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1. Kapitel – Einführung in:

Katharina Vollmer

Instrumente zur Ausgestaltung einer umweltverträglicheren Fischerei in Nord- und Ostsee, page 21 - 42

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3913-7, ISBN online: 978-3-8288-6660-7, https://doi.org/10.5771/9783828866607-21

Tectum, Baden-Baden
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Einführung Problemstellung „Die kleinste Bewegung ist für die ganze Natur von Bedeutung, das ganze Meer verändert sich, wenn ein Stein hineingeworfen wird.“1 Der französische Mathematiker und Philosoph Blaise Pascal beschreibt mit diesem Gedanken eindrücklich, wie jede Einwirkung auf die Umwelt weitreichende Folgen nach sich ziehen und ein ganzes Ökosystem verändern kann. Das Ökosystem Meer ist besonders empfindlich gegenüber anthropogenen Eingriffen, zumal sich deren Auswirkungen nicht an nationalen Grenzen aufhalten lassen. Menschliche Einwirkungen können massive Folgen für den Umweltzustand der Meere mit sich bringen und erfordern rechtliche Regulierungen, die die Nutzungen einschränken, um das Meer als Grundlage allen Lebens zu erhalten. Das Bestehen von Meeresumwelt ist die Voraussetzung für maritime Nutzungen aller Art. Letztendlich gilt der Grundsatz, dass derjenige die Ozeane schützen muss, wer sie in Anspruch nimmt.2 Das Meer umfasst mehr als zwei Drittel der Erdoberfläche und ist Lebensraum für eine bedeutende Artenvielfalt.3 Die Belastungssituation in der Nord- und Ostsee steigt merklich vor allem durch anthropogene Einflüsse, wie durch Schifffahrt, Fischerei oder durch bauliche Eingriffe sowie Schadstoffeinträge.4 Der Klimawandel ist ebenfalls ein erheblicher Belastungsfaktor.5 Der Meeresspiegel steigt und mit ihm 1. Kapitel – I. 1 Blaise Pascal (1623-1662), Gedanken. 2 Dass das Nutzungsregime auch das Schutzregime bedingt, kann aus den einschlägigen Normen des Teil XII und insbesondere aus Art. 193 SRÜ abgeleitet werden. 3 WBGU, Die Zukunft der Meere – zu warm, zu hoch, zu sauer, Sondergutachten 2006, S. 5. 4 SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachten 2004, Rz. 2. 5 BMU, Nationale Strategien für die nachhaltige Nutzung und den Schutz der Meere, S. 20; SRU, Umweltgutachten 2008, Rz. 592. 1 die Gefahr für Sturmfluten oder Hochwasser. Zudem versauert das Meer, da es bisher etwa ein Drittel der menschlich verursachten Kohlenstoffdioxid-Emissionen aufgenommen hat.6 Das Meeresökosystem stellt 99 % des auf der Erde verfügbaren Lebensraums dar und enthält 97 % der Weltwasservorkommen. Daneben ist es für den wirtschaftlichen Wohlstand und die Lebensqualität der Küstenbewohner unverzichtbar.7 Die Belastungssituation in Nord- und Ostsee wird vor allem durch die Industrieländer in Nord- und Westeuropa verschärft.8 Im Einzugsgebiet der Nordsee leben auf 850.000 km2 etwa 184 Millionen Menschen in den hochindustrialisierten Anrainerstaaten Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Niederlande, Norwegen und Schweden.9 Das Einzugsgebiet der Ostsee liegt bei 1.745.000 km2, wobei im gesamten Einzugsgebiet ca. 85 Millionen Menschen wohnen.10 Die Nordsee umfasst als flaches Rand- oder Schelfmeer des Nordostatlantiks eine Fläche von ca. 570.000 km2 und hat damit lediglich einen Anteil von 0,002 % an den gesamten Weltmeeren. Allerdings gehört die Nordsee gleichzeitig mit etwa 4 % der Weltmeeresfischerei zu den produktivsten Meeresgebieten der Erde.11 6 Die Ozeane nehmen jährlich ca. 2 Gigatonnen CO2-Emissionen auf; gespeichert sind in den Weltmeeren insgesamt etwa 38.000 Gigatonnen. Im Vergleich werden vom Boden jährlich lediglich rund 1,5 Gigatonnen aufgenommen und die Gesamtmenge der gespeicherten Kohlenstoffemissionen ist 20-fach geringer als im Meer. Zu den Zahlen WBGU, Die Zukunft der Meere – zu warm, zu hoch, zu sauer, Sondergutachten 2006, S. 67. Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 15 Rn. 5. 7 BMU, Nationale Strategien für die nachhaltige Nutzung und den Schutz der Meere, S. 7. 8 Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 15 Rn. 2; Mechel/Reese, ZUR 2003, 321. 9 BMU, Nationale Strategien für die nachhaltige Nutzung und den Schutz der Meere, S. 8; SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachte 2004, Rz. 34. 10 Ehlers, NuR 2001, 661. 11 BMU, Nationale Strategien für die nachhaltige Nutzung und den Schutz der Meere, S. 8; SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachte 2004, Rz. 29. 1. Kapitel – Einführung 2 Die Ostsee hingegen ist ein flaches Nebenmeer des Atlantischen Ozeans und beansprucht eine Fläche von 415.266 km2.12 Sie ist fast vollständig von den Küstenstaaten Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Lettland, Litauen, Polen, Russland und Schweden umschlossen, was dazu führt, dass die Ostsee im Hinblick auf Belastungen sehr empfindlich ist; das Meerwasser verweilt zwischen 25 und 30 Jahren in der Ostsee, sodass nur ein geringer Wasseraustausch stattfindet.13 Die besondere Sensibilität der Ostsee lässt sich des Weiteren darauf zurückführen, dass sie eines der größten zusammenhängenden Brackwassergebiete14 ist.15 Diese ökologische Gegebenheit stellt an die Lebewesen in der Ostsee erhebliche Anforderungen: Sowohl Süßwasser- als auch Salzwasserarten leben jeweils an ihren Salz-Toleranzgrenzen, weshalb bereits kleinste Umweltveränderungen zu Lebensraum- und Artenverschiebung führen können.16 So weit wie das Meer, so groß und vielfältig sind die Konflikte in ihm, die durch die unterschiedlichsten Nutzungen hervorgerufen werden. Gleichwohl trat erst Ende der 1960er bzw. Anfang der 1970er Jahre allmählich das politische Bewusstsein auf, welche Gefahren mit einer strapazierten Meeresnutzung verbunden sind.17 Das Seerechts- übereinkommen der Vereinten Nationen von 1982 (SRÜ)18 hat sich als internationales Übereinkommen zum Ziel gesetzt, sämtliche Nutzungsformen des Meeres einschließlich der Fischerei und die durch diese entstehenden Probleme auf die Meeresumwelt im Ganzen zu betrachten. Auch wenn sich Teil XII des Seerechtsübereinkommens explizit dem Schutz und der Bewahrung der Meeresumwelt widmet, sol- 12 BMU, Nationale Strategien für die nachhaltige Nutzung und den Schutz der Meere, S. 8; SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachte 2004, Rz. 146. 13 Ehlers, NuR 2001, 661; BMU, Nationale Strategien für die nachhaltige Nutzung und den Schutz der Meere, S. 8. 14 Der Begriff Brackwasser kommt vom niederländischen Begriff brack, was salzig bedeutet, und ist eine Mischung aus Meer- und Süßwasser, wobei letzteres durch Flüsse gespeist wird. 15 Herata, in: Koch/Lagoni (Hrsg.), Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, S. 47, 48. 16 UBA, Klimawandel und marine Ökosysteme. Meeresschutz ist Klimaschutz, S. 33. 17 BMU, Nationale Strategien für die nachhaltige Nutzung und den Schutz der Meere, S. 12. 18 BGBl. 1994 II, S. 1798; ABl. L 179 v. 23.06.1998, S. 1. I. Problemstellung 3 len doch vor allem wirtschaftliche Nutzungsinteressen der Vertragsparteien gesichert werden.19 Dies gilt auch für die Fischereitätigkeiten. Die teils gegenläufigen Interessen der Fischereiwirtschaft mit denen des Umweltschutzes führen zu einem Spannungsverhältnis, das über Jahre hinweg zugunsten der ökonomischen Interessen entschieden wurde. Den ersten merklichen Anstoß für eine verstärkte Ökologisierung des Fischereirechts gab die UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro im Jahr 1992. Die hier auf Nachhaltigkeit ausgerichteten Strategien und Aktionsprogramme, die insbesondere in Kapitel 17 D der Agenda 2120 aufgenommen worden sind, nahmen anschließend langsam Einfluss sowohl auf völkerrechtliche Fischereiabkommen als auch auf die Gemeinsame Fischereipolitik der Europäischen Union. Weitere meeresumweltrechtliche Probleme stehen im Zusammenhang mit der maritimen Aquakultur. Zwar kann die intensive Fischzucht die Auswirkungen der Überfischung mildern, es besteht aber die Gefahr, dass sich Krankheiten schneller verbreiten, die sich dann ebenso auf die wilden Fischbestände ausbreiten können. Der durch die Krankheitserreger bedingte Einsatz von Antibiotika kann wiederum weitere negative Folgen haben. Die maritime Aquakultur ist jedoch nicht Gegenstand dieser Arbeit, da ihr in Nord- und Ostsee bislang nur eine weit untergeordnete Bedeutung zukommt.21 Nicht nur eine mangelhafte ökologische Ausrichtung des Fischereirechts ist ursächlich für die fischereilich bedingten Umweltprobleme. Insbesondere fehlte es bislang an der konsequenten Umsetzung der fischereirechtlichen Instrumente. Diese können jedoch letztendlich dazu beitragen, dass die Fischereiressourcen verantwortungsvoll in Anspruch genommen werden. Bestehen für die Fischer keine Sanktionsbefürchtungen, wenn sie oberhalb festgelegter Quoten fischen, besteht auch kein Anreiz, sich innerhalb dieser Grenzen zu halten. Es müssen 19 Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 28; Markus, NuR 2010, 236, 240; Wolfrum, in: Beyerlin u.a. (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung, FS für Rudolf Bernhardt, S. 1003, 1010. 20 UN Doc. A/CONF.151/26 Vol. I-III. 21 Für einen Überblick über die rechtlichen Rahmenbedingungen der Aquakultur Kersandt, in: Bosecke u.a. (Hrsg.), Meeresnaturschutz, S. 181 ff. Zu den Umweltfragen der Aquakultur Schmehl/Wack, ZUR 2009, S. 473 ff. 1. Kapitel – Einführung 4 daher Anreize für den Fischereisektor geschaffen werden, die Meeresumwelt zu schützen. Dies kann nicht nur in staatlich eingreifender Form wie durch Kontrollen und Sanktionen, sondern auch durch positive Verstärkung in Form von zusätzlich finanzieller Unterstützung oder der Zertifizierung von nachhaltigen Produkten erreicht werden. Die Fischereitätigkeit hat als direkte maritime Nutzung unmittelbare ökologische Auswirkungen auf die Meeresumwelt, insbesondere auf die Zusammensetzung von im Meer lebenden Arten und die Beschaffenheit von Lebensräumen. Andererseits ist auch die Fischerei den herrschenden Umweltbedingungen ausgesetzt. Negative Auswirkungen für den Fischereisektor ergeben sich etwa aus dem Klimawandel und dem damit verbundenen Temperaturanstieg und der zunehmenden Eutrophierung oder aus Meeresverschmutzungen, beispielsweise durch die Verbringung von Abfällen.22 Diese Einflüsse auf die Fischereitätigkeit sollen aber nicht Gegenstand der folgenden Ausführungen sein. Vielmehr steht im Zentrum der Arbeit die Frage, ob und mit welchen Instrumenten eine umweltverträgliche Fischerei, bezogen auf Nord- und Ostsee, durch Rechtsetzung erreicht werden kann. Dazu sollen zum einen die meeresumweltschutzrechtlichen Vorgaben, die das Fischereirecht selbst hinsichtlich Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen bereit hält, untersucht werden. Zum anderen sollen Instrumente aus anderen Rechtsbereichen in den Blick genommen werden, um zu prüfen, welche Maßnahmen geeignet sind, die ökologischen Auswirkungen der Fischerei weiter zu begrenzen. Insbesondere die raumordnerische Planung im Meer und der marine Gebietsschutz können zwei weitere Möglichkeiten sein, um gefährdete Bestände wieder in sichere biologische Grenzen zu führen. Aber auch durch Anreizmaßnahmen für die Fischereiwirtschaft können mittelbar umweltschutzrechtliche Ziele erreicht werden. Um das Spannungsfeld, in dem sich die Fischerei befindet, besser zu verstehen, bedarf es im Nachfolgenden eines einführenden Blicks auf die wirtschaftliche und ökologische Situation dieses Sektors. Darüber hinaus soll der rechtliche Rahmen, in dem Maßnahmen zu ergreifen sind, kurz erläutert werden. 22 Hierzu Booß, in: Rengeling (Hrsg.), Handbuch zum Umweltrecht, Bd. 2, Teilband 2, § 85 Rn. 8 ff. I. Problemstellung 5 Die Fischerei als Meeresnutzung Die von Hugo Grotius in seinem Werk Mare Liberum von 1609 aufgestellte These, die Fischbestände in den Meeren seien im Gegensatz zu denen in Flüssen unerschöpflich,23 hat sich als mehr als unzutreffend erwiesen. Allerdings ist der Gedanke von der Freiheit der Fischerei grundsätzlich erhalten geblieben, was zunächst durch Art. 1 I des Fischerei-Übereinkommens von 195824 und nunmehr durch Art. 87 I 2 e) i.V.m. Art. 116 SRÜ zum Ausdruck gebracht wird.25 Zunehmend trat im Laufe der Jahre aber das Bedürfnis der Küstenstaaten auf, sich auf Grund der Bestandsrückgänge die Nutzungen in den küstennahen und ertragreichsten Gebieten vorzubehalten.26 Um sich einerseits die Fangerträge zu sichern, andererseits aber Regelungen für Erhaltungsmaßnahmen aufstellen zu können, haben daher zahlreiche Staaten Fischereizonen eingerichtet.27 Die 1960 stattgefundene Abstimmung über die Ausweitung der exklusiven Nutzungsrechte von lebenden Ressourcen im Rahmen der zweiten UN-Seerechtskonferenz ließ erkennen, dass sich die Staaten mehrheitlich für die Ausdehnung auf eine bis zu insgesamt 12 sm breite exklusive Fischereizone aussprachen.28 Im Jahr 1964 unterzeichneten 13 europäische Staaten, darunter auch die Bundesrepublik Deutschland, in London die Europäische Fischereikonvention,29 die es den Vertragsstaaten erlaubte, eine 12 sm breite Fischereizone zu errichten, in der dem jeweiligen Küstenstaat die exklusiven Fangrechte zustanden; einzig in der Meereszone zwischen 6 1. 23 Zitiert nach Lequesne, The politics of fisheries in the European Union, S. 57. 24 Das Abkommen erging im Rahmen der 1. Genfer Seerechtskonferenz am 29.04.1958. Es ist zwar noch in Kraft, verliert allerdings durch Geltung des SRÜ als Rahmenabkommen wesentlich an Bedeutung, Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 15 Rn. 13; Graf Vitzthum, in: ders. (Hrsg.), Seerecht, Kap. 1 Rn. 106. 25 Heintschel von Heinegg, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, S. 923. 26 In der (heutigen) AWZ werden ca. 90 % der Fischereierträge erzielt, FAO, The State of World Fisheries and Aquaculture 2012, S. 94. 27 Gündling, Die 200 Seemeilen-Wirtschaftszone, S. 20 f.; Nonnenmacher, Die Gemeinsame Fischereipolitik der EWG, S. 30. Im Bereich der Fischerei gab es bereits im 16. Jahrhundert Bestrebungen von Küstenstaaten, sich die Fischereirechte exklusiv zu sichern. 28 Nonnenmacher, Die Gemeinsame Fischereipolitik der EWG, S. 33; Heintschel von Heinegg, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, S. 865. 29 BGBl. 1969 II, S. 1897 ff. 1. Kapitel – Einführung 6 und 12 sm musste anderen Vertragsstaaten das Fischen gestattet werden, soweit ihnen historische Fangrechte zustanden.30 Während der Verhandlungen im Rahmen der dritten UN-Seerechtskonferenz, die mit der Unterzeichnung des Seerechtsübereinkommens 1982 endeten, einigte man sich schließlich auf die Ausdehnung der exklusiven Fangzonen. Es wurde die Möglichkeit geschaffen, eine sich seewärts der Basislinie erstreckende 200 sm breite Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) einzurichten, in denen den Küstenstaaten funktional beschränkte Hoheitsrechte hinsichtlich der Ausbeutung und Bewirtschaftung der lebenden Ressourcen zugestanden wird. Die Ausdehnung der Fischereizonen erfolgte faktisch jedoch bereits vor dem Beschluss über das Seerechtsübereinkommen. Diese Praxis wurde vom IGH als völkergewohnheitsrechtliche Staatenpraxis anerkannt.31 Nachdem Island 1972 zunächst eine ausschließliche Fischereizone von 50 sm seewärts der Basislinie proklamierte und ab 1975 nicht nur Island, sondern auch Norwegen, die Faröer Inseln, die USA und Kanada eine 200 sm breite Fischereizone beanspruchten,32 verabschiedete der Ministerrat der Europäischen Gemeinschaft am 03. November 1976 die sogenannte Haager Übereinkunft,33 in der die Mitgliedstaaten zum Schutz ihrer legitimen Interessen in den Meereszonen aufgefordert wurden, ihre Fischereizonen in der Nordsee und im Nordostatlantik konzentriert auf eine Breite von 200 sm auszudehnen.34 In diesen wurde den Mitgliedstaaten nun vorrangig der Fisch- 30 Gündling, Die 200 Seemeilen-Wirtschaftszone, S. 23. 31 ICJ, Fisheries Jurisdiction (United Kingdom v. Iceland) ICJ Reports 1974, 3, 23; ICJ Fisheries Jurisdiction (Federal Republic of Germany v. Iceland) ICJ Reports 1974, 175, 192. 32 Hierzu EWG, Die Fischereipolitik der Europäischen Gemeinschaft, Europ. Dokumentation 1/1985, S. 1, 33 ff.; Schneider, Die gemeinsame Fischereipolitik der Europäischen Gemeinschaften, S. 10. 33 Bulletin EG 10/1976, Ziff. 1502 ff. 34 Die Haager Übereinkunft galt nicht für die Ostsee und das Mittelmeer, ABl. C 105 v. 07.05.1981, S. 1; BT-Drs. 7/5814, S. 2 f. Deutschland hat die Fischereizone in der Nordsee am 21.12.1976 (BGBl. 1976 II, S. 1999) und die in der Ostsee am 18.05.1978 (BGBl. 1978 II, S. 867) proklamiert. Zur Proklamation weiterer Fischereizonen anderer europäischer Staaten Steiling, Das Seefischereirecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 104. I. Problemstellung 7 fang ermöglicht und ein EG-Meer geschaffen.35 Hintergrund der staatenübergreifenden Ausdehnung der Fischereizonen zu dieser Zeit war, dass die jeweiligen Regierungen zu der Überzeugung gelangten, dass sich nur durch die Beschränkung des Zugangs zu den Fischereiressourcen die zunehmende Überfischung und der Zusammenbruch der Bestände aufhalten ließe und damit die eigenstaatlichen wirtschaftlichen Interessen gesichert werden könnten.36 Die (wirtschaftliche) Brisanz der einseitigen Ausweitung der Fischereizone auf 50 sm durch Island zum Schutz der stark dezimierten Fischbestände zeigt sich in dem hierdurch zu Beginn der 1970er Jahre entbrannten Kabeljau-Krieg mit Großbritannien und der Bundesrepublik Deutschland.37 Sowohl Großbritannien als auch Deutschland bezweifelten die Rechtmäßigkeit der isländischen Maßnahme und den damit einhergehenden Verlusten von Fischereirechten vor der Küste Islands. Die beiden Staaten strebten daher ein Verfahren vor dem IGH an. Während Großbritannien beantragte, generell die Völkerrechtswidrigkeit der Einrichtung einer 50 sm breiten Fischereizone festzustellen, beantragte die Bundesrepublik Deutschland die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ausweisung lediglich gegenüber Deutschland.38 Zwar äußerte sich der IGH unter Hinweis auf die noch nicht abschlie- ßend geregelte Rechtslage nicht zu der generellen völkerrechtlichen Zulässigkeit der Einrichtung einer 50 sm breiten Fischereizone,39 urteilte aber, dass Island gegenüber den beiden antragenden Staaten auf 35 Graf Vitzthum, in: Brenner/Huber/Möstl (Hrsg.), Der Staat des Grundgesetzes - Kontinuität und Wandel, FS für Peter Badura, S. 1189, 1194; Nußbaum, in: Bröhmer (Hrsg.), Der Grundrechtsschutz in Europa, S. 121, 124. Den Begriff EG-Meer skeptisch betrachtet Steiling, Das Seefischereirecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 105 ff. 36 EWG, Die Fischereipolitik der Europäischen Gemeinschaft, Europ. Dokumentation 1/1985, S. 1, 33. 37 Die Einrichtung der breiteren Fischereizone in isländischen Gewässern bedeutete für Deutschland jährliche Fangeinbußen von ca. 120.000 Tonnen, EWG, Die Fischereipolitik der Europäischen Gemeinschaft, Europ. Dokumentation 1/1985, S. 1, 24. 38 ICJ, Fisheries Jurisdiction (United Kingdom v. Iceland) ICJ Reports 1974, 3; ICJ Fisheries Jurisdiction (Federal Republic of Germany v. Iceland) ICJ Reports 1974, 175. Zu den genaueren Hintergründen der isländischen Fischereistreitigkeiten Pierlings, in: Menzel (Hrsg.), Völkerrechtsprechung, S. 672 ff. 39 ICJ Reports 1974, 3, 20; ICJ Reports 1974, 175, 192. 1. Kapitel – Einführung 8 Grund traditionell bestehender Fangrechte nicht das Recht zustehe, exklusive Nutzungsrechte in dieser Zone zu beanspruchen.40 Bei der Festlegung von Fangbeschränkungen zum Schutz knapper Ressourcen müsse eine gerechte Verteilung derselben erfolgen, die sowohl die bevorzugten Fischereirechte Islands als auch die historisch gewachsene Fangrechte Großbritanniens und der Bundesrepublik Deutschlands ausreichend berücksichtige.41 Die isländische Regierung fühlte sich an die Urteile des IGH allerdings nicht gebunden und räumte sowohl Deutschland42 als auch Großbritannien43 erst nach abermaliger Ausdehnung der Fischereizone auf 200 sm im Jahr 1975 begrenzte Fischereirechte ein. Die Entwicklung der Ausdehnung der Fischereizonen bzw. der heutigen AWZ und die damit verbundenen Streitigkeiten zeigen nicht zuletzt den gewachsenen Konkurrenzdruck der Fischereistaaten um die knappen lebenden Ressourcen, die nicht nur Ernährungsgrundlage sind, sondern auch zum Wohlstand der Menschen durch eine stabile Arbeitsmarktsituation beitragen. Doch während in der Zeit zwischen 1950 (ca. 20 Mio. Tonnen) und 1990 (ca. 82 Mio. Tonnen) noch regelmäßig ein weltweiter Anstieg der Fangmengen zu verzeichnen war, stagniert die Fangmenge seit diesem Zeitpunkt nahezu.44 Die Gesamtfang- und Produktionsmenge von Seefischerei- und Aquakulturerzeugnissen der Mitgliedstaaten der EU lag im Jahr 2011 bei 6,1 Mio. Tonnen, wobei hiervon mehr als 50 % von den Mitgliedstaaten Spanien, Großbritannien, Dänemark und Frankreich produziert wurden. Der Produktionsanteil Deutschlands machte 2011 bei einer Fangmenge von 263.690 Tonnen 4,29 % aus. Das am meist befischte Gebiet durch die EU-Staaten ist der Nordostatlantik, in dem knapp 70 % der Fischprodukte gefangen werden. Die wichtigsten Zielarten sind Hering, Sprotte, Makrele, Sandaal und Sardinen.45 Weltweit 40 ICJ Reports 1974, 3, 29; ICJ Reports 1974, 175, 200. 41 ICJ Reports 1974, 3, 27; ICJ Reports 1974, 175, 195. 42 BGBl. 1976 II, S. 1852. 43 ILM 1976, S. 878. 44 Im Jahr 2012 lag die weltweite Fangmenge von Seefisch bei 79,7 Mio. Tonnen und die Produktionsmenge von Fischen aus mariner Aquakultur betrug 24,7 Mio. Tonnen, FAO, The State of World Fisheries and Aquaculture 2014, S. 21 f. 45 Europäische Kommission, Facts and figures on the Common Fisheries Policy 2014, S. 19 f. I. Problemstellung 9 wurden im Jahr 2010 pro Person ca. 18,9 kg Fisch konsumiert.46 Der EU-Durchschnitt lag noch etwas höher bei 23,1 kg Fisch, wobei die Verteilung innerhalb der Mitgliedstaaten stark variiert. Während mit 56,7 kg Fisch pro Jahr die Portugiesen die Liste der Fischkonsumenten anführen, ist Ungarn mit einem Verbrauch von lediglich 5,3 kg Fisch im Jahr das Schlusslicht. Auch in Deutschland liegt der Fischkonsum mit 14,3 kg pro Person im Jahr nicht nur im europäischen, sondern auch im weltweiten Vergleich auf einem unterdurchschnittlichen Niveau.47 Die Europäische Union ist weltweit der größte Importeur von Fischerzeugnissen. Im Jahr 2012 wurden ca. 5,6 Mio. Tonnen Fisch mit einem Warenwert in Höhe von knapp 19,2 Mrd. Euro in den Binnenmarkt importiert, während die Exportmenge hingegen bei etwa 2 Mio. Tonnen Fisch mit einem Wert von 4,2 Mrd. Euro lag.48 Spanien ist im Handel sowohl der größte Importeur als auch Exporteur mit einem Ein- und Ausfuhranteil von 17 % bzw. 21 % des Warenwertes. In den Jahren von 1995 bis 2014 wurden die Fischereiflotten in der EU abgebaut: Trotz Zuwachses der EU um 13 weitere Mitgliedstaaten hat sich die Anzahl der Fischereifahrzeuge von 106.729 auf 87.445 Schiffe reduziert. Der Abbau der Flottenkapazität und damit der Fangkapazitäten wird als ein wesentlicher Bestandteil für die Entwicklung einer nachhaltigen Fischerei gesehen.49 Dennoch bleibt der Fischereisektor für viele Mitgliedstaaten zumindest regional ein wichtiges Beschäftigungsfeld. Insbesondere in den Küstenregionen Spaniens, Portugals und Griechenlands, aber auch im Norden Großbritanniens und an der estnischen Küste ist die Gesamtbeschäftigungslage in der Region in hohem Maße von den Arbeitsplätzen im Fischereisektor abhängig. Die Beschäftigungszahl gemessen in Vollzeitarbeitskräften lag im Jahr 2011 EU-weit bei über 110.000 Arbeitnehmern.50 46 FAO, The State of World Fisheries and Aquaculture 2014, S. 62. 47 Europäische Kommission, Facts and figures on the Common Fisheries Policy 2014, S. 41. 48 Europäische Kommission, Facts and figures on the Common Fisheries Policy 2014, S. 33 f. 49 Europäische Kommission, Facts and figures on the Common Fisheries Policy 2014, S. 10. 50 Europäische Kommission, Facts and figures on the Common Fisheries Policy 2014, S. 14 ff. 1. Kapitel – Einführung 10 Durch die deutsche Seefischerei sind im Jahr 2012 insgesamt 207.000 Tonnen Fisch angelandet worden, insgesamt 30.000 Tonnen weniger als im Vergleich zum Jahr 2011. Die ertragsreichsten Fanggebiete für die deutsche Fischerei liegen in der Nordsee, den westbritischen Gewässern und der Ostsee.51 Insgesamt wurden 2012 über 1,8 Mio. Tonnen Fisch importiert, wobei Produkte aus der Seefischerei einen Importwert von über 1,1 Mrd. Euro aufwiesen. Die bedeutendsten Lieferländer waren innerhalb der EU Polen, die Niederlande sowie Dänemark, daneben importierte Deutschland einen erheblichen Anteil an Fischereiprodukten aus Norwegen und China. Der Wert der exportierten Seefische belief sich auf 464 Mio. Euro.52 Die Fischerei hat in Deutschland zusammen mit der Land- und Forstwirtschaft nur einen Anteil von 0,8 % am Bruttoinlandsprodukt.53 Im Wirtschaftszweig Fischerei, zu dem u.a. die See-, Küsten- und Binnenfischerei, die Fischindustrie und die Fischgastronomie zu zählen sind, waren im Jahr 2012 42.314 Arbeitnehmer beschäftigt, wobei in der Seefischerei lediglich 2.626 Arbeitnehmer angestellt waren. Auch in Deutschland verkleinerte sich die Flottengröße im Jahr 2012 von 1.572 auf 1.540 Küsten- und Kutterfischereifahrzeuge. Die Anzahl der Hochseefischereifahrzeuge ist hingegen mit neun Schiffen konstant geblieben.54 Durch eine zunehmend ökologisch ausgerichtete Fischereipolitik und der dadurch erhofften Ertragssteigerung kann sich die Rentabilität des Fischereisektors wieder verbessern. Trotz erhöhter Kosten in den letzten Jahren, v.a. für Treibstoff, konnte sich die Nettogewinnspanne der EU-Flotte von 1 % im Jahr 2008 auf 6 % im Jahr 2011 erhöhen und die Branche erwirtschaftete einen Nettogewinn von 410 Mio. Euro.55 Als Beispiel für eine wachsende Rentabilität kann die Fischerei auf Schollen in der Nordsee herangezogen werden. Auf Grund der Befischungsrate des Bestandes, die den höchstmöglichen Dauerertrag (Maximum Sustainable Yield, MSY) gewährleistet und der daraus resultierenden umfangreicheren Bestandsgröße konnte die Anlande- 51 FIZ, Fisch-Wirtschaft, Daten und Fakten 2013, S. 15 f. 52 FIZ, Fisch-Wirtschaft, Daten und Fakten 2013, S. 18 f. 53 Statistisches Bundesamt, Bruttoinlandsprodukt 2013 für Deutschland, S. 11. 54 FIZ, Fisch-Wirtschaft, Daten und Fakten 2013, S. 13. 55 Der Trend gilt nicht für alle Fischereiflotten gleichermaßen, KOM (2014) 388 endg. S. 11 f. I. Problemstellung 11 menge von 2008 zu 2011 bei sinkenden Kosten des Fischereiaufwands um 51 % gesteigert werden. Ähnliches ist für die Dorschfischerei in der Ostsee zu beobachten. Auch hier wird die Rentabilität der Fischerei bei gleichbleibenden Fangmengen und abnehmenden Kosten für den Fischereiaufwand erhöht.56 Beide Entwicklungen verdeutlichen, wie eng die Fischereiwirtschaft mit den ökologischen Gegebenheiten verknüpft ist. Die zuständige EU-Kommissarin für Fischerei und maritime Angelegenheiten Maria Damanaki hat diesbezüglich zutreffend festgestellt: „Mehr als in jedem anderen Wirtschaftszweig gilt für die Fischerei: Die Umwelt ist unsere Wirtschaft.“57 Die Fischerei als Problem für die Meeresumwelt Die Meere sind ein komplexes Ökosystem und bieten Lebensräume für eine große Artenvielfalt. In der Nordsee leben etwa 230 verschiedene Fischarten, von denen lediglich zwölf Arten, die aber wiederum den größten Anteil der Fisch-Biomasse ausmachen, kommerziell befischt werden. Hauptzielarten sind der Hering sowie die ausschließlich zur industriellen Verarbeitung von Fischmehl und ‑öl gefangenen Sandaale und Stintdorsche.58 Die Ostsee ist mit 144 Fischarten nicht so artenreich, allerdings zeichnet sie sich durch die Besonderheit der Artzusammensetzung aus: Neben sieben Wanderfischarten und 97 Salzwasserfischarten, die vor allem im westlichen Teil der Ostsee vorkommen, existieren noch etwa 40 Süßwasserfischarten, die sich bevorzugt im östlichen Bereich des halbumschlossenen Meeres aufhalten. Etwa 30 Arten stehen unter wirtschaftlicher Befischung, wobei 93 % der Gesamtfangmenge auf Dorsch, Hering und Sprotte entfällt.59 Die Fischerei ist aber nicht nur in einigen Regionen ein wichtiger maritimer Wirtschaftszweig. Vielmehr stellt sie auch eines der Hauptprobleme für die Meeresumwelt dar. Die Auswirkungen auf das Ökosystem sind vielfältig.60 Allein durch die Entnahme der lebenden na- 2. 56 KOM (2014) 388 endg., S. 12. 57 Europäische Kommission, Die Europäische Union erklärt: Fischerei und maritime Angelegenheiten 2013, S. 1. 58 SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachten 2004, Rz. 35. 59 SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachten 2004, Rz. 148 f. 60 Für einen umfassenden Überblick über die Ökosystemauswirkungen Goñi, Ocean & Coastal Management 40 (1998), 37 ff. 1. Kapitel – Einführung 12 türlichen Ressourcen wird auf die Populationsgröße und damit auf das Ökosystem eingewirkt. Dies hat weitreichende Konsequenzen auf die Zusammensetzung der Bestände hinsichtlich der Altersstrukturen. Zum einen werden besonders durch die Verwendung engmaschiger Fangnetze in der industriellen Fischerei übermäßig viele Jungfische noch vor ihrer Laichreife erfasst. Zum anderen reduziert sich die Menge an Tieren mit mittlerer Länge, was ebenso Folgen für die Reproduktion hat. Denn größere und ältere Fischweibchen haben eine höhere Fruchtbarkeit und vererben für die Fischgesundheit positive Eigenschaften.61 Die Reproduktionsrate wird noch weiter durch einen hohen Fischereiaufwand gesenkt. Hierunter werden die Flottenkapazität, die eingesetzten Fanggeräte und der zeitliche Aufwand in Form von Seetagen verstanden.62 Damit eine große Fischereiflotte wirtschaftlich arbeitet, muss deren Kapazität nahezu ausgeschöpft werden. Dies führt dazu, dass kurzfristigen ökonomischen Interessen der Vorzug gegeben wird. Eine volkswirtschaftliche Ursache für dieses auf maximierten Ertrag ausgerichtete Handeln liegt zum Teil in fehlenden individuellen Verfügungsrechten der einzelnen Fischereibetriebe.63 Durch die Freigabe der Fischerei bis zur Erreichung von vereinbarten Fangquoten64 haben die Fischer ein rational wirtschaftliches Interesse daran, in möglichst kurzer Zeit viel von dieser Quote abzufischen und damit den Konkurrenten zuvorzukommen. Dies führt aber in letzter Konsequenz zu einer großen Dezimierung der Bestände und laichreifen Tiere, sodass eine Reproduktion nicht mehr in ausreichendem Maß möglich ist und schließlich die Gefahr eines Bestandszusammenbruchs droht.65 Die Zahl der überfischten Bestände im Nordostatlantik ist in den letzten Jahren zwar deutlich von über 94 % im Jahr 2005 auf 41 % im Jahr 2014 zurückgegangen. Dies gilt aber nur für Bestände mit gesicherter Datenlage; bei 45 % ist die Bestandslage immerhin unbekannt und da- 61 SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachten 2004, Rz. 40 f. 62 maribus, World Ocean Review 1 (2010), S. 126. 63 Döring u.a., Wege zu einer natur- und ökosystemverträglichen Fischerei, BfN Skripten 180, S. 172; Salomon/Markus/Dross, NuR 2013, 89, 94. 64 Zur Fangquotenregulierung durch die EU unten unter 4. Kap. IV. 65 Zur Tragödie der Allmende in der Fischerei Czybulka, in: Bauer (Hrsg.), Wirtschaft im offenen Verfassungsstaat, FS für Reiner Schmidt, S. 803, 828; Döring u.a., Wege zu einer natur- und ökosystemverträglichen Fischerei, BfN Skripten 180, S. 172. I. Problemstellung 13 her können für diese Fischpopulationen keine Aussagen zur Überfischung getroffen werden.66 Die Fischereitätigkeit beeinflusst nicht nur die Zusammensetzung der Zielarten, sondern hat ebenso Auswirkungen auf nicht gezielt befischte Arten. Zunächst kann es durch die Entnahme der Fischressourcen zu einer Verschiebung in der Nahrungskette kommen. So wurde beispielsweise in der Küste vor Norwegen bei Abnahme der Bestandsgröße des Dorsches ein gleichzeitiges Anwachsen der Hummer- und Schrimpsbestände verzeichnet, deren Arten mit dem Dorsch in einem Räuber-Beute-Verhältnis stehen.67 Aber auch der hohe Beifang von untermaßigen Fischen oder Nicht-Zielarten durch unselektive Fangmethoden führt zu einer empfindlichen Veränderung des Ökosystems. Für den Beifang besteht zumeist keine wirtschaftliche Verwendung, sodass dieser wieder über Bord geworfen wird (Discard). Die Mortalitätsrate der zurückgeworfenen Tiere liegt auf Grund der dabei erlittenen Verletzungen bei nahezu 100 %. Die toten Tiere locken als Nahrungsgrundlage wiederum bestimmte Seevögel und am Boden lebende Organismen an, die ihrerseits andere Arten verdrängen können.68 So kann die Rückwurfpraxis insgesamt zu einer Verschiebung der Zusammensetzung der Habitate führen. Neben den Nichtzielarten oder untermaßigen Fischen geraten auch marine Säugetiere, wie Schweinswale, oder Seevögel als Beifang immer wieder in die Fischernetze.69 Durch den Einsatz von den Meeresboden berührenden Fanggeräten kann es darüber hinaus zu Schädigungen des Meeresbodens und der an diesem lebenden Arten kommen. In der südlichen Nordsee ist dies durch den Einsatz von Baumkurren zum Fang von Krabben oder Plattfischen besonders zu beobachten. Der Boden wird durch die grundberührende Fischereimethode drei bis fünf Mal pro Jahr durchpflügt, sodass sensible Organismen wie die Islandmuschel, der Herzigel, Hummer oder Haie verschwunden sind, dagegen wachsen die Populationen robuster Arten wie Seesterne oder Einsiedlerkrebse.70 In 66 KOM (2014) 388 endg., S. 14. 67 SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachten 2004, Rz. 44. 68 SRU, Fischbestände nachhaltig bewirtschaften, Stellungnahme 2011, Rz. 9. 69 Dies gilt insbesondere für die Stellnetzfischerei in der Ostsee, Markus/Salomon, ZUR 2013, 19, 21. 70 SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachten 2004, Rz. 43. 1. Kapitel – Einführung 14 der Ostsee ist zwar der Einsatz von Baumkurren untersagt, allerdings verursacht der Einsatz von Grundscherbrettnetzen ebenfalls einen Schaden am Meeresboden, da die Scherbretter zwischen fünf und 23 cm Tiefe in den Boden eindringen und dabei insbesondere den Lebensraum von Island- und Pfeffermuschel beeinträchtigen.71 Die Folgen der Fischereitätigkeit sind demnach nicht nur für die gezielt befischten Arten enorm, sondern der Fischfang nimmt auch Einfluss auf die Zusammensetzung des jeweiligen Ökosystems. Schon kleinere Verschiebungen der Populationsverhältnisse können insgesamt zu komplexen Veränderungen führen, die durch das Abwandern bestimmter Arten Einfluss auf das Nahrungsnetz nehmen und somit Auswirkungen auf die Fischerei selbst haben können. Rechtlicher Rahmen Das marine Fischerei- und Umweltschutzrecht ist ein Konglomerat aus völkerrechtlichen, europäischen und nationalen Regelungen. Auf der Ebene des Völkerrechts bildet das am 16. November 1994 in Kraft getretene Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen von 1982 (SRÜ),72 ausgestaltet als ein konkretisierungs- und implementierungsbedürftige Rahmenübereinkommen, die sogenannte Verfassung der Meere.73 Dieses hat sämtliche Meeresnutzungen zum Inhalt und erlangt durch die Unterzeichnung von 168 Vertragsparteien74 nahezu weltweite Bedeutung. Allerdings dienen die im Seerechtsübereinkommen enthaltenen Vorschriften zur Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden Ressourcen nicht primär den ökologischen als vielmehr den ökonomischen Interessen der Küstenstaaten.75 Daneben ist auf internationaler Ebene für die Ausgestaltung des Fischereirechts das zum Seerechtsübereinkommen vereinbarte Durchführungsübereinkommen 3. 71 SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachten 2004, Rz. 153. 72 BGBl. 1994 II, S. 1798; ABl. L 179 v. 23.06.1998, S. 1. 73 Graf Vitzthum, in: ders. (Hrsg.), Seerecht, Kap. 1 Rn. 106. 74 Stand: 23.09.2016, Liste unter: http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chron ological_lists_of_ratifications.htm, Aufruf am 24.09.2016. Auch die EU ist seit dem 01.04.1998 Vertragspartner. 75 Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 28; Markus, NuR 2010, 236, 240; Wolfrum, in: Beyerlin u.a. (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung, FS für Rudolf Bernhardt, S. 1003, 1010. I. Problemstellung 15 über gebietsübergreifende Fischbestände und Bestände weit wandernder Fische von 1995 (Straddling Fish Stock Agreement, SFSA)76 von besonderer Bedeutung. Als erstes verbindliches Fischereiabkommen stellt es die wirtschaftliche Nutzung der Fischbestände nicht vor den ökologischen Bestandsschutz, sondern betrachtet beide Faktoren gleichrangig nebeneinander.77 Auch der von der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der UN (Food and Agriculture Organisation, FAO) im Jahr 1995 verabschiedete, rechtlich unverbindliche FAO- Verhaltenskodex für eine verantwortungsvolle Fischerei78 ist für die umweltverträgliche Ausgestaltung der Fischerei von Interesse. In diesem sind erstmals Leitlinien und Maßnahmen aufgenommen, die eine umweltverträgliche Fischerei ermöglichen. Neben den sich direkt auf die Fischerei beziehenden völkerrechtlichen Bestimmungen können meeresumweltschützende Völkerrechtsabkommen die umweltspezifischen Anforderungen an die Fischerei weiter ausformen. In diesen Übereinkommen steht nicht der Schutz kommerziell genutzter Fischarten im Vordergrund, sondern es werden auch gerade die Nicht-Zielarten und Meeresökosysteme als Ganzes geschützt. Zum einen sollen die Regelungen des Übereinkommens über den Erhalt der biologischen Vielfalt (Convention on Biological Diversity, CBD) von 199279 hinzugezogen werden, da diese durch einen umfassenden Ökosystemschutz gekennzeichnet sind und die Erhaltung der biologischen Ressourcen sowie die nachhaltige Nutzung ihrer Bestandteile bezwecken. Zum anderen tragen die regionalen seerechtlichen Abkommen aus dem Jahr 1992, das Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks (OSPAR-Übereinkommen)80 für den Nordostatlantik und das Übereinkommen über den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets (Helsinki- Übereinkommen)81 für die Ostsee, den jeweiligen ökologischen Besonderheiten Rechnung. Diese dienen zwar vorwiegend dem Schutz der Meeresumwelt vor Verschmutzungen, allerdings finden sich in den re- 76 BGBl. 2000 II, S. 1022; ABl. L 189 v. 03.07.1998, S. 17. 77 Freestone/Makuch, YIEL 7 (1996), 3, 24; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 152. 78 Beschlossen am 31.10.1995 auf der 28. Sitzung der FAO. Der Text ist abrufbar unter: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/005/v 9878e/v 9878e00.pdf, Aufruf am 28.11.2015. 79 BGBl. 1993 II, S. 1741, ABl. L 309 v. 13.12.1992, S. 1. 80 BGBl. 1994 II, S. 2334; ABl. L 104 v. 03.04.1998, S. 1. 81 BGBl. 1994 II, S. 1397; ABl. L 73 v. 16.03.1994, S. 1. 1. Kapitel – Einführung 16 gionalen Abkommen auch Vorschriften zum Schutz der Ökosysteme und der biologischen Vielfalt, die im Rahmen der Koordinierung von Meeresumweltschutz und Fischerei Beachtung finden müssen. Im Zentrum der Arbeit stehen die Regelungen des europäischen Rechts. Das Fischereirecht der Europäischen Union wird im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) ausgestaltet und dient dazu, einen hoheitlichen Ordnungsrahmen zur Verteilung der knappen Fischressourcen zu schaffen und somit der Überfischungsproblematik entgegenzuwirken.82 Schon seit Beginn der europäischen Integration ist die Fischereiwirtschaft Regelungsbestandteil der primärrechtlichen Verträge.83 Jedoch erst Anfang der 1970er Jahre, durch die Beitrittsverhandlungen der großen Fischereinationen wie Großbritannien und Norwegen angestoßen, besann man sich, die ersten fischereirechtlichen Regelungen in Bezug auf die Strukturpolitik84 und die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse85 zu erlassen.86 Das Seerechtsübereinkommen, welches den Mitgliedstaaten erlaubte, eine Ausschließliche Wirtschaftszone bis zu einer Grenze von 200 sm zu errichten, und der Beitritt Spaniens führten letztendlich im Jahr 1983 zur Verabschiedung der ersten Fischereigrundverordnung (FGV),87 die sich erstmals der gemeinsamen Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen widmete.88 Im Jahr 2013 wurde diese Verordnung zum vierten Mal umfassend novelliert, nachdem die Europäische Kommission in einem Grünbuch zur Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik89 das Scheitern derselben festgestellt hat.90 Die Gemein- 82 Markus/Salomon, ZUR 2013, 19, 20. 83 S. ehemals Art. 38 EWGV, heute Art. 38 AEUV. Zur anfänglichen Entwicklung der GFP Ingerowski, in: Ehlers/Lagoni (Hrsg.), Maritime Policy in the EU, S. 175, 178 ff ; Nonnenmacher, Die gemeinsame Fischereipolitik der EWG, S. 63 ff. 84 VO 2141/70/EWG v. 20.10.1970, ABl. L 236 v. 27.10.1970, S. 1 ff. 85 VO 2142/70/EWG v. 20.10.1970, ABl. L 236 v. 27.10.1970, S. 5 ff. 86 Hierzu 2. Kap. II. 2. a) aa). 87 VO 170/83/EWG v. 25.01.1983, ABl. L 24 v. 27.01.1983, S. 1. Heute gültige FGV VO 1380/2013/EU v. 11.12.2013, ABl. L 354 v. 28.12.2013, S. 22. 88 Priebe, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 38 AEUV Rn. 13 (Stand Aug. 2015); Ingerowski, in: Ehlers/Lagoni (Hrsg.), Maritime Policy of the EU, S. 175, 179; Kraus/Döring, ZUR 2013, 3. 89 KOM (2009) 163 endg., S. 5. 90 Soweit in dieser Arbeit auf die FGV ohne Jahreszahl Bezug genommen wird, handelt es sich um die im Jahr 2013 novellierte und aktuell gültige Fassung. I. Problemstellung 17 same Fischereipolitik basiert im Wesentlichen auf vier Säulen: Bestandserhaltung, Strukturpolitik, Marktorganisation und internationale Beziehungen.91 Die europarechtlichen Regelungen dienen u.a. der Umsetzung der völkerrechtlich eingegangenen Verpflichtungen.92 Durch die weitgreifende Gesetzgebung der EU bestehen mittlerweile 1445 Rechtsakte93 im Fischereisektor, die sich jedoch teilweise durch die im Laufe der Zeit erfolgten Politikwechsel widersprechen.94 Im Rahmen der meeresumweltschützenden Vorgaben im Europarecht sind vor allem die marine Schutzgebiete fordernde Vogelschutz- (VS- RL)95 und Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-RL)96 sowie die eine ökosystemverträgliche Meeresbewirtschaftung bezweckende Meeresstrategierahmenrichtlinie (MSRL)97 zu berücksichtigen. Für die Möglichkeit der Einbeziehung fischereirechtlicher Tätigkeiten in die Ausgestaltung der maritimen Raumordnung ist zudem die Raumplanungsrichtlinie98 heranzuziehen. Darüber hinaus wird in der Verordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und Aquakultur (GMF-VO)99 bestimmt, mit welchen Angaben zum Fang die vermarkteten Fischereiprodukte etikettiert werden müssen, um so die ökologische Markttransparenz zu fördern. Im deutschen Recht trifft das Seefischereigesetz (SeeFischG)100 Regelungen zur Ausführung der Fischerei und beinhaltet insbesondere Vorgaben für die Erteilung von Fangerlaubnissen oder der Überwachung der Seefischerei. Allerdings beschränkt sich das Seefischereigesetz auf die Umsetzung und die Ausführung der europäischen Richtli- 91 Art. 1 Abs. 1 FGV. 92 6. Erwägungsgrund der FGV. 93 Fundstellennachweis mit Stand v. 24.08.2016 online unter: http://eur-lex.europa.e u/browse/directories/legislation.html?root_default=CC_1_CODED%3D04,CC_2 _CODED %3D0410&displayProfile=allRelAllConsDocProfile&classification=in-f orce, Aufruf am 24.09.2016. 94 Czybulka, in: Brauer (Hrsg.), Wirtschaft im offenen Verfassungsstaat, FS für Reiner Schmidt zum 70. Geburtstag, S. 803, 829. 95 RL 2009/147/EG v. 30.11.2009, ABl. L 20 v. 26.01.2010, S. 7, ersetzt die RL 79/409/EWG v. 02.04.1979, ABl. L 103 v. 25.04.1979, S. 1. 96 RL 92/43/EWG v. 21.05.1992, ABl. L 206 v. 22.07.1992, S. 7. 97 RL 2008/56/EG v. 17.06.2008, ABl. L 164 v. 25.06.2008, S. 19. 98 RL 2014/89/EU v. 23.07.2014, ABl. L 257 v. 28.08.2014, S. 135. 99 VO 1379/2013/EU v. 11.12.2013, ABl. L 354 v. 28.12.2013, S. 1 100 BGBl. 1998 I, S. 1791. 1. Kapitel – Einführung 18 nienbestimmungen. Für das Meeresumweltschutzrecht sind vornehmlich die Regelungen des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG)101 und das Wasserhaushaltsgesetz (WHG)102 einschlägig. Doch auch in diesen Bereichen ist die Gesetzgebungshoheit im Hinblick auf marine Umweltaspekte durch das Europarecht determiniert. Forschungsstand Das Fischereirecht fristet im Hinblick auf andere meeresumweltschutzrechtliche Themen eher ein Schattendasein. Es gibt einige wenige Dissertationen, die sich mit dem Fischereirecht befassen, so zum Beispiel die aus dem Jahr 1990 stammende Arbeit von Nonnenmacher, die die rechtlichen Grundlagen und das Fischereiregime unter der Geltung der Fischereigrundverordnung von 1983 untersucht.103 Der Zusammenhang von Fischerei und Umweltproblematiken wird von Wolff in ihrer Dissertation aus dem Jahr 2002 erarbeitet.104 Sie untersucht das internationale Artenschutzrecht und das internationale Recht auf dem Gebiet der Meeresverschmutzungen im Hinblick auf Vorgaben zu fischereirechtlichen Bestandserhaltungsmaßnahmen, um daraufhin zu prüfen, inwieweit Fischerei- und Umweltaspekte im europäischen Gemeinschaftsrecht miteinander vereinbar sind. Diese Ergebnisse sind durch die Reformierung der Fischereigrundverordnung zumindest teilweise überholt. Vogel hingegen betrachtet vordergründig die Außenfischereibeziehungen der Europäischen Gemeinschaft und deren Umsetzungen105 und Markowski untersucht das internationale Recht im Hinblick auf die im Fischereirecht zu beachtenden Anforderungen106. Proelß behandelt in seiner Dissertation die fischereirechtlichen Bestandserhaltungsmaßnahmen als Randaspekt.107 II. 101 BGBl. 2009 I, S. 2542. 102 BGBl. 2009 I, S. 2585. 103 Nonnenmacher, Die Gemeinsame Fischereipolitik der EWG, Tübingen 1990. 104 Wolff, Fisheries and Environment, Baden-Baden 2002. 105 Vogel, Die Außenfischereibeziehungen der Europäischen Gemeinschaft, Frankfurt a.M. 2009. 106 Markowski, The International Law of EEZ Fisheries, Groningen 2010. 107 Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, Berlin 2004. II. Forschungsstand 19 Churchill/Owen haben eine Art Handbuch zur Gemeinsamen Fischereipolitik geschrieben, in dem sie das Fischereirecht umfassend hinsichtlich der Fischereibewirtschaftung und der wirtschaftlichen Aspekte beleuchten.108 Eine weitere Monographie stammt von Markus, der sich insbesondere mit den Instrumenten zur Förderung der Fischerei und deren Vereinbarkeit mit internationalem Recht beschäftigt.109 Einen umfassenden Einblick in sämtliche Bereiche der meeresnaturschutzrelevanten Rechtsbereiche bietet das Handbuch zum Meeresnaturschutzrechts von Gellermann/Stoll/Czybulka.110 Neben den Meeresnaturschutzrecht im engeren Sinne werden auch der Schutz von Arten und Lebensräumen vor Beeinträchtigungen der Fischerei und vor lokalen Eingriffen, wie der Gewinnung von Bodenschätzen, sowie der Meeresnaturschutz in konzeptionell-planerischer Perspektive dargestellt. Eine weitere Quelle für das Fischereirecht bietet die Kommentarliteratur zu den Art. 38 bis 44 AEUV. Vielfach verweisen die Kommentierungen allerdings noch auf die veraltete Fischereigrundverordnung aus dem Jahr 2002, sodass sich hier bislang keine oder nur wenige Erkenntnisse zum Umgang mit den reformierten Bestimmungen finden lassen. Zum Fischereirecht selbst findet sich auch in der Aufsatzliteratur im Vergleich zu anderen meeresumweltschutzrechtlichen Themenkomplexen verhältnismäßig wenig Material. Hervorzuheben unter den Autoren diesbezüglich ist u.a. Czybulka, der neben umfassenden Ausführungen zum Meeresnaturschutz auch immer wieder direkt auf das Fischereirecht abstellt. Darüber hinaus beschäftigen sich auch Proelß und Markus immer wieder, auch zusammen mit den Naturwissenschaftlern Froese und Salomon, mit (aktuellen) fischereirechtlichen Themen. Aufsätze zum reformierten Fischereirecht unter unterschiedlichen Blickwinkeln finden sich gesammelt in der Zeitschrift für Umweltrecht 2013, Heft 1. Auf Grund der Tatsache, dass die Novellierung des Fischereirechts erst kurze Zeit zurückliegt, musste für die Arbeit vielfach auf andere 108 Churchill/Owen, The EC Common Fisheries Policy, Oxford u.a. 2010. 109 Markus, European Fisheries Law, Groningen 2009. 110 Gellermann/Stoll/Czybulka, Handbuch des Meeresnaturschutzrechts, Berlin u.a. 2012. 1. Kapitel – Einführung 20 Materialien zurückgegriffen werden. Insbesondere die Quellen aus dem Gesetzgebungsverfahren der EU und ergänzende Papiere der Kommission konnten bezüglich der Auslegung der fischereirechtlichen Bestimmungen herangezogen werden. Zudem mussten für die Ermittlung der wirtschaftlichen und umweltbedeutsamen Fakten insbesondere die vom ICES, SRU und FIZ veröffentlichten Unterlagen herangezogen werden. Insgesamt betrachtet ist im Hinblick auf die für das Fischereirecht bestehende Literatur festzustellen, dass bis auf einige Abhandlungen in Zeitschriften die Ausführungen auf Grund der Novellierung der Fischereigrundverordnung im Jahr 2013 veraltet sind und nicht mehr direkt auf die aktuelle Rechtslage übertragen werden können. Zudem wird das Verhältnis von Fischerei und Meeresumwelt, wenn überhaupt, nur rudimentär behandelt, sodass in diesem Bereich Forschungsbedarf bestand. Gang der Untersuchung Die Fischerei ist nicht nur ein Wirtschaftssektor, sondern zieht auch erhebliche Umweltprobleme nach sich. Soll aber die ökonomische Leistungsfähigkeit der Fischereiwirtschaft gewährleistet bleiben, muss neben den befischten Zielarten auch deren Umwelt erhalten werden. Mit diesem Wissen haben zunehmend meeresumweltschützende Regelungen Einfluss auf das fischereiliche Erhaltungs- und Bewirtschaftungssystem genommen. Bevor die fortschreitende Ökologisierung des Fischereirechts untersucht werden kann, müssen die kompetenzrechtlichen Grundlagen für die Ausgestaltung des europäischen und deutschen Fischerei- und Meeresumweltschutzrechts erarbeitet werden. Die Meereszonen mit Ausnahme der Küstengewässer unterliegen nicht mehr der nationalen Gebietshoheit, sodass internationale Regelungen für die Rechte und Pflichten der Küstenstaaten maßgeblich sind. Deutschland ist zudem ein Mitgliedstaat der Europäischen Union. Während der Zeit des Bestehens der EU wurden dieser nationale Kompetenzen im Fischereiund Umweltschutzbereich übertragen, sodass Deutschland als Nationalstaat diesbezüglich nicht mehr regelungsbefugt ist. III. III. Gang der Untersuchung 21 Es haben sich in den vergangenen Jahren drei zentrale ökologische Grundsätze herausgebildet, die für das Erhaltungs- und Bewirtschaftungsrecht der marinen Ressourcen von Bedeutung sind. Der Vorsorgegrundsatz, der Nachhaltigkeitsgrundsatz und der Ökosystemansatz sind maßgeblich für die zu treffenden Maßnahmen im Rahmen des Fischereirechts. Durch die Anwendung dieser Grundsätze wird versucht, einen umweltverträglichen Ausgleich zwischen fischereiwirtschaftlichen Nutzungs- und meeresumweltschutzrechtlichen Erhaltungsinteressen zu schaffen. Nicht zuletzt können beide Seiten bei Anwendung der ökologsichen Grundsätze gewinnen. Eine verbesserte Bestandslage und gesunde Meeresökosysteme sind die Grundlage für eine stabile Wirtschaftslage. Im Zentrum der Bearbeitung steht die Untersuchung der Instrumente, die zu einer umweltverträglicheren Fischerei beitragen können. Darunter fallen zum einen die Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik der EU. An dieser Stelle können nicht alle Maßnahmen aufgegriffen werden, sondern die Ausführungen konzentrieren sich auf das Bewirtschaftungsziel des höchstmöglichen Dauerertrags, die mehrjährige Planung, die Festsetzung von Fangmöglichkeiten sowie die durch die Novellierung der Fischereigrundverordnung erstmals eingeführte Pflicht zu Anlandung aller Fänge sowie die Einrichtung von Bestandauffüllungsgebieten. Weitere Instrumente, die zur Entwicklung einer umweltverträglichen Fischerei beitragen könnten, sind außerhalb des Fischereirechts zu finden. Die nachfolgende Bearbeitung konzentriert sich auf vier unterschiedliche Instrumente aus verschiedenen Rechtsbereichen. Zum einen sollen die möglichen positiven Auswirkungen von marinen Schutzgebieten für die Bestandserhaltung analysiert werden. Zum anderen soll die Einbindung der Fischerei in die europäische Meeresumweltpolitik betrachtet werden. Darüber hinaus ist von Interesse, inwieweit eine maritime Raumordnung die fischereilichen Bewirtschaftungsmaßnahmen räumlich steuern könnte und welche Wirkungsmöglichkeiten Maßnahmen der indirekten Verhaltenssteuerung, wie der Verbesserung der Verbraucherinformation, haben können. 1. Kapitel – Einführung 22

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References

Zusammenfassung

Die Fischerei als Form der Meeresnutzung hat neben ihrer wirtschaftlichen Bedeutung in vielen Küstenregionen auch massive Auswirkungen auf die Meeresumwelt. Katharina Vollmer untersucht dieses Spannungsverhältnis zwischen ökonomischen Interessen und ökologischem Schutz im Rahmen der komplexen Regelungsvernetzung zwischen Völkerrecht, Europarecht und nationalem Recht.

Im Mittelpunkt der Analyse steht dabei die bereits im Jahr 2013 umfassend novellierte europäische Fischereigrundverordnung, deren Instrumente zur Bestandsbewirtschaftung und Bestandserhaltung auf Umweltverträglichkeit überprüft werden. Anknüpfungspunkt ist hierbei die jeweilige Ausrichtung an drei ökologischen Grundsätzen: dem Vorsorgegrundsatz, dem Nachhaltigkeitsgrundsatz und dem Ökosystemansatz. Daneben werden auch weitere Instrumente anderer Rechtsbereiche, wie die maritime Raumordnung oder die Einrichtung von Meeresschutzgebieten, und ihr jeweiliger Beitrag zu einer umweltverträglichen Ausgestaltung der Fischerei beleuchtet.