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7 Die Ziel- und Systemkonformität bei der Implementierung von grundlegenden Menschenrechten in der Arbeitswelt in:

Jovan Zdjelar

Trade & Labour, page 405 - 438

Die Hypothek des Freihandels?

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8288-3884-0, ISBN online: 978-3-8288-6623-2, https://doi.org/10.5771/9783828866232-405

Tectum, Baden-Baden
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405 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN 7 Die Ziel- und Systemkonformität bei der Implementierung von grundlegenden Menschenrechten in der Arbeitswelt In diesem Abschnitt der Untersuchung wird ermittelt, welche strukturrelevanten Bestimmungen an die Implementierung der Menschenrechte in der Arbeitswelt festgelegt werden müssen und wie diese umgesetzt werden können, ohne das Welthandelssystem zu gefährden.1128 Zu diesem Zweck wird die Implementierung einer Sozialklausel am System der World Trade Organization1129 (WTO) de lege ferenda1130 erörtert. 1128 Vgl.: Mehr zu diesem Thema in: Blüthner, Andreas 2004, S. 377 ff. Mosters, Johannes, Gorning, Gilbert (Hrsg.) in: Ethische Beschaffung- Sekundärzwecke im Zeitalter der Beschaffung, Peter Lang Verlag Frankfurt am Main, Band 88, 2010, S. 27 ff. Senghass-Knobloch, Eva (Hrsg.) in: Weltweit geltende Arbeitsstandrads trotz Globalisierung – Analysen, Diagnosen und Einblicke, LIT Verlag Münster 2005, S. 5 ff. 1129 Vgl.: Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation Abgeschlossen in Marrakesch am 15. April 1994, von der Bundesversammlung genehmigt am 16. Dezember 1994, Schweizerische Ratifikationsurkunde hinterlegt am 1. Juni 1995, Inkrafttreten für die Schweiz am 1. Juli 1995; (Stand am 7. Dezember 2013). Onlinedokument: https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/19940094/201312070000/0.632.20.pdf (28.06.2016). 1130 Vgl.: In der Rechtswissenschaft wird „de lege ferenda“ wie folgt definiert: „De lege ferenda – nach dem noch zu erlassenden Recht – bezeichnet eine Rechtssituation, die derzeit (noch) nicht gilt, sondern erst unter einem noch zu erlassenden (geplanten oder auch nur erwünschten) Gesetz gelten wird. Oftmals wird als de lege ferenda auch eine solche Rechtssituation bezeichnet, die in der Rechtsdiskussion im Gegensatz zu der als unbefriedigend wahrgenommenen derzeitigen Situation als erwünscht gekennzeichnet werden soll.“ Onlineportal: Proverbia Iuris, http://www.proverbia-iuris.de/de-lege-ferenda/ (28.06.2016). 406 ZDJELAR 7.1 Die Grundprinzipien der „World Trade Organization“ und ihre Rechtsqualität Die WTO wurde 1995 in Genf als Nachfolgerin des sogenannten GATT- Abkommens gegründet.1131 Von 1947 bis zur Gründung der WTO war das GATT-Abkommen über 48 Jahre das Regulativ des internationalen Freihandels. Das Grundprinzip des GATT, ist der substantielle Abbau der Zölle und anderer Handelsschranken sowie die Absicherung und Gestaltung freier, ungehinderter internationaler Handelsströme. Neben den Normen für den Handel mit Waren (GATT) sind in der WTO vor allem das Dienstleistungsrecht (GATS)1132, in Teilen das Recht des Geistigen Eigentums (TRIPS)1133 und das Beihilfenrecht sowie als sog. plurilaterales Abkommen, das Vergaberecht (GPA) zusammengefasst.1134 Das übergeordnete Ziel der WTO wurde in der Präambel verankert. „Die Vertragsparteien dieses Abkommens – in der Erkenntnis, dass ihre Handels- und Wirtschaftsbeziehungen auf die Erhöhung des Lebensstandards, auf die Verwirklichung der Vollbeschäftigung, auf einen ständigen Zuwachs des Realeinkommens und der effektiven Nachfrage auf hohem Niveau sowie auf die Steigerung der Produktion und des Handels mit Waren und Dienstleistungen gerichtet sein sollen, wobei gleichzeitig die optimale Erschliessung der Ressourcen der Welt im Einklang mit dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung möglich sein soll, im Hinblick auf den Schutz und die Erhaltung der Umwelt und auf den verstärkten Einsatz von Mitteln, die mit den ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Entwicklungsstand entsprechenden Bedürfnissen und Bestrebungen vereinbar sind;…“1135 1131 Vgl.: Onlineportal: BMWI, http://www.bmwi.de/DE/Themen/Aussenwirt schaft/Handelspolitik/wto.html (28.06.2016). 1132 Vgl.: Onlineportal: BMZ, Das allgemeine Übereinkommen über den Handel und Dienstleitungen, https://www.bmz.de/de/themen/welthandel/welthan delssystem/GATS.html (29.06.2016). 1133 Vgl.: Onlineportal: BMZ, Das Abkommen zum Schutz des geistigen Eigentums, https://www.bmz.de/de/themen/welthandel/welthandelssystem/TRIPS. html (29.06.2016). 1134 Vgl.: Ebd. 1135 Vgl.: Präambel in: WTO, Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation, Abgeschlossen in Marrakesch am 15. April 1994, (Stand am 7. Dezember 2013), S. 1. 407 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN Das Ziel der WTO ist die größtmögliche Transparenz der Wirtschaftspolitik unter den Mitgliedern zu realisieren. Explizit wird auf die besondere Interessenlage von ärmeren und den ärmsten Mitgliedern Rücksicht genommen. „…in der Erkenntnis, dass es positiver Bemühungen bedarf, damit die Entwicklungsländer, insbesondere die am wenigsten entwickelten unter ihnen, einen Anteil am Wachstum des internationalen Handels erreichen, der den Erfordernissen ihrer wirtschaftlichen Entwicklung entspricht;…“1136 Die WTO stellt eine eigenständige Rechtspersönlichkeit dar.1137 Ihr Wirkungsbereich erstreckt sich über die Installation eines Forums für Debatten, jedoch im Fokus steht der Abbau von Handelshemmnissen.1138 Art. II Wirkungsbereich der WTO „1. Die WTO bildet den gemeinsamen institutionellen Rahmen für die Regelung der Handelsbeziehungen zwischen ihren Mitgliedern in Fragen im Zusammenhang mit den Übereinkünften und den dazugehörigen Rechtsinstrumenten, die diesem Abkommen als Anhänge beigefügt sind.“ Die im Anhang des Abkommens Beigefügten multilateralen Handels- übereinkünfte sind ein Bestandteil des WTO-Abkommens und für alle Mitglieder verbindlich. 1139 Dies setzt jedoch die Ratifizierung der Übereinkünfte voraus. Für die Mitglieder des WTO, die diese Übereinkünfte nicht ratifiziert haben, entstehen weder Rechte, noch Pflichten diesbezüglich.1140 Die Aufgaben der WTO werden in Artikel III (Aufgaben der WTO) konkretisiert.1141 Die Grundprinzipien der WTO beruhen unter 1136 Vgl.: Ebd. 1137 Vgl.: Artikel I (Errichtung der Organisation) WTO 2013: „ Die Welthandelsorganisation (im folgenden «WTO» genannt) wird hiermit errichtet.“ 1138 Vgl.: Artikel II ff. i. V. m. Artikel VIII ff. WTO 2013. 1139 Vgl.. Art. II Abs. 2 WTO 2013. 1140 Vgl.: Art. II Abs. 3 WTO 2013. 1141 Vgl.: Art. III Aufgaben der WTO: 1. Die WTO fördert die Umsetzung, die Verwaltung und das Funktionieren dieses Abkommens und der Multilateralen Handelsübereinkünfte sowie die Verwirklichung ihrer Ziele und dient auch als Rahmen für die Umsetzung, die Verwaltung und das Funktionieren der Plurilateralen Handelsübereinkünfte. 408 ZDJELAR anderem auf den Normen des GATT-Abkommens. Die Mitglieder sind zur Einhaltung und Ausgestaltung der Handelspolitik verpflichtet. „Die WTO folgt bei der Formulierung von Vereinbarungen den bereits im GATT etablierten Prinzipien, durch die Rahmenbedingungen für den internationalen Handel festgeschrieben werden. Diese Prinzipien sind gleichermaßen richtungsweisend für das Streitschlichtungsverfahren der WTO.“1142 Der WTO gehören aktuell 162 Länder an.1143 Zu den Organen der WTO zählen, der Allgemeine Rat sowie weitere Räte und Ausschüsse, die Ministerkonferenz und außerdem das WTO Generalsekretariat.1144 Die 2. Die WTO ist Forum für die zwischen ihren Mitgliedern geführten Verhandlungen über deren multilaterale Handelsbeziehungen in den Bereichen, die unter die diesem Abkommen als Anhänge beigefügten Übereinkünfte fallen. Die WTO kann ferner als Forum für andere zwischen den Mitgliedern geführte Verhandlungen über deren multilaterale Handelsbeziehungen und, je nach Beschluss der Ministerkonferenz, als Rahmen für die Umsetzung der Ergebnisse solcher Verhandlungen dienen. 3. Die WTO verwaltet die Vereinbarung über Regeln und Verfahren für die Streitbeilegung (im folgenden «Streitbeilegungsvereinbarung» oder «DSU» genannt), die diesem Abkommen als Anhang 2 beigefügt ist. 4. Die WTO verwaltet den Mechanismus zur Überprüfung der Handelspolitik (im folgenden «TPRM» genannt), der in Anhang 3 dieses Abkommens festgelegt ist. 5. Im Interesse einer kohärenteren Gestaltung der Weltwirtschaftspolitik arbeitet die WTO gegebenenfalls mit dem Internationalen Währungsfonds und der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung sowie deren Zweiganstalten zusammen. 1142 Vgl.: Koch, Martin in: Verselbständigungsprozesse internationaler Organisationen, VS Verlag Wiesbaden 2008, S. 192. In dieser Untersuchung, das Kapitel: 6.7.1 Die Grundprinzipien des GATT und ihre Rechtsqualität. 1143 Vgl.: Onlineportal: BMWI: „Als jüngstes Mitglied ist am 30. November 2015 Kasachstan beigetreten. Bei der 10. WTO-Ministerkonferenz (15. - 19.12.2015) in Nairobi/Kenia wurden die Beitritte von Afghanistan und Liberia beschlossen. Beide Länder haben nun 6 Monate Zeit, die Beitrittsvereinbarungen zu ratifizieren. 30 Tage nach Hinterlegung der Ratifizierungsanzeige bei der WTO tritt der Beitritt förmlich in Kraft. Weitere 20 Länder - darunter Serbien und Bosnien-Herzegowina - befinden sich im laufenden Beitrittsverfahren. Deutschland war 1995 ein Gründungsmitglied der WTO.“ http://www.bmwi.de/DE/Themen/Aussenwirtschaft/Handelspolitik/ wto,did=615512.html?view=renderPrint (29.06.2016). 1144 Vgl.: Art. IV (Aufbau der WTO) 2013. 409 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN Ministerkonferenz ist das oberste Organ der WTO und besteht aus den Vertretern der Mitgliedsstaaten. Die Konferenz tagt mindestens alle zwei Jahre und ist für die Funktionsfähigkeit der WTO verantwortlich. Die Beschlüsse der Ministerkonferenz werden grundsätzlich im Konsensprinzip getroffen. Jedes der WTO Mitgliedsstaaten hat eine Stimme.1145 Der Generalrat besteht aus Vertretern der Mitglieder und tritt bei Bedarf zusammen.1146 Dieser übernimmt zwischen den Ministerkonferenzen Aufgaben die aufgrund des Abkommens ihm übertragen wurden. Der Generalrat übernimmt die in der Streitbeilegungsvereinbarung verankerten Aufgaben des Streitbeilegungsorgans. Das Streitbeilegungsorgan wählt einen Vorsitzenden und erstellt eine Geschäftsordnung.1147 35. Abbildung: Aufbau der WTO1148 1145 Vgl.: Art. IV Abs. 1 (Aufbau der WTO) 2013. 1146 Vgl.: Art IV Abs. 2, 3 und 4 WTO 2013. 1147 Vgl.: Art. IV Abs. 3 WTO 2013. 1148 Vgl.: Onlineportal: I.M.A, http://www.agrilexikon.de/index. php?id=welthandelsorganisation (30.06.2016). 410 ZDJELAR Der Generalrat überprüft, die im TPRM1149 konkretisierten Aufgaben der Handelspolitik. Diesem Generalrat unterstehen weitere Räte. Es wird ein Rat für den Warenverkehr, für den Dienstleistungshandel und ein Rat für handelsbezogene Aspekte (TRIPS)1150 eingesetzt. Zu diesen Räten, werden seitens der Ministerkonferenz Ausschüsse eingesetzt. „Die Ausschüsse nehmen die Ihnen aufgrund dieses Abkommens sowie der multilateralen Handelsübereinkünfte übertragenen Aufgaben sowie alle zusätzlichen Aufgaben, die ihnen der Generalrat überträgt, wahr.“1151 Die in den Handelsübereinkünften vorgesehenen Organe nehmen die Aufgaben wahr, die ihnen aufgrund des materiellen Inhalts dieser Rahmenvereinbarungen übertragen wurde und arbeiten im institutionellen Setting der WTO.1152 Diese Organe unterstehen dem Generalrat. Der 1149 Vgl.: Onlineportal: WTO in: „The Trade Policy Review Mechanism (TPRM) The Trade Policy Review Mechanism (TPRM) was introduced into GATT in 1989 following the Mid-Term Review of the Uruguay Round. The mechanism was confirmed as an integral part of the WTO in Annex 3 of the Marrakesh Agreement establishing the World Trade Organization. Before 1995, trade policy reviews were restricted to trade in goods. In conformity with WTO rules, since 1 January 1995 reviews have also covered new areas like trade in services and intellectual property rights. The purpose of the TPRM is to “contribute to improved adherence by all Members to rules, disciplines and commitments made under the Multilateral Trade Agreements and, where applicable, the Plurilateral Trade Agreements, and hence to the smoother functioning of the multilateral trading system, by achieving greater transparency in, and understanding of, the trade policies and practices of Members”. The frequency of reviews of a Member is related to its weight in the multilateral trading system, as defined by the Member’s share of world trade in goods and services. On this basis, Members are reviewed under one of three different cycles: every two years for the four largest trading entities, counting the European Union as one; every four years for the next sixteen countries; and every six years for other Members, with provision for a longer interval for least-developed countries.“ https://www.wto.org/english/tratop_e/tpr_e/tprm_e.htm (30.06.2016) 1150 Vgl.: Onlineportal: WTO in: “URUGUAY ROUND AGREEMENT TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) The TRIPS Agreement is Annex 1C of the Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, signed in Marrakesh, Morocco on 15 April 1994.” https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/27-trips_01_e.htm (30.06.2016). 1151 Vgl.: Art. IV Abs. 7 WTO 2013. 1152 Vgl.: Art. IV Abs. 8 WTO 2013. 411 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN Generalrat ist berechtigt Kooperationen mit zwischenstaatlichen Organisationen oder Nichtregierungsorganisationen einzugehen, deren Aufgaben mit denen der WTO in Zusammenhang stehen.1153 Die Ministerkonferenz ernennt einen Generaldirektor und legt dessen Befugnisse und Aufgaben fest.1154 Dieser unterhält ein „Sekretariat“ und bestimmt die Mitglieder des Sekretariatspersonals und legt deren Aufgaben und Dienstverhältnis im Einklang mit den Bestimmungen der Ministerkonferenz fest.1155 Der Fokus ihrer Aufgaben sowohl des Generaldirektors und dessen Sekretariatspersonals, haben ausschließlich internationalen Charakter und dürfen bei der Erfüllung dieser Pflichten weder Weisungen einer Regierung oder einer anderen WTO-fremden Stelle, anfordern oder entgegennehmen. Dies bedeutet für das Sekretariat und deren Mitglieder, dass jegliches Handeln zu unterlassen ist, welches mit ihrer Stellung als internationale Bedienstete unvereinbar erscheint.1156 Im Umkehrschluss bedeutet dies für alle WTO Mitglieder, dass diese den internationalen Charakter der Aufgaben des Generaldirektors und des Personals des Sekretariats respektieren und nicht versuchen, diese zu beeinflussen oder bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu behindern. Dieser Ansatz wird in Artikel VIII (Rechtsstellung der WTO) konkretisiert. Darin wird unter anderem der WTO eine eigenständige Rechtspersönlichkeit zuerkannt und zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben die erforderliche Rechtsfähigkeit1157 zugestanden.1158 Der WTO werden 1153 Vgl.: Art. V (Beziehungen zu anderen Organisationen) ff. WTO 2013. 1154 Vgl.: Art. VI (Sekretariat) ff. WTO 2013. 1155 Vgl.: Ebd. 1156 Vgl.: Ebd. Abs. 4. 1157 Vgl.: Unter der Rechtsfähigkeit versteht man die Eigenschaft natürlicher und juristischer Personen, Träger von Rechten und Pflichten zu sein. http://www. rechtslexikon.net/d/rechtsfaehigkeit/rechtsfaehigkeit.htm (01.07.2016). 1158 Vgl.: Artikel VIII (Rechtsstellung der WTO) „1. Die WTO besitzt Rechtspersönlichkeit und erhält von jedem ihrer Mitglieder die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegebenenfalls erforderliche Rechtsfähigkeit zuerkannt. 2. Der WTO werden von jedem ihrer Mitglieder die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegebenenfalls erforderlichen Vorrechte und Immunitäten eingeräumt. 3. Den Bediensteten der WTO und den Vertretern der Mitglieder werden von jedem der Mitglieder die zur unabhängigen Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Zusammenhang mit der WTO erforderlichen Vorrechte und Immunitäten eingeräumt. 4. Die Vorrechte und Immunitäten, die ein Mitglied der WTO deren Bediensteten und den Vertretern ihrer Mitglieder einräumt, entsprechen den 412 ZDJELAR von jedem ihrer Mitglieder die zu ihrer Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Rechte und Immunitäten eingeräumt. Diese Regelung impliziert auch die Bediensteten der WTO und die Vertreter der Mitgliedsstaaten.1159 Die WTO behält die im Rahmen des GATT 1947 übliche Praxis des Konsensprinzips in ihrer Beschlussfassung bei.1160 Es ist davon auszugehen, dass ein Beschluss dem durch das Konsensprinzip zugestimmt wurde, seine Gültigkeit beibehält, so lange nicht in der Sitzung, in dem der Beschluss ergeht, ein anwesendes Mitglied gegen den vorgeschlagenen Beschluss, förmlich Einspruch erhebt. Die WTO berücksichtigt bei ihrer Entscheidungsfindung explizit die Interessen von Entwicklungsländern. „2. Die am wenigsten entwickelten Länder, die von den Vereinten Nationen als solche anerkannt sind, brauchen Verpflichtungen nur insoweit einzugehen und Zugeständnisse nur insoweit einzuräumen, als diese mit den jeweiligen Erfordernissen ihrer Entwicklung, ihrer Finanzen und ihres Handels oder mit ihren verwaltungsmässigen und institutionellen Möglichkeiten vereinbar sind.“1161 Das Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung verweist darauf, dass keine einheitliche Definition für den Terminus „Entwicklungsland“ verwendet wird. Eine Mehrzahl solcher Staaten weist folgende Merkmale auf:1162 1. eine schlechte Versorgung großer Gruppen der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln, dadurch Unterernährung und Hunger 2. ein niedriges Pro-Kopf-Einkommen 3. keine oder nur eine mangelhafte Gesundheitsversorgung, eine hohe Kindersterblichkeitsrate und eine geringe Lebenserwartung 4. mangelhafte Bildungsmöglichkeiten, eine hohe Analphabetenquote Vorrechten und Immunitäten, die in dem von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 21. November 1947 genehmigten Abkommen über die Vorrechte und Immunitäten der Sonderorganisationen festgelegt sind. 5. Die WTO kann ein Sitzabkommen schliessen.“ 1159 Vgl.: Art. VIII Abs. 2,3,4 WTO 2013. 1160 Vgl.: Art. IX (Beschlussfassung) Abs. 1 WTO 2013. 1161 Vgl.: Art. XI (Gründungsmitglieder) Abs. 2 WTO 2013. 1162 Vgl.: Onlineportal: BMZI, https://www.bmz.de/de/service/glossar/E/entwicklungsland.html (02.07.2016). 413 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN 5. hohe Arbeitslosigkeit, ein insgesamt niedriger Lebensstandard, eine oft extrem ungleiche Verteilung der vorhandenen Güter Die Ökonomie einiger Entwicklungsländer ist von einer Struktur geprägt, bei der traditionelle Produktionsweisen überwiegen. Diese findet man primär in der Agrarwirtschaft wieder. Der Agrarwirtschaft steht nur in einem geringen Ausmaß, ein entwickelter Industriesektor gegen- über. Solche Wirtschaftsstrukturen leiden oft unter Kapitalmangel und außenwirtschaftlichen Problemen, da viele Entwicklungsländer hoch verschuldet sind.1163 Jeder Staat oder jedes Zollgebiet, das in der Wahrnehmung seiner Außenhandelsbeziehungen und der übrigen multilateralen Handelsübereinkünfte anfallenden Angelegenheiten, eine völlige Handlungsfreiheit besitzt, kann der WTO unter bestimmten Bedingungen beitreten.1164 Im Umkehrschluss ist es jedem Staat freigestellt, von diesem Abkommen zurückzutreten.1165 Der Rücktritt erfolgt nach Ablauf von sechs Monaten, nach Eingang des Kündigungsschreibens beim Generaldirektor der WTO. 7.1.1 Zwischenfazit Im Vergleich zum GATT-Abkommen, welches wie bereits beschrieben dem Charakter eines Provisoriums entsprach, ist die WTO eine eigenständige Rechtspersönlichkeit. Diese beruht zwar zum überwiegenden Anteil aus den Handelsübereinkünften die bereits im Vorfeld abgeschlossen wurden, jedoch genießt die WTO bedingt durch ihre Normen weitreichende Befugnisse. Unter den 162 Mitgliedsstaaten befinden sich diesmal ebenfalls die USA und andere relevante Wirtschaftsmächte. Auf Basis der Rechtsqualität und ihrer Grundprinzipien eignet sich die WTO als Instrument, um grundlegende Menschenrechte in der Arbeitswelt zu implementieren. Inwieweit das bestehende Konstrukt unverändert übernommen werden kann, muss vorab geklärt werden. Aus diesem Grund wird sich das folgende Kapitel mit der Ziel- und Systemkonformität von wirtschaftspolitischen Maßnahmen beschäftigen. 1163 Vgl.: Christmann, Merle; Christmann, Jürgen in: Außenwirtschaft, Springer Fachmedien Wiesbaden 1994, S. 36. 1164 Vgl.: Artikel XII (Beitritt) Abs. 1 WTO 2013. 1165 Vgl.: Artikel XV (Rücktritt) Abs. 1 WTO 2013. 414 ZDJELAR 7.2 Interventionismen - Ziel- und Systemkonformität von wirtschaftspolitischen Maßnahmen Die Implementierung von grundlegenden Menschenrechten in der Arbeitswelt resp. die Durchsetzung dieser im liberalen Wirtschaftsmarkt, setzt in der Regel einen staatlichen Interventionismus voraus. „Im politischen und fachwissenschaftlichen Sprachgebrauch bezeichnet Staatsinterventionismus die Theorie oder Praxis selektiver oder gesellschaftsweit einheitlicher Eingriffe des Staates (oder einzelner mit Hoheitsgewalt betreuter Institutionen) in gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Ordnungen und Abläufe, die mit Anspruch auf gesamtgesellschaftliche Verbindlichkeit erfolgen.“1166 Der Interventionismus muss bei seinen Interventionen in den Wirtschaftsmarkt, zwei grundlegende Aspekte zur Umsetzung wirtschaftspolitischer Maßnahmen beachten. Bei diesen Aspekten handelt es sich, erstens um die Zielkonformität und zweitens um die Systemkonformität der Maßnahme.1167 Ein wirtschaftspolitisches Instrument ist zielkonform, wenn es zur Lösung eines wirtschaftspolitischen Sachverhaltes zweckmäßig erscheint.1168 Blüthner sieht in der Fixierung auf eine zielkonform ausgerichtete Wirtschaftspolitik, die Gefahr eines punktuellen, zielfixierten Blickwinkels, der die wirtschaftspolitischen Realitäten au- ßer Acht lässt.1169 „Da nun jedes Problem sich innerhalb eines wirtschaftspolitischen Systems stellt, bildet die Beschränkung auf die Zielkonformität eine sachlich nicht gerechtfertigte Einengung der Beurteilungsmöglichkeiten.“1170 1166 Vgl.: Nohlen, Dieter; Grotz, Florian (Hrsg.) in: Kleiner Lexikon der Politik, C. H. Beck Verlag München 2007, S. 541. 1167 Vgl.: Prof. Dr. Seraphim, H. J. (Hrsg.) in: Zur Grundlegung wirtschaftspolitischer Konzeptionen; Prof. Dr. Tuchtfeldt, E. in: Zur Frage der Systemkonformität wirtschaftspolitischer Maßnahmen, Verlag von Duncker & Humblot Berlin 1960, S. 203 ff. 1168 Vgl.: Mändle, Eduard in: Grundriß der Volkswirtschaftspolitik, expert Verlag Renningen, Band 19, 1993, S. 86. 1169 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 377. 1170 Vgl.: Prof. Dr. Seraphim, H. J. (Hrsg.) in: Zur Grundlegung wirtschaftspolitischer Konzeptionen; Prof. Dr. Tuchfeldt, E. in: Zur Frage der Systemkonformität wirtschaftspolitischer Maßnahmen, Verlag von Duncker & Humblot 415 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN Beim Interventionismus ist nicht nur die Zielkonformität des Instruments relevant. Man muss diese Instrumente auf ihre Systemkonformität hin überprüfen. Systemkonformität bedeutet nichts anders, als das ein wirtschaftspolitisches Instrument, mit dem aktuellen wirtschaftspolitischen Gesamtsystem vereinbar sein muss. Ein anderes Wort für Systemkonform, wäre „Marktkonform“. Tuchtfeldt sieht bei der alleinigen Betrachtung der Systemkonformität eine dogmatische Blickverengung, die zu Fehlentwicklungen führen kann.1171 Es wird daher davon ausgegangen, dass eine optimale Intervention in den Wirtschaftsmarkt, nur solche Maßnahmen beinhalten darf, die ziel- und systemkonform mit dem bestehenden gesamtwirtschaftlichen Markt sind. Für diese Untersuchung bedeutet das, dass bei der Implementierung der grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt im bestehenden WTO System, analysiert werden muss, welche Interventionen erfolgen dürfen, die diese zwei Kriterien erfüllen und die Grundsätze des Welthandelssystems nicht gefährden. 7.2.1 Die Zielkonformität von wirtschaftspolitischen Maßnahmen Zur adäquaten Durchsetzung der grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt, benötigt man wirtschaftspolitische Maßnahmen, die zur Erreichung dieses Ziels, zielkonforme Aspekte implizieren. „In enger Fassung deckt sich dieser Begriff mit dem der Effektivität. Eine Maßnahme ist zielkonform, wenn sie c. p. ihr Ziel tatsächlich erreichen kann. Zielkonformität ist gegeben, wenn der Einsatz eines Instrumentes eine Annäherung an den erwünschten Sollzustand bewirkt (Impulsrichtungs- oder Impulsstärkebindung). Eine Maßnahme ist beschäftigungskonform, wenn sie zur Erreichung des Zieles „Vollbeschäftigung“ geeignet ist. In einer weiten Fassung des Begriffes der Zielkonformität müssen nicht nur Haupt-, sondern auch Nebenwirkungen berücksichtigt werden. In einem solchen Fall liegt Zielkonformität vor, wenn die Nebenwirkungen noch als tolerabel angesehen werden.“1172 Berlin 1960, S. 207. 1171 Vgl.: Ebd. 1172 Vgl.: Lachmann, Werner (Hrsg.) in: Volkswirtschaftslehre 2 – Anwendungen, Springer Verlag Berlin/Heidelberg 2. Auflage 2004, S. 48. 416 ZDJELAR Zielkonform sind wirtschaftspolitische Maßnahmen, wenn sie die Verwirklichung eines wirtschaftspolitischen Zieles fördern, sie müssen für die Zielerreichung aber nicht allein ursächlich sein.1173 Das Kriterium der Zielkonformität lässt sich nicht nur zur Beantwortung volkswirtschaftlicher Fragestellungen nutzen, es ist auch als Instrument zur Bewertung sozialpolitischer Maßnahmen zu gebrauchen.1174 Um die Zielkonformität einer Verknüpfung von Trade & Labour abschließend zu bejahen, müssen zuerst die Instrumente definiert werden, die bei der Durchsetzung einer Sozialklausel behilflich sein könnten. Ein adäquates Instrument, könnten Wirtschaftssanktionen sein. Die WTO sieht bei Verstößen gegen Handelsabkommen ohnehin wirtschaftspolitische Maßnahmen vor.1175 „Sanktionen (von lat.: sancire: gesetzlich bekräftigen) bezeichnen hoheitliche Maßnahmen, durch die der zwischenstaatliche Verkehr beeinträchtigt werden soll. Die Völkerrechtslehre versteht Sanktionen i. d. R. als strafende Sanktionen im Wirtschaftsverkehr, in der Soziologie sollen diese normkonformes Verhalten befördern bzw. Abweichungen (durch Abschreckung) unterbinden, sodass auch positive Sanktionen (als Belohnungen) möglich werden. S. unterscheiden sich von Embargos, d.h. umfassenden Einschränkungen des Außenwirtschaftsverkehrs zum Zwecke der Verhaltensänderung anderer Staaten, und Boykotten, freiwilligen Konsumeinschränkungen privater Personen um staatliches oder unternehmerisches Verhalten zu beeinflussen.“1176 Das Ziel einer Wirtschaftssanktion ist die Durchsetzung grundlegender Menschenrechte in der Arbeitswelt. In dieser Untersuchung sind dies die vier Verfassungsprinzipien der ILO.1177 1173 Blüthner, Andreas 2004, S. 378. 1174 Vgl.: Winterstein, Helmut in: Sozialpolitik mit anderen Vorzeichen, Heft 22, Duncker & Hunblot Berlin 1969, S. 213. 1175 Vgl.: „Polen will gegen das russische Einfuhrverbot für Lebensmittel Klage bei der Welthandelsorganisation WTO einreichen. Das kündigte Landwirtschaftsminister Marek Sawicki in Warschau an.“ Onlineportal: Welt, http://www.welt. de/wirtschaft/article131024363/Polen-klagt-bei-WTO-gegen-Russlands-Ein fuhrstopp.html (09.07.2016). 1176 Vgl.: Onlinedokument: http://www.uni-heidelberg.de/md/politik/harnisch/ person/publikationen/sanktionen_sanktionspolitik_harnischfriedrichs_-_final. pdf (09.07.2016), S. 1. 1177 Vgl.: ERKLÄRUNG DER IAO ÜBER GRUNDLEGENDE PRINZIPIEN 417 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN „a) die Vereinigungsfreiheit und die effektive Anerkennung des Rechts zu Kollektivverhandlungen; b) die Beseitigung aller Formen von Zwangs- oder Pflichtarbeit; c) die effektive Abschaffung der Kinderarbeit; d) die Beseitigung der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf.“ Die Durchsetzung und Einhaltung fundamentaler Arbeitnehmerrechte dient primär dem Schutz der individuellen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Die Überwachung der individuellen Arbeitnehmerrechte ist die Angelegenheit von Nationalstaaten und scheidet im Hinblick auf die Normsetzung internationaler Arbeitsstandards als legitimes wirtschaftspolitisches Ziel bei einer Verknüpfung zwischen Trade & Labour aus. Die Verhängung von Wirtschaftssanktionen gegenüber Nationen zur Durchsetzung außenpolitischer Ziele, ist so alt wie die Außenpolitik und der Außenhandel selbst.1178 „Eines der ersten uns bekannten Handelsembargos erließ der Stadtstaat Athen 445 vor Christus gegen die Nachbarstadt Megara wenige Jahre vor dem ausbrechen des Peloponnesischen Krieges. Die Stadt sollte das Bündnis mit den Gegnern Athens aufgeben, deshalb wurde den Athenern der Import von Waren aus Megara untersagt.“1179 In der Fachliteratur wird die Wirksamkeit von Sanktionen skeptisch beurteilt. Eine aussagekräftige empirische Untersuchung machten Hufbauer/Schott/Kimberley bereits im Jahr 1990.1180 Die Autoren haben festgestellt, dass lediglich 33 % der verhängten Sanktionen einen „Modest policy change“ bewirkten.1181 UND RECHTE BEI DER ARBEIT UND IHRE FOLGEMASSNAHMEN; angenommen von der Internationalen Arbeitskonferenz auf ihrer 86. Tagung, Genf, 18. Juni 1998, S. 5. 1178 Vgl.: Ahlbrecht, Katrin; Bendiek, Annegret; Meyers, Reinhard; Wagner, Sabine in: Konfliktregelung und Friedenssicherung im internationalen System, VS Verlag für Sozialwissenschaften 1. Auflage Wiesbaden 2009, S. 143. 1179 Vgl.: Ebd. 1180 Vgl.: Hufbauer, Clyde Gary, Schott, J. Jeffrey; Kimberly, Ann Eliot in: Economic – Sanctions – Reconsidered, History and current policy, Second Edition, Institute for International Economics, Washington DC. 1190, S. 93. 1181 Vgl.: Ebd. 418 ZDJELAR „Am ehesten noch können sie zum Erfolg der vorgeordneten Politik beitragen, wenn ihre Ziele bescheiden formuliert sind und der Sanktionsadressat tatsächlich verwundbar ist, ferner, wenn bei diesem ein gewisser Grad an Einsicht und Vernunft vorausgesetzt werden kann.“1182 Sanktionen werden immer mal wieder bei Verstößen gegen die politischen Menschenrechte verhängt,1183 die Menschenrechte in der Arbeitswelt spielten dabei eine untergeordnete Rolle. Der Erfolg von Wirtschaftssanktionen kann nicht abschließend bewertet werden. Es bedarf immer einer Einzelfallüberprüfung des Sachverhaltes. Sanktionen dürfen nur als „ultima ratio“ Prinzip verstanden werden. Diese dürfen nur angewendet werden, wenn im Zielland alle Verhandlungsbemühungen gescheitert sind. Vorab müssen Kriterien zielkonformer Wirtschaftssanktionen festgelegt werden, um die Erfolgsaussichten zu steigern. William H. Kaempfer und Anton David Lowenberg identifizierten drei typische Anwendungsbereiche für Handelsmaßnahmen:1184 1. „Als Maßnahme eines Staates oder einer Gruppe von Staaten gegen- über einem Rechtsbrecher, dessen Politik die Sicherheit oder die wirtschaftliche Wohlfahrt der Sanktionsanwender und/oder ihrer Verbündeten (direkt) gefährdet. 2. Als Mittel zur Verwirklichung ethisch-moralischer oder weltanschaulicher ideologischer oder humanitärer Ziele 1182 Vgl.: Ahlbrecht, Katrin; Bendiek, Annegret; Meyers, Reinhard; Wagner, Sabine in: Konfliktregelung und Friedenssicherung im internationalen System, VS Verlag für Sozialwissenschaften 1. Auflage Wiesbaden 2009, S. 143. 1183 Vgl.: „Das Verhältnis zu den USA ist seit den 1990er Jahren wegen der politischen Ausrichtung und der Regierungsführung in Khartum sowie seit 2003 wegen des Darfur-Konflikts und der dort begangenen Menschenrechtsverletzungen belastet. Die USA haben Sudan mit Wirtschaftssanktionen belegt, gezielte Sanktionen gegen Verantwortliche des Darfur-Konflikts ausgesprochen und Sudan auf eine Liste von Staaten gesetzt, die als Sponsoren von internationalem Terrorismus gelten.“ Onlineportal: Auswärtiges Amt; http:// www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Laender/Laenderinfos/Sudan/ Aussenpolitik_node.html (10.07.2016). 1184 Vgl.: William H. Kaempfer, Anton David Lowenberg in: International economic sanctions: a public choice perspective, Westview 1992. Erschienen in: Ahlbrecht, Katrin; Bendiek, Annegret; Meyers, Reinhard; Wagner, Sabine in: Konfliktregelung und Friedenssicherung im internationalen System, VS Verlag für Sozialwissenschaften 1. Auflage Wiesbaden 2009, S. 144. 419 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN 3. Als Routineinstrument der internationalen Wirtschaftsbeziehungen.“ Der Erfolg von Wirtschaftssanktionen hängt signifikant davon ab, gegen welches Zielland sich diese richten. Erfolgsversprechend sind Sanktionen gegenüber politisch instabilen Ländern und/oder gegen ökonomisch eng verflochtene Handelspartner.1185 Wenn es um die Durchsetzung von Menschenrechten in der Arbeitswelt geht, kann man der Wirtschaftssanktion einen so genannten „Beugecharakter“ attestieren. „Sanctions are not intended to be directly repressive or punitive as it is generally stated but rather `coercive`. The reacting state are organization does not primarily wish to punish the state for a wrongful act already completed to coerce it into putting an end to the continuing situation resulting from this action.”1186 Der Beugecharakter ist das entscheidende Kriterium bei der Verhängung von Sanktionen durch die Vereinten Nationen. Durch die Verhängung dieser soll das Zielland oder auch ein nichtstaatlicher Akteur unter ökonomischen Druck gesetzt werden, damit dieser seine Handlungsweise ändert, von denen eine Bedrohung des Sozialfriedens ausgehen kann. Je mehr Staaten sich an solch einer Handelsmaßnahme beteiligen, desto höher ist der Druck gegenüber dem Zielland. „Danach liege die Chance von Sanktionen gerade darin, durch wirtschaftlichen und politischen Druck und die Schaffung gezielter Anreize die Regierung in dem sanktionierten Staat oder die sanktionierte Gruppierung zu kooperativen Verhalten, insbesondere zu Verhandlungen zu bewegen.“1187 Bei der Bewertung der Zielkonformität von Wirtschaftssanktionen muss berücksichtigt werden, inwieweit sich die Sanktionswirkung auf 1185 Vgl.: Hufbauer, Clyde Gary, Schott, J. Jeffrey; Kimberly, Ann Eliot in: Economic – Sanctions – Reconsidered, History and current policy, Second Edition, Institute for International Economics, Washington DC. 1190, S. 93. 1186 Vgl.: Schotten Gregor in: Wirtschaftssanktionen der Vereinten Nationen im Umfeld bewaffneter Konflikte – Zur Bindung des Sicherheitsrates an individualschützende Normen, Berliner Wissenschaftsverlag GmbH 2007, S. 97. 1187 Vgl.: Ebd. S. 98. 420 ZDJELAR das für die Erreichung des Sanktionsziels erforderliche Maß begrenzen lässt.1188 Eine unerwünschte Nebenwirkung der Handelsmaßnahme erzeugt weitere finanzielle Kosten und reduziert die Zielkonformität der wirtschaftspolitischen Maßnahme. 7.2.2 Zwischenfazit Bei der Verhängung von Wirtschaftssanktionen gegenüber einem Zielland, auf der Grundlage zur Durchsetzung internationaler Arbeitsstandards, muss berücksichtigt werden, dass die gravierenden Arbeitsrechtsverletzungen nicht im regulären Arbeitsmarkt, sondern im informellen Arbeitsmarkt zu verzeichnen sind. „Weltweit arbeiten 1,8 Milliarden Menschen - mehr als die Hälfte der Erwerbstätigen - im informellen Sektor. Nur 1,2 Milliarden hingegen haben Arbeitsplätze mit einem formalen Vertrag und mit sozialer Absicherung.“1189 Diese Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im informellen Sektor sind nicht durch ein adäquates Überwachungssystem geschützt. Die OECD Studie: „Is Informal Normal?“ vom Development Center in Paris, schreibt folgendes dazu: “Generally, informal workers earn less and their basic rights are more vulnerable and difficult to defend. Informality can be a major cause of poverty as most informal workers are insufficiently protected from illness or health problems, unsafe working conditions and possible loss of earnings due to sudden dismissal. This is particularly important for the poor, whose labour is their most significant asset. Persistently high levels of informal employment also reduce fiscal revenues and the state’s ability to develop social security systems.”1190 1188 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 384. 1189 Vgl.: Onlineportal: OECD, http://www.epo.de/index.php?option=com_cont ent&view=article&id=4873:oecd-mehr-als-die-haelfte-der-erwerbstaetigenweltweit-arbeitet-im-informellen-sektor&catid=46&Itemid=115 (12.07.2016). 1190 Vgl.: Onlinedokument: Is Informal Normal?, https://www.oecd.org/dev/po verty/42528124.pdf (12.07.2016). 421 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN Der überwiegende Anteil der produzierten Güter im informellen Sektor, ist nicht für den Export gedacht und wird auf dem nationalen Binnenmarkt vertrieben. Nur wenige Vorprodukte schaffen es in den Export. Handelssanktionen erreichen in der Regel nur die Produkte die auch exportiert werden. Jedoch herrscht auf dem weltweiten Verbrauchermarkt immer noch das Prinzip: „Angebot und Nachfrage“.1191 Windfuhr geht davon aus, dass Waren für den Export unter wesentlich besseren Arbeitsbedingungen hergestellt werden, als dies bei der Produktion für den Binnensektor der Fall ist.1192 Dieser Ansicht kann nur bedingt zugestimmt werden. Einen großen Wirtschaftsmarkt im globalen Handel stellt die Textilindustrie dar. Die internationale „Kampagne für ‚Saubere’ Kleidung“ hat im Jahr 2007 zusammen mit vier Trägerorganisationen (Inkota, Terre des Femmes, ver.di und NETZ) eine Studie über die Arbeitsbedingungen in Fabriken erstellen lassen, die für die deutschen Discounter Lidl und KiK nähen. „Die Ergebnisse zeigen ganz klar: Kleidung, die es bei Lidl oder KiK zu kaufen gibt, ist alles andere als sauber. Einziger Lichtblick: Kinderarbeit konnte den Fabriken nicht nachgewiesen werden. Doch gibt es bei keinem der sechs Zulieferern eine Gewerkschaft oder einen Betriebsrat. Die meisten Frauen machen täglich unfreiwillig Überstunden und arbeiten bis spät in die Nacht. Wer keine Überstunden leistet, fliegt raus. Die Lohnabrechnung ist bei allen sechs untersuchten Firmen nicht transparent, und es wird spät bezahlt. Wer krank, ist verliert seinen Job. Die Aufseher diskriminieren die Frauen, beschimpfen oder schlagen sie auch.“1193 Dieses Beispiel verdeutlicht, wie diffizil es ist eine Handelssanktion zielkonform zu konzipieren. Wirtschaftssanktionen auf Basis arbeitsrechtlicher internationaler Standards müssen so konzipiert sein, dass diese ausschließlich Unternehmen treffen, die unter prekären Arbeitsbedingungen produzieren. Es muss ausgeschlossen werden, dass Produzenten betroffen sind, die unter international anerkannten Arbeitsbedingung 1191 Vgl.: Henderson D.; Hubert; Palyi, Melchor (Hrsg.) in: Angebot und Nachfrage, Springer Verlag Berlin/Heidelberg 1924, S. 16. 1192 Vgl.: Windfuhr, Michael in: Social Standards in World Trade Law, Economics Bände 55/56, Institute for Scientific Co-operation 1997 S. 113–131. 1193 Vgl.: Heidegger, Patrizia in: Am Ende der Produktionskette Textilarbeiterinnen in Bangladesch, http://bangladesch.org/bangladesch/wirtschaft-undarmut/textilindustrie/textilarbeiterinnen-in-bangladesch.html (12.07.2016). 422 ZDJELAR Waren herstellen. Es besteht die Gefahr, dass eine Wirtschaftssanktion zur Durchsetzung von grundlegenden Menschenrechten in der Arbeitswelt, ihre eigentliche Destination verfehlt. Dieses verfehlen kann unerwünschte Nebenkosten generieren. „Zukünftige Handelssanktionen zur Durchsetzung internationaler Arbeitsstandrads müssen sich daher daran messen lassen, ob sie sich auf die betreffenden Unternehmen bzw. den Sektor beschränken lassen, in dem tatsächlich gegen internationales Arbeitsrecht verstoßen wird.“1194 Ein ausschlaggebendes Argument für die Verhängung von Wirtschaftssanktionen ist die Minimierung unerwünschter Nebenkosten, explizit für die Zielkonformität bei der Durchsetzung von Menschenrechten in der Arbeitswelt gegenüber staatlichen Institutionen oder Unternehmen. Es ist daher irrelevant, ob ein Zielland sanktioniert wird, weil es unmittelbar aktiv bei der Verletzung von Menschenrechten agiert oder lediglich diese Verletzungen, der internationalen Standards toleriert. „Jeder Bürger Chinas kann nach geltendem Recht der Volksrepublik ohne Anklage, ohne Verfahren, ohne Urteil und damit auch ohne Möglichkeit zur Berufung für drei Jahre zur „Umerziehung durch Arbeit“ zur Zwangsarbeit in einem Lager gezwungen werden. Dazu ist lediglich ein Beschluss der von der KP Chinas abhängigen Polizei notwendig. Die Begründungen für solche Entrechtungen sind auch heute noch von politischer Willkür bestimmt. Kritik an der Kommunistischen Partei, an der Korruption von Kadern, an der allumfassenden Zensur oder auch freie Meinungsäußerung, der Wunsch nach einer Arbeitnehmervertretung und Ähnliches reichen aus, um in ein Umerziehungslager eingewiesen zu werden.“1195 Bei der Zielkonformität muss vorab klar definiert werden, ob private oder staatliche Subjekte sanktioniert werden müssen. Um den legitimatorischen Diskurs im Zielland anzuregen, ist es eventuell Notwendig ganze Branchen zu sanktionieren, damit die entstandenen gesamtwirtschaftlichen Kosten, eine zeitlich nahe Verhaltensveränderung bewirken. Je umfangreicher die Wirtschaftssanktionen ausgestaltet werden, 1194 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 384. 1195 Vgl.: Onlineportal: Internationale Gesellschaft für Menschenrechte (IGFM), http://www.igfm.de/china/systematische-folter-in-china/ (12.07.2016). 423 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN desto höher ist der gesamtwirtschaftliche Schaden im Zielland. Dieses Vorgehen birgt die Gefahr, dass auch die unerwünschten Nebenkosten signifikant ansteigen könnten, diese wiederum minimieren die Zielkonformität der Handelsmaßnahme. Eine zielkonforme ausgestaltete Handelsmaßnahme muss im Anschluss auf ihre Systemkonformität hin überprüft werden. 7.3 Die Systemkonformität von wirtschaftspolitischen Maßnahmen Eine wirtschaftspolitische Maßnahme muss nicht nur zielkonform ausgestaltet sein, um unerwünschte Nebenkosten zu minimieren, sie muss ebenfalls Anforderungen beinhalten, die sich aus dem Strukturprinzip der Welthandelsordnung für eine systemkonforme Rechtsgrundlage zur Implementierung von Menschenrechten in der Arbeitswelt ergeben. Diese Anforderungen müssen vorab definiert werden, da diese im Anschluss als Parameter dienen, um eine eventuelle Regelungstechnik für eine Verknüpfung von Trade & Labour auf ihre Systemkonformität im Kontext des Freihandels zu verifizieren.1196 Die als zielkonform befundenen Instrumente werden im nächsten Schritt auf ihre Systemkonformität unter der Berücksichtigung verschiedener Prüfkriterien untersucht.1197 Grundsätzlich muss eine wirtschaftspolitische Maßnahme mit den Strukturen des jeweiligen gesamtwirtschaftlichen Systems vereinbar sein. Eine Intervention in den Wirtschaftsmarkt, kann staatlich initiiert werden, aber auch durch multinationale Organisationen. Ein wirtschaftspolitischer Eingriff gilt als systemkonform, wenn dieser mit dem betroffenen wirtschaftspolitischen Gesamtsystem weitestgehend kompatibel ist. „Unter ökonomischen Aspekten fragt die Systemkonformität - im Gegensatz zur Zielkonformität – die die instrumentelle Eignung der Subvention in den Vordergrund stellt – danach, wie sich Subventionen zur Funktions- 1196 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 391. 1197 Vgl.: Rennings, Klaus; Brockmann, Karl Ludwig; Koschel, Henrike; Bergmann, Heidi; Kühn, Isabel in: Nachhaltigkeit, Ordnungspolitik und freiwillige Selbstverpflichtung, Physica Verlag Heidelberg 1997, S. 23. 424 ZDJELAR fähigkeit eines Wirtschaftssystems verhalten: systemnotwenig, verbessernd, neutral, verschlechternd oder systemzerstörend.“1198 An dieser Stelle muss auf die Problematik zur Definition der Konformitätskriterien hingewiesen werden. Es ist nicht möglich Instrumente a priori als systemkonform oder inkonform zu klassifizieren.1199 Die Bewertung einer wirtschaftspolitischen Maßnahme im Kontext der Systemkonformität bezogen auf das gesamtwirtschaftliche System, kann nur realisiert werden, wenn man die notwenige Differenzierung zwischen formaler und materieller Systemkonformität vornimmt.1200 Eine materielle Analyse einer wirtschaftspolitischen Maßnahme im Kontext der Systemkonformität, wäre zum Beispiel, die Bewertung einer finanziellen Subvention in einer Branche. Eine weitere Schwierigkeit bei der Beurteilung der Systemkonformität, stellt die Messbarkeit einer Handelsmaßnahme dar. Die Systemkonformität zielt damit letztendlich auf die überwiegend widerspruchsfreie wirtschaftspolitische intervenierende Handelsmaßnahme ab. In der Praxis existiert kein klares durchstrukturiertes gesamtwirtschaftliches System. Jedes nationale Wirtschaftssystem weist Züge des Liberalismus und/oder der sozialen Marktwirtschaft auf. Wirtschaftssysteme beinhalten ein Mischsystem und sind streng genommen niemals widerspruchsfrei. Die Realisierung eines vollkommenen Wirtschaftsmarkts, wird genauso utopisch bleiben, wie die Implementierung einer vollkommenen systemkonformen, intervenierenden Handelsmaßnahme. „Dies muss insbesondere für Wirtschaftsordnungen wie die WTO gelten, die in ihrer Entstehung nicht durch ein Lenkungsmechanismus koordiniert wurde, sondern als Koordinationsrecht aus notwendigen Kompromissen und dem zwischenstaatlichen Konsens geboren wurde.“1201 Eine umfassende Bewertung anhand der Konformitätskriterien, muss das gesellschaftspolitische Gesamtsystem, als Bezugsgröße wählen. Diese Systemstrukturdaten sind so komplex und diffizil, dass diese sich als 1198 Vgl.: Ewringmann, Dieter; Hansmeyer, Karl Heinrich in: Zur Beurteilung von Subventionen, Forschungsbericht des Landes NRW, Nr. 2468, Westdeutscher Verlag 1975, S. 91. 1199 Vgl.: Ebd. S. 92. 1200 Vgl.: Ebd. 1201 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 392. 425 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN Anwendung einer einheitlichen Analyse, weitestgehend entziehen.1202 Wenn eine Sozialklausel auf ihre Systemkonformität im Hinblick auf die Strukturen des Freihandels überprüft wird, muss die effiziente Durchsetzung der grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt mit dem Konzept des Welthandelssystems synchronisiert werden. Aus diesem Grund muss eine Sozialklausel im Rahmen der WTO mit dem Grundkonsens des GATT-Abkommens vereinbar sein. Dies bedeutet, dass eine Regelung über Trade & Labour auf handelsbezogene Kriterien der grundlegenden Arbeitnehmerrechte reduziert werden muss. „Insbesondere muss bei der Kodifikation einer WTO-Sozialklausel berücksichtigt werden, dass die WTO nicht zur Durchsetzung von Standards herangezogen werden darf, die nur geringen Bezug zum internationalen Handel aufweisen.“1203 Das Konsensprinzip des GATT beruht auf den Erhalt des Freihandels.1204 Eine wirksame Rechtsdurchsetzung völkerrechtlicher Normen in Form einer Sozialklausel im Rahmen eines internationalen ökonomischen Abkommens, wäre unter den Aspekten der Systemkonformität, lediglich unter Androhung von Sanktionen zu implementieren, nicht zu empfehlen. Eine systemkonforme Implementierung einer Sozialklausel in der WTO muss so gestaltet sein, dass der materielle Inhalt nur marginale Nebenkosten verursacht. Die Implementierung von politischen Menschenrechten1205 unter der Androhung von Handelsmaßnahmen alleine, würde keine signifikante Verbesserung für die betroffenen Individuen im Zielland verursachen. Eine Erweiterung des Themenbereiches der WTO ist nicht zu empfehlen, dies würde zu unnötigen Kontroversen und einer signifikanten Steigerung von wirtschaftspolitischen Maßnahmen führen, die wiederum einen systemzerstörenden Charakter generieren könnten. Folgt man dem Prinzip der Systemkonformität, 1202 Vgl.: Ewringmann, Dieter; Hansmeyer, Karl Heinrich in: Zur Beurteilung von Subventionen, Forschungsbericht des Landes NRW, Nr. 2468, Westdeutscher Verlag 1975, S. 92. 1203 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 393. 1204 Vgl.: Artikel I (Ziele) Gesamte Rechtsvorschrift für GATT - Allgemeines Zollund Handelsabkommen, Fassung vom 03.11.2015. 1205 Vgl.: Onlineportal: Zeit: „Der UN-Sicherheitsrat hat weitere harte Sanktionen gegen das kommunistische Nordkorea beschlossen.“ http://www.zeit.de/politik/2016-03/sanktionen-nord korea-un-sicherheitsrat-atomtest (14.07.2016). 426 ZDJELAR so ist es ratsam nur handelsbezogene Aspekte bei der Implementierung einer Sozialklausel in der WTO zu verwirklichen. 7.4 Die ziel- und systemkonformen Kriterien einer Sozialklausel in der WTO Nach dem die Ziel- und Systemkonformität bei der Implementierung einer Sozialklausel in der WTO geklärt wurde, stellt sich nun die Frage: Welche Kriterien eine Sozialklausel bei einer Implementierung in der WTO erfüllen muss? Eine zielkonforme Sanktion zu verhängen kann unter Umständen sehr diffizil sein. Hierbei muss hinterfragt werden, ob eventuell auch Alternativen existieren, bevor eine Wirtschaftssanktion verhängt wird. Der Grundkonsens im GATT-Abkommen besteht unter anderem aus dem Prinzip der Kostenwahrheit. Diese impliziert, dass keine versteckten Subventionen bei der Produktion einer Ware, die realen Kosten verschleiern dürfen. Der Aspekt der Korrelation unter den Nationen ist ebenfalls zu beachten. Das Leitbild der systemkonformen Sozialklausel, schreibt einen handelsbezogenen Aspekt vor. Artikel III GATT (Begünstigungsverzeichnisse) „1. a) Jeder Vertragsstaat räumt den anderen Vertragsstaaten im Handelsverkehr eine nicht weniger günstige Behandlung ein als jene, die in dem entsprechenden Teile der dem vorliegenden Abkommen angeschlossenen diesbezüglichen Liste vorgesehen ist.“1206 Durch die materielle Korrelation der Mitgliedsstaaten untereinander, würde das Prinzip der Kompensationsmaßnahmen, anstelle wirtschaftspolitischer Sanktionen, in den Vordergrund treten. Wenn die Einhaltung der grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt unter den Mitgliedsstaaten kodifiziert wird, würde durch die Missachtung dieser Vereinbarung, ein Mitglied durch die Kompensationszahlung an Dritte, ziel- und systemkonform bestraft. Durch diese finanziellen Einbußen wird das Prinzip der komparativen Kostenvorteile ge- 1206 Vgl.: Gesamte Rechtsvorschrift für GATT - Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen, Fassung vom 03.11.2015. 427 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN stärkt. Wenn ein Staat weiterhin die grundlegenden Menschenrechte missachtet, muss dies zu schwerwiegenden Wirtschaftssanktionen führen. Selbstverständlich muss die wirtschaftliche Situation vereinzelter Mitgliedsstaaten systemisch betrachtet werden, bevor in den Freihandel interveniert wird. Das Prinzip der Kompensationszahlungen würde versteckte Subventionen neutralisieren und entspreche dem Grundkonsens der Kostenwahrheit im GATT-Abkommen. Das Prinzip der Kompensationszahlung entspricht dem Leitbild einer ziel- und systemkonformen Bestrafung und dem Grundkonsens des GATT-Abkommens, bezüglich der Korrelation und der Kostenwahrheit bei der Herstellung von Waren.1207 Die Kompensationszahlung unterbindet nicht den Freihandel per se und fördert den konstruktiven Dialog. Eine Wirtschaftssanktion gegenüber einem Mitgliedsstaat der WTO, wegen Missachtung der grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt, darf nur als Ultima Ratio Ansatz verstanden werden. Folgt man dem Leitbild des freien Wettbewerbs, welches dem Prinzip der Transparenz und somit der absoluten Kostenwahrheit unterliegt, ist bei einer systemkonformen WTO Regelung über Trade & Labour eine marktnahe Lösung bei der Implementierung der grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt, vor einer staatlichen Intervention in den Freihandel, vorzuziehen. Als marktnahes Instrument zur Durchsetzung von Arbeitnehmerrechten sind unter anderem Zölle auf bestimmte Waren anzusehen. In der Praxis des Freihandels werden ebenfalls Kontingentbeschränkungen auf ausgesuchte Produkte verhängt. „Im Gegensatz zu den Zöllen, die über eine Verteuerung der eingeführten Waren den Absatz auf dem Inlandsmarkt mindern und damit die Einfuhrmenge indirekt einschränken, wird durch das Einfuhrkontingent die Einfuhrmenge indirekt eingeschränkt. Die für einen bestimmten Zeitraum zugelassenen Importe werden entweder in Mengeneinheiten (Stück, Gewicht usw.) festgelegt (=Mengenkontingent) oder in einem Gesamtwert (=Wertkontingent).“1208 Folgt man dem Prinzip des Freihandels, sind Zölle gegenüber Kontingentbeschränkungen vorzuziehen und somit systemkonform. Eine 1207 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 394. 1208 Vgl.: Otto, Gerhard C. in: Absatzwirtschaft im Industriebetrieb, Gabler Studientexte 2013, S. 95. 428 ZDJELAR Kontingentbeschränkung bedeutet im Gegensatz zu den Zöllen einen systemfremden Eingriff in den marktwirtschaftlichen Ablauf, da sie den Wettbewerb zwischen inländischen und ausländischen Produzenten ausschließt.1209 Zölle jedoch können durch eine Kostensenkung relativiert werden. Bei einer Kontingentbeschränkung bleibt die Importmenge stets identisch, unabhängig davon, inwieweit die inländische Produktion teurer und die ausländische Produktion billiger geworden ist, oder nicht. Die Preisbildung auf dem Wirtschaftsmarkt erfolgt bei einer Kontingentbeschränkung nicht nach dem Prinzip: „Angebot & Nachfrage“ und somit entspricht die Kontingentbeschränkung nicht dem Grundkonsens der WTO. Bevor in dem Wirtschaftsmarkt durch Handelsmaßnahmen interveniert wird, sind vorab Verhandlungsinstrumente außerhalb der WTO zu empfehlen. Dies hat einen deeskalierenden Charakter und beugt unverhältnismäßigen Gegenmaßnahmen vor. Bedingt durch den liberalen Grundkonsens in der WTO müssen die grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt marktkonform implementiert werden. Eine marktkonforme Sozialklausel müsste so konzipiert sein, dass diese weitestgehend resistent gegenüber protektionistischem Missbrauch ist.1210 „Wenn schon die unilateralen Sozialklauseln der USA keinem Protektionismus Vorschub leisten, dann ist die Gefahr im Falle einer Sozialklausel innerhalb eines multilateralen Forums wie der Welthandelsorganisation noch geringer einzuschätzen.“1211 Die Prinzipien des GATT-Abkommens haben in ihrer rechtlichen Ausgestaltung unter anderem die Nichtdiskriminierung und das Prinzip der Meistbegünstigung verankert. Dieser liberale Grundgedanke des WTO-Systems wäre potentiell gefährdet, wenn die Normierung einer Sozialklausel als Hintertür für neuen Protektionismus missbraucht werden kann. Es besteht immer die Gefahr den komparativen Kostenvorteil einiger Mitgliedsstaaten durch eine nicht Protektionismus feste Normierung zu minimieren. Explizit aus diesem Grund muss die ökono- 1209 Vgl.: Onlineportal: Wirtschaftslexikon, http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Ar chiv/4198/importkontingentierung-v9.html (15.07.2016). 1210 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 396. 1211 Vgl.: Bass, Hans H.; Melchers, Steffen (Hrsg.) in: Neue Instrumente zur sozialen und ökologischen Gestaltung der Globalisierung – Codes of Conduct, Sozialklauseln, nachhaltige Investmentfonds, S. 149. 429 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN mische Allgemeinsituation von Entwicklungs- und Schwellenländern besonders berücksichtigt werden. Insbesondere ist es im Interesse der Reziprozität ratsam, diesen Grundsatz nicht durch undifferenzierte Sozialklauseln zu zerstören. „Selbst wenn eine Sozialklausel in ein multilaterales Handelsregime, wie etwa der WTO, integriert würde, so bleibt fraglich, ob die Verquickung mit Handelskonflikten der Durchsetzung von Arbeitnehmerrechten gut tun würde – gerade wenn das ungleiche Gewicht der Interessen und die Asymmetrien zwischen den Partner berücksichtigt werden.“1212 Damit die Gefahren des Missbrauchs reduziert werden, müssen Sozialklauseln, unabhängig ihrer Regelungstechnik, so definiert sein, dass keine unbestimmten Rechtsbegriffe verwendet werden.1213 „Unbestimmte Rechtsbegriffe finden Verwendung nicht nur auf der Tatbestandseite, sondern gleichermaßen auf der Rechtsfolgenseite einer Norm; unbestimmte Rechtsbegriffe machen keinen Unterschied zwischen konditional und final programmierten Normen; sie beschränken sich nicht auf normative Steuerung der Administrative, sondern treten in gleicher Häufigkeit bei der normativen Steuerung der Legislative, der Gubernative und der Judikative, ja selbst bei der normativen Steuerung des Privatrechtsverkehrs.“1214 Um protektionistische Missbrauchsgefahren entgegenzuwirken, müssen Schutzvorschriften so gestaltet sein, dass in ihrer Rechtsanwendung klar differenziert werden kann, zwischen Maßnahmen zum Schutz der Arbeitnehmerrechte einerseits und Maßnahmen zum Schutz der inländischen Wirtschaft andererseits.1215 1212 Vgl.: Dombois, Rainer in: Industrielle Beziehungen, Jg. 13, Heft Nr. 3, Zeitschrift für Arbeit, Organisation und Management, 2006, S. 251. 1213 Vgl.: Schoch, Frank in: Unbestimmte Rechtsbegriffe im Rahmen des GATT – eine Untersuchung anhand der Regelungen über Dumping und Subventionen, Peter Lang Verlag 1994, S. 60 ff. 1214 Vgl.: Burgi, Ehlers, Grzeszick, Gurlit, Jestaedt, Möstl, Papier, Pünder, Remmert, Ruffert, Scherzberg, Hans Uwe Erichsen und Dirk Ehlers (Hrsg.) in: Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter Recht, 13. Auflage Berlin 2005, S. 291. 1215 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 396. 430 ZDJELAR „In den vergangenen Jahren haben Klagen von Investoren gegen Staaten wegen deren regulatorischer Entscheidungen (Gesetzen, Verordnungen und darauf beruhenden Verwaltungsentscheidungen) stark zugenommen. Hintergrund ist die zunehmend extensive Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe (z. B. „investor“, „investment“, „ex propriation“, „fair and equitable treatment“) und die Etablierung eines „Klage-Business“ internationaler Wirtschaftskanzleien.“1216 Eine nicht präzise normierte Sozialklausel im WTO-System, droht ein Legitimations- und daraus resultierend ein Akzeptanzverlust unter den Mitgliedsstaaten. Die Sozialklausel im WTO-System muss daher in der Regelungstechnik weitestgehend ohne unbestimmte Rechtbegriffe auskommen. Nur dadurch kann sichergestellt werden, dass diese Normierung einer Sozialklausel, keine Gefahren des Protektionismus birgt. Zieht man bei dieser Betrachtung wiederum die Prinzipien des GATT- Abkommens heran, im Hinblick auf den Grundsatz der Meistbegünstigung1217 und der Inländerbehandlung1218, so stellt man fest, dass es zu einer Kollision zwischen den Normen der Meistbegünstigung, Inländerbehandlung und einer Sozialklausel kommen kann, wenn diese die Gefahr des Protektionismus nicht ausschließen kann. Das Prinzip der Meistbegünstigung verpflichtet, Handelsvorteile die einem Mitgliedsstaat eingeräumt wurden, ebenfalls den anderen Vertragsstaaten zu gewähren. Die Inländerbehandlung wiederum, beinhaltet die Gleichbehandlung von inländischen und ausländischen Waren auf dem Binnenmarkt. Diese Normen definieren die Nichtdiskriminierung von Waren. Eine Sozialklausel im Welthandelssystem, würde notgedrungen Waren aus Mitgliedsstaaten die gegen die grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt verstoßen, aufgrund ihrer Herkunft diskriminieren. Die grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt stehen dadurch in einem permanenten Konflikt mit den Grundprinzipien des Welthandelssystems. Resultierend aus diesem Konflikt, muss der Grundkonsens eines Diskriminierungsverbotes von Waren, bei der Implementierung einer Sozialklausel in der WTO berücksichtigt werden. 1216 Vgl.: TTIP-READER - Eine Sammlung von Texten und Positionen, 2. Auflage, Forum Umwelt und Entwicklung (Hrsg.), S. 20. 1217 Vgl.: Artikel I (Allgemeine Meistbegünstigungsbehandlung) i. V. m. Artikel III (Begünstigungsverzeichnis) GATT 2015. 1218 Vgl.: Artikel II, i. V. m. Artikel XI GATT 2015. 431 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN In der Rechtswissenschaft nennt man solche Beispiele: „Kollisionsnormen“. „Die Bezeichnung einer „Kollisionsnorm“ verwenden wir mit dem herrschenden Sprachgebrauch nicht nur für solche Normen, die eine wirkliche Kollision, einen Konflikt zwischen mehreren in causa sich für anwendbar erklärenden Rechtsverordnungen voraussetzen.“1219 Aus diesem Grund existiert in der Rechtswissenschaft die allgemeine Kollisionsregel. Lex specialis derogat legi generali1220 „Dieser Grundsatz besagt, daß ein Spezialgesetz (lex specialis), also ein Gesetz, das einen Einzelfall bzw. einen Ausnahmefall regelt, einem allgemeinen Gesetz (lex generalis) in der Anwendung vorgeht. Das allgemein gehaltene Gesetz ist gegenüber dem Spezialgesetz subsidiär.“ Lex posterior derogat legi priori 1221 „Das jüngere Gesetz hebt das frühere Gesetz auf – beschreibt einen allgemeinen Rechtsgrundsatz. Der Grundsatz des lex posterior besagt, dass eine spätere Rechtsnorm einer ältere Norm, die den gleichen Sachverhalt regelt, vorgeht, mithin also nur das neuere Gesetz, das lex posterior, anzuwenden ist. Dieser Grundsatz gilt allerdings nur für Rechtsnormen derselben Rangordnung, also für zwei gesetzliche Vorschriften oder für zwei Verordnungen usw. Bei Vorschriften unterschiedlicher Rangordnung gilt stattdessen der Grundsatz des Lex superior derogat legi inferiori: Das ranghöhere Gesetz verdrängt das rangniedrigere. Und der Grundsatz des lex posterior gilt auch nicht im Verhältnis zwischen allgemeinen (grundsätzlichen) Regelungen und Speziellen Regelungen für bestimmte Fälle. Hier gilt der Grundsatz des Lex specialis dero- 1219 Vgl.: Kropholler, Jan in: Internationales Privatrecht, 6. Auflage, Mohr Siebeck Tübingen 2006, S. 103. 1220 Vgl.: Onlineportal: Rechtslexikon, http://www.rechtslexikon.net/d/lex-specia lis-derogat-legi-generali/lex-specialis-derogat-legi-generali.htm (17.07.2016). 1221 Vgl.: Onlineportal: Proverbia iuris, http://www.proverbia-iuris.de/lex-posteri or-derogat-legi-priori/ (17.06.2016). 432 ZDJELAR gat legi generali: Das speziellere Gesetz verdrängt die allgemeinen Gesetze. Die Regel des Lex posterior ist auch eine anerkannte Regel des Völkerrechts.“ Lex superior derogat legi inferiori1222 „Das ranghöhere Gesetz verdrängt das rangniedere – ist eine Rechtsanwendungsregel und Auslegungsregel für Gesetze, nach der in der Normpyramide höherrangige Rechtsregeln die niederrangigen Rechtsregeln verdrängen. Der Grundsatz lex superior derogat legi inferiori findet sowohl innerhalb eines Rechtssystems wie auch zwischen mehreren Rechtssystemen Anwendung: • Eine gesetzliche Regel verdrängt eine entgegenstehende Rechtsverordnung oder gar die Satzungsregel einer öffentlich-rechtlichen (Gebiets-) Körperschaft oder Anstalt. • Bundesrecht bricht Landesrecht.“ Obwohl der Grundsatz: „Lex posterior derogat legi priori“1223 im Völkerrecht angewendet wird, berücksichtigen alle drei Kollisionsregeln, nicht die individuellen ökonomischen länderspezifischen Voraussetzungen und würden das Spannungsverhältnis der grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt mit dem Grundkonsens des liberalen Handels und des Diskriminierungsverbotes, nur marginal entschärfen. Das Diskriminierungsverbot von Waren impliziert die Gleichbehandlung der Güter aus verschiedenen Staaten. Blüthner fordert eine Sozialklausel die sich in Art und Umfang an den arbeitsrechtlichen Verhältnissen der betroffenen Drittstaaten orientiert.1224 Dies würde bedeuten, dass sich gegen gleichwertige Verstöße der Arbeitnehmerrechte, auch maximal im gleichen Umfang vorgegangen werden darf. Die Gleichbehandlung bezieht sich nicht nur auf die produzierten und importierten resp. exportierten Waren, die Gleichbehandlung erstreckt sich ebenfalls auf die Mitgliedsstaaten. Wenn gegen ein Mitgliedsstaat wegen einer Ver- 1222 Vgl.: Onlineportal: Proverbia iuris, http://www.proverbia-iuris.de/lex-superi or-derogat-legi-inferiori/ (17.06.2016). 1223 Vgl.: Wenzel, Axel in: Die Fortgeltung der Rechtsprechungsregeln zu den eigenkapital ersetzenden Gesellschafterdarlehen – Eine rechtsmethodische Untersuchung, LIT Band 1, S. 30. 1224 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 398. 433 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN letzung der grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt vorgegangen wird, dann muss gegen alle anderen Vertragsstaaten ebenfalls vorgegangen werden, die im gleichen Umfang einen Verstoß begangen haben. Staaten dürfen keine handelspolitischen Maßnahmen gegen- über anderen Wirtschaftspartner ergreifen, wenn sie selbst die grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt nicht einhalten. Bevor Sanktionen gegenüber einem WTO-Mitglied verhängt werden, weil dieses gegen arbeitsrechtliche Normen verstoßen hat und sich dadurch gegenüber seinem Handelspartner wirtschaftliche Vorteile erhofft, muss überprüft werden, ob der „geschädigte Handelspartner“ selbst, die arbeitsrechtlichen Normen einhält. Die Regelung einer Sozialklausel im WTO-System muss vorab sicherstellen, dass eine Implementierung der grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt durch eine handelspolitische Maßnahme, in der Relation zwischen Import- und Exportstaat frei von Diskriminierungen und Widersprüchen ist.1225 Die Gleichbehandlung der Waren und Mitglieder in der WTO und der daraus resultierenden Vergleichbarkeit der Sachverhalte, hilft den Mitgliedern dabei protektionistische Maßnahmen zu vermeiden und vermag einer Sozialklausel im WTO-System ein gewisses Renommee zu verleihen. Die Gefahren, dass eine Sozialklausel protektionistischen Charakter aufweist, kann aber auch dann entstehen, wenn durch einen wirtschaftlich starken Partner und der damit verbundenen wechselseitigen Handelsbeziehungen, unilaterale wirtschaftspolitische Maßnahmen implementiert werden. „Erst in einer als institutionalisierte Interdependenz zu bezeichnenden Interaktionsstruktur stoßen Eigenmächtigkeit und mangelnde Rücksichtnahme - sowohl bei der Formulierung wie auch bei der Durchsetzung außenpolitischer Ziele – auf Kritik oder verstärkten Widerstand davon betroffener Interaktionspartner. Es ist davon auszugehen, dass die Sensibilität gegenüber unilateralem Verhalten in dauerhaft multilateral geprägten Interaktionen größer ausfallen dürfte als in Beziehungen, in denen der Einfluss transnationaler Institutionen kaum oder schwach zu verzeichnen ist.“1226 1225 Vgl.: Ebd. 1226 Vgl.: Knothe, Danko in: Macht und Möglichkeit – Eingebetteter Unilateralismus in der Handels- und Klimaschutzpolitik der USA, LIT Verlag Berlin 2007, S. 82. 434 ZDJELAR Der Unilateralismus in ökonomischen Handelsbeziehungen, ist eine Form des Protektionismus. In dieser Untersuchung wird Unilateralismus folgendermaßen definiert: „Wenn ein Staat seine eigenen ökonomischen Interessen gegenüber einem Handelspartner mit wirtschaftspolitischen Maßnahmen versucht durchzusetzen.“ Eine wirtschaftspolitische Maßnahme enthält unilateralen Charakter, wenn diese von einem einzigen Staat festgelegt und durchgesetzt wird oder lediglich auf nationale Normen beruht.1227 Dadurch würde der Grundkonsens der allgemeinen Gleichbehandlung missachtet. Denn nur unter den Mitgliedsstaaten anerkannte Normen und Standards erfüllen das Prinzip der allgemeinen Gleichbehandlung im WTO-System. Diese Normen und Standards wurden in der „Erklärung der IAO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit und ihre Folgemaßnahmen“ verankert.1228 In dieser Erklärung wurden die universellen grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt normiert.1229 Die vier Grundrechte in der Arbeitswelt entsprechen dem Charakter einer Mindestnorm und können in den nationalen Settings der Mitgliedsstaaten und ihren arbeitsrechtlichen Verhältnissen angepasst werden. Dies würde der Gefahr entgegenwirken, dass eine Sozialklausel unilateralen Charakter aufweist. Sollte es zu einer Verletzung der Sozialklausel durch einen Mitgliedsstaat kommen, so muss dieser Verstoß durch ein multilaterales Organ der WTO oder einem anderen Kooperationspartner bewertet werden. Die ILO hat in ihrer Verfassung unter Artikel 12 normiert, dass Kooperationen mit anderen Organisationen durchaus erwünscht sind.1230 Aber auch die WTO 1227 Vgl.: Blüthner, Andreas 2004, S. 399. 1228 Vgl.: Angenommen von der Internationalen Arbeitskonferenz auf ihrer 86. Tagung, Genf, 18. Juni 1998. 1229 Vgl.: Ebd. S. 5. „a) die Vereinigungsfreiheit und die effektive Anerkennung des Rechts zu Kollektivverhandlungen; b) die Beseitigung aller Formen von Zwangs- oder Pflichtarbeit; c) die effektive Abschaffung der Kinderarbeit; d) die Beseitigung der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf.“ 1230 Vgl.: Artikel 12 ILO Verfassung, Internationales Arbeitsamt, Genf 08/2003. „1. Die Internationale Arbeitsorganisation arbeitet im Rahmen dieser Verfassung mit allen allgemeinen internationalen Organisationen zusammen, die beauftragt sind, die Tätigkeit der mit Sonderaufgaben betrauten Organisationen des internationalen öffentlichen Rechts aufeinander abzustimmen, sowie mit den Organisationen des internationalen öffentlichen Rechts, die Sonderaufgaben auf verwandten Gebieten haben. 2. Die Internationale Arbeitsorganisation kann geeignete Vorkehrungen treffen, damit die Vertreter der Organisationen des internationalen öffentlichen 435 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN war so weitsichtig und hat in ihrer Gesetzgebung unter Artikel V folgendes verankert: „Artikel V Beziehungen zu anderen Organisationen 1. Der Generalrat trifft geeignete Vereinbarungen im Hinblick auf eine wirksame Zusammenarbeit mit anderen zwischenstaatlichen Organisationen, deren Aufgaben mit denen der WTO in Zusammenhang stehen. 2. Der Generalrat kann geeignete Vereinbarungen im Hinblick auf Konsultationen und Zusammenarbeit mit den Nichtregierungsorganisationen treffen, die sich mit Angelegenheiten befassen, die mit denen der WTO in Zusammenhang stehen.“1231 Ein unabhängiges Überwachungsinstrument fördert den multilateralen Charakter und minimiert die Gefahr eines Missbrauchs der Sozialklausel. Jedoch sollte ein Verstoß immer transparent geahndet werden. Die Mitgliedsländer müssen dem zuständigen multilateralen Organ den Verstoß gegen die vier grundlegenden Menschenrechte rechtzeitig anzeigen, damit dieser Verstoß frühzeitig durch den Handelspartner beseitigt werden kann. 7.4.1 Zwischenfazit Die Ziele der WTO sind laut ihrer Präambel die Etablierung und Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen multilateralen Freihandelssystems. Zölle und andere Handelshemmnisse sollen sukzessive abgebaut werden. Das Ziel dieses Abbaus ist, ein allgemeines Diskriminierungsverbot in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen zu implementieren. Die besonderen wirtschaftlichen Verhältnisse von Schwellen- und Entwicklungsländern werden dabei berücksichtigt. Der Grundkonsens in der WTO beinhaltet die vollständige Beseitigung aller staatlichen Be- Rechts an ihren Beratungen ohne Stimmrecht teilnehmen. 3. Die Internationale Arbeitsorganisation kann geeignete Vorkehrungen treffen, um nach ihrem Ermessen anerkannte nichtstaatliche internationale Organisationen anzuhören, einschließlich der internationalen Verbände von Arbeitgebern, Arbeitnehmern, Landwirten und Genossenschaftern. „ 1231 Vgl.: Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation, Abgeschlossen in Marrakesch am 15. April 1994, Stand: 7. Dezember 2013, S. 4. 436 ZDJELAR schränkungen des internationalen Güterverkehrs. Dadurch soll der Lebensstandard der Bürgerinnen und Bürger aller Mitgliedsstaaten erhöht werden. Damit einher geht die Realisierung der Vollbeschäftigung in den Nationen. Dies soll erreicht werden, indem das Niveau des Realeinkommens permanent wächst. Eine stetige Nachfrage nach Gütern und die Steigerung der Produktion in Verbindung mit dem internationalen Warenverkehr, sollen diesen Prozess unterstützen. Um diese ambitionierten Ziele zu erreichen, hat man sich auf den Grundsatz der Nichtdiskriminierung unter den Mitgliedsstaaten der WTO geeinigt. Das Prinzip der Meistbegünstigung sieht vor, dass sich ein Staat dazu verpflichtet, alle Handelsvorteile die dieser einem Handelspartner gewährt, auch allen anderen Mitgliedern der WTO offeriert. Die Inländerbehandlung setzt die Gleichbehandlung aller inländischen und ausländischen Waren auf dem Binnenmarkt voraus. Das Prinzip der Reziprozität verpflichtet die Nationen in der WTO untereinander die gewährten handelspolitischen Vergünstigungen einzufordern. Die internationale Handelspolitik unterliegt dem Prinzip der Kostenwahrheit. Versteckte Subventionen die ein Produkt attraktiver gestalten, sind nicht gestattet. Aus diesem Grundkonsens der WTO ergeben sich für eine ziel- und systemkonforme Implementierung einer Sozialklausel im bestehenden WTO-System, folgende Kriterien: Zum einen muss bei der Implementierung darauf geachtet werden, dass bedingt durch die Strukturprinzipien im Freihandel, der Erhalt des liberalen Handels im Fokus steht. Eine Sozialklausel in diesem System, muss auf handelsbezogene Aspekte sich beschränken. Durch die materielle Korrelation unter den Mitgliedsstaaten, ist das Prinzip der Kompensationszahlung, wirtschaftspolitischer Sanktionen vorzuziehen. Wirtschaftssanktionen dürfen erst verhängt werden, wenn es zu wiederholten Verstößen durch einen Handelspartner kommt. Hierbei gilt das „Ultima Ratio Prinzip“. Folgt man dem Leitbild des freien Wettbewerbs, welches dem Prinzip der Transparenz und somit der absoluten Kostenwahrheit unterliegt, ist bei einer systemkonformen WTO Regelung über Trade & Labour eine marktnahe Lösung bei der Implementierung einer Sozialklausel, vor einer staatlichen Intervention in den Freihandel einzuräumen. Als marktnahes Instrument sind unter anderem Zölle auf bestimmte Waren anzusehen. Des Weiteren sind adäquate Verhandlungsinstrumente außenhalb der WTO zu empfehlen, bevor in den Freihandel interveniert wird. Eine Regelung über Trade & Labour muss so konzipiert sein, dass diese weitestgehend resistent gegen- 437 DIE ZIEL- UND SYSTEMKONFORMITÄT BEI DER IMPLEMENTIERUNG VON GRUNDLEGENDEN MENSCHENRECHTEN über protektionistischen Missbrauch ist. Der liberale Grundgedanke des WTO-Systems wäre gefährdet, wenn die Normierung einer Sozialklausel als Hintertür für neuen Protektionismus missbraucht werden kann. Die Regelung über Trade & Labour muss vorab sicherstellen, dass eine Implementierung der grundlegenden Menschenrechte in der Arbeitswelt durch eine handelspolitische Maßnahme, in der Relation zwischen Import- und Exportstaat frei von Diskriminierung und Widersprüchen ist. Eine Sozialklausel muss multilateralen Charakter aufweisen. Unilateral definierte Normen und Standards würden auf eine breite Ablehnung unter den Mitgliedern stoßen. Weiterhin ist eine Kooperation mit einem unabhängigen multilateralen Organ zu empfehlen. Ein unabhängiges Überwachungsinstrument fördert den multilateralen Charakter und minimiert die Gefahr eines Missbrauchs der Sozialklausel.

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References

Zusammenfassung

In Zeiten einer vollends globalisierten Finanz-, Kapital- und Herstellungsvernetzung sind die Anforderungen an eine international synchronisierte Erwerbsregulierung drastisch gestiegen. Eine Vielzahl multinationaler Unternehmen produziert und verkauft ihre Güter auf dem internationalen Wirtschaftsmarkt. Dies bedeutet, dass sie sowohl im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche und politische Entwicklung als auch hinsichtlich der rechtlichen Konzepte und Systeme der Erwerbsregulierung an mitunter sehr unterschiedliche institutionelle Rahmenbedingungen gebunden sind. Diese Bindung stellt die Unternehmen vor eine enorme Aufgabe bei der Organisation ihrer Arbeitsprozesse sowie bei der Einhaltung von Arbeitnehmerrechten. Es droht ein Konflikt zwischen Wohlstandsvermehrung einerseits und einer sozialgerechtfertigten Partizipation der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer am generierten Wohlstand auf der anderen Seite.

Jovan Zdjelar hinterfragt die wirtschaftliche Praxis multinationaler Wirtschaftsakteure am Beispiel des Internationalen Arbeitsrechts kritisch. Dabei zeigt er auch, wie das aktuelle Welthandelssystem mit der Einhaltung grundlegender Menschenrechte in der Arbeitswelt wieder in Einklang gebracht werden kann.