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2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht im Mehrebenensystem in:

Katharina Vollmer

Instrumente zur Ausgestaltung einer umweltverträglicheren Fischerei in Nord- und Ostsee, page 43 - 90

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3913-7, ISBN online: 978-3-8288-6660-7, https://doi.org/10.5771/9783828866607-43

Tectum, Baden-Baden
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Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht im Mehrebenensystem Eine der bedeutsamsten Errungenschaften des Seerechtsübereinkommens als Verfassung der Meere ist die Einteilung des Meeres in verschiedene Zonen und Hoheitsbereiche. Die Zonierung legt den Grundstein für die Kompetenzverteilung im Meer und damit für die Aufgabenverantwortung im marinen Mehrebenensystem. Die Regelungen über die Einteilung der Meereszonen entfalten unmittelbare Geltung und brauchen nicht erst durch nationales Recht umgesetzt werden.111 Darüber hinaus gilt es zu klären, wie das Völkervertragsrecht in die europäische und deutsche Rechtsordnung integriert wird, und ob das Seerechtsübereinkommen durch meeresumweltschutzrechtliche Völkerrechtsverträge modifiziert werden kann. Die Meereszonen des Seerechtsübereinkommens als Grundlage der Kompetenzverteilung Das Seerechtsübereinkommen unterteilt das Meer in sechs Zonen, in denen die Küstenstaaten respektive die EU112 teils als Souverän handeln, teils souveräne Rechte ausüben oder Hoheitsbefugnisse wahrnehmen. Den Ausgangspunkt zur Bestimmung der Meereszonen bildet die Basislinie. Nach Art. 5 SRÜ entspricht diese grundsätzlich der Niedrigwasserlinie. Landwärts der Basislinie liegen die inneren Gewässer (Art. 8 SRÜ). Der seewärts angrenzende Meeresstreifen, das Küsten- 2. Kapitel – I. 111 Czybulka/Kersandt, Rechtsvorschriften mit Relevanz für marine Schutzgebiete, S. 7; Gellermann/Stoll/Cyzbulka, Handbuch des Meeresnaturschutzrechts, S. 20. 112 Zur Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten 2. Kap. II. 2. 23 meer, erstreckt sich bis zu einer Entfernung von 12 sm jenseits der Basislinie sowohl auf den Luftraum als auch auf den Meeresboden und -untergrund (Art. 2 ff. SRÜ).113 Die Souveränität des Küstenstaats umfasst nach Art. 2 Abs. 1 SRÜ neben den inneren Gewässer auch das Küstenmeer, beide Zonen sind mithin Teil des maritimen Staatsgebiets,114 auch maritimes Aquitorium115 genannt. Durch die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland liegen die inneren Gewässer und das Küstenmeer im Hoheitsgebiet des jeweilig angrenzenden Bundeslands, namentlich Niedersachsen, Bremen, Hamburg, Schleswig- Holstein und Mecklenburg-Vorpommern. Für die inneren Gewässer und das Küstenmeer finden sich keine ausdrücklichen fischereirechtlichen Bestimmungen. Hieraus folgt im Umkehrschluss, dass der Küstenstaat die Fischbestände – vorbehaltlich anderweitiger völkerrechtlicher Regelungen – i.S.d. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 193 SRÜ frei ausbeuten darf.116 Darüber hinaus lässt sich aus der Einschränkung des Rechts der friedlichen Durchfahrt für Drittstaaten im Küstenmeer bei Ausübung fischereiwirtschaftlicher Tätigkeiten gem. Art. 17 i.V.m. Art. 19 Abs. 2 lit. i) SRÜ ableiten, dass dem jeweils angrenzenden Küstenstaat das ausschließliche Recht zur Ressourcennutzung zusteht. Auch die Festlegung von meeresumweltschutzrechtlichen Regelungen liegt im Aufgabenbereich des Küstenstaats als Souverän. Art. 33 SRÜ bestimmt für die Anschlusszone, die sich maximal auf 24 sm jenseits der Basislinie ausdehnen kann, dass der Küstenstaat bestimmte Kontrollrechte und Durchsetzungsbefugnisse im Bereich der Zoll- und Finanzgesetze sowie der Einreise- oder Gesundheitsgesetze wahrnehmen kann. 113 Deutschland nimmt die maximale Küstenmeer-Breite von 12 sm seit der Bekanntmachung der Proklamation der Bundesregierung über die Ausweitung des deutschen Küstenmeeres v. 11.11.1994 in Anspruch, s. BGBl. 1994 I, S. 3428. 114 Gellermann/Stoll/Czybulka, Handbuch des Meeresnaturschutzrechts, S. 21; Graf Vitzthum, in: ders./Proelß (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Abschnitt Rn. 38. 115 Der Begriff wurde von Graf Vitzthum geprägt, Graf Vitzthum, in: ders. (Hrsg.), Seerecht, Kap. 2 Rn. 1. 116 de Klemm, in: Hey (Hrsg.), Developments in International Fisheries Law, S. 423, 450; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 107. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 24 Die Außengrenze der Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) liegt gem. Art. 57 SRÜ bei 200 sm seewärts der Basislinie.117 In diesem Gebiet gilt nach Art. 55 SRÜ eine besondere Rechtsordnung, was ihm einen Rechtsstatus sui generis verleiht: Die AWZ ist kein Teil des Staatsgebiets des jeweiligen Anrainerstaats mehr, allerdings kommen diesem funktional begrenzte Hoheitsrechte in dieser Meereszone zu.118 Art 56 Abs. 1 SRÜ unterscheidet diesbezüglich zwischen souveränen Rechten (Art. 56 Abs. 1 lit. a) SRÜ) und Hoheitsbefugnissen (Art. 56 Abs. 1 lit. b) SRÜ), die dem Küstenstaat zustehen. Souveräne Rechte besitzt er in Bezug auf wirtschaftliche Nutzungsrechte, wie der „Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nichtlebenden natürlichen Ressourcen (…) sowie hinsichtlich anderer Tätigkeiten zur wirtschaftlichen Erforschung und Ausbeutung der Zone wie der Energieerzeugung aus Wasser, Strömung und Wind“. Für diese Bereiche gewährt Art. 56 Abs. 1 lit. a) SRÜ dem Küstenstaat die exklusive Regelungs- und Nutzungsbefugnis im Hinblick auf die Wassersäule, den Meeresboden und dessen Untergrund.119 Die Art. 61 ff. SRÜ konkretisieren diese Rechte. In Art. 62 Abs. 4 SRÜ sind beispielhaft Erhaltungsmaßnahmen aufgeführt, die der Küstenstaat in seinen Gesetzen und Vorschriften regeln kann. Darunter fallen u.a. Vorschriften über die Erteilung von Fanggenehmigungen, die Bestimmung von Arten, die gefangen werden dürfen und die für diese relevanten Fangquoten, Regelungen über Fangzeiten und Fanggebiete sowie über den Fischereiaufwand. Art. 56 Abs. 1 lit. b) SRÜ hingegen räumt dem Küstenstaat Hoheitsbefugnisse bzgl. „i) der Errichtung und Nutzung von künstlichen Inseln, von Anlagen und Bauwerken; ii) der wissenschaftlichen Meeresforschung; iii) des Schutzes und der Bewahrung der Meeresumwelt“ ein. Der Umfang dieser Rechte ergibt sich aus 117 Bekanntmachung der Proklamation der Bundesrepublik Deutschland über die Errichtung einer ausschließlichen Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland in der Nord- und Ostsee v. 25.11.1994, BGBl. 1994 II, S. 3769. 118 Heintschel von Heinegg, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, S. 906; Wille, Raumplanung, S. 23. Zur Entwicklung der 200 sm-Zone, Rohjan, GYIL 19 (1979), 73 ff. Zur Unterscheidung zwischen gebietsrechtlichem und funktionalem Rechtsstatus Proelß, in: Graf Vitzthum/ders. (Hrsg.), Seerecht, Kap. 3 Rn. 216 ff.; ders., EurUP 2012, 280, 281. 119 Gündling, Die 200-Seemeilen-Wirtschaftszone, S. 119; Janssen, Möglichkeiten der Einrichtung von Meeresschutzgebieten, S. 164. I. Die Meereszonen des Seerechtsübereinkommens als Grundlage der Kompetenzverteilung 25 den weiteren Vorschriften des Seerechtsübereinkommens und ist daher als Verweisnorm ein konzeptionelles Minus gegenüber den souveränen Rechten.120 Der Küstenstaat besitzt auch im Rahmen dieser Regelungen ausschließliche Rechte, die sich jedoch erst durch die „diesbezüglichen Bestimmungen dieses Übereinkommens“ ergeben und nicht bereits aus Art. 56 Abs. 1 lit. b) SRÜ abgeleitet werden können.121 Für den nachfolgend interessierenden Aspekt des Schutzes und der Bewahrung der Meeresumwelt ist Teil XII des Seerechtsübereinkommens maßgeblich. Nach Art. 192 SRÜ sind die Staaten allgemein verpflichtet, die Meeresumwelt zu schützen. Soweit die Vertragsstaaten nach Art. 193 SRÜ in Übereinstimmung mit dieser Verpflichtung handeln, haben sie das souveräne Recht, die natürlichen Ressourcen auszubeuten. Die Nutzungsrechte werden damit eng an Schutzverpflichtungen geknüpft, welche im Seerechtsübereinkommen aber nur im sehr geringen Umfang niedergeschrieben sind. Die weiteren Vorschriften in diesem Teil beziehen sich auf den Schutz der Meeresumwelt vor verschiedenen Verschmutzungsquellen. Die den Küstenstaaten ausschließlich zugewiesenen souveränen Rechte und Hoheitsbefugnisse in Art. 56 Abs. 1 SRÜ werden durch die Rechte von Drittstaaten begrenzt. Art. 58 Abs. 1 SRÜ garantiert anderen Staaten die Freiheit der Schifffahrt, des Überflugs und der Verlegung unterseeischer Kabel und Rohrleitungen (sogenannte Kommunikationsfreiheiten122) sowie andere völkerrechtlich zulässige und mit diesen Freiheiten zusammenhängenden Nutzungen. Diese Rechte sind bei jeglichen Maßnahmen des Küstenstaates in der AWZ uneingeschränkt zu wahren. Art. 56 Abs. 3 SRÜ verpflichtet im Hinblick auf die Anwendbarkeit des Art. 56 Abs. 1 lit. a) SRÜ auf den Meeresboden und -untergrund zur Berücksichtigung der Vorschriften über den Festlandsockel. Der Festlandsockel erstreckt sich gem. Art. 76 Abs. 1 SRÜ auf die natürliche Verlängerung der Landmassen seewärts des Küstenmeers bis zur Kante 120 Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 108; Heintschel von Heinegg, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, S. 908; Kahle, ZUR 2004, 80, 81. 121 Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 22; Kment, Die Verwaltung 40 (2007), 53, 60; a.A. unter Annahme einer Befugnisnorm Czybulka, NuR 2008, 304, 309. 122 So bezeichnete der International Court of Justice die Freiheit der Schifffahrt wie sie in Art. 58 Abs. 1 und 87 Abs. 1 lit. b) SRÜ garantiert ist, ICJ, Urt. v. 27.06.1986, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua./.USA), ICJ Reports 1986, 14, Rn. 214. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 26 des Festlandrands oder aber ausgehend von der Basislinie bis zu einer maximalen Entfernung von 350 sm bzw. von 100 sm von der 2.500 m Wassertiefenlinie.123 Der Festlandsockel ist bis zu einer Ausdehnung von 200 sm ein Teil der AWZ, sofern der Anrainerstaat eine solche proklamiert hat.124 Art. 77 Abs. 1 SRÜ räumt dem Küstenstaat souveräne Rechte hinsichtlich der Erforschung und Ausbeutung der natürlichen Ressourcen ein, wobei ihm diese nach Art. 77 Abs. 3 SRÜ eo ipso zustehen. Die Hohe See ist demgegenüber durch Art. 86 SRÜ negativ definiert, indem sie all die Seegebiete umfasst, die weder zur AWZ noch zum Küstenmeer oder den inneren Gewässern gehören. Die nicht abschließend aufgezählten Freiheiten des Art. 87 Abs. 1 SRÜ,125 wie beispielsweise die Freiheit der Schifffahrt oder des Überflugs, der Fischerei aber auch die Freiheit der wissenschaftlichen Forschung, stehen allen Staaten gleichermaßen zu. Den Staaten ist nach Art. 89 SRÜ untersagt, einen Teil der Hohen See unter ihre Souveränität zu stellen, wodurch Forschungs- und Nutzungsmonopole verhindert werden und der Grundsatz der Priorität bei konkurrenzbedingten Konflikten entscheidend ist.126 Art. 116 ff. SRÜ halten Vorschriften für die Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden Ressourcen bereit. Art. 116 SRÜ statuiert das Recht der Fischereifreiheit auf Hoher See. Für die Nordund Ostsee ergibt sich die Besonderheit, dass das Meer durch die Ausdehnung der AWZ nahezu vollständig aufgeteilt ist und die Hohe See somit hier faktisch nicht existiert.127 Die Art. 133 ff. SRÜ treffen Regelungen bezüglich des Gebiets. Nach der Begriffsbestimmung in Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 SRÜ handelt es sich hierbei um den Meeresboden und den -untergrund, den sogenannten Tiefseeboden, der nicht mehr von den staatlichen Hoheitsbe- 123 Die Festlegung der Grenzen des Festlandsockels außerhalb der 200 sm-Zone bestimmt sich gem. Art. 76 Abs. 2 SRÜ nach den Absätzen 4 - 6. 124 In Deutschland ist der Festlandsockel in Nord- und Ostsee Teil der AWZ, Janssen, Möglichkeiten der Einrichtung von Meeresschutzgebieten, S. 49; Wille, Raumplanung, S. 27. 125 S. den Wortlaut des Art. 87 Abs. 1 S. 1 SRÜ „Sie umfasst (…) unter anderem (…)“. 126 Graf Vitzthum, in: ders./Proelß (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Abschnitt Rn. 61. 127 Czybulka/Kersandt, in: Lozán u.a. (Hrsg.), Warnsignale aus Nordsee und Wattenmeer, S. 374, 375; Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 15 Rn. 19; Janssen, Möglichkeiten der Einrichtung von Meeresschutzgebieten, S. 48. I. Die Meereszonen des Seerechtsübereinkommens als Grundlage der Kompetenzverteilung 27 fugnissen umfasst ist. Geografisch gesehen unterfallen der Boden des Atlantischen, Pazifischen sowie des Indischen Ozeans und der Randmeere den Vorgaben für das Gebiet.128 Die Tätigkeiten im Gebiet, worunter nach Art. 1 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Art. 133 SRÜ alle Vorhaben zur Erforschung und Ausbeutung der mineralischen Ressourcen gehören, müssen gem. Art. 140 Abs. 1 SRÜ zum Nutzen der gesamten Menschheit ausgeübt werden und sind damit dem Grundsatz der Nutzungsfreiheit der Hohen See entzogen. Stattdessen sieht Art. 153 Abs. 1 SRÜ vor, dass alle Tätigkeiten durch die Internationale Meeresbodenbehörde (Art. 1 Abs. 1 Nr. 2 SRÜ) „organisiert, ausgeübt und überwacht“ werden. Anhand dieser durch das Seerechtsübereinkommen vorgenommenen Einteilung des Meeres in Meereszonen ist für die Regelungsbefugnisse hinsichtlich der Fischerei und des Meeresumweltschutzes festzuhalten, dass den Anrainerstaaten respektive der EU nicht nur die Regelungskompetenz in den inneren Gewässern und dem Küstenmeer, sondern, wenn auch funktional begrenzt, in der Ausschließlichen Wirtschaftszone, zustehen. Auf der Hohen See werden hingegen keine staatlich-souveränen Rechtspositionen eingeräumt. Vielmehr sind hier ausschließlich völkerrechtliche Übereinkommen gefragt, um die Nutzungen der Staaten untereinander zu koordinieren und zu reglementieren. Auf Grund der Tatsache, dass in Nord- und Ostsee nahezu keine Hohe See besteht, werden die Vorgaben für diese Meereszone im Weiteren ausgespart. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung Auf der Grundlage der durch das Seerechtsübereinkommen vorgenommenen Zuweisung von Befugnissen an die Küstenstaaten soll im Folgenden überprüft werden, welche Zuständigkeiten Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union auf diese übertragen hat. Die Übertragung ist für ein rechtserhebliches Tätigwerden der EU entscheidend, da diese nach Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV nur innerhalb der II. 128 Wolfrum, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Seerecht, Kap. 4 Rn. 133. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 28 übertragenen Zuständigkeiten Maßnahmen erlassen darf und demnach keine originären Kompetenzen besitzt. Bevor auf die Abgrenzung der einzelnen Kompetenztitel eingegangen werden kann, bedarf es einer Erläuterung zur Anwendbarkeit des europäischen Primärrechts und des Grundgesetzes sowie zu der Geltungserstreckung des einfachen unionalen und deutschen Gesetzesrechts in den Meereszonen. Anwendbarkeit der europäischen und deutschen Kompetenzverteilungsvorschriften und Geltungserstreckung des einfachen Gesetzesrechts in den Meereszonen Art. 52 EUV i.V.m. Art. 355 AEUV bestimmt den Geltungsbereich der Verträge lediglich hinsichtlich der territorialen Staatsgebiete der Mitgliedstaaten. Unabhängig von einer räumlich-geografischen Bestimmung des europäischen Gebiets gilt für die Geltung des Unionsrechts ein funktionsbezogener Ansatz.129 Den Verträgen kommt mithin sachlich extraterritoriale Wirkung zu, sofern den Mitgliedsstaaten völkerrechtlich souveräne Rechte oder Hoheitsbefugnisse eingeräumt und diese wiederum durch die Mitgliedstaaten auf die EU als supranationale Organisation übertragen wurden.130 Das primäre Unionsrecht findet folglich nicht nur Anwendung in den inneren Gewässern und dem Küstenmeer als maritimem Aquitorium, sondern auch unter Berücksichtigung der nach dem Seerechtsübereinkommen den Mitgliedstaaten zugesprochenen souveränen Rechte und Hoheitsbefugnisse in der AWZ sowie für unter mitgliedstaatlicher Flagge fahrende Schiffe auf der Hohen See. Für den Geltungsbereich des unionalen Sekundärrechts gilt das Vorstehende ebenfalls.131 Wenn es der EU möglich ist, auf Grund ihrer Kompetenzen Sekundärrechtsakte zu erlassen, so müssen diese auch in 1. 129 Ipsen, in: Ipsen/Necker (Hrsg.), Recht über See, FS für Rolf Stödter, S. 167, 180. 130 Ipsen, in: Ipsen/Necker (Hrsg.), Recht über See, FS für Rolf Stödter, S. 167, 181 f.; Markus, European Fisheries Law, S. 32; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 278. Für die Fischerei auf Hoher See ausdrücklich festgestellt durch den EuGH, Urt. v. 14.07.1976, Rs. 3, 4, 6/76, Kramer u.a., Slg. 1976, 1279 Rn. 30/33. 131 EuGH, Urt. v. 16.02.1978, Rs. 61/77, Kommission/Irland, Slg. 1978, 418 Rn. 45/51; Jaeckel, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. III, Art. 355 AEUV Rn. 12 (Stand Aug. 2015); Markus, European Fisheries Law, S. 44. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 29 den Meereszonen außerhalb des maritimen Aquitoriums Geltung beanspruchen können, sofern dies dem Ziel und dem Zweck des Sekundärrechtsaktes entspricht. Da Nord- und Ostsee zu großen Teilen von EU-Mitgliedstaaten umschlossen sind, kann durch die Einbettung der völkerrechtlichen Vorgaben in europäisches Sekundärrecht, das von den Mitgliedstaaten angewendet bzw. in nationales Recht umgesetzt werden muss, die Effektivität der internationalen Verpflichtungen gesteigert werden.132 Darüber hinaus können Maßnahmen und Beschlüsse der EU auch Einfluss auf die Fischerei- und Meerespolitik der Nichtmitgliedstaaten haben.133 Hinsichtlich des Geltungsbereichs des deutschen Grundgesetzes ist die Zonierung des Meeres maßgeblich. Die inneren Gewässer und die Küstengewässer sind Teil des deutschen Staatsgebiets, sodass das Grundgesetz in diesen unstreitig Anwendung findet.134 Aber auch jenseits des maritimen Aquitoriums, sei es in der AWZ oder auf der Hohen See, bleibt die deutsche Hoheitsgewalt an das Grundgesetz gebunden,135 sodass bei dem Erlass von nationalen Gesetzen u.a. die föderale Kompetenzordnung aus den Art. 70 ff. GG maßgeblich ist.136 Um zu bestimmten, inwieweit das einfache deutsche Gesetzesrecht auf dem Meer Anwendung findet, bedarf es wiederum des Rückgriffs auf die durch das Seerechtsübereinkommen vorgenommene Kompetenzzuteilung. Für die Hoheitsgewässer gilt: Sind die Regelungen nicht nur auf die Anwendung an Land, sondern auch sinngemäß oder gar ausdrücklich für die inneren Gewässer und Küstengewässer bestimmt, so beanspruchen die deutschen Normen auch hier Geltung.137 Für die AWZ muss dies etwas differenzierter betrachtet werden, da den Küs- 132 Cron, Das Umweltregime der Nordsee, S. 162; Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 15 Rn. 61; Meyerholt, in: Bick/Brandt/Eiselt (Hrsg.), Integration im Prozess der Internationalisierung, S. 115, 124. 133 Als Beispiel kann auf das Abkommen zwischen der EU und der Russischen Föderation über die Zusammenarbeit bei der Fischerei und bei der Erhaltung der lebenden Ressourcen in der Ostsee, ABl. L 129 v. 28.05.2009, S. 2, verwiesen werden. 134 Ehlers, NordÖR 2003, 385; Jarass, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG, Präambel Rn. 10. 135 Huber, in: Sachs (Hrsg.), GG, Präambel Rn. 34; Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 51. 136 Hierzu ausführlich Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 50 f.; Keller, Planungs- und Zulassungsregime für Windenergieanlagen, S. 155 ff. 137 Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 15 Rn. 65; Wolf, ZUR 2010, 365. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 30 tenstaaten hier nur funktional begrenzte Hoheitsrechte zustehen. Teilweise wird angenommen, dass die Umweltgesetze Anwendung finden, soweit sie der Ausübung der zugestandenen Hoheitsrechte dienen.138 Hiergegen spricht jedoch, dass der Gesetzgeber den Anwendungsbereich bestimmter Gesetze ausdrücklich auf die AWZ erweitert hat139 und somit der Schluss nahe liegt, dass in anderen Fällen gerade nicht von einer Ausdehnung des Anwendungsbereichs außerhalb des Staatsgebiets ausgegangen werden kann.140 Außerdem wird mit dieser Überlegung verhindert, dass der Rechtsanwender durch das Bedürfnis der Auslegung der völkerrechtlich gewährten Rechte über die dem Küstenstaat gewährten Hoheitsrechte hinausgeht (sogenannte creeping jurisdiction).141 Zudem ist es für Schiffe, die unter fremder Flagge fahren, nahezu unmöglich, ohne küstenstaatliche Anwendungserklärung der entsprechenden Gesetze zu überschauen, welche Vorschriften in der AWZ bei ihrer Durchfahrt zu beachten sind.142 Unter Zugrundelegung dieser Argumentation lässt sich der Gedanke, die deutschen Gesetze seien umfassend in der AWZ anwendbar soweit die jeweiligen Hoheitsbefugnisse durch das Seerechtsübereinkommen zugewiesen sind, nicht aufrechthalten. Die Praxis des Gesetzgebers und nicht zuletzt das dringende Bedürfnis nach Rechtssicherheit verlangen eine explizite Anwendungserweiterung des jeweiligen Gesetzes auf den funktional begrenzten Hoheitsraum der AWZ. Vertikale Kompetenzabgrenzung zwischen der EU und Deutschland Das Seerechtsübereinkommen überträgt zunächst einmal den Küstenstaaten Rechte und Pflichten bezogen auf die Erhaltung und Bewirt- 2. 138 Czybulka, NuR 2001, 367, 370; Kahle, ZUR 2004, 80, 83. 139 Als Beispiel lassen sich § 56 Abs. 1 BNatSchG, § 1 Abs. 4 ROG, § 2 Nr. 1 EEG und § 2 Abs. 3 BBergG anführen. 140 Ehlers, NordÖR 2003, 385, 386; Lagoni, in: Ehlers/Erbguth (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen im SeeR II, S. 29, 31. 141 Ehlers, NordÖR 2003, 385, 386; Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 15 Rn. 68; Lagoni, NuR 2002, 121, 125. 142 In Art. 21 Abs. 3 und Art. 62 Abs. 5 SRÜ wird die Pflicht des Küstenstaates normiert, die Gesetze für die friedliche Durchfahrt in den Küstengewässern und die fischereirechtlichen Regelungen in der AWZ publik zu machen. Lagoni, NuR 2002, 121, 125. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 31 schaftung der lebenden Ressourcen und auf den Schutz und die Bewahrung der Meeresumwelt. Für die Vertragsstaaten des Seerechts- übereinkommens, die, wie Deutschland, gleichzeitig Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind, muss die Gewährung von Rechten und die Auferlegung von Pflichten genauer betrachtet werden. Soweit der EU Kompetenzen ausschließlich eingeräumt wurden, ist grundsätzlich nur diese nach Art. 2 Abs. 1 AEUV zum Erlass von Maßnahmen berechtigt. Im Rahmen der geteilten Zuständigkeit dürfen die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV tätig werden, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat. Während es vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Dezember 2009 noch keine eindeutige Kompetenzverteilung in den Verträgen gab und damit auch ihre Klassifizierung in ausschließliche und geteilte Kompetenzen der EU Schwierigkeiten barg,143 bestimmen nunmehr die Art. 2 bis 6 AEUV die Arten und Bereiche der Zuständigkeit der Union. Der konkrete Umfang der Zuständigkeiten ist allerdings gem. Art. 2 Abs. 6 AEUV aus den einzelnen Bestimmungen der Verträge abzuleiten. Fischereirechtliche Kompetenzen Entwicklung des Fischereirechts in der EU Die Fischerei rückte zum ersten Mal während der Beitrittsverhandlungen mit den Küstenstaaten Großbritannien, Irland, Dänemark und Norwegen Ende der 1960er Jahren bedeutend ins Blickfeld der europäischen Politik.144 Diese Staaten hatten anders als die sechs Gründerstaaten v.a. wirtschaftlich größere Interessen an der Fischerei, die sie durchsetzen wollten.145 Etwa 75 % der gemeinschaftlichen Fischbestände hätten nach einem Beitritt allein Großbritannien und Norwegen gestellt.146 Auch die Fangergebnisse aus dem Jahr 1973 spiegeln die a) aa) 143 Czybulka/Bosecke, in: Czybulka (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen im europäischen Naturschutzrecht, S. 107, 116. 144 S. die ersten Verordnungen im Bereich der Fischerei VO 2141/70/EWG v. 20.10.1970, ABl. L 236 v. 27.10.1970, S. 1 ff und VO 2142/70/EWG v. 20.10.1970, ABl. L 236 v. 27.10.1970, S. 5 ff. 145 Graf Vitzthum, AöR 111 (1986), 33, 38; Hofmann, ZaöRV 41 (1981), 808, 809; Streinz, Europarecht, § 18, Rn. 1162. 146 Steiling, Das Seefischereirecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 87. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 32 Problematik wieder. Während Deutschland beispielsweise 27,1 % der Fänge aus anderen europäischen Meereszonen bezog und nur 5,1 % aus eigenen Beständen fischte, lag die Fangquote Großbritanniens in anderen EG-Gewässern lediglich bei 0,3 % und in heimischen bei 63,6 %.147 Wie bedeutsam die Interessen bei den Verhandlungen waren, zeigt vor allem der Nicht-Beitritt Norwegens auf Grund mangelnder Ratifizierung des Beitrittsvertrags nach einem ablehnenden Referendum der norwegischen Bevölkerung.148 Ausschlaggebend für das negative Ergebnis war die Auffassung der Bürger, man würde durch die seitens der damaligen EG in Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischereiwirtschaft149 festgeschriebene Regelung des gleichberechtigten Zugangs zu den Fanggründen die Kontrolle über und den Zugang zu den Fischressourcen verlieren.150 Jedoch erreichten Großbritannien, Irland und Dänemark 1973 eine Einschränkung bezüglich des freien Zugangs zu den Gewässern. Die Küstenstaaten konnten, zunächst auf zehn Jahre begrenzt, die Fischerei in der 12 sm-Zone ihren eigenen Flotten, unter Berücksichtigung historisch bedingter Fangrechte anderer Mitgliedstaaten, vorbehalten.151 Diese Regelung wurde regelmäßig fortgeschrieben, zuletzt bis zum 31.12.2022.152 Fischereirechtliche Zuständigkeit der EU Die Zuständigkeit der Union im Bereich der Fischerei ist gem. Art. 4 Abs. 2 lit. d) AEUV eine geteilte mit den Mitgliedstaaten, wobei nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 und 3 AEUV die Mitgliedstaaten nur dann tätig werden, wenn die Union ihre Zuständigkeit nicht oder nicht mehr ausbb) 147 Graf Vitzthum, AöR 111 (1986), 33, 48; Volle/Wallace, EA 1977, 73, 76. 148 Graf Vitzthum, AöR 111 (1986), 33, 38. 149 ABl. L 236 v. 27.10.1970, S. 1 ff. 150 Dies war wohl auch die Ursache für das negative Ergebnis der Volksabstimmung über den EU-Beitritt im Jahr 1994, hierzu Godal, In Europa, aber (noch) nicht in der EU. Die Position Norwegens, Vorlesung des Norwegischen Botschafters Godal am 02.12.04 in der Humboldt-Universität zu Berlin, online unter: http://www. norwegen.no/News_and_events/germany/policy/europe/speechhumboldt/, Aufruf am 04.01.13. Nonnenmacher, Die gemeinsame Fischereipolitik der EWG, S. 75. 151 Art. 100 der Beitrittsakte 1972, ABl. L 73 v. 27.03.1972, S. 14, 34. 152 Art. 5 der VO 1380/2013/EU v. 11.12.2013, ABl. L 354 v. 28.12.2013, S. 22. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 33 übt. Eine Ausnahme von der geteilten Zuständigkeit besteht, soweit es um die Erhaltung der biologischen Meeresschätze geht; hier ist der EU nach Art. 3 Abs. 1 lit. d) AEUV eine ausschließliche Zuständigkeit eingeräumt.153 Hintergrund für die Einräumung der ausschließlichen Kompetenz ist die Entscheidung des EuGH zu der in Art. 102 der Beitrittsakte für Dänemark, Irland und Großbritannien von 1972154 festgelegten Pflicht des Rates, sämtliche Erhaltungsmaßnahmen der Seefischerei zu bestimmen; dies sei eine Kompetenz die „vollständig und endgültig bei der Gemeinschaft“ liege.155 Es ist demnach genau zu unterscheiden, welchen Zweck eine Maßnahme der Union verfolgt, um zu bestimmen, ob eine ausschließliche oder geteilte Zuständigkeit besteht. Die Abgrenzung ist anhand objektiver und gerichtlich nachprüfbarer Kriterien vorzunehmen.156 Was die inhaltliche Ausprägung der Zuständigkeiten der Union betrifft, räumt Art. 38 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV der EU für die Fischerei die Möglichkeit ein, eine Gemeinsame Fischereipolitik (GFP) festzulegen und durchzuführen. Durch den Vertrag von Lissabon ist Titel III nicht mehr nur mit „Die Landwirtschaft“, wie im Titel II des EGV, sondern mit „Die Landwirtschaft und die Fischerei“ überschrieben. Zudem stellt Art. 38 AEUV die Gemeinsame Fischereipolitik nunmehr ausdrücklich neben die Gemeinsame Agrarpolitik.157 Dies ist auf Grund der unterschiedlichen Probleme, denen sich die Landwirtschaft und die Fischerei ausgesetzt sehen, zu begrüßen. Während die Agrarpolitik eine Überproduktion vermeiden muss, um einen Ausgleich zwischen der Erzeugung und dem Verbrauch zu erzielen, ist der Fischereisektor von dem Problem der Überfischung durch Ressourcenknappheit bedroht.158 Art. 38 Abs. 1 UAbs. 2 S. 3 AEUV stellt fest, dass die Bezug- 153 Die EU übt entgegen dem Wortlaut faktisch eine ausschließliche Kompetenz für Fischereimaßnahmen aus, vertiefende Ausführung unter 5. Kap. II. 2. a). 154 ABl. L 73 v. 27.03.1972, S. 14, 35. 155 EuGH, Urt. v. 05.05.1981, Rs. 804/79, Kommission/Vereinigte Königreich, Slg. 1981, 1045 Rn. 18. 156 EuGH, Urt. v. 23.02.1988, Rs. 68/86, Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1988, 855 Rn. 24. Zur horizontalen Kompetenzverteilung 2. Kap. II. 3. 157 Art. 32 EGV sah die Fischerei noch als Teil der Agrarpolitik an. Inhaltliche Änderungen ergeben sich durch diese Änderung jedoch nicht, Busse, in: Lenz/ Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 38 AEUV Rn. 4. 158 Thiele, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 38 AEUV Rn. 2. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 34 nahme auf die gemeinsame Agrarpolitik oder aber auf die Landwirtschaft in den Art. 38 bis 44 AEUV ebenso den Fischereisektor unter Beachtung seiner Besonderheiten umschließt. Art. 39 Abs. 1 AEUV bestimmt fünf Ziele der GFP: die Produktivitätssteigerung der Landwirtschaft, die Sicherung der Lebenshaltung der Landbevölkerung, die Stabilisierung der Märkte, die Versorgungssicherheit und die Gewährleistung angemessener Verbraucherpreise. Mögliche Maßnahmen zur Verwirklichung dieser Ziele finden sich in den Art. 40 bis 44 AEUV wieder. Im Mittelpunkt der nach diesen Vorschriften erlassenen fischereirechtlichen Bestimmungen stehen der Zugang zu den Gewässern, die Bestandserhaltung, strukturpolitische Aspekte wie die Steuerung der Flottenkapazität, die Organisation eines gemeinsamen Marktes und der Abschluss völkerrechtlicher Verträge mit Drittstaaten. Umweltschützende Belange sind im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik durch die Querschnittsklausel aus Art. 11 AEUV ebenfalls zu berücksichtigen. Für den Fischereisektor ebenso relevant ist die mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon eingefügte Querschnittsklausel im Bereich des Tierschutzes in Art. 13 AEUV. Diese normiert, dass den Belangen des Tierschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitik vollständig Rechnung getragen werden muss.159 Tierschutz umfasst das Wohlergehen der Tiere als fühlende Wesen und damit in Abgrenzung zu der Querschnittsklausel des Art. 11 AEUV nicht den umweltbezogenen Tierschutz.160 Die Belange sind nicht vorrangig vor anderen, müssen aber in den Abwägungsprozess widerstreitender Interessen einbezogen werden.161 Für die Fischerei hat dies insbesondere Auswirkungen bei der Festsetzung von Fangmethoden. Sowohl die Bestandssicherung zum 159 Durch die Formulierung des Art. 13 AEUV „Bei der Festlegung und Durchführung der Politik der Union(…)“ soll erreicht werden, dass die Belange des Tierschutzes zwar bei der Festlegung von Leitlinien und Programmen sowie beim Erlass von Sekundärrechtsakten berücksichtigt werden sollen, nicht jedoch jedes konkrete Handeln der EU an ihnen zu messen ist. Hierzu Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 13 AEUV Rn. 4. 160 Frenz, NuR 2011, 103, 105; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/ders. (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 13 AEUV Rn. 7 (Stand Aug. 2015). 161 Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 13 AEUV Rn. 7. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 35 Wohl der Arten als auch die Beifangproblematik sind berücksichtigungspflichtige Aspekte.162 Der EU steht nach Art. 3 Abs. 1 lit. d) AEUV die ausschließliche Zuständigkeit im Bereich der „Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik“ zu. Art. 2 Abs. 1 AEUV bestimmt, dass die Mitgliedstaaten in den in Art. 3 AEUV abschließend aufgezählten Bereichen nur noch tätig werden dürfen, wenn die Union sie ausdrücklich dazu ermächtigt bzw. ein Rechtsakt der EU durchgeführt werden soll. Die Ermächtigung erfolgt regelmä- ßig durch einen Sekundärrechtsakt, der wiederum das genaue Ausmaß der Handlungsermächtigung der Mitgliedstaaten ausgestaltet.163 Im Umkehrschluss bedeutet dies für die Mitgliedstaaten allerdings einen vollständigen Kompetenzverlust, selbst bei einem Untätigbleiben der EU.164 Die Erhaltung der biologischen Meeresschätze ist als Bestandserhaltung zugunsten der von der Fischerei wirtschaftlich genutzten Arten zu verstehen, nicht aber etwa als Artenschutz.165 Das bedeutet, dass Regelungen, die formal Bestandserhaltungsmaßnahmen zum Gegenstand haben, sich jedoch auch positiv auf das ökologische Gleichgewicht auswirken, auf Art. 43 Abs. 2 bzw. 3 AEUV und nicht etwa auf Art. 192 Abs. 1 AEUV zu stützen sind. Die Europäische Kommission vertritt die darüber hinausgehende Auffassung, dass die Mitgliedstaaten keinerlei Regelungen erlassen dürfen, die sich – und sei es auch nur mittelbar – auf die Seefischerei auswirken.166 Dies mag vielleicht als eine einheitliche praktikablere Lösung angesehen werden, letztendlich verstößt sie jedoch gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung aus Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV und entzieht den Mitglied- 162 Frenz, NuR 2011, 103, 107. 163 Lenski, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 2 AEUV Rn. 6; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 7. 164 EuGH, Urt. v. 05.05.1981, Rs. 804/79, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1981, 1045 Rn. 20; Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 9. 165 Der Unterschied liegt in der wirtschaftlichen Nutzung, Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 207; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 32, 356. 166 Europäische Kommission, Fisheries Measures for Marine Natura 2000 Sites; KOM (2001) 143 endg., S. 8; KOM (2011), 425 endg., S. 16. Dazu Gellermann/ Stoll/Czybulka, Handbuch des Meeresnaturschutzrechts, S. 326; Proelß/Krivickaite u.a., IJMCL 26 (2011), 5, 36 f. Dieser Konflikt ist besonders für fischereirelevante Maßnahmen in Natura 2000-Gebieten bedeutsam, hierzu 5. Kap. II 2. a). 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 36 staaten Kompetenzen im umweltschutzrechtlichen Bereich. Eine umfassende fischerei-naturschutzrechtliche Handlungsermächtigung zugunsten der EU ergibt sich auch nicht aus der Kompetenznorm des Art. 3 Abs. 1 lit. d) AEUV, der gerade nicht die naturschützenden Maßnahmen im Rahmen der GFP in die ausschließliche Zuständigkeit der Union verlagert und damit keine marine Umweltschutzkompetenz begründet. Vielmehr sind die Mitgliedstaaten weiterhin, nicht zuletzt zur Schutzverstärkung gem. Art. 193 AEUV, berechtigt und teilweise sogar verpflichtet, Umweltschutzmaßnahmen zu ergreifen.167 Auch die Rechtsprechung des EuGH zur horizontalen Kompetenzabgrenzung168 steht der Ansicht der Kommission entgegen. Der EuGH stellt zur Wahl der richtigen Kompetenzgrundlage auf die mit der gesetzgeberischen Maßnahme angestrebte Zielverwirklichung ab. Dass die jeweiligen Ziele der Auslegung bedürfen, kann nicht abgestritten werden und ermöglicht dem europäischen Gesetzgeber, auch die eher ökologisch motivierten Rechtsakte als Bestandserhaltungsmaßnahmen auf Art. 43 Abs. 2 bzw. 3 AEUV zu stützen.169 Akzeptiert man diesen weiten Spielraum im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik nicht zuletzt mit Blick auf die Querschnittsklausel aus Art. 11 AEUV, die allerdings nicht kompetenzerweiternd wirken kann, so muss zur Wahrung der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten gefordert werden, dass der europäische Gesetzgeber nicht nur mit einem pauschalen Verweis auf die ausschließliche Zuständigkeit der EU sämtliche umweltrechtliche Maßnahmen in diesem Zusammenhang regeln darf, sondern einer erhöhten Begründungslast für die Wahl seiner Befugnisnorm unterliegt. Nur so kann dem aus Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV abgeleiteten Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und der verbleibenden Souveränität der Mitgliedstaaten ausreichend Rechnung getragen werden. 167 Eine Verpflichtung gegenüber der Union ergibt sich beispielweise insoweit, als dass die Einrichtung des Natura 2000-Netzwerkes gefordert wird. Gellermann, JbUTR 2005, 139, 166; Schwarz, EurUP 2007, 154, 158. 168 Hierzu 2. Kap. II. 3. 169 Ein Beispiel für eine solche Auslegung bietet die Rechtsprechung, EuGH, Urt. v. 24.11.1993, Rs. C-405/92, Mondiet, Slg. 1993, I-6133 Rn. 17 ff. Dass die in diesem Urteil ergangene Entscheidung auch zugunsten der umweltrechtlichen Kompetenzgrundlage hätte ausfallen können, verdeutlicht Krämer, EuGRZ 1995, 45, 49, 52. Zustimmend Wolff, Fisheries and the Environment, S. 172. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 37 Als zentraler Rechtsakt für das Fischereirecht hat sich die auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützte Fischereigrundverordnung170 etabliert, die zuletzt im Jahr 2013 umfassend novelliert wurde und zu einer fortschreitenden Ökologisierung des Fischereisektors beitragen soll. Nationale fischereirechtliche Kompetenzen Für die verbleibenden nationalen Kompetenzen Deutschlands ergibt sich im Bereich des Fischereirechts Folgendes: Nach den Kompetenzverteilungsvorschriften des Grundgesetzes gehört gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG sowohl die Hochsee- als auch die Küstenfischerei sowie der Küstenschutz zu den konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern. Der Bund hat, gestützt auf diese Kompetenz, das Seefischereigesetz (SeeFischG)171 und die darauf basierende Seefischereiverordnung (SeeFischV)172 erlassen. Inhaltlich haben das Seefischereigesetz und die Seefischereiverordnung vor allem Regelungen zur Erteilung von Fangerlaubnissen und die Überwachung der Seefischerei zum Gegenstand und dienen der Durchführung der GFP. Dies wird nicht zuletzt durch die Titeländerung des „Seefischereigesetzes“ in „Gesetz zur Regelung der Seefischerei und zur Durchführung des Fischereirechts der Europäischen Union“ deutlich.173 Die Länder sind in § 21 SeeFischG zum Erlass weiterer Bestimmungen ermächtigt, soweit das Seefischereigesetz keine Regelungen enthält. Damit verbleibt den Bundesländern vor allem die Befugnis, die Sport- und Freizeitfischerei, die Fischerei mit feststehenden Geräten und die Muschelfischerei zu regeln, aber auch verstärkte Schutzmaßnahmen können, solange sie sich im Rahmen der GFP und völkerrechtlichen Vorgaben halten, getroffen werden.174 Auf Grund der ausschließlichen Zuständigkeit der EU für die bestandserhaltenden Maßnahmen im Fischereisektor muss festgestellt werden, dass nationale Vorschriften mit dieser Zielrichtung nicht cc) 170 VO 1380/2013/EU v. 11.12.2013, ABl. L 354 v. 28.12.2013, S. 22. 171 BGBl. 1998 I, S. 1791. 172 BGBl. 1989 I, S. 1485. 173 Art. 1 des Gesetz zur Änderung des Seefischereigesetzes und des Seeaufgabengesetzes vom 22.12.2011, BGBl. 2011 I, S. 3069. 174 S. die Gesetzesbegründung zu § 10 SeeFischG a.F. BT-Drs. 10/1021, S. 11. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 38 mehr auf der Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG erlassen werden können. Auch die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Tierschutzes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG ist eine denkbar einschlägige Kompetenznorm im Zusammenhang mit der Fischerei. Das Tierschutzrecht hat die Aufgabe, die Tiere als Lebewesen vor Leiden und Schmerzen zu schützen.175 Das Schlachten von Tieren, und damit das Töten der angelandeten Fische, ist eine tierschutzrelevante Frage. Die auf der Grundlage des § 4 b Abs. 1 S. 1 Nr. 1 lit. a) TierSchG176 erlassene Tierschutzschlachtverordnung177 nimmt allerdings die Schlachtung von Fischen bei kommerziellem Fischfang in § 1 Abs. 3 Nr. 4 TierSchlV vom Anwendungsbereich aus, da es auf Grund des Fangumfangs nicht möglich ist, jedes einzelne Tier zu betäuben. Zwischenergebnis Der Europäischen Union sind weitreichende Kompetenzen im Fischereisektor übertragen worden. In Bezug auf die Erhaltung der biologischen Meeresschätze steht ihr die ausschließliche Zuständigkeit zu, sodass Deutschland grundsätzlich von der Gesetzgebung in diesem Bereich ausgeschlossen ist. Wie weit diese Kompetenz sämtliche meeresumweltschutzrechtliche Maßnahmen umfasst, die sich positiv auf die Erhaltung der lebenden Meeresschätze auswirken, ist eine Frage der horizontalen Kompetenzabgrenzung. Darüber hinaus ist die EU durch ihre Gemeinsame Fischereipolitik umfassend im Rahmen der Fischerei tätig geworden, sodass Deutschland auch hier kaum Regelungsmöglichkeiten besitzt. Allerdings bleibt die Bundesrepublik Deutschland verantwortlich für die Anwendung und Durchführung des europäischen Fischereirechts. dd) 175 § 1 S. 1 TierSchG. 176 BGBl. 2006 I, S. 2205. 177 BGBl. 2012 I, S. 2982. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 39 Meeresumweltschutzrechtliche Kompetenzen Entwicklung der Umweltkompetenz der EU Ist das Umweltrecht heute ein Feld, das starker europäischer Einflussnahme unterliegt,178 so fand sich eine Kompetenz der Europäischen Union, damals der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, bezüglich des Umweltschutzes in den Römischen Verträgen179 nicht wieder.180 In Bezug auf die Meerespolitik waren zwei Nutzungsformen aufgenommen worden, zum einen die Seeschifffahrt181 und zum anderen die Fischerei182. Allerdings waren dies nicht etwa Vorschriften, die dem Schutz der Meeresumwelt dienten, sondern sie waren vielmehr wirtschaftlicher Natur.183 In den 1970er Jahren wuchs allmählich das Bewusstsein, dass unterschiedliche Umweltstandards in den Mitgliedstaaten zu Wettbewerbsverzerrungen durch Standortvorteile der Länder mit geringeren umweltschützenden Vorgaben führen und somit das Ziel des Binnenmarkts gefährden können.184 Des Weiteren trat die Erkenntnis hinzu, dass sich Umweltprobleme zumeist nicht an Staatengrenzen aufhalten lassen, sondern jene einer gemeinschaftlichen Regelung zugänglich gemacht werden müssen.185 Am 22.11.1973 wurde schließlich das erste Umweltprogramm186 der EU verabschiedet, welches u.a. das Ziel der Verhütung, Verringerung und Beseitigung der b) aa) 178 Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 289. Der Fundstellennachweis mit Stand v. 22.11.2015 weist insgesamt 638 Rechtsakte im Bereich Umwelt auf, online unter: http://eur-lex.europa.eu/browse/directories/legislation.html?ro ot_default=CC_1_CODED %3D15,CC_2_CODED %3D1510&displayProfile=allRelAllConsDocProfile&classification=in-force, Aufruf am 28.11.2015. 179 BGBl. 1957 II, S. 753. 180 Ballschmidt-Boog, Rechtliche Vorgaben und Defizite beim Schutz der Küstenökosysteme, S. 107. 181 Art. 84 II EWGV, heute Art. 100 II AEUV. 182 Art. 38 I EWGV, heute Art. 38 I AEUV. 183 Graf Vitzthum, AöR 111 (1986), 33, 38. 184 Ipsen, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Die Plünderung der Meere, S. 300, 316; Schröer, Kompetenzverteilung zwischen der EWG und ihren Mitgliedsstaaten auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 19 f. 185 Schröer, Kompetenzverteilung zwischen der EWG und ihren Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 270. 186 Mittlerweile hat die EU bereits sieben Umweltaktionsprogramme verabschiedet, für einen Überblick über die ersten sechs Programme Kahl, in Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 191 AEUV Rn. 3 ff. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 40 Meeresverschmutzung ausgab.187 Eine primärrechtliche Rechtsgrundlage für eine gemeinsame Umweltpolitik der EG wurde jedoch erst in der 1986 verabschiedeten Einheitlichen Europäischen Akte188 mit den Art. 130 r bis Art. 130 t EWGV geschaffen,189 die anschließend im Vertrag von Maastricht190 weiter präzisiert wurde.191 Durch den Vertrag von Amsterdam192 wurde das Ziel der nachhaltigen Entwicklung in den Vertrag aufgenommen und weitere Punkte modifiziert.193 Die Änderung durch den Vertrag von Nizza194 war nur geringfügig und betraf Art. 175 Abs. 2 EGV.195 Der Vertrag von Lissabon196 hat lediglich zu einer veränderten Nummerierung der umweltrechtlichen Primärbestimmungen geführt, dagegen keine bedeutenden inhaltlichen Änderungen gebracht.197 In Art. 3 Abs. 3 EUV wird das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung, sowie ein hohes Maß an Umweltschutz und die Verbesserung der Umweltqualität formuliert. Die Art. 191 bis 193 AEUV sind dem Titel Umwelt unterstellt, wobei erstmalig in Art. 191 Abs. 1 AEUV die Bekämpfung des Klimawandels als umweltpolitisches Ziel ausgegeben wird. Zudem ist Art. 192 Abs. 1 AEUV Ermächtigungsgrundlage für umweltschützende Maßnahmen, die im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens getroffen werden. Art. 11 und Art 13 AEUV sind Querschnittsklauseln in den Bereichen des Umwelt- und Tierschutzes, welche bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitik berücksichtigt werden müssen. 187 ABl. C 112 v. 20.12.1973, S. 1, 23 ff. 188 BGBl. 1986 II, S. 1104 ff. 189 Zuvor erlassene Richtlinien mit Bezug zum Umweltschutz wurden entweder auf Art. 235 EWGV oder Art. 100 EWGV gestützt, Ballschmidt-Boog, Rechtliche Vorgaben und Defizite beim Schutz der Küstenökosysteme, S. 107. 190 BGBl. 1992 II, S. 1251 ff. 191 Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, § 32 Rn. 18; Schütte, Der Schutz des Wattenmeers, S. 153 f. Ein Überblick über die Änderungen findet sich bei Epiney/ Furrer, EuR 1992, 369, 377 ff. 192 BGBl. 1998 II, S. 386 ff. 193 Streinz, Europarecht, § 18 Rn. 1166. Zu den Änderungen Schrader, UPR 1999, 201 ff. 194 BGBl. 2001 II, S. 1666 ff. 195 Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, § 32 Rn. 18. Für einen Überblick über die primärrechtlichen Änderungen, Stetter, EELR 2001, 150 ff. 196 BGBl. 2008 II, S. 1038 ff. 197 Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, § 32 Rn. 19. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 41 Meeresumweltschutzrechtliche Zuständigkeit der EU Für das Meeresumweltschutzrecht speziell existiert keine ausdrückliche Kompetenzgrundlage, auf der die Rechtsakte der Union gestützt werden könnten. Allerdings ist in Art. 4 Abs. 2 lit. e) AEUV eine geteilte Zuständigkeit von EU und Mitgliedstaaten für den Bereich Umwelt normiert, wobei sich die inhaltlichen Regelungsmöglichkeiten aus den Art. 191 ff. AEUV ergeben. Die Mitgliedstaaten können demnach gem. Art. 2 Abs. 2 S. 2, 3 AEUV tätig werden, wenn die Union ihre Zuständigkeit nicht oder nicht mehr ausübt. Umweltrechtliche Maßnahmen werden auf Art. 192 Abs. 1 bzw. Abs. 2 AEUV gestützt und im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 289 Abs. 1 AEUV bzw. im besonderen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 289 Abs. 2 AEUV beschlossen. Um die inhaltliche Reichweite der EU-Kompetenz zu bestimmen, muss zunächst definiert werden, was das Unionsrecht unter Umwelt versteht. Eine Definition findet sich im Primärrecht nicht. Durch die Betrachtung von Sekundärrechtsakten, der Umweltaktionsprogramme und der einschlägigen Literatur lässt sich jedoch herleiten, dass unter Umwelt nicht nur die natürliche, sondern auch die vom Menschen geschaffene gegenständliche Umwelt zu verstehen ist.198 Zum Teil wird der Begriff der Umwelt noch weiter gezogen, indem auch die soziale Umwelt mit einbezogen wird.199 Es besteht aber die Gefahr, dass der Umweltbegriff hierdurch konturlos wird und weite Teile der durch die europäischen Verträge erfassten Bereiche unter den Oberbegriff Umweltpolitik subsumiert werden könnten.200 Meeresumweltschutzrechtliche Maßnahmen können ohne Weiteres auf die Kombb) 198 Breier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 191 AEUV Rn. 4; Epiney, in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 191 AEUV Rn. 3; Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, S. 14 ff.; Rodenhoff, Die EG und ihre Mitgliedstaaten als völkerrechtliche Einheit bei umweltvölkerrechtlichen Übereinkommen, S. 121. 199 Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, S. 14 ff. 200 Epiney, in: Landmann/Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Bd. I, Art. 191 AEUV Rn. 9 (Stand Mai 2015); Epiney, in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 191 AEUV Rn. 3; Schröer, Die Kompetenzverteilung zwischen der EWG und ihren Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 43. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 42 petenz des Art. 192 Abs. 1 AEUV gestützt werden.201 Auch marine artenschutzrechtliche Maßnahmen, die sich auf den Schutz nicht wirtschaftlich genutzter Arten beziehen, können, gestützt auf die umweltrechtliche Kompetenzgrundlage, erlassen werden.202 Ziel der EU ist ausweislich des Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV die Erreichung eines „hohen Maßes an Umweltschutz und die Verbesserung der Umweltqualität“. Um dieses Ziel zu verwirklichen, bestimmt die Querschnittsklausel in Art. 11 AEUV, dass der Umweltschutz bei jeder „Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und –maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung“ Berücksichtigung finden muss. Allerdings wird durch Art. 11 AEUV den Umweltschutzbelangen nicht etwa ein Vorrang vor anderen eingeräumt; vielmehr müssen diese nur in den Abwägungsprozess mit konkurrierenden Interessen einbezogen werden.203 Was unter den Erfordernissen des Umweltschutzes zu verstehen ist, ist wiederum anhand des Art. 191 Abs. 1 bis 3 AEUV zu bestimmen.204 Nationale meeresumweltschutzrechtliche Kompetenzen Nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV darf Deutschland bei einer geteilten Zuständigkeit wie der des Umweltschutzes immer dann tätig werden, sofern und soweit die Union keine Maßnahmen erlassen hat. Zwar ist das deutsche Umweltrecht durch zahlreiche Sekundärrechtsakte der EU überlagert, allerdings gibt es grundsätzlich immer noch Bereiche, die zumindest nicht vollständig europäisch determiniert sind. Art. 193 AEUV verdeutlicht eine verbleibende nationale Zuständigkeit. Nach dieser Vorschrift ist es den Mitgliedstaaten möglich unter Einhaltung des primären Unionsrechts verstärkte Schutzvorschriften zugunsten cc) 201 Als Beispiel für die Inanspruchnahme der Umweltkompetenz (Art. 175 Abs. 1 EGV, heute Art. 192 Abs. 1 AEUV) wird auf die Meeresstrategierahmenrichtlinie v. 17.06.2008, ABl. L 164 v. 25.06.2008, S. 19 ff., verwiesen. 202 Beispielhaft sei auf die Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-RL), ABl. L 206 v. 21.05.1992, S. 7, verwiesen, in der in Anhang IV lit. a) zu schützende marine Arten aufgeführt sind. 203 Frenz, NuR 2011, 103, 104; Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 11 AEUV Rn. 7 m.w.N. 204 Breier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 11 AEUV Rn. 7. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 43 der Umwelt zu erlassen. Kollidieren die nationalen Normen mit dem EU-Recht, so löst Art. 193 S. 2 EUV den Konflikt dahingehend, dass die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen zu unterlassen haben, die die Verwirklichung der Union und ihrer Ziele gefährden können. Mit der klaren Aussage des Art. 193 AEUV zugunsten des Umweltschutzes verhindert die Europäische Union zugleich ein Umweltdumping der Mitgliedstaaten.205 Eine einheitliche nationale Kompetenzzuschreibung im Sinne einer Umweltkompetenz, ähnlich der aus Art. 191 AEUV, existiert in den Kompetenzkatalogen der Art. 73 f. GG nicht. Grund für die fehlende einheitliche Umweltkompetenz ist die Anknüpfung des grundgesetzlichen Kompetenzkatalogs an das jeweilige Regelungsobjekt und nicht an den einzelnen Schutzzweck.206 Demnach besteht ein Nebeneinander von Normen vor allem im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gem. Art. 72, 74 GG.207 Dies trifft ebenso für den Meeresumweltschutz im Speziellen zu. Von besonderer Bedeutung für den Meeresnaturschutz ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG. Unter Naturschutz ist der Erhalt, die Förderung und die Sicherung der natürlichen Bedingungen in den Landschaftsräumen zu verstehen.208 Der Bundesgesetzgeber hat von dieser Kompetenz mit Erlass des Bundesnaturschutzgesetzes209 Gebrauch gemacht, wobei dessen Kapitel 6 dem Meeresnaturschutz gewidmet ist. § 56 Abs. 1 BNatSchG erklärt das Naturschutzrecht mit Ausnahme der Regelungen über die Landschaftsplanung auch in der AWZ für anwendbar. Damit sind insbesondere die Vorschriften über die Ausweisung von Schutzgebieten anwendbar, die § 57 BNatSchG für den marinen Gebietsschutz modifiziert. Nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG gehören der Naturschutz und die Landschaftspflege zu den Abweichungskompetenzen. Allerdings ist das Recht des Meeresnaturschutzes ausdrücklich von dieser Regelung 205 Czybulka/Bosecke, in: Czybulka (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen im europäischen Naturschutzrecht, S. 107, 127. 206 Ehlers, NuR 1983, 129, 138; Kloepfer, ZG 2006, 250, 259. 207 Beispielhaft seien hier Art. 74 Abs. 1 Nr. 17, 24, 29 und 32 GG genannt. Im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 71, 73 GG finden sich keine ausdrücklichen Kompetenzen im Umweltbereich. 208 Kotulla, NVwZ 2007, 489, 492. 209 BGBl. 2009 I, 2542. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 44 ausgenommen. Der Gesetzgeber hat dazu den marinen Biodiversitätsschutz, den marinen Arten- und Gebietsschutz sowie die naturschutzfachlichen Beurteilungen von Bauvorhaben im marinen Bereich gezählt.210 Für die Abweichungsfestigkeit dieser Materie spricht, dass ein adäquater Schutz von Nord- und Ostsee als zusammenhängende Ökosysteme nur durch eine bundeseinheitliche Regelung gewährleistet werden kann.211 Außerdem bestehen in diesem Bereich etliche völkerrechtliche und europarechtliche Regelungen, die die Länder selbst bei bestehenden Abweichungsmöglichkeiten nach dem Grundsatz der Bundestreue an die Vorgaben binden würden. Des Weiteren bezieht sich der Meeresnaturschutz nicht nur auf die nationalen Hoheitsgewässer, sondern erstreckt sich ebenso auf die AWZ und den Festlandsockel.212 Soweit der Bundesgesetzgeber demnach von der Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Meeresnaturschutzes Gebrauch gemacht hat, sind die Länder gem. Art. 72 Abs. 1 GG im Umkehrschluss nicht befugt, eigene Regelungen zu erlassen. Des Weiteren kommt für Regelungen im Bereich des Meeresumweltschutzes eine Annex-Kompetenz zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, dem Recht der Wirtschaft, in Betracht. Maritime Nutzungen erfordern gleichzeitig ein gewisses Maß an umweltschützenden Maßnahmen zur Erhaltung des Wirtschaftsraums, sodass zur Durchführung der wirtschaftlichen Tätigkeit umweltrechtliche Bestimmungen auf diesen Kompetenztitel gestützt werden können.213 Da es sich bei dieser Kompetenznorm um eine Bedarfskompetenz im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG handelt, muss die Erforderlichkeit einer bundeseinheitlichen Regelung positiv festgestellt werden; andernfalls sind die Länder in der Gesetzgebungsverantwortung. Unabhängig von einzelnen meeresumweltschutzrechtlich kompetenzbegründenden Vorschriften ist die Staatszielbestimmung des Art. 20 a GG zu beachten, die den Staat verpflichtet, die natürliche Le- 210 BT-Drs. 16/813, S. 11. 211 Fischer-Hüftle, NuR 2007, 78, 84. 212 Kotulla, NVwZ 2007, 489, 493; Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Stark (Hrsg.), GG, Bd. II, Art. 74 Rn. 184. 213 Für den Bau von Offshore-Windparks Kahle, ZUR 2004, 80, 84. Auf Grund der ausschließlichen Kompetenz der EU im Fischereirecht kann Deutschland jedoch keine umweltschützenden Maßnahmen in diesem Wirtschaftssektor erlassen. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 45 bensgrundlage zu schützen. Dies gilt auch für Maßnahmen der öffentlichen Gewalt mit Auswirkungen auf die AWZ, soweit ihr diesbezüglich souveräne Rechte oder Hoheitsbefugnisse eingeräumt sind.214 Bei der Ausgestaltung kommt dem Gesetzgeber allerdings ein weiter Gestaltungsspielraum hinsichtlich geeigneter Umweltschutzvorschriften zu,215 sodass sich keine konkreten Vorgaben in Bezug auf den Meeresumweltschutz aus der Staatszielbestimmung ableiten lassen. Zwischenergebnis Im Bereich des Meeresumweltschutzes verbleibt Deutschland ein grö- ßerer gesetzgeberischer Spielraum als im Fischereirecht. Allerdings können nationale Maßnahmen nur ergriffen werden, soweit und sofern die Europäische Union ihre Zuständigkeit noch nicht ausgeübt hat. Für die hier in Frage stehenden meeresumweltschutzrechtlichen Regelungen sind jedoch unionsrechtliche Vorschriften ergangen, sodass sich die nationalen Regelungen vornehmlich auf die Umsetzung der Richtlinien konzentrieren. Zudem muss bei Maßnahmen, die Einfluss auf die Erhaltung der biologischen Meeresschätze haben können, die ausschließliche Kompetenz der EU berücksichtigt werden. Nationale meeresnaturschutzrechtliche Vorschriften sind in diesem Bereich daher nicht zulässig. Horizontale Kompetenzabgrenzung zwischen der europäischen fischereiund meeresumweltschutzrechtlichen Zuständigkeit Eine klare Zuordnung von Maßnahmen der EU in den Bereich der Fischerei oder in den des Meeresumweltschutzes bereitet zum Teil wegen inhaltlicher Überschneidungen Schwierigkeiten. So werden Maßnahmen, die zwar umweltschützende Auswirkungen auf das Meeresökosystem haben, aber hauptsächlich einem anderen Sektor zuzuschreiben sind, beispielsweise dem Agrar- und Fischereisektor oder der Seeschifffahrt, nicht auf Art. 192 AEUV, sondern auf die jeweils gesonderdd) 3. 214 Ehlers, NordÖR 2004, 51, 58; Wolf, JbUTR 2008, 93, 121. 215 BVerfGE 118, 79, 111; BVerfG, NVwZ 2007, 1168, 1171. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 46 te Rechtsgrundlage216 gestützt.217 Auch die Abgrenzung zu der Kompetenz aus Art. 114 AEUV zur Rechtsangleichung im Binnenmarkt, welche in Abs. 3 ausdrücklich Bezug auf den Umweltschutz nimmt, ist seit jeher schwierig zu handhaben.218 Dabei stehen die Zuständigkeiten nicht etwa in einem Spezialitätsverhältnis zueinander, sodass Art. 192 AEUV gegenüber den anderen Vorschriften nicht subsidiär ist.219 Die Zuständigkeiten stehen vielmehr als gleichrangige Kompetenztitel nebeneinander. Besondere Schwierigkeiten ergeben sich bei der Abgrenzung von Bestandserhaltungs- und Artenschutz- bzw. allgemeinen marinen Naturschutzmaßnahmen. Während Bestandsschutz die wirtschaftlich genutzten Fischpopulationen bis zu den Grenzen ihrer Nutzbarkeit umfasst, dient der Artenschutz im Gegensatz dazu dem Erhalt der anderen Arten.220 Welche Kompetenz im Einzelnen heranzuziehen ist, ist eine durchaus strittige Frage der horizontalen Kompetenzabgrenzung.221 Vor dem Vertrag von Lissabon hatte die Abgrenzung der fischereirechtlichen von der umweltschutzrechtlichen Kompetenz besondere Bedeutung auf Grund der unterschiedlichen Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens. War nach Art. 37 Abs. 2 EGV ein Anhörungsverfahren für Maßnahmen im Bereich der GFP vorgesehen, so wurden umweltrechtliche Regelungen gem. Art. 175 EGV im Mitentscheidungsverfahren erlassen. Nunmehr gilt nach Art. 43 Abs. 2 und Art. 192 Abs. 1 AEUV für beide Bereiche grundsätzlich das ordentliche Gesetz- 216 Für die Agrar- und Fischereiwirtschaft, Art. 43 AEUV; für die Seeschifffahrt, Art. 100 AEUV. 217 Krämer, in: Koch/Lagoni (Hrsg.), Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, S. 129, 132; Schütte, Der Schutz des Wattenmeeres, S. 135. 218 EuGH, Urt. v. 11.06.1991, Rs. C-300/89, Kommission/Rat, Slg. 1991, I-2867 Rn. 12 ff.; Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, § 32 Rn. 3 ff; Streinz, Europarecht, Rn. 1177 ff. 219 EuGH, Urt. v. 25.02.1999, verb. Rs. C-164/97 und C-165/97, EP/Rat, Slg. 1999, I-1139, Rn. 15; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/ders., Das Recht der EU, Bd. II, Art. 192 Rn. 21 ff. (Stand Aug. 2015); a.A. Proelß/Krivickaite u.a., IJMCL 26 (2011), 5, 38. 220 Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 207; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 32. 221 Czybulka, in: Czybulka (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen im europäischen Naturschutzrecht, S. 87, 90; ders., in: Bauer (Hrsg.), Wirtschaft im offenen Verfassungsstaat, FS für Reiner Schmidt zum 70. Geburtstag, S. 803, 824; Nettesheim, EuR 1993, 243 ff.; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 314. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 47 gebungsverfahren.222 Eine Ausnahme besteht gem. Art. 43 Abs. 3 AEUV für Maßnahmen des Rates zur „Festsetzung der Preise, der Abschöpfung, der Beihilfen und der mengenmäßigen Beschränkung sowie zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei“. Damit besteht in diesem Fall wegen der unterschiedlichen Ausgestaltung des Rechtssetzungsverfahrens weiterhin das Bedürfnis der Abgrenzung der Rechtsgrundlagen, da eine sogenannte Doppelabstützung eines Rechtsaktes auf verschiedene Kompetenzgrundlagen nach der Rechtsprechung des EuGH nur in bestimmten Ausnahmen zulässig ist.223 Ist eine Maßnahme inhaltlich teilbar oder aber werden mit ihr zwei Ziele gleichrangig verfolgt, so kann diese auf zwei Kompetenzen gestützt werden.224 Soweit aber in den jeweiligen Bereichen die Befugnisse des Europäischen Parlaments unterschiedlich ausgestaltet sind, ist bei einer Verbindung der Zuständigkeitsregelungen die Verkürzung dieser Befugnisse zu befürchten, sodass eine Doppelabstützung unzulässig und folglich auf die objektiv sachnähere Kompetenzgrundlage abzustellen ist.225 Die Kriterien für die Wahl der Zuständigkeitsregelung müssen auf „objektiven, gerichtlich nachprüfbaren Gründen“ beruhen. Folglich ist insbesondere auf den Inhalt und das Ziel der Maßnahme einzugehen.226 Während in der Rechtsprechung des EuGH zunächst die sachlichen Erwägungen den Schwerpunkt zur Abgrenzung bildeten,227 hat sich die Tendenz nunmehr auf die angestrebte Zielverwirklichung verlagert.228 222 Nach Art. 294 Abs. 1 AEUV ist das ordentliche Gesetzgebungsverfahren das Mitentscheidungsverfahren. 223 EuGH, Urt. v. 11.06.1991, Rs. C-300/89, Kommission/Rat, Slg. 1991, I-2867, Rn. 17 ff.; EuGH, Urt. v. 12.12.2002, Rs. C-281/01, Kommission/Rat, Slg. 2002, I-12049, Rn. 35. 224 EuGH, Urt. v. 30.05.1989, Rs. 242/87, Kommission/Rat, Slg. 1989, 1425; EuGH, Urt. v. 10.01.2006, Rs. C-94/03, Kommission/Rat, Slg. 2006, I-22. 225 EuGH, Urt. v. 11.06.1991, Rs. C-300/89, Kommission/Rat, Slg. 1991, I-2867, Rn. 17 ff.; Calliess, ZUR 2003, 129, 133; Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, S. 302 f.; Markus, European Fisheries Law, S. 28 f. 226 EuGH, Urt. v. 11.06.1991, Rs. C-300/89, Kommission/Rat, Slg. 1991, I-2867, Rn. 10. 227 Nettesheim, EuR 1993, 243, 248. 228 EuGH, Urt. v. 17.03.1993, Rs. C-155/91, Kommission/Rat, Slg. 1993, I-939, Rn. 19 ff.; Cartagena-Protokoll, Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713; EuGH, Urt. v. 10.12.2002, Rs. C-491/01, British American Tobacco, Slg. 2002, I-11453, Rn. 96. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 48 Ob fischereirechtliche Maßnahmen mit Bezug zur Fischerei auf Art. 43 Abs. 2 bzw. 3229 oder auf Art. 192 AEUV gestützt werden können, ist somit davon abhängig, welcher Zweck mit der gesetzgeberischen Maßnahme vorrangig verfolgt wird. Bei Betrachtung der fischereirechtlichen Ziele aus Art. 39 AEUV ist zu konstatieren, dass es sich hierbei um wirtschaftlich geprägte Vorstellungen handelt. Auch die Formulierung „Erhaltung der biologischen Meeresschätze“ in Art. 3 Abs. 1 lit. d) bzw. Art. 4 Abs. 2 lit. d) AEUV deutet auf eine ökonomische und nicht auf eine ökologische Interpretation hin.230 Noch deutlicher wird dies seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon durch den auf wirtschaftliche Komponenten basierenden Art. 43 Abs. 3 AEUV. Art. 40 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV beschränkt die Organisation gemeinsamer Agrarmärkte zudem auf die Zielverwirklichung des Art. 39 AEUV. Unter Hinzuziehung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung aus Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV ergibt sich die Schlussfolgerung, dass meeresumweltschutzrechtliche Regelungen, insbesondere solche, die der Arterhaltung dienen und keine Fischerei-Erhaltungsmaßnahmen sind, auf Art. 192 AEUV gestützt werden müssen, selbst wenn sich mittelbare Auswirkungen auf die Fischerei ergeben. Andersherum können unter Hinzunahme der Querschnittsklausel aus Art. 11 AEUV jedoch umweltschützende Maßnahmen auf Art. 43 AEUV gestützt werden, soweit der Schwerpunkt der Maßnahme der Zielverwirklichung der GFP dient.231 Es bedarf daher einer genauen Betrachtung der einzelnen Rechtssetzungsakte.232 Der Europäischen Kommission kommt hinsichtlich der Wahl der Rechtsgrundlage auf Grund ihres Initiativrechts aus Art. 17 Abs. 2 EUV entscheidende Bedeutung zu.233 Sie kann demnach entscheiden- 229 Zu den Schwierigkeiten, die diese Abgrenzung bereitet, 4. Kap. I. 230 Burbach/List, AuR 2006, 1, 3; Czybulka/Bosecke, in: Czybulka (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen im europäischen Naturschutzrecht, S. 107, 129. 231 EuGH, Urt. v. 24.11.1993, Rs. C-405/92, Mondiet, Slg. 1993, I-6133 Rn. 24, 26. Den Umweltschutz als einen Bestandteil der GAP ansehend EuGH, Urt. v. 16.07.2009, Rs. C-428/07, Horvath, Slg. 2007 I-6335 Rn. 29. Zu den meeresumweltrechtlichen Anforderungen an die GFP Markus/Salomon, ZUR 2013, 19, 27. 232 Die EU stützt allerdings sämtliche fischereirelevante Maßnahmen auf Art. 43 AEUV, hierzu 5. Kap. II. 2. a). 233 Hierzu Gellermann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 293 AEUV Rn. 4. Zu dem Initiativrecht bei dem Erlass von Mehrjahresplänen, 4. Kap. I. 1. b). II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 49 den Einfluss auf das anzuwendende Rechtsetzungsverfahren nehmen, auch wenn dies mit Einführung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens in Art. 43 Abs. 2 AEUV und damit der Herstellung gleicher Verfahrensbedingungen im Vergleich zum Erlass umweltschützender Maßnahmen nach Art. 192 AEUV an Brisanz verloren hat. Allerdings sind dieselben Maßstäbe auch bei der Abgrenzung der Kompetenzgrundlagen im Fischereirecht selbst anzuwenden. Ob Art. 43 Abs. 2 oder Art. 43 Abs. 3 AEUV die richtige Zuständigkeitsnorm ist, ist entscheidend für die Organkompetenz und das Verfahren.234 Die Außenkompetenz der EU Die Europäische Union ist Vertragspartei der in dieser Arbeit maßgeblichen völkerrechtlichen Verträge. Ob die EU berechtigt ist, derartige Verträge zu schließen, beurteilt sich danach, ob die Union eine Außenkompetenz in den jeweiligen Rechtsbereichen besitzt.235 Grundlage für eine derartige Vertragsschlusskompetenz nach Art. 216 Abs. 1 AEUV ist die Tatsache, dass die EU gem. Art. 47 EUV Rechtspersönlichkeit besitzt. Aber auch in dem europäischen Handeln nach außen findet das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung aus Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV Anwendung,236 soweit Art. 216 Abs. 1 AEUV auf die in den primärrechtlichen Verträgen vorgesehenen oder die impliziten Vertragsschlusskompetenzen Bezug nimmt.237 Dabei muss wiederum anhand der Art. 2 ff. AEUV zwischen ausschließlicher und geteilter Außenkompetenz unterschieden werden, wobei Art. 3 Abs. 2 AEUV umschreibt, wann eine ausschließliche Außenkompetenz anzunehmen ist. 4. 234 Ausführlicher unter 4. Kap. I. 235 Graf Vitzthum, in: Brenner/Huber/Möstl (Hrsg.), Der Staat des Grundgesetzes - Kontinuität und Wandel, FS für Peter Badura, S. 1189, 1197. 236 EuGH, EMRK-Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 Rn. 24; Wolfrum, AVR 32 (1994), 317. 237 Der EuGH hat in seiner AETR-Rechtsprechung, welche nunmehr Eingang in Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 und Art. 3 Abs. 2 Alt. 3 AEUV gefunden hat, klargestellt, dass der EU in Bereichen, in denen sie die Innenkompetenz besitzt und diese Kompetenz nach außen hin nur gemeinschaftliche wahrgenommen werden kann, das Recht zustehen muss, völkerrechtliche Verträge zu schließen (Akzessorietät von Innen- und Außenkompetenz), EuGH, Urt. v. 31.03.1971, Rs. 22/70, Kommission/Rat, Slg. 1971, 263 Rn. 15/19; EuGH, Urt. v. 14.07.1976, Rs. 3, 4, 6/76, Kramer u.a., Slg. 1976, 1279 Rn. 17/18. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 50 Die Mitgliedstaaten sind jedoch bereits vor ihrem Beitritt zur Europäischen Union völkervertragliche Bindungen eingegangen, die nunmehr der Kompetenzverteilung wiedersprechen können. Art 351 Abs. 1 AEUV bestimmt diesbezüglich, dass völkerrechtliche Verträge, die vor dem 01. Januar 1958 bzw. vor dem Beitritt des Mitgliedstaats geschlossen wurden, durch die Verträge nicht berührt werden. Der Union kommt damit eine Rücksichtsnahmepflicht im Innenverhältnis zu und es wird verhindert, dass die Mitgliedstaaten einem Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 ff. AEUV ausgesetzt werden.238 Gegenüber inter-se Verträgen, also solchen, die nur zwischen einzelnen Mitgliedstaaten und nicht mit Drittstaaten geschlossen sind, besteht eine solche Rücksichtsnahmepflicht jedoch nicht, da die Mitgliedstaaten in diesem Fall verpflichtet sind, die unionsrechtswidrigen Verträge aufzuheben.239 Sollten sich Widersprüche zum Unionsrecht ergeben, so haben die Mitgliedstaaten gem. Art. 351 Abs. 2 AEUV jedwede Maßnahme zu ergreifen, um diese auszuräumen. Eine Bindungswirkung zulasten der EU erzeugt die Vorschrift somit nicht.240 Für die Bestimmungen völkerrechtlicher Verträge, für die die Mitgliedstaaten die ausschließliche Vertragsschlusskompetenz besitzen, folgt hieraus, dass die EU nicht an diese gebunden sein kann. Eine analoge Anwendung des Art. 351 AEUV kommt für die Fälle in Betracht, in denen die Mitgliedstaaten zwar nach ihrem Beitritt aber vor einer Kompetenzübertragung auf die EU einen völkerrechtlichen Vertrag abgeschlossen haben. Die Tatsache, dass die von den Mitgliedstaaten unterzeichneten völkerrechtlichen Verträge die spätere Kompetenzausübung der Union erschweren können, kann nicht gegen eine Analogie sprechen.241 Die Verschiebung von Kompetenzen ist das Ergebnis einer Integrationsentwicklung, die sich nur schwer voraussagen 238 Lorenzmeier, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. III, Art. 351 AEUV Rn. 3 (Stand Aug. 2015); Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 Rn. 1. 239 S. hierzu die Ausführungen bei Pache/Bielitz, EuR 2006, 316, 332 ff. 240 Lorenzmeier, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. III, Art. 351 AEUV Rn. 44 (Stand Aug. 2015). 241 Manzini, EJIL 2001, 781, 786. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 51 lässt.242 Hinzu kommt, dass die Mitgliedstaaten ohne entsprechende Anwendung des Art. 351 AEUV auf Grund der Gefahr der späteren Konflikte mit dem Unionsrecht faktisch daran gehindert würden, die ihnen verbliebenen Kompetenzen durch Abschluss völkerrechtlicher Übereinkommen auszuschöpfen.243 Die Außenkompetenz in der Fischereipolitik Für den Fischereisektor wird durch die Entschließung des Rats vom 03. November 1976, der sogenannten Haager Übereinkunft, konstatiert, dass die Gemeinschaft berechtigt sein soll, Abkommen mit Drittstaaten über den Zugang zu den Fischereiressourcen innerhalb der EG- Fischereizonen und über die Fangrechte der Mitgliedstaaten außerhalb des EG-Meers abzuschließen.244 Ob dieser Entschließung Rechtswirkung zukommt oder sie lediglich politische Bedeutung hat, wird in der Rechtsprechung und Literatur uneinheitlich beantwortet.245 Einigkeit besteht indes dahingehend, dass zu der damaligen Zeit nur die Gemeinschaft als Staatenverbund stark genug war, um beispielsweise mit der ehemaligen Sowjetunion, einer Fischereigroßmacht, über den Zugang zu Fischereiressourcen in der Ostsee oder Fangrechte erfolgsversprechend zu verhandeln.246 Ungeachtet der Wirkung der Haager Entschließung, ergibt sich die Zuständigkeit der Union mittlerweile auf Grund der Kompetenzverteilung im Rahmen des Primärrechts. a) 242 Lorenzmeier, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. III, Art. 351 AEUV Rn. 20 (Stand Aug. 2015); Pache/Bielitz, EuR 2006, 316, 327; Repasi, EuR 2013, 45, 62. 243 Pache/Bielitz, EuR 2006, 316, 327. 244 ABl. C 105 v. 07.05.1981, S. 1. 245 Für die rechtliche Verbindlichkeit: EuGH, Urt. v. 10.07.1980, Rs. 32/79, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1980, 2403 Rn. 11; Booß, in: Krämer (Hrsg.), Die wirtschaftliche Nutzung der Nordsee und die Europäische Gemeinschaft, S. 35, 38. Für bloße politische Auswirkungen: Nolte, Die völkerrechtliche Vertragspraxis der EG und die Haftung der Mitgliedstaaten am Beispiel der Fischereipolitik, S. 15. 246 Booß, in: Krämer (Hrsg.), Die wirtschaftliche Nutzung der Nordsee und die Europäische Gemeinschaft, S. 35, 40 f.; Janzen, in: Ehlers/Lagoni (Hrsg.), Maritime Policy in the European Union and Law of the Sea, S. 223, 226; Nolte, Die völkerrechtliche Vertragspraxis der EG und die Haftung der Mitgliedstaaten am Beispiel der Fischereipolitik, S. 16. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 52 Für die GFP besteht gem. Art. 4 Abs. 2 lit. d) AEUV im Innenverhältnis zu den Mitgliedstaaten eine geteilte Kompetenz. Die Art. 38 bis 44 AEUV treffen allerdings keine Regelung bezüglich der Vertragsschlussbefugnis der Union. Folgt man der AETR-Rechtsprechung des EuGH,247 die seit dem Vertrag von Lissabon nunmehr primärrechtlich in Art. 216 Abs. 1 Alt. 4 und Art. 3 Abs. 2 Alt. 3 AEUV verankert ist, besteht eine ausschließliche Zuständigkeit der EU, wenn ein von den Mitgliedstaaten geschlossener völkerrechtlicher Vertrag „gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte“.248 Wenn diese Gefahr nicht droht, besteht in Anlehnung an Art. 2 Abs. 2 AEUV die Möglichkeit des Vertragsschlusses für die Mitgliedstaaten darüber hinaus nur, soweit die Union noch nicht gesetzgeberisch tätig geworden ist bzw. ihre Kompetenzen nicht mehr ausübt. Allerdings ist der Fischereisektor in hohem Maße vergemeinschaftet, sodass hier zunehmend von einer umfassenden ausschließlichen Zuständigkeit der Union ausgegangen wird.249 Für die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Fischereipolitik ergibt sich die ausschließliche Vertragsschlussbefugnis aus dem vom EuGH festgestellten Erfordernis der Parallelität von Innen- und Außenkompetenz.250 Da sich die Fischbestände nicht an Grenzen der EU-Meere halten und um das Ziel der Bestandserhaltung der Fischpopulationen bei wachsender Produktivitätssteigerung der Fangmethoden erreichen zu können, ist es notwendig, dass der Union das Recht zum Abschluss völkerrechtlicher Abkommen zusteht.251 Als Beispiel für die Ausübung der Außenkompetenz kann das Übereinkommen mit Russland über die Zusammenarbeit bei der Fischerei und bei der Erhaltung der le- 247 EuGH, Urt. v. 31.03.1971, Rs. 22/70, Kommission/Rat, Slg. 1971, 263 Rn. 15/19. 248 Hellmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 82; Mögele/Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 3 AEUV Rn. 16 und Art. 216 AEUV Rn. 35. 249 Streinz, in: ders. (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 3 AEUV Rn. 7. Zur Verdrängung der mitgliedstaatlichen Kompetenz, Booß, in: Lenz/Borachrdt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 216 AEUV Rn. 18. Die EU nimmt für alle fischereirelevanten Fragen eine ausschließliche Befugnis für sich in Anspruch, 5. Kap. II. 2. a). 250 EuGH, Urt. v. 14.07.1976, Rs. 3, 4, 6/76, Kramer u.a., Slg. 1976, 1279 Rn. 19/20., 30/33; EuGH, Stillegungsfonds-Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 Rn. 4. 251 EuGH, Urt. v. 14.07.1976, Rs. 3, 4, 6/76, Kramer u.a., Slg. 1976, 1279 Rn. 30/33; Graf Vitzthum, in: Brenner/Huber/Möstl (Hrsg.), Der Staat des Grundgesetzes - Kontinuität und Wandel, FS für Peter Badura, S. 1189, 2000; Nonnenmacher, EuR 1989, 30, 47. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 53 benden Meeresressourcen in der Ostsee252 oder aber das Nördliche Fischereiabkommen mit Norwegen253 zur gemeinsamen Bestandsbewirtschaftung genannt werden. Durch die hohe Regelungsdichte im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik und auf Grund der ausschließlichen Kompetenz der EU für völkerrechtliche Verträge bezüglich bestandserhaltende Fischereimaßnahmen besitzen die Mitgliedstaaten in diesem Bereich keine eigenständige Vertragsschlusskompetenz mehr. Die Außenkompetenz in der Umweltschutzpolitik Für den Umweltschutz ist die Möglichkeit zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge ausdrücklich in Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 2 AEUV vorgesehen. Zum Teil wird aus der Norm abgeleitet, sie sei selbst kompetenzbegründend.254 Indes ist im Wege einer systematischen Betrachtung mit der Formulierung aus Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 1 AEUV „im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse“ die Annahme einer rein deklaratorischen Vertragsschlusskompetenz vorzugswürdig.255 Somit ergibt sich die Reichweite der Vertragsabschlussbefugnis im Umweltrecht wiederum aus Art. 192 AEUV oder den in der AETR-Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen der impliziten Außenkompetenz. Bleibt die Frage nach der möglichen Ausschließlichkeit dieser Befugnis seitens der EU. Nach Art. 4 Abs. 2 lit. e) AEUV besteht auf dem Gebiet des Umweltschutzes allerdings eine geteilte Kompetenz zwib) 252 VO 439/2009/EG, ABl. L 129 v. 28.05.2009, S. 1. 253 VO 2214/80/EWG, ABl. L 226 v. 29.08.1980, S. 47. 254 Breier, in: Müller-Graff/Pache/Scheuing, Die Europäische Gemeinschaft in der internationalen Umweltpolitik, S. 99, 103; Heintschel von Heinegg, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Bd. I, § 22 Rn. 39. 255 Epiney/Gross, JbUTR 2004, 27, 32 ff.; Rodenhoff, Die EG und ihre Mitgliedstaaten als völkerrechtliche Einheit bei umweltvölkerrechtlichen Übereinkommen, S. 118 f.; Schröer, Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 275 f.; Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 191 AEUV Rn. 51 ff. m.w.N. Frenz sieht in Art. 191 Abs. 4 UAbs. 1 S. 2 AEUV nicht nur eine deklaratorische Bestimmung, sondern begründet hierin einen Auftrag der EU zum Abschluss umweltrechtlicher Völkerrechtsverträge, Frenz, Außenkompetenzen der Europäischen Gemeinschaften und der Mitgliedstaaten im Umweltbereich, S. 36. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 54 schen Union und Mitgliedstaaten. Art. 191 Abs. 4 UAbs. 2 AEUV stellt darüber hinaus fest, dass etwaige Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten, „in internationalen Gremien zu verhandeln und internationale Abkommen zu schließen“, nicht berührt werden. Unter Heranziehung des Art. 2 Abs. 2 AEUV ergibt sich jedoch auch für den Umweltsektor eine Einschränkung hinsichtlich der Vertragsabschlussautonomie der Mitgliedstaaten. Ist die Union in einem Bereich abschließend tätig geworden, so dürfen auf Grund der Gefahr des Abschlusses sich widersprechender Abkommen die Mitgliedstaaten keine Verträge mehr unterzeichnen.256 Infolge der enormen Reichweite der sich aus Art. 191 i.V.m. Art. 192 AEUV ergebenden Umweltrechtskompetenz und der Befugnis der Mitgliedstaaten, nach Art. 193 AEUV strengere Regelungen auch im Rahmen völkerrechtlicher Verträge zu erlassen, ist vorwiegend von einer gemischten Zuständigkeit von EU und Mitgliedstaaten auszugehen.257 Auch der EuGH hat solche gemischte Abkommen gebilligt, soweit eine Kompetenz sowohl bei der Union als auch bei ihren Mitgliedstaaten liegt.258 Legt man diese Erkenntnisse zugrunde, so ergibt sich für den Bereich des Meeresumweltschutzes als Teil der Umweltpolitik der Union nichts anderes. Bei der Unterzeichnung maritimer völkerrechtlicher Verträge sind demnach nicht nur die Union, sondern auch die Mitgliedstaaten hinzuzuziehen. Beispielhaft sei an dieser Stelle nur auf das Seerechtsübereinkommen und auf das Helsinki-Übereinkommen hingewiesen. 256 Epiney/Gross, NuR 2005, 353, 354; Heintschel von Heinegg, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Bd. I, § 22 Rn. 41. 257 Breier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 191 AEUV Rn. 28 ff.; Epiney/Gross, NuR 2005, 353, 356; Rodenhoff, Die EG und ihre Mitgliedstaaten als völkerrechtliche Einheit bei umweltvölkerrechtlichen Übereinkommen, S. 126. Für einen Überblick über gemischte oder ausschließlich von der EU geschlossene umweltvölkerrechtliche Abkommen Heintschel von Heinegg, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Bd. I, § 22 Rn. 43. 258 EuGH, ILO-Gutachten 2/91, Slg. 1993, I-1061 Rn. 36; EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 Rn. 108. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 55 Gemischte völkerrechtliche Verträge Einen Ansatzpunkt zur Vermeidung von Kompetenzüberschreitungen im Rahmen völkerrechtlicher Abkommen bilden die sogenannten gemischten völkerrechtlichen Verträge. Diese können von der EU und ihren Mitgliedstaaten auf Grund der geteilten Kompetenzverteilung nur gemeinsam unterzeichnet werden.259 Damit liegt zwar keine Ausweitung der Unionszuständigkeiten vor, faktisch ermöglicht es indes der EU auf Sachbereiche Einfluss zu nehmen, deren Regelung andernfalls allein den Mitgliedstaaten zustände.260 Zur Ausführung völkerrechtlicher Bestimmungen ist es notwendig, dass die unterzeichnenden Mitgliedstaaten und die Union Erklärungen abgeben, wer für die Implementierung derselben zuständig ist.261 Des Weiteren muss zwischen bilateralen und multilateralen Abkommen unterschieden werden. Bei ersteren stehen die EU und ihre Mitgliedstaaten einheitlich auf der einen Vertragsseite gegenüber Drittstaaten oder internationalen Organisationen, bei multilateralen wiederum sind sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten selbstständige Vertragsparteien.262 Gemischte Abkommen sind nicht nur auf Grund des Kompetenzgefüges notwendig. Sie dienen oftmals auch der Absicherung von Drittstaaten, die einen alleinigen Beitritt der EU nicht billigen.263 Der Zugriff auf die Mitgliedstaaten im Falle von Schadensersatzforderungen und die gesicherte und ordnungsgemäße Umsetzung der völkerrechtlichen Vorschriften spielen hierbei eine erhebliche Rolle.264 Die Bindungswirkung gemischter Abkommen muss genauer betrachtet werden. Zunächst einmal binden sich die EU und die unterc) 259 Rohdenhoff, Die EG und ihre Mitgliedstaaten als völkerrechtliche Einheit bei umweltvölkerrechtlichen Übereinkommen, S. 80. Zur Typologie der gemischten Abkommen Kumin/Bittner, EuR-Bei 2012, 75, 76 ff. 260 Wolfrum, AVR 32 (1994), 317, 319. 261 Wolfrum, AVR 32 (1994), 317, 319. 262 Kumin/Bittner, EuR-Bei 2012, 75, 78 f. 263 Als Beispiel kann hier die Wiener Konvention zum Schutz der Ozonschicht vom 22.03.1987 herangezogen werden, bei deren Verhandlungen die USA und die ehemaligen Sowjetunion eine alleinige Unterzeichnung der EU nicht für ausreichend hielten. Nollkaemper, Legal Issues of European Integration 1987, 55, 69. 264 Granvik, in: Koskenniemi (Hrsg.), International Law Aspects of the European Union, S. 255, 259. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 56 zeichnenden Mitgliedstaaten völkerrechtlich umfassend an den Vertragstext.265 Es besteht nach allgemeinem Völkerrecht jedoch grundsätzlich für internationale Organisationen, wie der EU, die Verpflichtung, eine Erklärung hinsichtlich der ihren übertragenen Befugnisse abzugeben, um sicherzustellen, wer durch die völkerrechtlichen Vorschriften gebunden ist.266 Die Union hat beispielsweise gem. Art. 4 Abs. 2 und Art. 5 Anlage IX des SRÜ eine solche Erklärung mit der Besonderheit abgegeben, dass sie auf Grund der dynamischen europäischen Integration regelmäßig ergänzt und geändert werden kann.267 Die unionale Bindungswirkung ist hinsichtlich der Gemengelage der Kompetenzen differenzierter zu betrachten. Für die Teile des völkerrechtlichen Vertrags, die der ausschließlichen Zuständigkeit der Union unterfallen, ist Art. 216 Abs. 2 AEUV anzuwenden268 und daher gilt das bisher zu den ausschließlich durch die EU geschlossenen Abkommen Gesagte hier ebenfalls. Dies kann jedoch mangels Zugeständnis bezüglich einer Kompetenzerweiterung der EU nicht für die Bereiche gelten, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen.269 Hier trifft es allein die nationalen Gesetzgeber, die Implementierung des Völkerrechts sicherzustellen. Zu fragen bleibt, ob die von der Union geschlossenen gemischten Abkommen auch für die Mitgliedstaaten Geltung entfalten, die den Vertrag nicht unterzeichnet haben. Zunächst ist festzustellen, dass die von der Union geschlossenen Verträge integrierender Bestandteil des Europarechts sind270 und demnach zumindest die völkerrechtlichen Rechte und Pflichten, die in die ausschließliche Unionszuständigkeit fallen, auch für die Mitgliedstaaten Geltung entfalten, die dem Abkommen nicht beigetreten sind.271 265 Epiney, EuZW 1999, 5, 7; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 421. 266 Dauses, EuR 1979, 138, 149; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 420. 267 ABl. L 179 v. 23.06.1998, S. 129 f. 268 Mögele, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 216 AEUV Rn. 67. 269 Epiney, EuZW 1999, 5, 7; Wolfrum, AVR 32 (1994), 317, 319; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 216 AEUV Rn. 43. 270 2. Kap. III. 1. 271 Für eine umfassende Geltung der Vorschriften völkerrechtlicher Verträge Granvik, in: Koskenniemi (Hrsg.), International Law Aspects oft he European Union, S. 255, 266 ff; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 424 ff.. II. Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der EU – vertikale und horizontale Kompetenzabgrenzung 57 Andernfalls würde Art. 216 Abs. 2 AEUV unterlaufen, der bestimmt, dass nicht nur die Organe der Union sondern auch die Mitgliedstaaten gebunden sind. Problematisch an dieser theoretisch nachvollziehbaren Erwägung ist, dass sich eine stringente Einteilung der völkervertragsrechtlich übernommenen Rechte und Pflichten nach Zuständigkeiten von Mitgliedstaaten und EU zu weiten Teilen nicht eindeutig herstellen lässt.272 Dies gilt erst recht, wenn eine völkerrechtliche Pflicht in eine geteilte Zuständigkeit fällt. Allerdings kann aus der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit zwischen Union und Mitgliedstaaten sowie der Pflicht zur Unterlassung unionszielverhindernder Maßnahmen aus Art. 4 Abs. 3 UAbs. 1 und 3 EUV gefolgert werden, dass eine gemeinsame Lösung in Form einer Kompetenzverteilung, wie sie schon in der Erklärung zum völkerrechtlichen Vertrag vorliegen sollte, für diesen Konflikt gefunden werden muss. Wie das im Einzelnen auszufallen hat, kann nur in der konkreten Situation selbst und für jeden Völkerrechtsvertrag erneut bestimmt werden. Sollte der Mitgliedstaat allerdings ein Übereinkommen unterzeichnen, dass der unionrechtlichen Kompetenzverteilung widerspricht, so sind dessen Regelungen innerstaatlich auf Grund des Vorrangs des europäischen Primärrechts unanwendbar.273 Konsequenz hieraus ist, dass der betreffende Mitgliedstaat nach Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV verpflichtet ist, den Völkerrechtsvertrag aufzuheben. Integration des Völkervertragsrechts in die europäische und deutsche Rechtsordnung Geltungsanspruch des Völkerrechts auf Unionsebene Da die EU ohne vollständige Ratifizierung bzw. Zustimmung durch die Mitgliedstaaten gem. Art. 48 Abs. 4 EUV keine Änderungen des Primärrechts vornehmen kann, ergibt sich im Verhältnis zum Völker- III. 1. 272 Dauses, EuR 1979, 138, 151; Epiney, EuZW 1999, 5, 7. 273 Repasi, EuR 2013, 45, 50. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 58 vertragsrecht ein Vorrang des unionalen Primärrechts.274 Eine Ausnahme besteht hinsichtlich zwingenden Völkerrechts, des ius cogens- Völkerrechts, welches bei einer Kollision zur Unanwendbarkeit des primären Unionsrechts führen würde.275 Der EuGH hat in ständiger Rechtsprechung festgestellt, dass das Völkerrecht ohne weiteren Umsetzungsakt ein integrierender Bestandteil des Unionsrechts ist und somit unmittelbare Geltung beansprucht.276 Die Rechtsprechung des Gerichtshofs ist seit dem Vertrag von Lissabon durch Art. 216 Abs. 2 AEUV primärrechtlich verankert. Hiernach werden sowohl die Unionsorgane als auch die Mitgliedstaaten an die geschlossenen Übereinkünfte gebunden.277 Das unmittelbar geltende Völkerrecht genießt daher wie das Unionsrecht Anwendungsvorrang gegenüber den nationalstaatlichen Regelungen.278 Der EuGH zieht die völkerrechtlichen Bestimmungen zur Auslegung des Unionsrechts heran, sodass sich hieraus schließlich der Vorrang des Völkervertragsrechts vor dem unionalen Sekundärrecht ergibt.279 Beansprucht das Völkervertragsrecht auch unmittelbare Geltung, kann eine durch Unionsabkommen begründete Verpflichtung oder ein durch ein solches begründetes Recht in Anleh- 274 Moser, in: Schroeder (Hrsg.), Europarecht als Mehrebenensystem, S. 89, 100; Müller-Ibold, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 216 AEUV Rn. 6. 275 Epiney, EuR Bei 2012, 25, 41; Kadelbach, Zwingendes Völkerrecht, S. 324 ff; Schmalenbach, in: Schroeder (Hrsg.), Europarecht als Mehrebenensystem, S. 67, 75. 276 EuGH, Urt. v. 30.04.1974, Rs. 181/73, Haegeman, Slg. 1974, 449 Rn. 2; EuGH, Urt. v. 26.10.1982, Rs. 104/81, Kupferberg, Slg. 1982, 3641 Rn. 13. Allerdings hat der EuGH in nicht trennscharfer Abgrenzung zur unmittelbaren Wirkung die unmittelbare Geltung völkerrechtlicher Verträge in seiner GATT’47- (EuGH, Urt. v. 05.10.1994, Rs. C-280/93, Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973 Rn. 103 ff.) und WTO-Rspr. (EuGH, Urt. v. 23.11.1999, Rs. C-149/96, Portugal/Rat, Slg. 1999, I-8395 Rn. 34 ff.) dahingehend relativiert, dass die Wirkung der Verträge vom Willen der Vertragspartner abhängig ist, dazu Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 216 AEUV Rn. 29 ff. 277 Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 216 AEUV Rn. 25. 278 Schweitzer, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Bd. I, § 21 Rn. 86. 279 EuGH, Urt. v. 20.09.1990, Rs. C-192/89, Sevince, Slg. 1990, I-3461 Rn. 8; EuGH, Urt. v. 10.09.1996, Rs. C-61/94, Kommission/Deutschland, Slg. 1996, I-3989 Rn. 52; EuGH, Urt. v. 03.06.2008. Rs. C-308/06, Intertanko, Slg. 2008, I-4057 Rn. 42. III. Integration des Völkervertragsrechts in die europäische und deutsche Rechtsordnung 59 nung an Art. 34 WVK280 grundsätzlich weder zulasten noch zugunsten der Mitgliedstaaten nach außen wirken; Bindungswirkung entsteht nur gegenüber der EU im Innenverhältnis bezüglich der innerstaatlichen Beachtung und Durchführung der völkerrechtlichen Regelungen zur Erfüllung der unionalen Pflichten.281 Von der unmittelbaren Geltung der Völkerrechtsverträge ist die Frage der unmittelbaren Wirkung zu unterscheiden. Diese erlaubt es, sich auf Bestimmungen eines Unionsabkommens unmittelbar vor nationalen oder europäischen Gerichten zu berufen, sofern die folgenden zwei Voraussetzungen vorliegen: Zum einen müssen die Regelungen die mitgliedstaatlichen Verpflichtungen eindeutig, klar und uneingeschränkt erkennen lassen, zum anderen darf die Erfüllung dieser Verpflichtungen nicht von zusätzlichen Maßnahmen auf nationaler oder unionaler Ebene abhängig sein.282 Zusammenfassend müssen sich aus der völkerrechtlichen Norm daher direkte Rechtsfolgen herleiten lassen und die Bestimmungen müssen self-executing sein.283 Folglich lässt sich keine allgemeingültige Regel für die unmittelbare Wirkung für Völkervertragsrecht herleiten; es bedarf vielmehr einer Betrachtung des Einzelfalls. Für das Seerechtsübereinkommen hat der EuGH die unmittelbare Wirkung bereits ausdrücklich verneint.284 Umsetzungsbedürftigkeit des Völkerrechts in die deutsche Rechtsordnung Für das deutsche Recht muss festgestellt werden, dass völkerrechtliche Bestimmungen gem. Art. 59 Abs. 2 GG erst durch ein Zustimmungsgesetz inhaltliche Wirkung entfalten und damit keine unmittelbare Gel- 2. 280 Zwar ist die Union nicht Vertragspartei des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge v. 23.05.1969, da Verträge mit internationale Organisationen nicht in den Anwendungsbereich fallen (Art. 2 Abs. 1 lit. a) WVK), aber die Vorschrift des Art. 34 WVK kodifiziert die völkergewohnheitsrechtliche pacta-tertiis- Regelung, Dörr, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 47 EUV Rn. 91 (Stand Aug. 2015). 281 Petersmann, ZaöRV 35 (1975), 213, 270; Vöneky/Beylage-Haarmann, in: Grabitz/ Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. II, Art. 216 AEUV Rn. 48 (Stand Aug. 2015). 282 EuGH, Urt. v. 30.09.1987, Rs. C-12/86, Demirel, Slg. 1987, 3719 Rn. 14. 283 Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, S. 141 f.; Herdegen, Völkerrecht, § 22 Rn. 5. 284 EuGH, Urt. v. 03.06.2008, Rs. C-308/06, Intertanko, Slg. 2008, I-4057 Rn. 54 ff. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 60 tung beanspruchen.285 Der Rang des Völkervertragsrechts ergibt sich aus dem jeweiligen Zustimmungsakt, der als Gesetz oder Rechtsverordnung ergehen kann.286 Hingegen sind gem. Art. 25 GG die „allgemeinen Regeln des Völkerrechts“ anzuwenden und „Bestandteil des Bundesrechts“. Aus Art. 25 S. 2 GG ergibt sich, dass das Völkergewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze den Bundesgesetzen vorgehen. Sie nehmen einen Rang zwischen der Verfassung und den einfachen Gesetzen ein.287 Für die unmittelbare Wirkung der völkerrechtlichen Regelung im deutschen Recht gilt gleiches wie zum europäischen Recht. Wenn die Vertragsnorm hinreichend bestimmt und damit self-executing ist, kann deren unmittelbare Anwendbarkeit durch die Verwaltungsbehörden erfolgen; ob individuelle Rechte und Pflichten begründet werden, ist zusätzlich von der Zielsetzung des völkerrechtlichen Vertrags abhängig.288 Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts hingegen begründen nach Art. 25 S. 2 GG Rechte und Pflichten Einzelner, soweit sich diese direkt an den Einzelnen richten.289 Das BVerfG hat darüber hinaus aus einer Zusammenschau verschiedener grundgesetzlicher Vorschriften die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes abgeleitet und dementsprechend eine Pflicht zur völkerrechtsfreundlichen Auslegung der Gesetze, einschließlich des Grundgesetzes, statuiert.290 Damit fließen die völkerrechtlichen Vorgaben auch in das innerstaatliche Recht ein, um eine Kollision der verschiedenen Bestimmungen im Mehrebenensystem zu vermeiden. Allerdings ist die Grenze der Völkerrechtsfreundlichkeit erreicht, wenn das Völkervertragsrecht den Rahmen des demokratischen und rechtsstaatlichen Systems des Grundgesetzes überschreitet und die nationale Souveränität, die durch das letzte Wort der Verfassung garantiert wird, 285 Kunig, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 2. Abschnitt Rn. 114; Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 59 Rn. 60. 286 BVerwGE 47, 365, 378; Herdegen, Völkerrecht, § 22 Rn. 6. 287 BVerfGE 6, 309, 363; 111, 307, 318. Das Rangverhältnis ist aber nicht unumstritten, dazu v. Arnauld, Völkerrecht, Rn. 510. 288 Herdegen, Völkerrecht, § 22 Rn. 5; Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 59 Rn. 67 ff. 289 Das Folterverbot ist ein Beispiel für ein Recht, welches direkt den Schutz der Menschen bezweckt. Pflichten lassen sich beispielsweise aus dem Verbot von Kriegsverbrechen herleiten. Hierzu Herdegen, Völkerrecht, § 22 Rn. 14. 290 BVerfGE 74, 358, 370; 111, 307, 317 f. III. Integration des Völkervertragsrechts in die europäische und deutsche Rechtsordnung 61 gefährdet.291 Auch die sonstigen Behörden und Gerichte sind nach Art. 20 Abs. 3 GG schließlich gehalten, sowohl Völkervertragsrecht als auch die allgemeinen Völkerrechtsregeln i.S.d. Art. 25 GG als Teil des Bundesrechts zu beachten.292 Für letztere besteht auf Grund ihrer mangelnden Kodifizierung aber die Schwierigkeit der einheitlichen Auslegung, sodass Art. 100 Abs. 2 GG diesbezüglich bestimmt, dass die Gerichte bei Zweifeln bezüglich ihrer Tragweite die Frage dem BVerfG vorlegen müssen. Meeresumweltrechtlicher Einfluss völkerrechtlicher Regelungen auf das Seerechtsübereinkommen Das Seerechtsübereinkommen gilt als Verfassung der Meere. Auf Grund dieser Einordnung müssen sich andere völkerrechtliche Verträge, die einen überschneidenden Anwendungsbereich mit dem des Seerechtsübereinkommens haben, an diesem messen lassen. Art. 311 Abs. 2 SRÜ hält diesbezüglich eine Kollisionsregelung bereit. Hiernach ändert das Seerechtsübereinkommen keine Rechte und Pflichten aus anderen völkerrechtlichen Übereinkünften, soweit diese mit den Bestimmungen des Seerechtsübereinkommens vereinbar sind. Dies stellt nicht zuletzt den eigenen Geltungsanspruch des Übereinkommens als Verfassung heraus. Insbesondere die fischereilichen Erhaltungsregelungen anderer Völkerrechtsverträge gehen aber in ihrer umweltschützenden Reichweite, insbesondere durch die Anwendung der ökologischen Prinzipien, über die des Seerechtsübereinkommens hinaus.293 Es ist daher zu untersuchen, inwieweit weitergehende meeresumweltschützende Völkerrechtsbestimmungen die fischereiwirtschaftlichen Regelungen des Seerechtsübereinkommens modifizieren können. IV. 291 BVerfGE 111, 307, 318 f; BVerfG, NJW 2016, 1295, 1300. 292 von Arnauld, Völkerrecht, Rn. 522. 293 Zur Ausgestaltung der ökologischen Prinzipien in den hier untersuchten Völkerrechtsabkommen s. 3. Kap. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 62 Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände Das Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände (SFSA) ist ein Durchführungsabkommen zu den Bestimmungen aus Art. 63 und 64 SRÜ. Art. 4 SFSA wiederholt, dass die Rechte und Pflichten, wie sie sich aus dem Seerechtsübereinkommen ergeben, durch das Übereinkommen nicht berührt werden und vielmehr die eigenen Regelungen in Zusammenhang und in Übereinstimmung mit dem Seerechtsübereinkommen auszulegen sind. Für die Anwendung der Vorschriften des Übereinkommens über gebietsübergreifende Fischbestände ist stets Voraussetzung, dass es sich bei den in Frage stehenden Beständen um gebietsübergreifende Fischbestände i.S.d. Art. 63 Abs. 2 SRÜ oder um weit wandernde Arten i.S.d. Art. 64 SRÜ handelt.294 Das Charakteristische dieser Fischbestände ist, dass sie sich nicht nur innerhalb der küstenstaatlichen AWZ, sondern auch in der Hohen See aufhalten. Schließt sich jedoch auf Grund der räumlichen Gegebenheiten weder an die deutsche AWZ in der Ostsee noch an die in der Nordsee die Hohe See an,295 sind die Vorschriften des Übereinkommens grundsätzlich nicht auf die dort vorkommenden Fischbestände anwendbar. Fraglich ist aber, ob die weiterreichenden meeresumweltschützenden Vorschriften des Übereinkommens über gebietsübergreifende Fischbestände nicht auch die Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen anderer Bestände nach Art. 61 f. SRÜ beeinflussen können. Diesbezüglich ist noch einmal darauf hinzuweisen, dass das Übereinkommen der Durchführung des Seerechtsübereinkommens dient und dieses vor allem in seiner ökologischen Ausrichtung weiterentwickelt. Durch die enge Verknüpfung der beiden völkerrechtlichen Verträge ist es möglich, dem bereits dem Seerechtsübereinkommen zumindest ansatzweise zu Grunde liegenden und durch das Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände konkretisierten Vorsorgegrundsatz, auch auf die Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen für andere als gebietsübergreifende oder weit wandernde Fischbestände 1. 294 Zu dem Rückgriff auf die Bestimmungen des SRÜ mangels eigener Definition im SFSA Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 150 f. 295 Gellermann/Stoll/Czybulka, Handbuch des Meeresnaturschutzrechts, S. 292. IV. Meeresumweltrechtlicher Einfluss völkerrechtlicher Regelungen auf das Seerechtsübereinkommen 63 auszudehnen.296 Das Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände interpretiert die Vorschriften des Seerechtsübereinkommens jedoch nicht für all seine Vertragsparteien verbindlich.297 Die Bindungswirkung hinsichtlich der Anwendung der ökologischen Grundsätze betrifft nur die Fischereipolitik der unterzeichnenden Parteien des Übereinkommens über gebietsübergreifende Fischbestände, worunter auch die EU und Deutschland zählen. Die weitergehenden umweltschützenden Ansätze können darüber hinaus Ausstrahlungswirkung auf die Ausgestaltung des staatlichen Fischereimanagements von Nicht-Vertragsstaaten des Übereinkommens über gebietsübergreifende Fischbestände nehmen.298 Die Entscheidung über die Anwendung der ökologischen Grundsätze bleibt somit für Nicht-Vertragsparteien des Übereinkommens über gebietsübergreifende Fischbestände im Ermessen der Küstenstaaten. FAO-Verhaltenskodex Der FAO-Verhaltenskodex ist nach Art. 3.1 FAO-Kodex in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Seerechtsübereinkommens auszulegen und anzuwenden. Hier wird insbesondere auf die Rechte und Pflichten der Staaten in Bezug auf die Kompetenzverteilung in den einzelnen Meereszonen Bezug genommen, die jeweils unberührt bleiben. Zu fragen bleibt, ob die Vorschriften des Seerechtsübereinkommens inhaltlich durch den FAO-Verhaltenskodex modifiziert werden. Art. 7.2 FAO-Kodex enthält beispielsweise umfassende Vorgaben für die Bewirtschaftungsziele der Fischerei. Insbesondere ist in Art. 7.2.1 FAO-Kodex die nachhaltige Nutzung als vorrangiges Ziel deklariert, bei der Festlegung des höchstmöglichen Dauerertrags sollen alle in Betracht kommenden Umwelt- und Wirtschaftsfaktoren berücksichtigt werden und der Vorsorgeansatz soll nach Art. 7.5.1 FAO-Kodex weitgehend auf die Erhaltung und Bewirtschaftung der fischereilichen Res- 2. 296 Christie, in: Hey (Hrsg.), Developments in International Fisheries Law, S. 395, 410; Friedland/Prall, ZUR 2004, 193, 198; Wolff, Fisheries and the Environment, S. 75 f. 297 Ausführlich Boyle, ICLQ 54 (2005), 563, 570 ff. 298 Edeson, in: Boyle/Freestone (Hrsg.), International Law and Sustainable Development, S. 165, 173. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 64 sourcen angewendet werden. Dies geht teils weit über die Regelung des Art. 61 SRÜ hinaus. Doch wie bereits bei den meeresumweltschützend geprägten Vorschriften des Übereinkommens über gebietsübergreifende Fischbestände festgestellt, können die in den Vorschriften des Seerechtsübereinkommens bereits niedergelegten, wenn auch nur rudimentär ausgestalteten Prinzipien weitergehend umgesetzt werden. Durch den nicht-bindenden Charakter des FAO-Verhaltenskodex sind die Vertragsparteien des Seerechtsübereinkommens jedoch nicht verpflichtet, die strengeren Bewirtschaftungsziele in die Vorgaben des Seerechtsübereinkommens zu inkorporieren.299 Übereinkommen über die biologische Vielfalt Strittig ist zum Teil das Verhältnis zwischen dem Seerechtsübereinkommen und dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD), da im letzteren nicht nur der nutzungsorientierte Schutz einzelner Arten, sondern ein ganzheitlicher Schutz der biologischen Vielfalt im Sinne des Ökosystemansatzes verfolgt wird und es daher zu Konflikten zwischen beiden Übereinkommen kommen kann.300 Nach Art. 22 Abs. 1 CBD werden die den Vertragsstaaten aus anderen bereits bestehenden völkerrechtlichen Übereinkommen zustehenden Rechte und Pflichten durch die Biodiversitätskonvention grundsätzlich nicht berührt, es sei denn, dass deren Wahrnehmung die biologische Vielfalt ernsthaft schädigen oder bedrohen würde. Das Übereinkommen über die biologische Vielfalt ist somit grundsätzlich im Lichte zeitlich zuvor völkerrechtlich eingegangener Rechte und Pflichten auszulegen. Für das Verhältnis zum Seerecht und damit zum Seerechts- übereinkommen im Besonderen schreibt Art. 22 Abs. 2 CBD vor, dass die Vertragsstaaten das Übereinkommen „hinsichtlich der Meeresumwelt im Einklang mit den Rechten und Pflichten der Staaten auf Grund des Seerechts“ durchführen. Teilweise wird angenommen, dass die durch Art. 22 Abs. 2 CBD i.V.m. Art. 311 Abs. 2 SRÜ vorgeschriebene Vereinbarkeit der Rechte und Pflichten aus anderen internationalen 3. 299 Christie, in: Hey (Hrsg.), Developments in International Fisheries Law, S. 395, 416 f. 300 Friedland, Der Schutz der biologischen Vielfalt der Tiefseehydrothermalquellen, S. 140, 150; Wolfrum/Matz, Max Planck UNYB 4 (2000), 445, 477. IV. Meeresumweltrechtlicher Einfluss völkerrechtlicher Regelungen auf das Seerechtsübereinkommen 65 Abkommen mit dem Seerechtsübereinkommen letzteres absoluten Vorrang vor den Vorschriften der Biodiversitätskonvention genießt.301 Dem lässt sich entgegenhalten, dass das Seerechtsübereinkommen als Rahmenübereinkommen ebenso wie das Übereinkommen über die biologische Vielfalt entwicklungsoffen und interpretationsbedürftig ist.302 Zudem hält Art. 237 SRÜ eine speziellere Kollisionsregel im Bereich des Schutzes und der Bewahrung der Meeresumwelt bereit. Entgegen des sektoralen verschmutzungsbezogenen Ansatzes, den die Art. 194 ff. SRÜ verfolgen, ist Art. 237 SRÜ ebenso wie Art. 192 SRÜ weiter formuliert und bezieht sich auf Übereinkommen zum Schutz und zur Bewahrung der Meeresumwelt, worunter auch der Erhalt der biologischen Vielfalt zu verstehen ist.303 Damit ist die Biodiversitätskonvention als ein in erster Linie umweltschutzrechtliches Abkommen ein Übereinkommen im Sinne des Art. 237 SRÜ. Nach Art. 237 Abs. 1 SRÜ können Übereinkünfte dazu geschlossen werden, um die im Seerechtsübereinkommen enthaltenen allgemeinen Grundsätze weiter auszugestalten. Zwar war dies nicht die ursprüngliche Zielrichtung der Biodiversitätskonvention, allerdings ist durch die Annahme des Jakarta-Mandats und eine im Jahr 2003 durch den Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice (SBSTTA) erfolgte Studie zu dem Verhältnis zwischen dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt und dem Seerechtsübereinkommen304 der Wille der Vertragsparteien zur Ausgestaltung der seerechtlichen Vorschriften durch die Biodiversitätskonvention erkennbar.305 Eingeschränkt wird die Ausgestaltungsfreiheit durch Art. 237 Abs. 2 SRÜ, wonach die durch besondere Übereinkünfte übernommenen Verpflichtungen hinsichtlich des Schutzes und der Bewahrung der Meeresumwelt, wie dies durch die Annahme des Übereinkommens über die biologische Vielfalt geschehen ist, mit den „allgemeinen Grundsätzen und Zielen“ des Seerechts- übereinkommens vereinbar sein sollen. Damit wird ebenso wie durch 301 Anton, Colum. J. Transnat’l. L. 36 (1997), 341, 357. 302 Hahn, EurUP 2012, 179. 303 Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 194. 304 UNEP/CBD/SBSTTA/8/INF/3/REV.1. 305 Ebenso Friedland, Der Schutz der biologischen Vielfalt der Tiefseehydrothermalquellen, S. 153; Wolff, in: dies./Köck (Hrsg.), 10 Jahre Übereinkommen über die biologische Vielfalt, S. 174, 185; Wolfrum/Matz, Max Planck UNYB 4 (2000), 445, 478. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 66 Art. 22 Abs. 2 CBD auf die durch das Seerechtsübereinkommen festgelegte Kompetenzordnung in den Meereszonen und den damit einhergehenden Rechten und Pflichten verwiesen.306 Den Regelungen des Übereinkommens über die biologische Vielfalt werden dort Grenzen gesetzt, wo sich deren Vorschriften bezüglich der vertragsstaatlichen Rechte und Pflichten mit denen des Seerechtsübereinkommens in einem inhaltlichen Widerspruch befinden.307 Das bedeutet, dass das Übereinkommen über die biologische Vielfalt demnach keine der bereits im Seerechtsübereinkommen angelegten Kompetenzen erweitern und damit die Rechte von Drittstaaten in Bezug auf die Kommunikationsfreiheiten aus Art. 58 Abs. 1 SRÜ in der AWZ begrenzen kann, sondern lediglich die aus dem Seerechtsübereinkommen zugestandenen Rechte und Pflichten inhaltlich näher ausgestaltet.308 Ebenso wenig kann dem Seerechtsübereinkommen eine zwangsläufige Verpflichtung zur Anwendung verstärkter naturschutzrechtlicher Vorgaben entnommen werden,309 was das Übereinkommen über die biologische Vielfalt auf Grund der Formulierung „soweit möglich und sofern angebracht“, wie sie beispielsweise in Art. 6 lit. b) oder Art. 8 CBD enthalten ist, auch nicht verlangt. Die Vertragsstaaten können demnach nur solche Maßnahmen zum Schutz der biologischen Vielfalt ergreifen, die bereits durch die im Seerechtsübereinkommen festgelegte Kompetenzordnung angelegt sind und diese sodann unter die in der Biodiversitätskonvention enthaltenen strengeren meeresnaturschutzrechtlichen Anforderungen stellen. Allerdings liegt die Reichweite der Einbindung der Vorschriften des Übereinkommens über die biologische Vielfalt 306 Ballschmidt-Boog, Rechtliche Vorgaben und Defizite beim Schutz der Küstenökosysteme der Ostsee, S. 72; Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 195 f; Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 40. 307 Bosecke, in: GfU (Hrsg.), Dokumentation zur 30. Wissenschaftlichen Fachtagung, S. 147, 163; Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 195; Wolfrum/Matz, Max Planck UNYB 4 (2000), 445, 476. 308 Bosecke, in: GfU (Hrsg.), Dokumentation zur 30. Wissenschaftlichen Fachtagung, S. 147, 163; Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 195; Hahn, EurUP 2012, 179, 180; Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 40; Wolfrum/Matz, Max Planck UNYB 4 (2000), 445, 478. 309 Matz, in: Wolfrum/dies. (Hrsg.), Conflicts in International Environmental Law, S. 22. IV. Meeresumweltrechtlicher Einfluss völkerrechtlicher Regelungen auf das Seerechtsübereinkommen 67 mangels konkreter Vorgaben im jeweiligen Einfluss der Vertragsstaaten, sodass sich regional große Unterschiede ergeben können. Regionale Meeresschutzübereinkommen Das OSPAR-Übereinkommen und das Helsinki-Übereinkommen dienen dem Schutz der Meeresumwelt und überschneiden sich inhaltlich teilweise mit den Regelungen des Teil XII des Seerechtsübereinkommens. Art. 237 Abs. 2 SRÜ verlangt, wie soeben herausgestellt, dass andere Abkommen, die den Schutz und die Bewahrung der Meeresumwelt bezwecken, sich nur innerhalb der Grundsätze des SRÜ bewegen und dessen Vorschriften ausgestalten dürfen. Eine korrespondierende Regelung hierzu findet sich sowohl in Art. 27 Helsinki-Ü, der bestimmt, dass die durch das Seerechtsübereinkommen gewährleisteten (Kommunikations-)Freiheiten der Meere nicht beeinträchtigt werden, als auch in Art. 29 Helsinki-Ü, der klarstellt, dass die Rechte und Pflichten der Staaten aus anderen völkerrechtlichen Verträgen nicht berührt werden. Eine ähnliche Bestimmung ist im Vertragstext für das OSPAR-Übereinkommen zwar nicht enthalten, allerdings gelten diesbezüglich dieselben Grundsätze.310 Damit können weder die OSPARnoch die Helsinki-Konvention den Vertragsstaaten weitere Kompetenzen zuschreiben, als dies bereits im Seerechtsübereinkommen angelegt ist.311 Sobald demnach die durch das Seerechtsübereinkommen gewährten Kommunikationsfreiheiten der anderen Vertragsstaaten betroffen sind, können die Küstenstaaten auch auf der Grundlage der regionalen völkerrechtlichen Abkommen diese nicht einseitig einschränken, was insbesondere für die Einrichtung von Meeresschutzgebieten von Bedeutung ist.312 Das OSPAR-Übereinkommen enthält zudem noch eine weitere inhaltliche Einschränkung. In den Anwendungsbereich des Übereinkommens fallen nach Art. 4 Abs. 1 Anlage V OSPAR- Ü keine fischereiwirtschaftlichen Tätigkeiten. In der Präambel des Übereinkommens findet sich als Begründung hierzu, dass fischereiliche Fragen bereits in anderen völkerrechtlichen Verträgen ausreichend 4. 310 Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 39. 311 Forkel, Maritime Raumordnung in der AWZ, S. 211; Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 38. 312 Lagoni, NuR 2002, 121, 130. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 68 geregelt sind. Damit können die fischereilichen Bestimmungen des Seerechtsübereinkommen durch ökologischen Grundsätze des OSPAR- Übereinkommens nicht modifiziert werden. Zusammenfassung Abschließend bleibt festzuhalten, dass das Seerechtsübereinkommen kein starres völkerrechtliches Regelwerk ist, das keinen Interpretationsspielraum eröffnet. Insbesondere sind in den Vorschriften zu den Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen bereits die im Folgenden näher zu untersuchenden ökologischen Grundsätze zumindest mittelbar zu finden, die es den im Schwerpunkt meeresumweltschützenden völkerrechtlichen Verträgen erlauben, die seerechtlichen Regelungen zur Ressourcenbewirtschaftung und -erhaltung zu modifizieren. Die ökologischen Bestimmungen des Seerechtsübereinkommens können durch die Heranziehung des Umweltvölkerrechts weiter ausgestaltet werden. Verbindliche Wirkungen entfalten die weitergehenden meeresumweltschützenden Regelungen aber wiederum nur gegenüber den Staaten, die jeweils Vertragspartei des Seerechtsübereinkommens und der umweltschützenden Völkerrechtsverträge sind. Anderen Staaten können die Vorschriften mithin nur als Handlungsempfehlung dienen. Sowohl Deutschland als auch die Europäische Union sind Vertragsparteien der vorstehenden völkerrechtlichen Abkommen, sodass die weitergehenden ökologischen Anforderungen bei der Anwendung der Bestimmungen des Seerechtsübereinkommens zu berücksichtigen sind. Im Übrigen sind die durch das Seerechtsübereinkommen festgelegte Kompetenzordnung im Meer und die anderen Staaten gewährten Kommunikationsfreiheiten unabdingbar. Zwischenfazit Auch wenn das Völkerrecht insbesondere durch die Vorschriften des Seerechtsübereinkommens den Rahmen für die fischereirechtlichen Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen bildet, müssen die konkreten Maßnahmen auf vertragsstaatlicher Ebene getroffen werden. Für Deutschland ergibt sich für den Fischereisektor die Be- 5. V. V. Zwischenfazit 69 sonderheit, dass es Mitgliedstaat der supranationalen Europäischen Union ist. Durch die Übertragung der ausschließlichen Zuständigkeit im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze auf die EU kann Deutschland diesbezüglich grundsätzlich nicht mehr gesetzgeberisch tätig werden. Auch die meeresumweltschutzrechtlichen Regelungen sind trotz geteilter Zuständigkeit weitüberwiegend unionsrechtlich geprägt. Für die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge gilt Gleiches wie für die Kompetenzverteilung im Innenverhältnis zwischen der Europäischen Union und der Bundesrepublik Deutschland; bei den hier in Rede stehenden Völkerrechtsverträgen handelt es sich um gemischte Abkommen, in denen sowohl die EU als auch Deutschland Vertragsparteien sind. Der Geltungsanspruch der internationalen Vorschriften ist innerhalb der EU und Deutschland verschieden. Während in der Union das Völkerrecht integrierender Bestandteil des Unionsrechts ist, bedarf es auf nationaler Ebene grundsätzlich eines Zustimmungsgesetzes, um Geltung zu entfalten. Eine Ausnahme diesbezüglich besteht lediglich im Anwendungsbereich des Art. 216 Abs. 2 AEUV: Deutschland ist an die von der Europäischen Union geschlossenen Übereinkünfte im Innenverhältnis zur EU bereits ohne nationalen Zustimmungsakt gebunden. 2. Kapitel – Kompetenzgrundlagen für das Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht 70

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References

Zusammenfassung

Die Fischerei als Form der Meeresnutzung hat neben ihrer wirtschaftlichen Bedeutung in vielen Küstenregionen auch massive Auswirkungen auf die Meeresumwelt. Katharina Vollmer untersucht dieses Spannungsverhältnis zwischen ökonomischen Interessen und ökologischem Schutz im Rahmen der komplexen Regelungsvernetzung zwischen Völkerrecht, Europarecht und nationalem Recht.

Im Mittelpunkt der Analyse steht dabei die bereits im Jahr 2013 umfassend novellierte europäische Fischereigrundverordnung, deren Instrumente zur Bestandsbewirtschaftung und Bestandserhaltung auf Umweltverträglichkeit überprüft werden. Anknüpfungspunkt ist hierbei die jeweilige Ausrichtung an drei ökologischen Grundsätzen: dem Vorsorgegrundsatz, dem Nachhaltigkeitsgrundsatz und dem Ökosystemansatz. Daneben werden auch weitere Instrumente anderer Rechtsbereiche, wie die maritime Raumordnung oder die Einrichtung von Meeresschutzgebieten, und ihr jeweiliger Beitrag zu einer umweltverträglichen Ausgestaltung der Fischerei beleuchtet.