgehend ohne Zwischenfälle. Nach diesen Entwicklungen reduzierte man die Präsenz. Basierend auf der UN-Resolution 1959 im Jahr 2010 begann die BNUB-Mission, die eine von Quantität und Qualität her kleinere Nachfolge- oder Fortführungsmission darstellt. Das deutsche Auswärtige Amt sieht die interethnischen Spannungen dieser Tage (Auswärtiges Amt, Reise- und Sicherheitsinformationen zu Burundi, 2014a, o. S.) als nicht mehr sonderlich relevant an. So heißt es in den Sicherheitsinformationen zur Post-Bürgerkriegsgesellschaft: „Der Antagonismus zwischen den Bevölkerungsgruppen der Hutu (ca. 85 Prozent der Bevölkerung) und Tutsi (ca. 13 Prozent der Bevölkerung, daneben circa 2 Prozent Twa), der Staat, Wirtschaft und Gesellschaft seit der Unabhängigkeit 1962 geprägt hat, ist kaum mehr wahrnehmbar“ (Auswärtiges Amt, 2014a, o. S.). 76 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Konsequenz: TAS-State? Auch beim Beispiel Burundi gibt es gute Gründe, perspektivisch von einem TAS- Staat zu sprechen. So weist Burundi neben dem externen Akteur im Staat, der bei der Operationalisierung von Kernleistungsbereichen hilft, einige andere in der Regel an einem TAS-State erkennbare Charakteristika auf. Burundi ist noch heute eines der ärmsten Länder der Welt – so rangiert es auf dem Human Development Index 2014 auf Rang 180 von 187 (UNDP, 2014, o. S.). Armut, Hunger und Gewalt sind die wohl größten Probleme des Landes – die Lebenserwartung liegt nur knapp über 50 Jahren. Die Leistung des Staates im Bereich öffentlicher Fürsorge ist mangelhaft. Mit den Truppen der UN sowie Fragmenten der Mission der Afrikanischen Union befinden sich externe Akteure im Land, die versuchen, Stabilität zu operationalisieren. Die Lage scheint zur Zeit relativ stabil, jedoch ist dies nach hier vertretener Einschätzung vorwiegend durch das aktive Wirken der UN-Mission als externer Akteur begründet. Die Konflikte haben sich aus den Zentren in ländlichere Regionen verlagert. Dies geschah bereits 2003, als zwei verfeindete Rebellengruppen begannen, sich in Bjumbura Rural und den Bubanza-Provinzen zu bekämpfen (Adebajo, 2011, S.  76). Die Kriminalitätsraten sind unverändert hoch. Die reduzierte UN-Mission wurde zwar ein weiteres Mal bis Ende 2014 verlängert, jedoch zeigt die Reduktion nach den Wahlen den Trend bzw. die verfolgte Linie des externen Akteurs zur Reduzierung seines Engagements vor Ort an. Besonders die vermittelnde Rolle zwischen den beiden historisch verfeindeten Ethnien erscheint für den Erhalt der Stabilität der Region jedoch eine Schlüsselfunktion zu sein. Aktuelle Entwicklungen sind beunruhigend – die Regierungskrise um Präsident Nkurunziza lässt auch die gedankliche Einteilung in zwei Lager wieder aufflammen – nicht nur in Tutsi und Hutu, sondern auch in Bevölkerung und Parteien bzw. Politik und Regierung. Nkurunziza will die Verfassung ändern lassen, um an seiner Macht festhalten und ein drittes Mal regieren zu können – dies stellt weit mehr als eine politische Provokation dar. Auch wird das Problem der zurückkehrenden Flüchtlinge immer offenkundiger, da oftmals Tutsi Land beanspruchen, auf dem sich Hutu-Siedler nach dem Bürgerkrieg niedergelassen haben. Vor einem verfrühten Abzug des externen Akteurs kann aus hier vertretener Sicht aufgrund der Explosivität der ethnischen Antagonismen lediglich gewarnt werden – ein Putschversuch der Generalität scheiterte zuletzt im Mai 2015. Sollten sich die externen Akteure zu früh aus dieser nur scheinbar erstarkenden Staatssituation zurückziehen, könnte es zu einem äußerst negativen Transformationsprozess kommen. Da eine Stabilisierung der Lage nur durch die Erbringung von Kernleistungsbereichen durch den externen Akteur erfolgt, handelt es sich keinesfalls um einen nachhaltigen Transformationsprozess. Burundi ist somit als TAS-Staat zu identifizieren. Von weiteren Reduzierungen der UN-Mission kann aufgrund dessen nur abgeraten werden.25 25 Als weiteres, aktuelles Beispiel könnten die Entwicklungen im Irak angeführt werden. Der externe Akteur, die USA, verließ den Irak nach seiner Intervention verfrüht in der Meinung, die Lage hinreichend stabilisiert zu haben – die Kohäsion, die dieser starke externe Akteur (nicht nur durch militärische Präsenz) vermittelte, brach weg. Äußerst gewaltbereite Islamisten der 77 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte Schlussfolgerungen In diesem Abschnitt standen die Kategorisierungsbestrebungen innerhalb der Thematik im Forschungsmittelpunkt. Zunächst musste terminologisch klar ausdifferenziert werden, dass es sich bei fragilen Staaten um eine Klasse handelt. Diese kann in einzelne Kategorien und jene wiederum in Subkategorien unterteilt werden. Nach Erläuterung des Forschungsstandes wurden die drei in der Literatur am häufigsten gebrauchten Begriffe herausgarbeitet und einzeln analysiert. Die Begriffe des Collapsed State, des Failed State und des Weak State gehören vor allem bei Rotberg und Zartman, aber auch bei diversen anderen Autoren (wie gezeigt) zum basalen Kategorisierungskonzept. Die Kategorie des Strong State wurde als terminologisch irreführend erkannt und erfuhr eine begriffliche Modifizierung hin zu „Consolidated State“. Sodann wurden die drei Zerfallsstadien en détail erklärt. Einen bedeutenden Part nahm an dieser Stelle die Kritik am Gesamtkonzept der Klassfizierung und Kategorisierung der fragilen Staaten ein. Viele verschiedene Ansätze zur Modifizierung oder mit dem Ziel eines Verwurfs des Gesamtkonzepts wurden vorgebracht und letztlich inhaltlich verworfen. Die Kategorien innerhalb der Klasse der fragilen Staaten erfuhren eine weitere Diversifikation im wichtigen Weak-State-Bereich (s. Abb. 7). Hierzu wurde die Klasse des TAS-State entwickelt und in der Folge an retrospektiven (Haiti, Ost-Timor) und perspektivischen (Burundi) Beispielen erläutert. Abb. 7: Konzeptionelle Erweiterung der Kategorien innerhalb der Klasse fragiler Staaten Quelle: eigene Darstellung ISIS (IS) nehmen nun weite Teile des Iraks und auch Syriens ein. Allerdings ist dieser Staat mitunter nun nach seinem Transformationsprozess nicht mehr in die Subkategorie TAS-State sondern eher unter die Failed oder Collapsed-Kategorie einzuordnen. Der Staat hat das TAS-Stadium jedoch sicherlich durchlaufen. 78 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Es wurde aufgezeigt, dass die Erarbeitung weiterer Literatur zur weiteren Ausdifferenzierung der Kategorien innerhalb der Klassfizierung zwingend notwendig ist, da die aktuellen Kategorien die komplizierten und divergierenden Staatssituationen nur unzureichend erfassen können. Die horizontale Erweiterung der Kategorien trägt zum besseren Verständnis und zur besseren Definition schwacher Staaten bei. Insbesondere für die Interventionspraxis ist es wichtig, Situationen kategorisieren zu können, um Vergleiche und Parallelen zu ziehen und hieraus Handlungsprogramme abzuleiten. Die TAS-Kategorie als Subkategorie des schwachen Staates versteht sich hierbei als im Nachhinein erklärend und als im Voraus – in der Zeit vor dem Fehlgehen des Staates – prognostizierend. 1.4 Quantitative Erfassung fragiler Staaten Nachdem zunächst Begriff, Definition und sodann die Klassifizierungs- und die Kategorisierungsanalyse im Mittelpunkt standen, soll in einem systematischen Gang rund um den Untersuchungsgegenstand nun die Quantifizierbarkeit fragiler Staaten erörtert werden. Ein solcher Gang um das Forschungsobjekt fragiler Staat und die Annäherung an diesen aus verschiedenen Richtungen ist zur Erzeugung eines tiefgreifenden Gesamtbildes unumgänglich und trägt der Komplexität des Gegenstandes sowie der Multikauslität mit dem Umgang der Thematik innerhalb der Forschungsliteratur Rechnung. Diese indikatorenbasierte, eher an naturwissenschaftliche Messtechniken erinnernde Methodologie rückt auch in den internationalen Beziehungen in den Fokus. Carlsen und Bruggemann erkennen, dass „the role of indicators to measure trends in every area of interest is increasing […] especially in the field of politics and sociology, where modeling based on multiple indicators typically is difficult, multi-indicator systems call for attention“ (Carlsen und Bruggemann, 2014, S.  525). Die Wichtigkeit quantitativer Forschung ergibt sich vornehmlich aus der möglichen Vorhersage negativer und sicherheitsrelevanter Transformationsprozesse sowie gewaltsamer Krisen, denn „the ability to anticipate state failure – let alone avoid it – could save thousands of lives and hundres of millions of dollars annually“ (Berea et al., 2013, S. 38). Goldstone sieht die Tendenz zur quantitativen Forschung in diesem Bereich – diskutabel – begründet in der „inhability of […] experts to adequately predict major events“ was in der Folge dazu führte, dass „more ‚scientific‘ forecasts of politival crises“ geschaffen wurden (Goldstone, 2008, S. 1). Die measurement-basierte, quantitative Forschung im Bereich der fragilen Staaten ist nicht zuletzt deshalb von besonderer Relevanz, da Indizes, Rankings und ihre Ergebnisse kontrovers diskutiert werden und mitunter realpolitische, direkte und mittelbare Reaktionen hervorrufen. So lässt sich erkennen, dass seit Beginn der Herausgabe des Fragile States Index (vormals Failed States Index; FSI) im direkten Nachgang zu den Veröffentlichungen immer wieder Kritik an einzelnen Länderbewertungen aufkommt, und dies sowohl seitens der jeweils betroffenen Regierungen als auch in der Literatur – beispielhaft seien 79 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte genannt: Jawad (2008, 2007 in Bezug auf Afghanistan), Lieb (2008, in Bezug auf Israel), Frankel (2007, in Bezug auf Botswana), Mapuranga (2007, in Bezug auf Simbabwe) Shaheedi (2006, in Bezug auf Pakistan) (alle in: The Fund for Peace, 2007, S. 4 – 6; The Fund for Peace, 2008, S. 15 – 18). Sogar Regierungen erhoben in der Vergangenheit Einwände gegen ihr indiviudellens Ranking. (So z. B. die Regierung von Indonesien: Sie erhob (hier speziell Minister Djoko Suyanto) direkt nach der Veröffentlichung des Index des FFP 2012 Einwände gegen die aus ihrer Sicht zu negative Bewertung 26). An die vorgebrachte Kritik der einzelnen Autoren schließen sich im Sinne eines wissenschaftlichen Diskurses immer länderspezifische Gegendarstellungen des Fund for Peace an. Daher wird in diesem Abschnitt gefragt: Wie misst man die Fragilität oder Stabilität eines Staates und lässt sich ein solcher Vorgang überhaupt quantifizieren? Es lässt sich in jedem Fall beobachten, dass eine signifikate Zahl von „foundations and think-tanks have rushed to fund work on failing states“ (Call, 2008, S.  1491). Jedoch muss auch Lambach zugestimmt werden, der konstatiert, dass „systematische, quantitative Untersuchung[en] […] nur in Ansätzen [existieren] da es schlicht an belastbaren Daten zur Messung von Fragilität mangelt“ (Lambach, 2013, S. 45). Ferner existiert in der Literatur kein Konsens darüber, welche Parameter oder Indikatoren zu einer Messung herangezogen werden müssen. Hinsichtlich der Messbarkeit von Fragilität stellen Gavas, Davies und Brown et al. in einer 2013 durch das Europäische Parlament in Auftrag gegebenen Studie fest, dass „there is as yet no shared understanding on how to measure fragility“ (Gavas et al., 2013, S.  33). Dennoch existieren einige bemerkenswerte Ansätze in der Literatur sowie bei Institutionen. Auch Stepputat und Engerberg-Pedersen erkennen, dass „the debate over fragile states draws upon and involves a number of analytical frame-works, instruments and indexes that claim to measure different dimensions and indicators of state fragility and failure“ (Stepputat, Engerberg-Pedersen, 2008, S. 23). Zu nennen sind hier vor allem: der Country Indicators for Foreign Policy (CIFP) Index (Carment, El-Achkar, Prest und Samy, 2006) der Carleton-Universität, dessen Ziel das „monitoring, forecasting and evaluation of failed and fragile states“ ist (CIFP, 2014, o. S.); oder der Index of State Weakness in the Developing World (Rice und Patrick, 2008; Brookings Institution, 2014) der Brookings Institution; ansonsten der Global Report: Conflict, Governance, and State Fragility von Marshall und Cole (2011) oder auch der Ansatz von USAID und des Department 26 Siehe den Artikel der Jakarta Post (Saragih, 2012, o. S.) „Minister insists Indonesia not a failed State“, in; Jakarta Post 2012, o. S.; der Presseattaché Hotiana der Pakistanischen Botschaft in den USA insistierte 2012 ebenfalls und führte aus, dass „The methodology fails to capture Pakistan’s myriad strengths, while exaggerating its perceived weaknesses“, in; Klasa, Debating the Failed States Index, Foreign Policy, 2012, o. S.; ebenso reagierten hier mit einiger Empörung – in öffentlichen Bekanntmachungen – die Botschaften vom Sudan, Afghanistan, Yemen und Somalia. Ebenfalls folgten Gespräche des FFP mit dem Chad, Haiti und Pakistan. 80 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen for International Development in der Analyse „,Measuring Fragility‘ – Indicators and Methods for Rating State Performance“ (USAID, 2005, o. S.).27 Der wohl in der Literatur vertrauteste Index innerhalb der quantitativen Forschung ist der Failed States Index des Fund for Peace – 2005 war er „the first country-cross index to gain worldwide attention“ (Ziaja und Mata, 2010, S. 2).28 Er wurde vor kurzem terminologisch modifiziert und erhielt den Namen Fragile States Index (vlg. The Fund For Peace, Messner, Haken, Taft et al., Fragile States Index 2014). Nahezu alle quantitativen Messungen verwenden ein ähnliches, methodisches Schema („background concepts are comparable, Ziaja und Mata, 2010, S. 3), das sich vereinfacht wie folgt zusammenfassen lässt: In einem ersten Schritt wird eine variierende Anzahl von Indikatoren erdacht, die auf einem theoretischen, normativen Konzept beruhen. Diese werden in einem zweiten Schritt mittels quantitativer Methoden im betreffenden Staat untersucht (Umfragen, Erhebungen etc.). Die Ergebnisse werden hiernach in einem dritten Schritt den jeweiligen Variablen (bspw. in Form von Punktesystemen) zugeordnet. Die Summe der einzelnen Gutoder Schlechtleistungen des betreffenden Staates innerhalb der Einzelindikatoren ergibt in einem vierten Schritt ein Gesamtergebnis hinsichtlich der Fragilität oder Stabilität des Staates. Hierbei kommt es sowohl zu einer mathematischen als auch thematischen Verknüpfung der Einzelindikatoren. Die Staaten werden in einem letzten Schritt miteinander korreliert und hieraus folgend nach Fragilitätsgraden kategorisiert und sodann in eine Rangfolge gebracht.29 Insgesamt weisen die hier genannten Indizes und die von ihnen angewandten Methoden durchaus Schwächen auf und bieten etwaige Angriffsfläche für Kritik – „such instruments have been criticized for a variety of reasons“ (Stepputat, Engerberg-Pedersen, 2008, S. 25). Putzel und Di John konstatieren, dass „in their present form, the majority of Poor State Performance Indices (PSPIs) are unsound. The reliability and validity of such high-profile PSPIs have been frequently challenged“ (Putzel und Di John, 2012, S. 17). Lambach schlussfolgert, dass „quantitative Beiträge […] Schwächen im theoretischen und konzeptionellen Bereich haben“ (Lambach, 2013, S. 44). Fraglich ist indes, wo genau diese Abirrungen liegen und welchen Nutzen und Wert quantitative Forschungsansätze im Bereich der fragilen Staaten angesichts ihrer Schwächen noch haben. Aus dieser in der Literatur hervorgebrachten Kritik ergibt sich die Notwendigkeit einer kritischen Auseinandersetzung mit der indikatorenbasierten, quantitativen Measurementforschung zu fragilen Staaten. In der Folge 27 Ein weiterer, sich nicht explizit mit Fragilität, jedoch mit der Leistung des Staates in entsprechenden Kernleistungsbereichen beschäftigender Index ist der Worldwide Governance Indicators (WGI) der Weltbank. Jener macht die „six dimensions of governance“ (Kaufmann et al. 2009, S. 5) aus und vergleicht „information from 31 existing data sources“ (The Worldbank, 2013, o. S.). 28 So auch Hossain: State Index „(FSI) has drawn enormous attention […]“, Hossain, 2013 S. 3, in; Hossain et al., S. 3 – 4. 29 Die OECD und das DFID nehmen hierbei kein Ranking vor, sondern beschreiben nur den Zustand als fragil oder stabil. 81 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte sollen am Beispiel des aktuellsten Fragile States Index aus 2015 etwaige Schwächen des wohl bekanntesten Indizes selbst als auch Schwächen der quantitativen Methode der Beforschung fragiler Staaten in ihrer Gesamtheit herausgearbeitet werden. Hierzu wird der Index anhand von vier Merkmalen (1. Gesamtkonzeptualisierung, 2. Terminologie, 3. Theorie, 4. Praxisbezug) diskutiert. Nach umfangreicher Kritik am FSI und bestehenden Indizes soll der ambitionierte Versuch eines alternativen Ansatzes formuliert werden. Die Auswahl des Indizes begründet sich indes nicht nur in seiner Popularität und den in Literatur und Politik nach seiner Veröffentlichung hervorgerufenen Reaktionen, sondern vor allem erstens im quantitativen Umfang der erhobenen Daten des Indizes, die in ihrer Masse ein gewisses Alleinstellungsmerkmal aufweisen. Nach eigenen Angaben verarbeitet der Index jeden Tag tausende von Daten – „daily, The Fund for Peace collects thousands of reports and information from around the world, detailing the existing social, economic and political pressures faced by each of the 178 countries that we analyze“ (Fund for Peace, 2016I, S. 1). Des weiteren enthält jeder jährliche Index, die mengenmäßige Dimension des Messansatzes unterstreichend, „millions of pieces of information“ (Fund for Peace, 2016I, S.  1). Zweitens erfolgt die Auswahl des FSI auf Grund des ambitionierten Selbstverständnisses hinsichtlich der angestrebten Leitmotive. Aus dem energischen Leitmotiv des Indexes heraus ergibt sich unter anderem der Anspruch eines „Conflict Early Warning and Assessment“ (Fund for Peace, 2016, o. S.) an welchem der Index sich infolgedessen messen und anhand dessen er sich ggf. auch angreifen lassen muss. Drittens hat sich im Segment der Terminologie gerade für den Fragile States Index in den letzten zwei Jahren eine äußerst gewichtige Wendung ergeben, deren Diskussion unerlässlich ist. Hatte der Name seit 2005 „Failed States Index“ gelautet, wurde er 2014 – durchaus unerwartet – in „Fragile States Index geändert“. Fragile States Index 2015: Systematik des Indexes Der Fragile States Index versteht sich selbst als ein „annual ranking of 178 nations based on their levels of stability and the pressures they face“ (FSI, 2015, S. 3) und wird jährlich vom Fund for Peace herausgegeben. Hierbei handelt es sich um eine 1957 gegründete, unabhängige Non-Profit-Organisation aus Washington, D. C. Der Index arbeitet mit zwölf Hauptindikatoren zu sozialen, ökonomischen sowie politisch-militärischen Gesichtspunkten. Hierzu wird eine Fülle von Daten verwendet: „Millions of documents are analyzed every year, and by applying highly specialized search parameters, scores are apportioned for every country based on twelve key political, social and economic indicators and over 100 sub-indicators that are the result of years of painstaking expert social science research“.(FSI, 2015, S. 3). Für jeden Indikator werden bis zu zehn Punkte vergeben – null Punkte beschreiben hierbei eine gute Leistung des Staates, zehn eine schlechte. „The Fragile States Index scores should be interpreted with the understanding that the lower the score, the better. Therefore, a reduced score indicates an improvement, just as a higher score indicates greater instability“ (FSI, 2015, S. 3). Die verwendeten Indikatoren teilen 82 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen sich in drei Gruppen: 1. Social Indicators (hierzu gehören Demographic Pressure, Refugees and IDP’s, Group Grievance sowie Human Flight & Brain Drain), 2. Economic Indicators (Uneven Economic Development sowie Poverty & Economic Decline) und 3. Political and Military Indicators (State Legitimacy, Public Services, Human Rights & Rule of Law, External Intervention, Security Apparatus sowie Factionalized Elites). Jede der Gruppen hat also wiederum einzelne Indikatoren und jene Einzelindikatoren haben wiederum eine Vielzahl von Subindikatoren (bspw. hat der Indikator Security Apparatus innerhalb der Gruppe Political and Military Indicators selbst wiederum neun Subindikatoren: Internal Conflict, Small Arms, Proliferation, Riots and Protest, Fatalities from Conflict, Military Coups, Rebel Activity, Militancy, Bombings, Political Prisoners) (FSI, 2015, S. 17). 2015 werden die Staaten nach ihrer Evaluierung in 12 Kategorien eingeordnet – diese sind: Very Sustainable, Sustainable, Highly Stable, Very Stable, Stable, Low Warning, Warning, High Warning, Alert, High Alert, Very High Alert. Diskussion des Fragile States Index 2015 Nach der hier vertretenen Auffassung lässt sich der Fragile States Index vorwiegend aus vier Denkrichtungen heraus betrachten, diskutieren und vor allem kritisieren. Diese Merkmale umfassen nach ihrer logischen Reihenfolge erstens die Gesamtkonzeptualisierung, zweitens die verwendete Terminologie, drittens die theoretische Kompenente und viertens den praktischen Nutzen. Gesamtkonzeptualisierung und Terminologie Das Merkmal der Gesamtkonzeptualisierung umfasst inbesondere das basal zu Grunde gelegte Konzept, das sich hinter dem Fragile States Index (respektive auch nahezu hinter jeglichen anderen Indexen) verbirgt – jenes der fragilen Staaten. Dies bietet freilich, wie bereits an anderer Stelle gezeigt, Angriffsfläche für kritische Stimmen in der Literatur. Lehnt man das Konzept der fragilen Staaten also ab, wie dies beispielsweise Call (2008) und Hameiri (2007 und 2011) tun, erkennt man in ihm nur den „ideal type preferred by Western powers“ und kommt zu dem Schluss, dass „notions of failing states […] should […] be put in the septic tank of discredited ideas“ (Sogge, 2007 in: Vanaik, 2007, S. 242) oder zieht gar Parallelen zur Kolonialherrschaft (Hughes und Pupavac, 2005, S.  874), so müsste man in logischer Konsequenz jegliches Unternehmen zur Quantifizierung fragiler Staaten auf Basis dieses Konzepts von Grund auf verwerfen. So führte Call bereits 2006 aus, dass „[t]he failed States Index is a deeply flawed enterprise and should be abandoned along with the entire failed state concept“ (Call, 2006, in: Shaheedi et al., 2006, S. 9). Das angenomme Grundkonzept wurde allerdings hier bereits weiter oben diskutiert und für nachhaltig sowie entgegen der in der Literatur vorgebrachten Kritik stichhaltig befunden, sodass dieses Merkmal dahinstehen kann. Im Bereich der Terminologie hat sich gerade für den Fragile States Index in den letzten beiden Jahren eine äußerst interessante Wendung ergeben, deren Diskussion vollauf notwendig ist. Seit 2005 den Namen „Failed States Index“ tragend, wurde dieser 83 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte 2014 – durchaus unerwartet – in „Fragile States Index“ geändert. Henry, Executive Director des Fund for Peace, erläuterte 2014, dass „in the last few years, however, we found that we ended up having more conversation about teminology than substance“ (Henry, FSI 2014, S. 8). Dieser terminologische Umschwung ist indes zu begrüßen, da er den in der vorliegenden Abhandlung postulierten Ansatz unterstützt, demzufolge der Failed State lediglich eine Kategorie darstellt. Fragile Staaten stellen hingegen nach hier vertretener Auffassung eine Gesamtklasse dar, die sich in Unterkategorien aufteilen lässt. Die Umbenennung war notwendig, da der Index den falschen Eindruck suggerierte – nur vergleichsweise wenige der untersuchten Staaten waren tatsächlich gescheitert. Der Begriff des fragilen Staates ist indes unverfänglicher als jener des Failed State. Kritisch ist zu konstatieren, dass von 2005 bis 2014 nicht die terminologische, wissenschaftliche Korrektheit im Vordergrund der Namensgebung des Indexes stand, sondern die Aufmerksamkeit, die der Name generiert: „While we all agreed, that the term ‚failed state‘ was fraught with issues, mainly that we were not calling any country on the list failed, we knew it would likely get attention. And it did“ (Henry, FSI 2014, S. 8). Theorie Zu theoretischen Widersprüchen kommt es innerhalb der Quantifizierung fragiler Staaten durch Indizes immer wieder in drei Bereichen: erstens bei der Auswahl der Indikatoren; zweitens bei ihrer Auswertung, die sich häufig als „inadequately or incorrectly done“ (Putzel und Di John, 2012, S.  17) darstellt; und drittens bei der mathematischen Korrelation, also der „aggregation (or weighting) of the variables“ (Putzel und Di John, 2012, S.  17) von thematisch nicht gleichgewichtigen Paramentern der Einzelergebnisse zu einem Gesamtergebnis. Letzerer Vorgang wird hierbei, das Faktum seiner Existenz erschwerend „in reality never discussed“ (Putzel und Di John, 2012, S. 17). Zunächst stellt sich daher vordringlich die Frage, was der Fragile States Index eigentlich messen soll – und was er tatsächlich misst. Systematisch müssen aus einem definitorischem Kern heraus Indikatoren abgeleitet werden, die eine valide Aussage darüber treffen sollen, ob der Staat im jeweiligen Bereich nicht befriedigend leistet. Dies setzt voraus, dass man den Staat theoretisch als Leistungserbringer sieht. Er und seine Leistung müssen somit zwingend im Forschungsmittelpunkt stehen. Der Fragile State Index misst aber deutlich mehr als die Staatsleistung und verwässert somit nicht nur das Gesamtbild des Forschungsgegenstandes, sondern entfernt sich durch jeden zusätzlichen, dem Forschungsobjekt Staat nicht zugewandten Indikator mehr vom eigentlichen Ziel. Strenggenommen dürften nach der hier vertretenen Ansicht eigentlich nur jene Indikatoren Messgegenstand sein, die direkt etwas mit den Kernleistungsbereichen des Staates zu tun haben. So lassen sich die meisten der vom FSI verwendeten Indikatoren nur mittelbar auf die Leistung des Staates durch seine ausführenden Organe selbst zurückführen. Einen direkten Nexus zur Staatsleistung haben lediglich State Legitimacy, Public Services, Security Apparatus, Human Rights & Rule of Law und möglicherweise Poverty & Economic Decline. Die anderen Indikato- 84 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen ren könnten auch durch ganz unterschiedliche, innerstaatliche Prozesse hervorgerufen werden und haben keinen unmittelbaren Nexus zur Staatsleistung selbst. Lambach folgert Ähnliches und kritisiert die Indikatoren insofern auf inhaltlicher Basis, als dass höchstens vier davon valide Auskunft über staatliche Institutionen gäben. Sämtliche anderen Indikatoren deklariert er als möglicherweise ebensogut durch „Wirtschaftskrisen, politische[] Machtwechsel[] oder staatliche[] Repression“ bewirkt (Lambach, 2013, S. 53). Das Ausufern der Indikatoren ergibt sich vorwiegend aus der Tatsache, dass der Fund for Peace keine explizite, enge Definition von fragilen Staaten verwendet. Der Failed States Index nutzt sogar ausdrücklich eine sehr weite und vage Definition, was sich nach Hendry daraus ergibt, dass „we didn’t publish it every year to discuss what defined a ‚failed state‘“ (The Fund For Peace, FSI 2014, S. 8). Dies führt dazu, dass der Fragile State Index „eher allgemeine Symp tome sozio-politischer Krisen anstelle von fragiler Staatlichkeit im eigentlichen Sinne“ misst (Lambach, 2013, S. 45 Call hat dies bereits früher kritisiert – im Kontext des Indizes sei die Definition „defined so broadly as to be a useless catchall for diverse maladies“ (Call, in Shaheedi et al., 2006, S. 9). Eben hier zeichnet sich eine allgemeine Tendenz innerhalb der quantitativen Forschung im Bereich der fragilen Staaten ab, da „many of the [indices] are guilty of conceptual stretching“; sie weisen mithin einen „lack of definition“ (Putzel und Di John, 2012, S. 17) auf. Bei näherer Betrachtung weist auch die Indikatorenkorrelation des Fragile States Index mögliche Abirrungen auf. Die Punktevergabe an sich (0 – 10 Punkte) ist für einzelne Indikatoren zwar praktikabel – sie hat aber zugleich den Effekt für die Gesamtkorrelation, dass die Gewichtung für jede Kategorie gleich ist und somit bspw. schwerste Menschenrechtsverletzungen mit rein wirtschaftlichen Entwicklungen von ihrer Aussagekraft her für die Gesamtstatistik äquivalent sind. Die gleiche Gewichtung sämtlicher zwölf Indikatoren ist summarisch verfehlt – sie führt zu Fehlschlüssen. Letztlich ergibt sich nämlich aus der Korrelation aller zwölf Indikatoren eine Art Verbundindikator, der den Listenplatz des Staates ergibt. Hierdurch gehen nicht nur einzelne, wichtige Informationen verloren; vielmehr ist der Preis „that such a simple addition of the indicator values may lead to quite erroneous conclusions as high score(s) in certain indicator(s) may be leveled off by low scores in other indicator(s), without taking into account, that these indicators point toward quite different topics“ (Carlsen und Bruggemann, 2014, S. 526). Hier entsteht also durch die mathematische Verknüpfung der Einzelindikatoren zu einem Gesamtindex eine thematische Verknüpfung, die mitunter nicht wünschenswert sein kann, da die Relevanz der einzelnen Indikatoren für das Individuum notwendigerweise nicht äquivalent ist. Kritisch könnte man argumentieren, dass ein Staat noch nicht allein dadurch einige Fragilität aufweist, dass er bspw. systematisch Minderheiten verfolgt und ermordet. Täte der Staat X, der zumindest potenziell in sämtlichen anderen Kategorien Herausragendes leistet, dies, so wäre er durch die Summe der jeweils zehn Punkte in den Indikatoren 2., 3., 9., 10., (und möglicherweise durch diese völkervernichtende Handlung 12) sofort im „Warning“-bereich hinsichtlich seines „Failing-Potenzials“. Zweifelsohne ist eine solche ethnische Säu- 85 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte berung innerhalb eines Staates verwerflich – macht den Staat aber nicht unbedingt fragil, wenn fernerhin in den Kernleistungsbereichen angemessen gearbeitet wird. Darüber hinaus ergeben sich Widersprüche in einzelnen Indikatorergebnissen, die so nicht erklärbar scheinen – ein Beispiel ist hier die Legitimität von Nordkorea. Nordkorea erhält im aktuellen Fragile States Index 2015 gemeinsam mit dem Südsudan den schlechtesten Wert aller 178 eingeordneten Staaten (10). Doch genießt das Regime mitunter starke Anerkennung und Legitimation innerhalb des Volkes, begründet in der „Existenz eines omnipräsenten, von Kindesbeinen an gelehrten und allgemein akzeptierten Systems mit einem kompromisslosen […] Wahrheitsanspruch […] und mit dem in [seinem] Zentrum stehenden Führer“. (Frank, 2014, S. 51). Legitimität besteht nach der hier vertretenen Ansicht vorwiegend in der „Bereitschaft der Beherrschten zur Anerkennung der Herrschaftsbeziehung“, sodass von mangelnder Legitimität des Staates erst dann gesprochen werden kann, „wenn (große) Teile der Bevölkerung an den Grundwerten oder an der Rechtmäßigkeit des Handelns der Herrschenden zweifeln“ (Schubert und Klein, 2011, Legitimität). Dies bestätigen auch Carment et al., wenn sie ausführen, dass „Legitimacy refers to the ability […] to generate domestic support for that government’s legislation and policy“ (Carment et al., 2006, S. 7). Diese Haltung der Bevölkerung hinsichtlich ihrer Herrscher mag durch unlautere Mittel wie staatlich gesteuerte Medien oder gezielte Propaganda implementiert sein, ändert aber nichts an der Tatsache selbst. Zu schließen, Nordkorea hätte keine State Legitimacy, wäre daher verfehlt. Praktischer Nutzen Den Argumentationslinien Hossains folgend könnte man formulieren, dass „State is so dynamic, multidimensional and context oriented that it cannot be captured in the parameters measured by numbers. It is more of a qualitative assessment that may give an idea about a state regarding its failure or any tendency“ (Hossain, 2013, in: ders. et al., 2013, S. 4). Der Fragile States Index hat, diese Folgerung Hossains konterkarierend, allerdings einen expliziten Frühwarnanspruch („early warning“). Dennoch sind begrenzte antizipatorische Fähigkeiten darin zu erkennen, dass er lediglich Statistiken – viele der verwendeten Daten werden erst seit 2005 erhoben – verwendet. Die Prognostizierbarkeit von Transformationsprozessen von einem Weak-State-Status hin zu einer Intensivierung der Instabilität oder gar zu einem Kollaps scheint auf der Basis rein quantitativ erstellter Daten perspektivisch äußerst eingeschränkt. So erkennt auch Margoli, dass „these models are limited to warning“ (Margolis, 2012, S.  14). Aussagekräftig lassen sich hier zwei größere, sicherheitspolitisch äußerst relevante Ereignisse der jüngeren Vergangenheit anführen, die der Fragile States Index nach seinem Anspruch hätte zumindest andeutungsweise vorher identifizieren müssen. Erstens sind hier die Ereignisse um den Arabischen Frühling (auch „Arab Spring“ oder „Arabellion“) anzuführen. Seit 86 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Ende 2010 kam es in dessen Rahmen30 in Ägypten (Ghabra, 2015, S. 199 ff.; Korany und El-Mahdi, 2014; Jünemann und Zorob, 2013, S. 19 ff.), Algerien (Bouandel, 2015, S. 451 ff.; Sinha, 2014, S. 32 ff.), Bahrain (Ulrichsen, 2015, S. 133 ff.), dem Irak (Alkifaey, 2015, S. 463 ff.), Jemen (Manea, 2015, S. 160 ff.; Odeh, 2014, S. 176), Jordanien (Riedel, 2012), Kuwait (Olimat, 2014a, 2014b), Libyen (Buera, 2015 S. 105 ff.; Jünemann und Zorob, 2013, S. 67 ff.), Marokko (Touati, 2014, S. 121 ff.), Oman (Worrall, 2015, S. 480), in Saudi-Arabien (Karolak, 2014, S.  134 ff.) und den Palästinischen Gebieten (Mustafa, 2015, S. 491 ff.), im Sudan (Israeli, 2013, S. 279 f.), Syrien (Fares, 2015, in: Sadiki, 2015, S. 145 ff.; Jünemann und Zorob, 2013, S. 85 ff.) und in Tunesien (Boubakri, 2015, S. 65 ff.; Mullin, 2015, S. 89 ff.; Jünemann und Zorob, 2013, S. 43 ff.; Bradley 2012, S. 17 ff.) zum Sturz von Staatsoberhäuptern und Regimes, zur Umbildung von Regierungen, zu Unruhen, Aufständen und Massenprotesten sowie Bürgerkriegen. Nahezu in jedem der 15 Länder kam es zu mehr oder minder schweren Gewaltausbrüchen – keinen davon konnte der FSI prognostizieren, obschon dies sein erklärtes Ziel ist: „Our activities relate to three interconncected themes: Conflict Early Warning and Assessment, Transnational Threats, Sustainable Development & Security“ (FFP, 2015, FSI, o. S., – About REAP, Our Approach). Zweitens könnte man hier die gewaltsamen Ereignisse um die Ukraine-Krise anführen. Hier kam es 2013 zunächst zu einer Revolution: „[T]he protests originally known as Euromaidan started on 21 November 2013“ (Wilson, 2014, S. 66). Grund hierfür waren die durch den damals amtierenden Präsidenten Yanukovych plötzlich ausgesetzten Verhandlungen über ein Assoziierungsabkommen mit der Europäischen Union. Die zunächst friedlichen Proteste entwickelten sich in ihrem Verlauf zu einer Revolution gegen die amtierende ukrainische Regierung – „[T]hese protests involved several destinct stages, culminating in what some analysts have called a national revolution that moved the government and presidency of Viktor Yanukovych“ (Marples und Mills, 2015, S. 9). Auch diese gewaltsamen Auseinandersetzungen deuteten sich nicht einmal ansatzweise im unmittelbar vorläufigen FSI-Bericht an. Ferner geben die vergleichenden Statistiken des FSI lediglich eine (zumeist jährliche) Momentaufnahme wieder – dies wird den komplexen, nicht statischen (Transformations-)Prozessen in fragilen Situationen nur teilweise gerecht. Berea et al. erkennen ebenfalls, dass der Index „is published annually. It would be valuable to have earlier indications of instability“ (Berea et al., 2013, S. 40). Neben der Tatsache also, dass solche quantitativen Studien „tend to be fairly general“ (Stepputat und Engerberg-Pedersen, 2008, S.  25), ist das Bild, das diese zeichnen, nur ein „retrospective snap shot“ (Stepputat und Engerberg-Pedersen, 2008, S. 25). Darüber hinaus „liegen die Daten (bei den meisten Indexen) nur für wenige Jahrgänge vor (ab 2005 oder später), was den Nutzwert für die Ursachenforschung noch erheblich einschränkt“ (Lambach, 2013, S. 45). Auch Ziaja und Mata kommen zu 30 Siehe vertiefend und sehr umfassend: Sadiki, 2015, sowie Olimat, 2014b. 87 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte dem Schluss, dass „most importantly, fragility indices are limited by the scarce availability of data sources“ (Ziaja und Mata, 2010, S. 3). Schlussfolgerungen aus den gewonnenen Erkenntnissen Aus den bisherigen Ausführungen zu quantitativen Studien und im Speziellen zum Fragile States Index ergeben sich vorwiegend zwei Fragen: Erstens: Ist der FSI in seiner aktuellen Erscheinungsform zweckmäßig? Zweitens: Ist das ihm abstrakt zugrunde liegende Konzept der Messung fragiler Staaten in Form von Rankings unter Verwendung quantitativer Datensätzen wertvoll und zielführend? In Beantwortung dieser Fragen muss der FSI eine Neujustierung an diversen Stellschrauben erfahren, um die quantitativen Messansätze in Form von Rankings trotz der vorgebrachten Kritik nicht verwerfen zu müssen. Zur Reformierung des FSI sollen in der Folge konkrete Handlungsvorschläge erbracht werden. Diese Auslegung ergibt sich aus den fortfahrenden Überlegungen: Eingedenk, dass „there is a large discrepancy between the quality of current indices and their potential“ (Ziaja und Mata 2010, S. 4), ist es notwendig, diese Indizes durch Literaturbeiträge weiterzuentwickeln. Daher sollen in der Folge Denkansätze zu einer Neuausrichtung des FSI aufgezeigt werden. Erstens: Der FSI misst in seiner aktuellen Prägung zu viel und mitunter das Falsche. Ein Index, der sich mit der Fragilität eines Staates quantitativ auseinandersetzt, darf keine Indikatoren verwenden, die nicht direkt mit den Staatsleistungen selbst zu tun haben. Diese Herleitung ergibt sich aus dem Definitionsansatz, demzufolge ein Staat dann fragil ist, wenn er in den Kernleistungsbereichen Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und öffentliche Fürsorge nicht befriedigend leistet. Alternativ könnte man hier noch auf Legitimität abstellen und die öffentliche Fürsorge – je nach Ansicht – erweitern oder beschränken. Ezrow und Frantz postulieren einen geistesverwandten Ansatz. Sie wollen bei Messansätzen ebenfalls den Staat und seine Leistungen in den Fokus der Datenerhebung rücken, da sie zu dem unbefriedigenden Ergebnis kommen, dass „current measures of the state failure […] include a broad array of indicators […] of a state. This reduces the number of outcomes that can be investigated“ (Ezrow und Frantz, 2013, S. 1324). Hier wird zweitens das Problem der Definition eines fragilen Staates innerhalb des Ansatzes des FSI offenkundig. Der FSI verwendet explizit keine konkrete Definition von fragilen Staaten, sondern nennt lediglich einige mögliche, vage Ansätze.31 Dieser gestreckte Definitionsansatz führt zu der kontextual inadäquaten Tendenz, dass nicht ausschließlich Faktoren für die Fragilität von Staaten, sondern mitunter auch beispielsweise rein ökonomisch basierte Phänomene gemessen werden. Der sich hieraus ergebende logische Schluss ist eine Indikatorenreduktion. Durch die Empfehlung signifikanter Reduktionen und Verdichtungen der Indikatoren wird an dieser Stelle auch der Beobachtung von Putzel und Di John Rechnung getragen, dass eine Tendenz zu „too many variables“ (Putzel und Di John, 2012, S. 17) in der momentan angewandten, quantitativen Praxis vorherrsche. Die Viel- 31 Siehe hierzu auch die Kritik Lambachs, 2013, S. 45. 88 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen zahl von Variablen führt zu ungenauen Ergebnissen, die im Prinzip nicht den Kern der Staatsleistung treffen. Drittens ist die Vermengung der Indikatoren durch die direkte mathematische Verknüpfung ihrer Daten und der aus dieser Rechnung resultierende Verbundindikator aufgrund der Tatsache, dass keine Gewichtung vorgenommen wird, nicht hinzunehmen. Eine Gewichtung der zwölf Kategorien muss zwingend vorgenommen werden, da tatsächlich einige der Indikatoren deutlich schwerer wiegen und mithin eine deutlich größere Rolle für die Staatsfragilität spielen als andere. Carlsen und Bruggemann haben einen äußerst beachtlichen Ansatz zur Lösung dieser Problematik hervorgebracht – der richtigen Erkenntnis folgend, dass „a major count of controversy in the FSI ranking seems to be the fact that all indicators are given an equal weight“ (Carlsen und Bruggemann, 2014, S. 530), nutzen sie, um Datenverlust zu vermeiden, keinen Verbundindikator aus den zwölf Einzelindikatoren, und unterscheiden zwischen vergleichbaren und nicht vergleichbaren Staatssituationen (Carlsen und Bruggemann 2014). Viertens muss der Index in Zukunft tatsächlich ein Frühwarnpotenzial aufweisen. Um wirklichen, praktischen Nutzen zu haben, muss der FSI vorausschauend sein – er muss seinem Selbstzweck folgend prognostizieren und antizipieren können. Freilich ist dieses Ziel ambitioniert, denn „depending on who you talk to, this goal is ludicrous or obvious. It’s ludicrous because the world is complex, and most attempts have failed“, aber gleichzeitig ist es auch „obvious because it has worked in other fields when models are actually developed for prediction“ (Berea et al., 2013, S. 38). Letzlich muss er sich aber offenkundig an diesem selbst gesteckten Ziel messen lassen. Dieses hat er in der Vergangenheit, wie in dieser Abhandlung weiter oben an den Beispielen der Arabellion und der Ukraine-Krise expliziert, eindeutig verfehlt. Dualer Analyseansatz für fragile Staatssituationen Die für den FSI aufgedeckten theoretischen und handwerklichen Fehler gelten indes für viele der Rankings, die Staatsfragilität auf Basis quantitativer Daten messen wollen. Zugleich dürfen quantitative Ansätze aus den folgenden Gründen nicht verworfen werden, weil sie – um die eingangs aufgeworfene Frage zu beantworten – immer noch relevant sind: Staaten am Abgrund des Kollapses oder auf dem Weg dazu so früh wie möglich zu identifizieren und in einem weiteren Schritt zu stabilisieren, ist eine wichtige Aufgabe für Regierungen, ihre Politiker und andere Akteure. Auch quantitative und wissenschaftlich fundierte hierauf abzielende Beiträge können denkbarerweise helfen, eine fragile Staatssituation zu identifizieren und zu stabilisieren, bevor es zu einem negativen Transformationsprozess kommt. Gerade der FSI generiert mit seinem Ranking eine sehr große Aufmerksamkeit – wie gezeigt, regt er wissenschaftliche Diskurse und realpolitische Diskussionen an und zwingt viele Regierungen anlässlich ihrer unbefriedigenden Platzierung geradezu zu einer Erklärung und möglicherweise in der Folge auch zu einem progressiven Agieren. So lässt sich diesem Gedankenschluss folgend argumentieren, dass „ranking, however, can make a difference“ (Rotberg, 2004a, S.  73). In der Folge nennt Rotberg zudem die Berliner NGO Transparency International als durchaus 89 1 Fragile Staaten – Aspekte der konzeptionellen Debatte thematisch vergleichbare und relevante Institution im Bereich der quantitativen Forschung, die „has managed to shame countries and rulers in Africa and Asia to reduce corruption at the national level, leading more nations to seek to be perceived as less corrupt“ und schließt, dass „TI’s system has also proved that outside rating systems can embolden and support civil society activists within afflicted countries“ (Rotberg, 2003, S. 73). Zwei weitere Vorzüge von Rankings erscheinen nach hier vertretener Auffassung offenkundig: Erstens geben sie, anders als einzelne qualitative Fallstudien, einen guten und vergleichenden Gesamtüberblick über die Fragilitäts- und mithin Sicherheitslage in der Welt, indem sie (nahezu) sämtliche Länder abdecken. So erkennt auch Margolis, dass „these models are comparative and permit leaders and staff members to survey the world quickly for warning signs and to benchmark countries against others, in the region“ (Margolis, 2012, S. 14). Zweitens haben Indizes wenig Probleme, die fragilsten Staaten auszumachen – „in general, fragility indices can quite reliably identify the most fragile states“ (Ziaja und Mata, 2010, S. 3). Wie divers die wissenschaftliche Literatur trotzdem über den Nutzen und die Legitimation von Rankings diskutiert, lässt sich an den äußerst polarisierenden und aktuellen Meinungen von Hossain (2013) und Margolis (2012) herausstellen. Hossain ist der Meinung, dass „state is so dynamic, multidimensional and context oriented that connot be captured in the parameters measured by numbers. It is more of qualitative assessment that may give an idea about a state regarding its failure or any tendency“ (Hossain, 2013, in: ders. et al., 2013, S. 4). Margolis (2012) argumentiert hingegen, dass einige Indizes eine bis zu 80 % genaue Vorhersagerate aufwiesen (Margolis, 2012, S.  14). Goldstone kommt vor den vormals genannten Autoren zu dem Ergebnis, dass „quantitative forecasting methods should move to the foreground and play a key role in developing early warning tool“ (Goldstone, 2008, S. 1). Auch wenn gerade Margolis und Goldstone argumentieren, dass quantitative Studien durchaus aussagekräftig seien, ist auch aufgrund der in der vorliegenden Abhandlung vorgebrachten Kritik Putzel und Di John zuzustimmen, wenn sie meinen, dass „these types of measurements […][are] limited“ (Putzel und Di John, 2012 S.  21 f.). Führt man diesen Gedanken weiter, kommt man zu dem Schluss, dass historische Ereignisse ein weiteres gutes Beispiel für die tatsächlichen Grenzen quantitativer Forschungsansätze im Bereich fragiler Staaten sind. Da Daten teilweise erst seit 2005 erhoben wurden, erfolgt kein Einbezug historischer Besonderheiten, die eine wichtige und komplexe Komponente in jeder Staatssituation darstellen. So erkennen auch Jawad et al., dass, obschon der Index „seeks to measure the strength and stability of countries based on a variety of factors, it does not properly account for historical context and relative progress, both of which are vital to understanding“ (Jawad, in; Jawad et al., 2008, S. 15). Dies hat zur Folge, dass nach der hier vertretenen Ansicht die Idee quantitativer Measurementforschung und diverser Rankings nicht verworfen werden darf, obgleich sie in der aktuellen Konstellation einige Schwächen aufweist. Vielmehr muss sie, um eine umfassende Fragilitätsstudie eines Staates zu ergeben, in Kombination mit qualitativen Fallstudien verfolgt werden. Eine Untersuchung der Fragilität eines 90 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen Staates sollte zur Produktion optimaler Forschungsergebnisse immer auf dualer, zweistufiger Ebene erfolgen – auf der primären Ebene erfolgt eine messwertbasierte, grobmaschige Einordnung des Staates auf der Grundlage weniger Staatsleistungsindikatoren, auf sekundärer Ebene wird eine detaillierte qualitative Fallstudie durchgeführt. Nur eine Synthese dieser Ansätze kann ein vollumfängliches Bild der Fragilitäts- oder Stabilitätssituation eines Staates liefern – quasi eine „combination of general statistical observation and […] contextual analysis“ (Stepputat und Engerberg-Pedersen, 2008, S. 26). Dies hat auch die Carleton University im Nachgang zu ihrer letzte Studie erkannt, wenn sie in ihrer Indexanalyse zur Methodik schreibt: „Future iterations of the report may include detailed consultations with country and subject experts located in-country as well as in Canada and abroad“ (CIFP, 2014, o. S.). Gleichgelagert sehen dies Barea et al.: „Our approach hypothesizes that a hybrid approach that integrates the judgement of experts with ‚mechanical‘ prediction models can perform better that either individually“ (Berea et al., 2013, S. 39); dieselbe Ansicht vertritt auch Goldstone, der eigentlich eher die quantitative Methodik bevorzugt, allerdings zu dem richtigen Schluss kommt, dass „policymakers and analysts should insist on a multiple-method approach which has greater forecasting power than either the quantitative or the qualitative method alone“ (Goldstone, 2008, S. 6 ff.). Eine das Kapitel abschließende Empfehlung kann also an dieser Stelle nur dahingehend ausgesprochen werden, als dass quantitative Messansätze bei der Beforschung fragiler Staaten – ungeachtet ihrer aufgezeigten Defizite – nicht verworfen werden dürfen, sondern vielmehr als ein die qualitative Analyse ergänzendes Mittel zur optimalen Erfassung der Staatsituation gesehen werden müssen. 91 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität Die Ursachen von Staatsfragilität sind äußerst divers – die Multikausalität des Untersuchungsgegenstandes wurde bereits eingehend erläutert. Infrage kommende Ursachen und dynamisierende Prozesse für Staatsfragilität können sowohl autonom als auch heteronom sein. Hier kommen insbesondere externe wie interne Gewaltexzesse in Frage, in deren Folge der Staat seine Leistungen nicht mehr abrufen kann. Fragiltität kann durch Faktoren wie Cleavages im Sinne ethnischer, religiöser oder im Allgemeinen innergesellschaftlicher Antagonismen oder delegitimierte Formen staatlicher Herrschaft, parallele Herrschaftsstrukturen, private Gewalt, Spill-overs von anderen Staaten oder Naturkatastrophen (vgl. Obermaier, 2010, S.  29 – 35) begünstigt werden. Im ersten Abschnitt standen autonome, aus dem Staatsinneren kommende Faktoren im Forschungsmittelpunkt – vorwiegend die Schlechtleistung des Staates in den Kernleistungsbereichen innerhalb des Staates. Als potenzielle Ursachen fragiler Staaten kommen jedoch, wie bereits erläutert, heteronome Faktoren in Betracht – hier im Besonderen Gewalteskalationen wie Konflikte oder Kriege, die einen Staat bis an den Kollaps bringen können und die Operationalisierung von Kernleistungsbereichen erschweren oder unmöglich machen. Der Konnex zwischen Fragilität und Konflikt erscheint offenkundig, gar stark: „[T]he link between fragility and conflict is strong“ (Holden, Pagel, 2012, S.  5). Auch Grono zufolge existiert eine „strong correlation between state fragility and conflict. Not all states experiencing conflict are fragile (India is a good example, with a number of internal conflicts, and the conflict in Kashmir), but most of them are“ (Grono, 2010). Grono schließt weiters, den starken Konnex zwischen Fragilität und Post-Konflikt-Situationen dadurch unterstreichend: „Not all fragile states are experiencing conflict, but almost all of them are or recently have“ (Grono, 2010, o. S.). Dies sehen auch Ehrhart und Schnabel, wenn sie schließen, dass „post-conflict environments tend to be highly fragile“ (Ehrhart und Schnabel, 2005, S. 315). Ein Konflikt von relevanter Größe, Intensität und Qualität32 auf dem Territorium eines Staates beeinflusst immer auch direkt die Stabilitätssituation innerhalb der Gesellschaft. Fragilität und Post-Konflikt-Situationen stehen also ebenfalls in enger Verbindung miteinander – „[F]ragility is particularly acute in countries affected by armed conflict“ (UNDP, 2011, S. 18), ganz gleich, ob sich der Konflikt noch kontinuierlich in andauernder Gewaltausübung manifestiert oder es sich um eine Post-Konflikt-Situation handelt. Dieser Ansicht sind auch Kozul-Wright und Fortunato: „[P]ost-conflict countries are, as a consequence, particularly fragile societies“ (Kozul-Wright und Fortunato, 2011, S. 1). Baker sieht in Post-Konflikt-Staaten gar eine eigene Kategorie fragiler Staaten und schließt, dass „[p]ost-conflict countries, from a Western state-centric perspective, are commonly regarded as one category of fragile states“ (Baker, 2009, S. 15). Dieser Abschnitt will sich vor allem mit den speziellen Herausforderungen eines Staates befassen, der 32 Welche Intensität oder Qualität einen relevanten Konflikt darstellt, gilt es im Folgenden zu analysieren. 92 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen sich im Nachgang zu einem solchen Akt der Gewalt befindet. Aus dieser speziellen Konstellation ergeben sich nämlich Problemstellungen, die nicht auf jede fragile Situation anwendbar und deshalb gesondert zu behandeln sind. Zentral für dieses Kapitel ist die Frage danach, welche der Post-Konflikt-Situation innewohnenden Faktoren besonders katalysierend auf Zerfalls- und Destabilisierungsprozesse wirken. Aus dieser Kognition heraus sollen sieben katalytisch wirkende Symptome herausgearbeitet werden, die im Rahmen der Forschung für diese Abhandlung in Post-Konflikt-Situationen erfasst wurden. Ihre Existenz wird durch hermeneutische Methoden mit Rückbezügen auf wissenschaftliche Literatur belegt. 2.1 Post-Konflikt-Situation: Begriffsdynamik und Definitionsansätze Jede Gesellschaft ist von Konflikten geprägt. Sie fördern den Dialog und sind mitunter notwendig für den Fortschritt. Die Omnipräsenz von Konflikten lässt sich wie folgt gut erläutern: „[C]onflict is never completely resolved, however, for it is inherent in human interaction. Individuals, groups and states alike will continue to have incompatible policies, interests and goals as long as they remain in contact and interact with each other“ (Kuper, 1974, S. 7). Um den Untersuchungsgegenstand „Post-Konflikt-Situation“ für diese Abhandlung jedoch klar abgrenzen zu können, muss am Anfang dieses Abschnitts zunächst eine präzise Auslegung der Begriffsteile erfolgen. Dies begründet sich vornehmlich damit, dass der Begriffsteil „Konflikt“ von verschiedenen Autoren (vgl. z. B. Kriesberg und Dayton (2012), Rahim (2011), Sibanda (2010), Drews (2000), Vledder (1997) und Glasl (1994)) unterschiedlich verstanden wird und in der einen oder anderen Form auftritt – von gewaltlosen, verbalen Konflikten bis hin zu seiner extremsten Form, dem Krieg. In diesem Spektrum muss eingegrenzt werden, welche Konfliktform hier einschlägig ist. Zunächst muss der Ausdruck ‚post‘ für diesen Zusammenhang erläutert werden. Die lateinische Partikel post bedeutet in ihrem zeitlichen Gebrauch „nachher, danach, später“ (Pons (online), 2015, o. S. – ‚post‘). Durchaus möglich wäre daher die Interpretation, derzufolge eine Post-Konflikt-Phase bereits dann eingetreten ist, wenn zum ersten Mal ein Konflikt zwischen mindestens zwei Akteuren oder Gruppen aufgetreten und wieder verstrichen ist. Möglich wäre es also, bereits zu einem Zeitpunkt von einer Post-Konflikt-Situation zu sprechen, wenn der mutmaßlich übergeordnete Konflikt noch nicht beendet ist, aber beispielsweise ein um die Eroberung einer Stadt geführtes Gefecht innerhalb eines Krieges vorüber ist. Auch hier entstehen wieder Abgrenzungsproblematiken, die es im Gang um das Untersuchungsobjekt Konflikt aufzuschlüsseln gilt – nämlich nicht nur die zwischen Konflikt und Nicht-Konflikt, sondern auch jene zwischen Krieg und Frieden. Vledder subsummiert diesen hier gefassen Gedankengang in die Fragen: „What is and what is not conflict? How far should we stretch the concept ‚conflict‘?“ (Vledder, 1997, S. 66). Dies erweiternd, soll in der Fortsetzung weiterhin auch den Ent- 93 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität wicklungen der Kriegsführung Rechnung getragen werden und zwischen Alten und Neuen Kriegen unterschieden werden. 2.2 Konflikt und Krieg Notwendig ist in der Folge die Eingrenzung der für den vorliegenden Untersuchungsgegenstand relevanten Form des Konfliktes unter gleichzeitiger Abgrenzung irrelevanter Ausprägungen. Es existieren, die exakte Definition von „Konflikt“ betreffend, in der Literatur eine „Vielzahl von Nuancen und Abstufungen“ (Drews, 2000, S. 73). Auch Sibanda erkennt richtig, dass „there are several definitions of conflict“ (Sibanda, 2010, S. 11). So muss zusammengefasst werden: „[T]he term ‚conflict‘ has no single clear meaning“ (Rahim, 2011, S.  15). So lassen sich zwar Tendenzen in der Literatur erkennen, diese fußen jedoch klar zumeist auf „conceptual sympathy for, but little consensual endorsment of, [some] generally accepted definition of conflict“ (Rahim, 2011, S.  15). Durch ihre Ausgestalltung hervorstechende Definitionen sind beispielsweise die von Kriesberg und Dayton: „A social conflict arises when two or more persons or groups manifest the belief that they have incompatible ojectives“ (Kriesberg und Dayton, 2012, S.  2) sowie die glaslsche, die Konflikt definiert als eine „Interaktion zwischen Aktoren (Individuen, Gruppen, Organisationen usw.), wobei mindestens ein Aktor Unvereinbarkeiten im Denken/Vorstellen/Wahrnehmen und/oder Fühlen und/oder Wollen mit dem anderen Aktor (anderen Aktoren) in der Art erlebt, dass im Realisieren eine Beeinträchtigung durch einen anderen Aktor (die anderen Aktoren) erfolge“ (Glasl, 1994, S.  15). Bei Kriesberg und Dayton wird bei näherer Betrachtung die Intention des Fokus auf „social“ insofern deutlich, als dass es sich aufgrund dieses terminologischen Zusatzes zwingend um einen Konflikt zwischen Menschen (nämlich „two or more“) handeln muss, der sodann um die Möglichkeit der Zugehörigkeit der Individuen zu einer Gruppe („or Groups“) erweitert wird. Zentral ist hier die Inkompatibilität der Ziele dieser Personen und Gruppen, die den zentralen Antagonismus im Konflikt selbst beschreiben. Auch Glasl nennt die „Aktoren“ und ihre notwendige Anzahl und mögliche Gruppen oder Organisationszugehörigkeit sowie den Antagonismus im Sinne von Unvereinbarkeiten im Denken, Wahrnehmen etc., legt den Fokus seiner Definition aber spürbar eher auf gewaltfreie Konflikte im Sinne normaler intersozialer Auseinandersetzungen im Rahmen sozial oder gesellschaftlich anerkannter Mechanismen und zeigt sich deshalb als ungeeignet für die Zwecke der vorliegenden Abhandlung. Im Anschluss hieran erscheint es offenkundig, dass, obgleich eine große Anzahl abweichende Definitionen besteht, eine für diese Studie geltende genaue Begriffsbestimmung herausgearbeitet werden muss. Einen in der deutschen Wissenschaft bedeutenden Ansatz dafür hat die Forschungsarbeit des Instituts für politische Wissenschaften der Universität Heidelberg hervorgebracht. Dieses definiert einen Konflikt als „positional difference between at least two assertive and directly involved actors regarding values rele- 94 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen vant to a society (the conflict items) which is carried out using observable and interrelated conflict measures that lie outside established regulatory procedures and threaten core state functions, the international order, or hold the prospect of doing so“ (Heidelberger Institute for International Conflict Research, 2016, o. S.). Diese Definition soll in der Folge für diese Abhandlung Anwendung finden. Dies begründet sich aus nachfolgenden Überlegungen: Erstens wurde sie gewählt, da es sich um eine wissenschaftliche – und eben keine realpolitische und somit möglicherweise berechnend subjektive Definition handelt. Das HIIK steht für Unabhängigkeit und Gemeinnützigkeit und kann auf eine seit Jahrzehnten bestehende Forschung im Konfliktbereich zurückblicken. Zweitens verwendet die Forschungsgruppe des HIIK – methodisch anders als zum Beispiel der Fund for Peace im Falle der Auseinandersetzung mit Fragile States – eine eindeutige und festgeschriebene Begriffsbestimmung und baut ihre Erkenntnisse und Einordnungen von Konflikten in Gruppen auf ihr auf – diese Vorgehensweise erscheint im Hinblick auf die Gesamtkonzeptionalisierung schlüssig und konsequent. Drittens vermag diese Auslegung des Konfliktbegriffes für diese Abhandlung auf inhaltlicher Ebene zu überzeugen. Zunächst fasst sie diverse andere Definitionsversuche zusammen. Explizit begreift sie die für diese Abhandlung ebenfalls relevanten Konflikte, die sich außerhalb staatlicher oder gesellschaftliche akzeptierter Regelungsmechanismen befinden und somit möglicherweise gewaltsam sind, mit ein. Sie nennt in verständlicher Form die Anzahl notwendiger Akteure, ihr Austragungsverhalten und das hierdurch gefährdete oder in Abgerede gestellte gesellschaftliche oder soziale Konstrukt. Sie weist eine Kongruenz zu den vormals identifizierten Kernleistungsbereichen des Staates auf – die Definition erkennt einen Konflikt erst dann als relevant an, wenn er eine staatliche Kernfunktion (oder ggf. die völkerrechtliche Ordnung) bedroht oder eine solche Bedrohung in Aussicht stellt. Der für diese hier erfolgende Untersuchung einschlägige Konfliktfall muss indes ein gewaltsamer sein, der sich „outside established regulatory procedures“ (Heidelberg Institute for International Conflict Research, 2016, o. S.) befindet. Indes steht die Definition nicht nur für sich, sondern ist Teil einer größeren Konzeption, da hieran anschließend vom HIIK – abhängig von der Intensität des Konfliktes – einem flexiblen Modell folgend, fünf Konfliktkategorien unterschieden werden: „dispute, non-violent crises, violent crises, limited war and war“ (Heidelberg Institute for International Conflict Research, 2016a, o. S.), mit dem Ziel, Staaten in diese Kategorien einordnen zu können. Viertens erscheint die Nutzung für diese Untersuchung ferner aus arbeitstechnischen Überlegungen heraus systematisch angezeigt, da das aus jener Definition hervorgehende Dynamische Konfliktmodell des HIIK zumindest in der Bewertung der im späteren Verlauf im Kosovo ausgemachten Hauptkonfliktszenarien zum wissenschaftlichen Abgleich mit der hier vertretenen Einstufung der jeweiligen Konflikte Anwendung findet. Relevant für diese Abhandlung sind Post-Konflikt-Situationen, die sich im unmittelbaren Nachgang zu einem gewaltsamen Konflikt oder einem Krieg, der intensivsten Form eines Konfliktes, befinden. Die Schwelle eines Krieges wird hierbei in der Literatur in der Hauptsa- 95 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität che auf empirischen Grundlagen bei einer Anzahl von über 1000 Toten innerhalb eines vollen Kalenderjahres festgelegt (so z. B.: Uppsala Conflict Data Program, 2014, S. 1: „at least 1000 battle-related deaths in one calendar year“; das am häufigsten zitierte Dataset sind die Correlates of War (COW), die auf Singer und Small (1972) zurückgehen). Irrelevant für die vorliegende Abhandlung sind gewaltlose Interessenskonflikte, passiver Widerstand, gewaltlose Staatsstreiche sowie bloße Dispute und eine „non-violent crisis“ (HIIK, Dynamic Model of Conflicts, 2016a, o. S.). Wenn hier von Post-Konflikt die Rede ist, so ist ferner gemeint, dass die aktiven Kampfhandlungen des übergeordneten Konflikts zur Gänze abgeschlossen und beendet sind (Kampfhandlungen enden in der Regel durch endgültigen Sieg oder besiegelte Niederlage einer Konfliktpartei mit darauffolgender Entwaffnung oder Demobilisierung der Konfliktparteien oder Schließung eines Friedensabkommens). Tatsächlich existieren aber lediglich wenige eindeutige Beispiele für eine Post-Konflikt-Situation in dem dem Begriff immanentesten, reinsten Sinn, denn „conflicts become more or less violent, more or less manifest or latent, but they seldom stop altogether“ (Junne, Verkoren, 2005, S.  1). Dies macht es besonders schwer, zu ermitteln, wann genau es sich um eine Konflikt- und wann um eine Post-Konflikt-Situation handelt. In diesem Zusammenhang ist es wichtig zu erkennen, dass sich auch in der Art und Austragungsweise der Konflikte und Kriege eine qualitative Verschiebung ergeben hat. Zu unterscheiden ist hier zwischen alten und neuen Kriegen. Im aktuellen Kontext resultieren Post-Konflikt-Situationen zumeist nicht mehr aus Kriegen von Staaten gegen Staaten, sondern sind Produkte eines neues Phänomens – jenes der neuen Kriege. „While the middle of the twentieth century witnessed ‚old wars‘ reaching their apex“ (O’Donoghue und Clarke, 2013, S. 10), lässt sich nun eine Diversifizierung der Konfliktart erkennen. Diese bringt neuartige Abgrenzungsschwierigkeiten mit, die Auswirkungen auf den Untersuchungsgegenstand haben – dies kann mit Münkler herausgestellt werden: „Whereas classical inter-state wars were separated from peace by legal acts such as a declaration of war and a peace agreement, […] the new wars have neither an identifiable beginning nor a clearly definable end“ (Münkler, 2005, S. 13). Dies macht die klare Identifikation einer Post-Konflikt-Situation noch diffiziler. Fragile Post-Konflikt-Situationen resultieren heute nur noch selten aus Kriegen, die auf einer Ebene zwischen zwei rivalisierenden Staaten ausgetragen wurden – sie sind im 21. Jahrhundert in der Folge vielmehr Produkt innerstaatlicher und „moderner Kriege“. O’Donoghue und Clarke erkennen korrekt, dass „the notion of ‚new wars‘ is used by a number of political scientists in a veriety of ways“ (O’Donoghue und Clarke, 2013, S.  9), so zum Beispiel bei Duffield (2001)33, Gilbert (2003), Münkler (2003, 2005), Smith (2008), Hoffman (2007), Heupel (2009), Hippler (2009), Tönnies (2009), Kümmel und Soeters (2012), oder Romaniuk (2013) – jedoch ist der Kern der Ausführungen zumeist auf Mary Kaldor (2005; 2007; 2013) rückführ- 33 Siehe zu jenem auch: Magadla, 2015, S. 151 – 153. 96 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen bar. Der Terminus bezeichnet ein Tendenzverschiebung der Kriegsform an sich – genauer gesagt erklärt er vorwiegend die Verschiebung eines bestimmten Kriegstypus, weg vom quasi klassischen, bilateral-staatlichen Szenario des „alten Kriegs“ hin zu neueren, innerstaatlichen Konflikten: „Typically, then, the new wars lack what characterized the inter-state wars: the decisive battle“ (Münkler, 2005, S. 12). Den Unterschied zwischen neuen und alten Kriegen versteht Kaldor auf mehreren Ebenen – innerhalb der Ebene der Akteure insofern, als dass alte Kriege vorwiegend zwischen Staaten und ihren „regular armed forces of states“ (Kaldor, 2013, S.  2) ausgetragen wurden. Die Akteure der neuen Kriege stellen sich jedoch als äußerst wandlungsreich dar, denn „New wars are fought by varying combinations of networks of state and non-state actors – regular armed forces, private security contractors, mercenaries, jihadists, warlords, paramilitaries, etc.“ (Kaldor, 2013, S. 2). Dies deckt sich mit den Ansichten Schucks. Neue Kriege manifestieren sich nach Schuck unter den Maximen von „guerilla warfare, in which loosely organized, and occasionally poorly trained troops with less sophisticated equipment and mini mum organization“ als Kriegsparteien auftreten. Nur aus diesem Konstrukt heraus können militärisch eigentlich schwächere Akteure erfolgreich sein „against the most modern armies of the world“. Hierzu nutzen solche Akteure vorwiegend „terrorist strategies like spreading fear among both civilian and military members of the population through unpredictable actions and propaganda“ (Schuck, 2010, S.  7 f.). In dieser Gestalt zeigen sich immer wieder Auseinandersetzungen und gewaltsame Konflikte im Kontext von Gebiets- oder Ressourcenkämpfen verschiedener Clans, Guerillatruppen oder Warlords, also der Machtstrukturen, die sich innerhalb des Machtvakuums eines nicht funktionstüchtigen Staates lokal etabliert haben und um Festigung sowie Erweiterung ihrer Machtposition militärisch wetteifern. Diese Feststellung deutet es bereits an: Hinsichtlich der Zieleebene ist nach Kaldor ebenfalls ein Wandel zu registrieren – waren es in den letzten Jahrhunderten noch primär ideologische Motive, wie bspw. in Hitlers Drittem Reich, oder staatliche Interessen, wie territoriale Erweiterungen der nationalen Grenzen aufgrund von Ressourcen oder Machterweiterung, so werden Neue Kriege vorwiegend „in the name of identity (ethnic, religious or tribal)“ (Kaldor, 2013, S. 2) geführt. Auch die Art und Weise der Kriegführung unterliegt einem wahrnehmbaren Wandel, so konstatiert Kaldor, „in old wars, battle was the decisive encounter. The method of waging war consisted of capturing territory through military means“. Der „klassische“ Krieg spielte sich also auf dem Schlachtfeld, Militär gegen Militär, ab. Die Mechanismen der New Wars zielen indes vorwiegend auf die Bevölkerung ab – „territory is captured through political means, through control of the population“ (Kaldor, 2013, S. 2). Perfiderweise ist Gewalt hierbei also nicht mehr auf Soldaten gerichtet, sondern „largely directed against civilians as a way of controlling territory rather than against enemy forces“, was den überlegenen militärischen Vorteil eines potenziellen Feindes zu egalisieren versucht.34 Die Einbezie- 34 Siehe hierzu auch vertiefend den Begriff „asymmetrische Kriegsführung“. 97 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität hung von Zivilisten impliziert hierbei freilich eine Zunahme der Brutalität, was im Wandel der Konflikte auch zu konstatieren ist. Aus diesen Überlegung heraus soll der Terminus „Post-Konflikt“ hier für eine Situation stehen, in der „open warefare has come to an end“ (Junne und Verkoren, 2005, S. 1) – unter Berücksichtigung, dass „such situations remain tense for years or decades and can easily relapse into large-scale violence“ (Junne und Verkoren, 2005, S. 1). Der hier verwendete Terminus bezieht sich also explizit nicht auf Staaten, die sich noch unmittelbar in einem bürgerkriegsähnlichen oder ähnlich gelagerten Zustand im Sinne der neuen Kriege befinden. 2.3 PKS: Katalysatoren für Staatsfragilität Nach Absteckung des terminologischen Arbeitsfeldes sollen nun spezifische Problemstellungen einer Post-Konflikt-Situation extrahiert werden, die die Fragilität in Post-Konflikt-Situationen von anderen fragilen Konstellationen durch die Besonderheit des vorhergegangenen gewaltsamen Konflikts bzw. Kriegs insofern unterscheidet, als dass Teilfragmente dieses Konfliktes notwendigerweise als Überrest im Land verbleiben und dadurch destabilisierende Wirkung entfalten. Die zugrundeliegende Forschungsannahme ist hier, dass sich in unterschiedlichen Post-Konflikt-Situationen trotz ihrer individuellen Einzigartigkeit doch gleichgelagerte, wiederkehrende Destabilisierungsfaktoren zeigen. Sie wirken als eine Art Katalysator und hemmen den Stabilisierungsprozess. Ihre Identifizierung birgt insofern Vorteile für die Interventionspraxis, als dass Lehren aus einer Staatssituation gezogen und daraus resultierende Handlungsempfehlungen für eine andere PKS ausgesprochen werden können. Im Nachgang eines Konfliktes, wie er hier definiert wurde, kommt es üblicherweise zur Schwächung des gesellschaftlichen Gefüges. Drews schließt, diese Ansicht bestätigend, dass das Gesellschaftsbild nach einem Krieg oder Konflikt meist von zerstörter oder beschädigter Infrastruktur, einer notleidenden Bevölkerung, die unter massiven Menschenrechtsverletzungen leidet und deren Bewegungsfreiheit durch Landminen eingeschränkt ist, geprägt ist (Drews, 2000, S. 74). Zur eindringlicheren Darstellung der Problematik lässt sich die Metapher heranziehen, dass die Fragilität eines Post-Konflikt-Staates eine Art pathologischen Zustand des Staates und seiner Organe darstellt. Der Staat soll also mit einem erkrankten, morbiden oder labilen Organismus verglichen werden.35 Diese metaphorische Veranschaulichung erscheint hier insofern passend, als dass der Staat zum einen aufgrund seiner Komplexität und Diversität in seinen „(Staats-)Organen“ gut mit einem menschlichen Organismus verglichen werden kann, zum anderen die Intensitäten diverser pathologischer Zustände, seien sie gravierender oder eher leichterer Natur, gut mit 35 Die Idee hierzu entwickelte der Autor nach einem Vortrag des Arztes und Experten für Gesundheitspolitik Dr. Marcus Schmidt an der Technischen Universität Dortmund im Rahmen eines Gastvortrages in der Vorlesung von Prof. Dr. Schuck. 98 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen den Fragilitätszuständen eines Staates gleichgesetzt werden können – bspw. von einem gesunden bis hin zu einem sterbenskranken Staatszustand. Dies zugrundelegend lassen sich abstrakt gleichgelagerte, Staatsfragilität katalysierende Symptome in nahezu jeder Post-Konflikt-Situation identifizierend ausmachen – auch die OECD erkennt, dass „situations of fragility clearly have common elements“ (OECD, 2013, S. 11). Diese Symptome sind insofern katalysatorisch für Destabilisierungsprozesse, als dass sie die Staatsleistung im betreffenden Kernleistungsbereich erschweren und hier als hemmender Faktor wirken. Identifizierung der Symptome, die sich katalytisch auf Fragilität in Post- Konflikt-Situationen auswirken: Symptom 1: Kleinwaffen („small arms“) Kleinwaffen sind in PKS als übergebliebenes Fragment aus Konfliktzeiten in gro- ßer Anzahl verfügbar. Sie behindern den Staat in der Operationalisierung seiner Leistung in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit. Nach der Definition der United Nations von 1997 handelt es sich bei Kleinwaffen um „revolvers and self-loading pistols; rifles and carbines, sub-machine guns, aussault rifles, light machine-guns“ (United Nations General Assembly, 1997, § 26). Diese Definition „increasingly gained authority among officials, arms control advocates, and small arms researchers“ (Rogers, 2009, S. 52) und soll deshalb als Arbeitsdefinition fungieren. Upreti konstatiert, dass „proliferation of small arms is a common phenomenon in post-conflict countries“ (Upreti, 2010, S. 242). Die Operationalisierung der Kernleistung des Staates im Bereich Sicherheit wird hierdurch offenkundig erschwert. Der UN-Sicherheitsrat versteht die Verfügbarkeit und den Handel von Kleinwaffen ebenfalls als Katalysator für Fragilität und ist „gravely concerned, that the illicit transfer, destabilizing accumulation and misuse of small arms and light weapons in many regions of the world […] contribute to instability and insecurity“ (UN Security Council, 2013, S. 1). Darüber hinaus erkennt das gleiche Gremium 2015, dass „misuse of small arms […] [has] a wide range of negative human rights, humanitarian, development and socioeconomic consequences, in particular on the security of civilians“ (UN Security Council, 2015, S. 2). Die bloße übermäßige Verfügbarkeit von Kleinwaffen innerhalb einer Post-Konflikt-Situation führt häufig zu einer partiellen Außerkraftsetzung des staatlichen Gewaltmonopols, bspw. durch die organisierte Kriminalität oder typischerweise auch durch gewalttätige Gruppierungen (z. B. Tuareg in Mali, Boko Haram in Nigeria), und damit zur Destabilisierung der Lage (so z. B. in Ägypten, Libyen und Syrien (Small Arms Survey, 2015, S.  85 ff.) oder Mali (Small Arms Survey, 2015, S.  157 ff.) und Nepal (Upreti, 2010). Garcia erkennt ebenfalls, dass „as many experiences across the world demonstrate (Central America, South Afrika, Albania), in post-conflict unstable situations, weapons are likely to be stolen, falling into the hands of criminals who contribute to the rise of rates of crime“ (Garcia, 2009, S. 458). Hierzu gehören nicht nur die mit den Waffen begangenen Verbrechen, sondern auch sol- 99 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität che, die mit der Waffenbeschaffung selbst, also beim Transfer und Handel mit diesen Waffen zu tun haben. Die Kontrolle dieser Handelsstränge „forms a major part of post-conflict small arms governance“ (Bourne und Green, 2012, S. 195). Eigens für diese Untersuchung vorgenommenen empirischen, teilnehmenden sowie offenen und verdeckten Beobachtungen zufolge zeigt es sich, dass in Post-Konflikt- Situationen eine gewisse gesteigerte gesellschaftliche Akzeptanz zum Besitz von Kleinwaffen vorhanden ist.36 Die gleiche Beobachtung tätigten unterdessen Bhatia und Sedra in Afganistan, wo „the presence of small arms is […] so overwhelming and easy apparent“. Sie schließen, dass es hierdurch zu einer Steigerung der Gewalt kommt, „whether over land, water, business or marriage, conflicts between individual, families and communities become all the more violent by the ready stockpiles of mines, explosive ordance and guns“ (Bhatia und Sedra, 2008, S. 13). In der Folge führt dies auch zu der systematischen Schlussfolgerung Upretis, dass „trade and use of small arms is […] hindering the post-war reconciliation and reconstruction efforts“ (Upreti, 2010, S. 243). So wird überdies die Arbeit von externen Akteuren wie NGOs oder internationalen Organisationen, die sich positiv auf die Stabilität des Staates auswirkte, durch die Kleinwaffenproblematik erschwert. Aus den gewonnenen Erkenntnissen zu Kleinwaffen ergeben sich zwei Schlussfolgerungen: Erstens wirken sie destabilisierend auf die PKS und sind deshalb als katalytisch für Zerfallsprozesse zu bewerten, weil sie die Operationalisierung von Sicherheit und auch Rechtsstaatlichkeit durch den Staat entscheidend hemmen. Zweitens ergibt sich hieraus die Tatsache, dass „the appropriate disposal and destruction of weapons is a crucial component of the stabilization of post-conflict societies“ (Garcia, 2009, S. 458). Symptom 2: Minen und Sprengstoff Minen und Sprengstoff, die nach dem Konflikt im Land verblieben sind, sind insofern hinderlich für die Operationalisierung des Kernleistungsbereiches der öffentlichen Fürsorge durch den Staat, als dass sie sich geeignet darstellen, „[to] deny access to food, water, and other basic needs, and inhabit freedom of movement, limiting people’s ablility to participate in education or access medical care“ (International Campaign to Ban Landmines, 2009, o. S.). Darüber sind „transportation systems […] affected, as are power systems, agricultural and grazing lands, religious sites, national parks and forests, and villages“ (Keeley, 2006, S.  1). Dies begründet sich vorwiegend durch den eigentlichen militärischen Charakter von Minen, denn ursprünglich wurden diese Minen zu Kriegszeiten zum „sealing off the escape routes of a retreating enemy“ (Gaulin, 2004, S. 211) eingesetzt, wobei 36 So wird in für diese Abhandlung geführten Gesprächen mit mehreren Kosovo-Albanern von Jagdausflügen mit AK 47 Automatikgewehren in den kosovarischen Bergen und Wäldern berichtet und dies als recht häufiges Phänomen beschrieben. Im Diskurs mit bosnischen Interview partnern wird auch hier darauf aufmerksam gemacht, dass nahezu jeder Bürger noch Waffen aus dem Krieg im Familienbesitz hat. Hierzu gehören nach den Angaben der Interviewpartner auch Granaten und andere Waffentypen. 100 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen es ihr Gesamtziel war, „to cut off access to large tracts of land [und] to depopulate areas, to disrupt agriculture and to interrupt the flow of goods and services“ (Keeley, 2006, S.  1). Es lässt sich feststellen, dass „after conflicts, these weapons can be found on roads, footpaths, farmer’s fields, forests, deserts, along borders, in and surrounding houses and schools, and in other places where people carry out their daily activities“ (International Campaign to Ban Landmines, 2009, o. S.). So sind Minenfelder geeignet, den möglicherweise infrastrukturell nötigen Bau von Straßennetzen, Autobahnen oder Strom- und Energietrassen zu blockieren. Dies führt dazu, dass „development and post-conflict reconstruction are hindered when access to resources is limited“ (International Campaign to Ban Landmines, 2009, o. S.). Hierdurch wird nicht nur der Bevölkerung der Weg zu essenziellen Gütern erschwert oder gar abgeschnitten – es kommt auch im Nachgang zum Konflikt immer wieder zu Opfern in der Zivilbevölkerung: „[P]ost-conflict landmine casualties are almost exclusively civilian“ (Keeley, 2006, S. 1). Dieses Faktum erschwert ferner die Leistung des Staates im Kernleistungsbereich Sicherheit und ist mithin katalytisches Element für Fragilität. Von diesem Syptom sind nicht nur einige, sondern eine große Anzahl von Post-Konflikt-Situationen betroffen. Das Arms Project von Human Rights Watch kam bereits Mitte der 1990er-Jahre zu der Erkenntnis, dass „although many people believe that landmines are a tragic issue for only a few deeply infested places, the problem affects a wide range of countries including Afghanistan, Angola, Cambodia, El Salvador, Ethiopia, Iraq, Mozambique, Nicaragua, Northern Somalia, Vietnam, and former Yugoslavia“ (Arms Projekt, 1993, S. 3). Diese Einschätzung kann insbesondere für das frühere Jugoslawien bestätigt werden – so wurde besonders in für diese Abhandlung geführten Interviews mit bosnischen Staatsangehörigen, die anonym verbleiben möchten, darauf aufmerksam gemacht, dass eine große Zahl von Landminen immer noch im Land verblieben ist. Dies lässt sich mitunter darauf zurückführen, dass „the former Yugoslavia had been a major producer of land mines“ (Viney, 2012, S. 58). Hierauf lässt sich auch der Verbleib in Bosnien zurückführen – zwar wurden hier zu Kriegszeiten auch (anders als in anderen Ländern Ex-Jugoslawiens) staatsfremde Minen verwendet, jedoch zu überwiegender Anzahl jene aus eigener Herstellung. Diese waren „focused on beating enemy mine detection equipment“ und deshalb zumeist nicht aus Metall, sondern mit einer Kunststoffummantelung gefertigt, was das Auffinden in den Folgejahren der PKS zusätzlich erschwerte (Viney, 2012, S. 58). Auch das Kosovo als PKS ist, im Kontext der Ex-Jugoslawischen Staaten, von der Minenproblematik und den sich hieraus ergebenden Problematiken betroffen (Maresca, 2005, S. 363). Symptom 3: Gewalt und Verrohung Gewalt ist in Post-Konflikt-Situationen ein kritischer, destabilisierender Faktor für die Operationalisierung sowohl des Kernleistungsbereiches Sicherheit als auch mittelbar für den der Rechtsstaatlichkeit. Sie ist äußerst komplex und manifestiert sich in unterschiedlichster Form sowie unterschiedlichsten Bereichen. Sie 101 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität ist ein „complex mix of personal, criminal and political violence that appears in post-conflict states“ (Boyle, 2014, S. 8). Solche Gewalt ist, bedingt durch die Konflikt- oder Kriegsgeschehnisse, präsenter und alltäglicher als in anderen fragilen Situationen – mitunter nimmt sie sogar zu oder unterliegt einer Qualitätsverschiebung von „mainly rural-based violence to urban-based violence“ (Moser und Mcllwaine, 2001, S. 41). Dies unterstreicht die von Boyle gezogene Schlussfolgerung, dass „post-conflict states […] are primed for all three categories of violence because of their common experience of armed conflict“ (Boyle, 2014, S. 8). Freilich ist die Aufzählung dieser drei Arten von Gewaltmanifestationen nicht abschlie- ßend. Boesten untersuchte beispielsweise kürzlich die Zusammenhänge zwischen sexueller Gewalt und Rechtsstaatlichkeit im Post-Konflikt-Kontext (Boesten, 2014, S. 147 ff.; zum Thema Gewalt gegen Frauen in PKS vgl. auch Swaine, 2015, S. 86 f.; Ní Aoláin, Haynes und Cahn konstatieren ebenfalls, dass „there is a marked rise in the violence which women experience post-conflict“ (Ní Aoláin, Haynes und Cahn, 2011, S. 47)). Themner erkennt indes das häufige Phänomen, dass insbesondere „ex-combatants return to organized violence“ (Themner, 2011, S. i), was sich aus seiner Sicht – einschränkend – jedoch nicht verallgemeinern lässt. Zu einem gleichgelagerten Ergebnis kommt McMullin – er erfasst, dass „ex-com batants continue to threaten post-conflict security after war and also encounter insecurity themselves in the uncertain and sometimes violent and hostile post-conflict environment“ (McMullin, 2013, S.  29). (Diese Konstellation findet sich z. B. in: DRK, Sierra Leone, Ost-Timor oder auch dem Kosovo.37) Deutsche Polizisten beobachten z. B. mitunter ein deutlich brutaleres und martialischeres Vorgehen der ansässigen OK und TOK im Kosovo und auch in Bosnien – sie führen dies auf die Kriegserfahrung der Akteure zurück.38 Erklärbar ist dies unter anderem durch die Posttraumatic Stress Disorder (PTSD), unter der einige Kämpfer leiden. Vermehrt haben posttraumatische Belastungsstörungen, ausgelöst durch den vorangegangenen Krieg oder Konflikt, innerhalb der Zivil- und jedoch auch der Militärbevölkerung einen nicht zu vernachlässigenden Einfluss auf Gewalteskalationen. Zumeist handelt es sich um angstbedingte Belastungsstörungen („anxiety disorders“), die nach de Jong, Komproe und Van Ommeren die „most frequent problems“ (De Jong et al., 2003, S. 1) darstellen. Diese Traumatisierungen verhindern individuellen sozialen Fortschritt und sind gleichzeitig emotionale, negative Verbindung zu einem auch nach dem Konflikt psychisch nicht überwindbarem Feindbild. So kann es sich ergeben, dass es im Post-Konflikt-Szenario zu noch stärkeren Gewaltexzessen kommt als im eigentlichen Koflikt. Boyle konkludiert gar, dass „short and 37 Boyle konstatiert 2014 das Kosovo betreffend: „[…] I read news clippings and internal documents in the violence in Kosovo that continued after the war. I began to see the political ramifactions oft he hundreds of reprisal killings against Serbs and other minorities in the pos-conflict period as they impeded efforts to build a functioning transitional government.“ (Boyle, 2014, S., S. viii). 38 So Mitglieder der EULEX-Mission in einem für diese Abhandlung geführtem Interview, die aus beamtenrechtlichen Gründen anonym bleiben wollen. 102 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen decisive wars can sometimes produce post-conflict environments bloodier than the war itself “ (Boyle, 2014, S. 1 f.) und nennt hier den Irak als treffliches Beispiel für seine These. Dies deckt sich mit den Forschungsergebnissen von Moser und Mcllwaine in Guatemala. Sie berufen sich hierbei auf Post-Konflikt-Gewalteskalationen, die von der Bevölkerung teilweise schlimmer empfunden wurden als während des Konfliktes selbst: „[P]eople reported that they suffered more violence than they had during the worst years of the war“ (Moser und Mcllwaine, 2001, S. 41). Diverse Formen von Gewalt, die sich im Post-Konflikt-Kontext manifestieren und in ihrer Qualität und Quantität direkt auf den Konflikt zurückzuführen sind, wirken katalytisch auf Destabilisierungsprozesse. Sie erschweren für den Staat die Operationalisierung von Sicherheit und die Durchsetzung von geltendem Recht. Eine ungewöhnlich hohe Zahl an gewaltsamen Übergriffen bestätigt die Überzeugung innerhalb der Bevölkerung, die staatlichen Behörden seien nicht in der Lage, die Sicherheitsgarantie zu geben. Dies kann in der Folge zur Außerkraftsetzung des staatlichen Gewalmonopols führen, da die Notwendigkeit eines Gewaltverzichtes durch die Bevölkerung aufgrund der gewaltsamen Umgebung, in der sich das Individuum wiederfindet, zum einen nicht mehr plausibel und legitim erscheint und zum anderen die eigene Anwendung von Gewalt möglicherweise gar unumgänglich wird, um Eigentum sowie Leib und Leben dort zu verteidigen, wo der Staat nicht befriedigend agiert und interveniert. Symptom 4: Organisierte Kriminalität und Korruption Organisierte Kriminalität und Korruption wirken insofern katalytisch auf Destabilisierungsprozesse, als dass sie stark in den Kernleistungsbereichen des Staates, Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit, intervenieren und hier als hemmende Faktoren für die Etablierung einer befriedigenden Leistung des Staates in ebenjenen Bereichen ausgemacht werden können. Organisierte Kriminalität wird hier verstanden als „die von Gewinn- oder Machtstreben bestimmte planmäßige Begehung von Straftaten, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheblicher Bedeutung sind, wenn mehr als zwei Beteiligte auf längere oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig a) unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen, b) unter Anwendung von Gewalt oder anderer zur Einschüchterung geeigneter Mittel oder c) unter Einflussnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammenwirken“ (BKA/GAG, 1990, o. S.). Nach Call können Post-Konflikt-Gesellschaften „expect a [...] noticeable increase in organized crime or common crime over the medium run“ (Call, 2007, S. 380). Die etwaige Nichtexistenz oder dysfunktionale Form eines Rechtssystems innerhalb fragiler Post-Konflikt-Situationen begünstigt kriminelle Aktivitäten in erhöhtem Maße. So lässt sich konstatieren, dass „postconflict societies are often marred by a breakdown of law and order, resulting in the proliferation of many and varied forms of criminal activity“ (United States Institute of Peace (USIP), 2014, S.  3). Diese Darstellung lässt sich mit O’Connor et al. verständlich aufschlüsseln: „Organized crime, perpetrated through organized criminal groups, is often deeply entrenched 103 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität in post-conflict societies. This is not surprising, since much of the ‚war economy‘ during a conflict is based on organized crime activities, such as weapons and gasoline trafficking“ (O’Connor et al., 2007, S.  294). Die Verbindung zwischen einer gesteigerten organisierten Kriminalität und der Post-Konflikt-Situation lässt sich also direkt auf den vorgelagerten Konflikt zurückführen. Diese Verbindung wird von Patrick korrekt als parasitär dargestellt: „The relationship between transnational organized crime and weak states is parasitic“ (Patrick, 2006, S. 19). Zunächst gilt es, die für diese Abhandlung relevante Form von Kriminalität, nämlich jene, die destabilisierend auf den betreffenden Post-Konflikt-Staat einwirkt, von Kriminalität zu abstrahieren, die zweifelsohne illegal und verwerflich ist, jedoch nicht für den Untersuchungsgegenstand von Relevanz. Einer Pauschalisierung, Kriminalität an sich stelle als Akt des Bruchs mit geltendem Recht immer die Gesellschaft per se in Frage und wirke – wenn auch nur geringfügig – immer destabilisierend, lässt sich entgegenhalten: Für sich genommen ist ein einzelnes Tötungsdelikt, wie der Mord aus Habgier, sicherlich ein nicht nur für das Opfer, sondern gerade für dessen überlebende Angehörige unfassbar schlimmes Ereignis, das nach Intervention des Staates und Bestrafung sowie Sühne verlangt; doch vermag dieses eine, kriminelle Ereignis nicht unmittelbar zur Destabilisierung einer Post-Konflikt-Situation beizutragen.39 Gemeint ist ferner nicht jene Kriminalität, die sich vor oder direkt während des Konfliktes abgespielt hat. Fokussiert wird also die organisierte Ausformung der Kriminalität, die sich die aus der Post-Konflikt-Situation ergebende Schwäche des Staates zunutze macht und in Gänze zu dessen Fragilität beiträgt. In quasi-rechtsfreien Räumen können sich organisierte kriminelle Strukturen etablieren und ergiebig verzweigen. Dies erfolgt vorwiegend in Bereichen wie Geldwäsche, Drogen-, Organ- und Waffenhandel, Menschenhandel („[p]ost-conflict states are a prime market for organized criminals involved in migrant smuggling“) (O’Connor et al., 2007, S. 299) sowie (Zwangs-)Prostitution. Eine konkrete Definition jedoch fällt auch hier schwer, denn „because serious crimes are defined by the impact they have, it is not possible to enumerate a definitive list of serious crimes to be found in every postconflict state. Each state is unique and thus the impact of a particular kind of criminal activity in a state is also likely to be unique“ (United States Institute of Peace (USIP), 2014, S. 4). Da die Geschäfte mangels entgegenwirkender Strukturen im ohnmächtigen, fragilen Ursprungsland florieren, ist eine internationale Expansion – gleich einer geschäftlichen oder gewerblichen Unternehmung – keine Seltenheit: „Criminal groups are particularly adept at exploiting weak state capacity in conflict zones (such as Colombia or the Democratic Republic of the Congo) where political authority is contested or formal institutions have collapsed and in fluid post-conflict settings (like Bosnia or Kosovo) where they have not yet been firmly reestablished“ (Patrick, 2006, S. 20). So wird aus „organisierter Kriminalität“ schnell „internationale organisierte Kriminalität (IOK)“ oder gar „transnationale organisierte Kriminalität“ (TOK). Die Verbreitung erfolgt vornehmlich 39 Freilich ist die Situation anders gelagert bei bspw. systematisch-politisch motivierten Morden oder einer generell sehr hohen, allgemeinen Mordrate im bertreffenden Staat. 104 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen unter Anwendung von Gewalt zur Durchsetzung der jeweiligen Ziele; dies nicht nur in Form von physischer, sondern auch psychischer Gewalt wie anhaltender Drohungen oder Einschüchterungen. Einflussnahme auf Medien, Politik oder den Verwaltungsapparat sowohl im Wege der psychischen oder physischen Gewalt als aber auch über das Mittel der Bestechung sind entscheidende Destabilisatoren für Situationen fragiler Staatlichkeit – die Bürger verlieren das Vertrauen in die Institutionen des Staates. Korruption im Exekutiv-, Legislativ- und Verwaltungsapparat weist einen Charakter der Koevolution mit OK und ihren Steigerungsstufen auf. So lässt sich eine exponentielle Steigerung von Korruption gerade in Post-Konflikt-Kontexten beobachten (vgl. hierzu auch McAuliffe, 2015, S. 148; O’Connor und Rausch, 2007, S. 304). Auch existiert ein enger Konnex zu Staatsfragilität (vgl. Capussella, 2015, S.  29). Das BKA versteht unter Korruption den „Missbrauch eines öffentlichen Amtes, einer Funktion in der Wirtschaft oder eines politischen Mandats zugunsten eines Anderen, auf dessen Veranlassung oder Eigeninitiative, zur Erlangung eines Vorteils für sich oder einen Dritten, mit Eintritt oder in Erwartung des Eintritts eines Schadens oder Nachteils für die Allgemeinheit (in amtlicher oder politischer Funktion) oder für ein Unternehmen (betreffend Täter als Funktionsträger in der Wirtschaft)“ (BKA, 2013, S. 5). Im Kontext der vorliegenden Abhandlung ist vorwiegend die Korruption im öffentlichen Bereich (nicht jene im privaten Segment) gemeint, weil vor allem sie es ist, die den Staat in seinem Kernleistungsbereich der Rechtsstaatlichkeit von innen heraus hemmt. Zaum und Cheng konstatieren, dass Korruption im Post-Konflikt-Kontext einen negativen „impact on stability and development“ aufweist, und erkennen, dass „corruption has become a key lens through which peacebuilders observe the political, institutional and social dynamics in post-conflict societies“ (Cheng und Zaum, 2012, S. 2 f.). Auch Rose-Ackerman sieht einen starken Zusammenhang zwischen Post-Konflikt-Situationen und Korruption. Sie konkludiert, dass „[n]ation-states emerging from conflict are particularly susceptible to corruption“ und unterstreicht, dass „corruption is a potential problem in all post-conflict states“ (Rose-Ackerman, 2009, S. 66). Korruption verhindert wirtschaftliches Wachstum, ruft Ungleichheit hervor und ist geeignet, das Vertrauen des Volkes in den Staat nachhaltig zu schädigen. Ferner wirkt sie sich nicht nur katalytisch auf Destabilisierungsprozesse aus, weil sie die Etablierung eines Rechtsstaates hemmt und die Bevölkerung in der Summe an der Legitimität des Staates und seiner Apparate zweifeln lässt, sondern auch, weil sie in einer nachgelagerten Stufe geeignet ist, neue Konflikte hervorzurufen. So erkennen Marquette und Cooley in Korruption einen „driver of conflict“ und stellen fest, dass „much of the research conducted on this topic confirms, that corruption plays a role in fuelling conflict“; sie erkennen hier geradezu ein „broad agreement in the literature that the overall effect of corruption contributes significantly to the conditions that breed conflict“ (Marquette und Cooley, 2015, S.  349 u. 352). Letztlich erkannte US-Präsident Bush bereits 2002 korrekterweise nicht nur den Zusammenhang von Korruption und organisierter Kriminalität sondern auch 105 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität jenen zwischen Korruption, Weak States und Terrorismus: „[W]eak institutions, and corruption can make weak states vulnerable to terrorist networks and drug cartels within their borders“ (Bush, White House, 2002, o. S.).40 Symptom 5: Extremismus Eine einheitliche Definition für Extremismus zu finden, gestaltet sich diffizil, da hierfür erstens unterschiedliche Ansätze existieren und der Untersuchungsgegenstand zweitens eher in seinen ausdifferenzierten Facetten (bspw. Rechtsextremismus, Linksextremismus, Islamismus etc. oder generell in der Unterscheidung zwischen politisch oder religiös motiviertem Extremismus) wissenschaftliche Erforschung erfährt. Der Verfassungsschutz Brandenburgs versucht, sich einer Definition von Extremismus darüber zu nähern, indem er aufzeigt, dass allen Formen des Extremismus „die Ablehnung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung (fdGO)“ (Verfassungsschutz BB, 2015, o. S.) innewohnt. Der Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung wird im Grundgesetz an verschiedenen Stellen gebraucht (so z. B. in Art. 10 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 GG; Art. 18 GG; Art. 21 Abs. 2 GG) und wurde vom Bundesverfassungsgericht präzisiert auf: Achtung der im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechte; Volkssouveränität; Gewaltenteilung; Verantwortlichkeit der Regierung; Gesetzmäßigkeit der Regierung; Unabhängigkeit der Gerichte; Mehrparteienprinzip; Chancengleichheit aller politischen Parteien; und Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition (BVerfG 2, 1, 1952). Die Problematik dieser Definition ist offenkundig – sie beschreibt eher, was Extremismus nicht ist, als was es wirklich ist. Dieser definitio ex negativo steht die sog. Positiv-Definition von Extremismus gegenüber. Pfahl-Traughber kommt nach der Analyse mehrerer Ausformungen des Extremismus an dieser Stelle zu dem Schluss, dass dem Extremismus alle folgenden Merkmale eigen sind: „erstens der exklusive Erkenntnisanspruch (Glaube an ein höheres Wissen), zweitens der dogmatische Absolutheitsanspruch (Behauptung der unbezweifelbaren Richtigkeit eigener Positionen), drittens das essentialistische Deutungsmonopol (alleinige Erfassung des ‚wahren Wesens‘ der Dinge), viertens die holistische Steuerungsabsicht (angestrebte ganzheitliche Kontrolle der Gesellschaft), fünftens das deterministische Geschichtsbild (Wissen um den vorgegebenen historischen Weg), sechstens die identitäre Gesellschaftskonzeption (Forderung nach politischer Homogenität der Gesellschaft), siebtens der dualistische Rigorismus (Denken in kompromisslosen Gegensatzpaaren wie Gut–Böse) und achtens die fundamentale Verwerfung (rigorose Verdammung des Bestehenden)“ (Pfahl-Traughber, 2014, S. 18 f.). Diese Definition weist derer Vorteile auf, als dass sie zumindest positiv festellbare Merkmale benennt, anhand welcher Extremismus definiert werden kann. Dies macht eine definitio ex negativo entbehrlich. Erwähnenswert ist weiterhin die Definition des Departement for Homeland Security hinsichtlich des gewaltbereiten Extremismus insofern, als sie bündig und prägnant 40 Terrorismus stellt in dieser Abhandlung einen eigenständigen destabilisierenden Katalysator dar, der als sechstes Symptom gesonderte Untersuchung erhält. 106 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen formuliert ist. Gewaltbereite Extremisten werden hier definiert als „individuals who support or commit ideologically-motivated violence to further political goals“ (Homeland Security, 2015, o. S.). Extremismus stellt eine Gefahr für jede Post-Konflikt-Situation dar, da er geeignet ist, den noch nicht gefestigten Staatszustand zu destabilisieren – hierzu erkannte Moore bereits, dass „unabated religious extremism serves as an added layer of complexity enflaming sentiments and fuelling conflict“ (Moore, 2013, S. 293). Fragile Post-Konflikt-Situationen sind aus mehreren Gründen gute Nährböden41 für Extremisten. Sie weisen zunächst meist eine gesteigerte Armut und Arbeitslosigkeit der Bevölkerung auf. Hinzu kommt häufig ein erschwerter Zugang zu Bildung. Aufgrund der gesellschaftlichen Folgen dieser Post-Konflikt-Armut und -Arbeitslosigkeit befinden sich Jugendliche und junge Erwachsene in ständiger Suche nach Perspektive, Weiterentwicklung, Zugehörigkeit und Anerkennung. Somit sind gerade die Jugendlichen mitunter potenziell prädestiniert, um extremistischen Predigern und Anführern Gehör zu schenken und schließlich deren extreme Ansichten zu adaptieren. Diese Überlegung setzt voraus, dass Armut, Arbeitslosigkeit sowie mangelnde Bildung und Extremismus in Zusammenhang stehen. Diese Ansicht ist durchaus strittig. Zunächst lässt sich wie folgt argumentieren: Das Commitee on Foreign Affairs des US Senates kam 2006 in einer Anhörung zum islamistischen Extremismus in Europa zu dem Schluss, dass „poverty and lack of jobs create a pool of disaffected Muslims from which extremists can draw recruits“ (US-Senat, Subcommittee on European Affairs, 2006, S. 9). Von Beyme konkludiert im Zusammenhang von Extremismus im Post-Konflikt-Europa – Frankreich als Beispiel für seine These anführend  –, dass „right-wing extremism was caused by unemployment“ (von Beyme, 2013, S. 11). Siedler sieht gar einen Nexus zwischen der Arbeitslosigkeit von Elternteilen und späteren rechtsextremistischen Einstellungen ihrer Kinder. Er kommt zu der Erkenntnis, dass „estimates from cross-sectional regressions suggest that the experience of parental unemployment during childhood is significantly positive associated with right-wing extremist attitudes […] for young people aged 16 – 29“ (Siedler, 2006, S. 23). Bhala kommt im Zusammenhang mit islamistischem Extremismus zu dem Ergebnis, dass es ein „link to fighting poverty and thereby Islamist extremism“ gibt (Bhala, 2012, S. 56). Hassan erkennt im Kontext der somalischen al-Shabab und ihren gewaltbereiten, extremistischen Mitglieder im Rekrutierungsprozess einen treibenden Faktor in Armut und Arbeitslosigkeit: „Push factors are what are commonly known as ‚underlying/root causes‘ such as poverty [and] unemployment“ (Hassan, 2012, S. 18). Das treibende Element muss nicht zwingend direkte Armut im Sinne eines beschränkten Zugangs zu Gütern sein – vielmehr ergibt sich möglicherweise in bestimmten Konstellationen eine geringe Selbstwertschätzung und -sicherheit bei den Jugendlichen und jungen Erwachsenen, deren Identität sich im unsicheren und ökonomisch schwierigen Post-Konflikt-Zusammenhang 41 Extremistische Strömungen kommen auch jenseits fragiler Staaten vor – fragile Staaten weisen aber eine besonders günstige Ausgangssituation zur Implementierung extremistischer Strömungen auf. 107 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität gefährdet sieht. Ähnlich bewertet dies Hassan, wenn er feststellt, dass „the effects of poverty, such as idleness and low self-esteem, cannot be ignored“ (Hassan, 2012, S. 18) innerhalb der Diskussion von extremismusfördernden Faktoren. In diesem Prozess muss es auch nicht zwingend um ideologische Gesichtspunkte gehen – so sind teilweise ganz pragmatische Gründe für junge Menschen dafür entscheidend, einer gewaltbereiten extremistischen Organisation beizutreten, ohne wirklich ihre ideologischen Werte zu teilen. Solche Jugendliche sind zwar keine wirklichen Ex tremisten in jenem Sinne, unterstützen aber gewaltbereite extremistische Gruppen, die in Post-Konflikt-Situationen als destabilisierender Faktor wirken, da sie einen hohen Sold zahlen. Dem gegenüber stehen Meinungen in der Literatur, die einen solchen direkten Zusammenhang zwischen Armut, Arbeitlosigkeit und Extremismus verneinen. So schließen Blair et al. beispielsweise, dass „policy debates on strategies to end extremist violence frequently cite poverty as a root cause of support for the perpetrating groups“, sind aber der Meinung, dass dies ein Fehlschluss ist: „there is little evidence to support this contention“ (Blair et al., 2012, S. 1). Fair kommt in Studien (2007, 2008) zu dem Ergebnis, dass es eher die gebildete Mittelklasse Pakistans als die arme und arbeitslose Bevölkerung sei, die extremistischen, militanten Gruppen beitrete und diese unterstütze. 2013 kommen Fair et al. gar zu der Annahme, dass „feelings of poverty decreased support for militant political organizations in Pakistan“ (Fair et al., 2013, S. 19). Letztlich aber wiegen die Argumente und Stimmen in der Literatur, die einen direkten Zusammenhang zwischen Armut, Arbeitslosigkeit und Extremismus sehen, schwerer. Armut in Post-Konflikt-Szenarien steht im Zusammenhang mit Extremismus und wirkt sich förderlich auf entsprechende Bestrebungen aus. Freilich wäre es zu eindimensional, die Ursachen von Extremismus in Post-Konflikt-Situationen lediglich auf die aus Arbeitslosigkeit folgende Armut und die hieraus resultierende Unzufriedenheit herunterzubrechen. Die Ursachen von Extremismus sind so divers wie ihre einzelnen Ausformungen, die sich in bestimmten kulturellen und sozialen Umfeldern ausprägen. Es sind zahlreiche andere auslösende Faktoren denkbar. Herausgestellt werden soll hier aber vor allem, dass ein ungeordnetes Post-Konflikt-Szenario besonders anfällig für extremistische Strömungen ist und diese wiederum geeignet sind, insofern als katalytische Destabilisierungsfaktoren zu wirken, als dass sie den Staat in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit an verschiedenen Punkten in seiner Leistungserbringung hemmen. Symptom 6: Terrorismus Terrorismus wirkt sich im Post-Konflikt-Umfeld katalytisch auf Zerfallsprozesse aus und trägt zur Destabilisierung der Sicherheitslage bei. Das Institute for Economics & Peace veröffentlichte 2014 in einer umfangreichen Studie, dass die Anzahl der terroristischen Akte weltweit eine dramatische, exponentielle Steigerung erfuhr. Im Jahr 2013 kamen 17 958 Menschen bei Terroranschlägen ums Leben – weit mehr wurden verletzt. (Global Teorrorism Index, 2014, S. 2). Der Terminus, der in seiner Entstehung auf die Zeit der französischen Revolution zurückgeht („the word ‚ter- 108 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen rorism‘ was first popularized during the French Revolution“; Hoffman, 2006, S. 3) bedarf zunächst einer Definition und sodann einer Differenzierung und Abgrenzung vor allem von den vormals genannten Symptomen des Extremismus und der organisierten Kriminalität. Terrorismus wird vom Verfassungsschutz definiert als „der nachhaltig geführte Kampf für politische Ziele, die mit Hilfe von Anschlägen auf Leib, Leben und Eigentum anderer Menschen durchgesetzt werden sollen“ (Verfassungsschutz, 2015, o. S.). Im deutschen Recht sind hier insbesondere Straftaten nach § 129a Abs. 1 StGB und ihre Vorbereitungstaten gemeint. An dieser Stelle im Strafgesetzbuch steht die Bildung terroristischer Vereinigungen unter Strafe. Solche sind nach Definition des StGB Vereinigungen, deren Zweck oder Tätigkeit darauf gerichtet ist, Mord (§ 211 StGB), Totschlag (§ 212 StGB), Völkermord (§ 6 Völkerstrafgesetzbuch), Verbrechen gegen die Menschlichkeit (§ 7 Völkerstrafgesetzbuch), Kriegsverbrechen (§§ 8, 9, 10, 11, 12 Völkerstrafgesetzbuch) oder Straftaten gegen die persönliche Freiheit in den Fällen des § 239a StGB oder des § 239b StGB zu begehen (StGB, §  129a Abs.  1).42 Es existiert auch bei diesem Terminus keine einheitliche Definition, was erstens auf die Multikausalität des Gegenstandes und zweitens auf seine häufige Verwendung in verschiedensten Zusammenhängen zurückzuführen ist, „since terrorism as a word is so widely used“ (Lutz und Lutz, 2013, S. 7). Wie verworren die Sachlage hinsichtlich einer Definitionsfindung von Terrorismus ist, lässt sich sehr deutlich daran erkennen, dass selbst einschlägige amerikanische Bundesbehören wie das FBI, das Department of Homeland Security, das Department of Defense und das State Department keinen gemeinsamen Definitionsansatz verfolgen, obschon sie dem gleichen Staat angehören. Hoffman erkannte ebenfalls, dass die Definitionen stark voneinander abweichen (Hoffman, 2006, S. 32 ff.). Hier kommt er nach ausführlicher Abwägung zu dem Schluss, dass „the Department of Defense definition of terrorism is arguably the most complete of the four. It highlights the terrorist threat as much as the actual act of violence and focuses on terrorism’s targeting of whole societes as well as governments“ (Hoffman, 2006, S. 33). Die aktuelle Definition des Department of Defense lautet: „The unlawful use of violence or threat of violence, often motivated by religious, political, or other ideological beliefs, to install fear and coerce governments or societies in pursuit of goals that are usually political“ (Department of Defense, 2015, S. 249). Einer Abgrenzung bedarf der Begriff vorwiegend zum Extremismus, da „besonders im anglophonen Sprachraum […] zwischen Extremismus und Terrorismus nicht klar unterschieden“ wird (Bötticher und Mareš 2012, S. 54). Ähnlich ergeht es mit dem Begriff des Radikalismus, der im deutschen Sprachgebrauch häufige Verwendung und damit einhergehend eine Vermengung mit den zuvor genannten Begriffen erfährt. So kommen Ackermann et al., die Aktualität der Abgrenzungsproblematik unterstreichend, zu dem Ergebnis, „die neue Intensität der Gewalt rück[e] […] eine Schwierigkeit der Abgrenzung“ (Ackermann et al., 2015, S. 216) dieser drei Begrifflichkeiten in den Fokus. Zur Unterscheidung der Begriffe 42 Diese Aufzählung wird durch Abs. 2 ergänzt. 109 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität erscheint der von Bötticher und Mareš erdachte Merksatz nützlich: „Alle Terroristen sind Extremisten und radikal. Alle Extremisten sind radikal, aber (noch?) keine Terroristen. Radikale sind keine Extremisten und auch keine Terroristen“ (Bötticher und Mareš, 2012, S. 54). Die Grenze zur organisierten Kriminalität lässt sich ebenfalls nicht einfach ziehen, da sich terroristische Organisationen oftmals auch organisierter Kriminalität bedienen, um benötigte geldwerte Einnahmen zu erwirtschaften. Vorwiegend lässt sich eine Abgrenzung im Zielbereich, also beim Leitmotiv der Handlungen festellen – so sieht dies beispielsweise auch Allwörden: „[V]on kriminellen Aktivitäten unterscheidet sich Terrorismus dagegen vor allem durch seine Motive“ (Allwörden, 2014, S. 6). Der organisierten Kriminalität geht es perspektivisch immer um Gewinnstreben um jeden Preis. Der Terrorismus hingegen möchte seine Ideologie durchsetzen und ein gesellschaftlich-kulturelles Umfeld nach deren Wahrheitsanspruch formen. Die kriminellen Handlungen und der daraus erwirtschaftete Ertrag sind bei terroristischen Gruppen also nicht End-, sondern nur Zwischenziel zur Finanzierung terroristischer Aktivitäten. Die Unterscheidung der Zielsetzung lässt sich ferner aus einem anderen Blickwinkel beleuchten – jenem der medialen Aufmerksamkeit für die Taten. Wo für Verbrechen und Vergehen der organisierten Kriminalität mediale Aufmerksamkeit eher abträglich und möglicherweise geschäftsschädigend ist, so ist die mediale Präsenz bei terroristischen Akten zur Verbreitung von Angst und Schrecken in der Zielbevölkerung intendiert. Anhand in einem Staat vorliegender terroristischer Strukturen einen destabilisierenden Prozess zu erkennen, setzt die Annahme voraus, dass fragile Post-Konflikt-Staaten besonders gute Grundlagen für terroristische Netzwerke bieten. Im wissenschaftlichen und politischen Diskurs der letzten Jahre stand deshalb im Besonderen „die Frage im Vordergrund, ob fragile Staaten als Operations- oder Heimatbasis für transnationale terroristische Gruppen dienen“ (Lambach, 2013, S. 39). Der Verfassungsschutzbericht aus dem Jahr 2014 suggeriert dies: „Bereits seit einigen Jahren sind ‚failed states‘ ein Refugium für terroristische Gruppen“ (Verfassungsschutz, 2014, S. 88). Auch Gray und LaTour kommen zu dem Ergebniss, dass „weak or failing states are primary locations for terrorist sactuaries“ (Gray und LaTour, 2010, S. 155). Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit folgert einen direkten Zusammenhang zwischen von Konflikt betroffenen Staaten und Terrorismus – jene Situationen weisen laut BMZ „nicht nur ein höheres Maß an Armut und sozialer Ungleichheit auf, sondern stellen auch ein regionales und internationales Sicherheitsrisiko dar. Wenn staatliche Strukturen nicht mehr funktionieren, entsteht Raum für Drogen- und Menschenhandel sowie für terroristische Netzwerke“ (BMZ, 2015, o. S.). Dessen ungeachtet existierte nach Meinung Piazzas bis 2006 nur „a small body of literature on the relationship between failed states and terrorism“. Piazza schloss also bereits früher – ähnlich den Ausführungen von Gray und LaTour in 2010 –, dass „state failure helps to create the conditions that create terrorists“, dadurch, dass sie „provide crucial opportunities for […] terrorist groups“ (Piazza, 2006, S. 524), 110 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen und hat hier mithin ebenfalls einen Zusammenhang zwischen fragilen Staaten und Terrorismus erkannt.43 Die Fragilität in Post-Konflikt-Situationen wird in der Literatur nicht zwingend lediglich als Auslöser, sondern auch als fördernder Faktor für international organisierten Terrorismus verstanden. Explizit ist hierbei die Ausnutzung des durch nicht vorhandene oder nur wenig funktionsfähige Leistung des Staates in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaat entstehenden rechtsfreien Raumes durch Terrornetzwerke gemeint. Die Anschläge vom 9/11 in New York und Washington, D. C., schärften offenkundig den Blick für den Nexus zwischen Terrorismus und fragilen Post-Konflikt-Situationen – wurden die Anschläge doch „perpetrated by a terrorist group based in war-ravaged Afghanistan“ (Paris, 2004, S. 2). Diese Einschätzung teilt auch Korteweg (2006). Nach seiner Ansicht führt die mangelnde Regierbarkeit fragiler Staaten unweigerlich zu einer „creation of terrorist black holes“ (Korteweg, 2006, S.  6). Er schließt, dass „the essence of ungoverned areas in relation to terrorist groups is that they contain fundamentals that enable a terrorist group to operate in an evironment beyond the control of the central authorities“ (Korteweg, 2006, S. 6). Einen Zusammenhang zwischen fragilen Post-Konflikt-Situationen und Terrorismus erkennen auch Schneckener (2004), Hirschmann (2011) und Howard (2014). Schneckener kommt zu dem Schluss, dass „terroristische Gruppen und Netzwerke die Defizite des Staates [nutzen], um ihre Aktivitäten zu finanzieren, um ihre Propaganda ungehindert zu verbreiten oder um Mitstreiter anzuwerben (z. B. durch Koranschulen)“ (Schneckener, 2004, S. 13). Hirschmann konstatiert: „Der (Dschihad-) Terrorismus hatte und hat einen direkten Legitimationsbezug zu Staatszerfall“ (Hirschmann, 2011, S. 59). Howard erkennt, dass es Regionen gibt „where we clearly can observe a relationship between state failure and terrorism“ (Howard, 2014, S. 7). Hierbei ist es für die Terrornetzwerke von unschätzbarer Wichtigkeit, ein Mindestmaß an multimedialer technischer Infrastruktur vorzufinden – erfordert die Planung und Durchführung größerer geplanter Anschläge doch ein enormes Maß an ungestörter, langfristiger Planung und vor allem den Aufwand einiger finanzieller Mittel; ergo einen befriedigenden Cashflow gleich einem international agierenden Unternehmen.44 Beobachtet wurde diese Verquickung ebenfalls durch den ehemaligen Justizminister Großbritanniens Straw, der 2001 feststellte: „Terrorists are strongest where states are weakest“ (BBC, 2001, o. S.; Chege, 2002, S. 147). Er führt weiter aus, dass „Osama Bin Laden and al-Qaeda found safe havens in places not just in Afghanistan but where government and society have collapsed“ (BBC, 2001, o. S.). Dieser Beobach- 43 Piazza hat den Zusammenhang zwischen fragilen Staaten und Terrorismus eingehend anhand von neunzehn Staaten im Mittleren Osten untersucht – „This study seeks to add to the discussion […] [on] state failures as root causes of terrorism by conducting a cross-national, pooled, time-series statistical regression analysis on the incidence of terrorism in 19 Middle Eastern states from 1972 to 2003.“ Piazza, 2006, S. 526. 44 Vgl. hierzu auch Sorgalla, 2010, S. 42, der „globale Finanzströme“ ebenfalls als eines der zentralen Merkmale des heutigen transnationalen Terrorismus sieht. 111 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität tung kann aber nur differenziert zugestimmt werden. Es existiert eine Art Stabilitätsgrenze innerhalb fragiler Post-Konflikt-Situationen, die nicht unterschritten werden darf, um den Staat attraktiv für terroristische Bestrebungen zu machen. So könnte Somalia als Beispiel für ein Land angeführt werden, das so gescheitert und dessen Lage so chaotisch ist, dass es aufgrund mangelnder Infrastruktur und Sicherheit selbst für Terroristen nahezu unmöglich scheint, ein, unter diesen Umständen das für ein Großereignis wie den 9/11 notwendige Planungsverfahren zu realisieren. Es braucht vielmehr den „Aufbau einer Infrastruktur, die für Terroristen zwingend erforderlich ist, um ihr ‚Geschäft‘ auf Dauer betreiben zu können“ (Schneckener, 2004, S. 12). Ein für Terroristen attraktiver Post-Konflikt-Staat muss also ein Minimum in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und öffentlicher Fürsorge bereitstellen, darf aber gleichzeitig nicht allzu stark in den Kernleistungsbereichen Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit operationalisieren, sodass die betreffende terroristische Vereinigung ungestört von behördlichen Eingriffen agieren kann. Dieser Ansicht ist auch Lambach (2013). Er schließt ebenfalls, dass nicht alle „Tätigkeiten terroristischer Gruppen durch fragile Staatlichkeit einfacher gemacht“ werden und führt insbesondere den zuvor bereits beschriebenen Mindestbedarf an Logistik sowie Kommunikation an, der für ein produktives Arbeiten solcher Netzwerke nötig, aber zuweilen in fragilen Staaten nicht vorhanden ist. Dies schließt ebenfalls ein, dass sich lokale Terrorgruppen in sehr unsicheren Gebieten verstärkt im politischen Bereich engagieren müssen, um ihre eigene Sicherheit und Handlungsfähigkeit gewährleisten zu können (Lambach, 2013, S. 39). Obschon Lambach dies nicht verallgemeinern will, folgert er, dass „fragile Staaten unter bestimmten Bedingungen eine günstige Umgebung für terroristische Aktivitäten darstellen“ (Lambach, 2013, S. 39), weist jedoch auch darauf hin, dass „quantitative Ansätze keine allgemeine Korrelation zwischen Fragilität und Terrorismus feststellen“ konnten (Lambach, 2013, S. 39). So kommt Lisanti diametral entgegengesetzt zu den vorher dargestellten Ergebnissen aus der Literatur zu dem Schluss, dass „there does not seem to be a measurable relationship between state failure and increased rates of terrorism“ (Lisanti, 2010, S.  21). Er erkennt hingegen eine „tendency towards higher rates of terrorism for states engaged in militarized conflict“ (Lisanti, 2010, S. 21). Daraus leitet er diskutablerweise ab, dass zwar „all the instances of state failure were also accompanied by high rates of terrorism, but all the instances of state failure were also accompanied by conflict and repression“ (Lisanti, 2010, S. 21). Hier macht er das Auftreten von Terrorismus also nicht an der Staatsfragilität selbst, sondern an dem ihr möglicherweise zugrundeliegenden Konflikt fest: „[T]o the extent, that state failure is accompanied by other potentially negative conditions it is related to high terrorism“ (Lisanti, 2010, S. 21). Dies erscheint allerdings verfehlt, da er den in dieser Abhandlung an anderer Stelle bereits beschriebenen engen Ursachen- und Wirkungszusammenhang von Konflikt und Staatsfragilität scheinbar außer Acht lässt. Chandler (2009) kam bereits früher zu ähnlichen Ergebnissen. Er schließt, dass „there is no correlative link between state failure and terrorism“ und stützt seine Annahme vorwiegend auf „many states in the top ran- 112 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen kings for failure having little or no terrorist activity and many states with low rankings (including Western powers as Belgium, France, Italy, Spain, France [sic!], the UK and the US) having a high level of terrorist activity“ (Chandler, 2009, S. 7). So kommt auch Hehir (2009) zu dem Ergebnis, dass nur dreizehn der zwanzig fragilsten Staaten (hier bezieht er sich als Referenzquelle auf den in dieser Abhandlung bereits besprochenen Failed States Index) „do not exhibit unusually high numbers of FTOs45“. Diese Argumente erscheinen zunächst einleuchtend, lassen sich aber wie folgt aufschlüsseln: Erstens muss man als gewichtige Gegenbeispiele zu Hehir den Irak, Afghanistan, Syrien und Pakistan ins Feld führen, da diese im aktuellen sowie vergangenen Kontext eine immense Präsens von FTOs erfahren und sich auch am Ende der Indexranglisten zu fragilen Staaten befinden. Zweitens schließt die Präsenz von terroristischen Bestrebungen in westlichen Staaten nicht die Deutung aus, dass Terrorismus im Post-Konflikt-Kontext destabilisierende Wirkung entfaltet, da die Aktivitäten terroristischer Gruppen das Erbringen der Kernleistungsbereichsaufgaben des Staates erschweren. Drittens lässt sich das bereits erarbeitete Argument ins Feld führen, dass es Staaten gibt, die eine solche Fragilität aufweisen (und sich mithin am Ende einschlägiger, von Hehir ins Feld geführter Indexe befinden), dass selbst terroristische Gruppierungen hier nur schlecht produktiv für ihre Sache arbeiten und planen können. Verfehlt erscheint es viertens, den starken Zusammenhang zwischen Fragilität und Konflikt außer Acht zu lassen und diese beiden Parameter in ihrer Relation zu terroristischen Aktivitäten oder der Präsenz von FTOs rein isoliert zu betrachten. Es lässt sich in der Summe nicht fundiert abstreiten, dass Terrorismus in fragilen Staatssituation im Post-Konflikt-Umfeld äußerst günstige Bedingungen vorfindet, um sich entfalten zu können. Dies gründet vorwiegend in der Tatsache der schlechten Operationalisierung von Sicherheits- und Rechtsstaatlichkeitsbelangen im betreffenden Staat. Eine Verbindung zwischen Terrorismus und solchen fragilen Situationen in von Konflikten betroffenen Staaten nicht zu ziehen, kommt einer Marginalisierung des Problems gleich. Fragile Staaten sind in einem Post-Konflikt-Kontext sowohl geeignet, die Bildung terroristischer Vereinigung zu begünstigen, als auch unter den Folgen ebenjenes Phänomens zu leiden und Sicherheit einzubüßen. Symptom 7: Armut Die Verbindung zwischen Konflikt und Armut sowie Post-Konflikt-Szenarien und Armut stellt sich als multidimensional dar. Aufzeigbar ist, dass sich das Symptom Armut insofern destabilisierend auf fragile PKS auswirkt, als dass es die Operationalisierung von Leistung des Staates in allen drei Kernleistungsbereichen (Sicherheit, Rechtsstaat, öffentliche Fürsorge) belastet. Baker unterstreicht den Konnex zwischen PKS und Armut insofern, als er erkennt, dass „the distrubution of rural poverty varies, but hardest hit are the countries that have known conflict“. Er führt in der Folge aus, dass „in conflict-torn countries, the capacity of rural people to 45 FTOs = Foreign Terrorist Organizations 113 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität make a livelihood has been dramatically curtailed by warfare, and per capita food production has plummeted“. Als Beispiel nennt er hier Angola, dessen Bürgerkrieg in 2002 endete, während die sich aus jenem Krieg ergebende Armut weiterhin andauert (Baker, 2009, S. 88). PKS weisen meist eine gesteigerte Armut der Bevölkerung auf. Die Weltbank unterstreicht, dass „in the aftermath of conflict, nations are often left without the most basic infrastructure and services. Access to capital can become difficult, and jobs, scarce“ und obschon „poverty is on the decline for much of the world, but countries affected by violence are lagging behind“ (Worldbank, 2014, o. S.; Worldbank 2011, S. 60). Hieraus ergeben sich destabilisierende Szenarien: „[L]ower GDP per capita is robustly associated with both large-scale political conflict and high rates of homicide“ (Worldbank, 2011, S. 6). Während der Zusammenhang von Armut und Post-Konflikt-Situationen relativ eindeutig ist, ist die Definition von Armut selbst umstritten. Die hinter dem Begriff liegende Bedeutung unterliegt in ihrer Historie abhängig von Kultur, Gesellschaft und Politik einer lebhaften Entwicklung. Die Dynamik des Begriffes erfasste Walker in diesem Kontext hinreichend durch die Formulierung: „Unfortunately, the meaning of poverty has changed over time, varies by place and culture and remains contested – shaped by ideology and politics“ (Walker, 2014, S. 2). Basal wird zumeist die Unterscheidung zwischen absoluter und relativer Armut getroffen. Die sogenannte absolute Armut „liegt vor, wenn Menschen das zum Überleben Notwendige an Nahrung, Wasser, Kleidung, Heizung, Obdach und Hilfen gegen leicht heilbare Krankheiten fehlt“ (Huster et al., 2012, S.  124). Dem gegenüber steht die relative Armut, von der man spricht, wenn „in einem Land der Lebensstandard und die Lebensbedingungen von Menschen zu weit nach unten vom durchschnittlichen Lebensstandard und den durchschnittlichen Lebensbedingungen abweichen“ (Huster et al., 2012, S. 124). Möglich ist es ferner, Armut auf einen Geldbetrag herunterzubrechen – vorteilhaft hieran ist die klare Grenze dafür, wann Armut tatsächlich beginnt. Diese Methode wird besonders dann wichtig, wenn Armut objektiv gemessen werden soll. Häufige Verwendung findet die sog. Dollar-Poverty. Rorabacher bemerkt, dass „a commonly measure is what is called ‚dollar poverty‘ oder ‚dollar-a-daypoverty‘. Dollar poverty is based on a minimum level of food consumption expressed in terms of the amount of food that can be purchased with one U. S. dollar having constant purchasing power“ (Rorabacher, 2010, S.  82). Kolodko kommt ebenfalls zu dem Schluss, dass „the poverty line that is commonly used internationally to compare levels over poverty […] ist the consumption of 1 purchasing power parity dollar per day“ (Kolodko, 2005, S. 147; vgl. auch Hall und Midgley, 2004, S. 56 o. Hernández-Truyol und Powell, 2009, S. 239). Ebenfalls angewandt wird die sogenannte „two-dollar poverty line“ (vgl. Graham, 2009, S. 28 f.; Murphy, 2009, S. 42). Diese eher künstlichen Grenzen stehen aus mehreren Gründen in der Kritik. Ravallion kritisiert diese Herangehensweise harsch und empfindet diesen Ansatz gar als „simply ludicrous“ (Ravallion, 2004, S. 31). Er schließt, dass „zero is not a reasonable approximation to the appropriate weight in the social welfare function of any reasonable policymaker at a poverty line drawn through a dollar 114 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen a day or two dollars a day“ (Ravallion, 2004, S.  31). Tatsächlich ist dieses Konzept in einigen Denkrichtungen problematisch: So werden bspw. andere Formen von Armut wie etwa Bildungsarmut hierdurch nicht erfasst. Ferner sind „harte“ Euro- oder Dollargrenzen nicht gewappnet gegen ökonomische Phänomene wie Inflation. Auch regional kommt es zu Verschiebungen, was die Kaufkraft einer Euro- oder Dollarsumme betrifft – so können die Armen einer eher wohlhabenden Nation tatsächlich noch reicher sein als die Reichen eines Entwicklungslandes oder Post-Konflikt-Staates. Darüber hinaus werden regionale Definitionen der Armut nicht berücksichtigt. Um jedoch eine Kategorisierung vorzunehmen, ist es nach der hier vertretenen Ansicht unerlässlich, harte Kennziffern als eine Art Arbeitswerkzeug zu formulieren – von dieser Methode wird in dem vorliegenden Rahmen Gebrauch gemacht. Extreme Armut soll an dieser Stelle über die One-Dollar-Line in Kaufkraftäquivalenten (PPP – Purchasing Power Parity) pro Tag definiert werden. Hier muss aber zwingend ein regionaler Kontext für den Begriff eingeführt werden. Dies ergibt sich daraus, dass sich Armut in unterschiedlichen Regionen der Welt äußerst unterschiedlich manifestiert – „people in Europe may associate poverty with having to live in areas of crime and few employment opportunities; people in Africa may associate poverty with the more fundamental requirements of life such as lack of food and water“ (Barakat, 2005, S. 112). Beide Beispielgruppen erleben in ihrem lokalen und regionalen Kontext Armut – obschon die Stufen der Armut sich unterscheiden. Diese regionalen Differenzen müssen in der Beurteilung von Armut zwingend eine Rolle spielen. Zusammenfassend lässt sich Folgendes herausstellen: Armut in Post-Konflikt-Kontexten stimuliert nachweislich destabilisierende Prozesse, fördert mitunter Gewalt und Kriminalität sowie Unzufriedenheit innerhalb der Bevölkerung über die Leistung des Staates und schwächt mithin dessen Legitimität. Tab. 3: Fragilitätsdynamisierende Symptome in PKS Quelle: eigene Darstellung Symptom 1: Kleinwaffen (Small Arms) Symptom 2: Minen und Sprengstoff Symptom 3: Gewalt und Verrohung Symptom 4: Organisierte Kriminalität und Korruption Symptom 5: Extremismus Symptom 6: Terrorismus Symptom 7: Armut 115 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität Schlussfolgerungen Teil I Im Forschungsmittelpunkt dieses Abschnittes standen vor allem die eingangs formulierten leitenden Forschungsfragen: 1. Was genau steht hinter dem Begriff „fragiler Staat“? Welche Annäherung an den Begriff ist angezeigt? Existiert eine einheitliche Definition? 2. Lassen sich Fragilitätszustände kategorisieren? Wenn ja: unter Zuhilfenahme welcher Klassen und Kategorien? Existieren in diesem Spektrum Sub-Kategorien? 3. Was exakt ist eine Post-Konflikt-Situation? Welche Sicherheitsprobleme erwachsen aus ihr und wie ist ihre Verbindung zu fragilen Staaten zu sehen? Existieren fragilitätsbegünstigende Faktoren in PKS und lässt sich hierbei eine Kohärenz zwischen verschiedenen PKS erkennen? Dies bedenkend, lassen sich im Rückblick auf den ersten Teil dieser Abhandlung folgende Teilschritte und Ergebnisse nachvollziehen: Zunächst erfuhr die konzeptionelle Debatte zu fragilen Staaten einen Aufriss. Der Begriff wurde in seinen verschiedenen Dynamiken und Facetten untersucht. Es folgte der Schluss, dass keine einheitliche, konsensuale Definition fragiler Staaten existiert. Diese Erkenntnis erforderte, sich dem Begriff aus verschiedenen Richtungen zu nähern, um ihn für diese Abhandlung trotz des Definitionsdefizits trennscharf festlegen zu können. Die Annäherung an den Staatsbegriff erfolgte vornehmlich aus zwei Denkrichtungen. Erstens aus jener des juristisch-völkerrechtlichen Staatsbegriffes. Dieser beinhaltet die von Jellinek erdachte Drei-Elemente-Lehre, die einen Staat über Staatsgebiet, Staatsgewalt und Staatsvolk definiert. Herausgestellt wurde ausdrücklich, dass die Ausführungen Jellineks über die Jahre hinweg immer wieder Kritik ausgesetzt waren, die dieses Modell und das mit ihm verbundene Herunterbrechen des Staatsbegriffes auf nur drei Elemente modifizieren, erweitern oder gänzlich ablehnen wollten. Nach Diskussion der einzelnen Elemente für sich genommen sowie breiter Würdigung der Kritik, ergab sich der Schluss, dass die Jellinek’sche Trias vorwiegend durch ihre präzisen und trennscharfen Begrifflichkeiten zu überzeugen weiß und im völkerrechtlichen Diskurs auch heute noch herrschende Meinung ist. Zweitens geschah die Annäherung an den Staatsbegriff aus Richtung der Staatsaufgaben und der zugrundeliegenden Staatskonzepte. Dieser Ansatz ergab sich sowohl aus dem Versuch, dem Missstand in der Literatur entgegenzuwirken, die die Fokussierung auf die Problematik der differenten idealen Staatsleistungsvorstellungen der jeweiligen Autoren zum Thema der fragilen Staaten bisher zumeist ausklammerte, als auch aus der Überzeugung heraus, dass der Staat sich durch seine Leistung am Volke definiert und sich über sie legitimiert. Nach einer bündigen historischen Herleitung diverser Staatskonzepte wurde der Schluss gezogen, 116 TEIL I: Fragile Staaten und Post-Konflikt-Situationen dass drei Kernleistungsbereiche des Staates existieren: 1. Sicherheit, 2. Rechtsstaatlichkeit (beides eng miteinander verknüpft) sowie 3. öffentliche Fürsorge. In diesen Kernleistungsbereichen muss der Staat gut leisten, um Stabilität zu erzeugen. Sodann stand die Kategorisierung fragiler Staaten im Forschungsmittelpunkt. Fragile Staaten werden hierbei als Klasse verstanden, die sich in diverse Kategorien unterteilen lässt. Diese können wiederum Subkategorien entfalten. Nach Auswertung der Literatur erfuhren die hierzu am häufigsten verwendeten Kategorien (Weak State, Failed State, Collapsed State) eine detaillierte Untersuchung. Hieraus ergab sich erstens eine modifizierende Erweiterung des Kategorisierungsmodells um den Begriff des Consolidated State sowie zweitens die Erkenntnis, dass der wichtige Weak-State-Bereich weiterer Ausdifferenzierung in Form von Subkategorien bedarf. Einer tiefgreifenden Diskussion der Kritik am Gesamtkonzept der Klasse der fragilen Staaten sowie der Darstellung diverser Versuche zur inhaltlichen Abwandlung wie auch terminologischer Erweiterung des Konzeptes – bis hin zum völligen Verwerfen desselbigen – folgte sodann die Entwicklung des TAS- State als Subkategorie im Weak-State-Bereich. Die Notwendigkeit der Ausdifferenzierung ergab sich nicht nur aus dem Fehlen von Literatur hierzu, sondern vorwiegend aus dem Faktum, dass in der aktuellen Praxis Staaten in die gleiche Kategorie subsumiert werden, die verschiedene Ursachen für ihre Schwäche aufweisen, ohne dass dies ausreichend durch einen Begriff gekennzeichnet würde. Die innovative Subkategorie des Transitory Alien Stability State erfasst hierbei eine Situation, die als stabil erscheint, im Grunde jedoch Schwäche darstellt. Die Stabilität wird vornehmlich durch den externen Akteur im Land operationalisiert, der Staatsaufgaben teilweise oder gänzlich übernimmt, was über die tatsächlichen Gefüge hinwegtäuscht. Solche Staaten sind nach Wegfall des externen Akteurs dem Risiko eines negativen Transformationsprozesses ausgesetzt. Der theoretischen Charakterisierung solcher Staaten folgten sodann die Fallbeispiele für TAS-States: Ost-Timor, Haiti und Burundi. Hieran anschließend wurden, dem systematischen Rundgang um das Forschungsobjekt fragiler Staat Tribut zollend, die quantitativen Aspekte der Forschung zu fragilen Staaten berücksichtigt – diese spielen gerade im anglo-amerikanischen Raum eine entscheidende Rolle, präsentieren sich aber nach der hier vertretenen Ansicht als hoch umstritten. Exemplarisch wurde der Fragile States Index 2015 ausgewählt und gründlich diskutiert. Kritik wurde sowohl an der Gesamtkonzeptionalisierung, der Terminologie, der Theorie – sowohl auf Basis der Indikatoren selbst als auch auf deren Korrelation – sowie am praktischen Nutzen des FSI geübt. Schließlich wurden hieraus Argumente vorgebracht, die auf der einen Seite nicht so gewichtig waren, die quantitative Forschung im Bereich der fragilen Staaten per se zu verwerfen, jedoch eine Anpassung des FSI notwendig erscheinen lassen. Diese beinhalten die Forderung nach einer stärkeren Gewichtung der Indikatoren, einer Fokusverschiebung auf die Staatsleistung – verbunden mit der Reduktion der Indikatoren und Variablen –, sowie nach einem verstärkt prognostizierenden Anspruch. Diese Überlegungen zu qualitativen und quantitativen Ansätzen inner- 117 2 Post-Konflikt-Situationen (PKS): Katalysatoren für Staatsfragilität halb der Forschung zu fragilen Staaten führen zu der Erkenntnis, dass ein dualer Analyseansatz für fragile Staatssituationen, der eine Synthese sowohl aus quantitativen als auch aus qualitativen Elementen enthält, zielführend ist. Der zweite Abschnitt des ersten Teils hatte die besondere Situation der Post-Konflikt-Szenarien im Forschungsmittelpunkt. Diese ist insofern besonders, als dass eine solche Situation nach der hier vertretenen Auffassung nicht nur fragil ist, sondern spezielle Katalysatoren für Zerfallsprozesse aufweist. Zunächst wurde die Definition von Konflikt und Krieg an Hand mehrerer Beispiele aus der Literatur erläutert. Insgesamt existieren wenige klare Beispiele für eine Post-Konflikt-Situation in ihrer reinsten Form. Sodann wurde die enge Verquickung zwischen fragilen Staaten und Post-Konflikt-Situationen dargestellt. In der Folge wurden sieben Symptome herausgearbeitet und diskutiert, die besonders in Post-Konflikt-Situationen auftreten und die sich katalytisch auf Destabilisierungsprozesse auswirken. Diese Symptome umfassen Kleinwaffen, Minen und Sprengstoff, Gewalt und Verrohung, organisierte Kriminalität und Korruption, Extremismus, Terrorismus sowie Armut. Der Konnex sämtlicher Symptome zu Post-Konflikt-Situationen wurde aufgezeigt und ihr destabilisierender Charakter analysiert.

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Zusammenfassung

Längst sind es nicht mehr nur die großen Armeen mächtiger Staaten, die unsere Sicherheit bedrohen. Die Terroranschläge von 9/11, das Aufkommen der Terrormiliz „Islamischer Staat“ im Irak und Syrien sowie die anhaltende Flüchtlingskrise in Europa seit 2015 zeigen uns mit aller Härte, wie aus schwachen oder kollabierenden Staatssituationen regionale und globale Bedrohungsszenarien Terrorismus und Transnational Organisierte Kriminalität, aber auch humanitäre Katastrophen erwachsen können. Fachlich versiert setzt sich Nico Schmied mit dem Phänomen fragiler Staaten und Post-Konflikt-Situationen auseinander. Dabei werden Konzepte zur Identifizierung und Klassifizierung fragiler Staaten herausgearbeitet, theoretisch erweitert und auf konkrete Fallbeispiele übertragen. Ein besonderes Augenmerk legt der Autor auf den Kosovo, der allein durch seine Entstehungsgeschichte ein unglaubliches Konfliktpotential bündelt und im Kontext fragiler Staaten und Post-Konflikt-Situationen etliche bislang ungeklärte Fragen bereithält.