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4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik als Instrumente einer umweltverträglichen Fischerei in:

Katharina Vollmer

Instrumente zur Ausgestaltung einer umweltverträglicheren Fischerei in Nord- und Ostsee, page 127 - 190

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3913-7, ISBN online: 978-3-8288-6660-7, https://doi.org/10.5771/9783828866607-127

Tectum, Baden-Baden
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Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik als Instrumente einer umweltverträglichen Fischerei Die Gemeinsame Fischereipolitik der EU bildet die Rechtsgrundlage für die Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungspolitik in europäischen (Funktions-)Hoheitsgewässern und für europäische Fischereifahrzeuge. Die im Jahr 2013 umfassend novellierte Fischereigrundverordnung440 bietet ein weitgefächertes Instrumentarium. Durch die Orientierung an den ökologischen Grundsätzen, sollte diese den Ausgangspunkt für die Ausgestaltung einer umweltverträglichen Fischerei sein. Art. 6 Abs. 1 FGV ermächtigt die Union unter Berücksichtigung der in Absatz 2 genannten wissenschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Gutachten, die in Art. 7 FGV vorgesehenen Maßnahmen zur Bestandserhaltung zu erlassen, um die fischereirechtlichen Ziele zu erreichen. Art. 7 Abs. 1 FGV nennt zehn unterschiedliche Arten von Maßnahmen, die die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischressourcen bezwecken sollen. Hierbei handelt es sich nicht um einen abschließenden Maßnahmenkatalog, was der Formulierung „unter anderem“ zu entnehmen ist. Diese Auflistung hat sich im Vergleich zu der Vorgängervorschrift des Art. 4 Abs. 2 FGV 2002 nicht wesentlich ver- ändert. Die Unterscheidung zwischen den Wiederauffüllungs- und Bewirtschaftungsplänen ist entfallen; an deren Stelle tritt der einheitliche Begriff der Mehrjahrespläne. Neu aufgenommen wurde in Art. 7 Abs. 1 lit. f) FGV die Möglichkeit, Maßnahmen zur Erreichung der in Art. 15 4. Kapitel – 440 VO 1380/2013/EU v. 11.12.2013, ABl. L 354 v. 28.12.2013, S. 22. 107 FGV erstmals aufgenommenen Pflicht zur Anlandung aller Fänge zu treffen. Eine weitere Neuerung ist in Art. 8 FGV hinzugetreten. Die EU kann auf Vorschlag der Mitgliedstaaten Gebiete bestimmen, in denen jegliche Fischereitätigkeit i.S.d. Art. 4 Nr. 28 FGV entweder beschränkt oder gänzlich verboten werden kann. Übergreifend ist eine Tendenz zur verstärkten Zusammenarbeit sowohl zwischen den Mitgliedstaaten untereinander als auch mit der Europäischen Kommission im Rahmen der Bestandserhaltungsmaßnamen zu erkennen (Art. 6 Abs. 3 und 4 FGV). Kompetenzkonflikte bei dem Erlass von Bestandserhaltungsmaßnahmen Bevor auf die einzelnen Bestandserhaltungsmaßnahmen eingegangen werden kann, muss ein Blick auf die Verteilung der Organkompetenzen geworfen werden. Grund ist die weitgehende Verlagerung von der faktischen Alleinentscheidungsbefugnis des Rates in fischereilichen Fragen hin zu dem Erlass von Maßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik in einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, das von Rat und Europäischem Parlament gemeinsam durchgeführt werden muss. Durch das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon hat sich das Rechtsetzungsverfahren im Bereich der Gemeinsamen Fischereipolitik grundlegend geändert. Während nach Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGV der Rat über alle Maßnahmen auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Parlaments mit qualifizierter Mehrheit allein entscheiden konnte, ist die Regelung des Art. 43 AEUV differenzierter ausgestaltet. Nach Art. 43 Abs. 2 AEUV erlassen der Rat und das Europäische Parlament im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 294 AEUV gemeinsam Maßnahmen zur Regelung der gemeinsamen Marktorganisation und die sonstigen zur Zielerreichung der Gemeinsamen Fischereipolitik notwendigen Bestimmungen. Im Gegensatz dazu erlaubt Art. 43 Abs. 3 AEUV dem Rat auf Vorschlag der Kommission allein Maßnahmen „zur Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten in der Fischerei“ zu treffen. Das Europäische Parlament muss in diesem Bereich nicht einmal mehr angehört wer- I. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 108 den. Hintergrund der neuen Kompetenzausrichtung in Art. 43 Abs. 2 AEUV ist zunächst, dass das Parlament als demokratisch legitimiertes Organ der Union stärker in den Gesetzgebungsprozess eingebunden und mehr Einfluss erhalten sollte.441 Die alleinige Zuständigkeit des Rats in Art. 43 Abs. 3 AEUV ist daher als restriktiv auszulegende Ausnahme zu qualifizieren,442 die der Tatsache geschuldet ist, dass die hierdurch erfassten Maßnahmen nicht für die Zielverwirklichung der GFP notwendig sind und zudem einer regelmäßigen Anpassung bedürfen, für die wiederum ein zeitintensives ordentliches Gesetzgebungsverfahren hinderlich wäre.443 Es kann letztendlich aber kein Hierarchieverhältnis zugunsten von Maßnahmen ausgemacht werden, die auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt werden.444 Eine strikte Abgrenzung der beiden Kompetenznormen erweist sich oftmals als schwierig, was zu Kompetenzkonflikten zwischen Rat und Europäischem Parlament führt. Im Rahmen der Bestandserhaltungsmaßnahmen gilt dies besonders für die Aufstellung von Mehrjahresplänen i.S.d. Art. 9 FGV und die Festsetzung der Fangmöglichkeiten. Mehrjahrespläne enthalten im Vergleich zu den Wiederauffüllungs- bzw. Bewirtschaftungsplänen nach Art. 5 f. FGV 2002 keine Regelungen zur Festlegung der zulässigen Gesamtfangmenge (Total Allowable Catches, TACs) oder zu Fischereiaufwandsbeschränkungen mehr, da diese in die Zuständigkeit des Rats nach Art. 43 Abs. 3 FGV fallen.445 Die Mehrjahrespläne gehen in ihrer Gesamtheit über die Festsetzung von Fangmöglichkeiten weit hinaus und bestimmen grundsätzlich die Ziele der jeweiligen Bestandsbewirtschaftung. Daher sind die mehrjährigen Pläne gem. Art. 43 Abs. 2 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV von Europäischem Parlament und Rat gemeinsam zu erlassen. Allerdings greifen die Vorgaben in den Plänen bezüglich der Bewirtschaftung der Fischbestände oberhalb des Niveaus des höchstmöglichen Dauerertrags gem. Art. 16 441 v. Rintelen, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 43 AEUV Rn. 17 (Stand Aug. 2015). 442 Busse, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 43 AEUV Rn. 5. 443 v. Rintelen, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 43 AEUV Rn. 15 (Stand Aug. 2015). 444 Bast, in: v. Bogdandy/ders. (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 489, 549. 445 Zu den Inhalten der Mehrjahrespläne 4. Kap. III. I. Kompetenzkonflikte bei dem Erlass von Bestandserhaltungsmaßnahmen 109 Abs. 4 FGV der Festsetzung der Fangmöglichkeiten durch den Rat in gewisser Weise vor. Dies scheint zunächst ein Eingriff in die Zuständigkeit des Rates zu sein. Allerdings lässt sich dem Wortlaut des Art. 43 Abs. 2 AEUV nicht entnehmen, dass der unionale ordentliche Gesetzgeber keine Maßnahmen treffen darf, die auch unter Absatz 3 der Vorschrift fallen können, wenn diese wesentlicher Bestandteil der Gemeinsamen Fischereipolitik sind.446 Im Gegensatz zu den jährlich festzusetzenden Fangquoten basiert das Konzept einer mehrjährigen Planung auf einer langfristigen Entscheidung. Die hierin festgelegten Richtwerte der fischereilichen Sterblichkeit und der Laicherbiomasse, die der Erreichung des höchstmöglichen Dauerertrags dienen, müssen ggf. bei einer nicht prognostizierten Entwicklung der Bestände oder bei einer veränderten Datenlage angepasst werden; es bedarf aber keiner jährlichen Überarbeitung durch den Rat. Diese Vorgaben sind damit wesentlich für die Zielerreichung der Gemeinsamen Fischereipolitik der EU in Bezug auf die Bestandserhaltung und -bewirtschaftung. Dass der Rat die Bestimmungen der Mehrjahrespläne nicht durch die Festsetzung der Fangmöglichkeiten abändern kann, ergibt sich darüber hinaus aus der Systematik des Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV. Eine Regelung, die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 43 Abs. 2 AEUV getroffen wurde und die grundlegende Ausrichtung der Fischereipolitik betrifft, kann nicht durch die autonome Rechtsetzung des Rates nach Art. 43 Abs. 3 AEUV aufgehoben oder modifiziert werden.447 Vielmehr muss sich der Rat an die Vorgaben über die grundsätzlichen Zielsetzungen der Gemeinsamen Fischereipolitik halten und kann seine Kompetenz nur in diesem Rahmen ausüben.448 Über die Einhaltung der bezifferten Vorgaben für die Erreichung des höchstmöglichen Dauerertrags in den Mehrjahresplänen hinaus, bestimmt der Rat weiterhin allein die Höhe der TACs und die Art der Fischereiaufwandsbeschränkungen. 446 Thiele, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 43 AEUV Rn. 18; v. Rintelen, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 43 AEUV Rn. 18 f. (Stand Aug. 2015). 447 v. Rintelen, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 43 AEUV Rn. 21 (Stand Aug. 2015). 448 EuGH, Urt. v. 01.12.2015, verb. Rs. C-124/13 und C-125/13, EP u. Kommission/ Rat, Rn. 58 – curia. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 110 Die Kompetenzabgrenzung bei der Änderung von Mehrjahresplänen ist nicht lediglich akademischer Natur. So äußert sich der institutionelle Konflikt u.a. in der Blockierung von verschiedenen, durch die Kommission bereits ausgearbeiteten Mehrjahresplänen.449 Der EuGH hatte nunmehr Gelegenheit, in zwei jeweils verbundenen Verfahren des Europäischen Parlaments und der Kommission gegen den Rat, die Anwendungsbereiche von Art. 43 Abs. 2 und Art. 43 Abs. 3 AEUV näher voneinander abzugrenzen. Der Kompetenzkonflikt bei der Änderung von Mehrjahresplänen vor dem EuGH Streitgegenstand Ausdruck des Streits um die Zuständigkeit ist die Tatsache, dass der Rat eigenständig Vorschriften des Mehrjahresplans für Kabeljaubestände450 unter Bezugnahme auf Art. 43 Abs. 3 AEUV geändert hat,451 obwohl die Kommission in ihrem Vorschlag zur Änderung der Verordnung452 auf die Zuständigkeit aus Art. 43 Abs. 2 AEUV abgestellt hat. Der Rat hat den Änderungsvorschlag in zwei Teile untergliedert und die Änderungen, die sich auf die Festsetzungen der zulässigen Gesamtfangmenge und Aufwandsbeschränkungen beziehen, im Wege der Verordnung auf Grundlage des Art. 43 Abs. 3 AEUV beschlossen.453 Der Rat rechtfertigt dies mit dem allgemeinen Hinweis, es handele sich nicht um Maßnahmen, die der gemeinsamen Organisation der Fischereimärkte oder der sonstigen Zielverwirklichung der Gemeinsamen Fischereipolitik dienen, sondern diese beträfen lediglich den in Art. 43 Abs. 3 AEUV genannten Bereich der Festsetzung der Fangmöglichkeiten.454 Das Europäische Parlament und die Kommission haben auf Grund dieses Vorgehens Klage vor dem EuGH mit dem Ziel erhoben, die Verordnung des Rates wegen dessen Unzuständigkeit für nichtig 1. a) 449 Weis/Busse, ZUR 2013, 10, 17; BT-Drs. 17/12965, S. 4. 450 VO 1342/2008/EG v. 18.12.2008, ABl. L 348 v. 24.12.2008, S. 20. 451 VO 1243/2012/EU v. 19.12.2012, ABl. L 352 v. 21.12.2012, S. 10. 452 KOM (2012) 498 endg. 453 Ratsdok. 17589/12 v. 18./19.12.2012, S. 28. 454 Erwägungsgrund 8 der VO 1243/2012/EU. I. Kompetenzkonflikte bei dem Erlass von Bestandserhaltungsmaßnahmen 111 erklären zu lassen.455 Das Parlament formuliert in seinem Antrag, mehrjährige Pläne würden eine Einheit als Mittel zu Erhaltung und Bewirtschaftung darstellen und die darin enthaltenen Bestimmungen der Ausübung der Ziele der Nachhaltigkeit und der Erhaltung der Gemeinsamen Fischereipolitik dienen. Daher könne eine Änderung des Plans nur insgesamt auf der Grundlage des Art. 43 Abs. 2 AEUV erfolgen. Darüber hinaus sei die Aufteilung des Kommissionsentwurfs ein verfahrensmissbräuchliches Verhalten, welches die Rechtsprechung zur Wahl der Rechtsgrundlage nach dem Schwerpunkt des Rechtsakts unterlaufe. Die Kommission teilt in ihrem Antrag diese Bedenken und rügt außerdem einen Verstoß gegen Art. 17 Abs. 2 EUV, der ihr ein Initiativmonopol bei den Verfahren zum Erlass von Rechtsakten einräumt. Rechtliche Würdigung Der EuGH hat die angefochtene Verordnung des Rates zur Änderung des Mehrjahresplans wegen Heranziehung der falschen Kompetenzgrundlage für nichtig erklärt.456 In Abgrenzung des Anwendungsbereichs zwischen Art. 43 Abs. 2 und Art. 43 Abs. 3 AEUV sei entscheidend, ob die vorgesehene Maßnahme notwendig sei, um die Ziele der durch den AEUV geregelten gemeinsamen Politiken verwirklichen zu können, sodass eine politische Entscheidung vorausgesetzt werde, die dem ordentlichen Unionsgesetzgeber vorbehalten sein müsse. Technische Maßnahmen und solche, die zur Durchführung der GFP notwendig seien, können hingegen auf der Grundlage des Art. 43 Abs. 3 AEUV erlassen werden.457 Der EuGH betonte jedoch, dass die Regelung des alten Art. 37 EGV nicht lediglich durch Art. 43 Abs. 2 AEUV, sondern im Zusammenhang mit Art. 43 Abs. 3 AEUV ersetzt wurde, sodass letzterer gesondert als Rechtsgrundlage für Maßnahmen herangezogen werden könb) 455 EuGH, Rs. C-125/13, EP/Rat, ABl. C 156 v. 01.06.2013, S. 21. 456 EuGH, Urt. v. 01.12.2015, verb. Rs. C-124/13 und C-125/13, EP u. Kommission/ Rat, Rn. 83 – curia. 457 EuGH, Urt. v. 01.12.2015, verb. Rs. C-124/13 und C-125/13, EP u. Kommission/ Rat, Rn. 48 – curia. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 112 ne.458 Allerdings beschränken sich die durch die Verordnung des Rates geänderten Vorschriften des Mehrjahresplans nicht auf die Festlegung von Fangmöglichkeiten auf einer jährlichen Basis und deren Aufteilung. Es handele sich vielmehr um eine Anpassung des allgemeinen Verfahrens für die Festsetzung der TACs und der Fischereiaufwandsbeschränkungen, um Mängel der vorherig geltenden Regelungen zu beheben, die die Verwirklichung der Ziele des mehrjährigen Wiederauffüllungsplans für Kabeljau gefährdeten. Diese Änderungen definieren somit den rechtlichen Rahmen für die Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten, dessen Festlegung aber einer politischen Entscheidung des Unionsgesetzgebers vorbehalten sei, sodass die geänderten Vorschriften zusammen mit den anderen vorgeschlagenen Maßnahmen auf der Grundlage des Art. 43 Abs. 2 AEUV hätten erlassen werden müssen.459 Nicht ausdrücklich hat sich der EuGH zu der Frage geäußert, ob Regelungen eines Mehrjahresplans nur einheitlich auf die Kompetenz des Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt werden können. Allerdings stellt er die wesentliche Bedeutung mehrjähriger Pläne für die Förderung einer nachhaltigen Bewirtschaftung von Fischbeständen heraus.460 Da dies aber übergeordnetes Ziel der GFP ist und die Pläne zudem selbst keine Durchführungsmaßnahmen i.S.d. Art. 43 Abs. 3 AEUV enthalten, sind Mehrjahrespläne grundsätzlich einheitlich auf Art. 43 Abs. 2 AEUV zu stützen. Da der EuGH die angegriffene Verordnung bereits auf Grund der falschen Kompetenzgrundlage für nichtig erklärt hat, hat er zu dem im Weiteren vorgebrachten Klagegrund der Kommission im Hinblick auf die Verletzung des Initiativrechts keine Ausführungen mehr gemacht. Nach Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV steht der Kommission grundsätzlich das ausschließliche Initiativrecht für Gesetzgebungsakte i.S.d. Art. 289 Abs. 3 AEUV zu. Für andere Rechtsakte bestimmt Art. 17 Abs. 2 S. 2 EUV, dass der Kommission das Vorschlagsrecht obliegt, soweit dies in 458 EuGH, Urt. v. 01.12.2015, verb. Rs. C-124/13 und C-125/13, EP u. Kommission/ Rat, Rn. 58 – curia. 459 EuGH, Urt. v. 01.12.2015, verb. Rs. C-124/13 und C-125/13, EP u. Kommission/ Rat, Rn. 79 f. – curia. 460 EuGH, Urt. v. 01.12.2015, verb. Rs. C-124/13 und C-125/13, EP u. Kommission/ Rat, Rn. 67 – curia. I. Kompetenzkonflikte bei dem Erlass von Bestandserhaltungsmaßnahmen 113 den Verträgen, wie in Art. 43 Abs. 3 AEUV, vorgesehen ist. Damit wird der Kommission eine starke Stellung im Rechtsetzungsverfahren gewährt, wobei sie maßgeblichen Einfluss auf die Struktur und den Inhalt des zu erlassenden Rechtsakts hat.461 Art. 293 Abs. 1 AEUV erlaubt dem Rat hingegen, durch einstimmigen Beschluss den Kommissionsvorschlag abzuändern.462 Die sich in diesem Zusammenhang stellende Frage ist, ob die Aufteilung und die Heranziehung einer anderen Kompetenzgrundlage noch eine zulässige Änderung des Vorschlags darstellt. Die Grenzen des Abänderungsrechts lassen sich abstrakt nur schwer festlegen. Weder in der Rechtsprechung des EuGH noch in der Literatur finden sich allgemeingültige Begriffsbestimmungen. Die äu- ßerste Grenze liegt aber in einer derart umfassenden Umgestaltung des Kommissionsentwurfs, dass es sich bei dem Ratsbeschluss letztlich um einen eigenen Vorschlag des Rates handelt.463 Es muss daher in einer Einzelfallbetrachtung festgestellt werden, ob die verabschiedete Verordnung zur Änderung des Mehrjahresplans für Kabeljaubestände noch gegenständlich und dem Zweck nach auf dem Vorschlag der Kommission basiert.464 Die durch die VO 1243/2012/EU geänderten Vorschriften des Art. 9 und Art. 12 der VO 1342/2008/EG entsprechen zwar inhaltlich dem Kommissionsentwurf und beeinträchtigen auch nicht das Ziel des mehrjährigen Kabeljauplans.465 Allerdings wird der Rechtscharakter der Bestimmungen durch die Verordnung des Rates von legislativen in regulatorische Vorschriften gewandelt. Zudem wird durch die geänderten Regelungen des Mehrjahresplans auch der Gesamtansatz bei der Bewirtschaftung der Kabeljaubestände erheblich verändert, da die 461 Breier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 17 EUV Rn. 13; Kugelmann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 17 EUV Rn. 56. 462 Das Erfordernis der Einstimmigkeit ist für die VO 1243/2012/EU eingehalten, Ratsdok. 17589/12, S. 28. 463 Hetmeier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 293 AEUV Rn. 5; Gellermann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 293 AEUV Rn. 12; von Buttlar, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, S. 57. 464 Vgl. EuGH, Urt. v. 30.05.1989, Rs. 355/87, Kommission/Rat, Slg. 1989, 1517, Rn. 44; EuGH, Urt. v. 11.11.1997, Rs. C-408/95, Eurotunnel u.a., Slg. 1997-I, 6315, Rn. 39. 465 EuGH, Urt. v. 01.12.2015, verb. Rs. C-124/13 und C-125/13, EP u. Kommission/ Rat, Rn. 77 – curia. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 114 Rahmenbedingungen für die Festlegung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten bestimmt werden.466 Der Kompetenzkonflikt bei der Gewährung von Fangmöglichkeiten an Drittstaaten in EU-Gewässern vor dem EuGH Streitgegenstand Zur Klärung seiner Mitwirkungsrechte hat das Europäische Parlament noch eine weitere Nichtigkeitsklage vor dem EuGH erhoben.467 Das Parlament wendet sich gegen einen Beschluss des Rates über die Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern für venezolanische Fischereifahrzeuge in der AWZ vor der Küste Französisch-Guayanas.468 Der Rat hat diesen auf die Kompetenzgrundlage des Art. 43 Abs. 3 i.V.m. Art. 218 Abs. 6 S. 2 lit. b) AEUV gestützt. Das Europäische Parlament sieht hierin hingegen eine Verletzung der Kompetenzvorschrift des Art. 43 Abs. 2 i.V.m. Art. 218 Abs. 6 S. 2 lit. a) v) AEUV, da der Beschluss einer internationalen Übereinkunft über den Zugang zu Unionsgewässern zum Zweck der Fischerei durch einen Drittstaat gleichkomme. Die Kommission hat in dieser Sache ebenfalls wegen Missachtung der Zuständigkeitsvorschriften durch den Rat Klage erhoben.469 Rechtliche Würdigung Der EuGH hat in seinem Urteil die Heranziehung der Kompetenzgrundlage aus Art. 43 Abs. 3 AEUV für unionsrechtswidrig angesehen und den angefochtenen Ratsbeschluss für nichtig erklärt. Der Gerichtshof kommt bei der inhaltlichen Einordnung des Ratsbeschlusses zu dem Ergebnis, dass es sich nicht um die konkrete Festsetzung oder Aufteilung von Fangmöglichkeiten handele, sondern vielmehr die Zugangsgewährung für venezolanische Fischereifahrzeuge bezweckt wer- 2. a) b) 466 Schlussanträge des Generalanwalts Nils Wahl v. 21.05.2015 zu den verb. Rs. C-124/13 und C-125/13, EP u. Kommission/Rat, Rn. 93 – curia. 467 EuGH, Rs. C-103/12, EP/Rat, ABl. C 157 v. 02.06.2012, S. 2. 468 Beschluss 2012/19/EU v. 16.12.2011, ABl. L 6 v. 10.01.2012, S. 8. 469 EuGH, Rs. C-165/12, Kommission/Rat, ABl. C 157 v. 02.06.2012, S. 6. I. Kompetenzkonflikte bei dem Erlass von Bestandserhaltungsmaßnahmen 115 de.470 Zwar stehe dem Küstenstaat nach Art. 56 Abs. 1 lit. a) SRÜ das Recht zu, die lebenden Ressourcen in seiner AWZ auszubeuten. Allerdings bestehe nach Art. 62 Abs. 2 SRÜ ebenfalls die Verpflichtung, anderen Staaten Zugang zum Überschuss der zulässigen Fangmenge zu gewähren, den der Küstenstaat auf Grund fehlender Fangkapazitäten nicht selbst abfischen könne. Der Ratsbeschluss sei schließlich als Teil eines auf der Grundlage des Art. 62 Abs. 2 SRÜ geschlossenen Abkommens über die Gewährung von Zugangsrechten zu beurteilen.471 Wenn den unter venezolanischer Flagge fahrenden Fischereifahrzeugen letztendlich gestattet werde, in den festgelegten Zonen zu fischen, handele es sich nicht um eine technischen oder Durchführungsmaßnahme nach Art. 43 Abs. 3 AEUV, vielmehr sei dies eine Maßnahme, die zur Verwirklichung der Ziele der GFP notwendig sei, sodass der Beschluss auf Art. 43 Abs. 2 AEUV hätte gestützt werden müssen.472 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der inhaltliche Schwerpunkt des Beschlusses in der Zugangsgewährung zu einem Unionsgewässer liegt, was von der Sonderkompetenz des Rates aus Art. 43 Abs. 3 AEUV nicht mehr erfasst ist, sondern vielmehr die Bestimmung einer allgemeinen Politikrichtung i.S.d. Art. 43 Abs. 2 AEUV darstellt. Demnach wäre ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren durchzuführen gewesen und der Rat hätte die Zustimmung des Europäischen Parlaments nach Art. 218 Abs. 6 S. 2 lit. a) v) AEUV einholen müssen. Zusammenfassung Der EuGH hat die Verfahren zum Anlass genommen, die Anwendungsbereiche der Befugnisnormen des Art. 43 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV genauer voneinander abzugrenzen. Der Rat ist auf der Grundlage des Art. 43 Abs. 3 AEUV nur berechtigt, technische Maßnahmen oder Durchführungsmaßnahmen, die zur Umsetzung für die nach 3. 470 EuGH, Urt. v. 26.11.2014, verb. Rs. C-103/12 und C-165/12, EP u. Kommission/ Rat, Rn. 78 – curia. 471 EuGH, Urt. v. 26.11.2014, verb. Rs. C-103/12 und C-165/12, EP u. Kommission/ Rat, Rn. 57, 73 – curia. 472 EuGH, Urt. v. 26.11.2014, verb. Rs. C-103/12 und C-165/12, EP u. Kommission/ Rat, Rn. 79 – curia. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 116 Art. 43 Abs. 2 AEUV vom Unionsgesetzgeber zu bestimmenden übergeordneten Zielbestimmungen der GFP notwendig sind, zu erlassen.473 Eine im Sinne eines obiter dictum umfassende Abgrenzung sämtlicher Maßnahmen, die auf die Zuständigkeitsnormen des Art. 43 Abs. 2 bzw. Abs. 3 AEUV zu stützen sind, ist durch die Urteile des EuGH hingegen nicht erfolgt. Der höchstmögliche Dauerertrag als Bewirtschaftungsziel Art. 2 Abs. 2 FGV schreibt erstmals als Zielvorgabe der Bestandsbewirtschaftung die Erreichung eines Niveaus bis spätestens zum Jahr 2020474 vor, das oberhalb des höchstmöglichen Dauerertrags (Maximum Sustainable Yield, MSY) liegt. Nach der Definition in Art. 4 Abs. 1 Nr. 7 FGV wird der höchstmögliche Dauerertrag verstanden als „der höchstmögliche theoretische, auf ein Gleichgewicht ausgerichtete Ertrag, der einem Bestand unter den derzeitigen durchschnittlichen Umweltbedingungen auf Dauer durchschnittlich entnommen werden kann, ohne dass der Fortpflanzungsprozess erheblich beeinträchtigt wird“. Entscheidend ist demnach, die Bestandsgröße durch Anpassung der fischereilichen Sterblichkeit auf ein Niveau anzuheben, welches die maximale Reproduktionsrate gewährleistet. Dieses Bewirtschaftungsziel findet sich bereits auf völkerrechtlicher Ebene in Art. 61 Abs. 3 SRÜ wieder und wurde auf dem UN Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung 2002 in Johannesburg mit der Zeitvorgabe „dringend und nach Möglichkeit bis 2015“475 versehen. Im Jahr 2006 hat die Europäische Kommission sodann eine Mitteilung über die Verwirklichung der Nachhaltigkeit im Fischereisektor der EU mithilfe des Konzepts des höchst- II. 473 Der EuGH hat seine Rechtsprechung in einem weiteren Urteil bestätigt, EuGH, Urt. v. 07.09.2016, Rs. C-113/14, Bundesrepublik Deutschland/EP u. Rat, Rn. 55 ff. – curia. 474 Der ursprüngliche Kommissionsentwurf sah in Art. 2 Abs. 2 FGV eine Zeitvorgabe bis 2015 vor, welche jedoch vom Rat und Europäischen Parlament als zu knapp bemessen beurteilt wurde. Zur Position des Rats, Ratsdok. 11322/12 v. 14.06.2012 und die Stellungnahme des Europäischen Parlaments, EP-Dok. P7_TA-PROV(2013)0040 v. 06.02.2013. 475 A/CONF.199/20 Anlage Nr. 31 a). II. Der höchstmögliche Dauerertrag als Bewirtschaftungsziel 117 möglichen Dauerertrags veröffentlicht,476 welche die schrittweise Einführung und Anwendung des MSY in Umsetzung der völkerrechtlichen Verpflichtungen zur nachhaltigen Bestandsbewirtschaftung vorsieht. Im Jahr 2014 wurden immerhin 59 % der Fischbestände mit ausreichender Datenlage im Nordostatlantik im Rahmen des MSY-Konzepts bewirtschaftet.477 Diese doch positiv stimmende Zahl relativiert sich, wenn die Fischbestände ohne ausreichende Datenlage hinzugezogen werden. Insgesamt bestand 2014 für 55 % der Bestände keine ausreichende Datenlage, die es erlaubte, den Bestandszustand einzuschätzen. Von den Beständen, für die ein gesicherter Datenumfang vorlag, befanden sich mit 55 % nur knapp über die Hälfte innerhalb sicherer biologischer Grenzen, sodass lediglich etwa 26 % der Fischbestände gesichert nachgewiesen auf MSY-Niveau bewirtschaftet wurden. Die Berechnungsmethode für die Bestimmung der zulässigen Gesamtfangmenge des ICES sah im Jahr 2009 noch einen Wert vor, der den Zusammenbruch von Beständen durch zu hohe fischereiliche Sterblichkeit verhindern sollte.478 Erst in der näheren Vergangenheit trat ein Wandel dahingehend ein, dass nicht mehr die Bestandsbewirtschaftung auf einem Minimalniveau, sondern nunmehr die Erzielung einer dauerhaft maximierten Nutzung angestrebt und damit das MSY- Konzept anwendet wird.479 Diese Umstellung ist ein Gewinn für die ökologische Nachhaltigkeit der Ressourcenbewirtschaftung, denn durch diesen Ansatz wird eine erhöhte Biomasse als Referenzwert angestrebt und somit ein Sicherheitsbereich für die Bestände aufgebaut, der negativ veränderte Bestandspopulationen, gleich welchen Ursprungs, besser auffangen kann. Schwierigkeiten bei der Berechnung dieser Referenzgrößen für eine nachhaltige Entwicklung basieren im Wesentlichen auf fehlenden Daten und teilweise unkalkulierbaren Einflüssen, wie sie aus den sich ändernden Bedingungen der Meeresökosysteme resultieren.480 Um eine bestimmte Bestandsbiomasse unter wechselnden Umweltbedingungen zu erreichen, würde sich die Fische- 476 KOM (2006) 360 endg. 477 KOM (2014) 388 endg., S. 14. 478 ICES, Advice 2009, Book 1, Introduction, Overviews and Special Requests, S. 2. 479 ICES, Advice 2010, Book 1, Introduction, Overviews and Special Requests, S. 4. 480 Kraus/Döring, ZUR 2013, 3, 6; SRU, Fischbestände nachhaltig bewirtschaften, Stellungnahme 2011, Rz. 50. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 118 reiwirtschaft zudem erheblich schwankenden Maßnahmen ausgesetzt sehen, die wiederum zu einer ökonomischen Instabilität des Fischereisektors führen würden.481 Daher ist es angezeigt, zusätzlich zu dem Laicherbiomassebestand, der den höchstmöglichen Dauerertrag gewährleistet, als weitere Referenzgröße die fischereiliche Sterblichkeit i.S.d. Art. 4 Abs. 1 Nr. 13 FGV hinzuzuziehen, da sich diese als einzige Variable durch das Fischereimanagement beeinflussen und direkt kontrollieren lässt.482 Ein Beispiel für den Wechsel der Referenzgröße von der Biomasse auf die fischereiliche Sterblichkeit bildet der Mehrjahresplan für Kabeljau. Wurde in Art. der VO 423/2004/EG483 noch eine Zielbiomasse für die Kabeljaubestände angestrebt, erkannte man bei der Reform des Mehrjahresplans im Jahr 2008,484 dass die fischereiliche Sterblichkeit im Zuge sich stetig ändernden Umweltbedingungen eine geeignetere Zielgröße darstellt.485 Zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten wird jedoch weiterhin zusätzlich auf die Mindest- bzw. Vorsorgewerte der Laicherbiomasse in Kapitel II der VO 1342/2008/EG abgestellt. Ob alle kommerziell gefischten Bestände zur gleichen Zeit auf ein Niveau oberhalb des höchstmöglichen Dauerertrags gebracht werden können, wird indes bezweifelt, da die Bestandsgrößen nicht nur von der Ressourcenentnahme durch die Fischereiwirtschaft, sondern auch durch die gegenseitigen Abhängigkeiten bestimmter Fischbestände im Sinne einer Räuber-Beute-Beziehung beeinflusst werden.486 Insgesamt dient das MSY-Prinzip aber nicht nur der ökologisch motivierten Bestandserholung. Gesunde Fischbestände führen langfristig auch zu ökonomischen Vorteilen. Für größere Fangmengen müsste weniger Fischereiaufwand betrieben werden und somit könnten Gewinne optimiert und Kosten eingespart werden.487 Dies ist Ausdruck der wechselseitigen Bedingungen der ökologischen auf der 481 KOM (2006) 360 endg., S. 7. 482 ICES, Advice 2010, Book 1, Introduction, Overviews and Special Requests, S. 5; SRU, Fischbestände nachhaltig bewirtschaften, Stellungnahme 2011, Rz. 50. 483 VO 423/2004/EG v. 26.02.2004, ABl. L 70 v. 09.03.2004, S. 8. 484 VO 1342/2008/EG v. 18.12.2008, ABl. L 348 v. 24.12.2008, S. 20. 485 KOM (2008) 162 endg., S. 2. 486 Agnew/White/Savage, A Vision for European Fisheries, S. 47; ICES, Advice 2013, Book 6, Multispecies consideration for the North Sea stocks, 6.3.1. 487 KOM (2006) 360 endg., S. 6. II. Der höchstmögliche Dauerertrag als Bewirtschaftungsziel 119 einen und ökonomischen sowie sozialen Nachhaltigkeit auf der anderen Seite. Es zeigt sich hier, wie eng die Schutz- mit den Nutzungsinteressen im Hinblick auf die Fischereiressourcen miteinander verknüpft sind. Darüber hinaus verpflichtet Art. 2 Abs. 2 UAbs. 1 FGV nicht nur zu einer Bestandsbewirtschaftung auf, sondern oberhalb des Niveaus des höchstmöglichen Dauerertrags. Damit wird dem Vorsorgeprinzip insoweit Rechnung getragen, als dass Unsicherheiten bezüglich der Datenlage und Entwicklung der Bestände bei den Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen einbezogen werden müssen. Das ist überdies notwendig, da das MSY-Konzept auf einer Gleichgewichtsannahme beruht, nach der auf Grund der vorsorglichen Bewirtschaftung der Fischbestände die Reproduktionsrate konstant zunimmt.488 Nicht einbezogen in diese Überlegung sind also Schwankungen, die durch wechselnde Umweltbedingungen, beispielsweise in Folge des Klimawandels, oder Interaktionen der Arten untereinander entstehen. Würde die Befischungsrate demnach auf dem Niveau des höchstmöglichen Dauerertrags liegen, könnte es erneut zu einer Überfischungssituation kommen, sobald die Produktivität der Fischbestände nicht den durchschnittlichen Wert im Jahr erreicht. Mehrjahrespläne als Bewirtschaftungsgrundlage Die bereits seit der Fischereigrundverordnung 1992 bestehende, aber erst mit deren Reform 2002 genutzte Möglichkeit zur Aufstellung von Mehrjahresplänen war ein wichtiger umweltbezogener Fortschritt. Art. 5 und Art. 6 FGV 2002 unterschieden zwischen mehrjährigen Wiederauffüllungsplänen für Fischbestände außerhalb sicherer biologischer Grenzen und Bewirtschaftungsplänen für Bestände an bzw. innerhalb sicherer biologischen Grenzen. Art. 9 FGV spricht dagegen ohne Unterscheidung von Mehrjahresplänen, wobei sich diese nach Absatz 1 ebenfalls auf die Erhaltung oder Wiederauffüllung von Fischbeständen oberhalb eines Niveaus, welches den höchstmöglichen Dauerertrag sichert, beziehen. Dies ist im Zusammenhang einer neuen III. 488 Kraus/Döring, ZUR 2013, 3, 6; SRU, Fischbestände nachhaltig bewirtschaften, Stellungnahme 2011, Rz. 16 ff. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 120 Systematisierung konsequent, waren doch die Vorgängervorschriften nahezu wortgleich ausgestaltet, wenngleich durch die differenzierten Begriffe ungleich schneller deutlich wurde, in welchem Zustand sich die beplanten Fischbestände befanden. Allerdings ist eine Trennung der beiden Planarten durch Erlass zweier unterschiedlicher Verordnungen unübersichtlich und unflexibel hinsichtlich des fließenden Übergangs zwischen Wiederauffüllung und Bewirtschaftung. Um eine langfristige Planung sicherzustellen, bietet es sich vielmehr an, einen Mehrjahresplan mit zwei Phasen, der Wiederauffüllung und der Bewirtschaftung in sicheren biologischen Grenzen, vorzusehen. Die Union hat bereits zum Teil vor dem Inkrafttreten der Reform 2013 einen solchen Übergang in ihren Mehrjahresplänen vorgesehen und nicht trennscharf zwischen Wiederauffüllungs- und Bewirtschaftungsplänen unterschieden.489 Mit den übergreifenden Plänen kann eine leichtere Anpassung der hierin vorgesehenen Maßnahmen erfolgen, sollte sich die Bestandsgröße in die eine oder andere Richtung entwickeln, ohne einen gänzlich neuen Plan verabschieden zu müssen. Inhaltliche Reichweite von Mehrjahresplänen Inhaltlich beziehen sich die Mehrjahrespläne auf die in Art. 10 FGV genannten Aspekte. Darunter fallen neben dem Geltungsbereich des Plans, welcher die Bestände, Fischerei und das betroffene Gebiet umschreibt, und die durch den Plan bezweckten Ziele insbesondere auch bezifferbare Vorgaben wie die fischereiliche Sterblichkeit und/oder die Biomasse des Laicherbestands, die in einem vorgegebenen Zeitrahmen zu erfüllen sind, sowie Referenzgrößen für die Bestandserhaltung und weitere mögliche Maßnahmen, die der Erhaltung dienen. Nicht in den Mehrjahresplänen enthalten sind hingegen die Festsetzungen der zulässigen Gesamtfangmengen der beplanten Arten durch die sogenannten TACs (Total Allowable Catches)490 und Beschränkungen des Fi- 1. 489 S. z.B. VO 676/2007/EG v. 11.06.2007 zur Einführung eines Mehrjahresplans für die Fischereien auf Scholle und Seezunge in der Nordsee, ABl. L 157 v. 19.06.2007, S. 1. Auch die VO 1098/2007/EG v. 18.07.2007 zur Einführung eines Mehrjahresplans für die Dorschbestände der Ostsee, ABl. L 248 v. 22.09.2007, S. 1 deutet im Erwägungsgrund 12 an, dass der Mehrjahresplan nur während der ersten drei Jahre als Wiederauffüllungsplan anzusehen ist. 490 S. hierzu 4. Kap. IV. 1. III. Mehrjahrespläne als Bewirtschaftungsgrundlage 121 schereiaufwands491. In den Wiederauffüllungs- und Bewirtschaftungsplänen nach Art. 5 Abs. 4 UAbs. 1 und Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FGV 2002 waren solche Vorgaben noch vorgesehen. Hintergrund der Herausnahme der Maßnahmen aus den Mehrjahresplänen nach Art. 10 FGV ist der Kompetenzkonflikt, der aus der primärrechtlich unterschiedlichen Zuständigkeit aus Art. 43 Abs. 2 und Art. 43 Abs. 3 AEUV resultiert.492 Dies könnte jedoch einen ökologischen Rückschritt bedeuten. Die Aufgabe der Mehrjahrespläne ist, die Fischbestände auf ein Niveau oberhalb des höchstmöglichen Dauerertrags zu bringen. Da die Fischpopulation im Wesentlichen von der direkten Entnahme der Fische durch Fischereiaktivitäten beeinflusst wird, ist zunächst unverständlich, dass gerade die Festsetzung der Fangbeschränkungen als eine wesentliche Bewirtschaftungsmaßnahme nicht in die Pläne integriert wird bzw. werden kann. Allerdings werden nicht zu überschreitende Werte für die fischereiliche Sterblichkeit sowie die untere Grenze der Laicherbiomasse vorgegeben. Daher ist die Bindungswirkung der Mehrjahrespläne in Bezug auf weitere Handlungen der EU, insbesondere die Festsetzung der Fangmöglichkeiten, entscheidend. Art. 16 Abs. 4 FGV verpflichtet bei der Festlegung von Fangmöglichkeiten und damit von TACs und Fischereiaufwandsbeschränkungen nicht nur auf das allgemeine Ziel des höchstmöglichen Dauerertrags aus Art. 2 Abs. 2 FGV. Vielmehr wird auch eine Verpflichtung zur Einhaltung der bezifferten Vorgaben bezüglich fischereilicher Sterblichkeit und Laicherbiomasse aus den Mehrjahresplänen verankert. Damit sind die Fangmöglichkeiten an die Grenzwerte der Pläne gebunden. Auch wenn keine Regelungen mehr für die Anpassung der TACs und Aufwandsbeschränkungen im Sinne einer automatisierten Quotenkürzung in die Pläne aufgenommen werden können, muss der Rat bei der jährlichen Festsetzung der Fangmöglichkeiten diese Grenzwerte einhalten. Andernfalls läge ein Verstoß des Rates gegen den als Verordnung ergangenen Mehrjahresplan vor, der ggf. gerichtlich überprüft werden könnte.493 491 S. hierzu 4. Kap. IV. 5. 492 Zu den daraus resultierenden Problemen 4. Kap. I. 493 Zu dem Kompetenzkonflikt bei der Änderung von Mehrjahresplänen ausführlicher unter 4. Kap. I. 1. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 122 Mehrjahrespläne können gem. Art. 9 Abs. 3 FGV entweder für einzelne Arten oder im Fall gemischter Fischerei auf mehrere Bestände eines Bewirtschaftungsgebiets festgelegt werden. Nach Art. 4 Nr. 36 FGV handelt es sich bei der gemischten Fischerei um Fischereien, bei denen im Rahmen eines Fangeinsatzes mit hoher Wahrscheinlichkeit mehrere Arten gefischt werden. Ein Beispiel bietet die Planung der gemischten Fischerei von Schollen und Seezungen in der Nordsee.494 Die gemeinsame Planung ist notwendig, da die hohe Sterblichkeitsrate bei Schollen aus der großen Rückwurfrate bei der wirtschaftlich attraktiveren Seezungenfischerei resultiert; im Jahr 2012 betrug der Discard 44 % der Gesamtfangmenge nach Gewicht.495 Der ökosystemare Ansatz, der in Art. 2 Abs. 3 FGV als Leitprinzip der Bestandsbewirtschaftung verankert ist, erfordert daher, die Auswirkungen der Fischerei der Hauptzielart Seezunge auf den Schollenbestand in der Nordsee im Rahmen eines mehrjährigen Mehrartenplans zu begrenzen. Im Gegensatz zu der Mehrjahresplanung in der gemischten Fischerei von Scholle und Seezunge in der Nordsee besteht für die Kabeljaufischerei ein gesonderter Mehrjahresplan.496 Allerdings wird Kabeljau größtenteils in gemischter Fischerei mit Schellfisch, Wittling, Scholle, Seezunge und Kaisergranat gefangen. Diese Tatsache und die Nichtanpassung der Fangemengen der anderen Arten sowie die unselektiven Fangmethoden haben zu einer enormen Rückwurfquote bei Kabeljau von knapp 50 % der Gesamtfangmenge im Jahr 2007 geführt. Im Jahr 2012 lag der Discard, zwar deutlich reduziert, immerhin noch bei 24 % der Fangmenge.497 Seit 2012 gibt der ICES nicht nur eine Fang-Empfehlung für die einzelnen Fischarten, sondern auch eine für die gemischte Fischerei in der Nordsee heraus.498 Er stellt dazu fünf verschiedene Optionen auf, die unterschiedliche Zielrichtungen verfolgen und in denen die TACs der einzelnen Fischbestände in der Zusammenschau unterschiedlich 494 VO 676/2007/EG v. 11.06.2007, ABl. L 157 v. 19.06.2007, S. 1. 495 Erwägungsgrund 7 f. der VO 676/2007/EG; ICES, Advice 2013, Book 6, North Sea, Plaice in Subarea IV, 6.4.18. 496 VO 1342/2008/EG v. 18.12.2008, ABl. L 348 v. 24.12.2008, S. 20. 497 ICES, Adivce 2013, Book 6, North Sea, Cod in Subarea IV and Divisions VIId and IIIa West, 6.4.3. 498 ICES, Advice 2012, Book 6, North Sea, Mixed-fisheries advice, 6.4.25. III. Mehrjahrespläne als Bewirtschaftungsgrundlage 123 hoch ausfallen. Das Minimum-Szenario trägt dem Vorsorgeprinzip dabei am weitesten Rechnung: Die Fischereitätigkeit muss eingestellt werden, sobald die erste Fangemengen-Quote für gleich welchen Bestand erreicht wird. Dies kann dazu führen, dass die zulässigen Gesamtfangmengen der anderen Bestände nicht ausgeschöpft werden, verhindert aber Rückwürfe von Fängen, deren Quoten bereits ausgeschöpft sind. Die EU ist diesen Vorschlägen im Rahmen ihrer TAC- Festsetzungen noch nicht nachgekommen. Diese werden weiterhin auf Basis der Empfehlungen für die einzelnen Fischbestände aufgestellt. Allerdings hat die Kommission zuletzt einen Verordnungsvorschlag über einen Mehrartenplan für Grundfischbestände in der Nordsee499 vorgelegt und der Gesetzgeber hat unter der Geltung der reformierten Fischereigrundverordnung eine Verordnung zur Festlegung eines Mehrjahresplans für die Bestände von Dorsch, Hering und Sprotte in der Ostsee500 erlassen, nach dem die jeweiligen wechselseitigen Bedingungen berücksichtigt werden sollen. Nach Art. 10 Abs. 3 FGV muss ein Mehrjahresplan regelmäßig überprüft werden. Genauere Angaben und Pflichten, die sich aus der Überprüfung ergeben, lassen sich der Verordnung nicht entnehmen. Die Europäische Kommission hatte ursprünglich ein fünfjähriges Intervall zur Aktualisierung der langfristigen Pläne vorgesehen.501 Die nunmehr zu bestimmende zeitliche Vorgabe zur Überprüfung sollte an andere normierte Überprüfungs-Rhythmen in europäischen Plan-Bereichen, wie beispielsweise den Sechs-Jahres-Turnus in Art. 17 Abs. 2 MSRL502 oder in Art. 30 Abs. 1 der Abfall-Rahmenrichtlinie503, angelehnt werden und in den Mehrjahresplänen selbst aufgenommen werden. Ein erheblich kürzerer Überprüfungszeitraum ist nicht empfehlenswert, da sich Veränderungen der Bestandspopulationen und damit die Erfolge eines mehrjährigen Bewirtschaftungsplans erst mittel- bis langfristig einstellen. Dennoch wäre eine regelmäßige Überwachung der Verwirklichung von Teilzielen wünschenswert. Art. 10 Abs. 2 lit. b) FGV sieht diesbezüglich vor, dass bezifferbare Indikatoren in die Pläne 499 KOM (2016) 493 endg. 500 VO 2016/1139/EU v. 06.07.2016, ABl. L 191 v. 15.07.2016, S. 1. 501 KOM (2006) 360 endg., S. 11. 502 RL 2008/56/EG v. 17.06.2008, ABl. L 164 v. 25.06.2008, S. 19. 503 RL 2008/98/EG v. 19.11.2008, ABl. L 312 v. 22.11.2008, S. 3. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 124 aufgenommen werden können. Durch regelmäßige Beobachtung der Entwicklung der Bestandsgrößen können bei einem negativen Trend bereits frühzeitig Maßnahmen ergriffen werden, die gegensteuernde Wirkung haben. Des Weiteren würde die periodische Überwachung zu einer Verbesserung der Datenlage beitragen und könnte auch Veränderungen der Umweltbedingungen zeitnah berücksichtigen. Ökologische Vorteile einer mehrjährigen Bestandsbewirtschaftung Der Gewinn einer mehrjährigen Planung für die Umwelt liegt auf der Hand. Zum einen werden kurzfristige Ad-hoc-Entscheidungen, die im Rahmen aktueller politischer und wirtschaftlicher Situationen getroffen werden, zugunsten längerer Entwicklungszeiträume eingeschränkt. Dies trägt dem Vorsorgeansatz insoweit Rechnung, als dass auf Grund der längeren Planungsphase etwaigen Unsicherheiten u.a. in Bezug auf die Bestandsentwicklungen und anderen Umweltfaktoren durch bestimmten Schutzmechanismen entgegen gewirkt werden kann. So ist bei der Aufnahme von Maßnahmen in einen Mehrjahresplan beispielsweise an Sicherheitsabschläge bei der Festlegung der Referenzgrößen für die Bestandserhaltung oder an Vorbehalte bei der Auswahl der technischen Maßnahmen zu denken. Sofortmaßnahmen der Kommission sind zudem gem. Art. 12 FGV nur zur Abwehr einer ernsthaften Bedrohung der biologischen Meeresschätze oder des Meeresökosystems möglich, sodass kurzfristige Maßnahmen aus wirtschaftlichen Interessen nicht in Betracht kommen. Darüber hinaus können durch die langfristige Planung die Besonderheiten der einzelnen Fischereien besser berücksichtigt und die Maßnahmen hierauf abgestimmt werden. Zum anderen dient die durch die Fischereigrundverordnung zunehmend gewünschte bestandsübergreifende Planung der nachhaltigen Nutzung der Fischbestände und dem integrierten Schutz des Ökosystems. Die wechselseitigen Einflüsse der gemeinsam befischten Bestände erfahren nunmehr eine erhöhte Aufmerksamkeit, sodass gezieltere und, wo möglich, selektivere Maßnahmen festgelegt werden können (Art. 9 Abs. 5 FGV). Mehrjahrespläne können demnach anhand wissenschaftlicher Daten und Prognosen eine Gewähr dafür bieten, dass sich Fischbestände entweder erholen und damit in die Grenzen biologischer Sicherheit zurückkehren oder aber innerhalb dieser siche- 2. III. Mehrjahrespläne als Bewirtschaftungsgrundlage 125 ren biologischen Grenzen bewirtschaftet werden. Insbesondere können die Mehrjahrespläne dazu führen, dass der Wettlauf um die Ausschöpfung der jährlich festgelegten Quoten durch die Fischer entfällt. Durch die langfristige Planung wird den Fischern die Unsicherheit vor allem hinsichtlich kurzfristiger Quotenkürzungen genommen, sodass die Fischerei im Einklang mit dem Ziel der Flottenpolitik und der Anpassung der Fangkapazitäten ausgeübt werden kann.504 Dies führt nicht nur zu einer nachhaltigeren ökologischen Nutzung, sondern auch zu einer stabilen wirtschaftlichen und somit auch sozialen Nachhaltigkeit für die Fischer und die Fischereiindustrie sowie den nachfolgenden Generationen. Zu fragen bleibt, ob die theoretisch zu einer nachhaltigen Nutzung zielführende Maßnahme der Mehrjahrespläne auch in der Praxis Erfolg haben und somit zu einer Stabilisierung der Fischbestände führen kann. Auf der Grundlage der Fischereigrundverordnung 2002 hat der Rat der Europäischen Union mehrere langfristige Pläne erlassen.505 So hat der Rat zum Beispiel im Jahr 2004 eine Verordnung für die Wiederauffüllung des Kabeljaubestands506 eingeführt. Vier Jahre später wurde diese durch eine Verordnung zur Festlegung eines Mehrjahresplans aufgehoben.507 Hintergrund war das Eingestehen des Scheiterns des ersten Plans; ein Gutachten des ICES stellte fest, dass sich keiner der gefährdeten Kabeljaubestände eindeutig erholt hatte und die Maßnahmen des Wiederauffüllungsplans nicht ausreichten, um die Bestände in einen Zustand innerhalb sicherer biologischer Grenzen zu versetzen.508 Nach den Gutachten des ICES aus dem Jahr 2013 haben sich die Kabeljaubestände im Westen von Schottland509 sowie in der Iri- 504 Ingerowski, in: Ehlers/Lagoni (Hrsg.), Maritime Policy of the European Union and Law of the Sea, S. 175, 184; Salomon/Markus/Dross, NuR 2013, 89, 92. 505 Einen Überblick über die bisher erlassenen Mehrjahrespläne findet sich unter: http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/multi_annual_plans/index_de. htm, Aufruf am 28.11.2015. 506 VO 423/2004/EG v. 26.02.2004, ABl. L 70 v. 09.03.2004, S. 8. 507 VO 1342/2008/EG v. 18.12.2008, ABl. L 348 v. 24.12.2008, S. 20. 508 Erwägungsgrund 2 der VO 1342/2008/EG. 509 ICES, Adivce 2013, Book 5, Celtic Sea and West of Scotland, Cod in Subarea VIa, 5.4.3. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 126 schen See510 immer noch nicht erholt, sodass die Empfehlungen dahin gehen, keine direkte Fischerei auf Kabeljau in diesen Gebieten zu gestatten und den Beifang sowie den Rückwurf auf ein Minimum zu begrenzen. Ein anderes Beispiel bietet der Mehrjahresplan für die Fischereien auf Scholle und Seezunge in der Nordsee.511 Der ICES bescheinigte einen Schollenbestand in der Nordsee, der sich innerhalb sicherer biologischer Grenzen befindet und der bereits seit 2012 nach dem Konzept des höchstmöglichen Dauerertrags befischt wird.512 Ein weiteres gelungenes Beispiel für die Wirksamkeit eines Mehrjahresplans bietet der Bestand des nördlichen Seehechts, der u.a. in der Nordsee angesiedelt ist. Im Jahr 2004 wurde ein Wiederauffüllungsplan vom Rat verabschiedet513 und die Bestände werden nunmehr nach Gutachten des ICES im Jahr 2013514 auf der Basis des höchstmöglichen Dauerertrags bewirtschaftet, sodass die im Mehrjahresplan festgesetzten Werte zur Bestandserholung erreicht wurden. Der Kommission sind bei der Missachtung der Zielsetzungen der Mehrjahrespläne Sanktionsmöglichkeiten an die Hand gegeben. Führt die Nichteinhaltung der aus den Plänen resultierenden Verpflichtungen zu einer ernsthaften Bedrohung für die Erhaltung der betroffenen Bestände, so kann sie gem. Art. 104 Abs. 1 KontrollVO515 die Fischerei für den missachtenden Mitgliedstaat gänzlich schließen. Erst wenn dieser schriftlich nachweisen kann, dass die Fischerei ohne Schädigung des Bestands betrieben werden kann, muss die Kommission die Schlie- ßung gem. Art. 104 Abs. 4 KontrollVO aufheben. Gibt es Beweise, dass die Nichteinhaltung der Vorschriften der Mehrjahrespläne zu einer ernsten Schädigung führen könnte, ist es der Kommission nach Art. 107 Abs. 1 KontrollVO nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unter Berücksichtigung des den Beständen zugefügten Schadens möglich, Fangquoten des Mitgliedstaates zu kürzen. Zudem führt die 510 ICES, Adivce 2013, Book 5, Celtic Sea and West of Scotland, Cod in Subarea VIIa, 5.4.5. 511 VO 676/2007/EG v. 11.06.2007, ABl. L 157 v. 19.06.2007, S. 1. 512 ICES, Adivce 2013, Book 6, North Sea, Plaice in Subarea IV, 6.4.18. 513 VO 811/2004/EG v. 21.04.2004, ABl. L 150 v. 30.04.2004, S. 1. 514 ICES, Advice 2013, Book 9, Widely distributed and migratory stocks, Hake in Division IIIa, Subareas IV, VI and VII, and Divisions VIIIa, b, d (Northern Stock), 9.4.10. 515 VO 1224/2009/EG v. 20.11.2009, ABl. L 343 v. 22.12.2009, S. 1. III. Mehrjahrespläne als Bewirtschaftungsgrundlage 127 Überfischung von beplanten Arten nach Art. 105 Abs. 3 lit. c) KontrollVO zu einer erhöhten Quotenkürzung für das folgende Bewirtschaftungsjahr. Nach Art. 9 Abs. 1 FGV sind Mehrjahrespläne als vorrangiges Ziel zur Bestandserholung und -bewirtschaftung oberhalb des MSY-Niveaus aufzustellen. Eine Verpflichtung zur Entwicklung mehrjähriger Pläne, wie zum Teil gefordert,516 ist damit nicht aufgenommen worden. Ob dies die Effektivität der Maßnahme durch ihr Nichtergreifen mindert, bleibt abzuwarten. Nach Angaben der Europäischen Kommission liegt mittlerweile für die wichtigsten der wirtschaftlich genutzten Arten ein solch langfristig ausgelegter Plan vor.517 Die sich zumeist für beplante Arten zeigende Bestandserholung spricht dafür, dass die Möglichkeit der Aufstellung von Mehrjahresplänen weiterhin genutzt wird. Dies zeigt auch die im Juli 2016 erlassene Verordnung zur Festlegung eines Mehrjahresplans für Bestände von Dorsch, Hering und Sprotte in der Ostsee.518 Zudem hat die Kommission einen weiteren Vorschlag für eine Verordnung zur Festsetzung eines Mehrjahresplans für Grundfischbestände in der Nordsee vorgelegt.519 Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten Bestandserhaltungsmaßnahmen haben zum Ziel, unter Berücksichtigung des Vorsorge- und Nachhaltigkeitsprinzips sowie des ökosystembasierten Ansatzes eine umweltverträgliche Entwicklung der Fischbestände zu erreichen. Eine solche Entwicklung wird auch unter Hinzuziehung anderer ökologischer, ökonomischer und sozialer Einflüsse maßgeblich von der Menge der gefischten Populationen bestimmt.520 Besondere Bedeutung kommt der Festsetzung der Fangmöglichkeiten für die Bestände zu, für die keine Mehrjahrespläne bestehen. Die Befischungsraten, die den höchstmöglichen Dauerertrag gewährleisten sollen, werden für diese Bestände maßgeblich durch die Fang- oder Fi- IV. 516 SRU, Fischbestände nachhaltig bewirtschaften, Stellungnahme 2011, Rz. 52. 517 KOM (2013) 753 endg. 518 VO 2016/1139 v. 06.07.2016, ABl. L 191 v. 15.07.2016, S. 1. 519 KOM (2016) 493 endg. 520 Markus, EELR 2010, 132, 133. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 128 schereiaufwandsbeschränkungen sichergestellt.521 Die Maßnahmen zur Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten sind in Art. 7 Abs. 1 lit. e) FGV ausdrücklich als Bestandserhaltungsmaßnahmen qualifiziert. In Art. 3 lit. q) FGV 2002 fand sich eine Definition des Begriffs der Fangmöglichkeiten. Danach stellten diese „ein quantifiziertes Recht auf Fischfang, ausgedrückt in Fangmenge oder Fischereiaufwand“ dar. Unter Berücksichtigung der VO 43/2014/EU, welche die Festsetzung der Fangmöglichkeiten in Unionsgewässern sowie für Unionsschiffe in bestimmten Nicht-Unionsgewässern für das Jahr 2014 beinhaltet, kann auf diese Begriffsbestimmung auch unter der reformierten Fischereigrundverordnung zurückgegriffen werden. Unter Fangmöglichkeiten fallen gem. Art. 1 Abs. 2 VO 43/2014/EU vor allem Fangbeschränkungen und Fischereiaufwandsbeschränkungen sowie weitere Fangmöglichkeiten in bestimmten Gebieten. Fangbeschränkungen sind nach Art. 4 Abs. 1 Nr. 15 FGV entweder die mengenmäßige Beschränkung der Fänge für Bestände, für die eine Pflicht zur Anlandung besteht, oder aber für andere Bestände die mengenmäßige Beschränkung der Anlandungen. Beschränkungen der Fangmenge werden durch die Festsetzung der zulässigen Gesamtfangmenge (Total Allowable Catches, TACs) vorgenommen, worunter nach Art. 3 lit. e) der VO 43/2014/EU die Menge verstanden wird, „die einem Bestand jedes Jahr entnommen und angelandet werden darf“. Nach der Festlegung der Fangmöglichkeiten wird jedem Mitgliedstaat und der Union ein fester Anteil an der TAC, die sogenannte Quote i.S.d. Art. 3 lit. f) der VO 43/2014/EU, zugeteilt. Die interne nationale Verteilung der Quoten ist nach Art. 16 Abs. 6 FGV den Mitgliedstaaten überlassen und erfolgt in Deutschland durch die von der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung vorgenommene Erteilung von Fangerlaubnissen nach § 3 SeeFischG in Form von Einzelfang- oder Sammelfangerlaubnissen. Fischereiaufwandsbeschränkungen i.S.d. Art. 4 Abs. 1 Nr. 21 FGV sind Begrenzungen hinsichtlich der Fangkapazitäten und der auf See verbrachten Tage. Diese ergänzen die Fangbeschränkungen und sollen ebenso dazu beitragen, eine nachhaltige Bestandsbewirtschaftung zu erreichen. 521 Erwägungsgrund 34 der VO 1380/2013/EU. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 129 Die Festsetzung der zulässigen Höchstfangmenge durch den Rat Art. 61 Abs. 1 SRÜ verpflichtet den Küstenstaat zur Festsetzung der zulässigen Fangmengen. Allerdings hat Deutschland als Mitgliedstaat der EU dieses Recht an die Union übertragen. Nach der vertikalen Kompetenzverteilung im Fischereirecht ist die Europäische Union daher für die Erhaltung der biologischen Meeresschätze nach Art. 3 Abs. 1 lit. d) AEUV ausschließlich zuständig.522 Anders als in Art. 20 FGV 2002 findet sich die Befugnis zum Erlass von Maßnahmen zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten nicht mehr in der reformierten Fischereigrundverordnung, sondern in der primärrechtlichen Regelung des Art. 43 Abs. 3 AEUV wieder. Während Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGV dem Rat allgemein die Kompetenz zum Erlass von Verordnungen, Richtlinien oder Entscheidungen in der Fischereipolitik einräumte, ist seit dem Vertrag von Lissabon die Festsetzung und Aufteilung nunmehr ausdrücklich in Art. 43 Abs. 3 AEUV dem Rat zugewiesen, während die grundlegende Ausrichtung der Fischereipolitik im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 42 Abs. 2 AEUV durch Europäisches Parlament und Rat gemeinsam bestimmt werden muss. Auf Vorschlag der Kommission werden jährlich Verordnungen zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten erlassen.523 Bevor die Kommission einen solchen Vorschlag unterbreiten kann, muss sie nach Art. 6 Abs. 2 FGV die einschlägigen Beratungsgremien und wissenschaftlichen Gremien konsultieren. Darüber hinaus sollen Bestandserhaltungsmaßnahmen unter Berücksichtigung der verfügbaren wissenschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Gutachten erlassen werden. Zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten holt die Kommission daher die wissenschaftlichen Empfehlungen des Internationalen Rates für Meeresforschung (International Council for the Exploration of the Seas, ICES) ein, welche in einem nächsten Schritt durch den Wissenschafts-, Technikund Wirtschaftsausschuss der Europäischen Kommission für Fischerei 1. 522 2. Kap. II. 2. a) bb). 523 Beispielsweise für das Jahr 2014 die VO 43/2014/EU v. 20.01.2014, ABl. L 24 v. 28.01.2014, S. 1. Für die Ostsee besteht für bestimmte Fischbestände eine gesonderte Verordnung, VO 1180/2013/EU v. 19.11.2013, ABl. L 313 v. 22.11.2013, S. 4. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 130 (Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries, STECF)524 überprüft werden.525 Anhand dieser Empfehlungen arbeitet die Kommission einen Verordnungsentwurf zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten aus, den sie dem Rat weiterleitet. Während für Bestände, die sich allein in EU-Gewässern aufhalten, der Rat die TACs und Quoten autonom festsetzen kann, müssen die zulässigen Fangmengen für gemeinsam mit Drittstaaten bewirtschaftete Bestände durch ein bilaterales Abkommen zwischen der Union und dem Nicht-EU-Staat festgesetzt werden. Als Beispiel kann auf das Abkommen der EU mit Norwegen über die gemeinsame Bewirtschaftung von Beständen in der Nordsee verwiesen werden, nach dem gem. Art. 2 Abs. 1 lit. b) die Parteien jährlich nach angemessener Konsultation die Fangquoten für die Fischereifahrzeuge der anderen Partei festzulegen haben.526 Die Pflicht zur gegenseitigen Konsultation ist auch in Art. 63 Abs. 1 SRÜ verankert, der bei gemeinsamen Beständen die betroffenen Staaten auffordert, koordinierte Maßnahmen zur Sicherung der Erhaltung und Entwicklung derselben zu vereinbaren. Nach Art. 1 Abs. 1 der VO 847/96/EG zur Festlegung zusätzlicher Bestimmungen für die jahresübergreifende Verwaltung der TACs und Quoten wird zwischen analytischen und vorsorglichen TACs unterschieden.527 Vorsorgliche TACs sind im Gegensatz zu den analytischen TACs für solche Bestände festzulegen, für die auf Grund mangelnder Daten eine wissenschaftliche Empfehlung von Fangmengen nicht möglich ist. Diese Unterteilung trägt dem Vorsorgeprinzip insoweit Rechnung, als dass bei den vorsorglichen TACs ein Sicherheitsabschlag bei deren Festlegung vorgenommen werden muss, der gewährleistet, dass die Entnahme der Fischressourcen nicht über den Wert, der den 524 Eingesetzt durch den Beschluss der Europäischen Kommission 629/2005/EG v. 26.08.2005, ABl. L 225 v. 31.0.2005, S. 18 auf der Grundlage des Art. 33 Abs. 1 FGV 2002. 525 Zu diesem Vorgehen in der Praxis KOM (2013) 753 endg., S. 3. 526 VO 2214/80/EWG v. 27.06.1980, ABl. L 226 v. 29.08.1980, S. 47. Für das Jahr 2014 sind die Ergebnisse der Konsultation in der VO 43/2014/EU, ABl. L 126 v. 29.04.2014, S. 1 zu finden. 527 ABl. L 115 v. 09.05.1996, S. 3. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 131 höchstmöglichen Dauerertrag gewährleistet, steigt.528 Allerdings gibt es nach Art. 3 Abs. 1 VO 847/96/EG für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, unter Vorlage bestimmter Daten eine Anhebung der TACs bei der Kommission zu beantragen, sofern die vorsorgliche Fangmenge vor dem 31. Oktober eines Jahres bereits zu über 75 % ausgeschöpft wurde. Die Kommission kann schließlich nach einer Überprüfung dem Rat einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung über die Festsetzung und Aufteilung von Fangmengen unterbreiten. Ähnliche Möglichkeiten bestehen nach Art. 3 Abs. 3 und Art. 4 Abs. 1 VO 847/96/EG bei der Ausschöpfung von Quoten, für die entweder vorsorgliche oder analytische TACs bestehen. Der Rat kann aber nach Art. 2 VO 847/96/EG in Anbetracht der biologischen Lage die Anwendung des Art. 3 und Art. 4 VO 847/96/EG für Bestände ausschließen. Von dieser Möglichkeit wurde beispielsweise für die befischten Kabeljaubestände in der Nordsee in der VO 43/2014/EU Gebrauch gemacht, um die sich noch außerhalb der sicheren biologischen Grenzen befindenden Bestände nicht weiter zu gefährden. In der Vergangenheit lagen die TACs und Quoten deutlich über den wissenschaftlichen Empfehlungen, die eine nachhaltige Fischerei gewährleisten würden.529 Hintergrund ist, dass die Empfehlungen des ICES und STECF weder die Kommission hinsichtlich ihres Vorschlags noch den Rat bezüglich der endgültigen Festsetzung der Fangmöglichkeiten binden, sondern lediglich als wissenschaftliche Datenquelle dienen.530 Zudem entscheidet der Rat der Europäischen Union, der sich gem. Art. 16 Abs. 2 EUV aus je einem Vertreter der nationalen Regierungen zusammensetzt, letztendlich allein über die Festsetzungen. Dies soll einerseits die notwendige Flexibilität im Gegensatz zu den zeitintensiven ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 43 Abs. 2 AEUV sicherstellen.531 Auf der anderen Seite besteht die Gefahr, dass die Interessen der Regierungsvertreter nicht primär auf eine 528 Salomon/Markus/Dross, NuR 2013, 89, 91; SRU, Fischbestände nachhaltig bewirtschaften, Stellungnahme 2011, Rz. 52; Wolff, Fisheries and the Environment, S. 152. 529 Für das Jahr 2009 lag der Wert bei 48 %, im Jahr 2010 bei 34 %, im Jahr 2011 bei 23 %, im Jahr 2012 nur bei 11 %, im Jahr 2013 wieder bei 29 % und im Jahr 2014 bei 35 %, KOM (2014) 388 endg., S. 15. 530 Nußbaum, in: Bröhmer (Hrsg.), Der Grundrechtsschutz in Europa, S. 121, 125. 531 Busse, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 43 AEUV Rn. 4. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 132 nachhaltige Fischereiwirtschaft, sondern auf die wirtschaftlichen Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten gerichtet sind und die TACs und Quoten daher auf einem möglichst gleichbleibenden Niveau, unabhängig von den wissenschaftlichen Empfehlungen, festgesetzt wurden.532 Diese Praxis führte dazu, dass das durch die Fangbeschränkungen angestrebte Ziel der nachhaltigen Entwicklung unter Anwendung des Vorsorgeansatzes gehemmt, wenn nicht gar ins Gegenteil verkehrt wurde.533 Eine zunehmende Überfischung kann aber letztendlich auch nicht im Interesse der Regierungsvertreter liegen. Denn die Abnahme der Fischressourcen führt durch eine Abnahme der Fänge zu einer schwächeren Wirtschaftslage und zu einer steigenden Arbeitslosigkeit im Fischereisektor der Mitgliedstaaten. Doch auch die Reform der GFP im Jahr 2013 hat bislang noch keine Fortschritte bezüglich der Einhaltung der wissenschaftlichen Empfehlungen gebracht. Zwar sollten nach Vorschlag der Europäischen Kommission für die Festsetzung der Fangmöglichkeiten erstmals die Empfehlungen des ICES und STECF eingehalten werden,534 in der jährlich dem Europäischen Parlament und Rat nach Art. 50 FGV zu erstattenden Mitteilung der Kommission im Jahr 2014 wurde jedoch erneut eine Überschreitung der wissenschaftlichen Empfehlungen um 35 % festgestellt.535 Entgegen der Tendenz, die GFP umweltverträglicher auszugestalten und vermehrt auf die negativen ökologischen Einflüsse der Fischerei einzuwirken, ist weiterhin weder die Europäische Kommission bei ihren Vorschlägen für Verordnungen zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten noch der Rat bei deren Beschluss fest an die wissenschaftlichen Empfehlungen für die Bestandsbewirtschaftung gebunden. Damit verkennt die Reform der Fischereigrundverordnung eine Möglichkeit, die ökologische Ausrichtung der Fischereipolitik stärker voranzutreiben, indem Fangmöglichkeiten im Sinne des Bestandsschutzes und der Bestandserholung ohne Abweichungsspielraum festgelegt werden müssen. Nachdem die Kommission auf der Grundlage der wissenschaftlichen Gutachten ihren Verordnungsvorschlag unterbreitet hat, beschließt der Rat gem. Art. 16 Abs. 3 EUV i.V.m. Art. 43 Abs. 3 AEUV 532 Markus, EELR 2010, 132, 138. 533 Ebenso Salomon/Markus/Dross, NuR 2013, 89, 90. 534 KOM (2013) 753 endg., S. 4. 535 KOM (2014) 388 endg., S. 15. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 133 die Fangmöglichkeiten mit qualifizierter Mehrheit. Da Art. 43 Abs. 3 AEUV nicht näher bestimmt, in welcher Rechtsform die Festsetzungen erfolgen sollen, legt der Rat auf Vorschlag der Kommission gem. Art. 296 UAbs. 1 AEUV die Form des Rechtsakts fest. Die Festsetzungen der Fangmöglichkeiten erfolgt in der Form der Verordnung.536 Diese ist aber nicht als Gesetzgebungsakt zu qualifizieren, da sie weder im ordentlichen noch im besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen wird.537 Es handelt sich auch nicht um einen delegierten Rechtsakt, der gem. Art. 290 AEUV nur durch die Kommission erlassen werden kann, oder um einen Durchführungsrechtsakt gem. Art. 291 Abs. 2 AEUV. Letzterer würde voraussetzen, dass die Festsetzung der Fangmöglichkeiten lediglich der Durchführung der Fischereigrundverordnung diente. Dies muss mit Blick auf die Bedeutung der Festsetzung der Fangmöglichkeiten als ein wesentliches Element der Fischereipolitik jedoch verneint und vielmehr eine konstitutive Wirkung derselben angenommen werden.538 Nicht die Fischereigrundverordnung verleiht dem Rat die Kompetenz zum Erlass der Maßnahmen, sondern das Primärrecht selbst stellt ein Verfahren bereit, um dem langwierigen Gesetzgebungsverfahren ein reaktionsschnelleres Verfahren gegenüber zu stellen.539 Damit handelt es sich bei Maßnahmen des Rates nach Art. 43 Abs. 3 AEUV um Rechtsakte sui generis.540 Diese Einordnung ändert nichts an den nach Art. 288 UAbs. 2 AEUV festgeschriebenen Wirkungen der Verordnung. Die Verordnungen zur Festsetzungen der Fangmöglichkeiten haben allgemeine Geltung, sind in allen Teilen verbindlich und gelten unmittelbar in den Mitgliedstaaten. Zudem besteht die Möglichkeit, gegen die Verordnungen zur Festsetzung von 536 Beispielhaft sei auf die für das Jahr 2014 geltende VO 43/2014/EU v. 20.01.2014, ABl. L 24 v. 28.01.2014, S. 1, verwiesen. 537 Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 263 AEUV Rn. 56. Es handelt sich daher im Umkehrschluss aus Art. 289 Abs. 3 AEUV um einen Rechtsakt ohne Gesetzescharakter. 538 v. Rintelen, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 43 AEUV Rn. 14 (Stand Aug. 2015). 539 Thiele, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 43 AEUV Rn. 19. 540 Norer/Bloch, in: Dauses, Handbuch EU-Wirtschaftsrecht, Bd. I, Agrarrecht, Rn. 256 (Stand April 2015); v. Rintelen, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 43 AEUV Rn. 14 (Stand Aug. 2015); a.A. Khan, in: Geiger/ders./Kotzur (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 43 AEUV Rn. 11. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 134 Fangmöglichkeiten nach Art. 263 AEUV Nichtigkeitsklage vor dem EuGH einzulegen. Aufteilung der TACs auf nationale Quoten nach dem Grundsatz der relativen Stabilität Nachdem die TACs auf der Grundlage der wissenschaftlichen Empfehlung festgelegt sind, erfolgt die Aufteilung der Fangmengen unter den Mitgliedstaaten und der Union auf einzelne Quoten. Diese sind ein wichtiger Bestandteil einer nachhaltigen und dem Vorsorgeprinzip entsprechenden Fischereipolitik, da allein die Festlegung einer TAC die Überfischung nicht verhindert. Ein Beispiel bietet die Fischereipraxis der Mitgliedstaaten unter Geltung der VO 754/80/EWG zur Festlegung der Gesamtfangmenge.541 Die Verordnung sah erstmals die Festsetzung von TACs für einzelne Bestände vor, ohne jedoch entsprechende Quoten auf die Mitgliedstaaten aufzuteilen. Diese Tatsache hatte zur Konsequenz, dass sich jeder Mitgliedstaat ohne Rücksicht auf die anderen mitgliedstaatlichen Interessen eine eigene Grenze setzen konnte, ab wann er seine Fischereitätigkeit einstellen wollte.542 Die Aufteilung der TACs auf die mitgliedstaatlichen Quoten erfolgt nach dem in Art. 16 Abs. 1 FGV niedergelegten Grundsatz der relativen Stabilität. Diese Grundsatzentscheidung zur Quotenaufteilung war bereits in Art. 4 Abs. 1 FGV 1983 festgelegt. Der Verteilungsschlüssel, mit welchem die TACs für die Bestände auf die mitgliedstaatlichen Quoten aufgeteilt werden, basiert auf Überlegungen aus dem Jahr 1980543 und bildet seit der ersten im Rahmen der Fischereigrundverordnung 1983 vorgenommenen Quotenaufteilung die Grundlage für die Aufteilung.544 Drei Kriterien wurden bei der Berechnung des Verteilerschlüssels einbezogen.545 Zunächst fanden die 2. 541 ABl. L 84 v. 28.03.1980, S. 36. 542 Schneider, RIW 1989, 873, 876. 543 Erklärung des Rats v. 30.05.1980, ABl. C 158 v. 27.06.1980, S. 2. 544 van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Bd. 1, nach Art. 38 EGV Rn. 27; Schneider, RIW 1989, 873, 876. Diese Grundsätze gelten auch noch unter der FGV 2013, Erwägungsgründe 35-37. 545 Erwägungsgrund 4 der FGV 1983. Weitergehende Ausführungen bei Churchill/ Owen, The EC Common Fisheries Policy, S. 150; Holden, The Common Fisheries Policy, S. 42 ff. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 135 traditionellen Fischereitätigkeiten Berücksichtigung, die auf der Basis der durchschnittlichen Fangmengen zwischen 1973 bis 1978 ermittelt wurden. Als zweite Komponente flossen zur Festlegung der relativen Stabilität die spezifischen Bedürfnisse der Regionen mit ein, deren Bevölkerung von der Fischerei und damit zusammenhängenden Gewerbebereichen in besonderem Maße abhängig waren. Der dritte Bestandteil des Verteilerschlüssels lag in der Einbeziehung des Verlusts von Fangmöglichkeiten in Gewässern von Drittstaaten auf Grund von deren Ausdehnung der AWZ im Zeitraum von 1973 bis 1976.546 Das aus dem Verteilerschlüssel resultierende Ergebnis der relativen Stabilität ist nicht eine statische Fangmenge in Tonnen, sondern ein den Mitgliedstaaten fest zustehender Prozentsatz, der den jeweiligen Anteil an der zulässigen Fangmenge beschreibt. Hierdurch wird die notwendige Flexibilität im Hinblick auf sich verändernde Fischpopulationen geschaffen und den Staaten gleichzeitig ein konstanter Anteil an den gefischten Beständen gewährt. Schwierigkeiten sieht sich der Grundsatz der relativen Stabilität vor allem bei Beitritten von Staaten zur EU ausgesetzt, da diese den Zugang zu Ressourcen begehren, die jedoch bereits durch den Verteilerschlüssel aufgeteilt sind. Der EuGH hat in seiner ständigen Rechtsprechung deutlich gemacht, dass die bestehenden Verteilerschlüssel ihre Geltung behalten, bis eine Änderungsverordnung diesbezüglich erlassen wird.547 Damit ist eine nachträgliche Berücksichtigung der später der Union beigetretenen Staaten bei der Aufteilung von Quoten bis zu einer formellen Änderung des Verteilerschlüssels nicht möglich.548 Trotz der bestehenden Schwierigkeiten wurde der Grundsatz der relativen Stabilität lange Zeit als ein alternativloses und unverzichtbares Instrument wahrgenommen, um den Mitgliedstaaten einen vorher- 546 Bestätigung der Festlegung der relativen Stabilität durch den EuGH, Urt. v. 19.02.1998, Rs. C-4/96, NIFPO u. Nothern Ireland Fishermen’s Federation, Slg. 1998, I-681 Rn. 7, 11. 547 EuGH, Urt. v. 16.06.1987, Rs. 46/86, Romkes, Slg. 1987, 2671, Rn. 17; EuGH, Urt. v. 30.03.2006, Rs. C-87 u. C-100/03, Königreich Spanien/Rat, Slg. 2006, I-2915, Rn. 27; EuGH Urt. v. 08.11.2007, Rs. C-141/05, Königreich Spanien/Rat, Slg. 2007, I-9485, Rn. 87 f. 548 Beispielhaft zur Änderung des Verteilerschlüssels infolge des Beitritts des Königreichs Spanien sei auf Art. 161 der Beitrittsakte 1985, ABl. L 302 v. 15.11.1985, S. 2, verwiesen. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 136 sehbaren Anteil an den Fischbeständen zu gewähren und damit der Fischereiwirtschaft die notwendige wirtschaftliche Stabilität zu geben. Zudem hat die Gewährung eines festen Prozentsatzes an den zulässigen Fängen langwierige Verhandlungen unter den Mitgliedstaaten über die jährlich neu festzusetzenden Fangquoten entbehrlich gemacht.549 Mit Beginn der Reformbestrebungen im Jahr 2009 stellte die Europäische Kommission diesen Grundsatz erstmals deutlich in Frage.550 Es bestehe durch die seit 1983 veränderte Fischereistruktur innerhalb der Europäischen Union eine Diskrepanz zwischen dem tatsächlichen Bedarf der Flotten bzw. der tatsächlichen Ausschöpfung der Quote durch die Flotten und der Quotenzuteilung auf die Mitgliedstaaten. Der Grundsatz der relativen Stabilität sei insbesondere zu unflexibel im Hinblick auf effiziente Ressourcennutzung, trage zu erhöhten Rückwurfraten bei und sei ein Hauptgrund für die regelmäßig über den wissenschaftlichen Empfehlungen festgesetzten TACs. Die Kommission schlug daher vor, den Grundsatz der relativen Stabilität entweder durch die Vergabe individueller Fangrechte zu ersetzen oder aber zusätzliche Regelungen einzuführen, die die nationalen Quoten flexibler an den mitgliedstaatlichen Bedarf anpassen. Im Rahmen der Konsultation zur Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik sprach sich allerdings die überwiegende Anzahl der Mitgliedstaaten für die Beibehaltung des Grundsatzes der relativen Stabilität als Eckpfeiler der europäischen Fischereipolitik aus.551 Um den bestehenden Schwächen zu begegnen, soll nunmehr der Verteilerschlüssel angepasst werden und die Möglichkeit des Quotentausches und der übertragbaren Fischereibefugnisse gestärkt werden.552 549 KOM (2001) 135 endg., S. 26; Holden, The Common Fisheries Policy, S. 42. 550 KOM (2009) 163 endg., S. 18. Auch in der Literatur herrscht Kritik an dem „unantastbaren“ System, Kraus/Döring, ZUR 2013, 3; Priebe, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. I, Art. 40 AEUV Rn. 138 (Stand Aug. 2015); Schneider, RIW 1989, 873, 877. 551 SEK (2010) 428 endg., S. 11. 552 Zur Ausweitung der Flexibilisierung der Fangmöglichkeiten ausführlicher 4. Kap. IV. 6. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 137 Quotenkürzung bei der Überschreitung zugeteilter Fangquoten Wenn die durch den Rat festgesetzten Fangquoten für Fischbestände durch einen Mitgliedstaat überschritten werden, können umweltrelevante Schäden für die Meeresumwelt durch Überfischung entstehen. Um dennoch eine nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen zu erreichen, hat die Europäische Kommission nach Art. 105 Abs. 1 KontrollVO553 die Möglichkeit, die künftigen Quoten des Mitgliedstaates zu kürzen. Die Quotenkürzung erfolgt durch den Beschluss jährlicher Durchführungsverordnungen i.S.d. Art. 291 Abs. 2 AEUV. Für die Berechnung des Abzugs der Quote wird nach Art. 105 Abs. 2 S. 1 KontrollVO die Menge der Überschreitung in Tonnen anhand der prozentualen Überschreitung der zulässigen Anlandungen mit einem Faktor von 1,0 bis maximal 2,0 multipliziert. Überschreitet die zulässige Anlandemenge bis zu maximal 100 Tonnen, so bleibt unabhängig von der prozentualen Überschreitung der Multiplikationsfaktor von 1,0 anwendbar. Zusätzlich kann nach Art. 105 Abs. 3 KontrollVO ein Multiplikationsfaktor von 1,5 hinzutreten, wenn der Mitgliedstaat in zwei aufeinander folgenden Jahren seine für einen Bestand zugewiesene Quote überschritten hat und dies mit einer Quotenkürzung geahndet wurde oder die wissenschaftlichen Gutachten zu dem Ergebnis kommen, dass die Überschreitung eine ernsthafte Bedrohung für die Erhaltung des betroffenen Bestandes ist oder für den Bestand ein Mehrjahresplan gilt. Durch den mit Art. 48 Abs. 5 FGV eingeführten Art. 105 Abs. 3 a KontrollVO wird ein Multiplikationsfaktor nicht angewendet, sofern Bestände betroffen sind, für die eine Pflicht zur Anlandung besteht und die prozentuale Überschreitung nicht über 10 % liegt. Diese Ausnahme ist Folge des Art. 15 Abs. 9 FGV, der den Mitgliedstaaten zugunsten einer jahresübergreifenden Flexibilität erlaubt, zusätzliche Mengen bis maximal 10 % der zugeteilten Bestandsquote an Anlandungen zu gestatten. Wenn eine solche Übertragung durch die Fischereigrundverordnung gestattet ist, kann dieses Verhalten auch nicht durch eine multiplizierte Erhöhung der Quotenkürzung für das Folgejahr sanktioniert werden. Der ansonsten durch die Multiplikation errechnete Wert, ausgedrückt in Tonnen, soll 3. 553 VO 1224/2009/EG v. 20.11.2009, ABl. L 343 v. 22.12.2009, S. 1. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 138 sodann grundsätzlich von den Zuteilungen der nationalen Quoten für den betroffenen Bestand im folgenden Bewirtschaftungsjahr abgezogen werden.554 Wenn der erforderliche Abzug jedoch die Quote im Folgejahr übersteigt, so soll die verfügbare Quote vollständig gekürzt und die verbleibenden Abzüge in den darauffolgenden Jahren angerechnet werden. Ausnahmsweise ist eine über mehrere Jahre verteilte Quotenkürzung möglich, wenn entweder der betroffene Bestand nachhaltig bewirtschaftet wird, dieser in einer gemischten Fischerei gefangen wird und eine erhebliche Quotenkürzung zu vermehrten Rückwürfen führt oder internationale Sonderregelungen vorgesehen sind. Als Beispiel für diese Praxis kann die Quotenkürzung Spaniens für den Kaisergranatbestand aus dem Jahr 2013 herangezogen werden. Spanien hat diesen Bestand im Jahr 2012 um 50,3 Tonnen und damit um 57,16 % überfischt.555 Zwar wäre bei der Überschreitung von über 50 % nach Art. 105 Abs. 2 S. 1 KontrollVO eigentlich der Multiplikationsfaktor von 2,0 anzuwenden, da aber die Gesamtmenge der Überschreitung unter 100 Tonnen liegt, bleibt es nach Art. 105 Abs. 2 S. 2 KontrollVO bei einem Faktor von 1,0. Für diesen Bestand existiert allerdings ein Mehrjahresplan,556 sodass nach Art. 105 Abs. 3 lit. c) KontrollVO der Umfang der Überschreitung der zulässigen Anlandungen um 50,3 Tonnen mit einem Faktor von 1,5 multipliziert wird. Folglich hätten dem Königreich Spanien 75,45 Tonnen Kaisergranat von der Quote aus dem Jahr 2013 abgezogen werden müssen. Die Kommission hat in diesem Fall auf Bitten Spaniens den vorzunehmenden Abzug auf drei Bewirtschaftungsjahre umgelegt, da ansonsten übermäßige Rückwürfe von Kaisergranat die Konsequenz wären. Für das Jahr 2013 wurde daher eine Quotenkürzung von 25,15 Tonnen557 und für das Jahr 2014 von 25 Tonnen558 vorgenommen. 554 Mitteilung der Kommission, Leitlinien für den Abzug von Quoten gem. Art. 105 Absätze 1, 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 1224/2009, ABl. C 72 v. 10.03.2012, S. 27. 555 DurchführungsVO 770/2013/EU v. 08.08.2013, ABl. L 215 v. 10.08.2013, S. 1, 6. 556 VO 2166/2005 v. 20.12.2005, ABl. L 345 v. 28.12.2005, S. 5. 557 DurchführungsVO 770/2013/EU v. 08.08.2013, ABl. L 215 v. 10.08.2013, S. 1, 6. 558 DurchführungsVO 871/2014/EU v. 11.08.2014, ABl. L 239 v. 12.08.2014, S. 14, 18. Da Spanien im Jahr 2013 um 5,51 Tonnen unterhalb der zulässigen Anlandungen geblieben ist, verbleibt für das dritte Jahr eine Quotenkürzung um 19 Tonnen. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 139 Verfügt ein Mitgliedstaat zudem für die überfischte Fischereiressourcen über keine oder keine ausreichende Quote mehr, so kann die Kommission nach Art. 105 Abs. 5 KontrollVO die Abzüge bei anderen Beständen in demselben geografischen Gebiet oder für Bestände mit gleichem Marktwert vornehmen. Beispielhaft soll auf die Quotenkürzung Deutschlands für den Lengbestand verwiesen werden.559 Im Jahr 2012 hat die deutsche Fischereiflotte 0,87 Tonnen Dornhai in der Nordsee gefischt, ohne dass eine nationale Quote hierfür bestand. Auch für das Jahr 2014 wurde Deutschland keine Quote für diesen Bestand zugeteilt, sodass die überfischte Menge von dieser nicht abgezogen werden konnte. Stattdessen wurden 0,87 Tonnen von der Quote für die Lengbestände in der Nordsee abgezogen, um die Überschreitung der zulässigen Anlandungen zu sanktionieren. Im Weiteren kann die Kommission gem. Art. 107 Abs. 1 Kontroll- VO die mitgliedstaatliche Bestandsquote nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unter Beachtung des den Beständen zugefügten Schadens kürzen, wenn der Mitgliedstaat Vorgaben eines Mehrjahresplans und damit die Zielsetzungen der GFP missachtet. Zusätzlich sind bei der Quotenkürzung die Art der Nichtbeachtung und das Ausmaß der entstandenen Folgen zu berücksichtigen.560 Durch die Quotenkürzung kann die Kommission die übermäßige Befischung von Beständen sanktionieren. Dies soll die Mitgliedstaaten bzw. die betroffenen Fischer dazu anhalten, die vorgegebenen Fangmengen nicht zu überschreiten, da sie andernfalls wirtschaftliche Einbußen für das folgende Jahr zu befürchten haben. Dies ist zumindest eine Reaktionsmöglichkeit auf Überfischung und die Chance, den im Fischereisektor Beschäftigten einen Anreiz zu bieten, die Quoten in Vorausschau auf die nächsten Bewirtschaftungsjahre einzuhalten. Die Kürzung einer mitgliedstaatlichen Bestandsquote führt schließlich zu einer kleineren Fangmenge für die einzelnen Fischereifahrzeuge. 559 DurchführungsVO 1402/2013/EU v. 19.12.2013, ABl. L 349 v. 21.12.2013, S. 61, 65. 560 Art. 142 Abs. 1 DurchführungsVO 404/2011/EU v. 08.04.2011, ABl. L 112 v. 30.04.2011, S. 1. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 140 Zuteilung nationaler Fangerlaubnisse auf Fischereifahrzeuge Nachdem der Rat die zulässige Gesamtfangmenge festgelegt und auf nationale Quoten aufgeteilt hat, liegt es nach Art. 16 Abs. 6 FGV bei den Mitgliedstaaten, die ihm zugeteilten Fangmöglichkeiten auf die unter seiner Flagge fahrenden Fischereifahrzeuge aufzuteilen. Art. 7 Abs. 1 KontrollVO sieht diesbezüglich vor, dass Fischereifahrzeuge einer Fangerlaubnis i.S.d. Art. 4 Nr. 10 KontrollVO bedürfen, um Fischereitätigkeiten auf bestimmte Fischressourcen in einem bestimmten Gebiet für einen angegebenen Zeitraum durchführen zu können. Die Erteilung der Fangerlaubnis richtet sich in Deutschland nach dem Seefischereigesetz (SeeFischG).561 Zuständige Genehmigungsbehörde ist nach § 3 Abs. 3 i.V.m. § 1 a Abs. 6 SeeFischG die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE). Sie erteilt auf Antrag Einzelfangerlaubnisse an einzelne Fischer oder Sammelerlaubnisse i.S.d. § 3 Abs. 4 S. 1 SeeFischG an eine juristische Person, in der sich mehrere Fischereibetriebe zusammengeschlossen haben, jeweils für bestimmte Fischereifahrzeuge. Die Verteilung der Fangerlaubnisse wird im Bundesanzeiger bekannt gemacht. Sofern eine europäische Quotierung noch nicht erfolgt ist, aber die Fischerei zu Beginn eines neuen Jahres auf Grund dessen nicht eingestellt werden soll, werden zunächst vorläufige Fangerlaubnisse erteilt.562 Diese erlauben zumeist eine Bestandsbefischung von bis zu 50 % der Basisquote aus dem vorangegangenen Jahr. Die letztlich beschlossenen europäischen Quoten werden im Laufe des Jahres sodann durch die BLE endgültig durch eine weitere Bekanntmachung aufgeteilt.563 Um das Verfahren zu verdeutlichen, soll als Beispiel die Verteilung der Kabeljauquote in der Nordsee herangezogen werden. Deutschland bekam im Jahr 2014 eine Fangquote von 2.992 Tonnen für die Kabeljaufischerei zugewiesen.564 Die BLE unterteilte diese Gesamtfangmenge zunächst auf die Hochsee- und Kutterfischerei, die einen Anteil von 296,2 Tonnen und 2.695,8 Tonnen zugewiesen bekamen.565 Nach Ab- 4. 561 BGBl. I 2011, S. 1791. 562 Beispielhaft sei auf die vorläufige Verteilung für das Jahr 2014 verwiesen, BAnz AT v. 31.12.2013 B9. 563 BAnz AT v. 08.07.2014 B4. 564 VO 432/2014/EU v. 22.04.2014, ABl. L 126 v. 29.04.2014, S. 1. 565 BAnz AT v. 08.07.2014 B4, S. 1. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 141 zug von Beifangmengen aus der Seelachs-, Schollen- und Krabbenfischerei sowie einer Reserve, blieben 2.404,6 Tonnen Kabeljau durch die Vergabe von Fangerlaubnissen auf die Kutterfischerei zu verteilen. Fischereibetriebe, die keiner Erzeugerorganisation und keinem Zusammenschluss i.S.d. § 3 Abs. 4 SeeFischG angehören, bekommen Einzelfangerlaubnisse für ihre Fischereifahrzeuge. Die Fischereibetriebe, die einer solchen Organisation angehören, erhalten hingegen Sammelerlaubnisse zur Weiterverteilung der Quotenanteile per Einzelfangerlaubnis an die in ihnen organisierten Fischereibetriebe. Die Organisationen handeln diesbezüglich als beliehene Unternehmer und damit hoheitlich.566 Über die Vergabe individueller bzw. gesammelter Erlaubnisse hinaus besteht die Möglichkeit Gemeinschaftsquoten als Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 S. 2 VwVfG auszusprechen.567 Eine solche ist zwar in § 3 SeeFischG nicht ausdrücklich vorgesehen, allerdings lassen sich weder dem Wortlaut noch dem Zweck des § 3 Abs. 1 See- FischG Einschränkungen hinsichtlich der Verteilung individueller Quoten entnehmen.568 Die Gemeinschaftsquoten werden für Fischereifahrzeuge von unter 10 Metern Länge für relativ kleine Fangmengen eines Bestands vergeben. Die geringe wirtschaftliche Bedeutung und ein dem entgegenstehender hoher Verwaltungsaufwand rechtfertigt die Verteilung von Gemeinschaftsquoten.569 Eine solche Gemeinschaftsquote wurde beispielsweise bei der Aufteilung der quotierten Dorschbestände570 für das Jahr 2014 vorgesehen. Fischereibetriebe, die im nichtorganisierten Nebenerwerb tätig sind, erhielten eine gemeinsame Quote von insgesamt 98,4 Tonnen, wobei jeder Fischereibetrieb hiervon maximal 300 kg pro Monat abfischen durfte.571 Wie der Formulierung „wird im Rahmen der verfügbaren Fangmengen erteilt“ in § 3 Abs. 1 S. 2 SeeFischG zu entnehmen ist, haben die beantragenden Fischer zwar einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung, nicht jedoch auf die Zuschreibung einer gewissen Fang- 566 BT-Drs. 10/1021, S. 8. 567 Markus, SeeFischG, § 3 Rn. 2; Proelß, in: Bosecke u.a. (Hrsg.), Meeresnaturschutz, S. 169, 174. 568 OVG Hamburg, Urt. v. 19.11.2004, Az. 1 Bf 160/03, Rn. 40, 42 – juris. 569 OVG Hamburg, Urt. v. 19.11.2004, Az. 1 Bf 160/03, Rn. 42 – juris. 570 VO 1180/2013/EU v. 19.11.2013, ABl. L 313 v. 22.11.2013, S. 4. 571 BAnz AT v. 08.07.2014 B4, S. 4. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 142 menge. Dies erklärt sich bereits aus der Tatsache, dass die Fangquoten durch den Rat jährlich auf der Grundlage der wissenschaftlichen Empfehlungen neu festgesetzt werden. Die Bestandslage der quotierten Fischressourcen kann sich innerhalb des zurückliegenden Bewirtschaftungsjahrs sowohl erholt, was unter Umständen zu einer höheren TAC führen kann, als auch verschlechtert haben, was wiederum eine niedrigere TAC oder sogar zu einer Schließung der betreffenden Fischerei führen kann. Die erhaltenen Fangmöglichkeiten in bestimmten Fanggebieten und der dortige Fischreichtum sind zudem keine durch die Fangerlaubnis vermittelten und von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentumspositionen der Fischer, sondern stellen lediglich Erwerbsmöglichkeiten und Chancen dar,572 sodass bei einer Quotenkürzung oder einer durch konkurrierende Nutzung herbeigeführten Fischereibeschränkung keine subjektiven Eigentumsrechte verletzt werden. Die Fischer haben somit grundsätzlich keinen Anspruch auf die Aufrechterhaltung günstiger Nutzungsverhältnisse.573 Ausnahmsweise kann eine Verletzung des aus Art. 14 Abs. 1 GG abgeleiteten Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb geltend gemacht werden, wenn der Bestand der Betriebe der betroffenen Fischer ernsthaft gefährdet wird und die Entziehung der Fangmöglichkeit die Fischer schwer und unerträglich trifft.574 Die Genehmigung kann schließlich lediglich aus den in § 3 Abs. 1 S. 3 SeeFischG genannten Gründen versagt und nach § 3 Abs. 1 S. 6 SeeFischG mit Nebenbestimmungen versehen werden, die den fischereilichen Interessen dienen oder zur Durchführung der GFP notwendig sind. Art. 17 FGV verlangt bei der nationalen Zuteilung die Zugrundelegung transparenter und objektiver Kriterien, die wiederum ökologischer, sozialer oder wirtschaftlicher Natur sein können. Bei der Vergabe sollen u.a. Anreize geschaffen werden, um selektive Fanggeräte bzw. umweltverträgliche Fangtechniken zu nutzen, die eine Schädigung des marinen Lebensraums minimieren. Die Vergabe der Fangquoten durch die BLE erfolgt im Wesentlichen nach dem in Art. 16 Abs. 1 572 BVerfG, NVwZ-RR 2010, 555, 556; BVerwGE 66, 307, 309. 573 OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2003, 642, 643. 574 BVerfG, NVwZ-RR 2010, 555, 556; BVerwGE 66, 307, 309. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 143 FGV niedergelegten Grundsatz der relativen Stabilität.575 Darüber hinaus richten sich die deutschen Zuteilungskriterien nach den ökonomisch ausgerichteten Kriterien aus § 3 Abs. 2 SeeFischG. Danach sollen die Leistungsfähigkeit und Eignung der Fischereibetriebe, ihre bisherige Teilnahme an der betreffenden Fischerei, dem wirtschaftlichen Einsatz der Flotte und die bestmögliche Versorgung des Marktes bei der Aufteilung der nationalen Bestandsquote berücksichtigt werden. Darüber hinaus können bei besonderer Betroffenheit durch die Beschränkung der Fischerei Aspekte der Verteilungsgerechtigkeit Eingang in die Verteilungserwägungen finden. Das BVerwG hat betont, dass die Verteilungskriterien so auszulegen sind, dass der gesetzliche Zweck, die „bestmögliche Versorgung des Marktes durch die vollständige Ausschöpfung der Quoten“, erreicht wird.576 Unter diesem Gesichtspunkt wird die BLE verpflichtet, eine abgestufte Quotierung anhand der voraussichtlich zu erzielenden Fangmenge eines Fischereifahrzeugs vorzunehmen und eine mengenmäßig bevorzugte Anzahl von leistungsstärkeren Fischereibetrieben bei der Quotenzuteilung zu berücksichtigen. Der Zwecksetzung des wirtschaftlichen Einsatzes der Fischereiflotte ist hingegen nicht das Gebot zu entnehmen, dass die Wirtschaftlichkeit ausschließlich durch eine optimale Ausschöpfung der Quote durch den gesamten Fischereiverband erreicht werden muss. Vielmehr erlaubt die Auslegung auch eine zukunftsgerichtete Betrachtungsweise, die eine langfristig funktionsfähige und effektive Flotte gewährleistet.577 Bei dem Aspekt der bisherigen Teilnahme an der betreffenden Fischerei, der im Sinne der relativen Stabilität die Planungssicherheit der Fischereibetriebe schützen soll, ist nur die legale Teilnahme zu berücksichtigen.578 Dies schließt bei der Verteilung der Fangquoten nicht nur den Fischereiumfang aus, der die zuletzt erteilte Fangerlaubnis erheblich überschreitet, sondern auch den, der unter Missachtung des räumlich zugelassenen Einsatzgebietes erwirtschaftet wurde. Die Verteilungskriterien aus § 3 Abs. 2 SeeFischG sind abstrakt gehalten, sodass es Aufgabe der BLE ist, diese inhaltlich unter Berücksichtigung der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu konkreti- 575 BAnz AT v. 19.08.2011, S. 2910. 576 BVerwG, Urt. v. 24.03.2011, Az. 3 C 6/10 Rn. 17 – juris. 577 VG Hamburg, Urt. v. 09.11.2009, Az. 21 K 2675/08 Rn. 31 – juris. 578 BVerwG, Urt. v. 24.03.2011, Az. 3 C 6/10 Rn. 18 – juris. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 144 sieren.579 Es müssen bei der Aufteilung der Quote alle Kriterien in die Entscheidung einfließen, andernfalls liegt ein behördliches Ermessensdefizit vor.580 Handelt die BLE ermessensfehlerhaft und weist daher Fischereifahrzeugen einen nicht gerechtfertigten Quotenanteil zu, kann ein Mitbewerber gegen diese Zuweisung Klage vor dem Verwaltungsgericht Hamburg erheben.581 Die Regelung des § 3 Abs. 2 SeeFischG hat drittschützenden Charakter. Durch eine unrichtige Anwendung der Verteilungskriterien werden Mitbewerber in ihren grundrechtlich geschützten beruflichen Interessen verletzt.582 Fischereiaufwandsbeschränkungen Fischereiaufwandsbeschränkungen dienen neben den Fangbeschränkungen durch die Festsetzung von TACs und Quoten der Bestandserhaltung. Nach Art. 4 Abs. 1 Nr. 21 FGV errechnet sich der zu beschränkende Fischereiaufwand aus dem Produkt von Kapazität und Tätigkeit eines Fischereifahrzeugs. Die an den zulässigen Gesamtfangmengen orientierten Fischereiaufwandsbeschränkungen sollen einen ergänzenden Schutz vor Überfischung und Rückwürfen unerwünschter Fänge darstellen.583 Die Beschränkung auf die mitgliedstaatlichen Flotten-Kapazitätsobergrenzen anhand der eingesetzten Fanggeräte, wie sie im Anhang II der FGV ausgewiesen sind, kann allein noch nicht den gewünschten umweltschützenden Effekt der Verhinderung bzw. Verringerung der Bestandsüberfischung und der Discard-Problematik bewirken. Der Einsatz effizienterer Fanggeräte und weitere technische Verbesserungen führen dazu, dass sich die Fangmenge der Fischereifahrzeuge trotz konstanter Kapazitätsgröße erhöhen kann.584 Daher sollen auch die tatsächlichen Tätigkeiten der Schiffe in Form 5. 579 Markus, SeeFischG, § 3 Rn. 9. 580 OVG Hamburg, Urt. v. 26.06.2009, Az. 1 Bf 293/07 Rn. 30 – juris. 581 Nach § 3 Abs. 5 SeeFischG gilt als Sitz der BLE für die Zuständigkeit des VG der Dienstort ihrer Außenstelle Hamburg. 582 BVerwG, Urt. v. 24.03.2011, Az. 3 C 6/10 Rn. 14 – juris. 583 Churchill/Owen, The EC Common Fisheries Policy, S. 165. 584 KOM (2007) 39 endg., S. 9; Churchill/Owen, The EC Common Fisheries Policy, S. 165; Kraus/Döring, ZUR 2013, 3, 8. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 145 von Fangtagen mit berücksichtigt werden,585 wenngleich auch dies nicht die Festsetzung der TACs als konkret festgesetzte Grenze der Fischentnahme entbehrlich macht. Wie die Festsetzung der TACs sind auch die Fischereiaufwandsbeschränkungen durch die Verordnungen des Rates jährlich auf der Grundlage des Art. 43 Abs. 3 AEUV festzusetzen. Nach Art. 8 lit. a) VO 43/2014/EU wurden für den Bewirtschaftungszeitraum Februar 2014 bis Januar 2015 Aufwandsbeschränkungen u.a. für bestimmte Kabeljau-, Seezungen- und Schollenbestände in der Nordsee erlassen. Im Anhang IIA der VO 43/2014/EU wird unter Rückgriff auf die Vorgaben der für diese Bestände geltenden Mehrjahrespläne586 der jeweils höchstzulässige Fischereiaufwand in Kilowatt-Tagen festgeschrieben. Zuvor wurden diese Aufwandsbeschränkungen durch eine Begrenzung der Fangtage festgesetzt. Die Kommission musste aber diesbezüglich feststellen, dass durch komplexe Ausnahmeregelungen im System zur Steuerung des Fischereiaufwands die tatsächliche gewünschte Verringerung des Fischereiaufwands nicht zu bemerken war.587 Nach der Festsetzung des zulässigen Fischereiaufwands durch den Rat sind wie bei der Vergabe der Quoten nach Art. 16 Abs. 6 FGV die Mitgliedstaaten zur nationalen Aufteilung aufgefordert. In Deutschland obliegt dies wie bei der Verteilung der nationalen Quote der BLE, die in den erteilten Fangerlaubnissen auch den zulässigen Fischereiaufwand festschreibt.588 Die Regulierung des zulässigen Fischereiaufwands kann das Ziel einer ausgewogenen Nutzung der Fischereiressourcen durch die Festsetzung der zulässigen Höchstfangmengen unterstützen. Um eine un- ökonomische Fischereitätigkeit zu vermeiden, die beispielsweise dadurch entsteht, dass eine zugewiesene Quote auf Grund einer zu geringen Anzahl an erlaubten Fangtagen nicht ausgeschöpft werden kann, besteht für die Mitgliedstaaten nach Art. 16 Abs. 8 FGV die Möglich- 585 KOM (2007) 39 endg., S. 9. Vgl. Art. 4 VO 1342/2008/EG v. 18.12.2008, ABl. L 348 v. 24.12.2008, S. 20. 586 VO 1342/2008/EG v. 18.12.2008, ABl. L 348 v. 24.12.2008, S. 20; VO 676/2007/EG v. 11.06.2007, ABl. L 157 v. 19.06.2007, S. 1. 587 KOM (2008) 331 endg., S. 7. 588 Beispielhaft sei auf die Bekanntmachung v. 06.02.2014 zu den Fischereiaufwandsregelungen, BAnz AT v. 21.02.2014 B8, verwiesen. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 146 keit des Quotentausches. Ob es darüber hinaus auch individuelle und übertragbare Quoten für die einzelnen Fischereibetriebe gibt, liegt in der Ausgestaltung des Fischereirechts der jeweiligen Mitgliedstaaten. Flexibilisierung der Fangmöglichkeiten Art. 16 Abs. 8 FGV ermöglicht zur Flexibilisierung der Fangmöglichkeiten, wie schon in Art. 5 FGV 1983 vorgesehen, den Mitgliedstaaten den Tausch von Quoten nach deren Notifizierung durch die Kommission. Dies soll zu einer besseren Ressourcenverteilung unter den Mitgliedstaaten beitragen, indem Quoten, die durch einen Staat nicht ausgeschöpft werden können, einem anderen, der noch Bedarf hat, übertragen werden. Die Regelung wird damit dem Gedanken des Art. 62 Abs. 2 SRÜ gerecht, der den Zugang zum Überschuss für andere Staaten vorschreibt. Zugleich wird der Grundsatz der relativen Stabilität zur Verteilung der Fangmöglichkeiten etwas aufgeweicht. Mitgliedstaaten können demnach die zugeteilten Fangquoten eintauschen, um den Bedürfnissen ihrer Fischereiwirtschaft ausreichend Rechnung zu tragen. Inwieweit von dieser Möglichkeit durch die Mitgliedstaaten Gebrauch gemacht wird, lässt sich nicht feststellen. Zwar muss die Kommission den Tausch notifizieren, sie veröffentlicht aber keine diesbezüglichen Informationen.589 Der Tausch von Fangmöglichkeiten von mitgliedstaatlichen Fischereibetrieben untereinander ist hingegen nicht vorgesehen. Wenn eine mitgliedstaatliche Quote in einem Jahr nicht ausgeschöpft werden kann, so ist es möglich, dass unter den Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 2 VO 847/96/EG ein Teil der Quote auf das folgende Bewirtschaftungsjahr übertragen wird. Auf Antrag können bis zu 10 % der Bestandsquote, für die es eine analytische TAC gibt, auf die Fangmöglichkeiten des Folgejahres angerechnet werden. Für das Jahr 2014 hat Deutschland beispielsweise die Übertragung eines Teils der Kaisergranat-Quote in der Nordsee beantragt. Da die zugewiesene Quote im Jahr 2013 nur zu 78,92 % ausgeschöpft wurde, hat die Euro- 6. 589 Churchill/Owen, The EC Common Fishery Policy, S. 155. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 147 päische Kommission 10 % der zugeteilten Fangmenge auf das Jahr 2014 übertragen.590 Flexibilität in Bezug auf die zugeteilten Fangmöglichkeiten erhalten Fischereibetriebe durch das sogenannte Quota-Hopping.591 Unter Berufung auf die in Art. 49 AEUV garantierte Niederlassungsfreiheit in der EU, lassen Fischereibetriebe ihre Schiffe in einem anderen Mitgliedstaat als dem eigenen Herkunftsland registrieren, um an der Verteilung der nationalen Fangquoten teilzunehmen.592 Dieses Vorgehen führt zu einer Aufweichung des Grundsatzes der relativen Stabilität. Die mitgliedstaatlichen Quoten werden rechtlich zwar weiterhin nach dem Prinzip der relativen Stabilität durch den Rat verteilt, faktisch kommt es aber zu einer Verschiebung der mit diesem Grundsatz bezweckten Planungssicherheit durch garantierte Anteile an den Fangmöglichkeiten. Belgien, Frankreich, Griechenland und Großbritannien haben als Konsequenz dieser Entwicklungen Regelungen eingeführt, die vorsahen, dass ein gewisser Prozentsatz der Schiffsbesatzung eigene Staatsbürger sein oder wenigstens ihren Wohnort im Land haben mussten.593 Der EuGH hat, unter Betonung, dass es grundsätzlich in der Verantwortung der Mitgliedstaaten stehe, die Voraussetzungen für die Registrierung eines Schiffes festzulegen, diese Regelungen wegen Verstoßes gegen die Niederlassungsfreiheit für europarechtswidrig erklärt.594 Um sicherzustellen, dass die Quote der von der Fischerei abhängigen Bevölkerung zugutekommt, hat der Gerichtshof hingegen die Voraussetzung für unionsrechtskonform erklärt, dass eine wirtschaftliche Beziehung zwischen dem Schiff und dem Mitgliedstaat bestehen muss, wenn Anteile an den nationalen Fangquoten ausgenutzt werden wollen.595 Eine solche Beziehung kann etwa dadurch nachgewiesen werden, dass das betreffende Fischereifahrzeug den inländischen Heimat-Hafen regelmäßig anfährt, ohne jedoch eine Pflicht zur 590 DurchführungsVO 520/2014/EU v. 16.05.2014, ABl. L 147 v. 17.05.2014, S. 44, 591 Zu dem missverständlichen Begriff van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.) EUV/EGV, Bd. I, nach Art. 38 EGV Rn. 31. 592 Dux, in: Lenz/Borchard (Hrsg.), EU-Verträge, Nach Art. 40 AEUV Rn. 11; Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 40 AEUV Rn. 73. 593 Markus, European Fisheries Law, S. 71. 594 EuGH, Urt. v. 14.12.1989, Rs. C-3/87, Agegate, Slg. 1989, 4459 Rn. 26; EuGH, Urt. v. 25.07.1991, Rs. C-221/89, Factortame, Slg. 1991, I-3905 Rn. 17, 33. 595 EuGH, Urt. v. 14.12.1989, Rs. C-216/87, Jaderow, Slg. 1989, 4509 Rn. 27. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 148 dortigen Anlandung der Fänge einführen zu dürfen.596 Mit dieser Rechtsprechung hat der EuGH dem willkürlichen Quota-Hopping zumindest teilweise Einhalt geboten. Den mitgliedstaatlichen Interessen wurde dahingehend Rechnung getragen, als dass die aus der europäischen Quotierung erwachsenden wirtschaftlichen Vorteile wenigstens zum Teil in der eigenen nationalstaatlichen Fischereiwirtschaft verbleiben. In der fischereirechtlichen Diskussion finden sich seit längerem Überlegungen, das System der Fangrechte weiter zu flexibilisieren.597 Individuelle und handelbare Fangquoten (Individual Tradeable Quotas, ITQ) sollen dazu beitragen, die Flottenüberkapazität durch marktgesteuerte Entwicklungen abzubauen und somit der Überfischungsproblematik entgegenzuwirken. Werden die nationalen Fangquoten durch die Mitgliedstaaten nicht für einzelne Fischereifahrzeuge oder Fischereiorganisationen vergeben, sondern im Sinne einer Gesamtquote für die betreffende Fischerei freigegeben, entstehen für die Fischereibetriebe ökologisch falsche Anreize, mit möglichst großen Schiffen und unselektiven Fanggeräten schnellstmöglich einen erheblichen Anteil der Fangquote abzufischen und damit den eigenen Ertrag zu sichern.598 Durch die Vergabe von ITQs sollen wirtschaftlich sinnvolle Investitionsentscheidungen begünstigt werden, indem die Fischereibetriebe ihre Flotten an den ihnen zugeteilten Fangrechten ausrichten, um ökonomisch effektiv zu arbeiten.599 Zudem wäre durch die langfristige Vergabe individueller Fangrechte den Fischereibetrieben ein ökonomischer Anreiz gegeben, die Bestände nur in dem Umfang zu befischen, der eine erhöhte Reproduktionsrate begünstigt. Der wirtschaftliche Profit würde sich bei handelbaren Fischereibefugnissen nicht nur auf 596 EuGH, Urt. v. 14.12.1989, Rs. C-216/87, Jaderow, Slg. 1989, 4509 Rn. 29, 36. 597 KOM (2007) 73 endg.; Döring u.a., Wege zu einer natur- und ökosystemverträglichen Fischerei, BfN Skripten 180, S. 172 f.; Hentrich/Salomon, Marine Policy 30 (2006), 712, 714 ff.; SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachten 2004, Rz. 272 ff. 598 Döring u.a., Wege zu einer natur- und ökosystemverträglichen Fischerei, BfN Skripten 180, S. 172; Hentrich/Salomon, Marine Policy 30 (2006), 712, 715; Markus, European Fisheries Law, S. 69. 599 Europäische Kommission, An analysis of existing Rights Based Management (RBM) instruments in Member States and on setting up best practice in the EU, Part I, S. 31. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 149 eine erhöhte Fangmenge beziehen, sondern auch der Erlös aus dem Handel mit den Fangmöglichkeiten würde steigen.600 Die Europäische Kommission hat deshalb in ihrem Reformvorschlag zur Änderung der Fischereigrundverordnung 2002 die Einführung einer Pflicht zur Einrichtung eines Systems übertragbarer Fischereibefugnisse vorgesehen.601 Übertragbare Fischereibefugnisse sind nach Art. 4 Abs. 1 Nr. 23 FGV „widerrufbare Nutzeransprüche auf einen bestimmten Teil der einem Mitgliedstaat zugeteilten […] Fangmöglichkeiten, die der Inhaber übertragen kann“. Das Ziel eines Systems handelbarer Fischereibefugnisse ist, die Verwaltung der Fangmöglichkeiten in die Verantwortung der Fischereiwirtschaft zu geben und so eine nachhaltige Fischerei zu fördern.602 Die Fischereibefugnisse sollten dafür übertragbar und verpachtbar sein. Die letztlich beschlossenen Änderungen im Rahmen der Novellierung der Fischereigrundverordnung sehen zwar in Art. 21 FGV die Möglichkeit der Einrichtung eines Systems übertragbarer Fangbefugnisse vor, verpflichten die Mitgliedstaaten aber nicht, wie ursprünglich gewollt, zu deren Einrichtung. Hintergrund der Änderung des Kommissionsvorschlags ist, dass sowohl das Europäische Parlament als auch der Rat sich gegen eine verbindliche Einführung ausgesprochen haben.603 Unter Berücksichtigung der Einwände der im Gesetzgebungsverfahren erfolgten Stellungnahmen des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses604 und des Ausschusses der Regionen605 lässt sich die kritische Haltung damit begründen, dass die verpflichtende Einführung eines Systems übertragbarer Fischereibefugnisse auch negative Auswirkungen haben kann. Insbesondere wurde befürchtet, dass es durch die wirtschaftliche Unterlegenheit kleinerer Fischereibetriebe zu einer Konzentration der Fischereibefugnisse in Händen weniger großer Fischereiunternehmen kommt.606 Dem sollte im Kommissionsvorschlag dadurch entgegen getreten werden, dass die Verpflichtung sich nur auf Fischereifahrzeuge von einer Länge über 12 600 Hentrich/Salomon, Marine Policy 30 (2006), 712, 717. 601 Art. 27 ff., KOM (2011) 425 endg. 602 KOM (2009) 163 endg. 603 Ratsdok. 12007/13/ADD 1 v. 11.10.2013, S. 5. 604 ABl. C 181 v. 21.06.2012, S. 183. 605 ABl. C 225 v. 27.07.2012, S. 20. 606 ABl. C 181 v. 21.06.2012, S. 183, 188. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 150 Metern Länge bzw. auf den Einsatz von Schleppnetzen bezog. Darüber hinaus bestanden Bedenken, dass den unterschiedlichen wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen im Fischereisektor in den Mitgliedstaaten nicht ausreichend Rechnung getragen würde und die Zuteilung der Fangmöglichkeiten als wichtigstes nationalstaatliches Instrument zur Lenkung der Fischereiwirtschaft wegfiele.607 Auch die mit den übertragbaren Fischereibefugnissen angestrebten ökologischen Vorteile stellen sich keinesfalls sicher ein. Zum einen führt das System nicht zu einer Verringerung der Fangmengen, sondern nur zu einer Verschiebung auf andere Fischereifahrzeuge.608 Eine weitergehende Bestandserholung durch verringerte Ausschöpfung der Quoten ist daher nicht zu erwarten. Zum anderen wird durch eine marktbasierte Quotenverteilung nicht gewährleistet, dass die umweltschädlichsten Fischereifahrzeuge ausgesondert werden.609 Der angestrebte Abbau der Fischereiflotte betrifft daher vor allem die ökonomisch unrentabelsten Fahrzeuge. Auf Grund dieser Kritikpunkte bleibt es weiterhin in der verwaltungsorganisatorischen Verantwortung der Mitgliedstaaten, den Handel mit übertragbaren Fangmöglichkeiten zu gestatten. In einigen Mitgliedstaaten, wie in den Niederlanden oder Großbritannien, gibt es einen Markt für individuelle, handelbare Fangquoten.610 In Deutschland ist ein Handel mit isolierten Fangquoten, losgelöst von der jeweiligen Fangerlaubnis, hingegen gesetzlich nicht vorgesehen, sondern die rechtmäßige Ausübung der Seefischerei setzt eine entsprechende Fangerlaubnis voraus. Eine marktbasierte Quotenübertragung ist daher nur in einem sehr begrenzten Umfang möglich, zum Beispiel, wenn ein Fischereifahrzeug, für das eine Fangerlaubnis erteilt wurde, durch ein anderes ersetzt werden soll. Dies muss jedoch unter ermessensfehlerfreier Neuerteilung der Fangquote durch die BLE erfolgen,611 sodass auch hier keine automatische oder verhandelbare Übertragung vorgesehen ist. Wenn die zugeteilte Fangquote an die für ein bestimmtes Fischereifahrzeug ergangene Fangerlaubnis gekoppelt ist, kann eine Übertragung nach derzeitiger deutscher Rechtslage nur 607 ABl. C 225 v. 27.07.2012, S. 20, 23, 38. 608 SRU, Fischbestände nachhaltig bewirtschaften, Stellungnahme 2011, Rz. 96. 609 ABl. C 181 v. 21.06.2012, S. 183, 188. 610 SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachten 2004, Rz. 274. 611 VG Hamburg, Urt. v. 25.06.2007, Az. 15 K 1994/06, Rn. 26 – juris. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 151 dann erfolgen, wenn die Quote zusammen mit dem Schiff, dem eine Fangerlaubnis erteilt wurde, veräußert wird.612 Die Einführung eines Systems zur Übertragbarkeit der Fangerlaubnis, welche letztlich eine bestimmte Fangquote gewährt, wäre rechtlich jedoch auch unter Aufrechterhaltung des öffentlich-rechtlichen Zuteilungssystems möglich.613 Der Zweck der Erlaubnispflicht, eine nachhaltige Fischereibewirtschaftung sicherzustellen, würde auch bei der Einführung des Quotenhandels weiterhin gewährleistet bleiben, wenn die vergebene Quote an einen Fischereibetrieb unter Aufsicht der BLE an einen anderen Fischereibetrieb übertragen würde.614 Letztendlich würde lediglich die Befugnis, die durch die Fangerlaubnis selbst erhaltene Quote an einen anderen Betrieb weitergereicht, ohne dass es zu einer Erhöhung der Fangmengen kommen würde. Bedenken gegen die isolierte Übertragung von Fangquoten bestehen jedoch v.a. auf Grund der möglichen Konzentration der Fischereibefugnisse bei kapitalkräftigen Unternehmen und der gleichzeitigen Verdrängung der kleinen Küstenfischerei.615 Zudem erfolgt die Erteilung der Fangerlaubnis zwar an ein bestimmtes Fischereifahrzeug, aber bei der Bemessung der Zuteilung nach § 3 Abs. 2 SeeFischG sind letztendlich auch persönliche Kriterien des Antragsstellers ausschlaggebend. Ein gewisses Maß an Flexibilität erfährt die deutsche Quotenverteilung durch die Vergabe von Sammelerlaubnissen. Die innerhalb dieser Strukturen organisierten Fischereibetriebe erhalten durch die jeweilige Fischerei- oder Erzeugerorganisationen ihre individuellen Fangrechte. In dieser Form besteht die Möglichkeit, die Quotierung unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit der Fischerei und der Vorgaben des § 3 Abs. 2 SeeFischG vorzunehmen.616 Um sich dem fischereilichen Strukturwandel, der sich durch die veränderten wirtschaftlichen Gegebenheiten, insbesondere durch ver- 612 Proelß, in: Bosecke u.a. (Hrsg.), Meeresnaturschutz, S. 169, 177. 613 Proelß, in: Bosecke u.a. (Hrsg.), Meeresnaturschutz, S. 169, 179. 614 Proelß, in: Bosecke u.a. (Hrsg.), Meeresnaturschutz, S. 169, 179; a.A. unter Verneinung der Übertragbarkeit der Fangerlaubnis VG Hamburg, Urt. v. 25.06.2007, Az. 15 K 1994/06; Markus, Seefischereigesetz, § 3 Rn. 6. 615 BT-Drs. 16/12082, S. 4; BT-Drs. 17/101783, S. 9. 616 Döring u.a., Wege zu einer natur- und ökosystemverträglichen Fischerei, BfN Skripten 180, S. 173; SRU, Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee, Sondergutachten 2004, Rz. 274. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 152 ringerte Quoten und die damit verbundenen Umsatzeinbußen ergeben hat, anpassen zu können, hat die BLE in einer Bekanntmachung Maßgaben für die einmalige dauerhafte Übertragung von Fangquoten getroffen.617 Zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Existenzsicherung für Fischereibetriebe bestand bis zum 31. Dezember 2011 die Möglichkeit, einen Antrag auf dauerhafte Quotenübertragung zu stellen und somit den Fischereisektor unabhängig vom Grundsatz der relativen Stabilität umzustrukturieren. Voraussetzungen waren vor allem, dass eine Übertragung grundsätzlich nur innerhalb eines Fischereibetriebs vorgenommen werden durfte, das die Quote erhaltende Fischereifahrzeug die Fangkapazität hatte und die Übertragung gleichzeitig nicht zu einer unverhältnismäßige Konzentration der Fangquoten zugunsten des erhaltenden Fahrzeugs führte. Ein freier Handel mit den zulässigen Fangmengen unter den Fischereibetrieben wurde durch diese Bekanntmachung jedoch nicht gestattet. Rechtsschutz gegen die Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten durch den Rat Die Verteilung von Fangquoten ist wirtschaftlich für viele Küstenländer und für die in diesen ansässigen Fischereibetriebe bedeutsam. Aber auch Nichtregierungsorganisationen können ein umweltschützendes Interesse an der Überprüfung der Fangmöglichkeiten haben. Daher ist die Frage des Rechtsschutzes gegen die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten von Interesse.618 Die Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten erlässt der Rat in Form einer Verordnung i.S.d. Art. 288 UAbs. 2 AEUV. Die Rechtmäßigkeit von Handlungen des Rates, und damit die Verordnungen über die Festsetzung von Fangmöglichkeiten, sind nach Art. 263 UAbs. 1 AEUV durch den EuGH zu überwachen. Zu diesem Zweck können nach Art. 263 UAbs. 2 AEUV Organe der Europäischen Union und die Mitgliedstaaten Nichtigkeitsklage erheben. Aber auch natürliche und juristische Personen können gem. Art. 263 UAbs. 4 AEUV 7. 617 BAnz AT v. 19.08.2011, S. 2910. 618 Kritisch zu den bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten Markus, ZUR 2009, 194 ff. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 153 Nichtigkeitsklage gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter erheben, sofern sie eine qualifizierte Betroffenheit darlegen können. Klagemöglichkeiten der Mitgliedstaaten Die Möglichkeit, Verordnungen zur Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten überprüfen zu lassen, haben vor allem die erst im Laufe des Bestehens der Europäischen Union beigetretenen Staaten wahrgenommen. Als privilegierte Kläger i.S.d. Art. 263 UAbs. 2 AEUV können die Mitgliedstaaten ein objektives Normenkontrollverfahren anstreben, ohne eine individuelle oder unmittelbare Betroffenheit geltend machen zu müssen.619 Das Königreich Spanien hat beispielsweise mehrfach Nichtigkeitsklage vor dem EuGH mit unterschiedlichem Erfolg erhoben. In einem Urteil entschied der EuGH, dass die Quotenaufteilung in mehreren Verordnungen über die Festsetzung von Fangmöglichkeiten bezüglich der zulässigen Fangmenge von Sardellen in Teilen der südwestlichen Gewässer nichtig ist.620 Der Rat hatte der Republik Portugal gestattet, einen Teil seiner Sardellenquote in dem streitigen Gebiet abzufischen. Dies führte nach Auffassung des EuGH zu einer faktischen Erhöhung der zulässigen Fangmenge, ohne dass dies bei der Verteilung der Quoten nach dem Grundsatz der relativen Stabilität berücksichtigt wurde. In anderen Verfahren hat das Königreich Spanien die Nichtigkeit der Quotenverteilung in Nord- und Ostsee auf Grund der Nichtberücksichtigung der spanischen Fischereiflotte vor dem EuGH gerügt. Die Klage wurde vom Gerichtshof zurückgewiesen, da Spanien mit dem Beitritt zur EU kein automatischer Anspruch auf Zuteilung einer bestimmten Quote zustehe und sich ein solcher auch nicht ohne die Änderung des Verteilerschlüssels der relativen Stabilität ergebe.621 Ähnlich wurde durch den EuGH in einem Verfahren der Republik Portugals und des Königreich Spaniens im Hinblick auf die Einräumung von Fangmöglichkeiten in grönländischen Gewässern a) 619 Dörr, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. 3, Art. 263 AEUV Rn. 52 (Stand Aug. 2015). 620 EuGH, Urt. v. 18.04.2002, verb. Rs. C-61/96, C-132/97, C-45/98, C-27/99, C-81/00 und C-22/01, Königreich Spanien/Rat, Slg. 2002, I-3439 Rn. 48. 621 EuGH, Urt. v. 30.06.2006, verb. Rs. C-87/03 und C-100/03, Königreich Spanien/ Rat, Slg. 2006, I-2915 Rn. 29 ff; EuGH, Urt. v. 08.11.2007, Rs. C-141/05, Königreich Spanien/Rat, Slg. 2007, I-9485 Rn. 86. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 154 entschieden. Insbesondere die Ausweitung der Fangrechte für einen Bestand in drittstaatlichen Gewässern kann den Rat nicht verpflichten, eine Neuausrichtung des Verteilerschlüssels vorzunehmen, da sich Bestandsgrößen nur mit einigen Unsicherheiten abschätzen ließen und der Grundsatz der relativen Stabilität daher keine genauen Fangmengen, sondern Anteile an den Fangmöglichkeiten zuweise.622 Die Italienische Republik hat zudem die Feststellung der Nichtigkeit der durch die Verordnung des Rates festgesetzten Fangquoten für Roten Thun u.a. wegen der Anwendung unangemessener Kriterien zur Ermittlung des Verteilerschlüssels des Grundsatzes der relativen Stabilität vor dem EuGH begehrt. Bei der Quotierung des Roten Thuns im Ostatlantik und im Mittelmeer hatte der Rat für Italien einen ungünstigen Bewirtschaftungszeitraum zugrunde gelegt. Der Gerichtshof stellte in seinem Urteil aber deutlich heraus, dass dem Rat bei der Festsetzung eines Bezugszeitrahmens ein Ermessensspielraum zustehe, der gerade bei Beständen, die internationalen Bewirtschaftungsregelungen unterliegen, erforderlich sei.623 Einige Mitgliedstaaten machen von der Rechtsschutzmöglichkeit rege Gebrauch, um die Verordnungen über die Festsetzungen der Fangmöglichkeiten vor dem EuGH anzugreifen. Ihr Interesse beschränkt sich dabei auf die Ausweitung der nationalstaatlichen Fangmöglichkeiten. Bestands- oder meeresumweltschutzrechtliche Erwägungen spielen bei ihren Anträgen hingegen keine Rolle. Klagemöglichkeiten von Fischereibetrieben oder Fischereiverbänden Schwieriger ist es für einzelne Fischereibetriebe bzw. Fischereiverbände gegen die Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten durch die Verordnungen des Rates vorzugehen. Nach Art. 263 UAbs. 4 Alt. 3 AEUV müssen juristische oder natürliche Personen für die Zulässigkeit der Klage geltend machen, dass ein sie unmittelbar betreffender Rechtsakt mit Verordnungscharakter vorliegt, der keine Durchführungsmaßnahmen erfordert. Zunächst ist noch einmal festzustellen, b) 622 EuGH, Urt. v. 13.10.1992, verb. Rs. C-63/90 und C-67/90, Republik Portugal u. Königreich Spanien/Rat, Slg. 1992, I-5073 Rn. 28 f. 623 EuGH, Urt. v. 25.10.2001, Rs. C-120/99, Italienische Republik/Rat, Slg. 2001, I-7997 Rn. 42. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 155 dass die Verordnungen über die Fangmöglichkeiten Rechtsakte ohne Gesetzescharakter sind.624 Diese Einordnung entspricht der Voraussetzung aus Art. 263 UAbs. 4 Alt. 3 AEUV, der einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter vorsieht.625 Zudem darf der Rechtsakt mit Verordnungscharakter keine nationalen oder europäischen Durchführungsmaßnahmen auf legislativer oder verwaltungsrechtlicher Ebene mehr nach sich ziehen und der Kläger muss unmittelbar betroffen werden.626 Dies ist bei der Festlegung der Fangquoten jedoch nicht der Fall. Die Verordnungen zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten legen Fangquoten für Bestände zugunsten bzw. Fangaufwandsbeschränkungen zulasten eines Mitgliedstaats fest. Zwar betreffen diese letztendlich die Fischer und Fischereiorganisationen, denn umso höher die Fangmöglichkeiten für den Heimatstaat festgesetzt werden, desto größere Mengen Fisch dürfen durch die Fischereibetriebe gefangen werden. Eine eigenständige Quote wird ihnen aber nach Art. 16 Abs. 6 FGV erst durch ein Verfahren innerhalb des Mitgliedstaats zugeteilt.627 Die Ausgestaltung dieses Verfahrens liegt im Ermessen des jeweiligen Mitgliedstaates, sodass eine automatische, ohne weitere Zwischenschritte erfolgende Quotenverteilung auf die einzelnen Fischereibetriebe bzw. auf Fischereiverbände nicht durch die Verordnungen des Rates über die Festsetzung der Fangmöglichkeiten erfolgt. Die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten nur die ihnen zugeteilten Quoten weitervergeben dürfen, ändert nichts an dem bestehenden Ermessen hinsichtlich der Verteilung.628 Dieses Ergebnis wird weiterhin dadurch bestärkt, als dass die Mitgliedstaaten nach Art. 16 Abs. 8 FGV die ihnen zugeteilten Fangquoten für einzelne Bestände ganz oder teilweise untereinander tauschen können. Eine feste individuelle Zuteilung durch die Ratsver- 624 Hierzu ausführlich unter 4. Kap. IV. 1. 625 Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 263 AEUV Rn. 68; Dörr, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. 3, Art. 263 AEUV Rn. 82 (Stand Aug. 2015); Herrmann, NVwZ 2011, 1352, 1356. 626 EuG, Beschl. v. 06.09.2011, Rs. T-18/10, Inuit Tapiriit Kanatami u.a./Parlament und Rat, Slg. 2011, II-5599 Rn. 56; Dörr, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. 3, Art. 263 AEUV Rn. 85 (Stand Aug. 2015). Eine individuelle Betroffenheit ist im Gegensatz zu Art. 230 UAbs. 4 Alt. 3 EGV nicht mehr geltend zu machen. 627 EuG, Beschl. v. 09.01.2007, Rs. T-127/05, Lootus, Rn. 42 – Curia. 628 EuG, Beschl. v. 09.01.2007, Rs. T-127/05, Lootus, Rn. 46 – Curia. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 156 ordnung ist demnach schon aus diesem Grund nicht möglich.629 Im Einklang mit Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV müssen die Fischereibetriebe und Fischereiverbände daher im Wege des mitgliedstaatlichen Verwaltungsrechtsschutzes gegen die nationale Vergabe der Fangmöglichkeiten vorgehen, was eventuell eine inzidente Überprüfung der europäischen Verordnung über die Festsetzung von Fangmöglichkeiten durch ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV ermöglicht. Dies ist letztendlich das Ergebnis einer Grundsatzentscheidung des europäischen Rechts, das im Hinblick auf das Verhältnis von Art. 263 und Art. 267 AEUV nur einen eingeschränkten Individualrechtschutz vorsieht.630 Rechtsakte sollen, ähnlich wie im deutschen Recht auch, grundsätzlich nur inzident durch Individualklagen oder aber bei Darlegung einer qualifizierten Klagebefugnis überprüfbar sein. Klagemöglichkeiten von Umweltverbänden Bleibt die Frage zu untersuchen, ob Umweltschutzverbände aus bestands- oder meeresumweltschützenden Gründen gegen die Verordnungen zur Festsetzung von Fangmöglichkeiten vorgehen können. Für die Gewährung von Rechtsschutzmöglichkeiten für Vereinigungen in Umweltangelegenheiten ist zunächst Art. 9 Abs. 3 Aarhus- Konvention zu berücksichtigen, den die EU als Vertragspartei des Übereinkommens631 umsetzen muss. Die Vorschrift fordert, dass Mitglieder der Öffentlichkeit und somit Umweltverbänden der Zugang zum Gericht gewährt werden muss, um „die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen“. Zur Umsetzung dieser Verpflichtung hat die EU die Verordnung 1367/2006 über die Anwendung der Bestimmunc) 629 EuG, Beschl. v. 09.01.2007, Rs. T-127/05, Lootus, Rn. 44 – Curia. 630 EuGH, Urt. v. 02.04.1998, Rs. C-321/95 P, Greenpeace Council u.a./Kommission, Slg. 1998, I-1651 Rn. 33; EuGH, Urt. v. 25.07.2002, Rs. C-50/00, Unión de Pequeños Agricultores/Rat, Slg. 2002, I-6677 Rn. 40; Ehricke, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 263 AEUV Rn. 66; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 391. 631 ABl. L 124 v. 17.05.2005, S. 1. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 157 gen des Übereinkommens von Aarhus (Aarhus-VO) erlassen.632 Art. 12 i.V.m. Art. 10 Abs. 1 Aarhus-VO schränkt die Überprüfbarkeit von Handlungen durch europäische Gerichte auf Verwaltungsakte ein. Solche sind nach der Definition in Art. 2 Abs. 1 lit. g) Aarhus-VO behördliche, rechtsverbindliche Maßnahmen des Umweltrechts zur Regelung des Einzelfalls. Die vom Rat jährlich zu erlassenen Verordnungen über die Festsetzung von Fangmöglichkeiten sind jedoch allgemeinverbindliche Rechtsakte sui generis633 und können daher nicht nach Art. 12 i.V.m. Art. 10 Aarhus-VO durch Umweltverbände einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden. Das Gericht erster Instanz erklärte diese Beschränkung des Begriffs der vorgenommenen Handlungen auf Verwaltungsakte zwar für unvereinbar mit Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention, betonte aber auch, dass eine Ausdehnung auf gerichtliche oder gesetzgeberische Handlungen durch Art. 2 Abs. 2 Aarhus-Konvention ausgeschlossen sei.634 Da der Rat durch den Beschluss der Verordnungen abstrakt-generelle Regelungen erlässt, kann auch ein erweiterter Anwendungsbereich des Art. 12 i.V.m. Art. 10 Aarhus-VO den Umweltverbänden keine Klagebefugnis zur Überprüfung der bestands- und meeresumweltschutzbezogenen Regelungen der Verordnungen über Fangmöglichkeiten verleihen. Der Zugang zu den Gerichten wird durch Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention im Falle gesetzgeberischer Handlungen nicht gefordert. Die Europäische Union kann jedoch auch unabhängig von den internationalen Regelungen Rechtsschutzmöglichkeiten für umweltschützende Vereinigungen vorsehen. So besteht nach Art. 263 UAbs. 4 Alt. 2 AEUV für juristische Personen die Möglichkeit, bei unmittelbarer und individueller Betroffenheit Nichtigkeitsklage zu erheben. Der britische WWF hatte beispielsweise Klage vor dem Gericht erster Instanz erhoben, um die Verordnung des Rates zur Festsetzung der 632 VO 1367/2006 v. 06.09.2006, ABl. L 264 v. 25.09.2006, S. 13. Zur Umsetzung der Aarhus-Konvention durch die Verordnung Guckelberger, NuR 2008, 78 ff. 633 Hierzu ausführlicher 4. Kap. IV. 1. 634 EuG, Urt. v. 14.06.2012, Rs. T-396/09, Vereniging Milieudefensie u.a./Kommission, digitale Sgl. 2012 Rn. 67, 69. Der EuGH hat mit Urt. v. 13.01.2015, Rs. C-401/12 P bis C-403/12 P, das Urteil des Gerichts erster Instanz aufgehoben. Allerdings hat er sich zu den Ausführungen zur Unvereinbarkeit der Auslegung des Begriffs der „vorgenommenen Handlungen“ auf Verwaltungsakte mit Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention nicht verhalten. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 158 Fangmöglichkeiten für das Jahr 2007 in Bezug auf die zulässige Gesamtfangmenge für Kabeljau in den von dem entsprechenden Wiederauffüllungsplan erfassten Gebieten für nichtig erklären zu lassen.635 Nach Vortrag des Umweltverbands sei die entsprechende Quote im Einklang mit den wissenschaftlichen Empfehlungen auf Null festzusetzen gewesen, um die ernsthafte Gefahr des Bestandszusammenbruchs zu verhindern. Die streitigen TACs seien weder nach den Anforderungen des Wiederauffüllungsplans für Kabeljau erlassen, noch beruhten diese auf dem zu berücksichtigenden Vorsorgeansatz. Die Klage des WWF wurde mangels individueller Betroffenheit als unzulässig abgewiesen.636 Der Kläger sei nach ständiger europäischer Rechtsprechung individuell betroffen, wenn er in seiner Rechtsposition wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer Umstände, die ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebe, in ähnlicher Weise individualisiert sei wie ein Adressat.637 Dass die Verursachung von ökologischen Schäden durch die Festsetzung der Kabeljau-TAC den WWF als Umweltschutzverband in seinem Tätigkeitsfeld betreffe, reiche für die Voraussetzung der individuellen Betroffenheit allein noch nicht aus.638 Zudem hatte der EuGH in einem früheren Urteil geurteilt, dass ein Verband nicht klagebefugt sein könne, wenn dessen Mitglieder allein auch schon nicht zur Klageerhebung berechtigt seien.639 Die Verordnungen zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten wirken weder auf eigene Rechte der Umweltverbände noch auf solche ihrer Mitglieder ein. Vielmehr haben die Verbände zum Ziel, die Fischbestände und die Meeresumwelt im Interesse der Allgemeinheit zu schützen und zu erhalten. Eine weitere Möglichkeit den Umweltverbänden eine Klagebefugnis zur Einlegung einer Nichtigkeitsklage zuzugestehen, wäre die Gel- 635 Rs. T-91/07, WWF-UK/Rat, ABl. C 117 v. 26.05.2007, S. 30. 636 EuG, Beschl. v. 02.06.2008, Rs. T-91/07, WWF-UK/Rat, Slg. 2008, I-81. 637 EuGH, Urt. v. 15.07.1963, Rs. 25/62, Plaumann/Kommission, Slg. 1963, 213, 238; EuGH, Urt. v. 18.05.1994, Rs. C-309/89, Codorníu/Rat, Slg. 1994, I-1853 Rn. 20; EuGH, Urt. v. 12.10.2000, Rs. C-300/00 P(R), Federación de Cofradías de Pescadores/Rat, Slg. 2000, I-8797 Rn. 36; EuG, Beschl. v. 02.06.2008, Rs. T-91/07, WWF-UK/Rat, Rn. 66 – Curia. 638 EuG, Beschl. v. 02.06.2008, Rs. T-91/07, WWF-UK/Rat, Rn. 86 – Curia. 639 EuGH, Urt. v. 02.04.1998, Rs. C-321/95 P, Greenpeace Council u.a./Kommission, Slg. 1998, I-1651 Rn. 14. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 159 tendmachung von Beteiligten- bzw. Verfahrensrechte der Verbände bei dem Erlass der Verordnungen zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten. Nach Art. 264 UAbs. 4 Alt. 2 AEUV können u.a. juristische Personen Klage gegen die sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen erheben. Individuelle Betroffenheit kann bei Verbänden in diesem Fall nach der Rechtsprechung der europäischen Gerichte angenommen werden, wenn diesen bestimmte Verfahrensrechte bei dem Erlass der Maßnahme garantiert werden.640 Art. 6 Abs. 2 FGV sieht vor, dass die Bestandserhaltungsmaßnahmen unter Berücksichtigung der Empfehlungen der Beiräte i.S.d. Art. 43 FGV erlassen werden. Diese Beiräte setzen sich nach Art. 45 Abs. 1 FGV aus Vertretungsorganisationen sämtlicher Fischereitätigkeiten sowie aus anderen betroffenen Interessengruppen, insbesondere Umweltorganisationen und Verbrauchergruppen, zusammen. In einem Verfahren hat das Gericht erster Instanz zu den Vorgängerregelungen der Art. 4 Abs. 2 und Art. 31 FGV 2002 die Qualifizierung der Verfahrensrechte der Beiräte offengelassen, allerdings betont, dass, wenn es sich um solche garantierten Rechte handele, diese ausdrücklich nur den Beiräten als Gremium zustünden.641 Weder die Regelungen der Fischereigrundverordnung noch der Beschluss des Rates über die Einsetzung regionaler Beiräte642 sehen eine konkrete Besetzung der Beiräte vor, sodass deren Mitgliedern und somit den Umweltverbänden kein eigenständiger Anspruch auf Beteiligung zugesprochen werden könne. Ein konkret beschränkter Teilnehmerkreis wäre aber notwendig, um die klagende umweltrechtliche Vereinigung als derart individualisiert anzusehen, um auf Grund der Verletzung der Verfahrensrechte die individuelle Betroffenheit i.S.d. Art. 263 UAbs. 4 Alt. 2 AEUV bejahen zu können. Zudem bezweifelte der EuGH im Rechtsmittelverfahren, dass es sich überhaupt um garantierte Beteiligungsrechte handele, da die Kommission nicht zur Umsetzung der Empfehlungen verpflichtet sei.643 Die Rechtsstel- 640 EuGH, Urt. v. 16.05.2005, Rs. C-342/04 P, Schmoldt u.a./Kommission, Rn. 39 – Curia; EuG, Beschl. v. 09.08.1995, Rs. T-583/93, Greenpeace Council u.a./ Kommission, Slg. 1995, II-2205 Rn. 56, 63; EuG, Beschl. v. 02.06.2008, Rs. T-91/07, WWF-UK/Rat, Rn. 69 – Curia. 641 EuG, Beschl. v. 02.06.2008, Rs. T-91/07, WWF-UK/Rat, Rn. 72 – Curia. A.A. Markus, ZUR 2009, 194, 198. 642 ABl. L 256 v. 03.08.2004, S. 17. 643 EuGH, Beschl. v. 05.05.2009, Rs. C-355/07 P, WWF-UK/Rat, Rn. 45. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 160 lung der Umweltverbände hat sich durch die Novellierung der Fischereigrundverordnung im Jahr 2013 nicht verbessert. Dadurch, dass den umweltschützenden Vereinigungen weiterhin nur im Rahmen der Beiräte ein Mitwirkungsrecht zusteht, bleibt diesen mangels Klagebefugnis auch zukünftig die Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung bestands- und meeresumweltschädigender Regelungen der Verordnungen zur Festsetzung von Fangmöglichkeiten versagt. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist eine weitere Alternative zur Bejahung der Klagebefugnis hinzugetreten. Nach Art. 263 UAbs. 4 Alt. 3 AEUV können juristische Personen auch dann Klage erheben, wenn sie von einem Rechtsakt mit Verordnungscharakter unmittelbar betroffen sind und keine weiteren Durchführungsmaßnahmen mehr erforderlich sind. Der Kläger ist unmittelbar betroffen, wenn die ihn beeinträchtigenden Rechtsfolgen direkt durch den Rechtsakt mit Verordnungscharakter eintreten und ihn nicht nur potentiell durch notwendige Durchführungsmaßnahmen belasten.644 Bei Umweltverbänden könnte die unmittelbare Betroffenheit durch die Verordnungen über die Festsetzungen der Fangmöglichkeiten aus deren internen Satzungen ableitbar sein. Haben sich diese den Schutz der Biodiversität zum Ziel gesetzt, werden sie bereits durch die Ratsverordnungen selbst betroffen, da der Rat die zulässigen Gesamtfangmengen bzw. den Gesamtfischereiaufwand festsetzt, was direkte Auswirkungen auf die Biodiversität hat. Die Durchführungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten können sich nur innerhalb der festgelegten Fangmöglichkeiten bewegen und berühren die festgesetzte Gesamtfangmenge in ihrem Umfang nicht, sodass diese für die Erhaltung und den Schutz der Bestände und der Meeresumwelt keine gesonderte Stellung einnehmen.645 Durch den Verzicht auf die individuelle Betroffenheit müsste es umweltschützenden Vereinigungen somit möglich sein, gegen die Verordnungen zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten des Rates Nichtigkeitsklage nach Art. 263 UAbs. 4 Alt. 3 AEUV zu erheben, um die öffentlichen Interessen des Bestands- und Meeressumwelt- 644 Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 263 AEUV Rn. 36. 645 Dass die Quoten noch nationalstaatlich verteilt werden müssen und daher für die einzelnen Fischer Durchführungsmaßnahmen darstellen, ist unerheblich, EuGH, Urt. v. 19.12.2013, Rs. C-274/12 P, Telefónica SA/Kommission, Rn. 30 – Curia. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 161 schutzes besser durchzusetzen.646 Ob die europäischen Gerichte dieser Ansicht folgen werden, bleibt abzuwarten. In Deutschland können Umweltverbände in Umsetzung der Verpflichtungen aus der Aarhus-Konvention647 sowie der europäischen Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie648 nach § 2 UmwRG gegen Entscheidungen, die dem Umweltschutz dienenden Vorschriften widersprechen, oder gegen deren Unterlassung verwaltungsgerichtliche Klage einreichen. Die mitgliedstaatliche Verteilung der Fangmöglichkeiten ist aber keine Entscheidung i.S.d. § 1 Abs. 1 S. 1 UmwRG, sodass umweltschützende Vereinigungen hiergegen nicht vorgehen können. Darüber hinaus besteht in § 64 BNatSchG die Möglichkeit zur Erhebung einer Verbandsklage. Hiernach können beispielhaft Beteiligungsrechte bei der Erteilung von Geboten und Verboten zum Schutz von geschützten Meeresgebieten i.S.d. § 57 Abs. 2 BNatSchG oder von Natura 2000-Gebieten geltend gemacht werden, sofern diese umweltschützenden Vorschriften widersprechen. Für die durch Umweltverbände geltend gemachte gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Fangmöglichkeiten bedeutet dies, dass nicht die gesamte Vergabe, sondern nur ausnahmsweise die Erteilung von Fangerlaubnissen in Fischereischutzgebieten, überprüfbar ist. Zwischenergebnis Abschließend bleibt festzustellen, dass die Rechtmäßigkeitskontrolle der Verordnungen des Rates zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten durch europäische Gerichte für Individualkläger durch Erhebung einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 UAbs. 4 Alt. 3 AEUV ausgeschlossen ist. Die Voraussetzungen für die Bejahung der Klagebefugnis liegen regelmäßig auf Grund der noch notwendigen Durchführungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten nicht vor. Die potentiellen Kläger sind damit auf den nationalstaatlichen Rechtsschutz verwiesen, der wiederum die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Verordnungsvorschriften nur durch ein mögliches Vorabentscheidungsersuchen der Fachgerichte d) 646 Sich ebenfalls für eine potentielle Ausweitung der Klagebefugnis für Umweltverbände aussprechend Schlacke, Überindividueller Rechtschutz, S. 421. 647 BGBl. 2006 II, S. 1251. 648 RL 2003/35/EG v. 26.05.2003, ABl. L 156 v. 25.06.2003, S. 17. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 162 nach Art. 267 AEUV erlaubt. Zwar bestehen Klagemöglichkeiten zugunsten der Mitgliedstaaten. Wie die Auswertung der Rechtsprechungspraxis jedoch zeigt, setzen sich diese für die ökonomischen Interessen des jeweiligen nationalstaatlichen Fischereisektors ein und klagen gegen die Einschränkungen der Fangmöglichkeiten. Den damit bestehenden Rechtsschutzlücken auf europäischer Ebene, vor allem im Hinblick auf die Durchsetzung der bestands- und meeresumweltschutzrechtlichen Regelungen, könnte die Auslegung der unmittelbaren Betroffenheit i.S.d. Art. 263 UAbs. 4 Alt. 3 AEUV zugunsten der Umweltschutzverbände entgegenwirken. Ob eine derartige Ausweitung der Klagebefugnis von den europäischen Gerichten bestätigt wird, ist angesichts der bisherigen restriktiven Rechtsprechung unklar, wenngleich diese unter der revidierten Norm des Art. 230 UAbs. 4 EGV erfolgte. Zusammenfassung Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten ist das zentrale Instrument zur Steuerung der fischereilichen Tätigkeiten. Die direkte Entnahme der lebenden marinen Ressourcen ist die Hauptursache der überfischten Bestände und diese kann nur durch die Begrenzung der zulässigen Fangmenge und des Fischereiaufwands eingeschränkt werden. Während der Rat die grundsätzlichen Bestimmungen durch eine jährliche Verordnung zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten vornimmt, obliegt deren Durchführung den Mitgliedstaaten. Ob sich die ökologisch bezweckten Vorteile durch die Begrenzung der Fangmöglichkeiten einstellen, hängt maßgeblich davon ab, inwieweit die Verordnungsvorschläge der Kommission und die letztendlichen Beschlussfassungen durch den Rat die wissenschaftlichen Empfehlungen des ICES und STECF zu den Befischungsraten umsetzen. Stehen weiterhin die wirtschaftlichen Interessen der Mitgliedstaaten zugunsten des Fischereisektors im Vordergrund, kann sich eine Befischung auf dem Niveau, das oberhalb des höchstmöglichen Dauerertrags liegt, nicht einstellen. 8. IV. Die Festsetzung von Fangmöglichkeiten 163 Pflicht zur Anlandung aller Fänge Die hohen Rückwurfzahlen von nicht gezielt befischten Arten ist ein weiteres Umweltproblem der Fischereitätigkeiten. Unselektive Fangmethoden führen insbesondere bei gemischten Fischereien, wie beispielsweise der Plattfischfischerei, zu Beifängen. So wurde in den Jahren 2005 bis 2007 bei der Schleppnetzfischerei in der Nordsee und dem Ärmelkanal eine Beifangrate von 89 % festgestellt.649 Soweit für die beigefischten Arten zugunsten des betreffenden Mitgliedstaats keine TACs und Quoten festgesetzt oder diese bereits ausgeschöpft sind, dürfen die Beifänge nicht angelandet werden.650 Gleiches gilt, sofern Mindestanlandegrößen für eine Fischart vorgesehen sind. Dies hat wiederum Rückwürfe der Beifänge zur Konsequenz, die zu einer Gefährdung der Meeresbiodiversität führen können, da die mitgefangenen Tiere lediglich sehr geringe Überlebenschancen haben. Des Weiteren besteht oftmals ein wirtschaftlicher Druck, die Fangerträge der Zielarten zu optimieren. Dies geschieht durch den Rückwurf von untermaßigen, jungen Zielfischen, die nur einen geringen Marktwert besitzen. Die Fänge werden demnach durch das sogenannte High-Grading aufgewertet.651 Um den Fischereibetrieben nunmehr einen Anreiz zu bieten, u.a. durch selektivere Fanggeräte weniger Beifänge zu fischen, wird in Art. 15 FGV erstmals eine Pflicht zur Anlandung aller getätigten Fänge eingeführt, deren Umsetzung nach Art. 15 Abs. 5 FGV grundsätzlich durch Mehrjahrespläne zu bestimmen ist. Stufenweise sollen nach Art. 15 Abs. 1 FGV die Fischer in bestimmten Fischereien ihre Gesamtfänge anlanden, beginnend ab dem 01. Januar 2015 für Fischereien auf kleine und große pelagische Arten, die Industriefischerei und die Fischerei auf Lachs in der Ostsee sowie für die die Ostsee-Fischerei definierenden Arten. Bis zum 01. Januar 2019 soll das Rückwurfverbot für sämtliche Arten umgesetzt worden sein. Art. 15 Abs. 4 FGV gewährt Ausnahmen von der Pflicht zur Anlandung der Fänge. So sollen Arten, die nicht befischt werden dürfen, wie einige Hai- und Rochen- V. 649 STECF, Report of the SGMOS-08-01 Working Group on the reduction of discarding practice, S. 38. 650 Art. 7 lit. a) VO 43/2014/EU v. 20.01.2014, ABl. L v. 28.01.2014, S. 24. 651 KOM (2007) 136 endg., S. 3 f. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 164 arten,652 oder eine hohe wissenschaftlich nachgewiesene Überlebenswahrscheinlichkeit haben, wieder ins Meer zurückgelassen werden. Zudem sind auch Fänge, die unter von Mehrjahresplänen vorgesehene Ausnahmen der Geringfügigkeit fallen, vom Rückwurfverbot ausgenommen. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass unerwünschte Fänge trotz aller zur Verfügung stehender, v.a. technischer Maßnahmen, nicht immer vermeidbar sind.653 Um die wirtschaftlichen Auswirkungen, die die Anlandepflicht mit sich bringt, abzumildern, sollen die Mehrjahrespläne nach Art. 15 Abs. 5 lit. c) FGV eine über vier Jahre verteilte sechsprozentige Steigerung der jährlichen Gesamtfangmenge vorsehen. Dies kann jedoch nur unter der Voraussetzung gelten, dass die ökologischen Ziele und insbesondere die Bewirtschaftung der Bestände auf einem Niveau oberhalb des höchstmöglichen Dauerertrags erreicht werden.654 Wird nach alldem der gesamte Fang auf die jeweilige Quote angerechnet, so muss dies bei der Festsetzung der Fangmöglichkeiten berücksichtigt werden und eine gewisse Fangmenge für Beifänge eingeräumt werden. Sollten diese Quoten für Bestände, für die die Anlandepflicht gilt, überschritten werden, können nach Art. 15 Abs. 8 FGV bis zu 9 % auf die Quote der Zielart angerechnet werden, vorausgesetzt, die Tiere aus dem beigefischten Bestand befinden sich innerhalb sicherer biologischer Grenzen. Darüber hinaus ist es den Mitgliedstaaten im Vorgriff auf das folgende Bewirtschaftungsjahr nach Art. 15 Abs. 9 FGV möglich, zusätzliche Anlandungen von maximal 10 % des betreffenden Bestands zu gestatten. Für die Verringerung des Fangs untermaßiger Fische und damit zum Schutz der Laicherbiomasse und der Bestandserhaltung können Mindestreferenzgrößen festgelegt werden. Diese sollen zum einen den Maßstab für die technische Entwicklung der Fangmöglichkeiten bilden. Zum anderen sollen sie den Fischern einen Anreiz bieten, diese Fanggeräte zu nutzen, da die kommerzielle Verwertung der untermaßigen Fische, für die ein Rückwurfverbot besteht, gem. Art. 15 652 Art. 12 Abs. 1 VO 43/2014/EU v. 20.01.2014, ABl. L v. 28.01.2014, S. 24. 653 Erwägungsgrund 31 der VO 1380/2013 v. 11.12.2013, ABl. L 354 v. 28.12.2013, S. 22. 654 Erwägungsgrund 32 der VO 1380/2013 v. 11.12.2013, ABl. L 354 v. 28.12.2013, S. 22. V. Pflicht zur Anlandung aller Fänge 165 Abs. 11 FGV nur noch für andere Zwecke als den menschlichen Verzehr erfolgen darf. Hingegen müssen nach Art. 15 Abs. 12 FGV Arten, für die keine Pflicht zur Anlandung besteht, die zu kleinen Tiere wieder über Bord geworfen werden. Für die Wirksamkeit des Rückwurfverbots ist es notwendig, dieses konsequent zu kontrollieren. Nach Art. 15 Abs. 13 FGV müssen die Mitgliedstaaten dazu alle Fangreisen detailliert und genau dokumentieren. Hierzu können bei größeren Fischereifahrzeugen Kamerasysteme oder Beobachter eingesetzt werden. Für kleine Schiffe sind diese Maßnahmen jedoch zu kostspielig, sodass unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips diese nicht eingesetzt werden brauchen. Es sind allerdings Plausibilitätskontrollen denkbar, in denen die angelandeten Fänge mit bestehenden Fangdaten und verwendeten Fanggeräten abgeglichen werden.655 Sollte die Überwachung der Rückwurfpraxis gelingen, kann die Pflicht zur Anlandung aller Fänge durchaus einen wichtigen Beitrag zur Erhaltung der Meeresumwelt leisten. Erste Ergebnisse sind jedoch durch den Beginn der Umsetzung zum Januar 2015 frühestens im darauffolgenden Jahr zu erwarten. Bestandsauffüllungsgebiete Nach Art. 8 FGV besteht die Möglichkeit, für den Schutz besonders biologisch anfälliger Meeresregionen unter Berücksichtigung bestehender Schutzgebiete Bestandsauffüllungsgebiete einzurichten, in denen die Fischereitätigkeit begrenzt oder vollständig ausgeschlossen werden kann. Es sollen dafür besonders solche Gebiete in Betracht kommen, für die eindeutige Nachweise dahingehend bestehen, dass Laichgründe vorhanden sind oder Fische unterhalb der Mindestreferenzgröße für die Bestandserhaltung in hoher Konzentration gefischt werden. Zusätzlich sollen biologisch empfindliche Gebiete geschützt werden. Das Verfahren zur Ausweisung sieht vor, dass die Mitgliedstaaten, gegebenenfalls in Zusammenarbeit mit ihren jeweiligen Nachbarstaaten, der Europäischen Kommission im Wege der Vorbereitung nach VI. 655 SRU, Fischbestände nachhaltig bewirtschaften, Stellungnahme 2011, Rz. 64. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 166 Art. 8 Abs. 2 FGV geeignete Gebiete benennen sollen, die diese sodann dem Europäischen Parlament und dem Rat vorlegt. Die Ausweisung wird dann nach Art. 43 Abs. 2 AEUV im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens beschlossen. Da ein langwieriges Gesetzgebungsverfahren der effizienten Einrichtung von Bestandsauffüllungsgebieten entgegensteht, besteht nach Art. 8 Abs. 3 FGV die Möglichkeit, die Kommission im Rahmen eines Mehrjahresplans zu ermächtigen, Schutzgebiete i.S.d. Art. 8 Abs. 1 FGV einzurichten. Da mit der Einrichtung von Bestandsauffüllungsgebieten und den damit einhergehenden Beschränkungen der Fischerei die wirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeiten der Fischer beschränkt werden, muss die Kommission zur Sicherstellung der demokratischen Kontrolle dem Europäischen Parlament und dem Rat regelmäßig Bericht erstatten. Mit Art. 8 FGV wird die Möglichkeit geschaffen, Bestandsauffüllungsgebiete in den Meeresgewässern zu bestimmen. Im Gegensatz zu anderen Schutzgebietskategorien, beispielsweise nach der FFH-Richtlinie oder der Vogelschutz-Richtlinie, stehen hier wirtschaftlich genutzte Fischpopulationen und deren Lebensräume im Mittelpunkt der Schutzrichtung.656 Der Ausschluss der fischereiwirtschaftlichen Nutzung kann positive ökologische Effekte, wie die Bestandserhöhung und Zunahme der Biomasse, nach sich ziehen.657 Aber auch außerhalb des geschützten Gebiets können sich positive Effekte einstellen. Zum einen kann es zu einem Spillover-Effekt658 kommen, d.h., dass auf Grund der zunehmenden Bestandsdichte die Tiere in an das Schutzgebiet angrenzende Gebiete wandern. Zum anderen werden Fischeier und Larven in andere Meeresgebiete durch die Strömung exportiert.659 Es besteht demnach die Chance, dass sich durch den Schutz einzelner Gebiete vor Fischereitätigkeiten sich die Populationen der jeweiligen Bestände insgesamt erhöhen. Bislang ist von der Möglichkeit zur Einrichtung von Bestandsauffüllungsgebieten noch kein Gebrauch gemacht worden. 656 Zu Meeresschutzgebieten 5. Kap. II. 2. 657 Europäisches Parlament (Generaldirektion Interne Politikbereiche), Einrichtung von Bestandsauffüllungsgebieten, Themenpapier, Sept. 2012. 658 Weitere Ausführungen zum Spillover-Effekt 5. Kap. I. 3. 659 Europäisches Parlament (Generaldirektion Interne Politikbereiche), Einrichtung von Bestandsauffüllungsgebieten, Themenpapier, Sept. 2012, S. 21, 25. VI. Bestandsauffüllungsgebiete 167 Zwischenfazit Auf Grund der primärrechtlichen Änderungen, die der Vertrag von Lissabon in Bezug auf die Organzuständigkeiten der EU in Fischereiangelegenheiten gebracht hat, sind anfängliche Schwierigkeiten bei dem Erlass von Maßnahmen, insbesondere bei der Verabschiedung von Mehrjahresplänen, festzustellen. Die Kompetenzkonflikte zwischen dem Rat auf der einen und dem Europäischem Parlament und der Kommission auf der anderen Seite werden sich vermutlich nach den ergangenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs einstellen. Die Bewirtschaftungs- und Bestandserhaltungsmaßnahmen haben sich in der novellierten Fischereigrundverordnung 2013 im Vergleich zu der Vorgängerregelung aus dem Jahr 2002 nicht wesentlich verändert. Maßgeblich sind weiterhin die Verabschiedung von Mehrjahresplänen sowie die Festsetzung der Fangmöglichkeiten. Einzig die Pflicht zur Anlandung aller Fänge ist als ökologisch bedeutsames Instrument hinzugekommen. Es ist bei der rechtlichen Ausgestaltung der Maßnahmen aber zu beobachten, dass eine stärkere Rückbindung an die ökologischen Grundsätze erfolgt ist. Es wird zunehmend versucht, das ursprünglich rein wirtschaftlich ausgerichtete Fischereirecht auf die ökologischen Probleme auszurichten, um diesen entgegentreten zu können. Das Umweltbewusstsein im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik der EU ist im Laufe der Jahre gestiegen. Die Erkenntnis, dass eine unbegrenzte Fischentnahme aus den Meeresgewässern nicht auf alle Zeit möglich ist, lag zwar bereits der ersten Fischereigrundverordnung von 1983 zu Grunde. Durch die Reformierung 2013 ist unterdessen der wechselseitigen Abhängigkeit eines gesunden Meeresökosystems und ertragreichen Fischfängen mehr Aufmerksamkeit geschenkt worden. Die ganzheitliche Betrachtungsweise des Meeres im Rahmen der Fischereipolitik kann einen großen Gewinn für den Umweltschutz im Meer bedeuten. Nichtsdestotrotz haben die Erfahrungen der vergangenen Jahre unter Geltung der Fischereigrundverordnung 2002 gezeigt, dass umweltverträgliche Zielvorgaben auf dem Papier sehr geduldig sind. Entscheidend für deren Erreichung ist die Effektivität der zu ergreifenden Maßnahmen und deren stringente Anwendung in der VII. 4. Kapitel – Bestandserhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik 168 Praxis. Dies lässt sich jedoch erst nach ein paar Jahren zufriedenstellend feststellen. VII. Zwischenfazit 169

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References

Zusammenfassung

Die Fischerei als Form der Meeresnutzung hat neben ihrer wirtschaftlichen Bedeutung in vielen Küstenregionen auch massive Auswirkungen auf die Meeresumwelt. Katharina Vollmer untersucht dieses Spannungsverhältnis zwischen ökonomischen Interessen und ökologischem Schutz im Rahmen der komplexen Regelungsvernetzung zwischen Völkerrecht, Europarecht und nationalem Recht.

Im Mittelpunkt der Analyse steht dabei die bereits im Jahr 2013 umfassend novellierte europäische Fischereigrundverordnung, deren Instrumente zur Bestandsbewirtschaftung und Bestandserhaltung auf Umweltverträglichkeit überprüft werden. Anknüpfungspunkt ist hierbei die jeweilige Ausrichtung an drei ökologischen Grundsätzen: dem Vorsorgegrundsatz, dem Nachhaltigkeitsgrundsatz und dem Ökosystemansatz. Daneben werden auch weitere Instrumente anderer Rechtsbereiche, wie die maritime Raumordnung oder die Einrichtung von Meeresschutzgebieten, und ihr jeweiliger Beitrag zu einer umweltverträglichen Ausgestaltung der Fischerei beleuchtet.