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3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei in:

Katharina Vollmer

Instrumente zur Ausgestaltung einer umweltverträglicheren Fischerei in Nord- und Ostsee, page 91 - 126

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3913-7, ISBN online: 978-3-8288-6660-7, https://doi.org/10.5771/9783828866607-91

Tectum, Baden-Baden
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Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei Welche Umweltprobleme die Fischerei zur Folge hat, war bereits Gegenstand voranstehender Ausführungen. Nunmehr sollen die sich im Laufe der Zeit auch im Fischereirecht entwickelten ökologischen Grundsätze, namentlich der Nachhaltigkeit, der Vorsorge und des Ökosystemansatzes, aufgegriffen werden, an denen sich fischereiliche Maßnahmen zunehmend messen lassen müssen. Insbesondere müssen sich die fischereilichen Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen an den in originär umweltschützenden völkerrechtlichen Übereinkommen enthaltenen ökologischen Grundsätzen orientieren. Ob es sich bei der rechtstheoretischen Ausgestaltung der ökologischen Grundsätze um Rechtsprinzipien oder politische Leitbilder handelt, wird nicht einheitlich für das Mehrebenensystem beantwortet. Während ein Leitbild eine unverbindliche politische Handlungsmaxime darstellt, beanspruchen Rechtsprinzipien Rechtswirkung und sind daher bei der Rechtsanwendung zu beachten.313 Die ökologischen Grundsätze sind als Rechtsprinzip einzustufen, wenn sie Eingang in die Rechtsordnung gefunden haben und ihr Inhalt darüber hinaus konkret bestimmbar ist. Zur Ausgestaltung eines Rechtsprinzips bedarf es jedoch stets der Konkretisierung durch weitere rechtliche Regelungen und Entscheidungen.314 Neben der positiven Verankerung im geschriebenen Recht, kann ein Rechtsprinzip durch gewohnheitsrechtliche Anerkennung in anderen Rechtsbereichen ebenfalls rechtlich ver- 3. Kapitel – 313 Ketteler, NuR 2002, 513, 521; Rehbinder, in: Hansmann/Sellner (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, Kap. 3 Rn. 17. Eine umfassende Abgrenzung zwischen Rechtsprinzipien, Regeln und Leitsätzen findet sich bei Monien, Prinzipien als Wegbereiter eines globalen Umweltrechts?, S. 45 ff. 314 Di Fabio, in: Kley u.a. (Hrsg.), FS für Wolfgang Ritter zum 70. Geburtstag, S. 807, 814. 71 bindliche Geltung entfalten.315 Der Begriff des ökologischen Grundsatzes sei an dieser Stelle als ein das Rechtsprinzip und das politische Leitbild umfassender Begriff verstanden. Die Ökologisierung des Fischereirechts Insbesondere der Rio-Prozess der Vereinten Nationen hat zu einer verstärkten umweltproblemorientierten Betrachtung der Fischerei beigetragen.316 Während in dem 4. Grundsatz der Rio-Deklaration der Umweltschutz allgemein als Bestandteil einer nachhaltigen Entwicklung ausgewiesen wird, werden in Kapitel 17 in den Abschnitten C und D der Agenda 21 die auch heute noch bestehenden Umweltprobleme der Fischerei herausgestellt und sowohl Zielvorgaben als auch Maßnahmenvorschläge zur nachhaltigen Nutzung und Erhaltung der lebenden Ressourcen in der Hohen See und in Gewässern unter staatlicher Hoheitsgewalt unterbreitet. Als Reaktion auf diese Vereinbarungen wurde 1995 das Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände geschlossen und der FAO-Verhaltenskodex verabschiedet.317 Auf der Rio+10-Konferenz im Jahr 2002 in Johannesburg wurden die abstrakten Vereinbarungen der Konferenz in Rio de Janeiro aus dem Jahr 1992 konkretisiert. Für das Ziel einer nachhaltigen Bewirtschaftung wurde erstmals eine zeitliche Vorgabe aufgenommen, die Bestände nach Möglichkeit bis zum Jahr 2015 auf MSY-Niveau zu befischen.318 Auf dieses Ziel nimmt auch die Fischereigrundverordnung ausdrücklich in Erwägungsgrund 7 Bezug und ergänzt die Zeitvorgabe dahingehend, dass bei Gefährdung der wirtschaftlichen oder sozialen Nachhaltigkeit das Ziel bis spätestens zum Jahr 2020 erreicht werden soll. Auf der Rio+20-Konferenz im Jahr 2012 in Rio de Janeiro wurde dieser Ansatz verschärft: Um das Bewirtschaftungsziel des höchstmögli- I. 315 Monien, Prinzipien als Wegbereiter eines globalen Umweltrechts?, S. 53 f. 316 Bereits angedeutet unter 1. Kap. I. 317 Vgl. die Präambel des SFSA und Art. 3.2 lit. c) FAO-Kodex. 318 A/CONF.199/20, Durchführungsplan des Weltgipfels für nachhaltige Entwicklung, Anlage Nr. 31 a). Für das Jahr 2014 lag die Bewirtschaftung der Fischbestände auf MSY-Niveau in den EU-Gewässern bei lediglich etwa 26 %, hierzu 4. Kap. II. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 72 chen Dauerertrags so rasch wie möglich zu erreichen, sollen Bewirtschaftungspläne entwickelt werden, die nicht nur eine Reduzierung der Fangmenge, sondern, soweit notwendig, auch die Schließung von Fischereien vorsehen. Im Sinne des Ökosystemansatzes sollen zudem Beifänge und Rückwürfe minimiert und destruktive Fangtechniken beseitigt werden.319 Auch das Übereinkommen über die biologische Vielfalt hat Einfluss auf die Fischereierhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen genommen. Die Biodiversitätskonvention trägt trotz der Bezugnahme auf die marine Biodiversität deren Besonderheiten im Vergleich zu denen der terrestrischen biologischen Vielfalt wenig Rechnung. Im Jahr 1995 wurde daher auf der zweiten Vertragsstaatenkonferenz (Conference of the Parties, COP)320 in Jakarta das sogenannte Jakarta-Mandat321 beschlossen, das die Anwendbarkeit des Übereinkommens auf die marine biologische Vielfalt betont und fünf wichtige Aufgabenbereiche zur Erhaltung der biologischen Vielfalt im Meer formuliert: (1) Voranschreiten einer integrierten Meeres- und Küstenbewirtschaftung, (2) Errichtung von Meeresschutzgebieten, (3) Erreichung einer nachhaltigen Nutzung der lebenden marinen Ressourcen, (4) verantwortungsvoller Umgang mit Marikultur und (5) Vermeidung der Ausbreitung invasiver Arten.322 Ein entsprechendes Arbeitsprogramm zur Durchführung der im Jakarta-Mandat festgelegten Aufgaben wurde 1998 auf der vierten COP in Bratislava verabschiedet.323 Ein weiteres Arbeitsprogramm wurde auf der siebten COP 2004 in Kuala Lumpur beschlossen, welches u.a. das Ziel der Etablierung eines umfassenden Schutzgebietssystems verfolgt, die zentrale Rolle der Anwendung des Vorsorge- und Ökosystemansatzes hervorhebt und erstmals eine zeitliche Vorgabe zur Umsetzung der beschlossenen Schutzziele bis zum Jahr 2012 enthält.324 Die elfte COP in Hyderabad im Jahr 2012 betonte 319 A/RES/66/288, Anhang Nr. 168. 320 Die Vertragsstaatenkonferenz wird nach Art. 23 CBD eingesetzt und hat die Aufgabe, die Durchführung und Weiterentwicklung des Übereinkommens sicherzustellen. 321 UNEP/CBD/COP/DEC/II/10. 322 Empfehlung I/8 des SBSTTA. Weitere Ausführungen bei Wolff, in: dies./Köck (Hrsg.), 10 Jahre Übereinkommen über die biologische Vielfalt, S. 174, 180 ff. 323 UNEP/CBD/COP/DEC/IV/5. 324 UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5. I. Die Ökologisierung des Fischereirechts 73 die Notwendigkeit, die Überlegungen zugunsten der biologischen Vielfalt in die Fischereipolitik der Vertragsstaaten einzubeziehen.325 Diese stetige Entwicklung und Fortschreibung der Biodiversitätskonvention zeigt die ständig wachsende Wahrnehmung der Meere als bedrohte und empfindliche Ökosysteme, die es vor allem vor der übermäßigen, unselektiven und Lebensraum zerstörenden Fischerei zu schützen gilt. Auch die europäische Fischereipolitik hat eine zunehmende Ökologisierung erfahren. Nachdem die Bedeutung der Fischereiwirtschaft für die Mitgliedstaaten und damit für das geeinte Europa in das Blickfeld gerückt ist, trat am 27. Januar 1983 schließlich die Verordnung zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen, die erste Fischereigrundverordnung (FGV 1983), in Kraft.326 Deren Ziele waren der Schutz der Fanggründe, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze und die Gewährung ihrer ausgewogenen Nutzung auf einer dauerhaften Basis unter angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen. Die auf diese Ziele ausgerichteten Maßnahmen der Verordnung sollten dem auftretenden Überfischungsproblem entgegentreten. Indes lag die Intention der Regelungen nicht in umweltpolitischen Erwägungen, etwa um das Meeresökosystem mitsamt seiner biologischen Vielfalt seiner selbst wegen zu schützen, sondern vielmehr sollten die bis dahin bestehenden strukturpolitischen Maßnahmen ergänzt werden, um den Fischern und Verbrauchern eine stabile Fischereitätigkeit gewährleisten zu können.327 1992 wurde die Fischereigrundverordnung 1983 auf Grund komplexer Änderungen durch die Verordnung zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur (FGV 1992) aufgehoben und neugefasst.328 Hintergrund der umfassenden Änderung war die Feststellung, dass die Fischereigrundverordnung 1983 nicht wesentlich zur Bestandserhaltung beitragen konnte.329 Erstmals bezog sich der Geltungsbereich nicht nur auf die Küs- 325 UNEP/CBD/COP/DEC/XI/18. 326 VO 170/83/EWG, ABl. L 24 v. 27.01.1983, S. 1. Einen Überblick über die Regelungen bietet Schneider, RIW 1989, 873 ff. 327 Erwägungsgrund 1 und 5 der FGV 1983. Hierzu Nonnenmacher, Die Gemeinsame Fischereipolitik der EWG, S. 205. 328 VO 3760/92/EG v. 20.12.1992, ABl. L 389 v. 31.12.1992, S. 1. 329 Erwägungsgrund 1 der FGV 1992. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 74 tengewässer, sondern auch auf die Fischereizonen330 und erfasste sämtliche unter mitgliedstaatlicher Flagge fahrenden Fischereifahrzeuge. Bei der grundlegenden Überarbeitung der Verordnung spielten nunmehr ökologische Gesichtspunkte bei der weiterhin primär wirtschaftlich geprägten Fischereigrundverordnung 1992 mit ein. In Art. 2 Abs. 1 FGV 1992 fand sich das Gebot zur Rücksichtnahme zugunsten der Meeresökosysteme bei rationeller und verantwortungsvoller Nutzung der lebenden marinen Ressourcen.331 In einer Mitteilung vom 16. März 2001 musste die Kommission schließlich eingestehen, dass die Gemeinsame Fischereipolitik im Laufe ihrer Geschichte durch die Reaktion auf auftretende Umweltprobleme geprägt war, anstatt diesen bereits im Rahmen der fischereilichen Politikgestaltung zu begegnen.332 Damit wurde auch die Fischereigrundverordnung 1992 mitsamt ihren Bestandserhaltungsmaßnahmen und bezweckten wirtschaftlichen Entwicklungen für gescheitert erklärt.333 Daraufhin trat am 01. Januar 2003 die Verordnung über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (FGV 2002) in Kraft.334 Diese dritte vollständig novellierte Fischereigrundverordnung 2002 hatte den Anspruch, die Umweltschutzbelange eingehend in die Fischereipolitik einfließen zu lassen und insbesondere eine nachhaltige Entwicklung des Fischereisektors sicherzustellen.335 Dies fand sich auch in den in Art. 2 Abs. 1 FGV 2002 verankerten Zielen wieder. Doch auch die dritte Fischereigrundverordnung 2002 brachte nicht die erhoffte Wende in der Fischereipolitik.336 Mit einer weiteren Reform der Verordnung über die Gemeinsame Fischerei- 330 Entspricht der heutige AWZ. 331 Erwägungsgrund 2 der FGV 1992. 332 KOM (2001) 143 endg., S. 6. 333 Zwar relativierte die Europäische Kommission den negativen Eindruck etwas mit einem Verweis auf die gewisse Stabilität des Fischereisektors und der noch nicht vollständig zusammengebrochene Bestände, gesteht aber auch ein, für diese kurzfristigen Effekte einen „hohen Preis gezahlt“ zu haben, KOM (2001) 135 endg., S. 4 f. 334 VO 2371/2002/EG v. 20.12.2002, ABl. L 358 v. 31.12.2002, S. 59. 335 KOM (2001) 135 endg., S. 10, 22; Erwägungsgrund 3 FGV 2002. Zur Notwendigkeit der Einbeziehung der Erfordernisse des Umweltschutzes in die GFP insgesamt, KOM (2001) 143 endg. 336 KOM (2009) 163 endg., S. 7; BT-Drs. 17/10783. I. Die Ökologisierung des Fischereirechts 75 politik (FGV)337 versuchte die Europäische Union erneut, die aufgetretenen Schwächen der bisherigen Politik beispielsweise durch Präzisierung der Zielevorgaben, der Herausstellung der Wichtigkeit von Mehrjahresplänen und eines ökosystemaren Ansatzes aufzuarbeiten.338 Insbesondere das Missmanagement durch die Festlegung zu hoher Fangquoten, die Möglichkeit zur Verwendung umweltschädigender und unselektiver Fangmethoden und eine zu hohe Beifangquote wurden als umweltbelastende Aspekte herausgestellt.339 Es waren folglich erneut strukturelle Reformbestrebungen notwendig, die die fischereirechtlichen Maßnahmen in einem System des integrierten Meeresumweltschutzes operationalisierbar werden lassen. Um diese Notwendigkeit zu betonen, wurde in Art. 2 Abs. 5 lit. j) FGV das Ziel aufgenommen, Kohärenz mit den umweltrechtlichen Vorschriften der Union, insbesondere mit dem Ziel der integrierten Meerespolitik einen guten ökologischen Zustand der Meere zu erreichen. Rückblickend zeigt sich, dass der Weltgipfel in Rio de Janeiro 1992 Ausgangspunkt für die zunehmend umweltschützende Ausgestaltung der Fischereipolitik war. Seither haben sowohl völkerrechtliche Übereinkommen als auch das europäische Fischereirecht die nachfolgenden ökologischen Grundsätze aufgenommen und ausgestaltet. Der Vorsorgegrundsatz Historisch gilt das deutsche Umweltrecht als Ursprung des Vorsorgeansatzes,340 welcher im Bundes-Immissionsschutzgesetz von 1974341 II. 337 VO 1380/2013/EU v. 11.12.2013, ABl. L 354 v. 28.12.2013, S. 22. 338 KOM (2011) 425 endg., S. 2. 339 Kraus/Döring, ZUR 2013, 3, 4 ff.; SRU, Fischbestände nachhaltig bewirtschaften, Stellungnahme 2011, S. 3. 340 Hierzu Arndt, Vorsorgeprinzip, S. 13 ff.; Di Fabio, in: Kley u.a. (Hrsg.), FS für Wolfgang Ritter zum 70. Geburtstag, S. 807, 810 f. 341 BGBl. 1974 I, S. 721. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 76 erstmals als Rechtsprinzip342 ausgestaltet wurde.343 Das Vorsorgeprinzip strebt nicht an, lediglich auf eingetretene Umweltschäden zu reagieren, sondern es soll bereits das Risiko ihrer Entstehung vermieden werden. Es setzt daher unter der Schwelle des Gefahreintritts im gefahrenabwehrrechtlichen Sinne ein und führt sowohl zu einer zeitlichen und räumlichen Ausdehnung des möglichen Maßnahmenerlasses als auch zu einer Verlagerung der Eingriffsschwelle auf die Ebene des blo- ßen Gefahrenverdachts bzw. der Risikovorsorge sowie zu einer Absenkung der Umweltbelastungsschwelle.344 Das Vorsorgeprinzip fordert somit Schutzmaßnahmen, unabhängig von der wissenschaftlichen Gewissheit, dass ein Schaden zukünftig tatsächlich eintreten wird. Umfasst wird im deutschen Recht aber nicht nur die Risikovorsorge, sondern auch die Ressourcenschonung.345 Die natürlichen Ressourcen sollen nur in einem solchen Maß genutzt werden, das die Belastungsgrenzen nicht völlig ausreizt, und die Ressourcen für spätere Generationen erhalten bleiben.346 Das Vorsorgeprinzip findet sich neben der Kodifizierung im einfachen Gesetzesrecht347 ebenfalls in der deutschen Verfassung wieder. Die Staatszielbestimmung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlage und zum Tierschutz aus Art. 20 a GG enthält als Teilprinzip auch die Verpflichtung, vorsorgende Maßnahmen zu treffen, sofern eine Schädigung der Umwelt zwar wissenschaftlich nicht vollständig nachweisbar, aber dennoch möglich ist. Diese In- 342 Der Vorsorgegrundsatz ist im deutschen Umweltrecht als Rechtsprinzip anerkannt, Di Fabio, in: Kley u.a. (Hrsg.), FS für Wolfgang Ritter zum 70. Geburtstag, S. 807, 814; Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 3 Rn. 2; Rehbinder, in: Hansmann/ Sellner (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, Kap. 3 Rn. 21; Sanden, ZUR 2009, 3, 5. 343 Arndt, Vorsorgeprinzip, S. 18; Feldhaus, DVBl. 1980, 133. 344 Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 18; Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, § 3 Rn. 92; Werner, UPR 2001, 335, 337. 345 Appel, NVwZ 2001, 395, 397; Di Fabio, in: Kley u.a. (Hrsg.), FS für Wolfgang Ritter zum 70. Geburtstag, S. 807, 812; Gassner, NVwZ 2014, 1140, 1141; Monien, Prinzipien als Wegbereiter eines globalen Umweltrechts?, S. 309; Rehbinder, in: Hansmann/Sellner (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, Kap. 3 Rn. 39; a.A. Kahl, in: ders. (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 1, 21. 346 Lübbe-Wolff, NVwZ 1998, 777, 779. Zur diesbezüglichen Überschneidung von Vorsorgeprinzip und dem Nachhaltigkeitsgebot 3. Kap. III. 347 Beispielhaft sei auf §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 50 BImSchG, §§ 6, 27-30 WHG, § 36 KrWG, §§ 1 S. 2, 7 BBodSchG verwiesen. II. Der Vorsorgegrundsatz 77 terpretation ist notwendig, um den in Art. 20 a GG geforderten Schutz der zukünftigen Generationen zu gewährleisten.348 Auch auf europäischer Ebene handelt es sich bei dem Vorsorgegrundsatz aus Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV, welcher erst mit dem Vertrag von Maastricht im Jahr 1993 Eingang in das europäische Primärrecht gefunden hat,349 um ein Rechtsprinzip; die europäische Politik und Rechtsetzung hat es bei all ihren umweltbedeutsamen Maßnahmen zu berücksichtigen und anzuwenden.350 Der EuGH hat das Vorsorgeprinzip über Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV hinaus auch auf andere Politik- und Rechtsbereiche, namentlich den Gesundheits- und Verbraucherschutz, ausgedehnt.351 Auch die Europäische Kommission hat sich für eine umfassende Anwendung des Vorsorgeprinzips ausgesprochen und Leitlinien für die Anwendung des Vorsorgeprinzips herausgegeben.352 Allerdings beschränkt sich die Ausrichtung dieser Mitteilung auf den risikobezogenen Vorsorgegedanken. Ob darüber hinaus auch eine ressourcenschonende Ausrichtung des europäischen Vorsorgeprinzips anzunehmen ist, ist zwar strittig,353 die Entscheidung dieser Frage spielt aber auf Grund der Einbindung dieses Aspekts in 348 BVerwG, NVwZ 1998, 952, 953; Di Fabio, in: Kley u.a. (Hrsg.), FS für Wolfgang Ritter zum 70. Geburtstag, S. 807, 812; Gassner, NVwZ 2014, 1140, 1141. 349 Zur Diskussion, ob das Vorsorgeprinzip in Form des womöglich deckungsgleichen Vorbeugeprinzips bereits durch die EEA 1986 in Art. 130 r Abs. 2 EWGV eingeführt wurde, Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 191 Rn. 27; Epiney, in: Landmann/Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Bd. I, Art. 191 AEUV Rn. 24 ff. (Stand Mai 2015). 350 KOM (2000), 1 endg., S. 3; Appel, NVwZ 2001, 395; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 11; Rengeling, DVBl. 2000, 1473, 1477. 351 EuGH, Urt. v. 05.05.1998, Rs. C-157/96, National Farmers‘ Union u.a., Slg. 1998 I-2211 Rn. 64; EuGH, Urt. v. 05.05.1998, Rs. C-180/96, Vereinigtes Königreich/ Kommission, Slg. 1998 I-2265 Rn. 100; EuGH, Urt. v. 11.09.2002, Rs. T-13/99, Pfizer Animal Health, Slg. 2002, II-3305 Rn. 114. 352 KOM (2000) 1 endg. 353 Für ein ressourcenschonendes Verständnis Appel, NVwZ 2001, 395, 397; Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 191 Rn. 30; Epiney, in: Landmann/ Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Bd. I, Art. 191 AEUV Rn. 29 (Stand Mai 2015); Lübbe-Wolff, NVwZ 1998, 777, 779; a.A. Arndt, Vorsorgeprinzip, S. 130; Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 191 AEUV Rn. 83. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 78 den Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung keine wesentliche Rolle.354 Der Vorsorgegedanke fand auf Betreiben der Bundesrepublik Deutschland erstmals, wenn auch nur implizit, auf der ersten Internationalen Nordseeschutz-Konferenz im Jahr 1984 Eingang in die völkerrechtliche Diskussion.355 Seither wurde der Vorsorgegedanke in weiteren völkerrechtlichen Dokumenten aufgegriffen.356 Eine weltweit anerkannte Definition des Vorsorgegrundsatzes enthält Prinzip 15 der Deklaration von Rio aus dem Jahr 1992.357 Hiernach dürfen umweltschützenden Maßnahmen nicht auf Grund einer wissenschaftlich nicht eindeutig nachweisbar drohenden Schädigung unterlassen werden. Um schwerwiegende bzw. bleibende Schäden für die Umwelt zu verhindern, müssen daher vorsorgliche Maßnahmen getroffen werden. Diese inhaltliche Ausgestaltung liegt dem Vorsorgegedanken im internationalen Recht im Wesentlichen zu Grunde.358 Auch im Völkervertragsrecht ist der Vorsorgegrundsatz als ein umweltrechtliches Rechtsprinzip ausgestaltet.359 Ob das Vorsorgegebot darüber hinaus als Völ- 354 Epiney, in: Landmann/Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Bd. I, Art. 191 AEUV Rn. 29 (Stand Mai 2015). 355 Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 104; Erben, Das Vorsorgegebot im Völkerrecht, S. 65;. 356 Eine Auswahl und Analyse völkerrechtlicher Verträge findet sich bei Erben, Das Vorsorgegebot im Völkerrecht, S. 55 ff. 357 Auch frühere völkerrechtliche Dokumente nahmen bereits Bezug auf das Vorsorgegebot, hierzu Freestone, in: Churchill/ders. (Hrsg.), International Law and Global Climate Change, S. 21 ff. 358 Erben, Das Vorsorgegebot im Völkerrecht, S. 182; Markowski, International Law of EEZ Fisheries, S. 46. 359 Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 89 ff.; Erben, Das Vorsorgegebot im Völkerrecht, S. 224; Freestone, in: Boyle/ders. (Hrsg.), International Law and Sustainable Development, S. 135, 136; Monien, Prinzipien als Wegbereiter eines globalen Umweltrechts?, S. 276; Sanden, OULR 53 (2006), 243, 247; a.A. USA im WTO-Hormon-Streitfall, Report of the Appellate Body v. 16.01.1998, EC Measures concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/AB/R Rn. 43; Zander, The Application of the Precautionary Principle in Practice, S. 328. II. Der Vorsorgegrundsatz 79 kergewohnheitsrecht360 oder als allgemeiner Rechtsgrundsatz361 des Umweltrechts im Sinne des Art. 38 Abs. 1 lit. b) bzw. c) IGH Statut362 Geltung beansprucht und damit auch für andere als die ausdrücklich vorsorgenden Rechtsakte Anwendung findet, soll an dieser Stelle nicht vertieft werden, da die nachfolgend untersuchten völkerrechtlichen Bestimmungen das Vorsorgeprinzip ausdrücklich aufgreifen. Zusammengefasst erlaubt das Vorsorgeprinzip demnach den Erlass von Maßnahmen, obwohl nicht mit letzter Sicherheit wissenschaftlich festzustellen ist, ob bei Untätigbleiben eine Gefährdung der Umwelt eintritt.363 Es wird folglich einem Risiko begegnet, das auf der Grundlage einer Prognoseentscheidungen begründet wird. Welche Art von Maßnahmen ergriffen werden muss, ist zumeist nicht im Sinne einer Regel vorgegeben, sondern muss nach Ermessen im Einzelfall festgelegt werden. Das gänzliche Unterlassen von Maßnahmen kann in Anwendung des Vorsorgegebots allerdings nicht gerechtfertigt werden. Der Vorsorgeansatz bei der Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen im Völkerrecht Der Vorsorgegrundsatz findet sich im Fischereirecht im Hinblick auf die Erhaltung der marinen Ressourcen wieder. Das Seerechtsübereinkommen stellt die Bestandsbewirtschaftung allerdings noch nicht, zumindest nicht ausdrücklich, unter die Anwendung des Vorsorgegrundsatzes. Art. 61 Abs. 2 SRÜ schreibt den Küstenstaaten vor, Maßnahmen zum Schutz vor übermäßiger Ausbeutung der Fischereiressourcen anhand der besten ihnen zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Erkenntnisse festzulegen, was in einer dem Vorsorgegedanken Rech- 1. 360 Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 107; Erben, Das Vorsorgegebot im Völkerrecht, S. 249; McIntyre/Mosedale, JEL 9 (1997), 221, 223; Sands/Peel, Principles of Interntational Environmental Law, S. 228. 361 KOM (2000), 1 endg., S. 13; Markowski, International Law of EEZ Fisheries, S. 49; Maurmann, Rechtsgrundsätze im Völkerrecht am Beispiel des Vorsorgeprinzips, S. 237; Werner, UPR 2001, 335, 338. 362 BGBl. II 1973, S. 505. 363 Nicht hiervon erfasst ist das rein hypothetische Risiko, das sich jeglicher wissenschaftlicher Erkenntnisse entzieht, EuG, Urt. v. 11.07.2007, Rs. T 229/04, Königreich Schweden/ Kommission, Slg. 2007, II-2437 Rn. 161. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 80 nung tragender Weise interpretiert werden kann.364 Darüber hinaus kann der Begriff der Bewirtschaftung dahingehend ausgelegt werden, dass eine vorausschauende und vorsorgende Nutzung der lebenden Ressourcen durch die Küstenstaaten notwendig ist.365 Hinzu kommt die Verpflichtung aus Art. 192 SRÜ, die Meeresumwelt zu schützen und zu bewahren.366 Hierzu gehört auch die Erhaltung gesunder Populationsgrößen der Fischbestände, sodass in der Zusammenschau der Vorschriften die Anwendung des Vorsorgegrundsatzes durch das Seerechtsübereinkommen zumindest nicht ausgeschlossen ist. Es findet sich in diesem Zusammenhang jedoch weder die Verpflichtung, fehlende Daten zu beschaffen oder zu erheben, noch wird eine Vorgabe gemacht, wie die Vertragsparteien mit einer unsicheren bzw. unvollständigen Datenlage umgehen sollen. Erstmals verbindlich im internationalen Fischereirecht festgeschrieben findet sich das Vorsorgegebot im Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände. Art. 6 Abs. 1 SFSA verpflichtet die Vertragsstaaten, bei der Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung der gebietsübergreifenden Fischbestände oder Bestände weit wandernder Arten den Vorsorgeansatz anzuwenden, um die lebenden Meeresressourcen und die Meeresumwelt zu schützen. Art. 6 Abs. 2 SFSA ist an Prinzip 15 der Rio-Deklaration angelehnt und gebietet die Einleitung von Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen trotz unsicherer wissenschaftlicher Informationen. Um den Vorsorgeansatz umzusetzen, haben die Vertragsstaaten nach Art. 6 Abs. 3 SFSA die Aufgabe, gemeinsam Informationen zu sammeln (lit. a)), vorsorgliche Bezugswerte im Sinne der Anlage II festzulegen (lit. b)), Unsicherheiten hinsichtlich der Bestandsgrößen, der Produktivität der Bestände oder des Ausmaßes der fischereilichen Sterblichkeit zu berücksichtigen (lit. c)) und Datenerhebungs- und Forschungsprogramme zur Beurteilung der Auswirkungen der Fischerei auf Nichtzielarten zu entwickeln (lit. d)). 364 Ebenso Christie, in: Hey (Hrsg.), Developments in International Fisheries Law, S. 395, 400. Für die diesbezügliche Interpretationsoffenheit der fischereirechtlichen Vorschriften des Seerechtsübereinkommens Birnie, IJMCL 12 (1997), 307, 314. 365 Erbguth/Müller, DVBl. 2003, 625, 627; Wolf, JbUTR 2008, 93, 110. 366 Freestone, in: Bowman/Redgewell (Hrsg.), International Law and the Conservation of Biological Diversity, S. 91, 103; Maurmann, Rechtsgrundsätze im Völkerrecht am Beispiel des Vorsorgeprinzips, S. 211. II. Der Vorsorgegrundsatz 81 Insbesondere ist die Einführung der vorsorglichen Bezugswerte herauszuheben, worunter nach Absatz 2 der Anlage II zum einen der Grenzbezugswert, der den Rahmen für die Befischung innerhalb sicherer biologischer Grenzen auf MSY-Niveau bildet, und zum anderen der Zielbezugswert, der die Bewirtschaftungsziele erfüllen soll, verstanden wird. Die Mindestnorm für den Grenzbezugswert soll nach Absatz 7 der Anlage II die Fischereisterblichkeitsrate, die den größtmöglichen Dauerertrag sichert, sein. Besteht die Gefahr, dass der Grenzbezugswert unterschritten wird, sollen nach Absatz 5 der Anlage II Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen ausgelöst werden, um die Bestandserholung sicherzustellen. Damit hat sich das Fischereimanagement von lediglich reagierenden hin zu vorsorgenden Maßnahmen gewandelt.367 Der Vorsorgeansatz ist für das Fischereirecht zudem im FAO-Verhaltenskodex festgeschrieben. Art. 6.5 FAO-Kodex schreibt den Küstenstaaten vor, bei der Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung der aquatischen Ressourcen den Vorsorgeansatz anzuwenden, und ist ebenfalls an Prinzip 15 der Rio-Deklaration angelehnt. Die ausführenden Vorschriften in Art. 7.5 FAO-Kodex ähneln den Regelungen in Art. 6 SFSA. Dies liegt darin begründet, dass das Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände und der FAO-Verhaltenskodex zeitlich parallel verhandelt wurden, sodass sich die jeweils getroffenen Regelungen gegenseitig bekräftigen und ergänzen.368 Der FAO- Verhaltenskodex hat nach Art. 1.2 FAO-Kodex weltweite Geltung und richtet sich nicht nur an Staaten oder Fischereiorganisationen, sondern auch an Fischer und alle anderen in Verbindung mit Fischereitätigkeiten stehenden Nutzer des Meeres. Allerdings ist der FAO-Verhaltenskodex kein rechtlich bindendes Dokument, was sich aus Art. 1.1 FAO- Kodex ergibt. Dies muss jedoch nicht nachteilig sein. Im Gegenteil können die fischereirechtlichen Vorschriften des Seerechtsübereinkommens durch die detaillierteren Vorschriften des FAO-Verhaltenskodex ökologisch weiterentwickelt werden.369 Voraussetzung ist aber 367 Freestone, in: Boyle/ders. (Hrsg.), International Law and Sustainable Developments, S. 135, 160. 368 Moore, in: Hey (Hrsg.), Developments in International Fisheries Law, S. 85, 91. 369 Boyle, ICLQ 54 (2005), 563, 574. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 82 auch hier, dass die Küstenstaaten bei der Ausgestaltung ihrer Fischereipolitik eine umweltverträglichere Fischereitätigkeit anstreben. Das Übereinkommen über die biologische Vielfalt bringt in seiner Präambel das Vorsorgegebot ebenfalls zum Ausdruck, indem es bei Fehlen einer vollständigen wissenschaftlichen Gewissheit das Aufschieben oder Unterlassen von Maßnahmen die Rechtfertigung aberkennt. Zudem sollen nach Art. 7 lit. c) CBD abstrakte Tätigkeiten bestimmt werden, die (wahrscheinlich) erheblich nachteilige Auswirkungen auf die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt haben. Diese sind schließlich bei der Vornahme von Erhaltungsund Bewirtschaftungsmaßnahmen nach Art. 8 und Art 10 CBD zu berücksichtigen. Dem OSPAR-Übereinkommen wurden erst durch die im Jahr 1998 verabschiedete Anlage V370 verschmutzungsunabhängige Regelungen zum Schutz und zur Erhaltung der Ökosysteme und der biologischen Vielfalt des Meeresgebiets hinzugefügt. Der in Art. 2 Abs. 2 lit. a) OSPAR-Ü aufgenommene allgemeine Grundsatz der Vorsorge bezieht sich dagegen explizit auf die Zuführung von Stoffen oder Energie, sodass dieser für die Maßnahmen nach der Anlage V keine Anwendung findet.371 Nach Art. 3 Abs. 1 lit. b) ii) Anlage V OSPAR-Ü kann die OSPAR-Kommission hingegen Vorsorgemaßnahmen für bestimmte Gebiete, Arten oder Lebensräume vorsehen. Außerdem können auch mögliche nachteilige Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten nach Absatz 1 lit. b) Anhang 3 OSPAR-Ü bei der Vornahme von Maßnahmen nach der Anlage V OPSAR-Ü Berücksichtigung finden. Auf Grund der Herausnahme des Fischereirechts aus dem Anwendungsbereich des OSPAR-Übereinkommens bedeutet das, dass nach Art. 3 Anlage V OSPAR-Ü zwar vorsorgende artenschutzrechtliche Maßnahmen getroffen werden können, der Fang wirtschaftlich genutzte Fischarten hingegen kann nicht durch das OSPAR-Übereinkommen im Sinne des Vorsorgeprinzips eingeschränkt oder ausgeschlossen werden. Abschließend bleibt festzustellen, dass das Völkerrecht in Bezug auf fischereiliche Tätigkeiten keine allgemein verbindliche Verpflich- 370 BGBl. 2001 II, S. 646; ABl. L 118 v. 08.05.2000, S. 44. 371 Ebenso Erben, Das Vorsorgegebot im Völkerrecht, S. 71. II. Der Vorsorgegrundsatz 83 tung zur Anwendung des Vorsorgegrundsatzes im Fischereirecht bereit hält. Allerdings haben die Küstenstaaten die Möglichkeit, durch Auslegung der Erhaltungs- und Bewirtschaftungsvorschriften vorsorgende Maßnahmen vorzusehen, um die marinen lebenden Ressourcen zu erhalten und das Meeresökosystem zu schützen. Die inhaltliche Reichweite dieser Maßnahmen kann von Beschränkungen des Fischereiaufwands bis hin zu einer vollständigen Einstellung der Fischerei reichen. Das Vorsorgeprinzip in der Gemeinsamen Fischereipolitik der EU Die Einbindung des Vorsorgegrundsatzes in die europäische Gemeinsame Fischereipolitik erfolgte erst durch die dritte Novellierung der Fischereigrundverordnung im Jahr 2002. Die Europäische Kommission hatte zuvor beklagt, dass schwierige Entscheidungen im Hinblick auf bestandserhaltende Fangmengenkürzungen im Rat mit dem Hinweis aufgeschoben wurden, es bestünden keine sicheren Datenlagen.372 Das führte im Zusammenhang mit einjährigen Bewirtschaftungszielen dazu, dass viele Fischbestände unzureichend umweltverträglich bewirtschaftet wurden. Daher einigte man sich unter der Zielsetzung der Anwendung des Vorsorgeansatzes in Art. 2 Abs. 1 UAbs. 2 FGV 2002 darauf, mehrjährige Bewirtschaftungs- (Art. 6 Abs. 3 FGV 2002) und Wiederauffüllungspläne (Art. 5 Abs. 3 FGV 2002) einzuführen, in denen Unsicherheiten bezüglich der wissenschaftlichen Erkenntnisse besser einbezogen werden konnten. Auch in der im Jahr 2013 umfassend novellierten Fischereigrundverordnung werden die Mitgliedstaaten in Art. 2 Abs. 2 FGV verpflichtet, bei der Bestandsbewirtschaftung den Vorsorgeansatz anzuwenden. Erwägungsgrund 10 der Fischereigrundverordnung verweist hierzu auf die Ausgestaltung des Vorsorgeprinzips in Art. 191 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV und verpflichtet zunächst zur Berücksichtigung der verfügbaren wissenschaftlichen Daten. Darüber hinaus findet sich in Art. 4 Abs. 1 Nr. 8 FGV ein Verweis auf Art. 6 SFSA: Der Vorsorgeansatz im Fischereimanagement der Gemeinsamen Fischereipolitik soll so verstanden werden, dass ein Untätigbleiben oder eine Verzögerung von Maßnahmen nicht durch eine mangelhafte wissenschaftliche Erkennt- 2. 372 KOM (2000) 803 endg., S. 3. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 84 nis- und Datenlage gerechtfertigt werden kann. Art. 9 Abs. 2 FGV verpflichtet die Mitgliedstaaten nocheinmal ausdrücklich, Vorsorgemaßnahmen in die aufzustellenden Mehrjahrespläne aufzunehmen, um so die Unsicherheiten in Bezug auf die Vorgaben zur Bestimmung des höchstmöglichen Dauerertrags auffangen und relativieren können. Auch bei der Festlegung der Fangmöglichkeiten ist nach Art. 16 Abs. 4 FGV der Grundsatz der Vorsorge zu beachten und insbesondere die bezifferbaren Vorgaben für die fischereiliche Sterblichkeit und die Biolaichermasse, die für die Festlegung des höchstmöglichen Dauerertrags herangezogen werden, müssen auf dem Vorsorgeprinzip beruhen. Sind die vorliegenden Daten für einen Bestand unzureichend, so wird vorgeschlagen, den Wert der fischereilichen Sterblichkeit 25 % unterhalb der Empfehlungen des ICES festzusetzen, um bestehende Unsicherheiten auszugleichen.373 Um die wissenschaftliche Basis für das Fischereimanagement zu verbessern, werden die Mitgliedstaaten zudem nach Art. 25 Abs. 1 FGV verpflichtet, Daten zu erheben, die es ermöglichen, den Zustand der fischereilich genutzten marinen Ressourcen abzuschätzen und das Ausmaß und die Auswirkungen der Fischereitätigkeiten auf die biologischen Meeresschätze und Meeresökosystem zu kontrollieren. Zusammenfassung Das Fischereirecht ist geprägt von einer unsicheren Datenlage. Veränderungen in der Bestandszusammensetzung oder in der Artenvielfalt im Fischereisektor sind ebenso schwer vorhersehbar wie umkehrbar. Darüber hinaus unterliegen die Fischbestände auch noch anderen Umwelteinflüssen,374 sodass das Vorsorgeprinzip im Fischereirecht verankert sein und durch Instrumente zur Umsetzung ausgestaltet werden muss, um schwere oder gar irreversible Schäden im marinen Ökosystem zu verhindern. Zielführend wird demnach insbesondere sein, die Genauigkeit der Daten, über beispielsweise Bestandsgrößen der Fischressourcen oder Auswirkungen der Fischerei auf das Meeres- ökosystem, zu verbessern und den Daten-Umfang zu steigern, sodass 3. 373 SRU, Fischbestände nachhaltig bewirtschaften, Stellungnahme 2011, Rz. 52. 374 FAO, Precautionary Approach to Capture Fisheries and Species Introduction, S. 6. II. Der Vorsorgegrundsatz 85 eine verlässlichere Prognose bei der Einführung und Anwendung von Fischereimaßnahmen möglich ist. Dienlich sind hierzu sowohl der Ausbau der Forschung als auch eine Intensivierung der Zusammenarbeit bei der Ausarbeitung von Maßnahmen mit wissenschaftlichen Gremien, wie dem ICES, um die wissenschaftliche Grundlage zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Bestände zu verbessern. Solange diese Daten und Erkenntnisse allerdings nicht vorliegen, muss anhand des Vorsorgeprinzips für die Fischereibestandserhaltungsmaßnahmen ein Vorsorgewert berücksichtigt werden, der hilft, Überfischung und einen drohenden Bestandszusammenbruch zu verhindern. Unsicherheiten in der Datenlage dürfen nicht dahingehend ausgenutzt werden, im Hinblick auf vorsorgende Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen untätig zu bleiben. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz Der Begriff der Nachhaltigkeit oder der nachhaltigen Entwicklung wird in der heutigen Zeit in etlichen politischen Bereichen nahezu inflationär genutzt.375 Was sich allerdings hinter diesem Begriff verbirgt, ist nicht zuletzt auf Grund der Verwendung in unterschiedlichen Regelungsbereichen inhaltlich nur schwer zu fassen. Daher muss zunächst untersucht werden, was unter dem Begriff der Nachhaltigkeit zu verstehen ist. Ausgangspunkt für die Begriffsbestimmung ist der sogenannte Brundtland-Bericht von 1987, der von der durch die UN Generalversammlung eingesetzten Weltkommission für Umwelt und Entwicklung (World Commission on Environment and Development, WCED) vorgelegt wurde376 und der den englische Ausdruck sustainable development zwar nicht erstmals in die internationale Umweltdiskussion einbrachte, der aber die Akzeptanz des Begriffs verbreitete.377 Nach diesem Abschlussbericht ist die nachhaltige Entwicklung eine solche, die den Bedürfnissen der heutigen Generation entspricht, ohne die Möglichkeit III. 375 Ketteler, NuR 2002, 513, 515; Murswiek, NuR 2002, 641, 642; Ronellenfitsch, NVwZ 2006, 385, 386. 376 WCED, Our common future, Oxford 1987, S. 43. 377 Heins, Die Rolle des Staates für eine nachhaltige Entwicklung, S. 37 ff. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 86 künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen. Aufgegriffen wurde die Nachhaltigkeitsdiskussion sodann auf der UN Konferenz über Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro. Sowohl die auf diesem Gipfel beschlossene Rio-Deklaration378 als auch das diese konkretisierende politische Aktionsprogramm, die Agenda 21,379 machten sich die Umschreibung des sustainable development aus dem Brundtland-Bericht zu eigen und entwickelten die Idee der Nachhaltigkeit fort, indem zu der ökologischen eine ökonomische und soziale Dimension der Nachhaltigkeit hinzutrat.380 Der Nachhaltigkeitsgrundsatz ist in diesen beiden völkerrechtlichen Dokumenten als ein inhaltlich weitreichendes Leitbild ausgestaltet, das den politischen Entscheidungen bei der Weiterentwicklung des Völkerrechts eine bestimmte Richtung weist.381 Aber das Gebot zur nachhaltigen Entwicklung ist nicht nur auf der politischen Ebene anzusiedeln. Vielmehr ist der Nachhaltigkeitsgedanke im Völkervertragsrecht ein internationales Rechtsprinzip, das zwar keine konkreten Verhaltenspflichten auferlegt, aber Standards setzt, die in Abwägungsprozesse einzubeziehen sind.382 Ob das Nachhaltigkeitsprinzip darüber hinaus als Völkergewohnheitsrecht oder allgemeiner Rechtsgrundsatz eingestuft werden kann, ist ebenso wie beim Vorsorgeprinzip noch nicht geklärt, für die weiteren Untersuchungen jedoch nicht ausschlaggebend.383 Das europäische Recht nutzt in seinen Primärverträgen ebenfalls den Begriff der Nachhaltigkeit, was auf seine Rechtsverbindlichkeit hinweist. So ist in Art. 11 AEUV das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung angesprochen, welche auf den soeben herausgearbeiteten völker- 378 UN Doc. A/CONF/151/26 Vol. I, abgedruckt in ILM 31 (1992), 874. 379 UN Doc. A/CONF.151/26 Vol. I-III. 380 Zur inhaltlichen Präzisierung der drei Dimensionen Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung, S. 22 ff. 381 Ketteler, NuR 2002, 513, 515; Rehbinder, NVwZ 2002, 657. 382 Bückmann/Rogall, UPR 2001, 121, 122; Gärditz, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 137, 167; a.A. Streinz, Die Verwaltung 31 (1998), 449, 468. 383 Gärditz, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 137, 167; Kahl, in: ders. (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 1, 13; a.A. Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 83; Sands/Peel, Principles of International Environmental Law, S. 208. III. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz 87 rechtlichen Verständnissen basiert.384 Ferner sieht Art. 191 Abs. 1 Spiegelstr. 3 AEUV eine umsichtige und rationelle Verwendung natürlicher Ressourcen vor, was auch auf den Grundsatz der Nachhaltigkeit zurückzuführen ist.385 Der durch Art. 6 EUV rechtlich anerkannten EU-Grundrechte-Charta lässt sich in Art. 37 EU-Grundrechte-Charta ebenfalls eine Vorschrift zum Umweltschutz entnehmen, welche die Unionspolitik auf eine nachhaltige Entwicklung verpflichtet. Aus diesen Regelungen lässt sich der Rückschluss ziehen, dass die ökologische Leistungsfähigkeit gerade für zukünftige Generationen gesichert werden soll, indem erneuerbare Ressourcen, worunter auch die Fischbestände zu zählen sind, nur soweit beansprucht werden dürfen, als das sich ihr Bestand bei konstantem Nutzungsdruck wieder regenerieren kann.386 Doch auch das deutsche Recht kennt seit längerem den Begriff der Nachhaltigkeit, der erstmals im Bereich der Forstwirtschaft bereits zu Beginn des 18. Jahrhunderts verwendet wurde.387 Im Grundgesetz hingegen findet sich der Begriff der Nachhaltigkeit nicht. Allerdings kann man ihn, zumindest in Teilen, verklausuliert in der Staatszielbestimmung des Art. 20 a GG wiederentdecken. Der Staat wird zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlage „auch in Verantwortung für die künftigen Generationen“ verpflichtet. Diese Formulierung spricht für einen langfristigen und zukunftsgerichteten Ressourcenschutz im Sinne der Nachhaltigkeit, um auch den nachfolgenden Generationen die wirtschaftliche Nutzung unserer Umwelt zu sichern.388 In diesem ressourcenökonomischen Verständnis stellt die Nachhaltigkeit ein Rechtsprin- 384 Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 11 AEUV Rn. 12; Scherer/ Heselhaus, in: Dauses (Hrsg.), Handbuch EU-Wirtschaftsrecht, Kap. O. Rn. 51 (Stand April 2015). 385 Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 191 AEUV Rn. 12. 386 Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/ders. (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 11 AEUV Rn. 21 (Stand Aug. 2015); Scherer/Heselhaus, in: Dauses (Hrsg.), Handbuch EU- Wirtschaftsrecht, Kap. O. Rn. 51 (Stand April 2015). 387 Heins, Die Rolle des Staates für eine nachhaltige Entwicklung, S. 40; Ronellenfitsch, NVwZ 2006, 385, 386; Sieben, NVwZ 2003, 1173. Zur Begriffsgeschichte des Worts „Nachhaltigkeit“ Klippel/Otto, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 39, 44 ff. 388 Calliess, in: Ruffert (Hrsg.), Dynamik und Nachhaltigkeit des Öffentlichen Rechts, S. 515, 519 f.; Rehbinder, NVwZ 2002, 657, 658. Ausgeklammert werden von Art. 20 a GG allerdings die sozial-ökonomische und die entwicklungspolitische 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 88 zip389 dar, welches der genaueren Ausgestaltung durch einfaches Recht bedarf.390 Teilweise wird dem Nachhaltigkeitsprinzip ein eigenständiger Anwendungsbereich neben dem des Vorsorgeprinzips aberkannt, sofern letzterem eine ressourcenschonende Komponente zugesprochen wird.391 Diese Auffassung verkennt aber zum einen die über den Vorsorgegedanken hinausgehende zukunftsbezogene Reichweite des Nachhaltigkeitsgebots. Die Nutzung und gerechte Verteilung der natürlichen Ressourcen soll unter Beachtung anderer ökologischer Auswirkungen auch für die nachfolgenden Generationen sichergestellt werden.392 Zum anderen betrifft der Nachhaltigkeitsgrundsatz nicht nur den Umweltbereich, sondern hat auch Einfluss auf Bereiche der Wirtschaft und des Soziallebens innerhalb einer Gesellschaft.393 Darüber hinaus ist das Nachhaltigkeitsgebot mit vorsorgenden Elementen zu ergänzen: Strebt die nachhaltige Entwicklung ein wirtschaftliches Wachstum und sozialen Wohlstand an, so muss bei mangelnder wis- Dimension des Drei-Säulen-Nachhaltigkeitskonzepts, Berg, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 425, 432; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung, S. 166; Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 a Rn. 37 f. 389 Ronellenfitsch, NVwZ 2006, 385, 387; Schulte, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK Umwelt, § 1 BBodSchG Rn. 10 (Stand Okt. 2015); a.A. Rehbinder, NVwZ 2002, 657, der die Nachhaltigkeit nur als Leitlinie bzw. Leitbild versteht; Bückmann/Rogall, UPR 2001, 121, 123, die dem Nachhaltigkeitsgrundsatz selbst eine Leitbildfunktion aberkennen. 390 Eine Aufnahme des Wortes „nachhaltig“ in die Zweckbestimmungen von Gesetzen wie z.B. in § 1 S. 1 BBodSchG, § 1 Nr. 1 BWaldG oder § 1 WHG reicht dazu nicht aus. Vielmehr müssen konkrete Ziele und dazu dienliche Maßnahmen und Instrumente festgelegt werden. Ebenso Rehbinder, NVwZ 2002, 657, 665; Schink, ZAU 1999, 183, 184; Schröder, WiVerw 1995, 64, 76. Für die FGV 2002 Markus, EELR 2010, 132. 391 Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 31; Schröder, WiVerw 1995, 65, 75. Andere sehen den Nachhaltigkeitsgrundsatz als übergeordnetes Leitprinzip an, welches u.a. durch das Vorsorgeprinzip umgesetzt wird, Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 93; Kahl, in: ders. (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 1, 21; Köck, Die Verwaltung 2007, 419, 432. 392 Erbguth, DVBl 1999, 1081, 1085; Rehbinder, NVwZ 2002, 657, 661; ders., in: Hansmann/Sellner, Grundzüge des Umweltrechts, Kap. 3 Rn. 96. 393 Ketteler, NuR 2002, 513, 522; Monien, Prinzipien als Wegbereiter eines globalen Umweltrechts?, S. 248; Rehbinder, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721, 743. III. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz 89 senschaftlicher Kenntnis über die Auswirkungen und nicht eindeutig nachgewiesenen Kausalzusammenhänge bei der Inanspruchnahme der Ressourcen die vorsorgliche Belastbarkeitsgrenze beachtet werden.394 Dem Begriffsverständnis der Nachhaltigkeit im Mehrebenensystem lassen sich nach dem soeben Ausgeführten drei Elemente entnehmen: Ökologie, Ökonomie und Soziales sollen miteinander in einen gerechten und ausgewogenen Einklang gebracht werden.395 Demnach geht es konkreter um den Schutz sowie die schonende und verantwortungsvolle Nutzung natürlicher Ressourcenbestände, um die zukünftige wirtschaftliche Nutzung und folglich den Wohlstand des Wirtschaftssektors und damit der Bevölkerung zu gewährleisten. Nachhaltige Fischereibewirtschaftung im Völkerrecht Bereits im Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1982 lassen sich nachhaltige Bewirtschaftungselemente im Rahmen der Fischereiregelungen wiederfinden. So müssen die von den Küstenstaaten getroffenen Erhaltungsmaßnahmen nach Art. 61 Abs. 3 SRÜ darauf gerichtet sein, dass die Fischbestände auf einem Niveau genutzt werden, das den größtmöglich erreichbaren Dauerertrag gewährleistet bzw. wiederherstellt. Zur Ermittlung des MSY sollen hiernach auch die in Betracht kommenden Umwelt- und Wirtschaftsfaktoren, worunter insbesondere die Bedürfnisse der vom Fischfang lebenden Küstengemeinden und der Entwicklungsländer zu zählen sind, berücksichtigt werden. Eine Befischung auf MSY-Niveau bedeutet vereinfacht, dass die zulässige Fangmenge die Reproduktionsrate der Fischpopulationen nicht überschreiten darf.396 Der MSY ist dabei 1. 394 Unter Hinweis auf Prinzip 15 der Rio-Deklaration, das die Vereinbarkeit der Einbindung des Vorsorgeansatzes in die nachhaltige Entwicklung verdeutlicht, Rehbinder, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721, 742; Schröder, AvR 34 (1996), 251, 270; Streinz, Die Verwaltung 1998, 449, 470. 395 Bezeichnet wird dieser Dreiklang u.a. als Drei-Säulen-Konzept, Knopp/Piroch, ZUR 2009, 409, 410; Rehbinder, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721, 731; SRU, Umweltgutachten 2008, S. 56 Rz. 1 oder als (magisches) Dreieck, Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung, S. 20; Ronellenfitsch, NVwZ 2006, 385, 386. 396 Czybulka, in: Bauer (Hrsg.), Wirtschaft im offenen Verfassungsstaat, FS für Reiner Schmidt zum 70. Geburtstag, S. 803, 813. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 90 nicht als ein Grenzbezugswert, sondern als ein Bewirtschaftungsziel zu verstehen, das die Maximierung der Fischproduktion bezweckt.397 Dies wird deutlich, wenn man Art. 62 Abs. 1 SRÜ hinzunimmt, wonach die Küstenstaaten die optimale Nutzung der lebenden Ressourcen fördern sollen. Zudem schreibt Art. 61 Abs. 1 SRÜ den Vertragsparteien vor, die zulässige Fangmenge (Total Allowable Catch, TAC) festzulegen. Hierbei ist nach Art. 61 Abs. 2 S. 1 SRÜ dafür Sorge zu tragen, dass die lebenden Ressourcen nicht übermäßig ausgebeutet werden, um den Fortbestand der Fischbestände und damit die Aufrechterhaltung des Wirtschaftssektors sicherzustellen. Die nachhaltige Ausrichtung der Fischerei kann wiederum durch Art. 62 Abs. 2 S. 2 SRÜ relativiert werden. Hiernach wird das exklusive Nutzungsrecht des Küstenstaats hinsichtlich des Überschusses (Surplus) zugunsten der Binnenstaaten (Art. 69 SRÜ) und der geographisch benachteiligten Staaten (Art. 70 SRÜ) beschränkt. Kann der Küstenstaat die nach Art. 62 Abs. 2 S. 1 SRÜ festgelegte Fangkapazität nicht selbst ausschöpfen, so hat er anderen Staaten Zugang zum Überschuss der nach Art. 61 Abs. 1 SRÜ festgesetzten Fangmenge zu gewähren. Dies spricht zunächst gegen eine nachhaltige Befischung, da die vollständige Ausnutzung von Höchstfangkapazitäten nicht zu einer Bestandserholung führt. Allerdings besitzt der Küstenstaat bei der Festlegung der Fangmengen einen großen Spielraum, sodass er die Kapazitäten in der Höhe festlegen kann, dass es keinen durch Drittstaaten abzufischenden Überschuss gibt.398 Das Seerechtsübereinkommen fordert dies hingegen nicht. Das Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände gibt in Art. 2 SFSA das Ziel der langfristigen Erhaltung und der nachhaltigen Nutzung der Fischbestände aus. Art. 5 lit. a) SFSA stellt noch einmal heraus, dass die nachhaltige Entwicklung der Fischbestände zur optimalen Nutzung ein allgemeiner Grundsatz des Fischereirechts ist und Art. 5 lit. b) SFSA wiederholt das bereits in Art. 61 Abs. 3 SRÜ niedergeschriebene Ziel, die Fischbestände auf einem MSY-Niveau zu befischen. Obwohl auch im Übereinkommen über gebietsübergreifen- 397 Christie, in: Hey (Hrsg.), Developments in International Fisheries Law, S. 395, 402. Weitergehende Ausführungen zum MSY zum europäischen Recht unter 4. Kap. II. 398 Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 199. III. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz 91 de Fischbestände ein nutzungsbezogener Ansatz nicht geleugnet werden kann, so werden doch durch die ausdrückliche Bezugnahme auf eine nachhaltige Bestandsentwicklung die ökologischen Erwägungen nicht vernachlässigt.399 Welche Art von Maßnahmen ergriffen werden soll, um eine nachhaltige Entwicklung sicherzustellen, bleibt hingegen den Vertragsstaaten überlassen. Art. 5 lit. h) SFSA stellt zudem heraus, dass für eine nachhaltige Nutzung der Fischbestände die Überfischung gestoppt und die überhöhten Fangkapazitäten abgebaut werden müssen. Wie bereits bei der Anwendung des Vorsorgeansatzes aus Art. 6 SFSA ist auch der allgemeine Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung aus Art. 5 lit. a) i.V.m. Art. 3 Abs. 2 SFSA zumindest für die Vertragsparteien des Übereinkommens über gebietsübergreifende Fischbestände als Auslegungshilfe für die Vorschriften über die souveränen Rechte zur Nutzung und Erhaltung der lebenden Ressourcen aus dem Seerechtsübereinkommen hinzuzuziehen. Wie das Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände zählt der FAO-Verhaltenskodex die nachhaltige Bewirtschaftung der Fischbestände in Art. 6.2 FAO-Kodex ebenfalls zu einem allgemeinen Grundsatz der Fischereipolitik. Um diese sicherzustellen, ist es nach Art. 6.3 FAO-Kodex notwendig, den Fischereiaufwand der Produktivität der Fischbestände anzupassen und damit der Überfischung entgegenzutreten. Art. 7.1 FAO-Kodex verpflichtet für die Gewährleistung der nachhaltigen Nutzung alle im Fischereisektor Tätigen dazu, Maßnahmen zu ergreifen. Als Bewirtschaftungsziel wird in Art. 7.2.1 FAO-Kodex auf die Befischung auf MSY-Niveau ausgewiesen. Inhaltlich sollen sich die Fischereibewirtschaftungsmaßnahmen nach Art. 7.2.2 FAO-Kodex u.a. auf den Abbau der Fangkapazitäten, die Erhaltung der Artenvielfalt der Lebensräume und Ökosysteme sowie die Erholung bzw. den Wiederaufbau erschöpfter Fischbestände unter Berücksichtigung der Interessen der Fischer und den wirtschaftlichen Bedingungen beziehen. In dieser konkreten Form sind keinem anderen völkerrechtlichen Dokument Vorgaben für die zu treffenden Maßnahmen zu entnehmen. Das europäische Fischereirecht greift diese 399 Ebenso Beyerlin, in: Wolfrum (Hrsg.), Enforcing Environmental Standards, S. 95, 120. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 92 Ansätze in seiner Fischereigrundverordnung auf und entwickelt diese weiter. Auch die umweltschützenden Übereinkommen enthalten zum Teil Vorgaben für die nachhaltige Nutzung der Fischbestände. Das Übereinkommen über die biologische Vielfalt setzt sich in Art. 1 CBD das Ziel, die biologische Vielfalt zu erhalten und ihre Bestandteile nachhaltig zu nutzen sowie sich aus der Nutzung ergebenen Vorteile in gerechter und ausgewogener Weise aufzuteilen. Nach Art. 2 CBD bedeutet nachhaltige Nutzung die Nutzung der Bestandteile der biologischen Vielfalt in einem Ausmaß, das nicht zu ihrem langfristigen Rückgang führt und somit das Potential erhalten bleibt, um die Bedürfnisse der heutigen und zukünftigen Generationen zu erfüllen. Art. 6 und Art. 10 CBD greifen den Grundsatz auf und verlangen, dass die Vertragsstaaten diesen nicht nur in ihren künftigen Strategien, Plänen, Programmen oder Entscheidungen einzubeziehen haben, sondern sie müssen auch ihre bestehende Maßnahmen anpassen.400 Art. 10 CBD bestimmt Eckpunkte, die die Vertragsparteien in ihre Fischereipolitik mit einzubeziehen haben.401 Art. 8 lit. c) CBD verlangt, dass biologische Ressourcen, die von Bedeutung für die Erhaltung der biologischen Vielfalt sind, sowohl inner- als auch außerhalb von Schutzgebieten geregelt und verwaltet werden, sodass ihre Erhaltung und nachhaltige Nutzung gewährleistet wird. Hiernach sind nicht nur Regelungen zur Erhaltung wirtschaftlich genutzter lebender Ressourcen zu treffen, sondern auch andere Arten sind allein auf Grund ihres Wertes für die biologische Vielfalt zu schützen. Die Vorschrift bezieht sich nur auf direkte Einwirkungen auf biologische Ressourcen, wie dies bei der Fischerei erfolgt. Eine denkbare Maßnahme in diesem Sinne stellt beispielsweise die Festlegung von Fangquoten dar, durch die die direkte Entnahme der biologischen Ressourcen gesteuert werden kann.402 Eine ausdrückliche Verpflichtung zur nachhaltigen Nutzung der natürlichen Ressourcen in der Ostsee findet sich auch in Art. 15 S. 2 Helsinki-Ü. Eine solche soll insbesondere durch ökosystemare Maß- 400 Zur Umsetzung der Verpflichtung kann beispielhaft auf die EU-Strategie zum Schutz der Biodiversität bis 2020, KOM (2011) 244 endg., und auf die vom BMU herausgegebene Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt verwiesen werden. 401 Marauhn, in: Lange (Hrsg.), Nachhaltigkeit im Recht, S. 87, 93. 402 Friedland/Prall, ZUR 2004, 193, 196. III. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz 93 nahmen zum Schutz der natürlichen Lebensräume, der biologischen Vielfalt sowie der ökologischen Abläufe erreicht werden. Die genauere Ausgestaltung der Maßnahmen zu einer nachhaltigen Ressourcennutzung wird allerdings den Vertragsparteien überantwortet. Nachhaltigkeit in der Gemeinsamen Fischereipolitik der EU Während Art. 2 Abs. 1 FGV 2002 und Art. 2 Abs. 1 FGV des Kommissions-Entwurfs403 die Ausübung der Gemeinsamen Fischereipolitik noch ausdrücklich unter nachhaltige ökologische, wirtschaftliche und soziale Bedingungen stellte, findet sich in der endgültig beschlossenen Fassung des Art. 2 Abs. 1 FGV das Wort nachhaltig nicht mehr wieder. Allerdings wird eine langfristig umweltverträgliche Fischerei- und Aquakulturtätigkeit angestrebt, die mit den Zielen zur Erreichung eines wirtschaftlichen, sozialen und beschäftigungspolitischen Nutzens vereinbar ist. Die drei Elemente der Nachhaltigkeit finden sich demnach auch in den Zielbestimmungen der novellierten Fischereigrundverordnung von 2013 wieder. Darüber hinaus soll die Gemeinsame Fischereipolitik der EU nach dem 4. Erwägungsgrund der FGV sicherstellen, dass langfristig eine ökologische, ökonomische und soziale Nachhaltigkeit erreicht wird. Eine inhaltliche Präzisierung der Nachhaltigkeit im Sinne einer Definition, gibt es in der überarbeiteten Fischereigrundverordnung nicht mehr. Nachhaltige Nutzung war bis dahin in Art. 3 lit. e) FGV 2002 bestimmt als „die Nutzung eines Bestands in einer Weise, die die künftige Nutzung dieses Bestands nicht gefährdet und keine negative Auswirkung auf die marinen Ökosysteme hat“. Der Hinweis in Erwägungsgrund 10, dass die nachhaltige Nutzung der biologischen Meeresschätze dem Vorsorgeprinzip aus Art. 191 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV unterstellt ist, unterstreicht die herausgestellte Verknüpfung zwischen dem Grundsatz der Nachhaltigkeit und der Vorsorge. Auch in der Fischereigrundverordnung wurde das Bewirtschaftungsziel des höchstmöglichen Dauerertrags aufgenommen. In Art. 2 Abs. 2 FGV soll der Nutzungsgrad der Fischbestände wenn möglich bis 2015, spätestens jedoch bis 2020, ein Niveau oberhalb dessen er- 2. 403 KOM (2011) 425 endg., S. 22. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 94 reicht haben, welches den höchstmöglichen Dauerertrag garantiert. Hintergrund der konkreten Zeitvorgabe ist der in Erwägungsgrund 7 zu findende Gedanke, dass sich die Union und die Mitgliedstaaten auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannisburg im Jahr 2002 verpflichtet haben, die Bestände möglichst bis ins Jahr 2015 auf einen Stand zurückzuführen, der den höchstmöglichen Dauerertrag sichert.404 Während der Kommissions-Entwurf noch eine strikte Bindung an die Zeitvorgabe zur Erreichung des Ziels bis 2015 vorsah, wurde im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens als Kompromiss zwischen Europäischen Parlament und Rat der Europäischen Union ein zweites Datum in den Verordnungstext aufgenommen.405 Diese Änderung soll das Bestreben der Verordnung, eine nachhaltige Bestandsbewirtschaftung zu erreichen, nicht abschwächen. Es wird mit dem Jahr 2020 nicht nur – im Gegensatz zu der Erklärung von Johannisburg – ein endgültiges Zieldatum eingeführt, bis zu dem die Bestände das Bewirtschaftungsniveau erreicht haben müssen.406 Der 7. Erwägungsgrund macht zudem deutlich, dass das Ausweichen auf das Jahr 2020 nur in Erwägung gezogen werden soll, sofern andernfalls eine ernsthafte Gefährdung der wirtschaftlichen und sozialen Nachhaltigkeit eintreten würde. Dieser Verweis erlaubt erneut den Rückschluss auf die erarbeitete Begriffsbestimmung der Nachhaltigkeit, welche sich auf die drei Dimensionen, ökologische, ökonomische und soziale Nachhaltigkeit, erstreckt. Im Rahmen der Vorschriften über Bestandserhaltungsmaßnahmen wird in Art. 6 Abs. 1 FGV Bezug genommen auf die nachhaltige Nutzung biologischer Meeresschätze. Dazu sollen die in Art. 7 FGV beispielhaft aufgelisteten Maßnahmen getroffen werden. Nicht nur (bestandsübergreifende) Mehrjahrespläne nach Art. 9 f. FGV sollen durch die Festlegung eines klaren zeitlichen Rahmens und der Bewirtschaftungsziele zur Erreichung einer nachhaltigen Nutzung beitragen, sondern auch die in Art. 15 FGV neu eingeführte Pflicht zur Anlandung aller getätigten Fänge von Arten, für die Fangbeschränkungen gelten, kann durch die Reduzierung von Beifängen und Rückwürfen dieses Ziel fördern. Die Einrichtung von Bestandsauffüllungsgebieten 404 Bereits oben angedeutet unter 3. Kap. I. 405 Ratsdok. 12007/13/ADD 1 v. 11.10.2013, S. 3 406 Hierzu Weis/Busse, ZUR 2013, 10, 14. III. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz 95 nach Art. 8 FGV kann ebenfalls dazu dienen, dass sich übermäßig befischte Bestände erholen, und damit die Basis für eine nachhaltige Nutzung der lebenden Ressourcen schaffen. Die nachhaltige Ausrichtung der Fischereipolitik begegnet einem in der Fischereigrundverordnung auch außerhalb der Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen,407 sodass die Nachhaltigkeit als ein tragendes Prinzip der Gemeinsamen Fischereipolitik angesehen werden kann. Neben den Vorgaben der Fischereigrundverordnung hat die Europäische Union in Anlehnung an den FAO-Verhaltenskodex einen europäischen Verhaltenskodex für eine nachhaltige und verantwortungsvolle Fischerei verabschiedet.408 Durch die die Rechtsvorschriften ergänzenden freiwilligen Standards, die hauptsächlich an die EU-Fischereiunternehmen adressiert sind, soll die nachhaltige Entwicklung des Fischereisektors gefördert werden. Die Ziele des im Jahr 2003 beschlossenen Europäischen Verhaltenskodexes waren zu der Zeit jedoch noch eher wirtschaftsfördernd und -erhaltend geprägt. Zusammenfassung Eine nachhaltige Ausrichtung der Fischereipolitik bedeutet zusammenfassend, dass die Fischbestände nur in einem solchen Umfang befischt werden dürfen, in dem ihre natürliche Entwicklung und Reproduktionsrate nicht gefährdet und gleichzeitig sichergestellt wird, dass der Fischereisektor eine höchstmögliche Wirtschaftlichkeit erreicht und folglich durch Gewährleistung von Arbeitsplätzen und sicheren Einkommen den Wohlstand der Küstengemeinden fördert.409 Dieses Ergebnis und damit die Abhängigkeit der drei Nachhaltigkeitselemente voneinander wird in der Begründung zum Vorschlag für die Reformierung der Gemeinsamen Fischereipolitik durch Kommission noch ein- 3. 407 Z.B. im Bereich der Externen Politik gem. Art. 28 FGV, im Bereich der Aquakultur gem. Art. 34 FGV. 408 Europäische Kommission, Europäischer Verhaltenskodex für eine nachhaltige und verantwortungsvolle Fischerei. 409 In der Praxis der EU wurden die umweltpolitischen Belange jedoch zum Teil zurückgestellt, was sich insbesondere in der jährlichen Festsetzung der Fangquoten von bis zu 47 % über den Empfehlungen des ICES zeigt, KOM (2010) 241 endg., S. 4. Dazu 4. Kap. IV. 1. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 96 mal unterstrichen, wenn festgestellt wird, dass die „ökologische Nachhaltigkeit unerlässliche Voraussetzung für langfristige wirtschaftliche und soziale Nachhaltigkeit“ ist.410 Sollte durch Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen schon immer eine nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung erreicht werden, ist im Laufe der letzten Jahre eine Akzentuierung der ökologischen Dimension zu vermerken. Der Ökosystemansatz Wesentliche Beachtung fand der Ökosystemansatz erstmals in dem Übereinkommen über biologische Vielfalt. Bereits in der Präambel wird auf die Notwendigkeit der Erhaltung der Ökosysteme hingewiesen, um die biologische Vielfalt zu erhalten. Nach Art. 2 CBD ist ein Ökosystem ein „dynamischer Komplex von Gemeinschaften aus Pflanzen, Tieren und Mikroorganismen sowie deren nicht lebender Umwelt, die als funktionelle Einheit in Wechselwirkung stehen“. Ein Ökosystem entspricht somit nicht zwangsläufig einer nach dem Seerechtsübereinkommen festgesetzten Meereszone.411 Auf der 5. Vertragsstaatenkonferenz 2000 in Nairobi wurde der Ökosystemansatz dahingehend beschrieben, dass durch ein integriertes Management von Boden, Wasser und lebender Ressourcen die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Ökosysteme gefördert wird.412 Die ökosystemare Betrachtung soll dazu beitragen, die in Art. 1 CBD genannten Ziele der Erhaltung, nachhaltigen Nutzung und des gerechten Vorteilsausgleichs zu verwirklichen. Auf den Meeresumweltschutz bezogen soll demnach in einer ganzheitlichen, sektorübergreifenden Betrachtungsweise das Ökosystem Meer in seinen Funktionszusammenhängen geschützt werden. Der Internationale Rat für Meeresforschung (International Council for the Exploration of the Sea, ICES) hat in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission für die Entwicklung einer ganzheitlichen IV. 410 KOM (2011) 425 endg., S. 7. 411 Kirk, RECIEL 8 (1999), 67, 69. 412 CBD/COP/DEC/V/6. Der Beschluss beinhaltet auch 12 Prinzipien zur Anwendung (Anhang B) und Hinweise zur Umsetzung des Ökosystemansatzes (Anhang C). IV. Der Ökosystemansatz 97 Meeresstrategie in Anlehnung an die Definition der Biodiversitätskonvention den Ökosystemansatz meeresspezifisch beschrieben. Hiernach besteht der Ökosystemansatz aus einem integrierten Management menschlicher Aktivitäten, welches auf der Grundlage der besten verfügbaren Kenntnisse über die Dynamik des Ökosystems basiert, um bedenkliche Einflüsse für die Gesundheit der Meeresökosysteme zu identifizieren und rechtzeitig Maßnahmen ergreifen zu können, die der Erhaltung und der Integrität der Ökosysteme dienen und deren nachhaltige Nutzung sicherstellen.413 Diese Beschreibung diente letztendlich als Ausgangspunkt für die Definition des Ökosystemansatzes in Art. 1 Abs. 3 MSRL. Hiernach müssen anthropogene Tätigkeiten auf ein Maß beschränkt bleiben, das mit der Erreichung eines guten Umweltzustands vereinbar ist, das die Fähigkeit der Meeresökosysteme, auf menschlich verursachte Veränderungen zu reagieren, nicht beeinträchtigt und das die nachhaltige Nutzung des Meeres für die heutige und zukünftige Generationen ermöglicht. Der Ökosystemansatz dient demnach u.a. der Umsetzung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes.414 Im Jahr 2003 hat die FAO in einer Erklärung die Bedeutung der Fischerei in diesem Zusammenhang herausgestellt. Danach zielt der ökosystembasierte Ansatz darauf ab, den Fischereisektor derart zu planen, zu entwickeln und zu bewirtschaften, um den verschiedenen Bedürfnissen und Wünschen der Gesellschaft gerecht zu werden und dabei auch den zukünftigen Generationen die Chance zu wahren, die Güter und Leistungen der Meeresökosysteme nutzen zu können.415 Dieser Definition hat sich die Europäische Kommission für die Ausgestaltung der Gemeinsamen Fischereipolitik angeschlossen und betont, dass das Fischereirecht sicherstellen muss, dass die lebenden marinen Ressourcen sowohl von der heutigen als auch von zukünftigen Generationen innerhalb sinnvoller ökologischer Grenzen genutzt werden können.416 413 ICES, Guidance on the Application of the Ecosystem Approach to Management of the Human Activities in the European Marine Environment, S. 4. 414 KOM (2008) 187 endg., S. 3; Täufer, EurUP 2009, 225, 227. 415 FAO, The Ecosystem Approach to Fisheries, S. 6. 416 KOM (2008), 187 endg., S. 3. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 98 Der Ökosystemansatz bei der Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen im Völkerrecht In Art. 61 Abs. 4 SRÜ werden die Küstenstaaten verpflichtet, bei der Festlegung von Maßnahmen die Auswirkungen auf die mit den befischten Beständen vergesellschafteten und die von ihnen abhängigen Arten zu berücksichtigen. Damit hat das Seerechtsübereinkommen einen ersten Schritt in die Richtung der Verfolgung eines ökosystemaren Ansatzes in der Fischereiwirtschaft genommen, selbst wenn dieser mangels Einbeziehung der gesamten Meeresfauna sowie der Meeresflora und anderer (anthropogener und ökologischer) Einflüsse nicht ganzheitlich angewendet wird.417 Darüber hinaus überlässt das Seerechtsübereinkommen die Ausgestaltung eines nach Art. 61 Abs. 4 SRÜ geforderten kohärenten Schutzsystems zugunsten lebender mariner Ressourcen vollständig den Küstenstaaten, was die meeresumweltschützende Reichweite der Vorschrift begrenzt. Denn dies begünstigt ein Vorgehen, welches aus wirtschaftlichen Gründen zwar die genutzten Fischbestände und diejenigen Arten schützt, von denen erstere abhängig sind; für den Schutz der von den gefischten Arten wiederum abhängigen lebenden Ressourcen besteht jedoch kein gleichwertiger ökonomischer Anreiz für die Küstenstaaten.418 Zudem muss lediglich eine Populationsgröße angestrebt werden, die die Fortpflanzung nicht ernstlich gefährdet. Damit sind Maßnahmen zur Verbesserung oder Wiederherstellung von Lebensräumen und -bedingungen, die zu einer erhöhten Fischpopulation nicht gefährdeter Arten führen, nicht zwangsläufig gefordert. Insgesamt betrachtet dient Art. 61 Abs. 4 SRÜ eher der wirtschaftlichen Erhaltung der Fischbestände als der Aufrechterhaltung der marinen Ökosysteme.419 Nach Art. 194 Abs. 5 SRÜ müssen aber darüber hinaus Maßnahmen ergriffen werden, die seltene oder empfindliche Ökosysteme und die Lebensräume gefährdeter, bedrohter oder vom Aussterben bedrohter Arten und andere Formen der Tier- und Pflanzenwelt schützen. Auch wenn nicht die Vielfalt der 1. 417 Wolfrum/Matz, Max Planck UNYB 4 (2000), 445, 450. 418 Wolfrum, in: Beyerlin u.a. (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung, FS für Rudolf Bernhardt, S. 1003, 1010. 419 Freestone, in: Bowman/Redgewell (Hrsg.), International Law and the Convention of Biological Diversity, S. 91, 104. IV. Der Ökosystemansatz 99 Ökosysteme als solche, sondern seltene oder empfindliche Ökosystem als schützenswert angesehen werden, lässt die Vorschrift erkennen, dass der Schutz und die Bewahrung der Meeresumwelt einer ökosystemaren Ausrichtung folgt.420 Die Regelungen des Art. 194 SRÜ beziehen sich allerdings speziell auf Maßnahmen zur Verhütung, Verringerung und Überwachung der Verschmutzung der Meeresumwelt und können damit nicht direkten Einfluss auf die fischereirechtlichen Regelungen nehmen. Dem Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände sind ebenfalls ökosystembasierte Regelungen immanent. Art. 5 lit. e) SFSA ergänzt die nach Art. 61 Abs. 4 SRÜ bereits im Sinne des Ökosystemansatz zu berücksichtigen Arten um solche, die zu demselben Ökosystem gehören wie die Zielarten.421 Damit findet der ökosystemare Ansatz eine striktere Anwendung als noch im Seerechtsübereinkommen und die ökologischen Auswirkungen der Fischereitätigkeiten werden in einem umfassenderen Sinn unabhängig von der Meereszone berücksichtigt.422 Daneben verpflichtet Art. 5 lit. g) SFSA die Vertragsstaaten, die biologische Vielfalt in der Meeresumwelt zu schützen. Eine Definition der biologischen Vielfalt ist in dem Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände nicht enthalten. Auf Grund der Verwendung des Begriffs des zeitlich früher verabschiedeten Übereinkommens über die biologische Vielfalt, kann auf die dort in Art. 2 CBD getroffene Definition zurückgegriffen werden.423 Geschützt werden soll hiernach die Vielfalt innerhalb der Arten und zwischen den Arten sowie der Ökosysteme sowohl an Land als auch in Meeresgewässern. Durch die Aufnahme des Schutzes der biologischen Vielfalt als allgemeinen Grundsatz in Art. 5 lit. g) SFSA werden die Auswirkungen der Fischerei auf die Meeresökosysteme somit erstmals bewusst als problematisch und beachtenswert betrachtet.424 420 Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 77; Janssen, Möglichkeit der Einrichtung von Meeresschutzgebieten, S. 39; Stoll, in: Czybulka (Hrsg.), Naturschutz und Rechtsregime im Küsten- und Offshore-Bereich, S. 25, 32. 421 Zu der Anwendung der allgemeinen Grundsätze des SFSA auf andere als gebiets- übergreifende Fischbestände und Bestände weit wandernder Fische, 2. Kap. IV. 1. 422 Kirk, RECIEL 8 (1999), 67, 69; Wolff, Fisheries and the Environment, S. 70. 423 Wolff, Fisheries and the Environment, S. 70. 424 Rieser, Geo. Int’l Envtl. L. Rev. 9 (1997), 251, 252. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 100 Art. 6.1 FAO-Kodex beschreibt die Bewahrung der aquatischen Ökosysteme ebenfalls als einen allgemeinen Grundsatz der Fischereibewirtschaftung. Insbesondere selektive und umweltschonende Fangmethoden sollen nach Art. 6.6 FAO-Kodex dazu beitragen, die Artenvielfalt und die Meeresökosysteme zu schützen. Art. 7.2.3 FAO-Kodex greift zudem die in Art. 5 lit. e) SFSA enthaltene Bestimmung auf. Das Übereinkommen über die biologische Vielfalt enthält in Art. 6 lit. b) CBD in Anlehnung an den Ökosystemansatz die Verpflichtung, die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt in dem erforderlichen und möglichen Umfang auch in die sektoralen bzw. sektorenübergreifenden Pläne und Politiken einzubeziehen.425 Durch diese Verpflichtung wird das steigende Bewusstsein für den Umstand deutlich, dass sämtliche anthropogenen Einflüsse sich auf die terrestrische und marine Biodiversität auswirken und daher der Schutz der Artenvielfalt nicht nur gesondert betrachtet werden kann. Die Vorschrift wirkt demnach rechtstechnisch wie eine Integrationsklausel. Art. 8 lit. d) CBD schreibt explizit den Schutz der Ökosysteme und natürlichen Lebensräume sowie die Bewahrung lebensfähiger Populationen von Arten in ihrer natürlichen Umgebung vor und geht damit über die Reichweite der Erhaltungsmaßnahmen für wirtschaftlich bedeutsame Zielarten des Art. 61 SRÜ hinaus. Die Vertragsstaaten werden zudem nicht nur verpflichtet, die biologische Vielfalt vor drohenden Gefahren zu schützen, sondern sie müssen auch Sanierungen bereits eingetretener Beeinträchtigungen der marinen Ökosysteme nach Art. 8 lit. f) CBD vornehmen. Darüber hinaus ist die Einbringung gebietsfremder Arten nach Art. 8 lit. h) CBD zu verhindern bzw. die eingebrachten Arten sind zu kontrollieren. Daneben sehen Art. 8 lit. a), b) und e) CBD die Einrichtung eines Schutzgebietssystems und die Erhaltung der biologischen Vielfalt in diesen vor. Ein Schutzgebiet ist nach der Definition in Art. 2 CBD ein geographisch ausgewiesenes Gebiet, das der Verwirklichung bestimmter Erhaltungsziele dient. Dies bedeutet daher nicht, dass sämtliche Nutzungen bzw. anthropogene Eingriffe in einem Gebiet ausgeschlossen werden, vielmehr besteht die Möglichkeit, ein abgestuftes Schutzgebietssystem zu 425 Für die Umsetzung sei beispielhaft auf die Aktionspläne der EU verwiesen, KOM (2001), 162 endg.; KOM (2006), 216 endg. IV. Der Ökosystemansatz 101 entwickeln.426 Auch fischereiwirtschaftliche Nutzungen könnten grundsätzlich in diesen geschützten Gebieten eingeschränkt werden.427 Art. 1 und 2 der Anlage V OSPAR-Ü verweisen für die Begriffsbestimmungen „biologische Vielfalt“, „Ökosystem“ und „Lebensraum“ und die nach Art. 6 lit. a) CBD zu entwickelnden Strategien und Plänen zum Schutz bzw. zur Wiederherstellung der Meeresökosysteme und der marinen biologischen Vielfalt auf die Biodiversitätskonvention. Nach Art. 3 Abs. 1 lit. b) iv) Anlag V OSPAR-Ü soll die Festlegung von Maßnahmen zur Einschränkungen menschlicher Tätigkeiten unter Anwendung eines integrierten Ökosystemansatzes erfolgen. Wie bereits erläutert, sind nach Art. 4 Abs. 1 Anlage V OSPAR-Ü Maßnahmen mit fischereilichem Bezug aus dem Anwendungsbereich ausgenommen. Dies stellt eine Ausnahme von der Anwendung eines integrierten Ökosystemansatzes dar und entzieht damit den meeresumweltschutzrechtlichen Maßnahmen des Übereinkommens die Wirkung gegenüber Fischereitätigkeiten. So können beispielsweise in nach dem OSPAR-Übereinkommen festgesetzten marinen Schutzgebieten keine Fangbeschränkungen oder andere fischereilichen Beschränkungen vorgesehen werden. Auch dem Helsinki-Übereinkommen ist der ökosystemare Ansatz inhärent. Nach Art. 15 S. 1 Helsinki-Ü sollen Maßnahmen ergriffen werden, um die Lebensräume, die biologische Vielfalt und die ökologischen Abläufe zu schützen. Die Empfehlung 35/1 vom 01. April 2014, welche die Empfehlung 15/5 von 1994 ersetzt, bezieht sich diesbezüglich beispielsweise auf die Einrichtung eines Systems besonders geschützter Küsten- und Meeresgebiete.428 Hiernach sind Schutzgebiete unter anderem zum Schutz bedrohter Arten, Lebensräume oder Biotope bzw. Biotop-Komplexe, die sich auf den von der HELCOM herausgegebenen Roten Listen befinden, auszuweisen.429 Für die vom Aus- 426 de Fontauber/Downes/Agardy, Geo. Int’l. Envtl. L. Rev. 10 (1998), 753, 774 ff. 427 Zu den kompetenzrechtlichen Problemen 5. Kap. II. 2. a). 428 Ende Juni 2013 bestanden 163 Schutzgebiete in der Ostsee, wobei 12 der Gebiete in deutschen Küstengewässern bzw. der deutschen AWZ ausgewiesen wurden, hierzu HELCOM, Overview of the status of the network of Baltic Sea marine protected areas, S. 12. 429 HELCOM, Red List 2013 of Baltic Sea species in danger of becoming extinct, BSEP No. 140; HELCOM, Red List 2013 of Baltic Sea underwater biotopes, habitats and biotope complexes, BSEP No. 138. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 102 sterben bedrohten Arten wird die Fischerei als eine Hauptursache ausgemacht, wobei der größte Druck aus Überfischung, unerwünschtem Beifang und Lebensraum zerstörenden Fangmethoden resultiert.430 Anders als im OSPAR-Übereinkommen wird die Fischerei als möglicher Regelungsbereich im Helsinki-Übereinkommen nicht ausgeschlossen, sodass in den Schutzgebieten auch die Fischereitätigkeit beschränkende Maßnahmen ergriffen werden können, die die nachhaltige Ressourcenbewirtschaftung im Sinne des Ökosystemansatzes unterstützen können.431 Der Ökosystemansatz im europäischen Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht Der ökosystembasierte Ansatz fand sich bereits in Art. 2 Abs. 1 UAbs. 2 FGV 2002 wieder. Die Gemeinsame Fischereipolitik sollte hiernach für eine „progressive Anwendung eines ökosystemorientierten Ansatzes bei der Bestandsbewirtschaftung“ Sorge tragen. Eine genauere Definition des Ökosystemansatzes enthielt die Verordnung hingegen nicht. Hintergrund der ökosystemaren Ausrichtung der Fischereipolitik lag in der fortschreitenden Erkenntnis begründet, dass vielseitige Wechselwirkungen zwischen der Fischerei und dem Meeresökosystem bestehen und Synergien zwischen Bestandserhaltungsmaßnahmen und Schutz der marinen Umwelt ausgemacht werden konnten.432 Art. 2 Abs. 3 FGV stellt derweil die gesamte Fischerei- und Aquakulturtätigkeit mit ihren Umweltauswirkungen im Bereich der Bestandsbewirtschaftung unter die Anwendung des Ökosystemansatzes. Durch die Reformierung 2013 wurde erstmals in Art. 4 Abs. 1 Nr. 9 FGV eine Begriffsbestimmung des ökosystembasierten Ansatzes in den Verordnungstext aufgenommen, die jedoch auf Grund ihres Umfangs sehr sperrig ist. Zusammengefasst stellt diese auf den integrierten Bestandsbewirtschaftungsansatz ab, der bei der Nutzung der Fisch- 2. 430 HELCOM, Red List 2013 of Baltic Sea species in danger of becoming extinct, BSEP No. 140, S. 46. 431 In den derzeitig bestehenden Schutzgebieten ist allerdings die Fischerei in keinem einzigen ausgeschlossen und nur in 20 Gebieten bestehen Einschränkungen der Fischerei, HELCOM, Towards an ecologically coherent network of well-managed Marine Protected Areas, BSEP No. 124B, S. 113. 432 KOM (1999) 363 endg., S. 6 f., 9 ff.; KOM (2001) 143 endg., S. 4, 14 f. IV. Der Ökosystemansatz 103 bestände nicht nur die Fangtätigkeit, sondern auch jegliche andere anthropogene Einflüsse berücksichtigt, um die Zusammensetzung, den Aufbau und die Funktionsweise der Ökosysteme zu schützen. Erwägungsgrund 13 der FGV führt dazu aus, dass die Umweltfolgen durch den Fischfang begrenzt und Beifänge auf ein Mindestmaß reduziert bzw. schrittweise ganz eingestellt werden sollen. Letzteres könnte insbesondere durch die Entwicklung selektiverer Fangmethoden und verstärkter Kontrollen der Fischerei umgesetzt werden. Die negativen Auswirkungen auf das Ökosystem können auch durch die Aufnahme von Erhaltungsmaßnahmen in die Mehrjahrespläne gem. Art. 10 Abs. 2 lit. a) FGV begrenzt werden. Sofern ernsthafte Bedrohungen für die biologischen Meeresschätze oder das Meeresökosystem bestehen, können die Mitgliedstaaten bzw. die Europäische Kommission nach Art. 13 bzw. Art 12 FGV Sofortmaßnahmen ergreifen, um die Gefahr zu mindern. Dies ermöglicht eine schnellere Reaktion durch ein verkürztes Verfahren und damit einen besseren Schutz des marinen Ökosystems vor fischereilichen Beeinträchtigungen, als wenn Maßnahmen erst durch den Gesetzgeber beschlossen werden müssten. In Erwägungsgrund 11 und in Art. 2 Abs. 5 lit. j) FGV wird darüber hinaus auf den Beitrag der Gemeinsamen Fischereipolitik zur Erreichung eines guten ökologischen Zustands der Meeresumwelt verwiesen, welcher auf Art. 1 Abs. 1 MSRL Bezug nimmt. Die Meeresstrategierahmenrichtlinie setzt den ganzheitlichen ökosystembasierten Ansatz im Meer, in Abkehrung von bloßen sektorspezifischen Maßnahmen, um. Zur Feststellung eines guten ökologischen Zustands wurden in Anhang I der Meeresstrategierahmenrichtlinie elf qualitative Deskriptoren aufgestellt. Deskriptor 3 bezieht sich auf kommerziell befischte Fisch- und Schalentierbestände, die sich innerhalb sicherer biologischer Grenzen befinden müssen und deren Population eine Altersund Größenverteilung aufweist, die von guter Gesundheit des Bestands zeugt. Die Europäische Kommission hat in einem Beschluss die diesbezüglichen Kriterien konkretisiert: Der fischereiliche Druck ist durch die fischereiliche Sterblichkeit zu bestimmen, die Reproduktionskapazität des Bestands ist anhand der Biomasse des Laicherbestands zu ermitteln und die Alters- und Größenverteilung eines gesun- 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 104 den Bestands ist durch eine hohe Anzahl von alten und großen Tieren gekennzeichnet.433 Darüber hinaus verweist Art. 11 Abs. 1 FGV auf die Vornahme räumlicher Schutzmaßnahmen nach Art. 13 Abs. 4 MSRL, Art. 4 VS- RL und Art. 6 FFH-RL für die Bestandserhaltung. Die Mitgliedstaaten können solche Maßnahmen aber nur eigenständig veranlassen, sofern keine Auswirkungen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten auftreten.434 Die Fischereipolitik soll in die umweltrechtliche Säule der integrierten Meerespolitik eingebunden und damit die Verbindung zwischen Umweltschutz und Fischerei betont werden.435 Die Maßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik müssen nach Berücksichtigung aller bestehender Kenntnisse über die Wechselwirkung derart ausgestaltet sein, dass sich zum einen die direkten und indirekten Auswirkungen der Fischerei auf das Meeresökosystem innerhalb der Grenzen des gesunden Ökosystems und der gesicherten Fischpopulation halten, sowie dass zum anderen die Vereinbarkeit mit anderen meeresumweltrechtlichen Vorschriften sichergestellt ist.436 Zusammenfassung Der Ökosystemansatz ist mittlerweile zu einem Leitprinzip der Fischereipolitik geworden.437 Dies ist u.a. auf den Umstand zurückzuführen, dass die Produktivität der Fischbestände im hohen Maße von einer intakten Meeresumwelt abhängt und die Fischereitätigkeit mithin selbst eine erhebliche Belastung des Ökosystems, beispielsweise durch umweltschädigende Fangmethoden, Beifänge und nicht zuletzt durch die Entnahme der Fische selbst darstellt.438 Wichtig ist insbesondere, dass nicht mehr nur die direkten Auswirkungen der Fischerei auf die befischten Zielarten, sondern vielmehr die gesamten Einflüsse auf das marine Ökosystem betrachtet werden. Es ist daher nur folgerichtig, 3. 433 Beschluss 2010/477/EU v. 01.09.2010, ABl. L 232 v. 02.09.2010, S. 14, 19 f. 434 Hierzu ausführlicher 5. Kap. II. 2. a). 435 KOM (2008) 187 endg. Ob die Einbindung in dieser Form gelingen kann, wird kritisch beurteilt, 5. Kap. III. 2. 436 KOM (2008) 187 endg., S. 4 f. 437 Markus, EELR 2010, 132, 137; Täufer, EurUP 2009, 225, 232. 438 KOM (2008) 187 endg., S. 5 f. Zu den Umweltproblemen 1. Kap. I. 2. IV. Der Ökosystemansatz 105 den Ansatz in der Fischereipolitik durch Verankerung konkreter Maßnahmen, die den Umweltproblemen der Fischerei entgegentreten, zu stärken. Insbesondere die Ausweisung von Schutzgebieten kann ein Mittel zur Erhaltung gefährdeter Lebensräume und Arten im Sinne des Ökosystemansatzes sein.439 Zwischenfazit Die analysierten ökologischen Grundsätze der Vorsorge, der Nachhaltigkeit und des Ökosystemansatzes haben zunehmend die Regelungen des Fischereirechts beeinflusst. Dies spiegelt die Erkenntnis wider, dass sich die Fischpopulationen auf Grund unterschiedlicher Gründe in einer kritischen ökologischen Lage befinden. Soll der Wirtschaftssektor Fischerei aufrecht erhalten werden, müssen mit Hilfe der ökologischen Grundsätze Regelungen und Maßnahmen ausgearbeitet werden, die die langfristige Nutzung der Bestände sicherstellen können. Auch wenn das Völkerrecht in der Zusammenschau die Anwendung dieser Grundsätze fordert, so ist bei deren Ausgestaltung vornehmlich das Europarecht im Rahmen Gemeinsame Fischereipolitik gefragt. Die im Jahr 2013 novellierte Fischereigrundverordnung hat das Vorsorge- und Nachhaltigkeitsprinzip sowie den ökosystemaren Ansatz aufgegriffen und noch einmal ihre Bedeutung herausgestellt. Inwieweit die Bestandserhaltungsmaßnahmen diese Grundsätze ausfüllen und damit zu einer umweltverträglicheren Fischerei beitragen können, gilt es im Folgenden zu untersuchen. V. 439 KOM (2008), 187 endg., S. 4; Fritz, Integrierter Umweltschutz im Völkerrecht, S. 312. 3. Kapitel – Ökologische Grundsätze einer umweltverträglichen Fischerei 106

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References

Zusammenfassung

Die Fischerei als Form der Meeresnutzung hat neben ihrer wirtschaftlichen Bedeutung in vielen Küstenregionen auch massive Auswirkungen auf die Meeresumwelt. Katharina Vollmer untersucht dieses Spannungsverhältnis zwischen ökonomischen Interessen und ökologischem Schutz im Rahmen der komplexen Regelungsvernetzung zwischen Völkerrecht, Europarecht und nationalem Recht.

Im Mittelpunkt der Analyse steht dabei die bereits im Jahr 2013 umfassend novellierte europäische Fischereigrundverordnung, deren Instrumente zur Bestandsbewirtschaftung und Bestandserhaltung auf Umweltverträglichkeit überprüft werden. Anknüpfungspunkt ist hierbei die jeweilige Ausrichtung an drei ökologischen Grundsätzen: dem Vorsorgegrundsatz, dem Nachhaltigkeitsgrundsatz und dem Ökosystemansatz. Daneben werden auch weitere Instrumente anderer Rechtsbereiche, wie die maritime Raumordnung oder die Einrichtung von Meeresschutzgebieten, und ihr jeweiliger Beitrag zu einer umweltverträglichen Ausgestaltung der Fischerei beleuchtet.