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5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei in:

Katharina Vollmer

Instrumente zur Ausgestaltung einer umweltverträglicheren Fischerei in Nord- und Ostsee, page 191 - 250

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3913-7, ISBN online: 978-3-8288-6660-7, https://doi.org/10.5771/9783828866607-191

Tectum, Baden-Baden
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Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei Nicht nur das Fischereirecht selbst versucht die möglichen negativen Umweltauswirkungen durch Fischereitätigkeiten zu minimieren. Auch andere Rechtsbereiche, wie beispielsweise das Raumordnungs- oder Naturschutzrecht, können die maritime Nutzung des Fischfangs bedingen und damit Einfluss auf die Umweltverträglichkeit des Wirtschaftszweigs nehmen. Insbesondere dort, wo das Fischereirecht Umweltaspekte gegenüber ökonomischen Interessen zurückstellt, kann dies den meeresumweltschutzrechtlichen Anforderungen im Hinblick auf die Erhaltung bzw. Wiederherstellung eines gesunden Meeresökosystems zuwiderlaufen. Es sollen vier Instrumente herausgegriffen werden, die als besonders erfolgversprechend hinsichtlich der umweltverträglicheren Ausgestaltung der Fischerei erscheinen. Zunächst soll auf die Möglichkeit der räumlichen Steuerung der Fischerei durch die maritime Raumordnung eingegangen werden. Durch die überörtliche Planung können sowohl Fangschutzzonen als auch Fanggebiete festgesetzt werden und der Fischerei wird hierdurch im Verhältnis zu konkurrierenden maritimen Nutzungen ihr Stellenwert und Nutzungsraum gesichert. Geschützte Meeresgebiete hingegen sollen das jeweilige Ökosystem an sich schützen. Durch marine Naturschutzanforderungen in solch schützenswerten Gebieten kann die Fischerei in Bezug auf ihre Umweltauswirkungen vor allem mittelbar betroffen sein. Im Mittelpunkt soll die Ausweisung von Natura 2000-Gebieten und die diesbezüglichen fischereilichen Regelungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten stehen. Die Meeresstrategierahmenrichtlinie bildet die Umweltsäule der europäischen Meerespolitik und verlangt die Erreichung eines guten Umweltzustands bis zum Jahr 2020. Da die Fischerei einer der Hauptbelastungsfaktoren für die Meeresumwelt ist und die Meeresstrategierahmenrichtlinie einen ganzheitlichen Ansatz verfolgt, scheint es na- 5. Kapitel – 171 heliegend, dass in den von den Mitgliedstaaten zu entwerfenden Maßnahmenprogrammen sich auch fischereirelevante Maßnahmen wiederfinden. Zudem kann auch die Aufklärung der Verbraucher über Fischprodukte dazu beitragen, die Fischerei umweltverträglicher werden zu lassen. Dies kann durch die Vergabe eines Umweltsiegels geschehen, welches Fischereiprodukte aus umweltverträglicher Fischerei kennzeichnet. Maritime Raumordnung zur räumlichen Steuerung fischereirechtlicher Bewirtschaftungsmaßnahmen Die Raumordnung an Land ist die zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes, die die überörtliche Planung umfasst und vielfältige Fachplanungen aufeinander abstimmt.660 Sie hat zum Ziel, widerstreitende Nutzungen im Raum zu koordinieren und schon vor der Betrachtung konkreter Projekte im Wege gesamtplanerischer Abwägungen auszugleichen. Für die maritime Raumordnung gilt dies entsprechend, mit der Ausnahme, dass es mangels eigenverantwortlicher Planungsmöglichkeiten der Bundesländer und Kommunen auf eine überörtliche Planung in der AWZ nicht ankommt.661 Neben die übergeordnete Raumplanung tritt die raumbezogene sektorale Fachplanung, die einzelne Bereiche getrennt von einander betrachtet.662 Auf dem Festland ist Planung die Folge dichter Siedlungsstrukturen und vielfältiger Nutzungsansprüche. Nutzungskonflikte sollen im Sinne des Vorsorgegedankens verringert werden, indem verschiedene, miteinander unvereinbare Tätigkeiten getrennt und andere, miteinander verträgliche Tätigkeiten zusammengeführt werden.663 Nordund Ostsee sind zwar in dieser Hinsicht keine Siedlungsräume, allerdings steigt auch im Meer der anthropogene Nutzungsdruck, was eine vorausschauende Planung sinnvoll und notwendig erscheinen lässt. So bestehen für den Sektor der Fischerei nicht nur konkurrierende wirtschaftliche Nutzungsformen, beispielsweise in Form vom Bau von Off- I. 660 BVerfGE 3, 407, 425. 661 Janssen, in: Bosecke u.a. (Hrsg.), Meeresnaturschutz, S. 145, 158. 662 Schubert, NuR 2009, 834, 835. 663 Wolf, ZUR 2005, 176, 177. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 172 shore-Windparks oder der Verlegung von unterseeischen Rohrleitungen. Vielmehr muss sich die Fischereitätigkeit zunehmend auch vor meeresumweltschutzrechtlichen Gesichtspunkten rechtfertigen. Das maritime Raumordnungsrecht kann steuernd auf die Nutzungskonflikte einwirken, indem es ausschließliche bzw. vorrangige Fanggebiete vorsieht und umgekehrt dem Meeresumweltschutz durch Fischereischutzzonen Rechnung trägt. Diese raumordnerische Planung könnte einen Beitrag leisten, um sowohl den wirtschaftlichen als auch den marinen umweltschutzrechtlichen Interessen gerecht zu werden. Zulässigkeit der nationalen Raumordnung im Meer Völkerrechtliche Zulässigkeit nach dem Seerechtsübereinkommen Das Küstenmeer untersteht nach Art. 2 Abs. 1 SRÜ vollständig der staatlichen Souveränität. Lediglich das Recht der friedlichen Durchfahrt muss Schiffen anderer Staaten nach Art. 17 i.V.m. Art. 24 SRÜ gewährt werden. Dieses Recht schließt allerdings die raumordnerische Steuerung des Küstenmeers durch den angrenzenden Küstenstaat nicht aus. Vielmehr steht dem Küstenstaat zu, die Schifffahrtswege durch Raumplanung zu beeinflussen.664 Dies geschieht durch Gesetze und sonstige Vorschriften im Sinne des Art. 21 Abs. 1 SRÜ, welche u.a. Regelungen zur Erhaltung der lebenden Ressourcen (lit. d)), zur Verhütung von Verstößen gegen die Fischereigesetze (lit. e)) oder zum Schutz der Umwelt (lit. f)) enthalten können. Die sich auf das Recht der friedlichen Durchfahrt berufenden Schiffe haben nach Art. 21 Abs. 4 SRÜ diese Gesetze zu beachten. Damit besteht ein umfassender küstenstaatlicher Spielraum hinsichtlich der Raumordnung im Küstenmeer. Für die AWZ ist die Herleitung einer Kompetenz des Küstenstaats zur Raumordnung aufwändiger. Die AWZ ist ein Funktionshoheitsraum, in dem die Küstenstaaten nach Art. 56 SRÜ nur begrenzt souveräne Rechte und Hoheitsbefugnisse ausüben können.665 Eine ausdrückliche Kompetenz zum raumordnerischen Handeln findet sich nicht. Dies bedeutet aber nicht, dass ein planerisches Tätigwerden der 1. a) 664 Erbguth, DÖV 2011, 373, 374; Proelß, EurUP 2009, 2, 5. 665 Hierzu 2. Kap. I. I. Maritime Raumordnung zur räumlichen Steuerung fischereirechtlicher Bewirtschaftungsmaßnahmen 173 Küstenstaaten ausgeschlossen ist. Das Seerechtsübereinkommen ist ein Rahmenübereinkommen, dass der Auslegung und Interpretation bedarf. Insbesondere enthält es keine Vorgaben, wie ein Vertragsstaat die souveränen Rechte und Hoheitsbefugnisse aus Art. 56 SRÜ umsetzen soll. Wird dem Küstenstaat demnach in Art. 56 Abs. 1 lit. a) SRÜ das souveräne Recht zum Zweck der Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden Ressourcen eingeräumt, bleibt es diesem überlassen, ob und wie er gegebenenfalls tätig wird. Dies schließt zumindest fachplanerische Maßnahmen mit ein, da die Planungs- der Sachkompetenz folgt.666 Dieser Befund wird im Bereich der Fischerei durch Art. 62 Abs. 4 lit. c) SRÜ gestützt. Bei der Nutzung lebender Ressourcen haben sich andere Staaten an die küstenstaatlichen Gesetze und sonstigen Vorschriften zu halten, und unter anderem kann ein Küstenstaat Regelungen über Fanggebiete treffen. Darüber hinaus ist auch die Befugnis aus Art. 61 Abs. 2 SRÜ weit zu verstehen, sodass sich raumordnerische Maßnahmen auch hierauf stützen lassen können, sofern sie der Erhaltung der lebenden Ressourcen dienen. Damit bestehen für die fachplanerische Ausweisung von Fischereifanggebieten unter Berücksichtigung der Rechte von Drittstaaten, wie sie in Art. 58 Abs. 1 SRÜ genannt sind, keine völkerrechtlichen Bedenken. Gestützt auf die Hoheitsbefugnis zum Schutz und zur Bewahrung der Meeresumwelt aus Art. 56 Abs. 1 lit. b) i.V.m. Art. 192 SRÜ steht es den Küstenstaaten ebenso frei, Fischereischutzzonen im Meer einzurichten.667 Ob darüber hinaus eine gesamtplanerische Raumordnung möglich ist, die die Koordinierung sämtlicher maritimer Nutzungsansprüche bezweckt, bedarf weitergehender Erläuterungen. Folgt die sektorale Fachplanungskompetenz grundsätzlich der Sachkompetenz, gilt dies für die übergeordnete Raumplanung nicht. Für die Gesamtplanung bedarf es einer eigenen Kompetenznorm.668 Mangels ausdrücklichen raumordnerischen Kompetenztitels im Seerechtsübereinkommen kann nur im Wege der Vertragsauslegung unter Anwendung des Effektivitätsgrundsatzes und des Grundsatzes der necessary implication festgestellt werden, ob eine überfachliche Planung völkerrechtlich in der 666 Czybulka, ZUR 2003, 329, 336; Erbguth/Müller, DVBl. 2003, 625, 627; Röhl, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 30. 667 Zu der Möglichkeit der Einrichtung von Meeresschutzgebieten 5. Kap. II 1. b). 668 Proelß, EurUP 2009, 2, 6. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 174 AWZ zulässig ist.669 Während der Effektivitätsgrundsatz eine Vertragsauslegung dergestalt erlaubt, dass der intendierte Regelungszweck bestmöglich erreicht wird, kann nach dem Grundsatz der necessary implication ein zur Vertragserfüllung notwendiges Recht ergänzend aus den Vertragsbestimmungen hergeleitet werden.670 Aus den Bestimmungen des Seerechtsübereinkommens zur AWZ, insbesondere aus Art. 56 Abs. 1 SRÜ, der den Küstenstaaten alleinige Nutzungsrechte zugesteht, und der daraus resultierenden Möglichkeit der Fachplanung sowie aus der Verpflichtung der Vertragsstaaten aus der Präambel, die Probleme des Meeresraums als Ganzes zu betrachten, lässt sich in Anwendung der genannten Grundsätze schlussfolgern, dass eine überfachliche Planung nicht nur möglich, sondern eventuell sogar geboten ist, um die konkurrierenden Nutzungs- und Schutzansprüche miteinander in Einklang zu bringen.671 In der AWZ ist aber im Gegensatz zur terrestrischen Raumordnung nicht jeder raumrelevante Belang zu beachten. Zwar lässt sich aus den ausgeführten Erwägungen eine überfachliche Planung begründen, diese erfährt ihre Grenzen jedoch in den den Küstenstaaten durch das Seerechtsübereinkommen zugeschriebenen funktionalen Hoheitsrechten und den Drittstaaten zustehenden Kommunikationsfreiheiten. Eine Gesamtplanung käme einer Kompetenzausweitung im Sinne einer creeping jurisdiction gleich und wäre mithin völkerrechtswidrig.672 Es lässt sich im Zusammenhang mit der AWZ daher von einer Selektivraumordnung673 oder eine Raumordnung sui generis674 sprechen.675 Für die Fischereiwirtschaft bedeutet die Möglichkeit der überfachlichen Planung, dass ihre Belange nicht nur im Rahmen der Regelung der Fischereitätigkeiten selbst, 669 Erbguth/Müller, DVBl. 2003, 625, 628; Schubert, NuR 2009, 834, 836; Wille, Raumplanung, S. 43. 670 Heintschel von Heinegg, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, S. 413. 671 Erbguth/Müller, DVBl. 2003, 625, 628; Proelß, EurUP 2009, 2, 7. 672 Forkel, Maritime Raumordnung in der Ausschließlichen Wirtschaftszone, S. 220; Schubert, NuR 2009, 834, 836; eine Gesamtplanung befürwortet v. Nicolai, IzR 2004, 491, 495. 673 Proelß, EurUP 2009, 2, 8; Schubert, NuR 2009, 834, 836; v. Nicolai, IzR 2004, 491, 495. 674 Wolf, ZUR 2005, 176, 180. 675 Eine Übersicht über die völkerrechtliche Regulierbarkeit von Nutzungsansprüchen durch Raumordnung findet sich bei Wille, Raumplanung, S. 142. I. Maritime Raumordnung zur räumlichen Steuerung fischereirechtlicher Bewirtschaftungsmaßnahmen 175 sondern auch etwa bei der Planung von Offshore-Windparks oder bei der Aufsuchung und Gewinnung mariner Rohstoffe berücksichtigt werden können und sollen. Allerdings wird der Fischerei keine übergeordnete Stellung gegenüber anderen Nutzungen durch das Seerechtsübereinkommen eingeräumt. Dies hat zur Folge, dass im Rahmen einer raumordnerischen Abwägungsentscheidung die Fischereiinteressen unter Umständen zurückzustellen oder zumindest nicht vollständig berücksichtigungsfähig sind. Zu beachten sind in der raumordnerischen Planung darüber hinaus auch immer Belange des Meeresumweltschutzes, um der Verpflichtung aus Art. 56 Abs. 1 lit. b) iii) SRÜ nachzukommen, das Meeresökosystem trotz des hohen Nutzungsdrucks zu bewahren. Europarechtliche Zulässigkeit der nationalen maritimen Raumordnung Obliegt die Schaffung einer völkerrechtlich zulässigen maritimen Raumordnung den Küstenstaaten, muss im supranationalen Gefüge der Europäischen Union zunächst untersucht werden, ob die Mitgliedstaaten ihrerseits nicht die Gesetzgebungskompetenz an die EU übertragen haben. Es findet sich in Art. 3 und 4 AEUV weder eine ausschließliche noch eine geteilte Kompetenz der EU für den Bereich der Raumordnung. Die Union hat aber im Wege der Addition verschiedener Einzelermächtigungen eine Kompetenz für die europäische maritime Raumentwicklung geschaffen.676 Art. 192 Abs. 2 lit. b) AEUV nennt insoweit ausdrücklich Maßnahmen, die im Rahmen der Umweltpolitik die Raumordnung berühren. Der Begriff „berühren“ ist eng auszulegen. Nicht jede mittelbare, faktische Einflussnahme auf raumordnerische Planung reicht für die Einschlägigkeit des Art. 192 Abs. 2 lit. b) AEUV, der ein besonderes Gesetzgebungsverfahren vorschreibt, aus. Vielmehr muss sich die Maßnahme zielgerichtet auf die Nutzung und Gestaltung des Raums beziehen.677 Andere Regelungen, die sich lediglich mittelbar auf die Raumordnung auswirken, sind im Rahmen der Umweltgesetzgebung auf Art. 192 Abs. 1 AEUV zu stützen. Des Weiteren besitzt die EU eine geteilte Kompetenz zur Regelung des Seeb) 676 Spannowsky, in: ders./Runkel/Goppel (Hrsg.), ROG, § 2 Rn. 158. 677 Epiney, in: Landmann/Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Bd. I, Art. 192 AEUV Rn. 15 (Stand Mai 2015). 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 176 schifffahrtverkehrs in Art. 100 Abs. 2 AEUV, was maritime Raumordnungsfragen einschließen kann. Im Weiteren können raumordnerische Maßnahmen im Meer im Bereich der Fischerei auf Art. 43 Abs. 2 AEUV und in der Energiepolitik auf Art. 194 Abs. 2 AEUV gestützt werden. Fraglich ist, ob die Berufung auf ein derartiges Normgefüge und das Fehlen einer ausdrücklichen Kompetenz mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung aus Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV vereinbar ist. Dieses wird durch die Bündelung von Kompetenzen nicht verletzt, da der EU durch die Zuweisung einer Zuständigkeit inhaltliche Aufgaben übertragen werden. Grundsätzlich steht es dem unionalen Gesetzgeber sodann frei zu entscheiden, mit welchen Mitteln und Maßnahmen die materiellen Ziele erreicht werden sollen. Entscheidend für die Einhaltung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung ist, dass der EU keine Kompetenz-Kompetenz zugeschrieben wird.678 Damit ist es auf europäischer Ebene ausgeschlossen, eine umfassende Raumplanung im Sinne einer Gesamtplanung zu entwickeln. Einzelne, fachplanerische Vorgaben sind innerhalb der materiellen Kompetenzen hingegen möglich. Am 17. September 2014 ist die Richtlinie zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumplanung (Raumplanungs-RL) in Kraft getreten.679 Die Richtlinie gibt den europäischen Mitgliedstaaten in Art. 1 Raumplanungs-RL jeweils auf, eine maritime Raumplanung auszuarbeiten und umzusetzen, um das Ziel, ein nachhaltiges Wachstum der Meereswirtschaft, die nachhaltige Entwicklung der Meeresgebiete und die nachhaltige Nutzung der Meeresressourcen zu fördern, zu erreichen. Hierzu soll nach Art. 5 Abs. 1 Raumplanungs-RL der Ökosystemansatz angewendet werden. Der Anwendungsbereich erstreckt sich nach Art. 2 Raumplanungs-RL auf die Meeresgewässer der Mitgliedstaaten. Art. 3 Abs. 2 Raumplanungs-RL definiert maritime Raumordnung als einen Prozess, mit dem menschliche Tätigkeiten in Meeresgebieten analysiert und organisiert werden, um die ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Ziele zu verwirklichen. Die nachhaltige Entwicklung der Fischerei sowie die Erhaltung, der Schutz und 678 Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), Art. 5 EUV Rn. 6. 679 RL 2014/89/EU v. 23.07.2014, ABl. L 257 v. 28.08.2014, S. 135. I. Maritime Raumordnung zur räumlichen Steuerung fischereirechtlicher Bewirtschaftungsmaßnahmen 177 die Verbesserung der Umwelt werden in Art. 5 Abs. 2 Raumplanungs- RL ausdrücklich als Ziele festgeschrieben. Bei der Aufstellung der Raumordnungspläne durch die Mitgliedstaaten sollen die in Art. 6 Raumplanungs-RL aufgeführten Mindestanforderungen berücksichtigt werden. Die Einbindung von Umweltbelangen sowie von wirtschaftlichen und sozialen Aspekten, die Beteiligung der Öffentlichkeit und die Überprüfung der Pläne in einem Turnus von mindestens alle zehn Jahren sollen an dieser Stelle exemplarisch hervorgehoben werden. Art. 8 Abs. 2 Raumplanungs-RL führt maritime Nutzungen auf, die miteinander in Wechselwirkungen stehen können und deren räumliche und zeitliche Verteilung in den Raumordnungsplänen dargestellt werden sollen. Hierunter zählen u.a. Fischfanggebiete sowie Meeresschutzgebiete. Kompetenzrechtlich wurde die Richtlinie auf Art. 43 Abs. 2, 100 Abs. 2, 192 Abs. 1 und Art. 194 Abs. 2 AEUV gestützt. Dies ist insbesondere im Hinblick auf Art. 43 Abs. 2 AEUV und auf Grund der europäischen Fischereipolitik folgerichtig. Da die EU die ausschließliche Kompetenz für fischereiwirtschaftliche Fragen für sich beansprucht, unabhängig davon, ob es sich um Bestandserhaltungsmaßnahmen oder andere fischereirechtliche Fragestellungen handelt,680 ist die Bezugnahme auf den Kompetenztitel notwendig, um den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einzuräumen, bei der Ausgestaltung ihrer Raumordnungspläne auch die Fischereitätigkeit mit einzubeziehen. Die Raumplanungs-Richtlinie ist ein Teil der europäischen integrierten Meerespolitik und bezieht sich im Hinblick auf die Anwendung des Ökosystemansatzes auf die Meeresstrategierahmenrichtlinie, die die Umweltsäule im Rahmen dieser Politik bildet.681 Dies verdeutlicht das Potential der maritimen Raumordnung für die Erreichung eines guten Umweltzustands, da die Gesamtbelastung des Ökosystems betrachtet wird und der Nutzungsdruck für einzelne Gebiete somit entzerrt werden kann. Rechtliche Bedenken gegenüber der Richtlinie bestanden anfänglich vor allem hinsichtlich der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips. Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 EUV schreibt vor, dass die Union im Bereich 680 2. Kap. II. 2. a) bb). 681 Erwägungsgrund 2 und 14. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 178 der geteilten Zuständigkeiten nur tätig werden darf, sofern und soweit die Ziele von mitgliedstaatlichen Maßnahmen nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern diese auf Grund des Umfangs oder der Wirkungen der Maßnahmen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Der Bundesrat hat hinsichtlich des Richtlinienvorschlags zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumordnung und das integrierte Küstenzonenmanagement aus dem Jahr 2013682 Subsidiaritätsrüge durch Stellungnahme nach Art. 12 lit. b) EUV erhoben.683 Hintergrund ist die Auffassung, dass der EU zwar auf Grund des Bedürfnisses der zwischenstaatlichen Abstimmung hinsichtlich einer maritimen Raumordnung eine Zuständigkeit zustehe, diese sich allerdings nur auf einen prozeduralen Rahmen beziehen dürfe. Der Richtlinienvorschlag sei, betreffend die in Art. 7 und Art. 8 vorgesehenen spezifischen Mindestanforderungen an eine maritime Raumplanung, zu detailliert und greife damit in unzulässiger Weise in das den Mitgliedstaaten zustehende materielle Raumordnungsrecht ein. Darüber hinaus sei die Zugrundelegung des Ökosystemansatzes klärungsbedürftig, da dies bereits eine Vorentscheidung zugunsten ökologischer Erwägungen in der planerischen Abwägung darstelle. Die Europäische Kommission hat in ihrer Stellungnahme auf die Notwendigkeit einer europäischen Regelung hingewiesen und diese damit begründet, dass Meeres- und Küstentätigkeiten oftmals grenzüberschreitende Auswirkungen haben. Die Richtlinie sei daher dazu da, um gemeinsame Mindesterfordernisse zu schaffen. Den Mitgliedstaaten stehe hinsichtlich der Zielverwirklichung weiterhin ein großer Spielraum zu, da nur verfahrensrechtliche Vorgaben getroffen werden.684 Auf Grund von Änderungsvorschlägen seitens des Europäischen Parlaments wurden die rechtlich problematischen und kritisierten Formulierungen schließlich weitgehend abgeändert.685 Art. 2 Abs. 3 Raumplanungs-RL stellt in Folge dessen den begrenzten europäischen Einfluss auf die maritime 682 KOM (2013) 133 endg. 683 BR-Drs. 193/13 (B). Neben Deutschland haben neun weitere Mitgliedstaaten Bedenken bzgl. der Subsidiarität geäußert und auch der Ausschuss der Regionen hat bei seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, ABl. C 356 v. 05.12.2013, S. 124, 125. 684 C(2013) 6973 final. 685 P7_TA(2014)0449. I. Maritime Raumordnung zur räumlichen Steuerung fischereirechtlicher Bewirtschaftungsmaßnahmen 179 Raumordnung fest, indem hervorgehoben wird, dass die Bestimmung des Umfangs und der Reichweite der aufzustellenden maritimen Raumordnungspläne in der mitgliedstaatlichen Zuständigkeit liegt. Zudem steht es den Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 3 Raumplanungs- RL frei, wie die einzelnen Ziele berücksichtigt und gewichtet werden. Damit werden die geäußerten Bedenken der Mitgliedstaaten ausgeräumt. Letztendlich liegt die Verantwortung für die Umsetzung und den Eintritt des ökologisch bezweckten Erfolgs der Raumplanungs- Richtlinie bei den Mitgliedstaaten. Dieser Umstand ist aus den gemachten Ausführungen folgerichtig, da die EU für eine gesamtplanerische Raumordnung keine Kompetenz zur weitergehenden Regelung besitzt. Raumordnungspläne in der deutschen Nord- und Ostsee Wenn die Aufstellung von maritimen Raumordnungsplänen den europäischen Mitgliedstaaten obliegt, muss die Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat berücksichtigt werden. Die Raumordnung ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG Teil der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern. Dies gilt aber nur insoweit, als dass der Bund keine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz aus der Natur der Sache ableiten kann. Eine solche Kompetenz hat der Bund für die Regelung des Raumordnungsrechts in der AWZ angenommen und daher dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung in § 17 Abs. 3 ROG die Aufgabe der Aufstellung eines Raumordnungsplans für die deutsche AWZ zugewiesen.686 Die Raumordnungspläne in der AWZ sollen nach § 17 Abs. 3 S. 2 ROG Festlegungen zur wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Nutzung, zur Gewährung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie zum Schutz der Meeresumwelt treffen. Dies entspricht dem funktionellen Regelungsbereich, der den Küstenstaaten durch das Seerechtsüberein- 2. 686 BT-Drs. 16/10292, S. 18, 28. Die Diskussion, ob dem Bund neben der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG noch eine ausschließliche Kompetenz kraft Natur der Sache für die Raumordnung auf Bundesebene und in der AWZ zusteht, soll hier nicht vertieft werden. Verwiesen wird hierzu auf die Ausführungen bei Erbguth, DVBl. 2009, 265, 273 f.; Runkel, in: Spannowsky/ders./Goppel (Hrsg.), ROG, § 1 Rn. 10 ff. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 180 kommen übertragen wird. Im Rahmen der Planung können dazu Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete im Sinne des § 8 Abs. 7 ROG festgelegt werden. Vor der Aufstellung der Raumordnungspläne für die deutsche AWZ ist nach § 17 Abs. 5 i.V.m. § 9 ROG eine Umweltprüfung durchzuführen, wodurch die möglichen erheblichen Auswirkungen des Raumordnungsplans u.a. auf die biologische Vielfalt ermittelt werden sollen. Das Küstenmeer hingegen ist ein Teil des Hoheitsgebiets des jeweils angrenzenden Bundeslandes,687 sodass hier eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern besteht. Deutschland hat bereits weit vor dem Inkrafttreten der europäischen Raumplanungs-Richtlinie im Jahr 2009 jeweils eine Verordnung über die Raumordnung in der deutschen AWZ in der Nordsee688 und Ostsee689 erlassen, um koordinierte Festlegungen für die maritime Nutzungen der Schifffahrt, Rohstoffgewinnung, Verlegung von Rohrleitungen und Seekabeln, wissenschaftlichen Meeresforschung, Windenergiegewinnung, Fischerei und Marikultur sowie zum Schutz der Meeresumwelt zu treffen.690 Die Festlegungen zur Fischerei beginnen mit der Betonung der grundsätzlichen Bedeutung der Fischerei als Wirtschaftszweig und des ökonomischen Potentials der AWZ für die Fischerei.691 Es sollen nachteilige Umweltauswirkungen vermieden und die nach dem OSPAR-Übereinkommen bzw. Helsinki-Übereinkommen vorgesehene beste Umweltpraxis sowie der jeweilige Stand der Technik bei der Durchführung von Fischereiaktivitäten berücksichtigt werden. Diese Anforderungen werden u.a. durch die Anwendung der technischen Maßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik der EU umgesetzt. Die nachhaltige Bewirtschaftung der Fischereiressourcen soll nach dem Prinzip des höchstmöglichen Dauerertrags erfolgen und zur Umsetzung des ökosystemorientierten Ansatzes beitragen. Die Fischereibelange sind als Grundsätze der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG bei der Planfestlegung zu berücksichtigen. Das bedeutet, die in den Raumordnungsplänen aufgenommenen Maßga- 687 Janssen, Möglichkeiten zur Einrichtung von Meeresschutzgebieten, S. 155; Wille, Raumplanung, S. 23. 688 AWZ Nordsee-ROV v. 21.09.2009, BGBl. I 2009, S. 3107. 689 AWZ Ostsee-ROV v. 10.12.2009, BGBl. I 2009, S. 3861. 690 Anlage Nordsee-ROV/Ostsee-ROV, jeweils Textteil 1. Einleitung. 691 Anlage Nordsee-ROV/Ostsee-ROV, jeweils Textteil 3.6 Fischerei und Marikultur. I. Maritime Raumordnung zur räumlichen Steuerung fischereirechtlicher Bewirtschaftungsmaßnahmen 181 ben müssen bei nachfolgenden Abwägungs- und Ermessensentscheidungen einbezogen werden. Auf Grund der ausschließlichen Regelungskompetenz der Union im Bereich des Fischereirechts treffen die Raumordnungspläne aus dem Jahr 2009 allerdings keine einschränkenden Gebietsfestlegungen für die Fischerei. Unter Anwendung der Raumplanungs-Richtlinie sind die Mitgliedstaaten nunmehr im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Hs. 2 AEUV ausdrücklich ermächtigt, solche Gebietsfestlegungen für die Fischerei in die Raumordnungspläne aufzunehmen. Damit wurde der zuvor bestehenden Problematik des Auseinanderfallens der Regelungskompetenzen von maritimer Raumplanung und Fischereireicht entgegengewirkt. Bei einer Überarbeitung der Raumordnungspläne in der deutschen AWZ können nunmehr ebenfalls gebietsbezogene Festlegungen durch den deutschen Verordnungsgeber getroffen werden. Die derzeit geltenden Raumordnungspläne schreiben die Berücksichtigung der Fischereibelange allerdings bei anderen Nutzungsformen, insbesondere bei der Rohstoffgewinnung,692 der Verlegung von Rohrleitungen und Seekabeln693 sowie der Energiegewinnung,694 vor. Die Interessen der Fischereiwirtschaft sind aber unter Umständen im Rahmen der Abwägung mit den anderen Nutzungsformen zurückzustellen, sodass durch das raumordnerisch festgelegte Berücksichtigungsgebot der Fischerei keine gesonderte Stellung zukommt und die nutzungsrechtliche Konkurrenzsituation bestehen bleibt.695 Auch die Belange des Meeresumweltschutzes werden vorwiegend bei den einzelnen Nutzungsarten berücksichtigt. So sollen beispielsweise die Belastungen durch die Schifffahrt reduziert696 oder Ausbreitungsvorgänge und weiträumige ökologische Wechselbeziehungen von Tier- und Pflanzenarten im Meer bei der Wahl von Standorten zur Energieerzeugung berücksichtigt werden und der Bau von Offshore-Windenergieanlagen wird in Natura 2000-Gebieten ausdrücklich untersagt.697 Allerdings sind ebenso wie für die Fischerei weder Vorrang- noch Vorbe- 692 Anlage Nordsee-ROV/Ostsee-ROV, jeweils Textteil 3.2. 693 Anlage Nordsee-ROV/Ostsee-ROV, jeweils Textteil 3.3. 694 Anlage Nordsee-ROV/Ostsee-ROV, jeweils Textteil 3.5. 695 Schubert, in: v. Lukowicz/Hilge (Hrsg.), Marine Raumordnung, S. 51, 77. 696 Anlage Nordsee-ROV/Ostsee-ROV, jeweils Textteil 3.1. 697 Anlage Nordsee-ROV/Ostsee-ROV, jeweils Textteil 3.5. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 182 haltsgebiete für den Meeresumweltschutz, mit anderen Worten Meeresnaturschutzgebiete, vorgesehen. Die Wirkungsweise der raumordnerischen Festlegungen beschränkt sich ebenso wie bei der Fischerei auf die Grundsätze der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG. Es werden demnach keine verbindlichen Zielvorgaben in die Raumordnungspläne für den Meeresnaturschutz aufgenommen, sondern nur Belange, die in die Abwägungs- und Ermessensentscheidungen mit einzufließen haben. Da eine Festlegung von Meeresnaturschutzgebieten im Raumordnungsplan für die deutsche AWZ in Nord- und Ostsee nicht erfolgt, bedeutet dies, dass potentiell vorrangige Gebiete für den Meeresnaturschutz durch andere, vor allem wirtschaftliche Belange überlagert werden können. So besteht die Gefahr, dass Gebiete, die eigentlich als Vorranggebiete für den Meeresnaturschutz ausgewiesen werden müssten, würde eine raumordnerische Planung stattfinden, für ökonomische Nutzungen vorgehalten werden.698 Die Bundesländer sind im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für die Raumordnung in den Küstenregionen zuständig. Sie stellen nach § 8 Abs. 1 ROG landesweite Raumordnungspläne und Regionalpläne auf, die auch das Küstenmeer umfassen. Nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG steht ihnen eine Abweichungsmöglichkeit vom Bundesrecht zu. Exemplarisch hat das Bundesland Niedersachsen von diesem Recht durch das Niedersächsische Raumordnungsgesetz699 aus dem Jahr 2012 Gebrauch gemacht. So erweitert es in § 3 Nr. 4 S. 2 NROG die Grundsätze der Raumordnung um die Schaffung der Voraussetzungen für eine nachhaltige Fischerei im Küstenmeer. Zudem hat Niedersachsen in seinem Landes-Raumordnungsprogramm700 i.S.d. § 1 Abs. 2 Nr. 3 NROG die Ziele und Grundsätze einer integrierten Entwicklung der Küste, der Inseln und des Meeres festgelegt. Hiernach sollen für die Küstenfischerei bedeutsame Fanggebiete von konkurrierenden Nutzungen freigehalten werden und bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen ist im Einzelfall die Raumbedeutsamkeit der einzelnen Fanggebiete zu berücksichtigen. Dies soll unter anderem der Sicherung und Weiterentwicklung einer 698 Janssen, in: Boesecke u.a. (Hrsg.), Meeresnaturschutz, S. 145, 165. 699 Nds.GVBl. 2012, S. 252. 700 Nds.GVBl. 2008, S. 132. I. Maritime Raumordnung zur räumlichen Steuerung fischereirechtlicher Bewirtschaftungsmaßnahmen 183 nachhaltigen Küstenfischerei dienen.701 Darüber hinaus ist bei der Errichtung und dem Betrieb von Offshore-Windenergieanlagen sowie bei der Verlegung von Kabeln eine Beeinträchtigung der fischereiwirtschaftlichen Nutzung des Küstenmeers und insbesondere der Kutterfischerei zu minimieren. Mit diesen Festlegungen wird, wenn auch nicht ein genereller Vorrang, aber doch eine übergeordnete Bedeutung der Fischereiinteressen in Küstengewässern gegenüber anderen Nutzungsformen begründet. Diese sollen nicht nur berücksichtigt werden, sondern es werden erhöhte Anforderungen und Begründungspflichten für die die Fangmöglichkeiten begrenzenden Nutzungsformen gefordert. Mecklenburg-Vorpommern hat in seinem Landesraumentwicklungsprogramm aus dem Jahr 2005 ebenfalls Festlegungen für das Küstenmeer getroffen.702 Im Abschnitt Land-, Forstwirtschaft und Fischerei wird das raumordnerische Ziel festgelegt, die Ostseefischerei zu erhalten und die Erträge und den Erhalt der Fischarten und -bestände langfristig zu sichern. Aber es wird auch betont, dass es notwendig ist, die Fischerei als wirtschaftliche Nutzungsform in ihrem Bestand zu sichern. Hierzu können in der Fortschreibung des Landesraumentwicklungsprogramms Vorbehaltsgebiete für die Fischerei unter Berücksichtigung der betroffenen Belange und insbesondere derer des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Küstenmeer vorgesehen werden. Der Entwurf der Fortschreibung des Landesraumentwicklungsprogramms703 sieht die Festlegung von solchen Vorbehaltsgebieten zur Sicherung der natürlichen fischereilichen Grundlagen vor, die bei der Abwägung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und denen der Fischerei selbst, dem Erhalt der Fischarten und -bestände und ihrer Habitate besonders Rechnung tragen.704 Der Greifswalder Bodden wird als Hauptlaichgebiet des international bedeutsamen frühjahrslaichenden Heringsbestands besonders hervorgehoben. Für die Festlegung der Vorbehaltsgebiete werden folgende Kriterien hinzugezogen: Sandbänke, Windwattflächen, Flächen mit hohem Anteil an 701 Anlage 1, 1.4 (09) LROP Nds. 702 AmtsBl. M‑V 2005, S. 797. 703 Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung M‑V, Fortschreibung des Landesraumentwicklungsprogramms, Entwurf zur zweiten Stufe des Beteiligungsverfahrens, S. 92 704 8.4 LEP M‑V, Stand Februar 2015. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 184 Steinen und Blöcken, Bereiche mit hohem Anteil an Makrophyten als besondere marine Habitate für die Reproduktion und Jungfischaufzucht sowie weitere wichtige Lebensraumfunktionen für Fische, sowie Fisch- und Laichschonbezirke. Ausweisung von Fanggebieten und Fischereischutzzonen als umweltverträgliche Instrumente Nachdem die Zulässigkeit von raumordnerischen Maßnahmen im Meer bejaht wurde, stellt sich die Frage, welche Vorteile bei der Festlegung von Fanggebieten bzw. Fischereischutzzonen im Hinblick auf die Koordinierung von wirtschaftlichen und ökologischen Interessen zu erwarten wären. Die Ausweisung ausschließlicher Fanggebiete im Sinne von Vorranggebieten, in denen andere raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen werden, die nicht mit der Fischerei vereinbar sind, würde zu einer Entzerrung des Konkurrenzdrucks zwischen der Fischereitätigkeit und anderen maritimen Nutzungsarten führen. Zudem würde die Zuteilung exklusiver Fanggebiete an einzelne Fischer oder Fischereigenossenschaften vermutlich zu einer nachhaltigeren Bewirtschaftung der Fischereiressourcen führen, da sodann das Eigeninteresse der Fischer an wachsenden Bestandsgrößen und der damit einhergehenden langfristigen Gewinnmaximierung steigen würde.705 Neben den Vorranggebieten können auch Vorbehaltsgebiete im Küstenmeer und der AWZ für die fischereiwirtschaftliche Nutzung vorgesehen werden. In diesen müssten die Belange des Fischereisektors bei der Abwägung mit konkurrierenden Nutzungsformen besonders gewichtet und berücksichtigt werden, ohne diesen aber absoluten Vorrang einzuräumen. In Betracht kämen marine Gebiete, die ausweislich meereswissenschaftlicher Daten besonders ergiebige Fanggründe für die Fischerei bieten. Die Vorrang- und Vorbehaltsgebiete hätten für die Fischereiwirtschaft den Vorteil, dass zumindest in den ausgewiesenen Gebieten der Konkurrenzdruck zu anderen ökonomischen Nutzungsarten dadurch abnimmt, dass ihre Interessen verstärkt berücksichtigt werden. Außer- 3. 705 Quaas/Schmidt/Voss, in: v. Lukowicz/Hilge (Hrsg.), Marine Raumordnung, S. 147, 152. I. Maritime Raumordnung zur räumlichen Steuerung fischereirechtlicher Bewirtschaftungsmaßnahmen 185 dem ist die Fischerei in Vorrang- oder Vorbehaltsgebieten für andere Wirtschaftssektoren, wie beispielsweise der Offshore-Energiegewinnung, nicht mehr oder nur erschwert möglich. Entfallen diese Gebiete jedoch als Fischereigründe, könnte dies durch ausgewiesene Fanggebiete kompensiert werden und den Fischern würde der Druck genommen, die Fischressourcen möglichst umfassend abzufischen, bevor das betreffende Gebiet für Fischereiaktivitäten gesperrt wird. Allerdings handelt es sich bei der Fischereitätigkeit nicht um eine ortsgebundene Nutzungsform. Im Gegenteil, die Fischerei muss flexibel auf wechselnde Bestände und die geographische Verschiebung von Fischpopulationen reagieren können. Dies kann auf Grund veränderter ökologischer Bedingungen eintreten, wie sie beispielhaft durch Eutrophierung oder den Klimawandel hervorgerufen werden können. Das erfordert eine stetige und flexible Anpassung der Raumordnungspläne, wie sie für ein planerisches Instrument allerdings nicht vorgesehen und durchführbar ist. Planung soll gerade eine zumindest mittelfristige Strategie zur Raumentwicklung bieten. Die Raumordnungspläne müssen durch den parlamentarischen Verordnungsgeber geändert werden, was gegebenenfalls ein langwieriger Prozess sein kann. Etwas anderes gilt für die Ausweisung von marinen Aquakulturgebieten. In diesem Bereich entfällt die Besonderheit der fehlenden Ortsgebundenheit der Fischerei, sodass die Ausweisung von Gebieten mit für die Fischzucht günstigen Bedingungen als Vorranggebiete zweckmäßig ist. Wenn aber eine Festsetzung von Fanggebieten durch die Raumplanung nicht erfolgt, müssen die Bewirtschaftungsinteressen des Fischereisektors umfassend bei der Planung für Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für andere maritime Nutzungsformen berücksichtigt werden. Schließlich soll es der Fischereiwirtschaft nicht zum Nachteil gereichen, dass die für sie wichtigen Ressourcen mobile Fischbestände sind. Im Gegensatz zu den Vorrang- und Vorbehaltsgebieten sollte auf die Ausweisung von Fischereischutzzonen hingegen nicht verzichtet werden. Diese können dazu beitragen, dass sich Fischbestände erholen und das Meeresökosystem mit seinen Habitaten und seiner genetischen Vielfalt wiederhergestellt werden kann. Die Festsetzung von Fischereischutzzonen dient vornehmlich der Ressourcenschonung, indem in den betreffenden Gebieten jedwede Fischereitätigkeit untersagt wird (No take zones). Denkbar sind solche Zonen vor allem in wichti- 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 186 gen Laichgebieten der ökonomisch genutzten Fischarten. Die Jungfische haben hier die Möglichkeit heranzuwachsen und die Altersstruktur der Fischbestände, die u.a. ein wichtiger Faktor für die Reproduktion ist, kann sich verbessern. Durch den wegfallenden Nutzungsdruck kann sich die Bestandsdichte insgesamt erhöhen und es kommt bestenfalls in der Folge zu Abwanderungen in angrenzende Meeresgebiete. Dieser Spillover-Effekt hat positive Auswirkungen auf die Fischereiwirtschaft, wenn die Fischbestände außerhalb der geschlossenen Zonen wachsen und die Zahl der adulten Tiere, die einen höheren Verkaufspreis erzielen, anwächst.706 Schließt man die Zonen für die Fischerei vollständig, so werden nicht nur die Zielarten geschützt, sondern auch der ökosystemare Lebensraum als solcher kann sich erholen. Allerdings sind auch Fischereischutzzonen in ihrer Wirkungsweise begrenzt, soweit die betreffenden Fischbestände sehr mobil sind. Hier ist ebenso wie bei potentiellen Fischereivorranggebieten zu berücksichtigen, dass die Fischpopulationen u.a. auf Grund ökologischer Bedingungen wandern. Zudem kann es vermehrt zu fishing the line-Aktivitäten kommen, bei denen die Fischer an den Grenzen zu den Fischereischutzzonen fischen, um von den auf Grund der wachsenden Bestandsdichte abwandernden Tieren zu profitieren.707 Die gewünschte Bestandserhöhung in den angrenzenden Gewässern würde nicht eintreten. Um das Abfischen der Tiere an den Grenzen zu verhindern, könnte eine verminderte Schutzzone um die Fischereischutzzone eingerichtet werden, in der beispielsweise die Fangmenge begrenzt, das Fischen nur mit selektiven Fanggeräten erlaubt wird oder nur zeitweise Fisch gefangen werden darf. Zudem könnte der kleinen handwerklichen Fischerei ein Vorrang in den Anschlussgebieten eingeräumt werden, deren umweltschädlichen Auswirkungen insbesondere hinsichtlich der Fangmenge geringer sind als diejenigen der industriellen Fischerei. Dass solche ergänzenden Maßnahmen notwendig sind, zeigt das Beispiel der Schollenbox, die sich nördlich der niederländischen und deutschen sowie westlich der dänischen Küste erstreckt.708 Grundschleppnetzkutter mit einer Maschinenleistung von mehr als 300 kW dürfen in dem ausgewiesenen Gebiet keine Schollen fangen, 706 Gellermann/Stoll/Czybulka, Handbuch des Meeresnaturschutzrechts, S. 337. 707 Gellermann/Stoll/Czybulka, Handbuch des Meeresnaturschutzrechts, S. 337. 708 Art. 29 VO 850/1998/EG v. 30.03.1998, ABl. L 125 v. 27.04.1998, S. 1. I. Maritime Raumordnung zur räumlichen Steuerung fischereirechtlicher Bewirtschaftungsmaßnahmen 187 um die jungen und untermaßigen Fische zu schützen. Zwar wurde die Fangmenge innerhalb der Box reduziert, allerdings stieg gleichzeitig die Menge des Discards auf 78 % an.709 Zudem wuchs der Schollenbestand nicht wie vorausgesehen an, was darauf zurückzuführen ist, dass die Wassertemperatur angestiegen ist, Jungtiere in tiefere Gewässer au- ßerhalb der Box gezogen sind und der Laichbestand in der Box bei gleichzeitig zunehmender natürlicher Sterblichkeit abnahm. Diese umweltrelevanten Daten wurden bei der Errichtung der Schollenbox nicht berücksichtigt.710 Eine negative Folge der Einrichtung der Schollenbox konnte zudem in angrenzenden Gebieten festgestellt werden. Zum einen nahm der Fischereiaufwand zu und zum anderen erhöhte sich die Rückwurfrate von untermaßigen Schollen von 31 % auf 74 % nach der Schließung der Schollenfischerei in der Box.711 Diese Entwicklung zeigt, dass neben der Schließung von Fanggründen durch Fischereischutzzonen andere Maßnahmen, wie die zusätzliche Beschränkung der Fangmenge oder die Begrenzung der zulässigen Maschengröße der Fischernetze, treten müssen und unerlässlich sind. Andernfalls entstehen für die Fanggründe außerhalb der geschützten Zone Flottenüberkapazitäten und es steigt der Druck der Fischer, möglichst schnell den größtmöglichen Ertrag abzufischen. Raumplanerische Maßnahmen allein sind demnach nicht ausreichend, um die Ziele einer Fischereischutzzone vollständig zu erfüllen. Darüber hinaus ist bei der Ausweisung von Fischereischutzzonen zu beachten, dass die fischereiwirtschaftliche Nutzung nicht nahezu vollständig ausgeschlossen wird. Denn wenn zu den festgesetzten Vorrang- und Vorbehaltsgebieten für andere Nutzungsarten weitere Gebiete zum Schutz des Meeresökosystems hinzutreten, in denen die Fischerei nicht mehr ausgeführt werden kann oder darf, könnte es dazu führen, dass Fischereitätigkeiten aus Nord- und Ostsee (faktisch) verdrängt werden. In der deutschen AWZ sind keine Fischereischutzzonen eingerichtet. Mecklenburg-Vorpommern hat aber in § 11 Küstenfischereiver- 709 ICES WGECO, Report of the Working Group on the Ecosystem Effects of Fishing Activities (WGECO) 2004, S. 107. 710 ICES WGECO, Report of the Working Group on the Ecosystem Effects of Fishing Activities (WGECO) 2004, S. 107, 123. 711 ICES WGECO, Report of the Working Group on the Ecosystem Effects of Fishing Activities (WGECO) 2004, S. 108. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 188 ordnung (KüFVO M‑V)712 insgesamt sieben ganzjährige und mehrere zeitweise Fischschonbezirke in den Küstengewässern bestimmt, in denen jegliche Fangtätigkeit untersagt ist. Darüber hinaus werden Laichschongebiete in § 12 KüFVO M‑V festgesetzt, in denen die Fischerei im Zeitraum vom 01. April bis zum 31. Mai eines jeden Jahres verboten ist. Auch Schleswig-Holstein hat in § 7 Küstenfischereiverordnung i.V.m. der Anlage713 Laich- und Fischschonbezirke in den Küstengewässern der Nord- und Ostsee bestimmt, wobei in diesen die Fischerei weit überwiegend zeitlich begrenzt wird. Zwei Gebiete in der Ostsee werden hingegen ganzjährig für den Fischfang geschlossen. In der Niedersächsischen Küstenfischereiordnung714 finden sich hingegen keinerlei Fischereischutzzonen, sondern lediglich Bestimmungen zu Schonzeiten. Zusammenfassung Auch wenn eine Steuerung der Fischereitätigkeiten durch die Raumordnung zumindest teilweise möglich ist, mag der Vorteil der alleinigen Ausweisung besonderer Fanggebiete dahingestellt sein. Gerade weil der Fischfang eine nicht ortsgebundene Nutzung ist und sich an die Gebietsvorkommen der Zielarten anpassen muss, ist die starre Ausweisung von Fanggebieten nicht zielführend für diesen Wirtschaftszweig. Verändert sich der Lebensraum von Fischpopulationen, wandern diese unter Umständen weiter und mit ihnen die Fischerboote. Um den Fischereisektor gegenüber den anderen ökonomischen Nutzungsarten wehrhaft zu machen, ist im Rahmen der Planung eine Kombination von raumordnerischen Maßnahmen notwendig. Zum einen müssen die fischereiwirtschaftlichen Interessen beispielhaft bei der Planung der Streckenführung von Rohrleitungen und Seekabeln oder von Offshore-Energiegewinnung in die Abwägung mit einbezogen werden. Da es keine ausgewiesenen Vorranggebiete für den Fischfang gibt, muss den Belangen dieses Wirtschaftssektors in der Entscheidung ein hohes Gewicht beigemessen werden; auch wenn ihnen keine Vorrangstellung eingeräumt werden soll und kann. Zum ande- 4. 712 GVOBl. M‑V 2006, S. 843. 713 GVOBl. 2008, S. 640. 714 Nds. GVBl. 2006, S. 108. I. Maritime Raumordnung zur räumlichen Steuerung fischereirechtlicher Bewirtschaftungsmaßnahmen 189 ren sollten Fischereischutzzonen, zum Beispiel in Laich- und Aufzuchtgebieten, vorgesehen werden, in denen sich die Fischpopulationen wieder erholen können. Die Schutzzonen würden nicht nur dazu beitragen können, die Meeresumwelt zu schützen, sondern könnten auch zu höheren Fangerträgen durch wachsende Zielbestandsgrößen führen. Darüber hinaus ist aber eine regelmäßige Überwachung der Schutzzonen im Sinne eines Monitorings notwendig, um gegebenenfalls notwendige Anpassungen vornehmen zu können. Insgesamt müssen bei der räumlichen Planung des Meeresraums bei jeder Nutzungsart die umweltschützenden Belange mit in die Planung einfließen, um die Produktivität der Meere auch für künftige Generationen zu erhalten. Aber auch die maritime Raumordnung kann nur einen weiteren Beitrag zu einer umweltverträglichen Fischerei leisten und muss mit anderen fischereirechtlichen Maßnahmen abgestimmt werden, um den größtmöglichen Effekt zu erzielen. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme Geschützte Meeresgebiete, in denen verschiedenartige Nutzungsformen reglementiert werden, können ebenfalls einen Beitrag zur Bestandserhaltung der Fischpopulationen leisten. Während bei der Ausweisung von exklusiven Fanggebieten oder Fischereischutzzonen im Rahmen der maritimen Raumordnung die wirtschaftliche Betrachtungsweise leitend ist und der Fischfang als Nutzungsform im Mittelpunkt steht, liegt der Fokus bei marinen Schutzgebieten auf der ökologischen Seite. Die Fischressourcen sollen in den geschützten Meeresgebieten mit dem Ziel der Arterhaltung und Erhaltung der Biodiversität durch direkte Beschränkung der Fischerei oder mittelbar durch originär meeresnaturschützende Maßnahmen geschützt werden. Maßgeblich für die Einrichtung mariner Schutzgebiete ist wiederum das Seerechtsübereinkommen, das jedoch hinsichtlich eines umfassend ökosystemaren Gebietsschutzes der Heranziehung weiterer völkerrechtlicher Bestimmungen bedarf.715 Auf europäischer und da- II. 715 Hierzu 2. Kap. IV. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 190 mit auch auf nationaler Ebene sind vor allem die Vorschriften der FFH-Richtline716 und Vogelschutzrichtlinie717 bedeutsam, deren Anwendungsbereiche sich auch auf den Meeresbereich erstrecken.718 Ziel ist es, ein Schutzgebietsnetzwerk zu schaffen, das sogenannte Natura 2000-Netzwerk, das dazu beitragen kann, die Biodiversität und die natürlichen Lebensräume zu sichern. Fischereiaktivitäten können hierzu im Widerspruch stehen, sodass Bewirtschaftungsmaßnahmen im Sinne einer umweltverträglichen Fischerei für die geschützten Gebiete von besonderer Relevanz sind. Daher ist von Interesse, ob und welche Maßnahmen in Bezug auf wirtschaftlich genutzte Fischarten gegebenenfalls von der Europäischen Union bzw. den Mitgliedstaaten in Meeresschutzgebieten erlassen werden können. Zulässigkeit der Einrichtung mariner Schutzgebiete im Völkerrecht Inwieweit die Einrichtung von Schutzgebieten im Küstenmeer und der AWZ möglich ist, ist eine Frage der den Küstenstaaten aus dem Seerechtsübereinkommen zugewiesenen Rechte. Art. 192 SRÜ verpflichtet die Vertragsstaaten allgemein zum Schutz und zur Bewahrung der Meeresumwelt. Ziel ist nicht nur Verschmutzungen i.S.d. Art. 1 Abs. 1 Nr. 4 SRÜ zu vermeiden bzw. auf ein Mindestmaß zu beschränken, wie dies die verschmutzungsbezogenen Vorschriften der Art. 194 ff. SRÜ nahelegen.719 Vielmehr verlangt Art. 192 SRÜ den Schutz und die Bewahrung der gesamten Meeresumwelt, worunter auch Maßnahmen des marinen Naturschutzes, insbesondere solche des Arten- und Habitatschutzes, zu zählen sind.720 Demnach sind grundsätzlich wirtschaftlich genutzte Fischarten nicht nur zugunsten der Sicherung der Fischereiwirtschaft, sondern allein um ihrer Art Willen zu schützen. 1. 716 RL 92/43/EWG, ABl. L 206 v. 22.07.1992, S. 7. 717 RL 2009/147/EG, ABl. L 20 v. 26.01.2010, S. 7, ersetzt die RL 79/409/EWG, ABl. L 103 v. 25.04.1979, S. 1. 718 Nordberg, in: Czybulka (Hrsg.), Naturschutz im Rechtsregime im Küsten- und Offshore-Bereich, S. 111. 719 Die Verschmutzung der Meeresumwelt ist nicht Gegenstand dieser Arbeit. Für einen Überblick über die internationalen verschmutzungsbezogenen Regelungen Joyner, Vand. J. Transnat'l L. 28 (1996), 635, 654 ff. 720 Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 74; Czybulka, NuR 2001, 19, 24. II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 191 Der Teil XII des Seerechtsübereinkommens, der sich dem Schutz und der Bewahrung der Meeresumwelt widmet, findet räumlich in allen Meereszonen Anwendung. Damit obliegt es den Küstenstaaten bei der Ausübung ihrer souveränen Rechte in den inneren Gewässern und den Küstenmeeren die Meeresumwelt zu schützen.721 In der AWZ dürfen die Küstenstaaten wiederum nur innerhalb der ihnen zugewiesenen funktionalen Hoheitsrechte tätig werden. Einrichtung mariner Schutzgebiete in nationalen Hoheitsgewässern Auf Grund des Status als maritimen Hoheitsgebiet steht den Vertragsstaaten in den inneren Gewässern und dem Küstenmeer das souveräne Recht zu, Regelungen zum Schutz der Meeresumwelt und demnach zur Ausweisung von geschützten Gebieten mit unterschiedlichen Schutzzwecken zu erlassen.722 Auch Maßnahmen zur Erhaltung der Fischereiressourcen als Bestandteil der Biodiversität dürfen grundsätzlich leitende Gesichtspunkte bei der Schutzgebietsausweisung sein. Eine Beschränkung der küstenstaatlichen Souveränität ist lediglich in Art. 17 SRÜ niedergelegt, welcher Drittstaaten das Recht der friedlichen Durchfahrt im Küstenmeer gewährt. Nur bei unfriedlicher Durchfahrt, deren Ursachen in Art. 19 Abs. 2 SRÜ abschließend aufgezählt sind und u.a. unzulässige Fischereitätigkeiten erfasst, kann im Einzelfall die Durchfahrt untersagt werden.723 Der Küstenstaat kann demnach keine sogenannten Totalreservate, in denen das Recht auf friedliche Durchfahrt von Drittstaaten ausgeschlossen wird, errichten.724 Anderweitige Beschränkungen hinsichtlich des gebietsbezogenen Schutzes ökonomisch genutzter Fischarten bestehen im Weiteren für die Küstengewässer nicht. Im Gegenteil werden die Küstenstaaten vielmehr durch Art. 192 SRÜ verpflichtet, die Meeresumwelt zu schützen. Dies gilt nach Art. 193 SRÜ insbesondere auch bei der Nutzung der natürlichen Ressourcen. a) 721 Graf Vitzthum, in: ders. (Hrsg.), Seerecht, Kap. 2 Rn. 83. 722 Als Beispiel kann auf die Ausweisung des Naturschutzgebiets „Borkum Riff“ als Teil des europäischen Natura 2000-Netzes durch die Verordnung v. 26.08.2010, Nds. MBl. 2010, S. 897, verwiesen werden. 723 Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 92. 724 Friedland, Der Schutz der biologischen Vielfalt der Tiefseehydrothermalquellen, S. 155; Wolf, NuR 2005, 375, 378. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 192 Einrichtung mariner Schutzgebiete in der AWZ Für die AWZ ist die Möglichkeit der Einrichtung mariner Schutzgebiete und die Reglementierung der Fischerei in diesen differenzierter zu betrachten. Den Vertragsstaaten steht in dieser Meereszone nach Art. 56 Abs. 1 lit. b) iii) SRÜ die Hoheitsbefugnis bezüglich des Schutzes und der Bewahrung der Meeresumwelt zu. Die Reichweite der Rechte und Pflichten der Vertragsstaaten muss aus den weiteren Vorgaben des Übereinkommens, für den Meeresumweltschutz insbesondere aus Teil XII, bestimmt werden.725 Hoheitsbefugnisse aus Teil XII des Seerechtsübereinkommens Eine ausdrückliche Möglichkeit zum marinen Gebietsschutz ist Art. 211 Abs. 6 SRÜ bezüglich des Schutzes vor Verschmutzungen durch die Schifffahrt zu entnehmen. Die Vertragsstaaten haben hiernach die Möglichkeit, der Internationalen Meeresorganisation (IMO) als zuständiger internationalen Organisation ein besonders schutzbedürftiges Gebiet726 vor Verschmutzungen der Schifffahrt zu benennen, und diese entscheidet sodann konstitutiv über die Zulässigkeit der Ausweisung des Schutzgebietes durch den Küstenstaat.727 Allerdings ist der Schutz der marinen Umwelt vor der Verschmutzung durch Schiffe nur selten Gegenstand des marinen Naturschutzes.728 Eine Ausweitung des Gebietsschutzes aus Art. 211 Abs. 6 SRÜ auf andere Naturschutzziele und Nutzungsarten ist auf Grund der Spezialität der Norm im Hinblick auf die Verschmutzung durch den Schiffsverkehr ausgeschlossen. Der konkrete Gebietsschutz zugunsten von Fischereiressourcen ist nach dieser Regelung nicht möglich. b) aa) 725 2. Kap. I. 726 Als Beispiele können Gebiete mit Mangroven- und Seegrasbeständen, Polargebiete oder Gebiete mit Fischerhaltungsbedarf genannt werden, UN Doc. A/58/65, S. 54. 727 Forkel, Maritime Raumordnung in der AWZ, S. 272; Weiß, Möglichkeiten der Regelung der Fischerei, des Bergbaus und der Schifffahrt, S. 13. Zu den Problemen der Ausweisung Proelß, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Seerecht, Kap. 3 Rn. 267. 728 Czybulka, NuR 2008, 304, 308; Friedland, Der Schutz der biologischen Vielfalt der Tiefseehydrothermalquellen, S. 155; Matz, in: Wolfrum/dies. (Hrsg.), Conflicts in Environmental Law, S. 24. II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 193 Unter Heranziehung des Art. 194 Abs. 5 SRÜ wäre es denkbar, eine küstenstaatliche Kompetenz bezüglich eines umfassenden gebietsbezogenen Ökosystemschutzes abzuleiten, nach der auch fischereiwirtschaftliche Maßnahmen einbezogen werden könnten. Nach Art. 194 Abs. 5 SRÜ müssen Maßnahmen ergriffen werden, die seltene oder empfindliche Ökosysteme und die Lebensräume gefährdeter, bedrohter oder vom Aussterben bedrohter Arten und andere Formen der Tier- und Pflanzenwelt schützen. Auch wenn nicht die Vielfalt der Ökosysteme als solche als schützenswert angesehen wird, lässt die Vorschrift erkennen, dass der Schutz und die Bewahrung der Meeresumwelt einer ökosystemaren Ausrichtung folgt.729 Die zu treffenden Maßnahmen sollen zudem nicht nur auf bereits eingetretene Gefährdungen reagieren, sondern diese sind im Sinne des Vorsorgeprinzips zur Verhütung schädlicher Veränderungen zu besorgen.730 Art. 194 Abs. 5 SRÜ ist hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen weit formuliert und lässt daher die Ausweisung eines Schutzgebiets in der AWZ unter Beachtung der Kommunikationsfreiheiten der anderen Vertragsstaaten aus Art. 58 SRÜ zu.731 Die Regelungen des Art. 194 Abs. 1 bis 4 SRÜ beziehen sich allerdings speziell auf Maßnahmen zur Verhütung, Verringerung und Überwachung der Verschmutzung der Meeresumwelt. Art. 1 Abs. 1 Nr. 4 SRÜ definiert die „Verschmutzung der Meeresumwelt“ als die anthropogene Einleitung von Stoffen oder Energie, die u.a. zu einer Schädigung der im Meer lebenden Ressourcen und der Tier- und Pflanzenwelt führen oder aber auch die Fischerei beeinträchtigen kann. Die Art. 207 ff. SRÜ verpflichten die Staaten zum Erlass von Gesetzen und sonstigen Vorschriften zur Verhütung, Verringerung und Überwachung der Verschmutzung der Meeresumwelt in Bezug auf die Verschmutzungen von Land aus (Art. 207 Abs. 1 SRÜ), durch Tätigkeiten auf dem Meeresboden (Art. 208 Abs. 1 SRÜ), durch Einbringung (Art. 210 Abs. 1 SRÜ), durch Schiffe 729 Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 77; Stoll, in: Czybulka (Hrsg.), Naturschutz und Rechtsregime im Küsten- und Offshore-Bereich, S. 25, 32. 730 Wolfrum, in: Beyerlin u.a. (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung, FS für Rudolf Bernhardt, S. 1003, 1009. 731 Czybulka/Kersandt, in: Lozán u.a. (Hrsg.), Warnsignale aus Nordsee und Wattenmeer, S. 374, 380; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 91; a.A. Lagoni, NuR 2002, 121, 129. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 194 (Art. 211 Abs. 2 SRÜ) und aus der Luft oder durch die Luft (Art. 212 Abs. 1 SRÜ). Der Schutz der biologischen Vielfalt durch ein Schutzgebiet vor anderen Beeinträchtigungen als der Meeresumweltverschmutzung, beispielsweise vor Fischereitätigkeiten, ist daher nach Art. 194 Abs. 5 SRÜ und dem Teil XII insgesamt nicht möglich.732 Souveräne Rechte aus Art. 56 Abs. 1 lit. a) SRÜ Die allgemeinen Bestimmungen des Teils XII Abschnitt 1 finden auch im Rahmen der den Küstenstaaten zugeschriebenen Fischereirechte Anwendung, da die Erhaltung der lebenden Ressourcen zur Bewahrung der Meeresumwelt beiträgt.733 Soweit den Küstenstaaten souveräne Rechte in der AWZ in Bezug auf die Ausbeutung und Bewirtschaftung der lebenden Meeresressourcen zustehen, werden diese durch die Verpflichtung zum Schutz und zur Bewahrung der Meeresumwelt bei Nutzung der Fischbestände aus Art. 193 SRÜ wiederum eingeschränkt. Die Staaten sind nicht völlig frei in der Ausgestaltung ihrer Fischereipolitik, sondern müssen dafür Sorge tragen, dass die Meeresumwelt trotz Nutzung nicht gefährdet wird. Hierzu können insbesondere Maßnahmen zählen, die schädigende Fangmethoden ausschließen, maximale Fangmengen durch Quoten bestimmen, Fanggrößen oder Fangzeiten festlegen oder die Anzahl der Fischereifahrzeuge limitieren. Nach Art. 61 Abs. 2 und Art. 62 Abs. 4 SRÜ haben die Küstenstaaten nicht nur das Recht zur Nutzung der lebenden Ressourcen, sie müssen auch notwendige Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen treffen. Die Bandbreite der möglichen Maßnahmen ist in einem umfassenden Sinne zu verstehen und beschränkt sich nicht nur auf die bb) 732 Ebenso Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 77; Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 30; Lagoni, Völkerrechtliche Vorgaben zur Anwendung des Umweltschadensgesetzes, S. 34; a.A. Czybulka, NuR 1999, 562, 563; ders., ZUR 2003, 329, 330; Proelß, Meeresschutz im Völker- und Europarecht, S. 106, die neben dem verschmutzungsbezogenen Ansatz des Art. 194 Abs. 5 SRÜ die Norm als Öffnungsklausel zugunsten der Einbeziehung eines umfassenden Ökosystem- und Habitatschutzes in den Teil XII ansehen. 733 ISG, Beschluss v. 27.08.1999, Neuseeland v. Japan/Australien v. Japan (Südlicher Blauflossen-Thunfisch), ILM 38 (1999), 1624 Rn. 70. II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 195 Festlegung von Fangmengen.734 Es besteht für die Küstenstaaten nach Art. 62 Abs. 4 S. 2 lit. c) SRÜ u.a. die Möglichkeit, Fanggebiete und damit im Umkehrschluss Fangschutzgebiete in ihrer AWZ einzurichten, in denen die Befischung umfassend ausgeschlossen wird. Der Ausschluss der Fischerei kann neben der Erreichung einer Bestandszunahme innerhalb des geschützten Gebietes auch Einfluss auf die bestehenden Altersstrukturen nehmen, was sich positiv auf die Reproduktion auswirkt und damit der Erhaltung der biologischen Vielfalt zugute kommt. Ein solches Schutzgebiet kann sich ebenso positiv auf die Fischpopulationen außerhalb des festgesetzten Gebiets auswirken.735 Die seerechtliche Kompetenz zur Einrichtung von geschützten Gebieten ist letztendlich in ihrer materiellen Wirkung begrenzt. Schutzgebiete können lediglich für die Bestandserholung wirtschaftlich genutzter Arten errichtet werden.736 Auch wenn Art. 61 Abs. 4 SRÜ zur Berücksichtigung der Wirkung von Maßnahmen auf mit den befischten Arten vergesellschafteten und von diesen abhängigen Arten verpflichtet, kann ein Fangschutzgebiet nur mittelbar umweltschützenden Zwecken dienen. Als Beispiel für die Einrichtung zumindest eines temporären Gebietsschutzes lässt sich die Einrichtung der sogenannten Kabeljauboxen im Jahr 2001 in der Nordsee heranziehen.737 In der Zeit vom 14. Februar bis zum 30. April eines jeden Jahres ist in dem in der Verordnung festgelegten Gebiet die Fischerei zum Schutz der laichenden Kabeljaue grundsätzlich verboten. Allerdings ist dies kein absolutes Fangschutzgebiet, da andere Zielarten, wie pelagische Arten und Sandaal, in den ausgewiesenen Gebieten weiterhin befischt werden können. Umfassender ist die vertragsstaatliche Befugnis zum Schutz der Meeressäugetiere nach Art. 65 SRÜ. Diese Vorschrift dient nicht der langfristigen und nachhaltigen Nutzung, sondern dem Artenschutz und daher lassen sich Schutzgebiete hier auf umweltschützende Erwägungen stützen. 734 ICJ, Urt. v. 04.12.1998, Fisheries Jurisdiction Case (Spain v. Canada), ICJ Reports 1998, 432, Rn. 66 ff. 735 Zu den Vorteilen von Fangschutzgebieten 5. Kap. I. 3. 736 Jarass, Naturschutz in der AWZ, S. 32. 737 VO 259/2001 v. 07.02.2001, ABl. L 39 v. 09.02.2001, S. 7. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 196 Die souveränen Rechte im Lichte umweltschutzrechtlicher Völkerrechtsabkommen Der Erhalt der Fischbestände und damit einhergehend die nachhaltige wirtschaftliche Nutzung derselben ist im hohen Maße abhängig von der Bewahrung der Ökosysteme, in denen sich die Arten aufhalten. Wie bereits das Übereinkommen über gebietsübergreifende Fischbestände zeigt, kann in Ausführung des Seerechtsübereinkommens auch ein über den in diesem Übereinkommen angedeuteter Ökosystemschutz hinausgehender internationaler Vertrag geschlossen werden, der einen ganzheitlichen Ökosystemansatz verfolgt und damit den marinen Naturschutz bezweckt.738 Soweit daher in anderen Abkommen Maßnahmen zum Gebietsschutz vorgesehen sind, können diese in Übereinstimmung mit dem Seerechtsübereinkommen durchgeführt und für diese auch fischereirechtliche Regelungen getroffen werden. Hierzu kann insbesondere ergänzend auf Art. 8 lit. a) CBD zurückgegriffen werden, welcher die Einrichtung eines kohärenten Schutzgebietssystems vorsieht. Die Europäische Union hat zur Umsetzung der Vorschrift die FFH-Richtlinie erlassen.739 Auch Art. 3 Abs. 1 lit. b) ii), iv) Anlage V OSPAR-Ü erlaubt in Anwendung des integrierten Ökosystemansatzes die Errichtung von Meeresschutzgebieten zum Schutz spezifischer Gebiete bzw. bestimmter Arten oder Lebensräume.740 Deutschland hat die als nach der FFHund Vogelschutz-Richtlinie deklarierten Natura 2000-Gebiete gleichzeitig als OSPAR-Schutzgebiete ausgewiesen. Hierzu mussten die Ziele cc) 738 Friedland, Der Schutz der biologischen Vielfalt der Tiefseehydrothermalquellen, S. 156 f; Matz, in: Wolfrum/dies. (Hrsg.), Conflicts in International Environmental Law, S. 30; Wolff, in: dies./Köck (Hrsg.), Zehn Jahre Übereinkommen über die biologische Vielfalt, S. 174, 187. Zum Einfluss umweltschützender Völkerrechtsverträge auf das SRÜ 2. Kap. IV. 739 Dies wird durch die Zielrichtung der FFH-RL deutlich, welche durch zusammenhängende Netze von Schutzgebieten die Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen sicherstellen soll. Ebenso Czybulka, in: ders. (Hrsg.), Wege zu einem wirksamen Naturschutz, S. 162, 182. 740 Im Dezember 2012 waren 333 Schutzgebiete im Nordostatlantik ausgewiesen, 6 davon in deutschen Küstengewässern bzw. der deutschen AWZ, hierzu: OSPAR- Kommission, 2012 Status Report on the OSPAR Network of Marine Protected Areas, S. 11. II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 197 des OSPAR-Übereinkommens und die nach diesem bedrohten Arten und Lebensräume in das Natura 2000-Schutzgebietssystem integriert werden.741 Allerdings erlaubt das OPSAR-Übereinkommen keine fischereiwirtschaftlichen Maßnahmen, da solche gem. Art. 4 Abs. 1 Anlage V OSPAR-Ü vom Anwendungsbereich ausgeschlossen sind. Nach Art. 15 Helsinki-Ü i.V.m. der Empfehlung 35/1 der Helsinki-Kommission742 ist ebenfalls die Einrichtung eines Systems besonders geschützter Küsten- und Meeresgebiete vorgesehen.743 In Art. 15 S. 2 Helsinki- Ü werden die Vertragsstaaten ausdrücklich zur Gewährleistung einer nachhaltigen Ressourcenbewirtschaftung angehalten, worunter auch der Fang von Fischen als lebende natürliche Ressource zählt. Obwohl demnach die Möglichkeit besteht, in den Schutzgebieten die Fischerei zu beschränken, ist der Fischfang lediglich in derzeit zwei bestehenden Schutzgebieten verboten und in insgesamt 28 geschützten Gebieten wird die Fischereitätigkeit überhaupt nur eingeschränkt.744 Dies zeigt, dass die Fischerei über eine lange Zeit zugunsten wirtschaftlicher Profite von der umweltschützenden Rechtsetzung ausgeschlossen war und sich erst langsam ein integrierter Bewirtschaftungsansatz durchsetzt, der auch die Fischerei mit einbezieht. Zwischenergebnis Als Ergebnis bleibt festzuhalten, dass das Seerechtsübereinkommen den Küstenstaaten unter Berücksichtigung der Rechte von Drittstaaten die Einrichtung von sektoralen und nutzungsbezogenen Schutzgebieten sowohl in den Hoheitsgewässern als auch in der AWZ gestattet. Lediglich Totalreservate, die jegliche Art von Nutzungen ausschließen, sind nicht mit den Vorgaben des Seerechtsübereinkommens vereinbar. Eine Verpflichtung zum gebietsbezogenen Schutz kann umgekehrt aus den Vorschriften des Seerechtsübereinkommens jedoch nicht abgeleic) 741 v. Nordheim u.a., Natur und Landschaft 86 (2011), S. 388, 390. 742 Ersetzt seit dem 01.04.2014 die Empfehlung 15/5 aus dem Jahr 1994. 743 Ende Juni 2013 bestanden 163 Schutzgebiete in der Ostsee, wobei 12 der Gebiete in deutschen Küstengewässern bzw. der deutschen AWZ ausgewiesen wurden, hierzu HELCOM, Overview of the status of the network of Baltic Sea marine protected areas, S. 12. 744 HELCOM, Overview of the status of the network of Baltic Sea marine protected areas, 2013, S. 19. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 198 tet werden; den Mitgliedstaaten steht es frei, wie sie ihre Rechte und Pflichten durchsetzen. Allerdings verpflichten sowohl das Übereinkommen über die biologische Vielfalt als auch das Helsinki-Übereinkommen die jeweiligen Vertragsstaaten zur Einrichtung eines zusammenhängenden Schutzgebietssystems im Meer. Haben die Europäische Union und Deutschland nach Art. 56 Abs. 1 lit. a) SRÜ die Aufgabe, die lebenden Ressourcen zu erhalten, so soll dies u.a. in übereinstimmender Anwendung mit den anderen Völkerrechtsverträgen durch die Ausweisung von Schutzgebieten erfolgen, in denen die Fischereitätigkeiten entweder ganz oder teilweise im Sinne des Naturschutzes reglementiert werden kann. Geschützte Meeresgebiete im europäischen Natura 2000-Netzwerk Die Europäische Union hat zur Umsetzung der völkerrechtlichen Vertragspflichten bezüglich der Errichtung eines Systems von Schutzgebieten das Konzept des Natura 2000-Netzwerks entwickelt. Dieses umfasst nach Art. 3 Abs. 1 FFH-RL sowohl Schutzgebiete, die nach der FFH-Richtlinie als auch solche, die nach der Vogelschutzrichtlinie eingerichtet werden. Die Einrichtung der Schutzgebiete und der Erlass der erforderlichen Maßnahmen obliegt gem. Art. 2, 4 VSRL und Art. 6 FFH-RL den Mitgliedstaaten. In deutsches Recht wurden die Richtlinien diesbezüglich durch die § 31 bis § 36 BNatSchG umgesetzt. § 56 Abs. 1 BNatSchG erklärt die Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes wiederum für die Küstengewässer und deutsche AWZ für anwendbar, sodass Natura 2000-Gebiete auch außerhalb des terrestrischen Bereichs eingerichtet werden können. Mit der Meldung der Vogelschutzgebiete an sowie der Meldung an und der anschließenden Feststellung der FFH-Gebiete durch die Kommission unterliegen diese Gebiete dem Schutzregime der europäischen Richtlinien, unabhängig davon, ob der Mitgliedstaat das Gebiet bereits formell ausgewiesen hat. Weder die FFH-Richtlinie noch die Vogelschutzrichtlinie stellen in der Seefischerei kommerziell genutzte Fischarten direkt unter Schutz. Vielmehr kann eine schützende Wirkung erst mittelbar eintreten, indem fischereilich bedeutsame Regelungen zum Schutz der in die Richtlinien aufgenommenen Arten und Lebensräume in den Schutzgebieten bestimmt werden. § 33 Abs. 1 BNatSchG enthält diesbezüg- 2. II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 199 lich ein allgemeines Verschlechterungsverbot für die Schutzgebiete, sodass in diesen auch die Trag- und Regenerationsfähigkeit der Fischbestände zu erhalten bzw. wiederherzustellen ist. Flächenmäßig sind 17.967 km² in der Nordsee und 7.940 km² in der Ostsee als Natura 2000-Gebiete ausgewiesen. Das entspricht einem Anteil von ca. 43 % bzw. 51 % der Meeresfläche der deutschen Nordund Ostsee.745 Zehn Schutzgebiete, darunter zwei Vogelschutzgebiete und acht FFH-Gebiete, befinden sich im funktionalen Hoheitsbereich der AWZ; insgesamt 94 Natura 2000-Gebiete liegen in den deutschen Küstengewässern.746 Weitgehend wurden diese Gebiete auch in das Schutzgebietssystem nach dem OSPAR- und Helsinki-Übereinkommen integriert.747 Es können zwei Hauptkonfliktfelder zwischen der Fischerei und den Schutzzielen von Natura 2000-Gebeieten ausgemacht werden. Zum einen haben bodenberührende Fanggeräte, wie Grundschleppnetze, Auswirkungen auf die benthischen Lebensraumtypen wie Sandbänke und Riffe sowie deren typische Artenzusammensetzung in der Nordsee. Zum anderen hat der Einsatz passiver Fanggeräte in Nord- und Ostsee eine hohe Beifangrate von Schweinswalen sowie Seevögeln zur Folge.748 Erlass von nationalen Schutzregelungen mit Bezug zur Fischerei in der AWZ Wenn die Mitgliedstaaten zum Erlass der notwendigen Schutzmaßnahmen in den Natura 2000-Gebieten verpflichtet sind, so müssen sie grundsätzlich auch umfassend hierzu berechtigt sein, um die Gefährdungen der geschützten Tiere und Habitate zu verhindern bzw. zu minimieren. Im Bereich der AWZ stehen den Küstenstaaten respektive der Europäischen Union aber lediglich funktional begrenzte Hoheitsrechte zu. Dieser Tatsache trägt § 57 Abs. 3 BNatSchG u.a. durch Bezugnahme auf die Rechte aus dem Seerechtsübereinkommen Rechnung. Hinsichtlich der Fischerei wird in § 57 Abs. 3 Nr. 3 BNatSchG a) 745 Kraus/Wollny-Goerke u.a., Natur und Landschaft 2011, 397. 746 Eine Auflistung sämtlicher mariner Natura 2000-Gebiete findet sich bei Kraus/ Wollny-Goerke u.a., Natur und Landschaft 2011, 397. 747 Kraus/Wollny-Goerke u.a., Natur und Landschaft 2011, 397. 748 Markus/Salomon, ZUR 2013, 19, 21. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 200 klargestellt, dass Beschränkungen der Fischerei in den auszuweisenden Natura 2000-Gebieten nur in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht und nach Maßgabe des Seefischereigesetzes erfolgen dürfen. Dies ist der ausschließlichen Kompetenz der EU im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik geschuldet. Diese Einschränkung der nationalstaatlichen Befugnisse kann gerade hinsichtlich der erforderlichen Maßnahmen, die nach § 33 Abs. 1 BNatSchG zu treffen sind, um eine Verschlechterung der natürlichen Lebensräume sowie Störungen der geschützten Gebiete und Arten zu vermeiden, zu Konflikten führen. Entscheidend für die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, Maßnahmen innerhalb der Schutzgebiete im Hinblick auf fischereibedingte Verschlechterungen zu treffen, ist deren Einordnung als naturschutz- oder fischereirechtliche Regelung. Der Unionsgesetzgeber nimmt im Rahmen seiner ausschließlichen Kompetenz aus Art. 3 Abs. 1 lit. d) AEUV für sich in ausufernder Weise in Anspruch, über gebietsbezogene Fischereibeschränkungen, die in Meeresnaturschutzgebieten getroffen werden, allein im Bereich der Gemeinsamen Fischereipolitik zu entscheiden.749 Demnach sind alle naturschützenden Maßnahmen, die sich auch nur mittelbar auf die Fischereitätigkeiten auswirken, dem nationalen Recht entzogen. Die Mitgliedstaaten sind nur berechtigt, meeresnaturschutzrechtliche Regelungen, die sich auch auf die Fischerei auswirken, zu erlassen, soweit ihnen solche Rechte durch einen Rechtsakt der EU zurückübertragen werden. Die Fischereitätigkeit könnte jedoch als Projekt i.S.d. § 34 Abs. 1 BNatSchG einzuordnen sein. Diese Einordnung hätte zur Folge, dass die Fischerei nicht mehr bis zu ihrem Verbot in einem Natura 2000-Gebiet erlaubt, sondern im Sinne des Vorsorgeprinzips bis zu ihrer Erlaubnis untersagt wäre, sodass diesbezüglich keine Zustimmung der Kommission notwendig wäre. Für den Projekt-Begriff, der weder im Bundesnaturschutzgesetz noch in der FFH-Richtlinie geregelt ist, greift die europäische Rechtsprechung auf die Definition des 749 Czybulka, in: Brauer (Hrsg.), Wirtschaft im offenen Verfassungsstaat, FS für Reiner Schmidt zum 70. Geburtstag, S. 803, 831; Markus, Seefischereigesetz, Einl. Rn. 24. II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 201 Art. 1 Abs. 2 UVP-RL750 zurück,751 welche auch für das deutsche Recht maßgeblich ist.752 Hiernach sind Projekte „die Errichtung von baulichen und sonstigen Anlagen sowie sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft, einschließlich derjenigen zum Abbau von Bodenschätzen“. Ein sonstiger Eingriff ist anzunehmen, wenn Handlungen Grundflächenbezug erkennen lassen und zugleich negative Umweltauswirkungen hervorrufen.753 Damit wären von dem Projektbegriff Fischereien betroffen, die durch die Verwendung von bodenberührenden Fangeräten den Meeresboden aufwühlen. Es muss jedoch eine erhebliche Beeinträchtigung im Hinblick auf die für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele durch die Fischerei zu erwarten sein, damit eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen ist. Ein Projekt ist nach der Durchführung der Verträglichkeitsprüfung doch schon dann grundsätzlich unzulässig, „wenn Unsicherheit darüber besteht, dass keine nachteiligen Auswirkungen auf das Gebiet als solches auftreten“.754 Deutschland hat sich dieser Rechtsauffassung, dass die bodenberührende Fischerei ein Projekt i.S.d. § 34 Abs. 1 BNatSchG ist, offensichtlich nicht angeschlossen. Obwohl für alle gemeldeten FFH-Gebiete die Fischerei, inklusive der Schleppnetzfischerei und stationären Fischerei, als eine aktuelle Gefährdung des Gebiets eingestuft wurde, ist die Fischerei in den marinen Natura 2000-Gebieten immer noch uneingeschränkt möglich, ohne dass zuvor eine FFH-Verträglichkeitsprüfung deren Unbedenklichkeit festgestellt hat.755 Wenn die bodenberührende Fischerei allerdings mit der Rechtsprechung des EuGH als Projekt zu qualifizieren ist, ist ein vorläufiges Verbot der Fischerei bis zum Ende der Verträglichkeitsprüfung auch ohne Zustimmung der Kommission durchzusetzen. Allerdings wären die nach den Ergebnissen der Ver- 750 RL 335/85/EWG, ABl. L 175 v. 05.07.1985, S. 40. 751 EuGH, Urt. v. 07.09.2004, Rs. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee u.a., Slg. 2004, I-7405 Rn. 24, 26. 752 Gellermann, in: Landmann/Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Bd. II, § 34 BNatSchG Rn. 6 (Stand Mai 2015). 753 Gellermann, NuR 2004, 769, 771. 754 EuGH, Urt. v. 07.09.2004, Rs. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee u.a., Slg. 2004, I-7405 Rn. 57. 755 In Irland, Großbritannien, Spanien und den Niederlanden wird die Verträglichkeitsprüfung hingegen genutzt, um fischereiwirtschaftliche Auflagen durchzusetzen, NABU u.a, Hintergrund zur Verbändeklage, S. 4. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 202 träglichkeitsprüfung notwendigen Beschränkungen der Fischerei wiederum mit der Kommission abzustimmen. Die weitgefasste Auslegung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der EU bezüglich fischereirechtlicher Bestandserhaltungsmaßnahmen stößt auf rechtliche Bedenken.756 Die Europäische Union kann nicht jede Maßnahme mit fischereilichen Auswirkungen auf die Zuständigkeit aus Art. 43 AEUV gründen. Dies würde dem in Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 EUV normierten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung zuwiderlaufen. Die Schutzgebietsausweisungen im Rahmen des Natura 2000-Netzes haben eine rein ökologische und keine wirtschaftliche Ausprägung, sodass das umweltrechtliche Regime maßgeblich ist.757 Um dem Gebot aus § 33 Abs. 1 BNatSchG nachkommen zu können und eine Verschlechterung der Lebensräume oder die Störung von geschützten Arten zu verhindern, bedarf es nationaler Regelungen, die unter Umständen Einfluss auf die Fischerei nehmen. Durch die Novellierung der Fischereigrundverordnung im Jahr 2013 hat der unionale Gesetzgeber diese Diskrepanz in Teilen abgewendet. In Art. 11 Abs. 1 FGV werden die Mitgliedstaaten nunmehr berechtigt, Bestandserhaltungsmaßnahmen, die zur Einhaltung der gebietsschutzbezogenen Verpflichtungen nach Art. 4 VSRL, Art. 6 FFH- RL und Art. 13 Abs. 4 MSRL (§ 33 BNatSchG und § 45 h WHG) erforderlich sind, zu erlassen, wenn diese keine Auswirkungen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten haben und sich auf Gewässer unter ihrer nationaler Hoheit oder Gerichtsbarkeit beziehen. Zumeist dürften jedoch auch die Fischereiinteressen anderer Mitgliedstaaten von solchen Maßnahmen betroffen sein, sodass nach Art. 11 Abs. 2 FGV erst die Kommission befugt ist, diese auf Antrag im Wege delegierter Rechtsakte zu erlassen. Hierzu legt der jeweilige Mitgliedstaat seine für notwendig erachteten Bestandserhaltungsmaßnahmen der Kommission und den betroffenen Mitgliedstaaten vor. Innerhalb von 756 Castringius, Meeresschutzgebiete, S. 271; Markus/Salomon, ZUR 2013, 19, 26; Schwarz, EurUP 2007, 154, 160; ders., NuR 2009, 834, 840; m.w.N. Gellermann, in: Landmann/Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, Bd. II, § 56 BNatSchG Rn. 16 (Stand Mai 2015). 757 Bosecke, in: GfU (Hrsg.), Dokumentation zur 30. wissenschaftlichen Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht, S. 147, 172; Czybulka/Bosecke, in: Czybulka (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen im europäischen Naturschutzrecht, S. 107, 134; Wille, Raumplanung, S. 120. II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 203 sechs Monaten nach Vorlage der geforderten Informationen können die Mitgliedstaaten eine gemeinsame Empfehlung gem. Art. 18 Abs. 1 FGV unterbreiten. Die Kommission erlässt die Maßnahmen dann innerhalb von weiteren drei Monaten. Sollten sich die Mitgliedstaaten nicht auf eine gemeinsame Empfehlung einigen können, so kann die Kommission ihrerseits einen Vorschlag vorlegen, der nach Art. 46 Abs. 5 FGV in Kraft tritt, wenn das Europäische Parlament und der Rat keine Einwände innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach Übermittlung des Rechtsakts erheben bzw. vor Fristablauf ihre Zustimmung erklären. Auf die von der Kommission in ihrem Vorschlag aufgegriffenen Maßnahmen hat der Mitgliedstaat keinen Einfluss. Es liegt demnach in ihrem Entscheidungsspielraum, welche Regelungen sie zur Erreichung der Schutzziele in den Natura 2000-Gebieten für notwendig erachtet. Auf Grund der Tatsache, dass das Bewusstsein für ökologische Gefahren durch die Fischerei nunmehr auch in der Fischereigrundverordnung verstärkt Eingang gefunden hat, ist damit zu rechnen, dass die Kommission entsprechende Bestimmungen zum Schutz der Meeresumwelt treffen wird und die fischereiwirtschaftlichen Interessen nicht absolut darüber stellt. Sollte die EU umweltschützende Maßnahmen mit Fischereibezug ihrer Mitgliedstaaten jedoch behindern, so können letztere unter strengen vom EuGH gebildeten Voraussetzungen die Umweltschutzaufgabe der Union als Sachwalter des Gemeinschaftsinteresses wahrnehmen.758 Vor dem Inkrafttreten der reformierten Fischereigrundverordnung war das Verfahren zum Erlass von fischereibezogenen Maßnahmen in einem geschützten Gebiet innerhalb der AWZ ähnlich. Der Mitgliedstaat hat die Vorschläge der Europäischen Kommission weitergeleitet und diese hat ein nicht normiertes Verfahren auf Unionsebene eingeleitet.759 Neu hingegen ist neben der Möglichkeit der Mitgliedstaaten, eigenständig Maßnahmen zu erlassen, sofern nur die eigenen Fischereiinteressen berührt sind, dass die Kommission im Wege der delegierten Rechtsakte handeln kann. Dies führt dazu, dass nicht die Verfahrensvorschriften des Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV eingehalten werden 758 EuGH, Urt. v. 05.05.1981, Rs. 804/79, KOM/Vereinigtes Königreich, Slg. 1981, 1045, Rn. 30; Gellermann, JbUTR 2005, 139, 166; Proelß/Krivickaite u.a, IJMCL 26 (2011), 37, 41 f.. 759 Europäische Kommission, Fisheries measures for marine natura 2000 sites, S. 3 ff. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 204 müssen. Vielmehr besteht durch die Verfahrenskürzung die Möglichkeit, dass die Maßnahmen schneller in Kraft treten. Unabhängig von den Schutzzwecken der Natura 2000-Gebiete kommen nationale Maßnahmen nach Art. 19 Abs. 1 FGV zur Erhaltung der Fischbestände in Betracht. Allerdings dürfen diese nur für Fischereifahrzeuge unter der Flagge des Mitgliedstaats gelten, müssen mit den Zielen des Art. 2 FGV vereinbar sein und ebenso streng sein, wie die Maßnahmen des Unionsrechts. Hiernach könnten in den Schutzgebieten in der AWZ auch fischereibeschränkende Regelungen, wie beispielsweise das Verbot bestimmter Fangmethoden oder die ganzheitliche Schließung des Gebiets für die fischereiwirtschaftliche Nutzung, getroffen werden. Die Reichweite dieser Maßnahmen erstreckt sich in diesem Fall aber nur auf Fischereitätigkeiten, die von Deutschland aus gesteuert werden. Die Fischereitätigkeiten der anderen Mitgliedstaaten können hierdurch nicht ausgeschlossen werden. Der Erlass einer Maßnahme nach Art. 19 Abs. 1 FGV in einem Natura 2000-Gebiet ist folglich nur dann zweckmäßig, wenn hauptsächliche unter deutscher Flagge fahrende Fischereifahrzeuge das jeweilige Gebiet befischen. Innerhalb der Küstengewässer sind nach Art. 20 FGV einzelstaatliche Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen und zur Erhaltung oder Verbesserung des Erhaltungszustands der Meeresökosysteme möglich, sofern diese nicht diskriminierend sind und die Union keine Maßnahmen speziell für diesen Bereich erlassen hat. Nach einem Konsultierungsverfahren können die einzelstaatlichen Regelungen auch andere Mitgliedstaaten einbeziehen. Den Mitgliedstaaten steht nach Art. 13 FGV darüber hinaus das Recht zu, Sofortmaßnahmen zu verabschieden, wenn die Erhaltung biologischer Meeresschätze oder des Meeresökosystems im Zusammenhang mit der Fischerei nachweislich ernsthaft bedroht und sofortiges Handeln erforderlich ist. Wenn Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten von diesen Sofortmaßnahmen betroffen sind, müssen auch hier zuvor u.a. die Kommission und die betroffenen Mitgliedstaaten konsultiert werden. Die nach Art. 13 FGV getroffenen Regelungen sind aber höchstens drei Monate anwendbar. Dauerhafte fischereibeschränkende Maßnahmen in marinen Schutzgebieten, die in die jeweilige Schutzgebietsverordnung aufgenommen werden könnten, sind II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 205 hiernach nicht möglich, sodass die Fischerei nur bei akuter Gefährdungslage kurzfristig zur Sicherung des Schutzzwecks eingeschränkt werden kann. Hält ein Mitgliedstaat umfassende und dauerhafte Regelungen für erforderlich, um fischereibedingte Verschlechterungen der Lebensräume oder Störungen der geschützten Arten in einem Natura 2000-Gebiet zu vermeiden, so muss sich dieser an die Europäische Kommission wenden. Die Zuständigkeit der Kommission für fischereibezogene Maßnahmen, die die Fischereiinteressen mehrerer Mitgliedstaaten berühren, ist konsequent im Hinblick auf den gleichberechtigten Zugang zu den Unionsgewässern, der durch Art. 5 Abs. 1 FGV garantiert wird. Zusammen mit dem Grundsatz der relativen Stabilität i.S.v. Art. 16 Abs. 1 FGV bilden die beiden Prinzipien ein gemeinschaftliches Verteilungssystem, welches den Mitgliedstaaten Fanggründe und bestimmte Fangmengen zusichert.760 Der EuGH bestätigt die Haltung der Kommission, indem er in seiner Rechtsprechung ausschließlich dem europäischen Gesetzgeber das Recht zugesteht, Ausnahmen vom gleichberechtigten Zugang zuzulassen.761 Einseitige gebietsbezogene Beschränkungen der Fischerei seien darüber hinaus Maßnahmen, die das Prinzip der relativen Stabilität gefährden.762 Auch wenn sich die Verfahrensweise zum Erlass umweltschützender Maßnahmen mit Fischereibezug rechtlicher Kritik ausgesetzt sieht, so ist doch zu konstatieren, dass sich die Mitgliedstaaten mit dieser arrangiert haben. Dies zeigt u.a. das deutsche Vorgehen bei der Erarbeitung der Schutzgebietsverordnungen und Managementpläne für die Natura 2000-Gebiete in der AWZ. Das Bundesumweltministerium hat angekündigt, die noch nicht abschließend erarbeiteten Maßnahmenvorschläge für das Fischereimanagement in den Schutzgebieten an die Europäische Kommission und die in ihren Bewirtschaftungsinteressen betroffenen Mitgliedstaaten zu übermitteln.763 760 Markus/Salomon, ZUR 2013, 19, 26. 761 EuGH, Urt. v. 05.05.1981, Rs. 804/79 KOM/Vereinigtes Königreich, Slg. 1981, 1045, Rn. 29; EuGH, Urt. v. 09.07.1991, Rs. C-146/89, KOM/Vereinigtes Königreich, Slg. I-1991, Rn. 24. 762 EuGH, Urt. v. 09.07.1991, Rs. C-146/89, KOM/Vereinigtes Königreich, Slg. I-1991, Rn. 24. 763 BT-Drs. 17/10406, S. 2. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 206 Fischereirechtliche Maßnahmenvorschläge in Natura 2000-Gebiete Die nach § 32 i.V.m. § 57 Abs. 1 BNatSchG ausgewählten und an die Kommission übermittelten Gebiete sind nach § 32 Abs. 2 BNatSchG zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft i.S.d. § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären. Als nationale Schutzgebietskategorie kommen auf Grund der jeweiligen Eigenarten entweder Naturschutzgebiete nach § 23 BNatSchG oder Nationalparks nach § 24 BNatSchG in Betracht.764 In den zu erlassenden Schutzgebietsverordnungen werden das zu schützende Gebiet, der Schutzzweck und nähere Schutzbestimmungen festgelegt. Bisher sind lediglich die zwei in der AWZ befindlichen Vogelschutzgebiete Östliche Deutsche Bucht in der Nordsee765 und Pommersche Bucht766 in der Ostsee als Naturschutzgebiete ausgewiesen. Beide Schutzgebietsverordnungen verbieten jeweils in Art. 4 Abs. 1 alle Handlungen zum Zweck der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nicht lebenden Ressourcen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung der Naturschutzgebiete oder ihrer Bestandteile führen. Die berufsmäßige Seefischerei wird von diesem Verbot allerdings ausgenommen. Dies ist Folge der umfassenden Gesetzgebungskompetenz der Europäischen Union im Fischereirecht. Die Fischerei ist aber für die in der deutschen AWZ unter Schutz gestellten Riffe und Sandbänke sowie Seevögel und Meeressäuger einer der wesentlichen Belastungsfaktoren.767 Gefährdungen der Schutzzwecke bestehen nach einer Studie des ICES hauptsächlich hinsichtlich des Beifangs von Seevögeln und Schweinswalen in passiven Fanggeräten sowie der Auswirkungen der Grundschleppnetzfischerei auf Sandbänke und Riffe.768 Bislang darf in den zehn Natura 2000-Gebieten in der AWZ noch gefischt werden. Um Maßnahmenvorschläge zur Regulierung der Fischerei in den Schutzgebieten zu entwickeln, wurde eine Arbeitsgruppe aus Experten des Bundesamts für Naturschutz, des Johann Heinrich von Thünen Instituts und des Leibniz-Instituts für b) 764 Gellermann/Stoll/Czybulka, Handbuch des Meeresnaturschutzrechts, S. 49. 765 BGBl. 2005 I, 2782. 766 BGBl. 2005 I, 2278. 767 Vgl. die jeweiligen vom BfN aufgestellten Erhaltungsziele unter https://www.bfn. de/18502.html, Aufruf am 28.11.2015. 768 ICES, Advice 2008, Book 1, Introduction, Overviews and Special Requests, S. 304. II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 207 Meereswissenschaften gebildet. Nach Anhörung der Umwelt- und Fischereiverbände sowie Vertreter der Anrainerstaaten in Nord- und Ostsee, der regionalen Beiräte NSRAC (North Sea Regional Advisory Council) und BSRAC (Baltic Sea Regional Advisory Council), der Europäischen Kommission und des ICES wird durch das Bundesumweltministerium und das Bundeslandwirtschaftsministerium auf der Basis der Anhörung ein Fischereimanagement für die Natura 2000- Gebiete erarbeitet, um dieses nach Fertigstellung an die Kommission weiterzuleiten.769 Die bereits aus dem Jahr 2011 stammenden Maßnahmenvorschläge770 beziehen sich zusammenfassend darauf, sämtliche Fischereitätigkeiten mit grundberührenden Fanggeräten zumindest teilweise räumlich begrenzt zum Schutz der Riffe und Sandbänke zu untersagen. Der Einsatz von Kiemen- und Verwicklungsnetzen als passive Fanggeräte soll zum Schutz von Seevögeln ebenfalls teilweise zeitlich und räumlich begrenzt untersagt werden. Zum Schutz der Schweinswale wird angeregt, den Fang mit Kiemen- und Verwicklungsnetzen ganzjährig zu unterbinden bzw. bei Einsatz dieser Fangmethoden ganzjährig sogenannte Pinger, akustische Signalgeber, zu verwenden, in Ergänzung zu einem saisonalen Ausschluss der Fischerei mittels passiver Fanggeräte. Einklagbarkeit von Fischereiverboten durch Umweltverbände Obwohl die von Deutschland gemeldeten Natura 2000-Gebiete in der AWZ von Nord- und Ostsee bereits im Jahr 2007 von der Kommission bestätigt wurden, sind im Jahr 2015 acht von zehn dieser Gebiete noch nicht als besondere Schutzgebiete ausgewiesen worden. Dies hätte bereits spätestens im Jahr 2013 erfolgen müssen, da nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL die Umsetzungsfrist maximal sechs Jahre beträgt. Im Juli 2014 beantragten verschiedene Umweltschutzverbände bei dem nach § 58 Abs. 1 BNatSchG zuständigen Bundesamt für Naturc) 769 BT-Drs. 17/10406, S. 2. 770 Sell/Pusch u.a., Maßnahmenvorschläge für das Fischereimanagement in Natura 2000-Gebieten der deutschen AWZ in Nord- und Ostsee, online unter: https://w ww.bfn.de/fileadmin/MDB/documents/themen/meeresundkuestenschutz/downl oads/Berichte-und-Positionspapiere/Bericht_AG-Nord-und-Ostsee-2011.pdf, Aufruf am 28.11.2015. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 208 schutz (BfN), umgehend die Fischerei mittels mobilen grundberührenden Fanggeräten bzw. Stellnetzen in den Natura 2000-Gebieten zu untersagen. Hilfsweise wurde beantragt, die Fischerei in diesen Gebieten vorläufig einzustellen, bis entweder eine FFH-Verträglichkeitsprüfung erhebliche Beeinträchtigungen der maßgeblichen Erhaltungsziele der Gebiete ausschließt oder eine Abweichungsprüfung die Fischerei trotz erheblicher Beeinträchtigungen gestattet. Der Antrag wurde seitens des BfN abgelehnt und auch der hiergegen eingelegte Widerspruch blieb erfolglos. Daraufhin haben die Umweltverbände Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland vor dem Verwaltungsgericht Köln erhoben.771 Sie begründen ihren Klageantrag damit, dass durch die gestatteten Fischereitätigkeiten in den Natura 2000-Gebieten ihre Beteiligungsrechte bei Durchführung der FFH-Verträglichkeitsprüfung, die zur Zulassung eines Projekts notwendig ist, verletzt würden. Zudem nehme Deutschland sein aus Art. 11 FGV abgeleitetes Initiativrecht im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik zum Erlass notwendiger Naturschutzmaßnahmen nicht wahr. Darüber hinaus haben die Umweltschutzverbände auch eine Beschwerde bei der Europäischen Kommission mit dem Ziel eingeleitet, dass ein Vertragsverletzungsverfahren wegen unzureichender Umsetzung der FFH-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie gegen Deutschland eingeleitet wird.772 Weder in dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren noch in dem Beschwerdeverfahren sind bislang Entscheidungen ergangen. Ob die Klage der Naturschutzverbände erfolgreich ist, scheint auf Grund der bisherigen Rechtsprechung zweifelhaft. Zwar sind die Verbände klagebefugt, da sie Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes des BfN sind. Die Klage könnte jedoch unbegründet sein. Die Verbände führen zur Begründung ihrer Klage aus, das BfN umgehe ihre Beteiligungsrechte bei der für Projekte i.S.d. § 34 Abs. 1 BNatSchG grundsätzlich durchzuführenden FFH-Verträglichkeitsprüfung. Die Mitwirkungsrechte von Naturschutzverbänden sind in § 63 BNatSchG aufgezählt. Nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG ist ihnen vor der Erteilung einer Befreiung von Ge- oder Verboten zum Schutz von Meeresgebieten i.S.d. § 57 Abs. 2 BNatSchG u.a. Gelegenheit zur Stellungnah- 771 Az. 2 K 493/15. 772 NABU u.a, Hintergrund zur Verbändeklage. II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 209 me zu geben. Die betreffenden Natura 2000-Gebiete sind jedoch noch nicht zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft i.S.d. § 20 Abs. 2 BNatSchG erklärt worden, sodass diese Regelung keine Anwendung findet. Es könnte aber eventuell das Mitwirkungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG verletzt sein, nach dem die Naturschutzvereinigungen vor der Erteilung von Befreiungen von Ge- und Verboten zum Schutz von Gebieten i.S.d. § 32 Abs. 2 BNatSchG, Natura 2000-Gebieten, Naturschutzgebieten, Nationalparks, Nationalen Naturmonumenten und Biosphärenreservaten, zu beteiligen sind. In der Rechtsprechung ist aber mittlerweile anerkannt, dass das Mitwirkungsrecht nicht bereits bei Durchführung der Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG, sondern erst im Rahmen einer Abweichungsprüfung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG besteht.773 Der Wortlaut des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG spreche eindeutig für diese Annahme, da er die Beteiligungsrechte „vor der Erteilung von Befreiungen“ vorsehe.774 Dass damit nicht nur eine Zeitspanne bis zur Befreiungserteilung gemeint ist, ergebe sich aus der Systematik des § 34 Abs. 1 bis 3 BNatSchG. Hiernach sei ein Prüfungsregime vorgesehen, das nacheinander in den eigenständig zu prüfenden Schritten Vorprüfung, Verträglichkeitsprüfung und Abweichungsentscheidung zu durchlaufen sei.775 Auch eine völkerrechtsfreundliche Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG unter Berücksichtigung des Art. 9 Abs. 3 und Abs. 4 Aarhus-Konvention, die es gebieten würde, die Verbände bereits im Rahmen der FFH-Verträglichkeitsprüfung einzubinden, sei nicht möglich, da eine solche Auslegung eindeutig dem Wortlaut widerspreche.776 Selbst wenn eine solche Interpretation der Vorschrift wünschenswert sei, um eine effektivere Mitwirkung der Verbände zu ermöglichen, erfordere auch das Unionsrecht keine Auslegung contra legem.777 773 BVerwG, NVwZ 2015, 1532, 1533; OVG Lüneburg, Urt. v. 03.03.2015, Az. 4 LC 39/13, Rn. 93 – juris. 774 Die Abweichungsentscheidung ist von dem Begriff der Befreiung umfasst, BVerwGE 146, 176, 185; 149, 17 27. 775 BVerwGE 146, 176, 178. 776 BVerwG, NVwZ 2015, 1532, 1536. 777 BVerwGE 147, 312, 322. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 210 Ein Anspruch auf Untersagung der Fischerei in den Natura 2000- Gebieten bis zur Feststellung derer Unbedenklichkeit nach § 34 Abs. 1 BNatSchG wird sich letztendlich auch nicht darauf stützen lassen, dass ohne den Erlass des begehrten Verwaltungsaktes das in § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG normierte Mitwirkungsrecht umgangen würde. Denn solange eine FFH-Verträglichkeitsprüfung nicht durchgeführt wurde, muss die Behörde keine Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG treffen. Da vor Abschluss der Verträglichkeitsprüfung zudem ungewiss ist, ob eine solche Abweichungserteilung notwendig ist, besteht zu diesem Zeitpunkt auch noch kein Beteiligungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG. Darüber hinaus ist die Untersagung der Fischerei in den geschützten Gebieten zum Schutz der Mitwirkungsrechte der Naturschutzverbände weder geeignet noch erforderlich, da dieses Recht nicht durch die Fortsetzung der Fischerei vereitelt wird, sondern allein dadurch, dass die zuständige Behörde trotz Vorliegen der Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 BNatSchG keine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchführt.778 Unter Zugrundelegung dieser Rechtsprechung scheinen die Erfolgsaussichten der Naturschutzverbände zur Durchsetzung der Fischereiverbote in marinen Natura 2000-Gebieten gering. Schutzgebiete nach Art. 13 Abs. 4 MSRL Nach § 56 Abs. 2 BNatSchG kann die Erklärung von Gebieten zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft i.S.d. § 20 Abs. 2 BNatSchG auch dazu dienen, zusammenhängende und repräsentative Netze geschützter Meeresgebiete im Sinne des Art. 13 Abs. 4 MSRL aufzubauen. Die räumlichen Schutzmaßnahmen der Meeresstrategierahmenrichtlinie betreffen nicht nur die Gebiete im Natura 2000-Netzwerk, sondern durch die Verweisung in § 56 Abs. 2 BNatSchG auch mögliche weitere Meeresschutzgebiete, die beispielsweise zur Umsetzung anderer völkervertraglicher Pflichten eingerichtet werden und zur Erreichung eines guten Umweltzustands beitragen.779 Die Meeresschutzgebiete sind nach § 45 h Abs. 1 S. 4 Nr. 1 3. 778 OVG Lüneburg, Urt. v. 03.03.2015, Az. 4 LC 39/13, Rn. 100 f. – juris. 779 BT-Drs. 17/6055, S. 23. II. Geschützte Meeresgebiete als mittelbare Bestandserhaltungsmaßnahme 211 WHG als Maßnahme zwingend in das Maßnahmenprogramm zur Erreichung eines guten Umweltzustands nach der Meeresstrategierahmenrichtlinie aufzunehmen.780 Allerdings besteht auch bei diesen Meeresschutzgebieten wiederum die Diskrepanz zwischen der nationalstaatlichen Pflicht, die Gebiete durch geeignete Maßnahmen zu schützen, und der Möglichkeit, für den Meeresumweltschutz notwendige fischereibeeinflussende Regelungen erlassen zu können. Derzeit sind keine zusätzlichen nationalen Schutzgebiete im Rahmen der Meeresstrategierahmenrichtlinie zur Erreichung eines guten Umweltzustands geplant.781 Zusammenfassung Mit der Unterschutzstellung von Meeresgebieten kann potentiell ein Beitrag zur Bestandssicherung in der Fischerei geleistet werden. Allerdings ist dafür notwendig, dass sich die Reglementierungen der Nutzungsmöglichkeiten auch auf den Fischfang als solches beziehen bzw. diesen mittelbar beeinflussen dürfen. Weder für die Bestandserhaltung der Fischressourcen noch für andere Umweltbelange ist aber die alleinige Ausweisung von Schutzgebieten ausreichend. Es müssen konkrete Vorgaben für diese Gebiete vorgesehen werden, die regelmäßig bei Veränderungen der ökologischen Umstände angepasst werden müssen. Für nationalstaatliche meeresumweltschützende Maßnahmen in Meeresschutzgebieten ist die Fischereipolitik der EU hinderlich, da jede Bestimmung mit fischereirechtlichem Bezug erst von der Kommission zugelassen werden muss. Ausnahmen bestehen nur dort, wo sich die Auswirkungen der Maßnahmen auf die jeweiligen mitgliedstaatlichen Fischereien begrenzen. Vielfach wird aber ein Fischfanggebiet nicht nur durch einen Staat befischt, sondern anderen Mitgliedstaaten stehen auf Grund des gleichberechtigten Zugangs ebenfalls Fangrechte in diesen Gebieten zu. Durch die widersprüchlichen europäischen Anforderungen hinsichtlich des Erlasses wirkungsvoller meeresumweltschützender Regelungen durch die Mitgliedstaaten in Natura 2000-Gebieten einerseits und der europäischen Inanspruchnahme der aus- 4. 780 Zu den fischereirelevanten Anforderungen der Meeresstrategierahmenrichtlinie sogleich unter 5. Kap. III. 781 BT-Drs. 18/3459, S. 13. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 212 schließlichen fischereirechtlichen Gesetzgebungskompetenz andererseits wird die Erfüllung der Schutzgebietsanforderungen erschwert, da gerade die fischereiwirtschaftliche Nutzung erhebliche negative Auswirkungen auf die Meeresumwelt haben kann. Zudem wäre es wünschenswert, die meeresbodenberührende und stationäre Fischerei einheitlich als Projekt i.S.d. § 34 BNatSchG einzustufen und bis zu ihrer Zulassung nach Durchführung der FFH-Verträglichkeitsprüfung in den Natura 2000-Gebieten zu untersagen. In diesem Zusammenhang wäre das Fischereiverbot bis zu den Ergebnissen der Verträglichkeitsprüfung auch ohne Mitwirkung der Kommission möglich. Der EuGH hat bereits festgestellt, dass es sich bei der bodenberührenden Fischerei um ein Projekt handelt, sodass sich auch die Kommission an diese Einschätzung binden lassen muss. Fischereirelevante Anforderungen der Meeresstrategierahmenrichtlinie zur Erreichung eines guten Umweltzustands Die Meeresstrategierahmenrichtlinie782 verfolgt nach Art. 1 MSRL einen übersektoralen und ökosystembasierten Ansatz für die Steuerung menschlichen Handelns im Meer, um bis zum Jahr 2020 einen guten Zustand der Meeresumwelt zu erreichen bzw. zu erhalten. Insbesondere soll in den jeweils spezifischen Meerespolitiken die Berücksichtigung der Umweltbelange durch die Meeresstrategierahmenrichtlinie sichergestellt werden. Die Meeresstrategierahmenrichtlinie bildet die sektorenübergreifende Umweltsäule der europäischen Meerespolitik.783 Genaue materielle umweltschützende Vorgaben enthält die Meeresstrategierahmenrichtlinie nicht, vielmehr stellt sie einen Leitfaden für die mitgliedstaatliche Strategieentwicklung zum Schutz der Meeresumwelt dar. In Deutschland wurden die Vorschriften der Meeresstrategierahmenrichtlinie in den § 45 a bis § 45 l WHG unter dem Titel Bewirtschaftung von Meeresgewässern umgesetzt. Nach § 45 h WHG sind Maßnahmenprogramme zu erstellen, die die nachhaltige Bewirtschaftung der Meeresgewässer steuern sollen. III. 782 RL 2008/56/EG v. 17.06.2008, ABl. L 164 v. 25.06.2008, S. 19. 783 Erwägungsgrund 3 der MSRL. III. Fischereirelevante Anforderungen der Meeresstrategierahmenrichtlinie 213 Umweltverträgliche Fischerei als Beitrag zur Erreichung eines guten Umweltzustands Auswirkungen auf die Ausgestaltung des Fischereirechts hat die Meeresstrategierahmenrichtlinie dort, wo fischereirelevante Kriterien zur Bewertung des guten Umweltzustands herangezogen werden müssen. Art. 9 Abs. 1 i.V.m. Anhang I der MSRL führt qualitative Deskriptoren784 auf, die dazu dienen, den guten Umweltzustand zu beschreiben. Unter D3 müssen sich kommerziell befischte Fisch- und Schalentierbestände innerhalb sicherer biologischer Grenzen befinden und eine Alters- und Größenstruktur aufweisen, die von einer guten Gesundheit des jeweiligen Bestands zeugt. Der Indikator D4 bestimmt, dass für die Bestätigung eines guten Umweltzustands notwendig ist, dass die Bestandteile eines Nahrungsnetzes eine normale Häufigkeit und Vielfalt aufweisen und auf einem Niveau liegen, das den langfristigen Bestand der Art sowie die Beibehaltung ihrer vollen Reproduktionskapazität gewährleistet. Im Weiteren ist auch der Indikator D6 von fischereirelevanter Bedeutung. Der Meeresgrund ist hiernach in einem Zustand zu erhalten, der gewährleistet, dass die Struktur und Funktionen der Ökosysteme gesichert sind, und dass insbesondere benthische Ökosysteme keine nachteiligen Auswirkungen erfahren. Durch die Aufnahme dieser Deskriptoren zur Beschreibung des guten Umweltzustands wird deutlich, dass der Unionsgesetzgeber erkannt hat, dass die wirtschaftlich genutzten Fischbestände ein bedeutender Teilaspekt des Gesamtzustands mariner Ökosysteme sind und die Regelung von Fischereiaktivitäten wichtiger Bestandteil des Meeresumweltrechts ist.785 Deutschland hat nach der für die Nord- und Ostsee durchzuführende Anfangsbewertung seine Pflicht zur Festlegung von Umweltzielen nach § 45 c WHG erfüllt.786 Darunter fallen u.a. die Ziele, Meere a) 784 Eine Präzisierung der Deskriptoren erfolgte durch Beschluss der Kommission 2010/477/EU v. 01.09.2010, ABl. L 232 v. 02.09.2010, S. 14, wobei auch hier keine Grenzwerte oder Ziele, sondern vielmehr methodische Standards zur Analyse des guten Umweltzustands festgelegt werden. Zur Erläuterung der einzelnen Deskriptoren Täufer, in: Bosecke u.a. (Hrsg.), Meeresnaturschutz, S. 109, 125 ff. 785 Markus/Salomon, ZUR 2013, 13, 23. 786 Die Dokumente zur Anfangsbewertung, der Beschreibung des Guten Umweltzustands und die Festlegung der Umweltziele für Nord- und Ostsee finden sich online unter: http://www.meeresschutz.info/berichte.html, Aufruf am 28.11.2015. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 214 ohne Beeinträchtigung der marinen Arten und Lebensräume durch die Auswirkung menschlicher Aktivitäten sowie Meere mit nachhaltig und schonend genutzten Ressourcen zu schaffen. Diese werden wiederum von weiteren operativen Zielen ergänzt, wie beispielsweise der Schaffung von No-Take-Zones und No-Take-Times oder der Bewirtschaftung der wirtschaftlich genutzten Fischbestände auf MSY-Niveau. Für die Zielverwirklichung der Erreichung eines guten Umweltzustands tragen nach Art. 13 Abs. 1 MSRL ebenfalls die Mitgliedstaaten die Verantwortung. Nach § 45 h WHG i.V.m. Anhang VI der MSRL entwickeln die Mitgliedstaaten Strategien, die u.a. Art und Umfang menschlicher Tätigkeiten, also auch der Fischerei, auf dem Meer regeln sollen. An dieser Stelle ergibt sich jedoch ähnlich wie bei der Ausweisung von Meeresschutzgebieten nach der FFH-Richtlinie und Vogelschutzrichtlinie das Problem, dass die Europäische Union hinsichtlich Maßnahmen, die sich auf die Fischerei auswirken, eine ausschließliche Kompetenz für sich in Anspruch nimmt. Diesen Konflikt greifen auch die Erwägungsgründe 39 bis 41 der Meeresstrategierahmenrichtlinie auf, die darauf hinweisen, dass zur Zielerreichung eines guten Umweltzustands Maßnahmen zur Regulierung des Fischereimanagements im Rahmen der GFP zu ergreifen sind, hierfür aber unionsrechtliche Maßnahmen erforderlich sind. Art. 15 MSRL stellt diesbezüglich eine Verfahrensregel auf, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Kommission zu unterrichten, falls Probleme auftreten, die auf nationaler Ebene nicht gelöst werden können und ein Tätigwerden der EU erfordern. Den Mitgliedstaaten werden demnach, wie bei der Festlegung der Schutzvorschriften in geschützten Meeresgebieten, keine Kompetenzen im Bereich der Fischereipolitik zurückübertragen. Die nationalen Maßnahmenprogramme für Nord- und Ostsee können daher grundsätzlich keine Regelungen enthalten, die Fischereiaktivitäten begrenzen, gleichwohl diese notwendig wären, um die Zielvorgaben zur Erreichung eines guten Umweltzustands zu erfüllen. Daher sind auch in dem Entwurf des MSRL-Maßnahmenprogramms entweder keine weiteren fischereiwirtschaftlichen Maßnahmen oder nur solche aufgeführt, die keine staatlichen Maßnahmen sind. So wird zum Beispiel im Bereich der Nordsee für das Ziel, Meere mit nachhaltig und schonend genutzten Ressourcen zu schaffen, als neue Maßnahmen die weitere Verankerung des Themas der nachhaltigen ökosystemgerech- III. Fischereirelevante Anforderungen der Meeresstrategierahmenrichtlinie 215 ten Fischerei im öffentlichen Bewusstsein oder die Unterstützung und Begleitung der (MSC-) Zertifizierung der niedersächsischen Miesmuschelfischerei genannt.787 Kritische Betrachtung der Einbeziehung der Fischerei in die Meeresstrategierahmenrichtlinie Letztendlich bleiben Zweifel auf Grund der Ausgestaltung der Meeresstrategierahmenrichtlinie, in welchem Umfang die nationalen Maßnahmenprogramme dazu führen, dass Umweltbelange in der Fischereipolitik über die Vorgaben der Fischereigrundverordnung hinaus berücksichtigt werden und so zu einer umweltverträglicheren Fischerei beitragen können.788 Um ein Auseinanderfallen von Kompetenz zur Regelung und Verantwortlichkeit für die Durchführung in Bezug auf umweltrelevante Fischereitätigkeiten zu vermeiden, hätten in der Meeresstrategierahmenrichtlinie bereits für die Mitgliedstaaten konkret ergreifbare Fischereimaßnahmen als Instrumente festgelegt werden können, um den guten Umweltzustand erreichen zu können. Für die Verbindung der Fischerei- und Umweltpolitik wurde lediglich eine Kooperationspflicht zwischen Mitgliedstaaten und Kommission begründet. Allerdings ist das Ergreifen der Maßnahmen davon abhängig, dass letztere die mitgliedstaatlichen Empfehlungen und somit ein unionsrechtliches Tätigwerden für erforderlich hält. Die Kommission hat jedoch bereits selbst betont, dass die Fischereibewirtschaftung in den Ökosystemansatz zur Meeresbewirtschaftung und damit in den Anwendungsbereich der Meeresstrategierahmenrichtlinie mit einbezogen werden muss.789 Zudem kann die Normierung des Verfahrens zum Erlass seitens der Mitgliedstaaten für erforderlich gehaltener Fischereimaßnahmen in Art. 15 Abs. 1 und Abs. 2 MSRL auch als Zeichen gewertet werden, dass der europäische Umweltgesetzgeber erkannt hat, b) 787 Entwurf des MSRL-Maßnahmenprogramms zum Meeresschutz der deutschen Nord- und Ostsee, online unter: http://www.meeresschutz.info/oeb-anhoerung.ht ml, Aufruf am 28.11.2015. Die vorgeschriebene Öffentlichkeitsbeteiligung hat am 30.09.2015 geendet, sodass nunmehr die hierdurch erfolgten Eingaben berücksichtigt werden müssen. 788 Markus, EELR 2010, 132, 142; Markus/Schlacke, ZUR 2009, 464, 472; SRU, Umweltgutachten 2012, Rz. 470. 789 KOM (2008) 187 endg. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 216 dass solche sektorenbezogenen Regelungen für den Meeresumweltschutz unerlässlich sind.790 Auch der jeweilige Mitgliedstaat muss letztendlich von der Möglichkeit, der Kommission eine Empfehlung hinsichtlich fischereiwirtschaftlicher Maßnahmen zu unterbreiten, Gebrauch machen. Die mangelnde Verpflichtung zur Unterbreitung geeigneter, die Umweltauswirkung der Fischerei begrenzender Maßnahmen kann dazu führen, dass Mitgliedstaaten aus ökonomischen Erwägungen heraus bei der Festlegung der eigenen Umweltziele fischereiwirtschaftliche Auswirkungen auf die Meeresumwelt als gering erachten und daher der Kommission Empfehlungen hinsichtlich der Reglementierung der Fischerei erst gar nicht unterbreiten. Ein Fortschritt für die Harmonisierung von Fischerei- und Meeresumweltrecht könnte durch die reformierte Fischereigrundverordnung aus dem Jahr 2013 eingeleitet worden sein. Nach Art. 2 Abs. 5 lit. j) FGV ist Kohärenz mit den umweltrechtlichen Vorschriften der EU, insbesondere dem Ziel bis 2020 einen guten Umweltzustand, wie er in Art. 1 Abs. 1 MSRL gefordert wird, herzustellen. Durch diese doppelte Rückkoppelung der Meeresstrategierahmenrichtlinie an die GFP und andersherum sind die in der Meeresstrategierahmenrichtlinie entwickelten Umweltziele zumindest hinsichtlich der Ausgestaltung der Fischereiinstrumente auch nach der Fischereigrundverordnung zu berücksichtigen. Da die konkreten Umweltziele jedoch erst für jedes EU-Gewässer separat durch die jeweiligen Küsten-Mitgliedstaaten festgelegt werden, kann sich der Verweis lediglich allgemein auf die Deskriptoren zur Festlegung des guten Umweltzustands in Anhang I der MSRL beziehen. Ökologische Verbraucherinformation als Instrument für eine umweltverträgliche Fischerei Weitere Instrumente, die eine umweltverträgliche Fischerei fördern können, sind solche, die die Markttransparenz erhöhen. Durch gesetz- IV. 790 Markus, in: Godt (Hrsg.), Cross Border Research and Transnational Teaching under the Treaty of Lissbon, S. 171, 185. IV. Ökologische Verbraucherinformation als Instrument für eine umweltverträgliche Fischerei 217 liche Etikettierungspflichten oder freiwillige ökologische Zertifizierungen sollen Kaufentscheidungen von Verbrauchern zugunsten des Umweltschutzes beeinflusst werden.791 Die Etikettierung und Zertifizierung dienen beide der ökologischen Verbraucherinformation, wobei letztere entweder ein Element staatlicher Regulierung oder rein privatwirtschaftlich ausgestaltet sein kann. Die Unterscheidung erfolgt danach, ob die Vergabe des Umweltzeichens von staatlicher Stelle oder einem Dritten koordiniert und kontrolliert wird.792 Die Fischereiunternehmen können wirtschaftliche Vorteile gegenüber ihren Wettbewerbern erzielen, wenn sie umweltverträgliche Fischereimethoden einsetzen und dies auf Grund der Etikettierung und eines ökologischen Gütezeichens für gut informierte Verbraucher sichtbar wird. Für die Fischerei ist das bekannteste und weltweit verbreitetste Label das MSC- Siegel.793 Art. 7 Abs. 1 lit. d) FGV sieht wirtschaftliche Anreize, die eine umweltverträgliche Fischerei fördern, ausdrücklich als eine mögliche Bestandserhaltungsmaßnahme vor. Nutzen und Schwierigkeiten der ökologischen Verbraucherinformation Sowohl umweltrelevante Angaben, die auf Grund von gesetzlichen Etikettierungspflichten auf Produkten aufgebracht werden müssen, als auch Umweltsiegel, die beispielsweise einen bestimmten Standard bei der Produktion generieren, dienen der Verbraucherinformation. Im Bereich der umweltrelevanten Eigenschaften von Produkten ist die Bereitstellung von Informationen von umso größerer Bedeutung, als dass diese den Waren regelmäßig nicht anzusehen sind und die Hersteller umweltbelastende Kriterien der Produktqualität aus ökonomischen Interessen nicht freiwillig verbreiten.794 Durch die Informationen hinsichtlich ökologischer Aspekte kann schließlich die notwendige Markttransparenz geschaffen werden, die es den Konsumenten ermöglicht, unter Vergleich unterschiedlicher Produktanbieter eine ökologischere 1. 791 Eifert, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 591; Janiszweski, Das Umweltzeichen, S. 28. 792 Rehbinder, in: Hansmann/Sellner (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, I. 3. Kap. Rn. 357. 793 Darüber hinaus gibt es beispielsweise das FOS-Zeichen (Friend of the Sea) für Fischerei- oder das ASC-Siegel für Aquakulturprodukte. 794 Lübbe-Wolff, NVwZ 2001, 481, 488; SRU, Umweltgutachten 2002, Rz. 77. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 218 Kaufentscheidung zu treffen und somit ein verändertes Nachfrageverhalten nach sich ziehen.795 Die mit einem Umweltzeichen verbundene Information über die ökologische Produktqualität ist aber nicht als absolute, sondern immer nur als relative Umweltverträglichkeit zu verstehen.796 Die Zertifizierung von Fischereiprodukten kann dazu beitragen, dass die Fischerei umweltverträglicher wird. Im Sinne indirekter Verhaltenssteuerung werden keine ordnungsrechtlichen Ge- oder Verbote ausgesprochen, sondern es wird vielmehr mittelbar auf das Verhalten der Marktteilnehmer eingewirkt.797 Die Fischereiunternehmen behalten die Entscheidungsfreiheit darüber, ob sie sich entsprechend der mit der Zertifizierung bezweckten umweltrechtlichen Vorgaben verhalten. Die Regulierung erfolgt nicht staatlich präventiv. Vielmehr führen die Marktmechanismen in Form von wirtschaftlichen Anreizen zu einer Selbstregulierung der Fischereiwirtschaft. Ein solches Zertifizierungssystem entlastet nicht nur die staatliche Regulierungspflicht, sondern führt auch zu einer erhöhten Akzeptanz bei den Unternehmen, da diese nicht in ihren privatwirtschaftlichen Freiheiten eingeschränkt werden.798 Die Umweltsiegel können im Rahmen ihrer Verwendung zu Werbezwecken das Kaufverhalten der Verbraucher insofern beeinflussen, als Kaufentscheidungen im Bewusstsein ökologisch (un‑)bedenklicher Produkte getroffen werden. Die Kennzeichnung von Fischereiprodukten trägt letztendlich zu einer höheren Markttransparenz bei.799 Mittlerweile bestehen 463 verschiedene Umweltsiegel in 199 Ländern weltweit, die in 25 unterschiedlichen Produktbereichen vergeben werden.800 Auf Grund dieser Vielzahl von ökologischen Zeichen ist es wichtig, dass das Umweltsiegel einen hohen Bekanntheitsgrad erwirbt, um von den Konsumenten als glaubwürdig wahrgenommen zu werden 795 Lübbe-Wolff, NVwZ 2001, 481, 488. 796 SRU, Umweltgutachten 2002, Rz. 85. 797 Wustlich, ZUR 2009, 515, 516. 798 Eifert, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 583; Kloepfer, Umweltschutzrecht, § 4 Rn. 115. 799 Eifert, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 591; Janiszweski, Das Umweltzeichen, S. 28. 800 Eine Übersicht findet sich online unter: http://www.ecolabelindex.com/, Aufruf am 28.11.2015. IV. Ökologische Verbraucherinformation als Instrument für eine umweltverträgliche Fischerei 219 und damit eine Orientierungshilfe bei Kaufentscheidungen bezüglich umweltverträglicher Produkte zu bieten.801 Zudem ist entscheidend, ob das zertifizierte Produkt in der Öffentlichkeit als umweltbedenklich wahrgenommen wird. Es müssen daher begleitende Informations- und Aufklärungsangebote über die ökologischen Probleme des jeweiligen Produkts bereitgestellt werden, damit ein Umweltzeichen die Kaufentscheidung tatsächlich beeinflussen kann.802 Darüber hinaus sind soziale Einflüsse für den Kauf zertifizierter Produkte maßgeblich. Je mehr Konsumenten sich in der eigenen sozialen Sphäre für Produkte mit einem Umweltsiegel entscheiden, desto mehr Menschen schließen sich diesem Kaufverhalten an.803 Ein weiterer Faktor für die praktische Wirksamkeit eines Umweltsiegels ist die schulische Bildung. Für Verbraucher mit einem hohen Bildungsniveau ist ein zertifiziertes Produkt häufiger ausschlaggebend für die getroffene Kaufentscheidung als für ungebildetere Käufer. Zudem ist ein Umweltzeichen beim Kauf eines Produkts für Frauen wichtiger als für Männer, was darauf zurückgeführt wird, dass Frauen im Alltag grundsätzlich hilfsbereiter sind. In älteren Käufergruppen ist die Glaubwürdigkeit der Aussage eines Umweltsiegels am höchsten.804 Im Gegensatz zu den auf freiwilliger Basis nutzbaren Umweltzeichen sind die mit der Etikettierung verbundenen Kennzeichnungspflichten von bestimmten Produkteigenschaften gesetzlich vorgeschrieben. Auch ohne ein Umweltsiegel, welches auf einen Blick die (relative) Umweltverträglichkeit des Produkts wiederspiegelt, sollen die Verbraucher anhand bestimmter Informationen auf dem Produkt die notwendigen Qualitätsangaben ablesen können. Die Information der Verbraucher mit dem Ziel der Beeinflussung der Kaufentscheidung zugunsten umweltverträglicher Fischereiprodukte ist in ihrer umweltschützenden Effektivität für sich allein stehend nur begrenzt effektiv.805 Insbesondere die Wissensgrenzen, beispielsweise hinsichtlich des Gesamtzustands von Fischbeständen, der Anzahl des mit dem Fang getätigten Beifangs oder des Discards, führt zu Bewertungs- 801 Horne, Int. J. Consum. Stud. 33 (2009), 175, 179. 802 Teisl/Rubin/Noblet, J. Econ. Pschol. 29 (2008), 140, 152. 803 Horne, Int. J. Consum. Stud. 33 (2009), 175, 179. 804 Teisl/Rubin/Noblet, J. Econ. Pschol. 29 (2008), 140, 153. 805 Eifert, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 591. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 220 schwierigkeiten der Konsumenten hinsichtlich der Etikettierungsangaben. Somit ist ein gesteigertes Wissen hinsichtlich dieser Aspekte erforderlich, bevor es dem Kunden möglich wird, eine eigenständige Bewertung bezogen auf die umweltrelevante Produktqualität vorzunehmen. Entscheidend für die Wirksamkeit von Etikettierungspflichten und Umweltzeichen ist letztendlich stets ein mündiger Verbraucher, der die ihm zur Verfügung gestellten Informationen nutzt, um eine umweltverträgliche Kaufentscheidung zu treffen. Etikettierungspflicht von Fischereiprodukten Für die Etikettierung von Fischereiprodukten innerhalb der EU ist Art. 35 der Verordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und Aquakultur (GMF-VO)806 maßgeblich. Hiernach dürfen Fischereierzeugnisse, die in der Union in den Verkehr gebracht werden, nur dann dem Endverbraucher oder einem Anbieter von Gemeinschaftsverpflegung zum Verkauf angeboten werden, wenn die Kennzeichnung der Produkte Folgendes umfasst: die Handelsbezeichnung der Art und ihren wissenschaftlichen Namen, die Produktionsmethode, das Fanggebiet sowie die Kategorie des eingesetzten Fanggeräts, die Angabe, ob das Erzeugnis aufgetaut wurde und gegebenenfalls das Mindesthaltbarkeitsdatum. Ziel dieser Informationen ist, dass der Verbraucher mit diesen Angaben auf den Produkten bewusste Kaufentscheidungen treffen kann.807 Im Zuge der Reformierung der Gemeinsamen Fischereipolitik hat sich die Norm im Vergleich zu der Vorgängerregelung in Art. 4 VO 104/2000/EG dahingehend geändert, dass nunmehr auch die in Anhang 3 GMF-VO genannten Kategorien des eingesetzten Fanggeräts angegeben werden müssen. Dieser Zusatz ist eine umweltrelevante Information für den Verbraucher, da dieser nunmehr erkennen kann, ob das betreffende Fischereiprodukt mittels einer schwer- oder weniger schwerwiegenden umweltbelastenden Fangmethode gefischt wurde. 2. 806 VO 1379/2013/EU v. 11.12.2013, ABl. L 354 v. 28.12.2013, S. 1 807 Erwägungsgrund 21. IV. Ökologische Verbraucherinformation als Instrument für eine umweltverträgliche Fischerei 221 In Deutschland wurde das Fischetikettierungsgesetz (FischEG)808 zur Durchführung der europäischen Verordnung beschlossen. Zuständig für die Überwachung der Einhaltung der Kennzeichnungspflicht ist die BLE. Auf Anordnung der BLE nach § 5 Abs. 1 FischEG dürfen nicht oder fehlerhaft etikettierte Fischereierzeugnisse nicht in den Verkehr gebracht bzw. ein- oder ausgeführt werden. Durch die gesetzlichen Etikettierungsvorgaben werden die Unternehmen verpflichtet, umweltrelevante Informationen zur Verfügung zu stellen, andernfalls wird den Produkten der Marktzugang verwehrt. Zertifizierung von Fischereiprodukte aus nachhaltigem Fang Die Europäische Kommission hat eine Umfrage bezüglich der Einführung eines EU-Umweltzeichens für Fischereiprodukte durchgeführt.809 Von den an der Umfrage teilnehmenden Verbrauchern und Verbrauchergruppen haben 80 % angegeben, sie würden, wenn auch nicht ausschließlich, zertifizierte Fischereiprodukte kaufen. Als entscheidender Grund für den Kauf solcher Produkte wurde von 48 % dieser Teilnehmergruppe angegeben, dass die ökologische Nachhaltigkeit hierdurch verbessert werde. Des Weiteren wurde von jeweils 37 % bestätigt, dass sie der Auffassung sind, durch den Kauf zertifizierter Produkte werde dem Tierschutz Rechnung getragen und die Produktqualität werde verbessert.810 Von den Fischereiunternehmen wurde als Argument für die Teilnahme an Zertifizierungsprogrammen von 53 % angegeben, Umweltzeichen seien ein gutes Mittel, um sich von anderen Produkten zu unterscheiden. 51 % der teilnehmenden Fischer bestätigten zudem, dass die Verbraucherinteressen für die Teilnahme an der Zertifizierung ausschlaggebend seien und 49 % möchten durch die Verwendung eines 3. 808 BGBl. 2002 I, S. 2980. 809 Europäische Kommission, Summary of the public consultation on an EU ecolabel for fishery and aquaculture products. Die ermittelten Umfrageergebnisse sind allerdings nicht repräsentativ für die gesamte europäische Bevölkerung, sondern spiegeln lediglich die Auffassung derer wieder, die sich für die Zertifizierung von Fischereiprodukten interessieren. 810 Europäische Kommission, Summary of the public consultation on an EU ecolabel for fishery and aquaculture products, S. 7 f. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 222 Umweltsiegels ihren Markenruf verbessern.811 Für die Verkäufer von zertifizierten Produkten sind ähnliche Gründe wie für die Fischereiunternehmen ausschlaggebend. Hinzu kommt, dass 75 % es als Teil ihrer unternehmerischen Verantwortung ansehen, Fischereiprodukte mit Umweltzeichen zu verkaufen und 54 % wollen ihre Umsätze hierdurch steigern.812 Insbesondere die befragten Stakeholder sehen die Verwendung von Umweltsiegeln kritischer. Zwischen 30 % und 38 % sind der Ansicht, dass es zu viele Umweltzeichen gibt und zwischen 25 % und 29 % vertrauen der Aussage nicht, die sich hinter einem solchen Zeichen verbirgt. Gegen die Teilnahme an einem Zertifizierungsprogramm sprechen für 49 % der befragten Stakeholder vor allem die lange Verfahrensdauer und die hohen anfallenden Kosten.813 Rechtliche Grundlagen für ein Umweltsiegel in der Fischerei Im Gegensatz zu den verpflichtenden Etikettierungsangaben gibt es kein auf der Grundlage des Unionsrechts zu vergebenes Umweltzertifikat für umweltverträgliche Fischereiprodukte.814 Allerdings wird die Einführung einer europäischen Regelung für ein Fischerei-Umweltsiegel seit langem diskutiert.815 Zuletzt findet sich im 22. Erwägungsgrund der GMF-VO die Aufforderung an die Kommission, zu prüfen, inwieweit Mindestkriterien für die Entwicklung eines unionsweiten Umweltgütesiegels für Fischerei- und Aquakulturerzeugnisse zu entwickeln und festzulegen sind. Bislang sind diesbezüglich noch keine Ergebnisse zu vermelden. Deutschland ist es auf Grund der ausschließlichen Kompetenz der EU im Bereich der Fischereipolitik untersagt, naa) 811 Europäische Kommission, Summary of the public consultation on an EU ecolabel for fishery and aquaculture products, S. 9. 812 Europäische Kommission, Summary of the public consultation on an EU ecolabel for fishery and aquaculture products, S. 8. 813 Europäische Kommission, Summary of the public consultation on an EU ecolabel for fishery and aquaculture products, S. 12. 814 Die VO 1980/2000/EG v. 17.07.2000, ABl. L 237 v. 21.09.2000, S. 1 zur Revision des gemeinschaftlichen Systems zur Vergabe eines Umweltzeichens findet keine Anwendung auf Nahrungsmittel. 815 Ein gemeinschaftliches Umweltsiegel für Fischereiprodukte wurde erstmals im Jahr 1997 diskutiert, KOM (1997) 719 endg. IV. Ökologische Verbraucherinformation als Instrument für eine umweltverträgliche Fischerei 223 tionalstaatliche Regelungen in Bezug auf die Zertifizierung von Fischereiprodukten zu erlassen. Eine Orientierung für die Vergabe von Umweltsiegeln bietet der von der FAO verfasste Leitfaden für die Zertifizierung von Fischereiprodukten.816 Die hierin enthaltenen Empfehlungen gehen davon aus, dass sich ein Zertifizierungssystem an den völkerrechtlichen Vorgaben des Seerechtsübereinkommens, des Übereinkommens gebietsübergreifender Fischbestände sowie des FAO-Verhaltenskodexes und der WTO ausrichtet. Der Mindeststandard, der für die Vergabe eines Umweltzeichens herangezogen werden sollte, wird aus diesen Vorschriften abgeleitet. Zusammenfassend werden Empfehlungen für die Bewirtschaftungssysteme, die Berücksichtigung ökologischer Auswirkungen auf die Meeresumwelt und die prozeduralen bzw. institutionellen Ausrichtungen einer Zertifizierungsorganisation gegeben. Es wird zudem konstatiert, dass die Einführung eines Umweltzeichens auf freiwilliger Basis und marktgeleitet sein sollte. Gleichzeitig wird aber betont, dass die Einbeziehung staatlicher Stellen in ein solches Zertifizierungssystem wichtig ist, da die durch diese erlassenen Fischereibewirtschaftungsund Bestandserhaltungsmaßnahmen für die Umsetzung einer umweltverträglichen Fischerei maßgeblich seien. Das MSC-Siegel für umweltverträgliche Fischereiprodukte Der Marine Stewardship Council (MSC) wurde im Jahr 1997 gemeinsam von dem niederländischen Nahrungsmittelkonzern Unilever und der Umweltschutzorganisation World Wildlife Fund for Nature (WWF) gegründet. Ziel war es, Umweltstandards zu entwickeln, die eine langfristige, nachhaltige Bewirtschaftung der globalen Fischbestände einschließlich des marinen Ökosystems sichern sollen. Die nunmehr anzuwendenden Umweltstandards bei der Zertifizierung von Fischereiprodukten basieren im Wesentlichen auf denen des FAO-Verhaltenskodexes.817 Seit 1999 ist der MSC von den beiden Gründer-Organisationen gänzlich unabhängig. b) 816 FAO, Guidelines for the Ecolabelling of Fish and Fisherey Products from marine capture Fisheries. 817 Long, in: Symes (Hrsg.), Alternative management systems for fisheries, S. 145, 147, 149. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 224 Die für die Vergabe des MSC-Siegels entscheidenden Kriterien lassen sich in drei Prinzipien gliedern.818 Das erste Prinzip dient zunächst dem Schutz der Fischbestände selbst. Im Sinne einer nachhaltigen Fischerei soll die Bewirtschaftung der Bestände so erfolgen, dass die Fischpopulationen auf einem hohen Niveau erhalten bleiben und die Reproduktionsfähigkeit durch die Zerstörung einer gesund durchmischten Alters- und Geschlechtsstruktur nicht gefährdet wird. Ist eine Nutzfischart überfischt, ist der Fangaufwand zu reduzieren, bis der Bestand ein Niveau erreicht, das dem Vorsorgeansatz entspricht. Die Kriterien des zweiten Prinzips zielen darauf ab, das Ökosystem in seiner Struktur, Produktivität, Funktion und Vielfalt zu erhalten. Die Fischerei darf insbesondere nicht zu einer Veränderung des marinen Nahrungsnetzes führen oder die Artenvielfalt gefährden. Das dritte Prinzip soll ein verantwortungsvolles und effektives Managementsystem bereitstellen, in dem die Ziele der ersten beiden Prinzipien implementiert werden. Hierzu zählen beispielhaft Maßnahmen, die ökologische und soziale Anreize für eine nachhaltige Fischerei bieten, die Intensivierung und Ausweitung von Forschungsvorhaben, um eine bessere Datenlage der Fischbestände zu erhalten, oder die Verstärkung von Kontrollen hinsichtlich der Einhaltung der Fangmengen. Zudem sollen ökosystemgerechte Fanggeräte verwendet werden, die Beifänge vermeiden und möglichst geringe Eingriffe in ökologisch sensiblen Bereichen wie Laich- und Aufwuchsgebieten darstellen. Das Zertifizierungsverfahren819 beginnt regelmäßig mit der Einholung einer Vorbewertung durch den MSC. Bei dieser wird eine erste Einschätzung an die Fischereiunternehmer übermittelt, die die Erfolgsaussichten des Zertifizierungsantrags bewertet. Werden Schwierigkeiten hinsichtlich der Erfüllung einzelner Kriterien ausgemacht, kann versucht werden, diese bemängelten Aspekte zu verbessern. In der sich dann anschließenden Bewertungsphase, die von einer vom MSC unabhängigen Zertifizierungsstelle vorgenommen wird, werden die Daten einer Fischerei, die durch Besuche der Fischereibetriebe oder die Einbeziehung von Stakeholdern zusammengetragen werden, 818 MSC, MSC Certification Requirements, S. C142. 819 Der Verfahrensablauf wird auf der Homepage des MSC dargestellt, online unter https://www.msc.org/zertifizierung/fischereien/ablauf-und-kosten, Aufruf am 28.11.2015. IV. Ökologische Verbraucherinformation als Instrument für eine umweltverträgliche Fischerei 225 durch Expertengruppen ausgewertet und beurteilt. Ist die Bewertung positiv, erfolgt die Zertifizierung für fünf Jahre. In diesen fünf Jahren findet eine jährliche Überprüfung der Fischereien statt, in der die Einhaltung von möglichen Zertifizierungsauflagen und die Übereinstimmung mit den MSC-Richtlinien kontrolliert wird. Eine erneute MSC- Bewertung für die Rezertifizierung erfolgt ebenfalls innerhalb dieser fünfjährigen Geltungsdauer des Zertifikats. Vertreibt ein Unternehmen Fischereiprodukte aus einer zertifizierten Fischerei, so kann dieses das MSC-Siegel auf seinen Produkten verwenden, wenn die MSC- Rückverfolgbarkeits-Standards eingehalten werden und mit dem MSC eine Lizenzvereinbarung abgeschlossen wurde.820 Mittlerweile sind weltweit 237 Fischereien nach dem MSC-Standard zertifiziert. Darunter ist beispielsweise auch die deutsche Seelachsfischerei in der Nordsee.821 Diese Fischerei umfasst Fangtätigkeiten von insgesamt 30 Trawlern, wobei lediglich sieben von diesen 60 % bis 90 % der Gesamtfangmenge abfischen. Seit der MSC-Zertifizierung konnte die Beifangquote von Kabeljau durch Änderung der Fanggeräte auf unter 5 % gesenkt werden. Es werden Grundschleppnetze verwendet, die besonders leicht sind, und kürzere Schleppkabel sorgen dafür, dass der Meeresboden seltener berührt wird. Diese Fangmethode schont nicht nur den Meeresboden, sondern verhindert auch den Kabeljaubeifang, da der Kabeljau bei der Flucht nach unten wegtaucht und unter dem Grundschleppnetz hinwegtauchen kann. Zudem setzt die deutsche Seelachsfischerei das Discard-Verbot der EU vollständig um. Ein weiteres Kriterium, das diese Fischerei erfüllt, ist die Bereitschaft, auf Fangfahrten vermehrt staatliche und wissenschaftliche Beobachter mitzunehmen, um die Fischereiaktivität besser analysieren zu können.822 820 https://www.msc.org/zertifizierung/unternehmen, Aufruf am 28.11.2015. 821 Angaben zur Zertifizierung finden sich online unter https://www.msc.org/track-afishery/fisheries-in-the-program/certified/north-east-atlantic/Germany-North-Se a-saithe-trawl/, Aufruf am 28.11.2015. 822 MSC, MSC-zertifizierte Fischereien, S. 18. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 226 Kritik an der Vergabe des MSC-Siegels Die Vergabe des MSC-Siegels als Zeichen einer umweltverträglichen Fischerei sieht sich jedoch auch Kritik ausgesetzt. Zum einen seien Private, wie der MSC, nicht durch Vorgaben des Völkerrechts, welches grundsätzlich nur die Vertragsparteien an die fischereirechtlichen Anforderungen bindet, verpflichtet, die darin enthaltenen Standards bei der Bewertung der Fischerei zu berücksichtigen. Zudem sei auch die fehlende staatliche Überwachung hinsichtlich der Anwendung der durch den MSC festgelegten Kriterien und der Auswahl der privaten Zertifizierungsstellen zu bemängeln.823 Die begutachtenden Zertifizierungsstellen seien Wirtschaftsunternehmen, die von den Fischereien ausgesucht werden können und auch von diesen bezahlt würden. Hierdurch bestehe die Gefahr, dass Entscheidungen bei konfligierende Interessen zugunsten ökonomischer Erwägungen entschieden werden könnten.824 Die Anwendung der vielen für die Zertifizierung maßgeblichen Kriterien führe u.a. dazu, dass auch Fischbestände, die nicht innerhalb sicherer biologischer Grenzen lägen, durch das MSC-Siegel zertifiziert würden, da das Kriterium des Zustands der Fischbestände lediglich zu ca. 8 % bei der Beurteilung der Fischerei berücksichtigt werde.825 Zur Verbesserung des Zertifizierungssystems und damit zur Erhöhung der Glaubwürdigkeit des MSC-Siegels sei anzuregen, dass dieses den großen industriellen Fischereien nicht verliehen werden sollte, sondern das Augenmerk vielmehr auf kleinen Fischereien liegen sollte.826 Außerdem könnte die Gewichtung der von den Zertifizierungsstellen zu beachtenden Kriterien festgelegt werden, sodass ökologische Anforderungen stärker als organisatorische Vorgaben in die Bewertung einfließen würden, die zu erfüllen sind. c) 823 Froese/Proelß, Marine Policy 36 (2012), 1284, 1287. 824 Froese/Proelß, Marine Policy 36 (2012), 1284, 1288. 825 Froese/Proelß, Marine Policy 36 (2012), 1284, 1285; ähnlich Jacquet/Pauly, Nature 467 (2010), 28. Die Untersuchungen kritisierend Agnew u.a., Marine Policy 38 (2013), 551. 826 Jacquet/Pauly, Nature 467 (2010), 28, 29. IV. Ökologische Verbraucherinformation als Instrument für eine umweltverträgliche Fischerei 227 Zwischenergebnis Ein Umweltzeichen wie das MSC-Siegel wäre eine Möglichkeit, das Verbraucherverhalten hinsichtlich des Konsums umweltverträglicher Fischereiprodukte zu beeinflussen. Allerdings sind auch solche, in ihrer Aussage vermeintlich zuverlässige Umweltsiegel zumindest kritisch zu hinterfragen, solange es keine (europäisch) einheitlichen gesetzlichen Bewertungsstandards gibt, die die ökologische Verträglichkeit der Fischerei in den Mittelpunkt stellen. Zusammenfassung Während die gesetzlichen Etikettierungspflichten eine verlässliche Erkenntnisquelle für den informierten Verbraucher sind, kann die Zertifizierung von Fischereiprodukten durch ein privates Umweltzeichen wie das MSC-Siegel den Verbraucher in die Irre führen. Da durch die Umweltstandards des MSC auch die positive Bewertung von Fischereien erfolgen kann, die erst durch Erfüllung von Auflagen zu einer umweltverträglichen Fischerei werden, ist die Information, die das MSC- Siegel suggeriert, nicht eindeutig. Um den wahren Aussagegehalt des Umweltzeichens zu ermitteln, müssten die öffentlich zugänglich Hintergrundinformationen, die die Zertifizierung begünstigen, kritisch aufgearbeitet werden. Wünschenswert wäre es, wenn die EU gesetzliche Vorgaben mit Mindeststandards für die Vergabe privater Umweltzeichen schaffen würde, deren Einhaltung stichprobenartig durch staatliche Stellen kontrolliert werden könnten. Damit würde zumindest sichergestellt, dass europäische Fischereiprodukte, die mit einem Umweltsiegel versehen sind, nach einem einheitlichen, mit den Bestands- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der EU konformen Standard bewertet werden. Allerdings müssten gesetzliche Mindestanforderungen einen gewissen umweltschützenden Anspruch haben, damit die angestrebte Wirkung des Umweltsiegels, die ökologische Beeinflussung der Fischereien durch Setzung von Marktanreizen, eintritt. Letztendlich können die Etikettierungspflicht und die Zertifizierung der Fischereien durch das Schaffen von Marktransparenz mittelbar dazu führen, die Fischerei durch ökonomischen Druck, den Verbraucher durch ihr Kaufverhalten zugunsten umweltverträglicher Produkte erzeugen können, ökologisch nachhaltiger werden zu lassen. d) 4. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 228 Doch nicht nur die Konsumenten werden auf die Umweltverträglichkeit der Fischereiprodukte aufmerksam gemacht. Auch die Fischereiunternehmen werden hinsichtlich der Umweltfolgen ihrer Fischerei sensibilisiert. Sowohl Verbraucher als auch Fischer können durch das Bewusstsein von Umweltproblemen ihre jeweilige Verantwortung für die Umwelt besser wahrnehmen. Es ist aber zu betonen, dass Etikettierung und Zertifizierung eine umweltverträgliche Fischerei lediglich fördern können. Die Grundlagen aber werden durch die europäische Bestands- und Bewirtschaftungspolitik im Rahmen der GFP gelegt. Zwischenfazit Die untersuchten Instrumente, die zu einer umweltverträglicheren Fischerei beitragen könnten, sind in ihrer Wirkweise hinsichtlich der Fischerei begrenzt. Alle Rechtsbereiche beziehen sich jeweils wieder auf die Gemeinsame Fischereipolitik der Europäischen Union. Dies ist vor dem Hintergrund, dass die EU die ausschließlichen Regelungskompetenz in Bezug auf fischereirelevante Maßnahmen für sich beansprucht, nicht verwunderlich. Die Mitgliedstaaten sind nur in einem sehr begrenzten Umfang befähigt, eigenständige Maßnahmen zu erlassen, selbst wenn diese primär eine meeresumweltschützende Ausrichtung haben. Diese Praxis widerspricht vor allem dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung aus Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 EUV, da der EU nach Art. 4 Abs. 2 lit. d) und lit. e) AEUV lediglich eine geteilte Zuständigkeit im Bereich der Fischerei (mit Ausnahme der Erhaltung der biologischen Meeresschätze) und der (Meeres-)Umweltpolitik zusteht. Das Fischereimanagement bleibt durch die Verweisungen der anderen Rechtsbereiche ein eigenständiges Politikfeld, in dem sich die EU die Entscheidungshoheit vorbehält. Fischerei- und Meeresumweltschutzrecht existieren nebeneinander, ohne dass durch die marinen umweltrechtlichen Regelungen der Fischerei direkt Vorgaben gemacht werden können. Nachvollziehbar ist dies vor dem Hintergrund, einen umfassenden und integrierten Meeresumweltschutz für die EU-Meere zu erreichen, nicht. Ein Erklärungsansatz könnte sein, dass die Fischerei noch immer ein wichtiger Wirtschaftszweig in vielen Mitgliedstaaten ist und die Befürchtung besteht, dass die Fischereiaktivitäten auf V. V. Zwischenfazit 229 Grund meeresumweltschutzrechtlicher Erwägungen erheblich zurückgedrängt werden. Wie die Europäische Union mit den fischereilichen Bedenken der Mitgliedstaaten in zu schützenden Meeresgebieten oder hinsichtlich der Erreichung eines guten Umweltzustands umgehen wird und diesbezüglich gegebenenfalls in Anwendung der reformierten Fischereigrundverordnung Maßnahmen zum Schutz der Meeres- ökosysteme trifft, bleibt abzuwarten. Allerdings müssen auch die Mitgliedstaaten ihre Verantwortung hinsichtlich des Meeresumweltschutzes wahrnehmen, indem sie fischereiwirtschaftlich bedingte Probleme für das Meeresökosystem der Europäischen Kommission melden. Nur so besteht überhaupt die Möglichkeit, dass negative Auswirkungen der Fischereitätigkeiten vermindert werden. Durch die seit der Novellierung der Fischereigrundverordnung im Jahr 2013 verstärkte ökologische Ausrichtung der Fischerei und der in Art. 2 Abs. 5 lit. j) FGV enthaltenen Zielvorgabe, Kohärenz mit umweltrechtlichen Vorschriften herzustellen, könnte sich bei konsequenter Umsetzung des Fischereirechts das Problem der fehlenden Integration und der stattdessen bestehenden Ko-Existenz von Fischerei- und Umweltschutzrecht als weniger gravierend herausstellen, da der Ausgestaltung der fischereirechtlichen Instrumente die notwendige ökologische Ausrichtung bereits immanent ist. Es kommt letztendlich erneut auf die Abwägung der wirtschaftlichen und umweltschützenden Belange an, und welchen Interessen bei der Festlegung von Fischereimaßnahmen der Vorrang eingeräumt wird. 5. Kapitel – Weitere Instrumente zugunsten einer umweltverträglichen Fischerei 230

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Zusammenfassung

Die Fischerei als Form der Meeresnutzung hat neben ihrer wirtschaftlichen Bedeutung in vielen Küstenregionen auch massive Auswirkungen auf die Meeresumwelt. Katharina Vollmer untersucht dieses Spannungsverhältnis zwischen ökonomischen Interessen und ökologischem Schutz im Rahmen der komplexen Regelungsvernetzung zwischen Völkerrecht, Europarecht und nationalem Recht.

Im Mittelpunkt der Analyse steht dabei die bereits im Jahr 2013 umfassend novellierte europäische Fischereigrundverordnung, deren Instrumente zur Bestandsbewirtschaftung und Bestandserhaltung auf Umweltverträglichkeit überprüft werden. Anknüpfungspunkt ist hierbei die jeweilige Ausrichtung an drei ökologischen Grundsätzen: dem Vorsorgegrundsatz, dem Nachhaltigkeitsgrundsatz und dem Ökosystemansatz. Daneben werden auch weitere Instrumente anderer Rechtsbereiche, wie die maritime Raumordnung oder die Einrichtung von Meeresschutzgebieten, und ihr jeweiliger Beitrag zu einer umweltverträglichen Ausgestaltung der Fischerei beleuchtet.