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6. Kapitel – Fazit in:

Katharina Vollmer

Instrumente zur Ausgestaltung einer umweltverträglicheren Fischerei in Nord- und Ostsee, page 251 - 256

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3913-7, ISBN online: 978-3-8288-6660-7, https://doi.org/10.5771/9783828866607-251

Tectum, Baden-Baden
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Fazit Das Seerechtsübereinkommen ist interpretationsoffen in Bezug auf die umweltschützende Dimension der fischereirechtlichen Vorschriften Die fischereirechtlichen Regelungen des Seerechtsübereinkommens sichern den Küstenstaaten zunächst einmal nur gewisse Rechte zur Nutzung der Fischbestände. Grundsätzlich sind diese Nutzungsrechte ökonomisch geprägt, was durch Art. 62 SRÜ deutlich wird. Hiernach soll der Küstenstaat die optimale Nutzung der lebenden Ressourcen in der AWZ fördern. Hierzu legt er zunächst seine Fangkapazitäten fest. Verbleibt danach ein Überschuss im Hinblick auf die zulässige Fangmenge, so hat der Küstenstaat anderen Staaten Zugang zum Überschuss zu gewähren. Auch die Vorschrift zur Erhaltung der Fischbestände dient nach Art. 61 Abs. 3 SRÜ letztendlich dazu, den wirtschaftlichen Bedürfnissen der vom Fischfang lebenden Küstengemeinden gerecht zu werden. Allerdings ist das Seerechtsübereinkommen ein Rahmenabkommen, dass darauf angelegt ist, weiterentwickelt und konkretisiert zu werden. Diese Funktion haben verschiedene völkerrechtliche Abkommen – darunter das Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände, die Biodiversitätskonvention, die regionalen Meeres- übereinkommen für Nord- und Ostsee und, als soft law, der FAO-Verhaltenskodex – übernommen. Die hierin enthaltenen Vorschriften können die durch das Seerechtsübereinkommen als Verfassung der Meere festgelegten Rechte zwar nicht einschränken oder erweitern. Sie können aber insbesondere die im Seerechtsübereinkommen nur angedeuteten ökologischen Grundsätze weiter ausformen. Da sowohl die Europäische Union als auch Deutschland Vertragsparteien der aufgeführten Abkommen sind, müssen bei Ausgestaltung des Fischereirechts der Vorsorgegrundsatz, der Nachhaltigkeitsgrundsatz und der Ökosystemansatz beachtet und in die Regelungen integriert werden. 6. Kapitel – 1. 231 Das Fischereirecht hat sich im Laufe der letzten Jahrzehnte vom Wirtschaftsrecht in einen Teilbereich des Umweltrechts entwickelt Die Fischereipolitik ist bereits seit Gründung der Europäischen Union Bestandteil des Unionsrechts. Allerdings war diese über Jahrzehnte hinweg geprägt von den ökonomischen Interessen einiger Mitgliedstaaten, in denen die Fischerei ein wesentlicher Wirtschaftszweig war und immer noch ist. Die wirtschaftliche Ausprägung des europäischen Fischereirechts zeigt sich u.a. daran, dass die zulässige Gesamtfangmenge von Fischereiressourcen stets über den naturwissenschaftlichen Empfehlungen lag. Die Ausrichtung der Fischereipolitik an den ökologischen Grundsätzen wurde erst mit der Fischereigrundverordnung 2002 vollzogen und durch die Novellierung im Jahr 2013 weiter forciert. So ist die Bewirtschaftung der Fischbestände an der Erzielung des höchstmöglichen Dauerertrags auszurichten. Des Weiteren soll dazu übergegangen werden, die Fischbestände umfassend im Rahmen von Mehrjahresplänen zu bewirtschaften. Insgesamt wird die Erhaltung und Bewirtschaftung von Fischereiressourcen durch die europäische Fischereipolitik nicht mehr isoliert, sondern vielmehr im Zusammenhang mit den ökologischen Auswirkungen, die Fischereiaktivitäten verursachen, betrachtet. Diese öksystemorientierte Ausrichtung findet sich an vielen Stellen der Fischereigrundverordnung wieder und ist zugleich der größte Beleg dafür, dass das Fischereirecht ein Teil des Umweltrechts geworden ist. Zwar werden immer noch die ökonomisch wertvollen Ressourcen auf die Mitgliedstaaten verteilt, allerdings soll dies nur noch in den Grenzen der Belastbarkeit der Meeresökosysteme geschehen. Das Fischereirecht ist noch immer kein integrierter Teil des Meeresumweltschutzrechts, sondern die beiden Rechtsbereiche stehen nebeneinander Trotz der Tatsache, dass das Fischereirecht mithin eine zunehmende Ökologisierung erfahren hat und im weiteren Sinne als Umweltrecht zu verstehen ist, sind fischereirechtliche Maßnahmen allein im Rahmen der GFP festzusetzen. Auch Maßnahmen, die sich lediglich mittelbar auf die Fischereitätigkeiten auswirken, sind nach Fischereirecht zu bestimmen. Meeresumweltschutzrechtliche Gesetze verweisen le- 2. 3. 6. Kapitel – Fazit 232 diglich zu deren Zielverwirklichung auf das Fischereirecht. Dies ist die Konsequenz aus der von der Europäischen Union praktizierten horizontalen und vertikalen Kompetenzabgrenzung zwischen Fischereirecht und Meeresumweltschutzrecht. Die fehlende Integration des Fischereirechts in das Meeresumweltschutzrecht hat zur Folge, dass beispielsweise die für die Erreichung eines guten Umweltzustands nach der Meeresstrategierahmenrichtlinie oder zur Erreichung der Erhaltungsziele in marinen Natura 2000-Gebieten notwendigen Maßnahmen nicht innerhalb der Meeresumweltpolitik festgelegt werden können. Zwar muss die umweltschutzrechtliche Planung in diesen Bereichen fischereiliche Auswirkungen auf das Meeresökosystem berücksichtigen, die Reduzierung dieser ökologischen Belastungen kann aber sodann lediglich auf Grund des Fischereirechts erfolgen. Somit stehen die Regelungsbereiche lediglich nebeneinander. Das Fischereirecht hätte aber auch in das Meeresumweltschutzrecht integriert werden können, wenn im Rahmen des Erlasses der meeresumweltschutzrechtlichen Regelungen Kompetenzen in Bezug auf fischereiliche Maßnahmen an die Mitgliedstaaten zurückübertragen worden wären. So wäre eine umweltverträgliche Fischerei nicht nur auf der Grundlage der GFP, sondern eine weitergehende Ökologisierung durch das Meeresumweltschutzrecht möglich gewesen. Das Auseinanderfallen der Verantwortlichkeit von Europäischer Union und Mitgliedstaaten blockiert die Erreichung von fischerei- und meeresumweltschutzrechtlichen Zielen Während für die Umsetzung und Ausgestaltung des Fischereirechts ausschließlich die EU zuständig ist, müssen die Mitgliedstaaten hingegen die Verantwortung für die meeresumweltschutzrechtlichen Zielvorgaben übernehmen. Um diese Ziele erreichen zu können, müssen jedoch gegebenenfalls fischereirelevante Maßnahmen von der Europäischen Union erlassen werden. Problematisch ist mithin, dass es mit Ausnahme in der Meeresstrategierahmenrichtlinie keine positiv normierten Verfahrensregelungen diesbezüglich gibt. Damit die Ziele, die das Fischereirecht auf der einen und das Meeresumweltschutzrecht auf der anderen Seite verfolgen, dennoch verwirklicht werden können, müssen die Europäische Union und die Mitgliedstaaten unter dem Ge- 4. 6. Kapitel – Fazit 233 bot der loyalen Zusammenarbeit gemeinsam notwendige Maßnahmen abstimmen. Aber nicht nur die EU ist gehalten, die von den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen oder andere effektive Maßnahmen hinsichtlich der Verringerung der ökologischen fischereilichen Auswirkungen nach sachgerechter Abwägung zu erlassen. Auch die Mitgliedstaaten stehen in der Pflicht, ihrer meeresumweltschutzrechtlichen Verantwortung in Bezug auf die Fischerei dadurch gerecht zu werden, dass sie derartige Maßnahmen vorschlagen. Sie dürfen sich nicht allein darauf berufen, dass sie diese Maßnahmen nicht selbst erlassen dürfen. Vielmehr sollten die Mitgliedstaaten, die die Erhaltungs- und Umweltziele in Meeresschutzgebieten und die für die jeweilig angrenzenden Meeresregionen insgesamt festlegen, am umfassendsten über die fischereibedingten Umweltauswirkungen informiert sein, sodass diese auch die geeignetsten Maßnahmen vorschlagen können. Die Gefahr besteht aber, dass durch die Aufteilung der Verantwortung eine weitergehende umweltverträgliche Fischerei verhindert wird. Die Umsetzung der fischereirechtlichen Regelungen ist für das Gelingen einer umweltverträglichen Fischerei erforderlich Wie in jedem Rechtsbereich ist die Wirkungskraft der gesetzlichen Regelungen von deren Umsetzung und Anwendung abhängig. Allerdings hat sich gerade im Fischereirecht gezeigt, dass Zielvorgaben auf dem Papier geduldig sind. Spätestens mit der Fischereigrundverordnung aus dem Jahr 2002 wurde das Ziel ausgegeben, die Fischerei durch Anwendung der ökologischen Grundsätze umweltverträglicher zu gestalten. Allerdings ist auch unter der Fischereigrundverordnung 2002 der Fischbestand in den europäischen Gewässern erheblich zurückgegangen. Entgegen der Zielsetzung wurden weiterhin die zulässigen Fangmengen teilweise weit über den wissenschaftlichen Empfehlungen festgesetzt, um dem politischen Widerstand einiger Mitgliedstaaten zu entgehen. Im Prozess der Novellierung der Fischereigrundverordnung musste sodann erneut festgestellt werden, dass die Fischereipolitik im Hinblick auf die Zielverwirklichung gescheitert ist, obwohl der gesetzgeberische Rahmen ausreichend Spielraum zur Etablierung einer umweltverträglichen Fischerei geboten hätte. Inwieweit die reformierte Fischereigrundverordnung mit ihrer meeresumweltschützenden Ausge- 5. 6. Kapitel – Fazit 234 staltung tatsächlich zur Entwicklung einer umweltverträglichen Fischerei beitragen kann, wird erst im Laufe der nächsten Jahre abschätzbar sein. Nach zwei Jahren kann aber bereits festgestellt werden, dass die ins Zentrum der Bewirtschaftungsmaßnahmen gestellten Mehrjahrespläne bislang nicht erlassen wurden. Und auch die zulässigen Fangmengen wurden weiterhin oberhalb der wissenschaftlichen Empfehlungen festgelegt. 6. Kapitel – Fazit 235

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Zusammenfassung

Die Fischerei als Form der Meeresnutzung hat neben ihrer wirtschaftlichen Bedeutung in vielen Küstenregionen auch massive Auswirkungen auf die Meeresumwelt. Katharina Vollmer untersucht dieses Spannungsverhältnis zwischen ökonomischen Interessen und ökologischem Schutz im Rahmen der komplexen Regelungsvernetzung zwischen Völkerrecht, Europarecht und nationalem Recht.

Im Mittelpunkt der Analyse steht dabei die bereits im Jahr 2013 umfassend novellierte europäische Fischereigrundverordnung, deren Instrumente zur Bestandsbewirtschaftung und Bestandserhaltung auf Umweltverträglichkeit überprüft werden. Anknüpfungspunkt ist hierbei die jeweilige Ausrichtung an drei ökologischen Grundsätzen: dem Vorsorgegrundsatz, dem Nachhaltigkeitsgrundsatz und dem Ökosystemansatz. Daneben werden auch weitere Instrumente anderer Rechtsbereiche, wie die maritime Raumordnung oder die Einrichtung von Meeresschutzgebieten, und ihr jeweiliger Beitrag zu einer umweltverträglichen Ausgestaltung der Fischerei beleuchtet.